Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi : olika aspekter på modeller, finansiering och incitament : rapport

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Ohälsa

försäkrin g

och

Samhällsekonomi

- olika aspekter på modeller, finansiering y och incitament

SULIUJ 1995:59 från Rapport Sjuk- och arbetsskadeberedningen

im

m Statens offentliga utredningar

WW 1995:59

W Socialdepartementet

Ohälsoförsäkring

och Samhällsekonomi

olika aspekter på modeller,

-

finansiering och incitament

Rapport av Sjuk- och arbetsskadeberedningen

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningzir av SOU och Ds svarar Fritzes. Offentliga Publikationer. uppdrag av Regeringskansliets fåärvziltningskontor.

Bcställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08,690 90 90

Svara remiss, Hur och Varför, Statsrádsberedningen. 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss, - Broschyren kan beställashos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkivv och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-1396973 NORSTEDTS TRYCKERI AB 1995 ISSN O375-250X Stockholm

Förord

Samspelet mellan samhällsekonomiska förutsättningar och socialförsäk-

ringarnas utveckling har varit en av utgångspunkterna för Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete. Beredningen har därmed behov faktaav och diskussionsunderlag rörande samhällsekonomiska aspekter. Av denna

orsak har fem ekonomer engagerats för att utifrån såväl teoretisk som empirisk synvinkel diskutera ett flertal olika frågeställningar. Resultatet av ekonomernas arbete har samlats i denna rapport.

Syftet med rapporten är att belysa vilka samhällsekonomiska effekter, som kan uppstå, beroende på val av ñnansieringsform, organisation samt ersättningsnivåer eller andra försäkringsvillkor. De frågeställningar, som behandlas i rapporten är exempelvis ñnansieringsformernas påverkan på

Samhällsekonomi, tillväxt och lönebildning. Vad betyder ekonomiska in-

citament för individ och arbetsgivare Vilka risker finns för övervältrings-

effekter mellan olika försäkringsgrenar eller mellan olika försäkringssys-

tem Påverkas organisationsstruktur och administrativa kostnader valet av mellan offentlig och privat administration

Rapporten innehåller inledningsvis kort presentation ekonomerna. en av Deras bidrag i form av fem uppsatser presenteras under de nästkommande

avsnitten. Därefter redovisas en sammanfattande diskussion mellan eko-

nomerna. Ansvaret för att teckna ner diskussionens innehåll och slutligen formulera detta avsnitt har legat på nationalekonom Claes Tidanå, Riksför-

säkringsverket.

4 Förord

Sedan uppdraget lämnats till ekonomerna har beredningen fått nya direktiv och förutsättningarna för beredningens arbete har i viss mån förändrats. Uppgiften att överväga tre olika försäkringslösningar, där alternativen var överföring försäkringarna till arbetsmarknadens parter, en utvecken av ling nuvarande system eller ett system där försäkringarna obligatoriskt av skulle tecknas hos konkurrerande försäkringsgivare, är inte längre aktuell. Regeringen har den 20 april 1995 givit beredningen nya direktiv dir. 1995:54. Enligt de direktiven skall beredningen utforma förslag till nya organiserad allmän ohälsoförsäkring. Vidare skall förslag en av staten utformas till redovisning ohälsoförsäkringens inkomster och utgifter en av så det är möjligt att utläsa försäkringens finansiella ställning. Beredatt ningen skall också undersöka förutsättningarna för tilläggsförsäkringar, för vilka arbetsmarknadens parter skall ta det fulla ansvaret.

Sjuk- och arbetsskadeberedningen har tidigare publicerat följande rapporter:

sjukpenning, arbetsskada och förtidspension förutsättningar och erfarenheter SOU 1994:72 -

Förtidspension arbetsmarknadspolitisk ventil SOU 1994:148 - en

SJUK- OCH ARBETSSKADEBEREDNINGEN

Lars-Gunnar Albåge Ordförande

Innehållsförteckning

Kort presentation av författarna Varför socialförsäkringar och vilken utformning Sjukförsäkringens incitamentseffekter 29 Finansieringsalternativ för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen 45 Administrationsformer för sjuk-, arbetsskade- och förtidspensionsförsäkringar 65 Sygedagpenge, fortidspension og arbejdsskadeforsikring synspunkter i den danske diskussion 91 Slutsatser och sammanfattning 107

Kort presentation av författarna

Bertil Holmlund är sedan 1987 professor i nationalekonomi vid Uppsala universitet. Han har tidigare varit verksam vid Umeå universitet, Industriens Utredningsinstitut IUI samt Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning FIEF. Hans forskning har främst berört frågor kring arbetslöshet, lönebildning och arbetskraftens rörlighet. Bertil Holmlund är för närvarande expert i Arbetsmarknadspolitiska kommittén och Skatteväxlingsutredningen.

N. Anders Klevmarken är professor i ekonometri vid Uppsala universitet. Han har tidigare bl.a. varit professor i samma ämne vid Humanistisksamhällsvetenskapliga fortskningsrådet HSFR, professor i statistik vid Göteborgs universitet, byråchef vid Riksförsäkringsverket och forskare vid Industriens Utredningsinstitut IUI. Klevmarken är medlem i Socialvetenskapliga forskningsrådet, SCB:s vetenskapliga råd och i nämnden för konsumentprisindex. I sin forskning har han huvudsakligen intresserat sig för tillämpad mikroekonometri och särskilt studerat hushållens ekonomiska beteende och arbetsmarknadsfrågor. Han har under femton år varit vetenskaplig ledare för forskningsprojekt Hushållens ekonomiska levnadsförhållanden, det s.k. HUS-projektet.

Agneta Kruse är fildr. och universitetslektor vid nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet. Hennes forskning är inriktad mot offentlig ekonomi, särskilt socialförsäkringar och pensionssystem. Hon medverkade som expert i pensionsberedningen.

Edward Palmer är chef för utredningsenheten Riksförsäkringsverket. Han har tidigare varit verksam vid Konjunkturinstitutet och vid Göteborgs universitet, som adjungerand professor i socialförsäkringsekonomi samt vid Centrum för forskning offentlig sektor CEFOS vid Göteborgs om universitet. Edward Palmer medverkade som expert i den statliga pensionsberedningen och i Socialdepartementets arbetsgrupp för reformering

8 Kort presentation ...

pensionssystemet. Hans forskning har främst rört frågor kring makroav ekonomiska spörsmål och socialförsäkring.

Peder J. Pedersen, professor i nationalekonomi vid Aarhus universitet, dr. med afhandling om arbejdsmarkedokonomi, medlem af det oecon. okonomiske Råds formandsskab, 1985-1991, medlem av Socialkommissionen 1991-1993, medarbetare vid Center for Arbejdmarkeds- og Sociale Analyser under Danmarks Grundforskningsfond.

Varför socialförsäkringar och vilken utformning Agneta Kruse

Varför socialförsäkringar ll ...

Inledning

Ordet socialförsäkringar sönderfaller i tvâ delar. Social markerar att det handlar om offentligastatliga system, försäkring att de avser skydd mot risker. I denna uppsats diskuteras några effektivitets- och fördelningsaspekter pâ socialförsäkringar med hjälp av ekonomisk teori. Finns effektivitets- och fördelningsskäl för den utformning av socialförsäkringarna som vi har idag Framförallt studeras obligatoriet, nivåer och självrisker, inkoinstbortfallsprincipen och standardsäkring samt enhetliga premier jämfört med differentierade premier.

Individens planeringsproblem och försäkringar

Låt oss anta att individens planeringsproblem kan beskrivas som i figur som visar inkomster och konsumtion under ett liv. Bakom inkomst- och konsumtionskurvorna ligger en mängd överväganden, inklusive avvägningen mellan arbete och fritidkonsumtion.

Figur Inkomster och konsumtion i ett livscykelperspektiv.

Inkomst

r Konsumtion

Är

12 Varför socialförsäkringar

är den tidpunkt individen blir vuxen, tidpunkten för arbetsmarknadsinträde, tidpunkt för ålderspension, tidpunkt för död. individens planeringsproblem handlar om att få inkomsterna under åren med arbetsförmåga att räcka till konsumtionen även under de år då hon har nedsatt eller ingen arbetsförmåga, dvs att få A att räcka till B+C. Vid fullständig säkerhet och i en ekonomi med fungerande kapitalmarknader är det inget eller åtminstone ett relativt lätthanterligt problem. Under ungdomsåren belånar individen framtida inkomster, ett lån som amorteras under den yrkesverksamma perioden. Under den yrkesverksamma perioden sparar individen till konsumtionen under ungdomsutbildningsperioden och till ålderdomen tD under barndomen, - antar vi att individen ingår i föräldrarnas hushåll. Planeringsproble- met kan lösas genom någon kombination av sparande och omfördelningar mellan generationer inom familjen.

Livet är emellertid riskfyllt. Inkomsten kan bli lägre på grund av kortare

eller längre perioder av arbetsoförmåga till följd av sjukdom. Aven arbetslöshet kan orsaka inkomstbortfall. Till detta kan komma perioder där individen mer eller mindre frivilligt avstår från avlönat arbete, t.ex. värnplikt, barnafödande, återkommande utbildning. Vidare kan tptolkas antingsom den lagstadgade pensionsåldern eller som den faktiska. För indivien den finns en osäkerhet om arbetsförmåga runt denna ålder. Tidpunkten för påverkar både livsinkomst och antal år som pensionär. är bestämd av genomsnittlig förväntad livslängd medan individens dödsdag inte är känd. Ett mycket enkelt exempel kan få illustrera individens planeringsproblem: Antag att individen vet att hon kommer att arbeta mellan 20 och 64 års ålder och leva 15 år som pensionär. Om hon vill ha konsumtionsmöjligheter under pensionärsâren som motsvarar 60 procent av inkomsten under den yrkesverksamma tiden måste hon sparabetala en premie på 20 procent av sin inkomst varje år avkastningen i pensionssystemet antas vara densamma som tillväxttakten i ekonomin; se Kruse, 1988, för en fylligare beskrivning. Antag nu att individen inte tror sig vilja eller orka arbeta längre än till 62 års ålder, allt annat lika. Premien det årliga sparandet stiger då till 26 procent. Individen kan i stället välja att låta premien vara fast, t ex så som i det reformerade pensionssystemet, men får då betala i form av lägre förmåner. I tabell 1 återges Pensionsarbetsgruppens beräkning av den aktuariemässiga effekten på pensionsnivån av nedtrappning respektive upptrappning av förmånerna vid tidig respektive sen pensionering.

Varför socialförsäkringar 13 ... Tabell Effekten på pensionsnivån av rörlig pensionsålder

Källa: SOU 1994:20

Illustrationen i tabell 1 avser frivillig, rörlig pensionsålder. Kostnaden är emellertid densamma vid ofrivillig avgång; skillnaden i förmånsnivå vid ett kortare eller längre arbetsliv är påtaglig. Osäkerhetsspannet är således stort. För att gardera sig mot osäkerhet vad gäller arbetsförmåga under olika perioder av livet och osäkerhet om livslängd kan individen ha ett eget sparande och så sätt gardera sig genom en buffert. Man kan emellertid visa att om individerna går samman och poolar sina risker kan de, genom att utnyttja de stora talens lag, minska den nödvändiga genomsnittliga bufferten; goda och dåliga risker tar ut varandera. Individer med riskaversion kommer för att maximera sin nytta att efterfråga försäkringar. En nyttomaximerande individ väljer en kombination av inkomster arbete och konsumtion så att marginalnyttan är densamma i varje period. Vanligt är att detta ger en strävan efter en jämn fördelning av konsumtionen över livet. Individer som har riskaversion vill skydda sig mot den typ av otrygghet diskuteras ovan. På en konkurrensmarknad kommer ett försäkringssom bolag att sätta premien, 1:, så att

nipiF+A

för individ där är is sannolikhet för att den händelse man vill gardera sig mot inträffar, F är den förlust som uppstår om händelsen inträffar och A är administrationskostnader. Ett första svar frågan om vad har råd med kan nu ges med utgångspunkt från antagandena ovan om en nyttomaximerande individ med riskaversion. Det beror hur stor risken för händelse är p, hur stor förlusten vid en händelse är F, och adminstrationskostnaderna. I figur 2 visas individens val med risk för sjukdom som illustration.

14 Varför socialfärsäkringar

Figur 2. Inkomst och aktuariemässig försäkring vid risk för sjukdom.

Inkomst vid arbete

A

W

ISO H0 HU Inkomst vid sjukdom

Utan försäkring är inkomsten då individen är i arbete, vid sjukdom är den Iso. Individen kommer att välja att fördela sina inkomster så att konsumtionsmöjligheterna är lika stora vid båda tillfállena. 45-graderslinjen visar lika inkomster oavsett tillstånd. I figuren visas två fall, ett där individen har en lâg risk och ett med hög risk. I det första fallet blir inkomsten ILf både då individen är i arbete och vid sjukdom, Lf låg risk med försäkring. Individen avstår från inkomsten ILf för att köpa - en försäkring och uppnår högre nytta. I det andra fallet avstår individen från inkomsten IHf och inkomsten blir IHf både vid arbete och vid sjukdom, Hf hög risk med försäkring. Inkomsten i utgångsläget var detsamma i figuren ovan men vi kan konstatera att en individ med låg risk betalar en lägre premie, medan en individ med hög risk avstår från en större del av sina inkomster för att köpa sin försäkring. Båda maximerar sin nytta genom att välja en lösning, som ger samma konsumtionsutrymme oavsett tillstånd.

Varför socialförsäkringar 15 ...

Problem på försäkringsmarknaden

Det finns några villkor för att osäkerhet i ett försäkringstekniskt perspektiv ska vara en försäkringsbar risk, bl.a. att

Sannolikheter för att en händelse ska inträffa måste vara kända beräk- ningsbara Sannolikheten fâr inte vara l eller nästan dvs att händelsen inträffar med säkerhet Individen ska inte kunna påverka sannolikheten för händelse -

Försäkringsmarknaden kännetecknas av asymmetrisk information försäkringsgivaren och försäkringstagaren har inte samma information, vilket försvårar möjligheterna att finna en effektiv lösning. Asymmetrisk information kan både adverse selection och moral hazard, vilket gör att den ge lösning uppkommer på en fri konkurrensmarknad inte kan garanteras som

sig optimal eller stabil se t.ex. Barr 1992 eller Varian 1993,

vara vare kap 34 för analys av informationsproblem. Adverse selection innebär att de stora talens lag inte kan utnyttjas effektivt i frivilliga system. Vid enhetliga premier och villkor i övrigt kommer lâgriskgrupper att välja att stå utanför försäkringen. Kvar blir högriskfallen, dvs. de som bedömer sina förväntade utfall från försäkringen bli högre eller lika med premien. Då lågriskgruppen valt att stå utanför försäkringen måste premien höjas; vid denna höjda premie finner nya grupper sig vara lâgriskfall och avstår från försäkringen, osv. Fördelen med de stora talen lag har försvunnit. Vid moral hazard är det tredje villkoret ovan inte uppfyllt; individen kan påverka den förväntade förlusten. Vidare kännetecknas försäkringsmarknaden av förekomsten av s. asymmetrisk information, t.ex. i form av att försäkringstagaren besitter privat information om sina risker, information som är svår eller omöjlig att fâ för försäkringsgivaren. Till detta kommer en eventuell förekomst av närsynthet och free riding. Med närsynthet menas att individen konsumerar mer i unga år och därmed sparar mindre än vad hon egentligen skulle vilja på grund av oförmåga att inse de framtida behovens omfattning alternativt den nytta hon kommer att ha av konsumtion under medelåldern och ålderdomen. Free riding innebär att individen avstår från att försäkra sig och förlitar sig på att andra kommer att hjälpa henne vid behov.

16 Varför socialförsäkringar

Adverse selection

Vi börjar med att anta att alla individer är identiska vad gäller risken att råka ut för inkomstbortfall. I figur 2 finns tvâ fall illustrerade, ett med hög och ett med låg risk. Antag nu att dessa risker är förknippade med olika individer eller grupper av individer, där andelen ot har låg risk, pL, och l-ot har hög risk, pH. Försäkringsgivaren skulle vilja diskriminera mellan de tvâ riskgrupperna och ta ut olika premier. På grund asymav metrisk information känner han emellertid inte till vem som hör till vilken grupp; det är omöjligt eller dyrt att få denna information. Man kan dessutom visa, att under rimliga antaganden om individernas preferenser är separata lösningar för låg- och högriskgrupperna varken stabila eller optimala. Försök att sälja en identisk försäkring till de tvâ grupperna, genom att poola riskerna [apL + l-ot pH] F + A kommer att misslyckas. En sådan försäkring följer linjen A-B i figur 2. Premien bedöms som för hög av individer med låg risk. De väljer att inte köpa försäkringen, vilket leder till att den genomsnittliga risken stiger. Premien måste därför höjas, fler individer finner den för hög jämfört med den egna risken, osv. Gruppen som ingår i försäkringskollektivet minskar dithän att fördelarna med de stora talens lag inte längre kan utnyttjas. Se t ex Barr, 1992. Ett obligatorium är ett sätt att hantera problemen försäkringsmarknaden med adverse selection, närsynhet och free-riding. Vad gäller adverse selection är ett obligatorium nödvändigt för att ska kunna poola riskerna. Obligatoriet gör det möjligt med omfördelning mellan olika riskgrupper. Vad gäller free-riding ger ett obligatorium kollektivet ett skydd mot sådant beteende. Vid närsynthet är argumentet snarare att individen ska skyddas mot sig själv, dvs ett sant paternalistiskt motiv. Vi återkommer till närsynthet i samband med differentierade premier. Ett obligatorium är också nödvändigt om avsikten är att använda försäkringen till inkomstomfördelningar utöver de tidigare nämnda mellan riskgrupper. Det finns emellertid också kostnader förknippade med ett obligatorium. Obligatoriet lägger en restriktion på individens val av konsumtionsproñl över livet, vilket leder till en nyttoförlust för individen om restriktionen är bindande. För effektivitet söker då minimera kostnaderna med obligatoriet. Vi kan då konstatera att adverse selection, närsynthet och free-riding inte är skäl, som talar för ett obligatorium utöver den nivå som uppfattas som lägsta acceptabla nivån. Vidare kan vi konstatera, att större skillnad mellan riskgrupperna, desto större tvång för lâgriskgtuppen. För båda grupperna uppstår avvikelser mellan förväntade avgifter och förväntade

Varför socialförsäkringar 17

förmåner, vilket innebär att systemet medför skattekilar och därmed ger upphov till samhällsekonomiska kostnader av snedvridningen. Snedvridningskostnaden av att ha alla i en enhetlig försäkring blir större större skillnaden i risk mellan olika grupper är. Minimering av snedvridningskostnader talar således för ett obligatorium på låg nivå. Mot detta kan ställas vårt tidigare konstaterande, att en nyttomaximerande individ med riskaversion söker försäkra sig mot hela inkomstbortfallet. Det kommer därför att finnas utrymme för frivilliga försäkringar över den obligatoriska nivån. Vid frivilliga försäkringar kommer premierna att vara differentierade; de omfördelningar mellan riskgrupper som sker inom obligatoriets ram avstår man därmed från. Om sådan omfördelningar uppfattas som välfärdshöjande tvingas här till en avvägning mellan effektivitet och fördelning.

Moral hazard

Moral hazard föreligger när individen kan påverka den förväntade förlustdvs sannolikheten för att en händelse ska inträffa och storleken på en, förlusten, utan att försäkringsgivaren kan avgöra om så har skett. En förutsättning är också att kostnaden för individen av att påverka risken eller försäkringsutfallet måste vara lägre än den förväntade vinsten. I vissa fall leder moral hazard till ineffektiv omfattning på försäkringen, i andra fall till att risken överhuvudtaget inte är en försäkringsbar risk. Några exempel kan förtydliga detta. Antag att individen, genom att vidta en viss åtgärd till en viss kostnad kan minska sannolikheten för att en händelse ska inträffa t.ex. sluta röka, använda bilbälte. samhällsekonomiskt är det lönsamt att satsa den förebyggande åtgärden upp till den punkt där marginalkostnaden är lika med den marginella minskningen av den försäkrade förlusten. Om förlusten täcks till 100 procent finns inga incitament för indviden att bekosta förebyggande åtgärder och individen efterfrågar heltäckande försäkringar; kostnaden för att minska risken bärs av individen, medan vinsterna tillfaller hela försäkringskollektivet. Samhällsekonomisk och privatekonomisk effektivitet sammanfaller inte. Vi får för lite förebyggande åtgärder och för stor omfattning på försäkringen. Om individen genom eget beteende kan framkalla händelsen är detta inte en försäkringsbar risk. Graviditet kan nämnas som exempel. Ju lägre fysisk eller moralisk kostnad för individen att framkalla en händelse alter-

18 Varför socialförsäkringar ...

nativt avstå från att minska risken, desto mer lönsamt att göra så. Händelser som innebär stort obehag för individen behöver inte kontrolleras lika noga av försäkringsgivaren som mindre obehagliga händelser. Vi har konstaterat att en nyttomaximerande individ med riskaversion vill ha ett 100-procentigt skydd vid arbetsoförmåga. På grund av asymmetrisk information och moral hazard kan emellertid en sådan försäkring inte konstrueras. För att det överhuvudtaget ska vara möjligt med en försäkring på sådana områden där individen kan påverka riskerna måste försäkringen kombineras med olika former av självrisk, så att det finns kosten nad för individen att använda försäkringen. Självrisken kan ta formen av en ersättning som är lägre än 100 procent. Den kan också ta formen av att ersättningen inte utgår under de första dagarna, s.k. karens. Ju större möjlighet till påverkan från indvidens sida, desto högre självrisk är påkallad, allt annat lika.

Asymmetrisk information där tillståndethändelsen är svår att identifiera

Till de ovanstående problemen kommer att för den typ av risker vi diskuterar här kan en inträffad händelse vara svår att identifiera eller objektivt fastställa. Verklig arbetsoförmåga är ofta inte ett antingeneller tillstånd utan kännetecknas av en glidande skala. Hit hör också problemet med att göra

en gränsdragning mellan arbetsoförmåga och låg produktivitet som också

ger låg lön. Det torde t ex vara så, att förtidspension mera sällan beviljas grund av fullständig arbetsoförmåga i vilket som helst arbete var som helst i landet till vilken som helst lön. Ett samhälle i snabb omvandling ställer stora kanske orimligt stora krav på anpassning; att byta både arbete, yrke, hemort. Hur höga försäkringspremier är villiga att betala för en försäkring mot att vårt humankapital någonsin blir obsolet på den ort vi föredrar att bo Är detta försäkringsbar risk en Det kan vara så att detta gränsdragningsproblem gör att vissa risker för arbetsoförmåga bryter mot alla tre villkoren för att klassas som en försäkringsbar risk, dvs sannolikheterna är med tvekan beräkningsbara och i ett samhälle i omvandling troligen mycket höga om än inte lika med 1 samt i hög grad möjliga att påverka för individen. När det gäller försäkringar mot inkomstbortfall p. g.a. arbetsoförmåga är det särskilt viktigt att erinra sig att fritid är vad vi kallar en normal vara. Allt annat lika föredrar vi

Varför socialförsäkringen l9 ...

alltid fritid framför mindre. Om priset sjunker köper vi mer, dvs mer minskar vårt arbetsutbud, liksom om inkomsten stiger. Tid som utgör frånvaro från arbete på grund av sjukdom är naturligtvis något helt annat än fritid. Men genom de grånsdragningsproblem som föreligger betyder en försäkring mot inkomstbortfall att priset fritid sjunker. Sedan försäkringen väl är köpt alternativt individen har kvalificerat sig som inskriven i försäkringen det är en obligatorisk socialförsäkring som avses har om individen starka incitament att få alla inkomstbortfall klassade som arbetsoförmåga. Till detta kommer att asymmetrisk information innebär att försäkringsgivaren kan ha särskilt svårt att avgöra graden av arbetsoförmåga. Lösningen karens och villkor förknippade med utfall från försäkkan vara ringen. Antag att del av förtidspensioneringarna inte beror på arbetsoförmåga en i absolut mening utan i stället att ekonomisk omvandling medfört att fel kunskaper och kompetens fel plats. Även vi individen har om konstaterar att förändrade krav från arbetsmarknaden inte är en försäkringsbar risk i egentlig mening är det kanske ändå möjligt att utforma en försäkring mot krav på alltför snabb anpassning. Självrisken skulle då kunna utformas så att försäkringen ger ett standardskydd för en kortare period för att ge tid för anpassning. Vi kan också konstatera att vissa tillstånd är lätta att identifiera och diagnosticera, medan andra är svåra, med okontrollerbara symptom. Lantto 1994 diskuterar detta och föreslår vissa ersättningsnivåer ocheller självriskkarens vid synlig, lättdiagnosticerad arbetsoförmåga och andra vid svårdiagnosticerade fall. Till fördelarna med en sådan lösning hör, att då moral hazard inte kan föreligga kan skyddet vara 100 eller näst intill 100procentigt; optimal lösning kan nås åtminstone på ett segment av marken naden. Detta skulle bl. a. kunna motivera en hög ersättning till dem med svåra medfödda handikapp eller handikapp förvärvade så tidigt i livet att individen inte hinner arbeta in några försäkringsrättigheter. Jämför också diskussionen om etiska preferenser. Sammanfattningsvis kan vi konstatera, att individen vill försäkra sig mot inkomstbortfall på grund av arbetsoförmåga. Vi vet också att indviden skulle vilja ha ett lOO-procentigt skydd. Med informationsproblem och moral hazard är detta dock inte möjligt; oavsett om det är en privat försäkringsgivare eller en obligatorisk socialförsäkring medför dessa problem att självrisk och karens är nödvändiga inslag i försäkringen, utom i vissa, lätt identifierade fall.

20 Varför socialförsäkringar ...

Arbetsskador socialförsäkring kontra skadestånd

- Valet att organisera arbetsskadeförsäkringen som en allmän och obligatorisk socialförsäkring ger helt andra effekter på fördelning, effektivitet och förebyggande åtgärder än om man i stället valt att utgå från en skadeståndssansats. Väljer man skadestândsansatsen och utgår från culpa-regeln Den som uppsåtligen, av vårdslöshet eller oaktsamhet vållar annan skada är skyldig att ersätta skadan.. kommer kostnaderna att vara högre i .. företag och branscher med hög skadefrekvens än i branscher med låga risker. Med en allmän socialförsäkring sker finansieringen genom en allmän socialförsäkringsavgift, 0,25 procent av lönesumman på 1970-talet, idag 1,38 procent, som inte är differentierad efter skaderisker. Om den s.k. culpa-regeln används fås helt andra incitament än vid en allmän försäkring, där kostnaderna är utspridda på samtliga. Den allmänna försäkringen är detsamma som en subvention till företagprodukterbranscher med hög skadefrekvens och en beskattning av dem med låg skade-

risk se Hansson, Lyttkens Skogh, 1984 och Lyttkens, 1985. Lägg

dessutom märke till att socialförsäkringsavgiften är en löneskatt, dvs den betalas av arbetstagarna. Skogh har i ett flertal arbeten analyserat effekterna av denna utformning och några citat kan belysa hans slutsatser: I strävan att öka tryggheten för den enskilde finns dock risken att man underskattat kostnaderna för socialförsäkringsalternativen. Man har i stort bortsett från preventionssynpunkterna. . . Föreställningen att medborgarna skall eller vill gottgöras för alla ska-

dor och därmed frigöras från ansvar har sannolikt medfört att skadornas

antal och därmed också otryggheten blivit onödigt stor. citat Skogh, 1977, sid 54 och 55. För individen spelar det knappast någon roll vad orsaken till arbetsoförmågan är. Som såg i tidigare avsnitt vill en nyttomaximerande individ med riskaversion ha en heltäckande försäkring mot inkomstbortfall oavsett orsak. Detta betyder att oavsett orsak till arbetsoförmåga kan samma försäkring användas. Med nuvarande utformning finns det emellertid ekonomiska drivkrafter för individen att få en arbetsoförmåga klassad som arbetskada eftersom ersättningen då blir högre. En effektivisering kan därför vara att sjuk- och arbetsskadeförsäkringen ges en enhetlig utformning. Vidare kan vi konstatera, att förekomsten av olika sorters arbetsskador har förskjutits till att i allt högre omfattning förslitningsavse skador. Det är tveksamt om en långsamt framväxande skada, uppstår som genom upprepat beteende kan betraktas som en försäkringsbar skaderisk,

Varför socialförsäkrin 21 gar ...

vilket även detta talat för en enhetlig försäkring utan indelning efter orsak till arbetsoförmågan. Arbetsskadeförsäkringen ger felaktiga signaler och incitament: premierna utgår som en procentsats lönen utan någon differentiering efter skaderisker. Här ligger ingen uppmaning till arbetsgivaren att förbättra miljön och reducera skaderiskerna. Den enhetliga försäkringen behöver därför kombineras med skadestånd eller böter för att ge incitament till en förbättrad arbetsmiljö.

Livscykelomfördelning, riskförsäkring eller skydd för genuint svaga individer

För att kunna diskutera möjliga alternativa utformningar behöver vi en analys av vilken typ av problem nuvarande system och dess specifika utformningar är avsedda att lösa och vilka problem som är förknippade med respektive lösning. Går vi till Nationalräkenskaperna ser vi att det bokförs som socialförsäkringen snarare kallas så av historiska än av som ekonomiska skäl. Det finns transfereringar som bokförs som försäkring utan att vara det. Vidare är det inte någon principiell skillnad mellan transfereringarförsäkringsutfall i kontantform jämfört med i form av subventionerade varor och tjänster sjukvård kan tjäna som exempel. Nedan visas välfärdsstatens utgifter med en indelning efter vilken typ av problem de avser att lösa. Framställningen bygger Kruse, 1994. Ett problem är att inkomster och konsumtionsbeltov inte är synkroniserade under livet, att försörjningsförmågan är svag eller obefmtlig under vissa delar av livet, dvs problemet med att klara fördelningen över livscykeln. Ett annat är olika typer av risker, t ex för ofrivilliga inkomstbortfall ocheller för oväntade höga utgifter. Vi har behov av att försäkra oss mot olika typer av risker. Slutligen finns ett antal genuint svaga individer, som aldrig eller endast under kortare perioder kan klara sig utan stöd och vars försörjning det goda samhället självklart har ett ansvar för, i enlighet med våra s.k. etiska preferenser. Av cza 490 miljarder i utgifter för välfärdsstaten år 1990 användes drygt hälften till livscykeloinfördelningar, drygt en tredjedel till riskförsäkring och resterande lO procent utgjorde ett stöd till de genuint svaga. Observera att sifforna är relativt gamla; lågkonjunkturen har naturligtvis inneburit vissa förskjutningar. För att illustrera det principiella i resonemanget har detta emellertid inte någon betydelse.

22 Varför socialförsäkringar ...

Tabell 2. Utgifter för välfárdsstaten, miljarder kronor 1990.

Livscykelomfördelning Riskförsäkring Stöd till svaga

Föräldraförsäkring 16 sjukförsäkring 35 högkostnadsskydd, barnbidrag, bidrags- arbetsskadeförs 10 sjukvård 0,3 förskott 14 förtidspension 24 handikappersättn. 0,7 varav 9 FP och 15 ATP daghem, fritids 26 arbetslöshetsförs. + Vårdbidrag 0,7 utbildning 70 KAS 8 bostadsbidrag, soc.studiebidrag 7 arbetsmpol åtg. 10 bidrag 7 ålderspension 94 pensionstillskott 8 varav 40 FP och 54 ATP delpension 2 sjukvård 88 KBT 6 äldreomsorg 30 bistånd, flyktingmottagning 30

Sjukvårdsutgifterna är i hög grad en fråga om livscykelomfördelningar:

O 19 20 64 65

Källa: SCB, Nationalräkenskaper.

I den indelning av välfärdsstatens utgifter som visas i tabell 2 har sjukförsäkring och sjukvård, arbetsskadeförsäkring och förtidspension förts till riskförsäkringar. Föräldraförsäkringen har förts till livscykelomfördelningar eftersom att barn knappast kan karaktäriseras försäkringsom en sbar risk och avser utbetalningar under en begränsad period livet. Inav delningen är med nödvändighet relativt grov och kan kvaliñceras på ett antal punkter. Tar vi hänsyn till att konsumtion av sjukvård i högsta grad är ojämnt fördelat över livet, vilket framgår av nedre delen tabell av och betraktar hälften av utgifterna för sjukvård som en riskförsäkring och resten som livscykelomfördelning används mer än 60 procent till livscykel-

Varför socialförsäkringar 23 ...

omfördelningar och mindre än 30 procent till riskförsäkring. Till de stora posterna i stödet till de svaga hör u-hjälp och flyktingmottagning, pensionstillskott och KBT, medan sjukvårdens högkostnadskydd, handikappersättningar och Vårdbidrag tillsammans inte ens utgör en halv procent av utgifterna för välfardsstaten. Att bokföra sjukpenning och förtidspension som riskförsäkring är riktigt i viss utsträckning. De har emellertid så starka inslag av åldersberoende att de till stor del fungerar livscykelomfördelande. Detta framgår av en tabell visar det så kallade ohälsotalet uppdelat efter ålder. som

Tabell 3. Ohälsotalet totalt samt uppdelat på sjukpenning och arbetsskadesjukpenning samt på förtidspension och sjukbidrag, efter ålder för perioden 1992:4 till 1993:3.

Anm.: Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning, förebyggande sjukpenning, rehabiliteringspenningoch förtidspensionsjukbidrag på grund av sjukdom. Exkl de första 14 dagarna. Källa: RFV, Statistikinformation Is-I 1994:1

Sjukpenningstalet i åldern 16-29 år är endast 27 procent av det som gäller för 60-64 årsgruppen och är mindre än hälften av genomsnittligt antal dagar, medan de i åldern 60-64 år har nästan dubbelt så många sjukdagar 1,76 gånger som genomsnittet. Som framgår av tabellen är skillnaderna ännu större vad gäller förtidspension. I genomsnitt utbetalades 76 förtidspensioner och sjukbidrag per 1000 försäkrade 1993. Detta kan sägas vara den genomsnittliga risken för att bli förtidspensionär, 7,6 procent. Spännvidden är emellertid mycket stor, från 0,8 procent i åldersgruppen 16-19 år, 5 procent i åldersgruppen 40-44 år, 20 procent i gruppen 55-59 år och 36 procent i gruppen 60-64 år.

24 Varför socialförsäkringar ...

Innebörden av tabell 3 är bl.a. att ett livscykelpespektiv är nödvändigt för att bedöma socialförsäkringarna. Ett sådant perspektiv förtar mycket av den konflikt mellan oss och dem som ett punktnedslag kan föran leda: vi som är friska, hör till arbetskraften och betalar premier gentemot de som är sjuka, arbetsoförmögna och uppbär socialförsäkringsutfall. Livscykelpespektivet focuserar olika perioder av livet i stället för pâ dem och vi.

Riskskillnader och

differentierade premier

Även livscykelperspektivet är centralt förklaras naturligtvis inte alla om riskskillnader av ålder. Där finns individuella skillnader, skillnader mellan män och kvinnor, regionala skillnader och skillnader mellan branscher och yrken. I detta avsnitt används dessa skillnader för att pröva tanken på en differentierad socialförsäkring differentierade premier ocheller förmåner, som ibland förs fram som ett medel att effektivisera socialförsäkringarna. En enhetlig lösning med enhetliga premier ger, som nämnts tidigare, vinster i form av att de stora talens lag kan utnyttjas och administrationskostnaderna hållas nere men också snedvridningseffekter och samhällsekonomiska extrakostnader. Av tabell 3 är det uppenbart, att en strikt differentiering efter ålder skulle ge mycket låga premier i ungdomen och mycket höga premier under den senare delen av den yrkesverksamma perioden. En anpassning på arbetsmarknaden skulle kunna leda till att ungdomar blir relativt sett mera attraktiva, medan äldre blir relativt sett mindre konkurrenskraftiga. En icke-åldersindelad premie kan ses som ett tvångssparande i tidigare skeden livet. Är närsynthet faktor räkna med kan strikt diffeav en att en rentiering efter ålder vara mindre välbetänkt ett livscykelperspektiv talar emot en åldersdifferentierad försäkring. En försäkring som differentieras efter kön skulle i dagsläget innebära att kvinnor skulle betala högre premier än män. En enhetlig försäkring betyder, att det sker en omfördelning från män till kvinnor. Däremot uppstår knappast några samhällsekonomiska extrakostnader, eftersom incitamenten att ändra beteende med anledning av detta är begränsade. Möjligen kan den del av löneskillnaden mellan män och kvinnor, som enbart kan förv klaras av kön tolkas som att en anpassning till enhetlig försäkring har en skett. Angående löneskillnader mellan könen, se t Jonung Persson, ex 1994.

Varför socialförsäkringen 25 ...

Om sannolikheten att drabbas av sjukdom, arbetsskada, arbetsoförmåga skiljer sig mellan yrken och branscher leder en allmän, enhetlig försäkring till att de och tjänster, produceras där skadefrekvensen är varor som hög subventioneras. Dessa och tjänster framstår som billigare än de varor egentligen är. Vid rättvisande priser skulle konsumtion och produktion lägre. Det omvända gäller i branscher med låg skadefrekvens; provara duktionen dessa varor beskattas och vid rättvisande priser skulle konav sumtion och produktion vara större. I den offentliga statistiken finns inga uppgifter om sjuk- och skaderisker i olika yrken ocheller branscher. Vad gäller yrken finns ett par studier med specialuppgifter sjukfrekvenser inom personalkategorier inom ett om landsting Stockholms läns respektive bland kommunalt anställda Lantto, Svenska Kommunförbundet, 1993. Spridningen i sjukfrånvaron 1994 resp är mycket stor, framförallt bland landstingsanställd personal med en 60 sjukdagar mellan läkare och städpersonal. Även spännvidd på upp till inom kommunerna är spännvidden stor med lärare och förskollärare under genomsnittet och kommunalarbetare och Städpersonal över genomsnittet. Dessa studier kan emellertid knappast användas som mätare risker i olika yrken; urvalsprocessen fram till respektive yrke spelar troligen en långt större roll än risken i yrket. En enhetlig försäkring samhällsekonomiska allokeringsförluster geger att branscher med en arbetsorganisation och ett arbetstempo som ger nom höga löner också höga sjuk- och arbetsskadefrekvenser gynnas. Allomen keringsförluster kan ibland vägas upp av vinster i fördelningshänseende. Här kan dock ifrågasätta om fördelningseffekterna går rätt håll man vid ett enhetligt system; de höga lönerna behålls av folk i branschen medan kostnaderna för de förhöjda riskerna belastar hela kollektivet, även dem med låga löner. Vad gäller regional skillnader är statistiken betydligt rikligare. Om vi använder ohälsotalet 1992 för definition, se tabell 3 som ett mått på risk för arbetsoförmåga fås en spännvidd från som lägst 30,1 dagar till som högst 48,2 med ett genomsnitt 38,2. Lägst risk för arbetsoförmåga uppvisade Skaraborgs län 30,1, Stockholms 3l,6, Kronobergs 32,4 och Hallands län 32,5 medan Gävleborg 48,2, Norrbotten 47,6 Västerbotten 47,4 och Göteborg 46,5 uppvisar de högsta. Källa: RFV Is-I 1994:1. Framförallt är det Norrlandslänen samt Södermanland, Blekinge och Göteborg som har höga risker. Skillnaderna förklaras inte av att förtidspensionärer flyttar hem; högst positivt flyttningsnetto har Gotlands, Hallands och Skaraborgs län medan Göteborgs och Stockholms län har

högst utflyttningsnetto, se RFV Is-I 1994:18.

26 Varför socialförsäkringar ...

Ett enhetligt socialförsäkringssystem kan, på sätt i diskussiosamma som nerna ovan, ses som en subventionering av högriskomrâden; de verksamheter som bedrivs här framstår som billigare än vad de är vid rättvisande priser. En differentierad försäkring skulle minska de samhällsekonomiska allokeringsförluster, som uppstår genom att produktionen är större än vad den skulle vara vid de löner och priser blir följden vid differentierade som premier. Allokeringsförlusterna av ett enhetligt system får vägas mot eventuella fördelningsmässiga vinster.

Varför socialförsäkringar 27 ...

Referenser

Barr, N 1992: Economic Theory and the Welfare State: A Survey and Interpretatiøn. Journal of Economic Literature, Vol XXX, June 741- 803.

Hansson, Lyttkens, C H Skogh, G 1984: The excess burden of public insurance. Some results from Swedish data International Review of Law and Economics. No 4. Jonung, C Persson, I 1994: Combining Market Work and Family.

Ingår i Bengtsson, T red.: Population, Economy, and Welfare in Swe-

den. Springer-Verlag. Kruse, A 1994: Välfärdsstatens utveckling. Betydelse av ålder och kön. ingår i Har råd att avvara välfärden Rapport från ett forskarseminarium, FKF Fakta. Kruse, A 1988: Pensionssystemets stabilitet. SOU 1988:57. Lantto, K 1994: Vad bör göras åt sjukpenningen Ekonomisk Debatt, nr 294 Lyttkens, C H 1985: Swedish Work Environment Policy. Lund Economic Studies. RFV 1994: Blir friskare RFV Informerar; Statistikinformation Is-I 1994: RFV 1994: Flyttningar bland förtidspensionärer under åren 1992 och 1993. RFV Informerar; Statistikinformation Is-I 1994:18. Skogh, G 1977: Priser, skadestånd och straff. Liber, Lund. Svenska Kommunförbundet 1993: Sjukfrånvaro bland kommunalt anställda 1991. SOU 1994:20. Reformerat pensionssystem. Varian, H 1993. Intermediate Microeconomics. A Modern Approach. Norton, NY och London.

Sjukförsäkringens

incitamentseffekter Anders Klevmarken

Sjukförsäkringens incitamentsejfekter 31

Inledning

Under de senaste decennierna har visserligen ett växande antal samhällsvetenskapliga studier av sjukskrivningens orsaker genomförts men det är relativt få som innehåller en analys av incitamentseffekterna på den enskilde individens beteende och än färre som behandlar arbetsgivarnas anpassning till regelsystemet för sjukpenning etc. I de flesta studier har man försökt identifiera egenskaper hos individen och arbetsplatsen som påverkar sjukskrivningen medan ersättningsreglernas utformning inte behandlats alls eller endast behandlats i förbigâende. En förklaring till detta kan vara att man, med rätt eller orätt, ansett det är orsakerna till sjukdom som är de väsentliga orsakerna till sjukskrivningen och att sjukdom i allt väsentligt kan betraktas som ett väl avgränsat tillstånd, dvs. antingen är man sjuk eller också inte. Därav följer sedan att om man är sjuk kan man inte arbeta. En granskning av sjukskrivningens historiska utveckling i Sverige visar emellertid både trendmässiga och cykliska förändringar som svårlilåter sig förklaras med förändringar i hälsoläget hos den svenska begen folkningen. Det finns i stället anledning att tro att just regelförändringar och förändringar i tillämpningen av reglerna förklarar en del av den observerade utvecklingen. Om man har den tudelande tolkningen av sjukdomsbegreppet som relaterades ovan måste man tolka en beteendemässig anspassning till regelförändringar som ett utslag av fusk, dvs att friska personer sjukskriver sig. Ett betraktelsesätt, som möjligen har större empirisk relevans, är att se skalan frisk sjuk som en kontinuerlig skala sådan att arbetsförmågan gradvis avtar sjukare man är. Hur skalan ser ut beror naturligtivs på vilken sjukdom det gäller. Konsekvensen av detta betraktelsesätt är således att för vissa sjukdomar är frågan om man ska arbeta eller inte bara ett rent medicinskt avgörande utan även individens egen bedömning om man vill ta den extra påfrestning det kan innebära att gå till arbetet t ex med en förkylning. Bidragande till individens beslut i en sådan situation kan ersättningsreglerna vara. Ju mindre kompensation individen erhåller vid sjukfrånvaro desto större bör benägenheten vara att förvärvsarbeta vid given sjukdomsgrad. Med detta betraktelsesätt finns således de ekonomiska incitamenten utan att de behöver kopplas till förekomsten av fusk och missbruk. Studierna av sjukskrivningsbeteendet kan delas in i aggregerade tidsseriestudier och i tvärsnittsstudier. I den förra typen har man försökt förklara sjuktalets utveckling över tiden med indikatorer på befolkningens hälsoläge, arbetsmarknadens tillstånd och regelförändringar. I den senare typen har man använt individdata och försökt förklara individuella

32 .Sjuförsäkringens incitamentsejfekter

skillnader i sjukskrivningstider med framför allt individ och arbetsplatsrelaterade mått. I det följande avser jag att i tur och ordning kommentera resultaten från de tvâ slagen av studier. Tonvikten kommer att ligga incitamentseffekterna medan andra skillnader iorsaker till sjukskrivning endast kommer att behandlas i förbigående eller inte alls. Litteraturöversikten kommer dessutom att begränsas till svenska förhållanden.

Tidsseriestudier av sjuktalets utveckling

Lantto Lindblom 1987 innehåller en enkel regressionsanalys av sjuktalet 1956 1984 mot arbetslöshetsprocenten och tre dummyvariabler för reformerna 1963, 1967 och 1974. Resultaten visade att högre arbetslöshet desto lägre sjuktal och att sjuktalet ökade markant vid varje reformtillfålle. Den största ökningen, uppskattad till 4,5 dagar, fick Lantto och Lindblom för 1967 ârs reform när två karensdagar togs bort. Bäckman 1992 kritiserade Lanttos och Lindbloms studie och hävdade att deras resultat till stor del var en följd av vilseledande korrelationer skapade av gemensamma trender i tidsserierna. Bäckman estimerade en liknande modell med något mer sofistikerade tidsseriemetoder. Han använde dessutom data för den längre tidsperioden 1935 1990 och gjorde en uppdelning män och kvinnor. Utöver arbetslöshetsprocenten och reformvariablerna använde Bäckman dödligheten för respektive kön som ett mått på folkhälsan och den reala timlönen för industriarbetare som konjunkturindikator. Resultaten visade bl.a. att lönevariabeln dominerade arbetslöshetsvariabeln. Den senare blev insigniñkant. Bäckmans slutsats är således att det inte finns något empiriskt stöd för att tro att ökad arbetslöshet i sig orsakar en tillbakagång i sjukskrivningarna. Däremot är det tydligt att sjukskrivningarna varierar med konjunkturen utan att vi ännu säkert förstår de mekanismer som ligger bakom. Av effekterna från reformerna 1963, 1967 och 1974 kvartod endast effekten av 1967 års reform i Bäckmans analys. De övriga två var insignifikanta. Storleken på 1967 ârs effekt halverades dock jämfört med Lantto och Linblom 1987. Däremot fick Bäckman signifikant positiva effekter av 1985 års reform och av reformen i slutet av 1987, en ökning om drygt 2 dagar båda gångerna. För de förhållandevis stora reformerna 1967 och 1987 när karensdagar togs bort, två 1967 och en 1987, finner vi således klara positiva effekter på sjuktalet. En egendomlighet i Bäckmans resultat är

.Sjukförsäkringens incilamentsefekter 33

dock att även den rent administrativa reformen för statstjänstemän år 1985 ger utslag. En väsentlig slutsats är således att borttagandet karensdagar har ökat av sjukskrivningen, Omvänt kan man förmoda att ett införande karensav dagar kommer att minska sjukskrivningen. Att införa eller flera karensen dagar medför ett relativt kraftig sänkning ersättningen jämfört med av en sänkning av kompensationsnivån med något eller några tiotal procent. Nedanstående tabell visar att inkomstbortfallet från karensdag moten svarar inkomstbortfallet från en 10 procent sänkning kompensationsav nivån under 10 dagar utom för de högst avlönade, som drabbas av den s.k. takregeln, och därför när likhet först efter 13 14 dagar. -

Tabell

Timlön 50 100 200

Inkomstbortfall av en karensdag: brutto 400 800 1600 med 30% skatt 280 560 med 50% skatt 400 800

Inkomstbortfall från en sänkning av kompensationsgradenmed 10 procentenheter. Antal sjukdagar.

Anm: Basbeloppethar antagits vara 35 200 kronor. 7,5 basbelopp motsvarar då 150 kronor per timme vid 1 760 årstimmar. Individer med högre timlön än 150 kronor en får såledessin sjukpenning beräknad 150 kronor.

En förändring i antalet karensdagar i första hand påverka kortanses tidsfrånvaron. Införandet karensdagar skulle enligt Henrekson, av t.0.m

34 .Sjuförsäkringens incitamentseffekter

Lantto Persson 1992 kunna öka långtidssjukskrivningen. De åberopar främst danska erfarenheter redovisade i Holm m.fl. 1986. Förklaringen är att inte återgår till arbetet förrän man är så frisk att man helt t.ex. man säkert inte får ett återfall i sjukdom och drabbas av nya karensdagar. Att sådant beteende skulle leda till en ökning av den totala sjukfrånvaron är ett dock inte självklart, den som utan karensdag skulle ha återgått till arbete utan att helt frisk och därför insjuknar igen kan mycket väl vara tänkas använda flera sjukdagar totalt, än den som stannade hemma någon dag längre under första perioden men slipper återfall. Det finns även andra argument för att karensdagar skulle kunna ha en dämpande effekt på långtidsfrånvaron. Det brukar ofta sägas att de långa sjukskrivningsfallen börjar upprepade korta sjukskrivningar. Om man som med karensdagar kan minska antalet korta sjukskrivningsfall skulle man därigenom också kunna minska antalet långa sjukskrivningsfall. Några empiriska studier som utreder hur det förhåller sig finns dock inte. Henrekson, Lantto och Persson 1992 gör ett intressant försök att demonstrera incitamentseffekter med hjälp av frekvensfördelningar över hur sjukanmälningarna fördelar sig över veckans dagar. En jämförelse av antalet anmälningar söndagar före och efter borttagandet av den sista karensdagen i december 1987 visar att antalet sjönk efter reformen. De insjuknat under helgen och inte skulle arbetat kunde före reformen som ändå få söndagen räknad karensdag utan att få något löneavdrag. som Efter reformen spelade detta ingen roll. Antalet måndagsanmälningar steg därför. Denna observation säger i och för sig ingenting om hur borttakarensdag påverkade den totala sjukskrivningstiden, däremot gandet av en är den intressant demonstration av att regelförändringar påverkar som en folks beteende. Författarna visar också att den sista ersättningsdagen vanligen är söndag eller fredag Uppgifterna avser perioden 1979en en 1985. Det är svårt att tro att det finns några medicinska skäl till att en sjukperiod skulle sluta viss dag. Man borde därför förväntat sig en en likformig fördelning över veckans dagar. Vid korttidssjukskrivning, högst 10 dagar, ingen sjukpenning för arbetsfria dagar, dvs. vanligen gavs lördagar och söndagar, vilket förklarar varför relativt många sjukfall upphörde på fredag. Den höga frekvensen för söndag vill författarna en dock förklara med att läkarna tagit för vana att sjukskriva personer som redan varit sjuka längre period veckan ut. en

1 I Lantto 1994 hävdas att arbetsgivareoch försäkrade bäggehar ett intresse av att låta försäkringskassabetala den sists helgen i en sjukperiod och därför har incitament att påverka läkaren i denna riktning.

.Sjulçförsäkringens incitamentsejfekter 35

Tvärsnittsstudier sjukskrivningens längd.

av

De flesta tvärsnittsstudier använder individdata och förklarar således skillnader i sjukskrivningen mellan individer vid tidpunkt. En studie, en Kangas 1991, behandlar skillnader i sjuktal mellan OECD-länderna med undantag för USA, som förklaras av skillnader i hälsotillstånd, åldersstruktur, arbetslöshet, ersättningsnivå, längden på den period under vilken sjukpenning utbetalas samt antalet karensdagar. Kangas finner att skillnader i hälsonivå och ersättningsnivå betyder mycket lite medan åldersfördelningen i landet har viss betydelse. Ju äldre befolkning desto högre sjuktal. Till skillnad från tidsserieanalyserna får Kangas signifikant en positiv effekt av arbetslösheten. Han finner också att längre perioden med sjukpenning är desto högre är sjuktalet, medan antalet karensdagar ger en ganska kraftig negativ effekt. Studien ger således stöd för hypotesen att ekonomiska incitament i form av karensdagar och kompensationsperiodens längd är av betydelse medan själva kompensationsgraden inte bidrar till att förklara skillnaderna i sjukskrivning mellan OECD-länderna. Resultaten från en tvärsnittsanalys mellan länder ska dock inte tillmätas alltför stor betydelse då det gäller att tolka förhållandena inom ett land Sverige. Regelskillnader gör att det är svårt att jämföra incitamentseffekterna. Då de långa sjukfallen har stor betydelse för sjuktalets storlek kommer exempelvis länder som begränsar sjukskrivningsperiodens längd till t.ex. ett år att just på grund av denna regel få ett relativt lågt sjuktal. Ett annat problem med Kangas studie är att det i flera länder finns privata försäkringslösningar vilkas omfattning och utformning inte beaktats i analysen. I min litteraturgenomgång har jag endast funnit två tvärsnittsstudier på individdata som undersöker kompensationsgradens betydelse för sjukskrivningens längd. Den ena är Johansson Palme 1994 som använder 1981 års levnadsnivåundersökning kompletterad med registeruppgifter för perioden 1981 1984 och den andra är en ännu pågående och opublicerad undersökning vid Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala Universitet, utförd av Peter Brose och Anders Klevmarken. Den bygger på 1984 och 1986 års HUS-undersökningar. Ingen av dessa undersökningar kan utnyttja några förändringar i kompensationsgraden eller i sjukpenningreglerna då inga sådana inträffade under åren 1981 1984 respektive åren 1984 1986. De utnyttjar i stället dels - att det progressiva skattesystemet medför att inkomstförlusten vid sjukdom varierar mellan olika individer, högre marginalskatt desto mindre förlust, dels att takregeln ger höginkomsttagare förhållandevis låg kompen-

36 Sjukfärsäkringerzs intrizazneiztsefyfekrer

sation. Den modell som ligger till grund för båda undersökningarna .ir huvudsakligen arbetsutbudsmodell. Individen antages maximera sin en fritid och konsumtionsvaror inom ramen för den budget som nytta av denne måste underordna sig. Budgetmängden bestämmes av bruttolön, inkomstskatteskalorna, kompensationsreglerna från sjukförsäkringen samt inkomster som inte härrör från förvärvsarbete. av I Johanssons Palmes modell är antalet sjukskrivningsdagar under ett år funktion den kontrakterade arbetstiden, den marginella nettoförlusten en av efter skatt och sjukpenningkompensatioit vid ytterligare en timmes sjukfrånvaro, inkomster från andra källor än arbete och summan av nettoinkomsten sjukpenning, samt ett antal demografiska variabler och av arbetsmiljövariabler. Den ekonomiska modellen tillämpas inom ramen for olika ekonometriska modeller: s.k. negativ binomial modell, en tre en Markovmodell och variant Markovmodellen som tillåter icke obseren av verad heterogenitet, dvs. att människor är olika även i andra avseenden än i dem observerats och registrerats i undersökningen. Den senare som modellen är intressant därför att i den tänker man sig att det finns två sjukskrivna med olika genuin benägenhet för sjukskrivning. Av grupper av de tre modellerna är det den tredje som passar bäst till data. De skatterhölls när data för hela perioden användes låg emellertid inte ningar som inom det värdeomrâde som den ekonomiska teorin föreskriver, vilket demonstrerar brist överenstämmelse mellan teori och empiri. Trots en att skattningarna var rimliga när data begränsades till 1981, måste således på den använda modellen med viss skepsis. Resultaten för 1981 har se dock ett visst intresse. Av de två grupperna tolkades den ena som bestående korttidssjukskrivna och den andra av långtidssjukskrivna. En av sänkning kompensationsgraden med 10 procent uppskattades medföra av korttidssjukskrivnas sjukperioder med i genomsnitt 4,4 en sänkning av de procent, medan effekten för de långtidssjukskrivna var försummbar. Det kan värt att även nämna några andra resultat. Modellen innehåller vara några variabler mäter olycksfallsrisk och sjukdomsrisk i olika yrken som samt arbetsmiljön. vilka slår ut relativt kraftigt. Författarna tolkar resulbl.a. på följande sätt: utomhusarbeten och arbeten med låg stressnivå taten lägre sjukskrivningstal. Arbetsplatser med stämpelur och stränga krav ger på tidspassning ger däremot högre sjukskrivning. Skillnader i lokal arbetslöshetsprocent ett ganska kraftigt utslag i skillnader i sjukskrivning gav bland korttidsjuka, en ökning av arbetslöshetsnivån med en procent minskade antalet sjukskrivningsdagar med 0,6 procent, men hade knappast någon effekt alls långtidssjukskrivningen. Det återstår dock ännu att förstå mekanismerna bakom denna arbetslöshetseffekt.

.Sjukförsäkringens incitamentsefekter 37

Johansson och Palme avslutar sin forskningsrapport med att försöka prediktera effekterna av den sänkning i kompensationsgraden som ägde rum i början av år 1991, vilket medförde att den genomsnittliga kostnaden för att vara sjukskriven ökade med 8,1 procent. Samtidigt ökade arbetslösheten från 1,5 till 2,7 procent. Den i efterhand observerade minskningen i den genomsnittliga sjukskrivningsperioden var från 24 dagar till 22,5 dagar, dvs. med 6,25 procent. Den av modellen predikterade minskningen uppgick till 4,5 procent varav ca 80 procent kunde hänföras till sänkningen av kompensationen från sjukförsäkringen och 20 procent till den ökade arbetslösheten. Uppgifterna om sjukfrånvaro i HUS-data som Brose och Klevmarken använder i sin undersökning kommer från intervjuer och är mindre detaljerade än RFV:s registerdata. Uppgifter finns endast om veckovis sjukfrånvaro. Respondenter som varit sjuka en eller två dagar i en vecka redovisar inte den som en sjukvecka. Först när respondenten varit sjuk större delen av veckan redovisas den som en sjukvecka. I HUS-materialet kan vi således inte studera den mycket kortvariga sjukfrånvaron. I undersökningen skattas fem olika ekonometriska modeller: En vanlig OLS regressionsmodell, en Tobit modell, en Poisson modell, en negativ binomial modell och en s.k. ordnad probit modell. Antalet sjukveckor under ett år förklaras med marginalförlusten per vecka vid sjukdom med hänsyn tagen till marginalskatt och ersättning från sjukkassan, ett inkomstmått, ålder, utbildning, antal barn under sju år, den länsvisa arbetslösheten, arbetsplatsens branschtillhörighet samt i vissa analyser ett antal arbetsmiljövariabler. De preliminära resultaten visar att de olika variablerna förmåga att förklara antalet sjukveckor beror i hög grad på vilken modell som användes. Detta gäller i synnerhet effekterna av de ekonomiska variablerna. En jämförelse av modellernas förmåga att förklara den observerade fördelningen av antalet sjukveckor visar emellertid att det egentligen endast är den ordnade probit modellen och möjligen den negativa binominal modellen som förmår att replikera den observerade fördelningen. Det är därför knappast meningsfullt att tolka resultaten från de övriga modellerna. Ett annat resultat är att när arbetsmiljövariablerna introduceras i modellerna försvagas effekterna av de flesta andra variabler. För män är detta särskilt påtagligt för utbildningsvariabeln, har kraftig negativ som en effekt utan miljövariablerna men som blir insigniñkant när miljövariablerna är med. I det första fallet fångar således utbildningsskillnaderna upp skillnader i arbetsmiljö. De har lång utbildning arbetar i yrken som som

38 .Sjukfärsákringerzs incitamentsejfjfekrer

besväras lika mycket av arbetsmiljöproblem som yrkena för personer med kort utbildning. För kvinnor erhålles ingen signifikant utbildningeffekt över huvud taget. Ingen de två modellerna ger någon signifikant effekt av marginalav förlusten vid sjukdom. Enligt dessa två modeller skulle en sänkning av kompensationsgraden med 10 procentenheter inte ha någon som helst effekt på sjukskrivningen. I negativ binomial modellen får man utslag för inkomstvariabeln. Resultaten för män visar att högre inkomst mannen har desto längre har han råd att vara sjuk, medan motsatsen gäller kvinhögre inkomst de har desto kortare tid är de sjuka. Det är svårt norna, och förstå varför män och kvinnor skulle reagera så olika inkomstskillnader. I den ordnade probit modellen är inkomsten insignifikant. I samtliga fall tycks effekterna vara relativt små. Dessa resultat ger därför knappast något stöd för hypotesen om beaktansvärda ekonomiska incitamentseffekter sjukskrivningen. En förklaring till detta kan dock vara att den mycket korta sjukfrånvaron inte beaktas i undersökningen jfr. Johanssons och Palmes studie ovanl. En annan förklaring kan vara att den period för vilken data gäller inte innehåller någon större regeländring. Den enda signifikanta effekt, som kvarstår för männen sedan arbetsmiljövariablerna introducerats i den ordnade probit modellen är skillnaden i sjukfrånvaro mellan storstäderna och övriga landet. Den är betydligt högre i storstäderna. För Inän observeras inga signifikanta skillnader mellan branscher SNI, 1-siffernivå. För kvinnorna kvarstår arbetslöshetsvariabeln som har en relativt kraftig negativ effekt. En ökning av den länsvisa arbetslösheten med 1 procent minskar andelen med minst en sjukvecka per år med 9 procent t ex från 55 procent till 50 procent. Resultaten visar också att kvinnor inom transportsektorn och inom bank och försäkringsverksamhet har en högre sjukfrånvaro än anställda inom

övriga branscher. Övriga branschskillnader är insignifikanta.

Bland arbetsmiljöeffekterna kan nämnas att för män medför kombinationen stressiga och enformiga arbeten förhöjd sjukfrånvaro. Även av en arbeten med olämpliga arbetsställningar och smutsiga arbeten har samma effekt. Medan arbeten som medför tjänsteresor, övertid med kort varsel samt möjligheter till självbestämmande och vidareutbildning medför en förhållandevis mindre sjukskrivning. För kvinnor medför arbeten som är enformiga och bullriga och har olämpliga arbetsställningar förhöjda sjukfrånvarotal. Om ett arbete är både enformigt och stressigt eller både bullrigt och smutsigt förstärks effekten. Om arbetet medger att kvinnor kan samtala med arbetskamrater eller har kontakt med kunder eller besökande minskar sjukskrivningsfrekvenserna.

Sjukförsäkringerzs incimmenisejâfekter 39

Det brukar anses att om det finns några beaktansvärda ekonomiska incitamentseffekter sjukskrivningsbeteendet år det främst korttidsfrånvaron som berörs. Tankegången tycks vara att utrymmet för individens eget val är större i mindre allvarliga och kortare sjukdomstillstånd förkylningar än i de allvarliga sjukdomar som leder till långvarig sjukskrivning. Johanssons och Palmes studie ett tydligt stöd för denna hypotes. Å ger andra sidan är det inte säkert att argumenteringen håller. En del de av långvariga sjukdomarna medför t.ex. en kortare eller längre konvalecens, vars längd åtminstone delvis kan påverkas av individens önskan att egen återgå till arbete, vilken i sin tur skulle kunna påverkas ekonomiska av incitament. Den enda undersökning av återgång från sjukskrivning till arbete eller något annat tillstånd som finns har gjorts på RFV 1994. Man har observerat varaktigheten i ett slumpmässigt urval sjukfall och av försökt förklara sannolikheten att de ska upphöra funktion ett som en av antal demografiska variabler, regional arbetslöshet m.m. Bl.a. har man försökt studera hur reformerna 1987 93 påverkat sannolikheterna. Ett problem med undersökningen är att reformerna påverkat antalet sjukfall och sannolikt pâ ett selektivt sätt så att sjukskrivningar för enklare åkommor blivit färre och kortare. Bland de längre sjukskrivningarna får man därför kvar en kärna av svåra fall. Det kan därför denna selektion vara som förklarar att man efter reformerna observerat en viss tendens till mindre friskskrivningsannolikheter och längre sjukskrivningstider snarare än att reformerna i sig givit de långtidssjuka ökade incitament att förbli sjukskrivna. Undersökningen innehåller tyvärr inget försök att direkt mäta incitamentseffekterna av skillnaderna i kompensationsgrad mellan olika individer. Möjligen kan man tolka den relativt snabba friskskrivningen man fann bland män med höga inkomster, som en anpassning till den höga självrisken för individer med inkomster överstigande 7,5 basbelopp. Avslutningsvis ska ett problem nämnas som diskuterats mycket men inte blivit föremål för systematiska studier, nämligen arbitrage mellan olika försäkringsformer, dvs. att människor försöker utnyttja den försäkring som är gynsammast för dem. I två elevarbeten har försök gjorts att empiriskt belysa föräldrars benägenhet att använda föräldrapenning i stället för sjukpenning respektive att gå sjukpenning i stället för att ta förtidspension I det första fallet fann inget belägg för arbitrage och man

2 Cruppsatservid Nationalekonomiska institutionen, Stockholms Universitet under under handledning av Kari Lantto, Se Kamsvåg 1994 och Askensten Giertz 1994.

40 .Sjulqförsäkringens incitamentsefekter

i det andra fick man visst stöd för att 1993 års försämring av sjukersättningen ökade förtidspensioneringen. Bägge studierna använde aggregerade data, kombinerade tidsserie- och tvärsnittsdata regionnivå. Uppsatserna är endast elevarbeten och robustheten i dessa resultat måste undesökas i framtida forskning.

Sjukförsäkringens incitamentseffekter på

arbetsgivarna

De två tvärsnittsstudierna, som beskrevs ovan, visade liksom flera andra

studier se t.ex. Vogel l991a,b och RFV 1990 att skillnader i arbets-

miljö betyder mycket för att förklara skillnader i sjukskrivning. Troligen är arbetsmiljön den viktigaste faktorn Dessa resultat har givit upphov till förslag att inom sjukförsäkringens ram skapa incitament för arbetsom givarna att minska arbetsmiljöproblemen och därmed sjukskrivningen, t.ex. att införa arbetsgivarinträde, differentierade arbetsgivargenom avgifter Empiriska studier som ger ett underlag för att bedöma vilka m.m. effekterna på arbetsgivarnas beteende blir av sådana regelförändringar tycks det inte filmas. I Henrekson m.fl. 1992 finns en case study be-

skriven i vilken relativt enkla organisatoriska åtgärder minskade sjukskriv-

ningen, detta är endast ett enstaka fall. Ökade kostnader för arbetsmen kraften knuten till just sjukskrivning kan förutom incitament att förbättra arbetsförhållandena och därigenom minska sjukfrånvaron också medföra att arbetsgivarna blir selektiva vid anställning av personal. Det tycks mer inte heller finnas nâgra empiriska studier som belyser i vilken utsträckning detta skulle kunna bli ett vanligt beteende.

3 I de tvärsnittstudier konstaterat att arbetsmiljöfaktorerna är viktiga för att försom klara skillnader i arbetsmiljön finns det ett metodologisktproblem, nämligen att det är svårt att skilja mellan arbetsmiljön som orsak till sjukskrivningen och den eventuella förekomsten av en selektion av sjukskrivningsbenägna personer till arbeten med dålig arbetsmiljö. För att detta ska vara ett viktigt problem måste sektionen bero på andra personliga egenskaper än de som använts för att förklara sjukskrivningsskillnaderna i dessa tvärsnittsstudier. Några longitudinella emipiriska studier i vilka man kan skilja mellan selektion och direkt effekt från arbetsmiljön tycks inte finnas.

Sjukförsákringerzs incitamentsejjfekrer 41

Slutsatser

Den empiriska forskningen om incitamentseffekterna från socialförsäkringarna är ganska tunn och en hel del av de resultat som beskrivits ovan kommer från pågående forskning och måste betraktas som preliminära. De slutsatser som redovisas nedan har därför inte karaktären av väl etablerade resultat utan de utgör en personlig bedömning. De faktorer som tycks ha störst kraft att förklara skillnaderna i sjukskrivningsbeteendet år arbetsmiljöfaktorerna. Därefter kommer de demografiska skillnaderna, såsom skillnader i ålder och kön. Stora förändringar i villkoren för sjukpenningen såsom borttagandet av karensdagar påverkar också sjukskrivningsbeteendet, medan det är tveksamt om mindre förändringar i kompensationsgraden spelar någon större roll. Korttids- och långtidssjukskrivningen är åtminstone delvis skilda processer som påverkas olika av de ekonomiska incitamenten. Det förefaller rimligt att karensdagar och variationer i ersättningsgraden i början av en sjukperiod har större effekt korttidsfrånvaron än lângtidsfrånvaron, men ytterligare arbete behövs för att belysa sammanhangen. Förekomsten av arbitrage mellan olika försäkringsformer och incitamentseffekterna för arbetsgivarna måste bli föremål för ytterligare forskning innan några empiriskt grundade slutsatser är möjliga.

42 Sjukförsáikrizzgeits incitamentsejjfekter

Referenser

Andersson, C. och Wikner, P. 1991, Ekonomiska faktorers inverkan på långtidssjukskrivnas benägenhet att i förtidspension. C-uppsats i nationalekonomi, Uppsala Universitet. Askensten, A E, Giertz, M, 1994, Arbitrage mellan förtidspension och sjukpenning. En ekonotnetrisk analys av årliga data per kön, åldersgrupp och lan., Examensarbete vt 1994, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms Universitet.

Björklund, A. 1991 Vem får sjukpenning En empirisk analys av sjukfrånvarons bestämningsfaktorer lWadensjö, E. red. Arbetskraft, arbetsmarknad och produktivitet, Expertrapport nr 4 till Produktivitetsdelegationen. Allmänna Förlaget, Stockholm.

Bäckman, O. 1992 Sjukfrånvaro och arbetslöshet samband eller skensamband , Sociologisk Forskning 4,38-49

Eriksen, TE. 1980 Den Ökade sjukfrånvaron En statistisk analys, - Delegationen för social forskning, Rapport 1980:1 Henrekson, M., Lantto, K. och Persson M. 1992 Bruk och missbruk av sjukförsäkringeit, SNS förlag, Stockholm Holm, K., Hummelgaard, H., Mikkelsen, P. och Rieper, O, 1986, Sygevarer og karensdag. AKFs Förlag, Köpenhamn

Johansson P. och Palme M. 1994 The effect of economic incentives on worker absenteeism: An empirical study using Swedish micro data working Paper in Economics and Finance no Stockholm School of Economics. Joyce, P. 1990 Orsaker till sjukfrånvaron en analys av tvärsnittsdata, - C-uppsats i nationalekonomi, Uppsala Universitet.

Kangas, O. 1991, Behov eller rättighet Sjukfrånvarons strukturella och institutionella bestämningsfaktorer i OECD-länderna, Sociologisk Forskning, 3,23-41. Kamsvåg, T, 1994, Bidragsarbitrageet Myt eller verklighet, - Examensarbete ht 1994, Nationalekonoiska institutionen, Stockholms Universitet.

.Sjukförsäkringens incitamentsejfekter 43

Lantto, K. och Lindblom, E. 1987 Är arbetslösheten hälsosam Ekonomisk Debatt no 333 336. RFV 1990, Långvarig sjukfrånvaro under olika arbetsförhållanden, RFV Redovisat 1990:14, Riksförsäkringsverket, Stockholm. RFV 1994, Friskskrivningen i Sverige under åren 19871993, RFV Redovisar 1994:2, Riksförsäkringsverket, Stockholm. Vogel, 1992a Fysisk arbetsmiljö Kap.5 i Vogel, J .,Kindlund, H. och Diderichsen, F., Arbetsförhállanden, ohälsa och sjukfrånvaro 1975- 1989, Rapport 78 om Levnadsförhållanden, Statistiska Centralbyrån. Vogel, 1992b Psykaosocial arbetsmiljö Kap.6 i Vogel, J .,Kindlund, H. och Diderichsen, F., Arbetsförhållanden, ohälsa och sjukfrånvaro 1975-1989, Rapport 78 om Levnadsförhållanden, Statistiska Centralbyrån.

för

Finansieringsalternativ

sjuk- och arbetsskadeförsäkringen

Bertil Holmlund

F inansieringsrzllernrzri 47 v ...

Inledning

l direktivenl till Sjuk- och arbetsskadeberedningen nämns olika tänkbara försäkringslösningar, bl.a. ett alternativ där försäkringarna överförs till arbetsmarknadens parter för att därmed skapa förutsättningar för att kostnaderna för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna beaktas inom ramen för lönebildningen. Vidare ska systemet utformas så att försäkringsutgifterna inte ingår i statsbudgeten. Jag ska i det följande diskutera några lönebildningsaspekter på sjuk- och arbetsskadeförsäkringens finansiering, Utgångspunkten är en enkel jämviktsmodell arbetsmarknad med decentraliserade löneförhandlingar. för en Lönebildningen och därmed också arbetslösheten påverkas av ersättningsnivåerna i de olika tillstånd som individerna kan befinna sig t.ex. i arbete, sjukfrånvarande, arbetslös etc. Lönebildningen påverkas också av hur ersättningarna finansieras. I korthet handlar det om att undersöka hur incitamenten i lönebildningen påverkas av ersättningsnivåer och olika finansieringsalternativ. Lönebildningens funktionssätt är i sin tur av avgörande betydelse för vilken arbetslöshet som kommer att råda i ekonomin. l direktiven antyds att överföring av försäkringarna till arbetsmarknaen dens parter skulle kunna bidra till att kostnaderna för försäkringarna beaktas inom ramen för lönebildningen. Det är svårt att värdera denna hypotes, i synnerhet försäkringarna ska vara obligatoriska och innesom fatta ett stort mått av reglering av bl.a. ersättningsnivåer. De slutsatser följer av min diskussion är inte nödvändigtvis beroende av vilken som institutionell överbyggnad som försäkringarna fungerar inom. Det är dock enklast att tänka sig att det handlar oin en analys av några aspekter de nuvarande försäkringssystemen. Ett viktigt budskap i uppsatsen är att det knappast spelar någon roll om försäkringarna finansieras genom avgifterskatter arbetsgivarna eller avgifterskatter på löntagarna. Utfallet vad gäller sysselsättning och reallön efter skatt påverkas under rimliga antaganden inte av vem som formellt står för skatte- eller avgiftsbetalningarna. Däremot är graden av aktuariemässighet i försäkringarna central betydelse, dvs i vilken utsträckning av de skatter eller avgifter som betalas motsvaras av förväntade intäkter från försäkringarna.

l Hår beredningens tidigare direktiv. Var god förordet. avses se

48 F inansieringsalternativ . ..

Modellram

Figur 1 ger en stiliserad bild av bestånd och flöden på arbetsmarknaden. De fem bestånden representerar olika tillstånd som individerna kan befinna sig arbetslös och arbetssökande U, arbetslös och sjuk P, sysselsatt och i arbete E, sysselsatt och sjukfrânvarande F samt arbetsskadad H. I varje kort period strömmar N nya individer in på arbetsmarknaden och samtliga påbörjar sitt arbetskraftsdeltagande via arbetslöshet. I varje period sker avgång från de olika tillstånden genom dödsfall. För enkelhets skull antas avgångssannolikheten ö vara densamma i de olika tillstånden.

a ö

NeaU°°+Ei-H

Ä Ä Y

v

v P

Arbetssökande arbetslösa övergår till sysselsättning med sannolikheten ot. Personer i arbete blir sjuka med sannolikheten och tillfrisknar med sannolikheten y. Jag bortser från övergångar från sysselsättning till arbetslös het, en förenkling som i detta sammanhang saknar betydelse. Personer i arbete kan permanent förlora sitt arbete genom arbetsskada; sådana händelser inträffar med sannolikheten Arbetslösa blir sjuka med p.. personer sannolikheten och tillfrisknar med sannolikheten Yu; under sjukdom söker de inte arbete och har följaktligen ingen möjlighet att övergå till sysselsättning. I den modell som jag kommer att arbeta med variant s.k. en av en matchningsmodell kommer sannolikheten att arbete ot endoatt vara gent bestämd och bl.a. påverkad av hur sjuk- och arbetsskadeförsäkringen

Finansieringsalterrzativ 49 . . .

finansieras Övriga övergângssannolikheter är exogent givna och påverkas

politikalternativ. Detta är naturligtvis orealistiskt, särskilt inte av olika kanske vad gäller övergångar mellan arbete och sjukfrånvaro. Vi torde emellertid ha ganska god uppfattning om i vilken riktning sjukfrånvaen ekonomiska incitament. I det följande kommer jag därför ron påverkas av enbart att studera effekter som verkar via incitament i lönebildningen och bortse från hur individernas frånvarobenägenhet påverkas av förändringar i ersättningsnivåer och fmansieringssystem. Modellens olika relationer kan illustreras så som i figur 2. Den matematiska modellen redovisas i appendix. Den positivt lutande kurvan i den första kvadranten visar lönesättningssambandet WS, ett positivt samband

mellan reallön w och efterfrâgetrycket pâ arbetsmarknaden; det senare

kvoten mellan antalet vakanser och antalet arbetslösa vu. mäts som Lönesättningssambandet beskriver hur reallöneaspirationerna stiger med förbättrat arbetsmarknadsläge och kan härledas utifrån en gängse förhandlingsmodell. Kurvan med negativ lutning visar hur företagens utbud av lediga platser minskar med stigande lön; relationen kan tolkas som en efterfrâgekurva för arbetskraft LD. Lönesättningssambandet och efterfrågerelationen bestämmer tillsammantagna reallönen och efterfrágetrycket på arbetsmarknaden.

2 Se Pissarides 1990 för utförlig modellpresentation och Burda 1992 samt en Holmlund Lindén 1993 för tillämplig arbetsmarknadspolitik. Produktpriset en exogent bestämt en liten öppen ekonomi. antas vara

50 Füzansierin gsalrernari v ...

l den tredje kvadranten illustreras relationen mellan arbetslöshet och vakanser, dvs den s k uv-kurvan eller Beveridge-kurvan. Kurvans position bestäms dels av inflödet i arbetslöshet, dels av hur väl de arbetslösa kan matchas med lediga platser. Med våra antaganden kommer Beveridgekurvan inte att påverkas av förändrade ersättningsregler i försäkringssystemen. Sambandet mellan antalet arbetslösa och antalet vakanser kan också uttryckas som ett samband mellan arbetslösheten och kvoten mellan antalet vakanser och antalet arbetslösa, dvs vårt mått på efterfrågetrycket på arbetsmarknaden; detta samband illustreras i den fjärde kvadranten. Med hjälp av modellens olika samband kan nu i figur 2 beskriva bestämningen av reallön, efterfrågetryck, vakanser och arbetslöshet. De kritiska sambanden återfinns i den första kvadranten, dvs. lönesättningssambandet och efterfrågekurvan för arbetskraft. I modellen kommer lönenivån att bestämmas dels av värdet för företagen att fylla lediga platser, dels av värdet för de arbetslösa att acceptera arbetserbjudanden i förhållande till att fortsätta arbetssökandet. Värdet av arbetslöshet respektive sysselsättning ska tolkas som det förväntade nuvärdet framtida inkomster av givet att individen är arbetslös respektive sysselsatt. Ju större värdet är för företagen att fylla sina vakanser, desto högre blir lönen. Ju större värdet av att ha ett arbete är i förhållande till värdet arbetslöshet, desto av lägre blir lönen. Det relativa värdet av att ha ett arbete i förhållande till att vara arbetslös påverkas i denna och andra liknande modeller bl.a. av arbetslöshetsersättningens utformning. I allmänhet kan man förvänta sig att högre arbetslöshetsersättning tenderar att driva lönenivån eftersom upp effekten blir att värdet av arbetslöshet ökar i förhållande till värdet att av ha ett arbete. Men även ersättningsbeloppen i sjuk och arbetsskadeför säkringen kan påverka utfallet av löneförhandlingarna. Exempelvis kommer en högre arbetsskadeersättning att öka det relativa värdet att ha av ett arbete i förhållande till att vara arbetslös; det är först anställgenom en ning som arbetsskadeersättning kan påräknas. Effekterna lönebildning och arbetslöshet beror bl.a. på hur ersättningen finansieras.

Ersättningsnivåer och finansieringsalternativ

A rbelsskadeersáttning

Antag att en individ som råkar ut för arbetsskada erhåller ersätten ett ningsbelopp W från arbetsskadeförsäkringen vilket motsvarar en ersättning ÖW period under den återstående förväntade livstiden. per Finan-

Finansieringsalternativ 51 . . .

siering kan ske arbetsgivarinträde arbetsgivaravgifter, egenavgenom gifter eller skatter. Man kan då visa att ersättningsbeloppets storlek inte

har några effekter på arbetslöshet och lediga platser om försäkringarna är

aktuariemässiga i den meningen att inbetalda arbetsgivar- ocheller egenav-

förväntade intäkter från försäkringarna. gifter motsvaras av Effekten förändrad ersättningsnivå illustreras i figur 3 för fallet med av arbetsgivarinträde. Med viss grad av arbetsgivarinträde i försäkringen en innebär ökad ersättningsnivå också ökade kostnader för företaget. Effekten påminner ökade kostnader för uppsägningar och nyrekryteringar. Vid om given lön kommer därför efterfrågan på arbetskraft utbudet av vakanser minska; LD-kurvan förskjuts nedåt. Den högre ersättningen kommer att emellertid också att påverka lönesättningsbeteendet. Högre arbetsskadeer-

sättning är förmån gäller personer med arbete; det relativa värdet en som ha ett arbete i förhållande till att vara arbetslös kommer därför att av att öka. Följden blir ökad lönemoderation; lönesätttningssambandet WS

förskjuts nedåt. Under förutsättning fullständigt arbetsgivarinträde komav efterfråge- och lönesättningssambanden att förskjutas precis lika mycmer ket, vilket innebär att reallönen minskar i utsträckning som precis moten det förväntade värdet ersättningsbeloppet. Arbetslösheten och svarar av antalet lediga platser kommer då inte att påverkas, så som illustreras i

figur

52 Finansieringsallernaliv ...

Om arbetsskadeersättningen istället finansieras egenavgifter obligenom gatoriska försäkringspremier kommer också arbetslösheten att förbli opåverkad av ersättningsbeloppets storlek under förutsättning att inbetalda egenavgifter precis motsvarar det förväntade värdet ersättningen. En av ökad ersättningsnivå har här inga effeker på företagens kostnader och påverkar följaktligen inte deras benägenhet att rekrytera arbetskraft vid ny given lön; LD-kurvan i figur 2 kommer inte att påverkas. Lönesättningssambandet WS kommer heller inte att påverkas; den ökade förväntade intäkten av arbetsskadeersättningen kommer helt att motsvaras ökade av egenavgifter, varför det relativa värdet av att ha anställning är ofören ändrat. Reallönen är således också oförändrad; reallönen minus egenavgiften minskar i precis samma utsträckning reallönen minskar i fallet som med fullständigt arbetsgivarintråde i försäkringen. Diskussionen har så långt gällt två speeialfall, fullständigt arbetsgivarinträde respektive fullständig egenavgiftsfinansiering. Intermediära fall ger samma grundläggande slutsatser. Antag att företaget betalar andel en o och de anställda en andel 1-0 av de förväntade utgifterna för arbetsskadeersättning. Ersättningsnivån har i detta fall inga effekter på arbetslösheten och inte heller reallönen minus egenavgiften. Fördelningen mellan arbetsgivarinträde och egenavgift, dvs. värdet har heller inga reala o, effekter. Om arbetsgivarinträdet ökar bekostnad egenavgiften inneav bär detta dels att efterfrågan på arbetskraft vid given lön minskar på grund av ökade arbetskraftskostnader, dels att det relativa värdet att ha av ett arbete ökar på grund av lägre egenavgifter. Effekterna kan beskrivas så som i figur Lönesättnings- och efterfrågesambanden förskjuts precis lika mycket och arbetslösheten påverkas inte. Antag nu istället att försäkringen saknar arbetsgivarinträde och egenavgifter och att finansieringen sker via generella skatter på inkomster. Vi kan skilja mellan inkomstskatter som tas ut löntagarna inklusive av personer som uppbär ersättning från arbetslöshets- och arbetsskadeförsäkringen och arbetsgivaravgifter som tas ut företagen löncskatter. av som Skatteförändringarnas effekter på arbetslöshet och vakanser verkar via de reala lönekostnaderna, dvs. lönen inklusive arbetsgivaravgiftenlöneskatten. Man kan visa att proportionella inkomstskatter inte har några effekter i detta avseende under förutsättning att såväl arbetslöshetsersättning som arbetsskadeersättning beskattas med skattesats lönesamma som inkomster. Höjda inkomstskatter påverkar då inte lönekostnaderna. Även arbetsgivaravgifter kommer, under vissa förutsättningar, neutrala att vara med avseende på reala lönekostnader. Förutsättningarna för att denna neutralitet ska gälla är att såväl arbetslöshets- som arbetsskadeersättningen

Finansieringsalternativ 53 .. .

är indexerad till den allmänna lönenivån i ekonomin. Höjda arbetsgivaravgifter kommer då fullständigt övervältras på löntagarna, dvs medföra att lägre reallöner; lönekostnaderna kommer inte att pâverkas. De resultat redovisats beträffande skatteövervältring är tämligen som konventionella och kan sammanfattas som att inkomstskatter och arbetsgivaravgifter på lång sikt bärs löntagarna i form lägre reallöner efter av av skatt. Med de förutsättningar vi gjort, vilka förefaller vara ganska realistiska, kommer det således inte att spela någon roll om arbetsskadeersättningen eller någon statlig utgift finansieras genom inkomstskatter annan eller arbetsgivaravgifter. Det är emellertid rimligt att räkna med och tämligen väl belagt i den empiriska litteraturen att arbetsgivaravgiftshöjningar leder till ökade lönekostnader och minskad sysselsättning på kort

sikt. Verkligheten är komplicerad och avviker naturligtvis i en mängd avseenden från vår stiliserade modellekonomi. De empiriska studier som gjorts skatters övervältringseffekter har inte gett helt entydiga resultat; vissa om studier tyder på att skattehöjningar kan leda till lönekostnadsökningar medan andra inte finner några sådana effekter lång sikt. De teoretiska skälen för skatterna lång sikt bärs löntagarna i form av lägre att av reallöner är emellertid tämligen starka. Man kan därför, enligt min bedömning, rimlig arbetshypotes utgå från att skattetrycket inte har som en några effekter på lönekostnader och arbetslöshet på lång sikt. Inte heller torde det spela någon större roll skatterna tas ut som inkomstskatter, om

mervärdeskatter, eller arbetsgivaravgifter

Förutsättningarna för att arbetsgivaravgifter löneskatter helt ska övervältpå löntagarna i form lägre reallöner är således att ersättningsberas av loppen vid arbetslöshet, arbetsskada eller frånvaro anpassar sig till den allmänna lönenivån i ekonomin. Den intuitiva förklaringen är att en sådan löneanpassning förstärker initiella löneförändringsimpulser. Antag att arbetslöshetsersättningen kort sikt är fixerad i nominella termer, t.ex. 500 eventuellt indexerad till Konsumentprisindex. Om arbetsgivakr per dag ravgifterna ökar medför detta tendens till lönesänkning. Denna process en förstärks ersättningsbeloppet vid arbetslöshet också anpassas nedåt. om Slutresultatet blir att löntagarna i sin helhet kommer att bära de högre

3 En reservation kan här vara på sin plats. Teori och en del empiriska resultat tyder på att skattesystemets progressivitet kan ha betydelse för lönebildning och arbetslöshet se t.ex. Lockwood Manning 1993. Skärpt progressivitet innebär ökade kostnader för löneökningar, vilket tenderar medföra lönemoderation.

54 Finansieringsalternativ . . .

arbetsgivaravgifterna genom lägre reallöner. Analoga kan resonemang föras beträffande ersättning vid arbetsskada och sjukfrånvaro. Utformningen av socialförsäkringarnas ersättningssystem har således viktiga implikationer för hur lönebildningen fungerar och därmed också för effekterna av olika ñnansieringssystem. Arbetsgivaravgifter kommer att fullt ut bäras av löntagarna endast ersättningsbeloppen följer den allom männa lönenivån. Av detta följer inte nödvändigtvis att lönebildningens funktionssätt kommer att påverkas socialförsäkringssystemet bygger av om principen om grundskydd eller på principen skydd för inkomstbortom fall. De modeller för grundskydd som förekommer i debatten utmärks av att en viss relativt låg andel av inkomstförlusten ersätts, dvs det förutsätts att ersättningsbeloppen ska följa den allmänna löneutvecklingen på i princip samma sätt som gäller för ett system bygger på insom komstbortfallsprincipen. Därmed kommer också slutsatserna övervältom ringseffekter att gälla oberoende av om socialförsäkringssystemet baseras grundskydd eller på ersättning för inkomstbortfall.

Ersättning vid sjukfrånvaro

De resonemang som ovan förts beträffande arbetsskadeersättningens ñnansiering har i stor utsträckning också giltighet för ersättning vid sjukdom. Ett speciellt problem är hur ersättningsnivån vid arbetslöshet förhåller sig till ersättningen vid sjukdom för utan anställning. I personer termer av figur l handlar det om vad händer med inkomsten vid som rörelser mellan tillstånden U och P. Det är uppenbart att olika ersättningsnivåer skapar incitamentsproblem. Det torde också svårt eller vara omöjligt att utforma ett arbetsgivarinträde i sjukförsäkringen på sätt ett som omfattar även sjuka utan anställning. I modellanalysen jag därantar för att arbetsgivarinträdet gäller för sjukdom följer övergång som av en från tillståndet i arbete E till tillståndet sjukfrânvarande F. Sjuka personer utan arbete dvs personer i tillståndet P antas ha ersättning en som kan avvika från vad som gäller vid sjukledighet från en anställning. Antag att företaget betalar en viss andel den sjukersättning tillav som faller en person som stannar hemma från sitt arbete på grund sjukdom. av Det gäller då, liksom i fallet med arbetsskadeersättning, att ersättningsbeloppets storlek inte har några effekter arbetslöshet och lediga platser om företaget betalar hela ersättningsbeloppet dvs det råder fullständigt om arbetsgivarinträde i försäkringen. För att sådana effekter ska uppkomma

F inansieringsaltemati 55 v ...

måste det således finnas skillnad mellan förmånsvärdet av försäkringen en och arbetsgivarens kostnad för densamma; om arbetsgivarens kostnad överstiger förmånsvärdet kommer ett större ersättningsbelopp att medföra högre arbetslöshet och färre lediga platser. Liksom i fallet med arbetsskadeersättning gäller också att fördelningen mellan arbetsgivarinträde och egenavgifter inte spelar någon roll för det reala utfallet så länge som arbetsgivare och arbetstagare tillsammans betalar avgifter som motsvarar det

förväntade värdet av försäkringen. Effekterna ändrade ersättningsbelopp blir mer svârbedömda om det av handlar generella förändringar, dvs om de omfattar såväl personer om med anställning. För arbetslösa personer medför naturligtvis som utan ökad sjukersättning att värdet arbetslöshet ökar, vilket kan tendera av driva lönerna. Huruvida sådana effekter är viktiga i praktiken är upp osäkert; i varje fall finns ingen empirisk kunskap området. Däremot kan med rimlig grad sannolikhet räkna med att ersättningsbeloppen man av kommer påverka sjukskrivningsfrekvenserna, något som emellertid att ligger utanför denna modell. Skattefinansiering sjukförsäkringen har i princip samma effekter som av skattefinansierad arbetsskadeförsäkring. Under de förutsättningar som tidigare nämnts- alla försäkringsersättningar beskattas med samma skattelöneinkomster och försäkringsbeloppen är indexerade till den sats som allmänna lönenivân-kommer skatterna helt att bäras av löntagarna i form lägre reallöner efter skatt, dvs de reala lönekostnaderna kommer inte av påverkas och därmed heller inte arbetslösheten och antalet lediga platatt ser.

Branschskillnader

I den föregående diskussionen har vi bortsett från att företag och branscher skiljer sig beräffande risker för att arbetsskador ska inträffa. Det finns naturligtvis också skillnader mellan företag och branscher vad gäller arbetsmiljö i vid mening, vilket i sin tur bidrar till skillnader i frånvaromönster. Förekomsten sådana systematiska skillnader i arbetsskade- och frånvarotal av innebär att valet finansieringssystem får konsekvenser för hur arbetskraften av kommer att allokeras mellan olika sektorer. Vi kan för enkelhets skull anta att ekonomin består av tvâ branscher, där högriskbranschen är förknippad med relativt stor risk för arbetsden ena skador medan den andra lágriskbranschen innebär liten risk för arbets-

56 Finansieringsaltemativ . ..

skador. Inledningsvis bortser vi från ersättning vid arbetsskada. Skillnaderna i arbetsskaderisker påverkar värdet att acceptera anställningar i respektive av bransch; högre risken för arbetsskada är, allt annat lika, desto lägre blir värdet av att arbeta i branschen i fråga. Lönerna i högriskbranschen kommer därför att drivas upp i förhållande till lönerna i lâgriskbranschen, dvs. det uppkommer s.k. kompenserande löneskillnader återspeglar skillnader i som arbetsskaderisker. Låt oss nu införa en offentligt finansierad arbetsskadeersättning. Det är lätt att inse att valet av ñnansieringsmodell kan påverka allokeringen arbetsav kraft mellan branscherna. Om ersättningen finansieras med generell skatt en pâ lönesumman eller hushållens inkomster kommer detta innebära imatt en plicit subvention till högriskbranschen och en motsvarande nett0beskattning av lâgriskbranschen. I högriskbranschen kommer det förväntade värdet av arbetsskadeersättningen att överstiga inbetalda skatter; i lågriskbranschen gäller det omvända förhållandet mellan utbetalda ersättningar och inbetalda skatter. Effekten blir att det relativa värdet av att arbeta i högriskbranschen stiger och att den kompenserande löneskillnaden minskar. sysselsättningen i högriskbranschen expanderar på bekostnad sysselsättningen i lâgriskav branschen För att undvika att ersättningssystemet påverkar resursallokeringen mellan

branscherna krävs att finansieringen sker med hjälp branschdiferentierade

av skatter. Differentierade inkomstskatter egenavgifter eller arbetsgivaravgifter kan utformas så att skattebelastningen i princip motsvarar det förväntade värdet av utbetalda försäkringsersättningar i respektive bransch. Exakt hur långt sådana aktuariemässiga principer kan och bör drivas i praktiken kan alltid diskuteras; det är troligt att en viss grad av enhetlighet är administrativt enklare att hantera än ett system med omfattande differentiering. Det är emellertid klart att starka skäl talar för viss grad differentiering en av av avgifterskatter mellan branscher med olika arbetsskaderisker. Avvikelser från aktuariemässighet medför subventionering högriskbranscher. av

Partsadministrerad försäkring

I direktiven till beredningen berörs nämnts möjligheterna överföra som att sjuk- och arbetsskadeförsäkringen till arbetsmarknadens parter för att därmed

4 Resonemangetkan också tillämpas branschskillnader i arbetsmiljö och därav följande skillnader i fränvarobetecnde.

Finansieringsaltemativ 57

skapa förutsättningar för att kostnaderna för sjuk- och arbetsskadeförsäkring-

beaktas inom för lönebildningen. När det gäller arbetslösarna ramen hetsförsäkringen är det lätt att inse att det kan finnas argument för ett sådant

Anledningen är att lönebildningen är avgörande för hur sysselsättpartsansvar. ningen utvecklas och därmed också för arbetslöshetens omfattning och kost-

naderna för densamma. Om det finns ett mått raka rör mellan lönesättav ningsbeslut och kostnader för arbetslösheten, ex.genom att egenavgifterna i

enskild A-kassa påverkas arbetslöshetsutvecklingen i kassan, uppkomen av

också incitament till återhållsamhet i lönesättningen se Holmlund

mer Lundborg 1988 för formell analys. Det system för arbetslöshetsförsäkring en traditionellt funnits i Sverige har haft sådana egenskaper; de successivt som växande statliga subventionerna A-kassorna har emellertid alltmer kommit av att eliminera incitamentseffekterna. Kan finna liknande argument för partsadministrerad sjuk- och arbetsman en skadeförsäkring Knappast. Argumentet för ett partsansvar för arbetslös-

hetsförsäkringen löneförhandlingarna har ett direkt är att parterna genom för arbetslöshetsutvecklingen. Man kan inte gärna på samma sätt hävda ansvar löneförhandlingarna har ett direkt ansvar för sjuk- och att parterna genom arbetsskadeutvecklingen och därmed för kostnaderna för berörda försäkringar.

Om löneförhandlingarna i huvudsak sker branschnivå, vilket tills vidare

torde den mest realistiska utgångspunkten för svenskt vidkommande, är vara det svårt hur sjuk- och arbetsskadeutvecklingen i någon väsentlig grad att se skulle påverkas löneutvecklingen. Man torde alltså, som en rimlig approxiav mation, kunna betrakta sjuk- och arbetsskadeutvecklingen som oberoende av

löneuppgörelsernas utfall. Därmed bortfaller också den typ av argument som

kan anföras för partsadministrerad och delvis partsñnansierad arbetslösen hetsförsäkring Återstår så möjligheten partsadministrerad försäkring skapar större att en förutsättningar för att direkt förhandla och påverka sådana fakparterna om påverkar sjuk- och arbetsskadornas omfattning. Det handlar då dels torer som arbetsmiljöförhållanden i vid mening, dels om ersättningsvillkoren vid om sjukfrånvaro och arbetsskada. Om det finns ett inslag av raka rör mellan egen-

avgifterarbetsgivaravgifter och kostnaderna för sjuk- och arbetsskador upp-

kommer självfallet incitament till förebyggande insatser, inklusive val av

5 Vid helt decentraliseradoch företagsstyrd lönebildning kan det finnas utrymme för påverka frånvaron lönesåttningen. Genom att erbjuda högre lön ocheller att genom attraktiva arbetsvillkor kan företaget öka närvaron arbetsplatsen. Se Holmlund mer 1991 för formell analys, inklusive en diskussion av effekterna av arbetsen givarinträde i sjukförsäkringen.

58 F inansieringsalternativ .. .

ersättningssystem som motverkar överutnyttjande systemen. I direktiven av antyds emellertid att ersättningsvillkoren ska enhetliga, vilket utesluter vara skilda ersättningsnivåer för att uppnå önskvärda incitamentseffekter. Den differentiering som därmed kan komma ifråga rör i så fall endast försäkringens finansiering. Vi är då tillbaka i diskussionen branschdifferentiering om av egenavgifter ocheller arbetsgivaravgifter beroende på hur arbetsskade- och sjukfrånvarotalen ser ut i olika sektorer. En sådan differentiering framstår som rimlig för att undvika snedvridande subventionering vissa branscher. Den av kan emellertid åstadkommas utan att försäkringen överförs till arbetsmarknadens parter.

Finansieringsaltemativ 59

APPENDIX

Den teoretiska modellen

Modellen består ett antal ekvationer som beskriver flödena mellan de olika av tillstånden. I jämvikt gäller att inflöde och utflöde till de olika tillstânden balanserar varandra. Om vi bortser från flödena mellan tillstânden arbetslös respektive sjuk och utan arbete har vi följande ekvationer för flödesjämvikt:

l Nâ+aU

2 aU+7Fâ+p+1E

3 ÃE7+6F 4 uE6H

Beteckningarna U, E, F och H anger antalet arbetslösa, sysselsatta, sjukfrånvarande arbetsskadade. N är antalet nya personer som varje kort period samt strömmar in arbetsmarknaden. De fyra ekvationerna bestämmer antalet i tillstånden för givna värden pâ övergângssannolikheterna. personer Antalet anställningar A beror av antalet arbetslösa och antalet vakanser V i enlighet med k matchningsfunktion, AfV, U, där f. har konstant en s skalavkastning; antalet arbetslösa och antalet vakanser båda ökar med 10 om så ökar också antalet anställningar med 10 procent. På grund av matcprocent hningsfunktionens egenskaper följer att sannolikheten att fylla en vakans, qfV, UV, kommer avtagande i kvoten mellan antalet vakanser och att vara antalet arbetslösa, dvs. q6 0, där 9 VU. Vidare kommer sannnolikheten att arbetslös finner arbete under en kort tidsperiod att vara växande en person i efterfrågetrycket arbetsmarknaden, dvs. a6 0. Av dessa antaganden följer att antalet arbetslösa ges av:

N 5

vilket är ekvationen för Beveridge-kurvan.

För att illustrera de allmänna mekanismerna i modellen räcker det att studera fallet med arbetsskadeersättning och bortse från sjukfrånvaro. Vi sättter således för enkelhets skull 7ty0 i forsättningen.

60 Finansieringsalternativ .. .

Företagen öppnar vakanser så länge den förväntade vinsten detta positiv. av är Låt beteckna det förväntade nuvärdet att öppna vakans. Detta av en nuvärde kan skrivas som:

6 k +I.Je +1-9Jv

där k är kostnaden för vakansen kostnader för annonsering etc och det är förväntade nuvärdet av att ha platsen tillsatt. Diskonteringsräntan har antagits vara lika med noll. Nuvärdet av att ha platsen tillsatt i sin ges tur av:

Jey-W+za1+s+(5+1)Jv+(1-â-y)Je

där y är produktionsvärdet, w är lönen, löneskatten och den avgift s som företaget betalar till arbetsskadeförsäkringen. Löneskatten utgår såväl på löneinkomster som de försäkringspremier företaget betalar till arbetssom skadeförsäkringen. Om det inträffar ett dödsfall eller arbetsskada kan föreen taget annonsera efter ny arbetskraft, dvs öppna vakans med förväntat en nuvärde I jämvikt har vinsterna att öppna vakanser eliminerats, dvs av nya JVO. Från ekvationerna 6 och 7 fås då nuvärdet tillsats plats: av en

8 J y-w+zal+s:k

e öv

11W

Ekvation 8 kan tolkas efterfrågerelation för arbetskraft. Ju högre som en de totala lönekostnaderna är, desto lägre blir utbudet lediga platser i förhållanav de till antalet arbetslösa. Individerna kan vara arbetslösa, sjukfrânvarande, sysselsatta eller utanför arbetskraften som arbetsskadade. Om bortser från sjukfrånvaro kan nuvärdena av att befinna sig i arbetslöshet respektive sysselsättning uttryckas som följer:

mb+aPn+1-6-am

Wew-zel-t+,u(l-l)WH+(l-ö-p)ñç

Wu är nuvärdet av arbetslöshet och We är nuvärdet att ha arbete. En

av ett arbetslös individ erhåller en arbetslöshetsersättning efter skatt b per period och övergår till sysselsättning med sannolikheten oc. En sysselsatt person er-

Finansieringsalternativ 61

håller en lön efter skatt w1-t, där t är inkomstskatten, och betalar ze som egenavgift till arbetsskadeförsäkringen. Egenavgiften är avdragsgill vid inkomstbeskattningen och ersättningen vid arbetsskada, W, är skattepliktig inkomst. Lönen bestäms i förhandlingar. Utfallet av en löneförhandling bestäms av värdet för företaget av att tillsätta en ledig plats och värdet för den arbetssökande att acceptera ett arbetserbjudande i förhållande till att forsätta som arbetslös. Förhandlingslösningen kan skrivas som:

11 Åe111-l3(1+S)(W.. WH

där B den relativa förhandlingsstyrkan för arbetstagarparten. Genom att anger utnyttja 9 och 10 ovan kan skillnaden mellan nuvärdet av att ha arbete respektive att vara arbetslös uttryckas som:

öIw-ze1-t+t(1-t)W]-b(6+#)

m We W z

5+z6+a

Utifrån ekvationerna 8, 11 och 12 kan vi så härleda en lönesättningsekvation som kan skrivas som:

l y 13 w: H

Ekvation 8 kan omskrivas som:

k 1

w-za+:f--

14 5+p-

Ekvationerna 13 och 14 bestämmer reallön w och efterfrågetryck 9

arbetsmarknaden. Notera att a0t9 i ekvation 13. Effekterna av olika finansieringsaltemativ kan nu studeras.Om en viss förändring förskjuter lönesättningssambandet nedåt i precis samma grad som efterfrågerelationen förskjuts nedåt så kommer efterfrågetrycket på arbetsmarknaden och därmed arbetslösheten att vara oförändrad. Antag att egenav-

62 Finansieringsalternati v ...

gifterna är aktuariemässiga så att de precis förväntade motsvaras av intäkter från försäkringen, dvs. ZepWH. Nivån på arbetsskadeersättningen har då ingen effekt på det relativa värdet av att acceptera ett arbete, vilket framgår av ekvation 12. Företagets kostnader för arbetskraft påverkas heller inte. Reallön, efterfrågetryck och arbetslöshet påverkas således inte. Om försäkringen istället finansieras genom aktuariemässiga arbetsgivaravgifter, dvs zap.W, så kommer heller inte arbetslösheten påverkas att av nivån på arbetsskadeersättningen. En ökning det förväntade värdet av av er-

sättningen uW kommer att i sin helhet motsvaras av lägre reallön. Löne-

sättningsrelationen förskjuts nedåt i precis grad efterfrâgerelasamma som tionen för arbetskraft. Företagets högre avgifter kompenseras lägre genom reallön. Löntagarnas genomsnittliga förväntade inkomster har inte ändrats, eftersom den lägre reallönen kompenseras av en högre arbetsskadeersättning. Antag att arbetsgivaravgiften motsvarar en andel o av utbetald ersättning medan löntagarna står för resterande andel 1-0. Det är lätt att med hjälp av ekvationerna 13 och 14 förvissa sig om att fördelningen mellan egenavgifter och arbetsgivaravgifter saknar real betydelse. Om arbetsgivaravgiften ökar på bekostnad av egenavgiften kommer efterfrågesambandet att förskjutas nedåt grund av ökade kostnader samtidigt som lönesättningssambandet också förskjuts på grund av att den lägre egenavgiften gör det attraktivt mer att ha ett arbete. Nettoresultatet blir lägre reallön; den lägre reallönen kompenseras emellertid i sin helhet av de lägre egenavgifterna.° Låt oss så slutligen studera fallet med skatteñnansiering. Om ett antal villkor är uppfyllda kommer nivån på löneskatten eller inkomstskatten inte att påverka reala lönekostnader och sysselsättning, dvs skatterna kommer att helt bäras av löntagarna i form av lägre reallöner efter skatt. Villkoren är följande: i Kostnaden för vakanser följer den allmänna lönekostnadsutvecklingen, kk0w1+s; ii Arbetslöshetsersättningen efter skatt b till realanpassas lönen efter skatt, bpw1-t; Arbetsskadeersättningen till reallöneutanpassas vecklingen, [LWHdW. Under dessa förutsättningar kan vi skriva lönesättningssambandet som:

l

[øá+a;{;s-]+ä1-ød+<6+u›<1-moj

1:6+aÅ

6 Neutraliteten vad gäller egenavgifter och arbetsgivaravgifter gäller inte fullt ut om löneskatternaendastutgår löneinkomster och exkluderar företagets inbetaldaförsäkringspremier. Det gäller då att en ökad andel arbetsgivaravgifter leder till ökad sysselsättning.

Finansieringsalternativ 63

Efterfrâgesambandet kan i sin tur skrivas som:

y JL 16 1

ö+,uq6

: MMS

Ekvationerna 15 och 16 bestämmer lönekostnaden w1+s och efterfrågetrycket på arbetsmarknaden oberoende av vilken inkomst- eller löneskattesats gäller. Skatterna övervältras således i sin helhet löntagarna. som

64 Finansieringsalternativ .. .

Referenser

Burda M 1992, A note on firing costs and severance benefits in equilibrium unemployment, Scandinavian Journal Economics 94, 479-489.

Holmlund B 1991, Absenteeism, worker compensation, and the ñnancing of health insurance, Working Paper 1991:18, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Holmlund B och P Lundborg 1988, Unemployment insurance and union wage setting, Scandinavian Journal Economics 90, 161-172. Holmlund B och J Lindén 1993, Job matching, temporary public employment and equilibrium unemployment, Journal of Public Economics 51, 331- 343. Lockwood B och A Manning 1993, Wage setting and the tax system. Theory and evidence for the United Kingdom, Journal of Public Economics 52, 1-29.

Pissarides 1990, Equilibrium Unemployment Theory, Basil Blackwell.

Administrationsformer för

arbetsskade-

sjuk-, och

förtidspensionsförsäkringar

Ed Palmer

5,. .. ,,

Arlministrazionsformer för 67 ...

1 Inledning

Alla risk-averse människor vill försäkra sig mot risken att tvingas avstå från arbete till följd av tillfälliga eller permanenta sjukdomar eller skador. Detta kan göras mest effektivt genom att bilda eller med i befintliga försäkringskollektiv. I Sverige täcks de försäkringsbehov som uppkommer i samband med sjukdom eller skada huvudsakligen allmänna försäkav ringar sjukpenning-, arbetsskade- och förtidspensionsförsäkringen. Vis- serligen finns tilläggsförmåner inom de olika avtalsområdena samt individuella privata försäkringar men normalt utgör dessa en mycket liten del av det totala försäkringsskyddet. Utgångspunkten för diskussionen här är att dessa tre försäkringar även framdeles är allmänna försäkringar, dvs. obligatoriska försäkringar som omfattar alla människor som arbetar och bor i Sverige, med lagstadgade försäkringsvillkor. En allmän försäkring kan tillhandahållas antingen uteslutande av privata försäkringsbolag, av en kombination av privata bolag och offentlig fören säkring eller av ett offentligt monopol. Trafikförsäkringen i Sverige och i de flesta länderna är ett exempel en allmän försäkring som till- handahålls privat. Förtidspension är normalt en allmän försäkring som administreras offentligt. Det är samhällets sätt att ge ekonomisk stöd till människor som av olika skäl inte har den arbetsförmåga de behöver för att försörja sig själva. Arbetsskadeförsäkring är normalt allmän försäkring en men i synnerhet i de länder med starka anglosaxiska traditioner finns det mer eller mindre starka inslag av privat administrerade försäkringar inom detta område. I många länder finns det inte heller någon motsvarighet till den svenska allmänna sjukförsäkringen. I stället hör sjukförsäkringsvillkoren till de anställningsvillkor som avgörs av arbetsgivarna. Diskussionen här har lagts upp på följande sätt. Först anger några kriterier för effektiv administration sett ur samhällsekonomiskt perspek- tiv. Mot bakgrund av dessa kriterier diskuterar vi sedan för- och nackdelar med olika administrationsformer med hänsyn till de risker försäksom ringen syftar till att täcka. Avslutningsvis diskuteras olika sätt att integrera de tre försäkringar som diskuteras här och tar upp frågan om det finns fördelar med att skapa regional försäkringar.

68 Administrationsformer för

2 Kriterier för val av administrationsform

Frågan försäkring bör bedrivas av privata bolag eller av ett offentom en ligt monopol bör avgöras i första hand av huruvida det finns konkurrensfördelar förknippade med någon del av försäkringshanteringen, men mot bakgrund att försäkringen är obligatorisk med villkor som fastställs i av lagen. Vi börjar med att beskriva vad som menas med konkurrerande

bolag. En konkurrerande försäkringsmarknad består av många privata försäkringsbolag konkurrerar genom att hantera risker på ett företagsekonosom miskt sätt. Bolag gör bra riskbedömningar och därmed säljer försäksom ring till lägsta kostnad attraherar de flesta kunderna. De täcker sina kostnader och gör skälig vinst samtidigt som den försäkrade betalar minsta en möjliga premie för sin försäkring. Med detta utfall har såväl den försäkrade försäkringsbolaget anledning att vara nöjda med resultatet. Förutsom sättningen för konkurrens är definitionsmässigt att det finns försäk- - ringstjänster lämpar sig för konkurrens. Förutom riskhantering kan som försäkringsbolag konkurrera med förebyggande verksamhet och, inom de försäkringar det är frågan här, med effektiv rehabilitering. om Om det inte finns förutsättningar för konkurrens vilket enligt ovan måste ske riskdifferentiering, förebyggande eller rehabiliterande genom verksamhet i de försäkringar vi diskuterar här kan ett offentligt monopol samhällsekonomiskt effektivt på grund av stordriftsfördelar, men vara givet monopolet uppfyller de allmänna krav som ställs för att en verkatt samhet skall kunna sägas vara samhällsekonomiskt effektivt. Allmänt sett bör följande kriterier vara vägledande i en bedömning av vad utgör bra försäkring sett ur såväl individ- som samhällsperssom en pektiv:

Försäkringen bör innehålla ett tillfredsställande inkomstbortfallsskydd för individen.

Administrationen bör kostnadseffektiv i den mening att bara den - vara ersättning är motiverad försäkringsmässiga regler betalas ut och som av till lägsta möjliga administrativa kostnad.

Försäkringsutfallet bör minimeras med hjälp av förebyggande och reha- biliterande åtgärder bedrivs så länge de förväntade intäkterna i som minskade utbetalningar är större än eller lika med kostnaderna för att åstadkomma dessa.

Administrationsformer för 69

...

Likartade fall bör behandlas likartat. -

Den första punkten förutsätts vara uppfylld, oavsett administrationsform, inom ramen för en allmän obligatorisk försäkring. Inom ramen för detta antar vi att det finns lämpliga ersättningssregler specificerade i lag. Det är sålunda de tre sista punkterna som är av intresse i en diskussion adav ministrationsform i det nuvarande sammanhanget. I den diskussion som följer görs en skillnad mellan den del försäkav ringen som gäller för de yrkesarbetande och den del som utgör vad som kan kallas för en socialpolitisk åtgärd. Grundskyddet inom förtidspensionsförsäkringen är en socialpolitisk åtgärd. De som på grund medfödda av skador och sjukdomar samt de som av andra anledningar inte förvärvsarbetat i den utsträckning som krävs förutsätts kunna efter att ha uppfyllt vissa villkor erhålla en statlig förtidspension pâ viss garantinivâ åtmin- stone motsvarande vad som krävs för att uppnå existensminimum. Denna politiska åtgärd administreras av den offentliga sektorn och finansieras antingen med allmänna skattemedel eller med en tilläggsavgift inom ramen för den allmänna försäkringen. Den försäkring som kommer att diskutera här är en allmän försäkring för de yrkesarbetande täcker insom komstbortfall på grund av sjukdom eller skada.

3 Administrationsform och riskhantering

-

individanknutna risker

I detta avsnitt ställer tvâ frågor. Den första är, finns konkurrensfördelar som är kopplad till de risker som skall försäkras och som gör att ett system med privata konkurrerande bolag kan förväntas ge ett bättre samhällsekonomiskt resultat än ett offentligt monopol Den andra frågan är, i vilken utsträckning är det önskvärt att skilja ut individuella risker i inen komstbortfallsförsäkring för sjukdom och skada där riskerna inte direkt kopplas till omständigheter en arbetsplats Svaret på den första frågan är delvis avhängigt svaret den andra eftersom konkurrens mellan privata bolag utgår bland annat från att det finns differentierbara risker. Vi börjar sålunda med den andra frågan. Risken att tvingas gå miste om inkomst pá grund av sjukdom eller skada är i viss mån slumpartad. Vem som helst kan när helst drabbas som av förkylningar, influensor eller råka ut för skada. Forskning inom en området visar emellertid att risken att under en längre tid tvingas avstå från

70 Administrationsformer för ...

arbete på grund av sjukdom eller skada ökar med ålder. Exempelvis är risken att drabbas en frånvaroperiod som varar tre månader eller längre av fyra gånger så stor för såväl kvinnor som män efter 54 års ålder än före 35 års ålder. Risken för förtidspensionering också ökar markant efter 50årsåldern. Av åldersgruppen 50-54 är drygt 8 procent förtidspensionerad åldersgruppen 60-64 år är cirka en tredjedel förtidspensionerad. men av Jämför tabellerna 25 och 26 i tabellbilagan till Långvarig sjukskrivning under olika arbetsförhållanden. RFV Redovisar 1990:14. Det finns andra sätt att knyta risker till individer på ett sätt som kan ha betydelse på en försäkringsmarknad. Under livets gång råkar vissa av oss ut för invärtesmedicinska problem, hjärtproblem, psykiska svårigcancer, heter och så vidare. De av oss som så småningom råkar ut för allvarligare hälsoproblem blir kända risker i försäkringsterminologi. Personer med kända risker löper normalt större risk än normalbefolkningen för att åter drabbas samma sjukdom och en försäkringsmarknad måste räkna av med att tvingas betala högre premier. Vidare kan riskdifferentiering ske med hänsyn till vanor. Med hjälp av regelbundna hälsoundersökningar kan kartlägga rök- och alkoholvanor med mera. man Sålunda är det möjligt för konkurrerande försäkringsbolag att riskklassificera människor med hänsyn till tidigare hälsoproblem och ålder. För med höga riskbedömningar det vill säga med kända riskfaktorer personer blir försäkringen dyrare än för andra. För vissa personer kan före- komsten kända faktorer till och med innebära att de anses vara en så av stor risk att de inte längre är försäkringsbara åtminstone inte till ett pass rimligt pris. Frågan är det är önskvärt ur individens synvinkel att betala högre om premier när man är äldre eller sjukare. Sett i förväg är det slumpen som avgör drabbas och när under livscykeln de drabbas av svårare vem som sjukdomar eller skador. Om man utgår ifrån livcykelsmodellen säger ekonomisk teori att risk-averse individer skulle välja att fördela sina resurser någorlunda jämt över hela livet, men på ett sätt som maximerar livstidskonsumtionen. Detta gör man mest effektivt genom att försäkra sig mot eventuella inkomstförluster som inträffar i samband med oförutsebara händelser. Detta antyder att man skulle vilja betala en den andel av sin årliga inkomst som behövs för att försäkra sig under hela livet mot inkomstförluster grund av sjukdom eller skada. Eftersom alla risk-averse personer vill ha försäkring är deras välfärd och sålunda landets välfärd lägre om de inte har tillgång till adekvat täckning. I ett land där det finns en allmän försäkring som tillhandahålls av bolag som

Administrationsformer för 71

...

sektorn vara beredd att tillhandahålla en försäkring för dem som hamnar utanför marknaden. Detta leder till en blandning av ä ena sidan privata försäkringar för människor med okända risker eller kända risker med mindre förväntade kostnadsutfall och å andra sidan offentlig försäkring för alla andra. Den del av befolkningen som i och för sig inte nödvändigtvis utgör kända risker men inte har råd att försäkra sig vilket många kunde råka ut för om försäkringen dessutom är åldersdifferentierad skulle vid längre frånvaroperioder behöva söka socialhjälp och skulle behöva en form av social pension vid permanent utslagning från arbetskraften. Anta att försäkringen ser ut som ovan med privat konkurrerande bolag med en offentlig försäkring för människor som hamnar utanför de privata systemen. Finansieringen av den offentliga försäkring måste komma från allmänna skattemedel eller en tilläggsavgift som läggs på de privata försäkringarna. Innebörden av både dessa lösningar är att de svåraste riskerna poolas bland de privata försäkringstagarnaÅ De fördelar riskbedömsom ningen eventuellt kunnat tillföra dem med privata försäkringar i form av lägre premier motverkas sålunda av en högre skatt. Skatten måste dessutom ge lika stora intäkter som de konkurrerande bolagen har kunnat spara genom att bli av med de kända riskerna. Om det finns en fördel med konkurrerande bolag i en obligatorisk allmän försäkring inom ramen för de försäkringar vi nu diskuterar måste det sålunda höra ihop med andra än individanknutna grunder för riskbedömning. Det som ligger närmast till hands är naturligtvis arbetsplatsrelaterade risker, som diskuterar näst. Slutsatsen av denna diskussion är sålunda att man inte kan argumentera för privat administration av en sjuk-, arbetsskade- eller förtidspensionsförsäkring med hänsyn till försäkringens traditionella uppgift att bedöma individuella risker. Bilden blir emellertid något annorlunda när vi tar hänsyn till arbetsplatsrelaterade risker, vilket vi gör i nästa avsnitt.

4 Administrationsform och riskhantering

-

arbetsplatsrelaterade risker

Vi arbetar arbetsplatser som till sin natur innebär olika risker för tillfälligt eller permanent inkomstbortfall grund av sjukdom eller skada. I

1 Detta är ett sätt att skapa en allmän försäkring i en marknad som från början enbart består av provat konkurrerande bolag.

72 Administrationsformer för ...

vilken utsträckning kan differentiering av premier motiveras på basis av arbetsplatstillhörighet och ger arbetsplatsrelaterade risker tillräcklig grund för att skapa marknad med konkurrerande bolag en Svaret på den första delen av frågan är självfallet ja. Olika arbetsplatser kan förknippas med olika risker för inkomstbortfall till följd av sjukdom eller skada och utan att man behöver diskuterar vållande. Exempelvis motiverar infektionssjukdomar frånvaro i större utsträckning på arbetsplatarbetar med mathantering, har direkt kontakt med människor ser där man med mera. Sämre fysisk förmåga på grund av ålder har större betydelse för arbetsförmågan på vissa arbetsplatser och inom vissa yrken än för andra. Det är lätt att finna flera exempel. Mer allmänt kan vi fråga oss, vad visar empiriska studier Studier arbetsplatsrelaterade risker visar att kvinnor som arbetar med av tillverkning och i servicearbeten löper två till tre gånger så stor risk för långvarig sjukskrivning som kvinnor i mindre riskfyllda arbeten som naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt, tekniskt arbete med mera. Motsvarande bild framträder för män som arbetar med tillverkning samt transport och kommunikation. Jämför Långvarig sjukfrånvaro under olika arbetsförhållanden. RFV Redovisar 1990:14 tabell 3.2. Det är sålunda möjligt att urskilja arbetsplatsrelaterade risker utan att hänvisa till sjukdomar och orsak direkt kan förknippas med specifika händelser på arbetsskador vars platsen. Dessutom finns det, som framgår av arbetsskadestatistiken, klara skillnader mellan arbetsplatser när det gäller förekomsten av sjukdomar och skador som beviljats arbetsskadeersättning. Det faktum att sjukskrivning och förtidspensionering varierar starkt mellan yrke och sålunda på arbetsplatser där dessa yrken förekommer i större utsträckning jämfört med andra arbetsplatser utgör ett argument för att åtminstone delvis differentiera försäkringsavgifter premier med hänsyn till arbetsplatsens historik trots att det inte direkt är frågan om en skada eller sjukdom som vållats av omständigheter på en arbetsplats. För sjukdomar som vållats av omständigheter på en arbetsplats finns det starka skäl för differentierade premier. Förekomsten av arbetsplatsrelaterade risker ger sålunda skäl till att överväga vilken roll konkurrerande bolag skulle kunna spela i att uppnå effektiva förebyggande åtgärder samt effektiv rehabilitering inom sjukpenning- och arbetsskadeförsäkring. Sker detta på ett effektivt sätt blir förtidspensionering, som ett resultat av tidigare

2 Det är rimligt att komplettera en viss gemensam avgift som skulle gälla för alla med en differentierad avgift baserad historik.

Administrationsformer för 73

...

överväganden, också effektiv såväl för individen som samhället. Då är de som fått en förtidspensionering verkligen människor som inte kunde stanna kvar i arbetskraften. Vi diskuterar sjukpenning först.

.Sjukpenningförsäkring

Utgångspunkten här måste ändå vara att huvuddelen av risken är individanknuten. I så fall skulle enbart en del av denna försäkring differentieras med hänsyn till arbetsplatsen om något. Problemet är att övervä- - en gande del av kostnaderna för sjukfrånvaro har att göra med längre sjukskrivningsperioder som beror en kombination av medicinska, yrkesrelaterade och sociala problem. Privata försäkringar kan inte förväntas arbeta med sociala problem eller olönsamma yrkesinriktade rehabiliteringar sett ur företagsekonomiskt perspektiv även om de är lönsamma sett i ett större samhällsekonomiskt sammanhang. Om sjukpenningförsäkringen skulle privatiseras skulle det sålunda vara nödvändigt att ha en mycket stramare definition av vad som ger rätt till frånvaro från arbetet med sjukpenningersättning ocheller införa en klar tidsbegränsning. Man kunde tänka sig en sjukpenningförsäkring som täcker frånvaron under en viss tid exempelvis ett år. I slutet på en sådan period skulle individen antingen söka en offentlig förtidspension eller bli föremål för någon annan form av socialpolitisk åtgärd. Nackdelen men en sådan lösning är att man löper risken att allt för många människor sorteras bort från marknaden och den aktiva delen av arbetskraften, det vill säga övervältras på de offentliga skyddsnäten förtidspension, socialhjälp eller annat, utan att de privata försäkringarna har satsat fullt ut på rehabilitering. l exemplet här skulle det inte vara lönsamt för sjukpenningförsäkringen att satsa mer rehabilitering än vad sjukpenningutgifterna skulle kosta för hela försäkringsperioden på ett år. Ju kortare försäkringsperioden är desto mindre kommer privata bolag att satsa rehabilitering. För att undvika detta skulle en privat sjukpenningförsäkringen istället tvingas gälla för en mycket lång period exempelvis 3-5 år. - Vi återvänder till frågan om samordningen av sjukpenning- och förtidspensionsförsåkringen när vi diskuterar integrering av systemen i nästa avsnitt. Redan nu kan vi konstatera att det mesta talar för att sjukpenningoch förtidspensionsförsäkringarna bör integreras om man anser att risken för att övervältra fall från det ena systemet till det andra är stor. En sådan

74 Administrationsformer för

övervältring kan vara en dålig lösning för individen och en mycket dyr lösning för samhället.

Arbetsskadeförsäkring

Kostnaden för en förhållandevis dålig eller riskfylld arbetsmiljö vorde i princip återspeglas i kostnaden och marknadspriset för produkter eller tjänster som produceras i en sådan miljö. En konsekvens av en allmän försäkring utan differentierade avgifter är att incitament saknas för arbetsgivaren att arbeta med förbyggande investeringar i byggnader och maskiner, människor och arbetsprocesser samt i rehabilitering. Frågan är sålunda om privat administrerade konkurrerande bolag utifrån :n viss arbetsplatsanknuten riskbild kan arbeta mer effektivt än en offerrlig administration med förebyggande och rehabiliterande âtgärder. Kan konkurrerande bolag hantera arbetsplatsanknutna risker mer effektivt än ett offentligt monopol I princip är tre faktorer av betydelse när premier skall sättas arbetsgivarnivå, nämligen arbetsgivarens frånvarohistorik experience, förebyggande åtgärder performance och storleken företaget. Den sistnämnda förknippas med att stora arbetsplatser innebär mindre administration än små, dels på grund av att en del av administrationen lättare kan irternalii större företag, dels grund av att mindre arbetsgivare medför seras flera administrativa kontaktpunkter besök, enskilda bedömningar och så vidare för försäkringen. Det kan också vara så att större arbetsgivare kan lättare investera i förebyggande åtgärder, utrustning m.m. Med differentiering som baseras på risker betalar arbetsgivaren en viss premie på basis av en riskbedömning. Riskbedömningen kan vara aaserad på tidigare erfarenhet och kan justeras på basis av kännedom om arbetsmiljöinvesteringar. Om riskbedömningar skall baseras på något amat än statistik över det tidigare utfallet tvingas försäkringsgivaren ta kontakt med arbetsgivaren. Det är dessa kontakter som kan leda till bra förebyggande åtgärder, men det är också sådana kontakter som blir väldigt dyra att administrera gentemot mindre företag. Premien kan förknippas till en specifik bedömning för en viss arbets plats, men den kan istället ha som utgångspunkt ett underlag för et större kollektiv av arbetsplatser med likartade arbetsmiljöer, exempelvis en bransch. Även här är individuella kontakter med arbetsgivaren vikiga för att påverka utfallet. Oavsett vilken metod som väljs till principen hör att

Administrationsformer för 75

det måste vara möjligt att få återbäring ocheller reducerade framtida premier på grund av gott beteende performance som resultat av arbets- miljöinvesteringar, organisationsförändringar med mera som leder till eller förväntas leda till lägre försäkringskostnader. Sålunda belönas den arbetsgivare vars arbetsmiljö skapar mindre kostnader för försäkringen. Utgången är optimal sett ur allas perspektiv, inklusive samhällets. Finns det skäl för att tro att privata bolag bör vara bättre än offentliga monopol med att påverka försåkringsutfallet, givet att båda har tillgång till den information på arbetsgivarnivå som behövs för att åstadkomma det Egentligen år det en fråga om tillgänglig information och hur den utnyttjas av försäkringsgivaren i förebyggande och rehabiliterande syfte för att begränsa försäkringskostnader. Privata bolag konkurrerar för att hålla ner kostnader. Arbetsgivare med bra beteende bör kunna söka bonus från konkurrerande bolag och därmed får incitament att investera i förebyggande åtgärder. Offentliga monopol är inte utsatta för konkurrens och sålunda finns det inga inbyggda mekansimer som kan förväntas ge samhällsekonomiskt effektiva resultat. Å andra sidan kan det det möjligt argumenteras att är att komma långt med en offentlig organisation med regionala lokala enheter som konkurrerar med varandra om att uppnå bästa resultat. Detta kräver emellertid en sofistikerad uppföljning och redovisning av resultat som är tillgängliga för alla. Här kan sägas att detta synsätt hur offentlig en verksamhet skall bedrivas var främmande i Sverige före l990-talet. För att ett offentligt försäkringsmonopol skall kunna arbeta effektivt krävs att i stort sett samma villkor gäller som i en privat försäkringsmiljö, nämligen differentierade avgifter kanske branschsvisa i kombination med möjligheten att belöna kostnadsbesparande beteende och bestraffa relativt dåligt beteende. Dessutom kan det offentliga försäkringsmonopolet eftersträva att uppnå en effektiv rehabiliteringsverksamhet att anlita genom externa professionella rehabiliteringstjänster. Allmänt sett är det så att konkurrensen skapas mellan leverantörer av rehabiliteringstjänster och inte direkt mellan försäkringar när det gäller rehabilitering. Däremot fungerar en bra försäkring så att den söker ut de mest effektiva rehabiliteringsleverantörerna.

76 Administrationsformer för ...

Privat arbetsskadeförsäkring och kostnadsdiferenziering med hänsyn till företagsstorlek

I både Canada och USA finns blandningar av privata och offentliga arbetsskadeförsäkringar. Hur fungerar de privata lösningarna i praktiken I Canada och USA är arbetsskadeförsäkringen en allmän försäkring i den mening att alla i princip skall vara täckta enligt nationell lagstiftning. I USA bedrivs försäkringen av privata bolag eller av en blandning av privat och offentlig administration I Canada dominerar offentliga försäkringsgivare, men privata bolag finns också. Dessutom finns regional försäkringslagstiftning i dessa länder, vilket ger regionala skillnader i täckningsgrader och avgifter. Om de privata försäkringsbolagen får välja om de vill tillhandahålla arbetsskadeförsäkring till en viss arbetsgivare, som exempelvis är fallet i Canada och många delstater i USA, sker det ofta att små och mycket små arbetsgivare finner det svårt att över huvud taget teckna en privat försäkring. Det beror att det är kostsamt att administrera försäkringar för mindre arbetsgivare, och sålunda dyrt för mindre arbetsgivare att teckna försäkringar. Detta belyses av tabell 1 som hämtats ur en undersökning jämför administrationskostnader för privat och offentligt administrerasom de arbetsskadeförsäkringar i provinsen Alberta i Canada. Tabellen visar de privata bolagens kostnader för administration, försäljning, skadeadministration samt vinst med hänsyn till företagens storlek.

Tabell 1 Driftskostnader i procent av premier för privata försäkringsbolag i Alberta, Canada. Arbetsskadeförsäkring

Workers compensanon coverage versus private insurance. Workers Compensation Board, Edmonton, Alberta, 1990.

3 I Canadahar man ändå exkluderat vissa yrkeskategorier lagstiftningen i orr. den allmánna försäkringen.

Administrationsformer för 77 . ..

I den utsträckning att skillnader i relativa administrationskostnader påverkar premier blir premier för mindre företag förhållandevis dyra. Detta gör att de selekteras ut från privat försäkring och i stället hamnar i den offentliga försäkringen. Samtidigt finns incitament för de stora företagen att välja en privat lösning eftersom de slipper betala den extra administrativa kostnad som de mindre företagen som selekterats ut medför. Enligt - samma studie är driftskostnaderna för Albertas Workers Compensation Board, det vill säga Albertas offentliga administrerade arbetsskadeförsäkring, för samma period 18 procent av premierna, jämfört med ett genomsnitt av 17 procent för de privata bolagen. Av dessa 18 procent härrör 11 procent från allmän administration och 7 procent från skadeadministration. Sålunda finns en tendens för såväl mindre som mer riskbelastade arbetsgivare att hamna i den offentliga försäkringen- vars uppgift det är att tillhandahålla en försäkring för alla som söker sig dit. Det är naturligtvis möjligt att poola de sämre riskerna och mindre företagen i en särskild allmän försäkring och fördela merkostnaden bland de privata försäkringarna. Denna metod uppnår ungefär samma effekt som en allmän försäkring där de mindre företagen inte belastas med en högre avgift på grund av högre administrationskostnader som förknippas enbart med storlek. Frågan är emellertid om det över huvud taget är önskvärt att differentiera med hänsyn till högre administrationskostnader för mindre företag. Varför I grunden är frågan, om människor som arbetar mindre arbetsplatser skall tvingas betala mer för en allmän försäkring på grund av de höga administrationskostnader som förknippas med administrationen av försäkringen gentemot dessa mindre arbetsplatser. Svaret torde vara nej. Sålunda finns en anledning att på ett eller annat sätt subventionera denna administration. Det finns en tilltagande trend i USA för allt flera delstater att starta offentliga bolag för arbetsskadeförsäkring för att kompensera för upplevda brister i de privata bolagen.

Några 0rd

sammanfattande om arbetsskadeförsäkring

Avslutningsvis kan vi sammanfatta vad som talar för och emot privat och offentlig administration av arbetsskadeförsäkringen. Vad som talar för konkurrerande privata bolag är framför allt att de kan bidra till att hålla nere försäkringskostnaderna genom att arbeta med flexibla premievillkor

4 Exempel är jord- och skogsbruk, byggnadsbranschen och sâ vidare.

78 Administrationsformer för

för arbetsgivare som satsar framgångsrika förebyggande åtgärder. Eftersom arbetsgivare kan sänka sina premiekostnader genom att förbättra sin arbetsmiljö kommer de att incitament dels att vidta åtgärder, dels att söka ut försäkringsgivare som ger de bra villkor därefter. Konkurrerande bolag söker också kostnadseffektiv rehabilitering, även detta i en strävan att hålla nere premiekostnaderna. Om arbetsskadeförsäkringen skall administreras i offentlig i stället för i privat regi bör systemet läggas upp för att ge ekonomiska incitament för arbetsgivarna att satsa på förebyggande åtgärder. System bör läggas upp för att följa arbetsgivarnas historik över fránvarokostnader, samt för att uppmuntra förebyggande åtgärder. Dessutom är det viktigt att följa och jämföra regionala och lokala resultat för att hela tiden uppmuntra kosta nadseffektiv administration, samt för att följa om försäkringen tillämpas likformigt. Rehabiliterande åtgärder bör köpas på en marknad där olika leverantörer konkurrerar om att ge bra resultat. Därmed skapar man en konkurrenssituation som är snarlik vad som uppstår bland konkurrerande privata bolag.

5 Integrerade eller skilda försäkringar

Som sjuk-, arbetsskade- och förtidspensionsförsäkringarna har utvecklats i Sverige har huvudförmånerna varit sjukförsäkring och förtidspensionsförsäkring, som dessutom har varit skilda från varandra. Arbetsskadeförsäkringen har varit en tilläggsförtnån i fall där omständigheter arbetsplatsen visat sig vara vållande. Försäkringarna behöver emellertid inte samordnas som de för närvarande är samordnade. Flera andra kombinationer är möjliga. l överväganden kring samordningen av dessa försäkringar bör en viktig princip beaktas utöver de kriterier som redan diskuterats. Det skall nämligen inte vara möjligt att nå ett gynnsamt resultat genom att övervaltrzi kostnader lika med kostsamma fall på andra Låt oss återigen sammanfatta de kriterier som bör vara vägledande för att skapa effektiva försäkringar. Vad som är samhällsekonomiskt mest effektivt är dels att människor får den försäkringsersättning de behöver,

5 l nationalekonomisk terminologi kallas detta för externaliteter. Det vore orimligt att skapa system där man redan från början kan förutse att ogynnsamma cxtcrnaliteter uppmuntras genom systemets uppbyggnad.

Administrationsformer för 79

också att förebyggande och rehabiliterande insatser sker på bästa men möjliga sätt. Förebyggande och rehabiliterande insatser sannolikt° som ger intäkter som överstiger kostnaderna bör alltid komma till stånd. Viktigt här är att normalt måste rehabilitering förekomma tidigt i ett sjukfall för att undvika att människor faller in i sjukrollen och andra problem med återanpassning som kan uppstå efter en längre tids frånvaro från arbetsplatsen. Den administrativa uppläggningen av systemen bör sålunda inte utgöra ett hinder för tidig rehabilitering som inte kan motiveras av andra positiva system intäkter. I diskussionen ovan har närmat oss en modell där sjukpenning- och förtidspensionsförsäkring administreras tillsammans av ett offentligt monopol medan arbetsskadeförsäkringen administreras antingen av konkurrerande privata bolag eller av ett offentligt monopol. Det offentliga monopolet måste emellertid byggas upp kring lokala resultatenheter som konkurrerar med varandra, med stöd av välutvecklade resultatredovisningssystem som åskådliggör bättre och sämre resultatenheter. Vi har redan konstaterat att för vissa systemegenskaper finns ingen principiell skillnad mellan administrativa former med konkurrerande bolag eller ett offentligt monopol med konkurrerande resultatenheter. Nämligen, oavsett om valet av administrationsform är konkurrerande privata bolag eller ett offentligt monopol kan avgifterna premierna vara differentierade, med medföljande möjlighet att förbättra kostnadsutfallet genom att uppmuntra genom straff- och bonussatser förebyggande åtgärder. Oavsett om huvudmannaskapet är privat eller offentligt utgår vi också ifrån att det anlitas externa och konkurrerande aktörer för rehabilitering. Det återstår då att ta hänsyn till de övervältringsproblem externaliteter som kan uppstå vid olika möjligheter att integrera dessa tre försäkringar.

6 Åtgärder kan inte alltid framgångsrika för alla människor får dem. Vad vara som man eftersträvar med medicinska och yrkesmässigaåtgärder är att tillämpa den bästa åtgärden terapin osv. bland kända åtgärder. Då är det förväntade resultatet det bästa möjliga, även om utfallet är mer eller mindre bra och kanske inte alltid lönsamt sett efteråt i enskilda fall. -

80 Administrationsformer för

Förhållandet mellan sjukpenning- och förtidspensionsfärsäkring

Låt oss först överväga förhållandet mellan sjukpenning- och förtidspensionsförsäkringen. Det är tänkbart att sjukpenningförsäkringen skulle kunna privatiseras, medan en offentlig administration av förtidspensionsförsäkringen behölls. Nackdelen med en sådan modell är emellertid att de

försäkringar som kan vara företagen själva som sköter sjukpenningför-

säkringen skulle få incitament att låta bli att arbeta med rehabilitering av de svårare fallen och i stället överlåta problemfallen till den offentliga förtidspensionsförsäkringen. Detta kan vara särskilt ineffektivt när det gäller att få igång tidig rehabilitering av svårare fall. Detta talar för att sjukpenning- och förtidspensionsförsäkringen integreras. Om förtidspension, som utgör en tung och permanent kostnad, skall administreras offentligt talar detta för att sjukpenning- och förtidspensionsförsäkringen integreras i ett offentligt monopol. Införandet av en arbetsgivarperiod i en allmän offentligt administrerad försäkring utgör ett sätt att delvis privatisera sjukpenningförsäkringen utan att skapa ett övervältringsproblem. Arbetsgivarperioden bör väljas med hänsyn till den troliga effekten rehabiliteringen av potentiellt svårare fall där ett misslyckande normalt leder till förtidspensionering. En korta- re arbetsperiod 2-4 veckor medför den fördel att kostnaden för de kortare fallen fördelas direkt bland arbetsgivare med resultatet att mer kost- samma arbetsmiljöer belastas där kostnaderna uppstår samtidigt som de svårare fallen kommer in i det offentliga systemet relativt tidigt. En alternativ form av arbetsgivarperiod som åtminstone delvis bemöter övervältringsproblemet är att göra det obligatoriskt för den privat administrerade försäkringen att täcka den sjuka individens inkomstbortfall under längre en period, exempelvis 3-5 år. En sådan försäkringen skulle kunna erhållas av privata bolag eller ta formen av en lång arbetsgivarperiod eller någon kombination av dessa. Först efter den långa sjukförsäkringsperioden skulle en offentlig förtidspension kunna bli aktuell. Denna form av privat administrerad obligatorisk sjukpenningförsäkring skulle sannolikt behöva kompletteras med någon sorts återförsäkring eller poolning av de svårare fallen personer med långa fall eller många sjukskrivningar som tillsam- mans resulterar i höga kostnader. Utan detta skulle mindre arbetsgivare lätt kunna helt slumpmässigt råka ut för orimligt stora försäkringskostnader genom att drabbas av många eller svåra fall under en kort period. Slutsatsen i detta avsnitt är att sjuk- och förtidspension bör administreras

Administrationsformer för 81

försäkringsgivare. Det mest avgörande argumentet för det är att av samma skilda administrationer kan upphov till ineffektiv rehabilitering och i ge onödigt höga kostnader för förtidspensionsförsäkringen och sålunda sam- hället.

Förhållandet mellan arbetsskadeförsäkring och de övriga

två försäkringarna

Trenden i arbetsskadelagstiftning i Sverige har gått mot att inte skilja mellan arbetsskadefall och andra fall vad beträffar ersättning för tillfälligt inkomstbortfall. Om vi håller oss till denna trend utgörs arbetsskadeförsäkringen även i framtiden enbart av ett tillägg till en normal förtidspension, dvs. livränteförsäkring. Fördelarna med en privatisering av aren betsskadeförsäkringen kan ovan kopplas till riskbedömningen, där som privata försäkringsbolag konkurrerar med varandra om att hålla ner kostnadsutfallet för de individuella arbetsgivare. Tre modeller kan diskuteras för samordningen av arbetsskadeförsäkringen med sjuk- och förtidspensionsförsäkringen. Den första utgörs av ett helt offentligt alternativ. I detta alternativ finns det ingen möjlighet att övervältra kostnader från den administrationen till den andra om sjukena penning- och förtidspensionsförsäkringen också är offentliga. De andra två modellerna är varianter på privat administrerad arbetsskadeförsäkring. en I den första avgörs rätten till livränta den offentliga sjukpenningförsäkav ringen. l den andra beslutar den privata försäkringen om rätten till livränteersättning. Om rätten till arbetsskadeersättning avgörs av administrationen för den offentliga sjuk- och förtidspensionsförsäkringen återstår det för de konkurrerande privata bolagen att hantera risk- och bonusbedömningar, det vill säga premiesättning, samt arbetet med förebyggande åtgärder. Sjukpenningförsäkringen måste emellertid ansvara för rehabiliteringen i samband med sjukskrivning. Med en sådan ordning där lagstiftningen reglerar er- sättningsgrader och andra villkor blir det försäkringsbolagens uppgift att sköta kontaktytan mot arbetsgivarna, inkl. att bedriva förebyggande arbete. Sjukpenningförsäkringen skulle sköta kontaktytan mot den försäkrade, inkl. till nödvändiga rehabiliteringsâtgärder kommer till stånd. att se att Det andra privata alternativet utgörs av en fullständig privatisering av arbetsskadeadministrationen. I renodlad privatisering av arbetsskadefören säkringen skulle de privata bolagen avgöra rätten till ersättning i samtliga

82 Administrationsformer för

individuella fall. För att påverka kostnader för försäkringen genom rehabiliteringsinsatser måste denna försäkring också kunna komma in tillräckligt tidigt för att bedriva ett effektivt rehabiliteringsarbete. Detta talar för att arbetsskadeförsäkringen med denna lösning bör försäkra individens totala inkomstbortfall redan från första dagen trots att ersättningsnivån är - samordnad med sjukpenningförsäkringsnivån. Potentiella arbetsskadefall bör sålunda normalt anmälas och hanteras som arbetsskadefall redan under den de första dagarna. En variant på detta tema skulle vara en gemensam arbetsgivarperiod på 2-4 veckor, varefter anmälda arbetsskadefall skulle sorteras till arbetsskadeförsäkringen. På så sätt skulle arbetsskadeanen mälan avgöra om ett fall hamnar inom den privata arbetsskadeförsäkringen eller den offentliga sjukpenningförsäkringen. Denna ordning är emellertid inte problemfri i praktiken, flera skäl. av Ett är att enbart en viss procent av alla anmälningar beviljas oavsett om försäkringen är privat eller offentligt administrerad. Då uppstår frågan om det blir intressant för de privata arbetsskadebolagen att satsa på rehabilitering för samtliga anmälningar eller om anmälningar som bedöms med hög sannolikhet beviljas arbetsskadeersättning prioriteras. Risken uppstår att rehabiliteringsansvaret hamnar mellan stolarna under viss period. en Ett annat problem är att det finns incitament för de privata bolagen att vara snåla med att bevilja ersättning från arbetsskadeförsäkringen, det vill säga att det kvarstår en viss risk för övervältring. Detta resulterar i att flera fall än vad som objektivt motiveras förnekas arbetsskadeersättning. För att undvika effekter av detta slag måste villkoren för vad som ger rätt till arbetsskadeersättning det vill säga livräntor mycket väldefinievara rade och avgränsade. Ytterligare en variant på en privat administrationsform diskuterats som på senare tid i Sverige är en administration ägs gemensamt facksom av förbunden och arbetsgivaren. Fördelen med denna administrationsform kan hävdas vara att facket och arbetsgivaren skulle kunna arbeta tillsammans mot ett gemensamt mål att uppnå lägre försäkringsutgifter ade- - genom kvata förebyggande åtgärder och rehabiliteringsinsatser. Om denna administrationskonstruktion kombineras med modellen där de privata bolagen sköter enbart utbetalning av livräntor och det förebyggande arbetet lär detta vara en styrka. Nackdelen med konstruktionen fackförbunden-arbetsgivare framträder om man väljer den andra sorts privaterisering diskuterats, det som nyss vill säga den form där de privata bolagen har ansvaret för hela fallet. Fackförbundet och arbetsgivaren är part i målet i den lokala processen. Beslut om förtidspension med eller utan livränta kan gå den föremot

Administrationsformer för 83

säkrade på oskäliga grunder, exempelvis i fall där parterna delar en geuppfattning att det finns ett behov av att rationalisera arbetsmensam om viss arbetsplats. Då kan förtidspensionering äldre arbetskraft på en av kraft lätt sig ett bra alternativ för alla parter utom kanske den te som försäkrade själv trots att det inte ligger i vare sig individens eller sam- hällets intresse. Man bygger in i modellen en risk för en sorts moral ha-

sard där många enskilda lokala beslut fattade på basis av en uppfattning

det ändå är försäkringen som betalar kan leda till ett dyrt utfall om att för hela systemet. För att undvika detta beteende kan man lägga upp systeså fallen utreds och beslut fattas av opartiska parter. När man har met att nått denna insikt förefaller det emellertid rimligare att välja den första

privatiseringsmodellen där beslut rätten till arbetsskadeersättning fattas om den offentliga administrationen sjukpenningförsäkringen. av av En uppenbar nackdel med konstruktioner där fackförbunden och arbets-

givarrepresentanter monopolrätt att administrera försäkringen är att ges intresseorganisationer har för övrigt ett intresse av att bygga upp och be-

makt. Det är inte alla arbetstagare eller arbetsgivare är hålla sin egen som intresserade tillhöra dessa centrala kollektiv. Ett monopol skulle av att kunna hota många enskildes integritet. Sammanfattningsvis kan konstateras att diskussionen här tyder på att

finns mellan helt offentlig administration eller en privat adminivalet en stration arbetsskadeförsäkringen där beslut om rätten till arbetsskadeerav sättning livränta fattas den offentliga sjukpenningadministrationen. I av denna modell kan de privata bolagen sköta riskbedömningen, bonushanteringen och premiesättningen, samt arbeta med det förebyggande arbetet.

Den offentliga sjukpenningförsäkringen arbetar med rehabilitering, där alla

skulle ha rätt oavsett hur sjukdomen eller skadan uppkom. Modelsamma len skulle kunna kompletteras med kort arbetsgivarperiod om 2-4 en veckor för bättre fördela kostnaden för de korta fallen till arbetsplatser att avviker från det normala, samtidigt som arbetsgivarens ansvar för att som identifiera rehabiliteringsbehov tydliggörs i samklang med motivet till ar- betsgivarperioden i det nuvarande systemet. I valet mellan privat konkureller offentligt monopol handlar det sålunda till sist om vilken adrens ministrativ form kan sköta riskbedömningen och det förebyggande anses arbetet bäst.

84 Administrationsformer för ...

6 Regionala försäkringar

Finns det något att vinna genom att organisera försäkringen på regional basis I Canada finns en regional uppdelning arbetsskadeförsäkringen av med en offentlig Workers Compensation Board i varje provins och med en möjlighet för privata bolag att etablera sig. För att regionala försäkringar skall kunna ges någon egentlig betydelse skiljer dem från - som en nationell offentlig försäkring med regional administration borde de kunna skapa egna förmånsnivåer och driva sin försäkring på basis det avgiftsav underlag som regionen genererar. Ty de olika regionerna har om samma förmånsnivá och om kostnaderna avgifterna fördelas över hela landet som i det nuvarande systemet så har man hamnat i nationell försäk- - en ring. De regionala administrationerna borde också ha sina buffertegna fonder, samt en egen administration för att förvalta dessa fonder, göra aktuella kalkyler och så vidare. Det canadensiska systemet är upplagt på detta sätt. För att göra det möjligt för regionerna att sätta regionala nivåer sina försäkringsförmåner skulle den allmänna försäkringen utgå ifrån viss en lagstadgad miniminivâ för förmânerna. Om å andra sidan den lagstadgade nivån är den samma för alla återstår bara att lokalt driva in de nödvändiga avgifterna för att se till att systemet går runt. Avgifterna och avgiftssatsen skulle styras helt av beviljade förmåner. Tabell 2 är konstruerad för att belysa hur situationen skulle kunna se ut om man bedrev den nuvarande förtidspensionsförsäkringen på detta sätt. Avgiftsunderlaget är störst i Stockholms län 169,4 miljarder kronor år 1992 och drygt tre gånger större än i Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län. Om varje län betalade för sig själv skulle Stockholm ha en avgift på 3,1 procent och hamna långt under den genomsnittliga avgiften på 5,8 procent. Norrbotten skulle hamna långt över med avgift 11,4 en procent. Om länen norr om Uppsala skulle bilda ett eget regionalt bolag för förtidspension skulle förtidspensionsavgiften år 1992 ligga kring 8,7 procent nästan tre gånger avgiften i Stockholms län. Ett mellansvenskt regionalt bolag Uppsala, Södermanland, Värmland, Örebro och Västmanland skulle hamna nivån 7,3 procent och så vidare.

Administrationsformer för 85 Tabell Regional uppdelning av avgiftsunderlag och utgifter för förtidspension. Uppgifter för år 1992 Län Avgiftsunderlag Förtidspension: i % av i miljarder kr. i miljarder kr. underlaget

Ett sätt att komma ifrån Stockholms finansiella överlägsenhet i detta

sammanhang skulle att skapa ett system där Stockholms län fâr en vara tilläggsavgift omfördelas till de övriga länen. Men detta är i princip som förekommer med det nationella systemet. Om det finns vad som redan en poäng med regional uppdelning av försäkringen skulle det vara att en

86 Administrationsformer för

man tvingas stå på egna ben finansiellt. Regionala omfördelningar från län

med låga kostnader i förhållande till avgiftsunderlaget till län med höga

kostnader tar bort det finansiella incitament självständig regional fören säkring skulle syfta till att skapa.

Frågan är om regionala försäkringar med självständiga administrationer

öppnar porten för en regional utveckling praxis, med försäkringsnämav nder eller motsvarande som tillämpar tolkningar lagen och i så egna av fall med regionala försäkringsdomstolar. Med andra ord, går så om man långt att man kan fastställa egna förmånsnivåer, blir det inte främmande

att utveckla en egen regional praxis.

I länder exempelvis Canada och Australien där arbetsskadesystemen

liknar denna beskrivning finns en livlig diskussion om att försöka skapa en nationell försäkring. För dem utgör de olika regionala förmånsnivåerna ett hinder för ett integrerat nationellt system. I USA går utvecklingen mot offentliga delstatsförsäkringar inom arbetsskadeförsäkringsområdet, bland

annat pâ grund av de problem som nämndes i samband med diskusovan sionen provinsen Alberta i Canada.

Sammanfattningsvis är det svårt att se fördelar med regionala försäk-

ringar utöver de vinster som kan uppnås regional administration genom av nationella försäkringar.

7 Slutsatser

Utgångspunkten för denna diskussion har varit premissen individuell att välfärd och sålunda den kollektiva välfärden är störst med obligatoriska

allmänna försäkringar som skyddar individen mot tillfälligt eller permanent inkomstbortfall till följd sjukdom eller skada. Frågan valet av om mellan konkurrerande bolag och ett offentligt monopol blev fråga en om vilken form skulle kunna sägas överlägsen med rehabilitering och vara förebyggande arbete. I princip är den administrationsform kan sköta som dessa uppgifter mest effektivt den administrationsform är överlägsen. som Det som talar för privat administration med konkurrerande bolag är kost-

nadsmedvetenhet. Genom att konkurrera kunder arbetsgivare med om effektiva rehabiliteringslösningar och kostnadsbesparande förebyggande

initiativ skulle privata bolag förväntas hålla försäkringsutgifterna. - ner En kostnadsmedvetenhet kan emellertid skapas inom ett offentligt monopol genom att kräva bra lokal kostnads- och resultatredovisning. Detta gör det möjligt för lokala enheter att konkurrera kostnadseffektiva resultat om

Administrationsformer för 87

med varandra och allmänheten insyn i de lokalenheternas effektivitet. ger Vi utgick ifrån rehabilitering är extern tjänst som köps på en markatt en med många konkurrerande leverantörer. I så fall är det hanteringen av nad förebyggande insatser och förmågan att köpa bra rehabiliteringstjänster skulle kunna skilja privat från offentlig administration. Under som en en förutsättningen det offentliga monopolets lokala enheter har en bra att kostnads- och resultatredovisning hänger valet mellan dessa administrationsformer inte på någon självklar bedömningsfaktor. finns emellertid nackdel med privatisering som egentligen för- Det en knippas med renodlad differentiering av avgifter enligt erfarenheter en Canada. Detta är att differentiering skulle också ske med avseenfrån en på företagsstorlek grund att det kräver mer administration att de av premiesättningen för mindre företag, vilket är nödvändigt om hantera försäkringen skall verkligen ta hänsyn till den individuella arbetsgivarens möjlighet avvika från mängden. Försäkringen för mindre företag kostar att Detta innebär i sin tur att individer som är anställda på mindre föremer. skulle tvingas betala högre avgifter för en obligatorisk allmän sjuktag arbetsskadeförsäkring enbart på grund av att de är anställda av mineller arbetsgivare. Det system tillämpas för differentiering måste sålundre som da skapas så att denna storlekseffekt inte uppstår. Ytterligare hinder för renodlad privatisering är att de längre sjukett en och många förtidspensioneringar kännetecknas av sociala faktorer fallen och arbetsmarknadsproblem, går långt utöver de mer renodlade medisom cinska problemen. Det ligger inte inom ramen för de renodlade företagsekonomiska intressena att ta ett för dessa problem. Om sjukpenansvar ning- och förtidspensionsförsäkringarna skiljs åt med en privat sjukpenningförsäkring och offentlig förtidspensionsförsäkring kan det te sig en övervältra de besvärliga sjukfallen på den offentliga förtidslockande att pensionssystemet. Det är emellertid i såväl individens som samhällets intresse söka och finna lösningar innebär att individen kan arbeta att som och försörja sig själv. Därmed är det inte klart att samhället har mycket att vinna på en privatisjukpenning- eller förtidspensionsförsäkringen. Man behöver inte sering av helt privatisera för få ut systemen för att överföra en del av kostnadatt och sålunda visst incitament för att vidta rehabiliterande och sansvaret, ett förebyggande åtgärder, till arbetsgivarna. Detta kan göras genom att införa differentierade avgifter. En arbesgivarperiod motsvarar ett system med differentierade avgifter. Kostnadsavsvaret för sjukfrånvaro kan delvis föras tillbaka till arbetsgivare förhållandevis kort arbetsgivarpegenom en riod omkring 2-4 veckor den typ som för närvarande finns i Sverige av

88 Administrationsformer för

...

eller med en mycket lång arbetsgivarperiod exempelvis 3-5 år. Med en kort arbetsgivarperiod fångas fallen för rehabilitering relativt tidigt. I upp det senare fallet tvingas arbetsgivaren ta för ett stort ansvar rehabilitering. I det senare fallet är det troligt att en återförsäkring skulle behövas, i

synnerhet för mindre företag. För övrigt kan differentiering avgifter av införas på basis av både frånvarohistorik och förebyggande investeringar

oavsett om administrationen är privat eller offentlig. Tre modeller för samordningen av arbetsskadeförsäkringen dock enbart

livräntan med sjuk- och förtidspensionsförsäkringen diskuterades under

rubriken integrerade eller skilda försäkringar. Ytterligare ett kriterium

måste beaktas vid val av integrationsform, utöver den sammanhänger som med kravet på effektivitet i rehabilitering och förebyggande åtgärder.

Detta är att potentiella externaliteter i form övervältringar från sjukav penning- och arbetsskadeförsäkring till förtidspensionsförsäkringen måste

minimeras. Den första modellen är ett helt offentligt alternativ. I detta

alternativ finns det ingen möjlighet att övervältra kostnader från den ena administrationen till den andra sjukpenning- och förtidspensionsförom säkringen också är offentliga. De andra två modellerna är varianter en privat administrerad arbetsskadeförsäkring. I den första avgörs rätten till

livränta av den offentliga sjukpenningförsäkringen. I den andra beslutar

den privata försäkringen om rätten till livränteersättning. Diskussionen

tyder att valet finns mellan en helt offentlig administration eller en privat administration av arbetsskadeförsäkringen där beslut rätten till om arbetsskadeersättning livränta fattas den offentliga sjukpenningadminiav strationen. I denna modell kan de privata bolagen sköta riskbedömningen, bonushanteringen och premiesättningen, samt arbeta med det förebyggande

arbetet. Den offentliga sjukpenningförsäkringen arbetar med rehabilitering,

och därmed har alla samma rätt och möjlighet oavsett hur sjukdomen eller

skadan uppkom. Modellen skulle kunna kompletteras med kort arbetsen givarperiod om 2-4 veckor.

Regionala försäkringar diskuterades i det sista avsnittet. För att regionala försäkringar skall kunna vara meningsfulla inrättningar bör det möjvara ligt att sätta egna förmånsnivåer, driva de avgifter dessa förmåner kräver samt inrätta egna lokala fonder med minimum lagstadgad - en ersättningsnivå som den lägsta möjliga nivå tillåtas i landet. Det visades som med hjälp av uppgifter kring förtidspension regional försäkring att en skulle vara mycket dyr i vissa delar landet. En utjämning av av dessa regionala kostnadsskillnader innebär i praktiken att man egentligen återgår

till en nationell försäkring det vill säga försäkring där alla regioner - en ingår i ett och samma kollektiv. Då är det lika bra behålla nationell att en

Administrationsformer för 89 försäkring med regionala administrationer, det vill säga något som liknar den nuvarande geografiska administrationen av socialförsäkringen.

Sygedagpenge, førtidspension og arbej dsskadeforsikring - synspunkter i den danske diskussion

Peder Pedersen

Sygedagpenge, fortidspension 93

l Indledning

. lgennem 1992 1993 blev der i Socialkommissionen foretaget et omog fattende udredningsarbejde vedrørende samtlige overførselsindkomster fra det offentlige i Danmark. l forhold til nzervxrende problemstilling blev sygedagpenge førtidspension analyseret, ligesom der blev stillet en rzekog ke forslag til reformering af disse områder. Arbejdsskadeforsikringen var ikke omfattet af udredningsarbejdet. I betragtning af den nare sammenhang, der ñndes mellem de enkelte socialpolitiske udgiftsomrâder, blev arbejdsskader indirekte inddraget i arbejdet, eftersom de hyppigt vil udløse sygedagpenge, førtidspension eller udgifter til revalidering. Det foreliggende notat bygger det arbejde, der fandt sted i Socialkommissionen. Kommissoriet bredt og omfattade dels en analyse af hele var området af overførselsindkomster og dels at stille forslag til en sammenforenklet reformering af Herunder skulle finanhaengende og systemet. sieringen af de enkelte overførselsindkomster samt de eventuelle påvirkninger fra internationalisering specielt i forhold til EU inddrages. - -

Dagpenge ved sygdom

De samlede udgifter til dagpenge ved sygdom var i 1992 ca. 9 mia. kr. fordelt med 5.3 mia kr. betalt af det offentlige og 3.7 mia. kr. betalt direkte af arbejdsgiverne. Udgiftsfordelingen har varet starkt svingende den sidste halve snes år grund av meget hyppige regelgennem ndringer. Arbejdsgiverne skal betale dagpengene i den første del af en sygdomsperiode for de medarbejdere, som ikke får fuld løn under sygdom. Arbejdsgiverperioden har siden begyndelsen af l980erne svinget imellem den første uge og de første 13 uger og har siden 1990 vaeret to for private arbejdsgivere. I ârene 1983-1987 fandtes der en karensdag uger for sygedagpengene. Den maksimale varighed er 1 år. Dagpenge-beløbet fulgte indtil 1989 arbejdsløshedsdagpengene. I 1989 blev dakninggen ved sygedagpenge havet til 100 procent imod arbejdsløshedsdagpengenes 90 procent. Sygedagpenge kan dog højest udbetales med arbejdsløshedsdagmaximum. Flertallet vil derfor få samme beløb ved arbejdspengenes lwøshed ved sygdom. For en gruppe lavtlønnede er der imiderlertid og højere kompensation ved sygdom end ved arbejdsløshed. For tale om en denne vil overgang fra en sygdomsperiode til eventuelt tilbage til gruppe arbejdsløshed derfor betyde en indkomstnedgang.

94 Sygedagpenge, fortidspension

Den offentlige sektors reale udgifter til sygedagpenge og antallet af uger med modtagelse af offentligt betalte sygedagpenge ligger i begyndelsen af l990erne på nogenlunde samme niveau som i begyndelsen af 1980erne. Der foreligger ikke økonometriske undersøgelser af de eventuella sammenhänge mellem incidens og varighed af sygefravxr og kompensationsgraden ved sygdom samt de hyppige regelzendringer. Den gennemsnitlige implicitte varighed af offentligt betalte sygdomsperioder har imellem 1984 og begyndelsen af l990erne svinget mellem 12 14 Den og uger. eneste undtagelse var 1987, hvor den sprang op til 21 formentlig ca uger grund av afkortningen af arbejdsgiverperioden fra 13 til 5 i dette uger år. Statistikdaekningen af området er inoptimal bl.a. pâ grund de v0ldav somme regelazndringer med hmnsyn til arbejdsgiverperiodens lacngde. Socialkommissionens forslag til :endret kompensation under sygdom tager udgangspunkt i to problemer i de nuvacrende danske regler. For det første har den galdende varighedsbegraensning l år vaeret uhensigtsmzessig og ført dels til mange dispenstioner dels til, at et stort og antal langvarigt syge har mistet deres forsørgelsesgrundlag uden egen skyld. For det andet mister lønmodtagere ofte tilknytningen til arbejdspladsen under en lwngerevarende sygdomsperiode. I situation med en fastholdt høj arbejdsløshed vil det vaere problematisk for mange at finde et nyt job ved tilbagevenden til arbejdsmarkedet. For at løse disse to problemer foreslås en raekke aandringer afhaângig af hvor lang anciennitet, lønmodtageren har i sit job. For mennesker med over 2 års anciennitet foreslås et tidsubegraenset system for ydelser under sygdom, hvor ydelsen gradueres efter sygdomsperiodens laengde som følger:

Første 12 mdr.: sygeløn svarende til arbejdslønnen med på max. ca. 11.000 kr. pr. måned. Det offentlige refunderer arbejdsgiveren 7.500 kr. pr. måned efter de første 2 uger.

12-24 mdr.: sygedagpenge efter de gazldende takster

over 24 mdr.: offentlig grundydelse 7.500 kr. måned pr. For mennesker med under 2 års anciennitet i jobbet foreslås: de første 24 mdr.: sygedagpenge efter de gaaldende takster.

over 24 mdr.: offentlig grundydelse på 7.500 kr. måned. pr.

1 En offentlig skattefmansieretgrundydelse dette belob er et gennemgâendetraek i Kommissionens forslag for en raekke overforselsindkomster, som indtil har vaeret nu praeget af store, til dels irrationelle, forskelle i finansieringsgrundlag. satserog

Sygedagpenge, førtidspension 95

Anciennitetskravet 2 år motiveres ud fra et ønske om at undgå diskriminatorisk helbreds-screening ved anszettelse af medarbejdere. Ud fra forekomsten af langvarige sygdomsforløb skønnes omkostningsstigningen for virksomhederne at vare i størrelsesordenen 250 kr. pr. ansat pr. âr. Som i Sverige der i Danmark tale om, at de fleste offentligt ansatte og er privatansatte funktionärer har overenskomster, der sikrer fuld løn mange under sygdom. Andre lønmodtagere vil i Danmark vzere stillet bedre under sygdom end sammenlignelige grupper i Sverige efter de aandringer, der blev indført i 1992. Det gmlder både med de gzeldende danske regler, hvis Socialkommissionens forslag realiseres. Umiddelbart er det danske og dyrere for et givet niveau af sygefravazr. Men dels er sygefravzeret system mindre, dels det vurderingen i forhold til Socialkommissionens forog er slag, den umiddelbare fordyrelse neutraliseres af lavere udgifter til at revalidering førtidspension, fordi støre andel efter et lzengerevarende og en sygdomsforløb kan vende tilbage til deres hidtidige job.

Førtidspension m.v.

Udgifterne til førtidspension er godt 20 mia kr. pr. år. Førtidspension tilkendes på fire forskellige niveauer afhaengig af de helbredsmaessige ogeller sociale kriterier, der laegges til grund ved tildelingen. I alt ca. 250.000 mennesker under 67 år modtager førtidspension svarende til ca. 7 af befolkningen mellem 15 66 är Afhamgig af det pensionsprocent. og niveau, tildeles, består pensionen af en kompliceret mangen person foldighed af komponenter, hvoraf nogle er skattefrie, mens andre er skattepligtige, nogle aftrappes i forhold til anden indkomst, mens andre og tildeles uafhangigt af andre indtaegter hos pensionisten. Antallet af førtidspensionister steg kraftigt i 1984 i forbindelse med en pensionsreform. Stigningen var imidlertid primzert af statistisk karakter. Kvinder, før 1984 modtog enkepension eller kvinder, som modtog et som beløb, fordi deres zegtefzelle pensionist, fik fra 1984 adgang til i stedet var førtidspension. Bortset fra denne statistiske opskrivning af at søge antallet, har der igennem 1980erne og 1990erne vzeret tale om en relativt beskeden stigning i antallet af førtidspensionister. Denne beskedne stigning skal imidlertid ses i lys af den sâkaldte efterlønsordning, som blev indført som arbejdsmarkedspolitisk foranstaltning i

2 Folkepensionsalderen i Danmark 67 år. er

96 Sygedagpenge, fortidspension

år 1979. Formálet var at fremrykke azldre medarbejderes tilbagetraakning fra arbejdslivet for at øge beskazftigelsen blandt Betinget af 10 års unge.

senere 20 års medlemskab af en arbejdsløshedskasse kan man fra det

fyldte 60 år overgâ til efterløn. I den første periode svarer efterlønnen til de arbejdsløshedsdagpenge, personen var berettiget til i tilfaclde af arbejdsløshed, og i resten af perioden frem til 67 års alderen udgøres efterlønnen af 80 procent af arbejdsløshedsdagpengene.3 I modszetning til førtidsdspensionen, som er en klar socialpolitisk foranstaltning, efterlønnen er taankt som et arbejdsmarkedspolitisk instrument. Tilgangen blev meget hurtigt väsentligt større end forudset, og efter få år stabiliserede antallet af efterlønsmodtagere sig pâ ca. 100.000 mennesker. Konsekvensen et var drastisk fald i erhvervsfrekvensen for mennesker over 59 år. Selvom den formelle pensionsalder på 67 år i Dannmark højere end den formelle er pensionsalder på 65 år i Sverige, har efterlønsordningen medført drastiske forskydninger, jvf. Tabel

Tabel Andel som modtager pension og efterløn i Danmark og Sverige, 1990.

Kilde: Nordisk SocialstatistiskKomité 1992 samt beregningeri Socialkommissionen Rapport nr. 1993, p. 97

Efterlønsordningen er i høj grad kommet til at fungere de facto som en nedsattelse af pensionsalderen for store grupper på arbejdsmarkedet. Den afgørende forskel i forhold til andre former for tilbagetrzekning før den normale pensionsalder er, at det er et frivilligt valg for dem, der opfylder

3 ordningen er siden bestemtebetingelserogsåblevet et tilbud til langtidsarbejdsløse fra det 55 år, og som en midlertidig ordning- også bestemtebetingelser âben for menneskerfra det fyldte 50 år. Et enkelt elementfungerar som et incitament til at udskyde tilbagetrmkningen, i det efterlønnen til arbetsløshedsdagsvarer pengene i hela perioden fram til det 67 år, hvis man Venter med at på efterløn, til man fylder 63 år.

Sygedagpenge, fortidspension 97

kriteriet om forudgående arbejdsmarkedstilknytning. Der er, så vidt vides, ikke andre OECD-lande, der har tilsvarende ordninger. Pedersen Smith 1994 har i en økonometrisk model analyseret faktorerne bag tidlig tilbagetrazkning fra arbejdsmarkedet ved brug af en repräsentativ longitudinal stikprøve af den danske befolkning. Kompensationsgraden, defineret som indkomsten i en tilbagetrakningsordning i forhold til indkomsten ved forbliven på arbejdsmarkedet, har en signifikant indvirkning på sandsynligheden for at gå ind i efterlønsordningen. Derimod er førtidspensionens kompensationsgrad insignifikant i god overensstemmelse med, at der her skal opfyldes medicinske eller sociale kriterier for tildeling. Ligesom tilgangen til efterlønsordningen var større end ventet, viste forventningerne til de beskäftigelsesmaessige virkninger sig også at vare overdrevne. Undersøgelser i virksomhederne Platz et al., 1983 har vist en relativt beskeden genbesatttelsesfrekvens for de stillinger, som blev vakante ved overgang til efterløn. Beregninger på en makrookonometrisk model Socialkommissionen, 1993, rapport nr. p. 60 når til meget beskedne effekter på arbejdsløsheden fra en reduktion af arbejdsudbuddet gennem ordninger som efterlønnen. Beregningen tyder på, at reduktion en af arbejdsudbuddet af en given størrelse allerede efter 4-5 år for 80 procent vedkommende medfører en nedgang i beskaâjñigelsen, mens kun de ca. 20 procent. af udbudsreduktionen fører til nedgang i arbejdsløsheden.

Ärsagen at tiltag af denne type ikke påvirker Samfundets strukturelle

er, arbejdsløshedsprocent. I en lille åben økonomi s01n den danske er det mest naturligt at deñnere strukturarbejdsløsheden som det arbejdsløshedsniveau, der er foreneligt med opretholdelse af en uxndret lønmzessig konkurrenceevne i forhold til udlandet. Beregninger i Finansministeriet jvf. f.eks. Finansredegørelse 93 og OECD 1993 ñnder samstemmende, at strukturledigheden har fulgt udviklingen i den faktiske arbejdsløshed opad. I de senere år har den strukturelle ledighed bevzeget sig mellem 9 og 11 procent. Fra slutningen af l980erne har den ligget 1-2 procent under den faktiske ledighed i overensstemmelse med den kraftige deceleration af lønstigningstakten, som har fundet sted i disse år. økonomisk-politiske indgreb, som reducerer arbejdsudbuddet uden at mindske strukturproblemerne arbejdsmarkedet, vil alt andet lige medføre en højere lønstigningstakt. I en lille åben økonomi vil det medføre en forringelse af konkurrenceevnen og en deraf følgende nedgang i beskaftigelsen. Beskaftigelsesnedgangen vil fortsattte, indtil arbejdsløshedsprocenten efter et fald i første omgang er vendt tilbage til det niveau, - som sikrer opretholdelse af uaendret konkurrenceevne i forhold til udlan-

4 15-0795

98 Svgedagperzge, forridsperzsion

det. Anmller af arbejdsløse kan derfor nedbringes gennem en udbudsreduktion, andelen af den reducerede arbejdsstyrke, som er arbejdsløs, er men uandret. Den eneste vej ud af dette dilemma er derfor økonomisk-politiske tiltag, som forbedrer arbejdsmarkedets funktionsmåde. Mens efterlønsmodtagere som følge af det arbejdsmarkedspolitiske sigte højest må arbejde 200 timer om året, er der ikke nogen begrøensning førtidspensionisters ret til at udnytte en eventuel rest-erhvervsevne. Det faktiske arbejdsudbud fra førtidspensionister er imidlertid meget begr$nset. Det kan dels skyldes, at nogle af pensionsydelserne er indkomstafhzengige, en førtidspensioxiist kan blive udsat for en meget høj sammensat marginalskat i hvert fald visse indkomstintervaller. Dels kan det skyldes rationering efterspørgselssiden på et arbejdsmarked, hvor arbejdsløsheden har vzeret høj lang årreekke gennem en I princippet skal revalideringsmulighederne vare afprøvet, før en person kan tilkendes førtidspension. I praksis er der imidlertid en betragtelig andel af de mennesker, der tilkendes førtidspension, som ikke har deltaget i nogen form for revalidering eller lignende. De samlede udgifter til revalidering har vzeret meget svingende igennem de seneste 10 år. 1 begyndelaf 1980erne var niveauet 1.2 mia kr., mens det i 1992 var 3.2 mia sen kr. Førtidspensionister kan desuden få tilbudt beskyttet beskazftigelse med et betragteligt løntilskud. Det faktiske omfang er imidlertid beskedent. Udgifterne beskyttet beskaeftigelse er kun ca. 15 af niveauet i Sverige målt i forhold til BNP. Derimod er de relative udgifter til revalidering højere i Danmark end i Sverige. De få danske empiriske undersøgelser på området tyder på, at revalideringsindsatsen som alternativ eller Supplement til førtidspension burde ekspanderes ud fra samfundsøkonomiske overvejelser, jvf. Valbak Wamsler 1986 og Socialkommissionen, rapport pp. 274-278. Socialkommissionen fremlagde i 1993 Rapport 110.4 et samlet reformforslag for førtidspensionsområdet. I sammenhzeng hermed indgik overvejelscr om at gørc arbcjdsmarkcdct mere rummcligt vcd at åbnc mulighed for en mere systematisk brug af beskwftigelse på .rcerlige vilkår. Udgangspunktet var, at det i slutningen af 1980erne efter mange år med høj arbejdsløshed stod klart, at ca. 100.000 mennesker mere eller

4 En registersamkøring i 1989 viste. at 17 procent af førtidspensionisterne havde en erhvervsindkomst ved siden af pensionen,Kun for 6 procent af pensionisterne var erhvervsindkomsten imidlertid over 50.000 kr Socialkommissionen, rapport pp. 258 259.

Sygedagpenge, fortidspension 99

mindre permanent var udstødt fra arbejdsmarkedet. Reelt var deres erhvervsevne reduceret i et omfang, som gjorde det lidet sandsynligt, at de nogensinde ville kunne genindtraade i et job ordinare vilkâr. Perspekti vet for de mennesker var langvarig passiv offentlig understøttelse, som i mange tilfmlde ville ende med tilkendelse af førtidspension. Med det udgangspunkt foreslog man, at der bliver âbnet for beskzeftigelse på saarlige vilkår for mennesker med en varigt reduceret erhvervsevne, men hvor resterhvervsevnen er så stor, at tilkendelse af førtidspension forekommer urimelig. Disse mennesker får efter förslaget ret til efter visitation at - søge arbejde til en løn väsentlig under den gaeldende minimumsløn på det ordinzere arbejdsmarked. Niveauet foreslås til 25-50 kr. pr. time. Det offentlige supplerer med et indkomsttilskud på 5.000 kr pr. måned. Det skønnes, at ca. 16 af den årlige tilgang til førtidspension kan undgås på denne mâde. Forslaget vil

sikre en mkke mennesker et forsørgelsesgrundlag som vil vare etatt- raktivt alternativ til passiv offentlig understøttelse medføre at der bliver udført arbejde, som ellers ikke ville blive udført, fordi prisen ville vzere for høj kratve accept af, at gruppen får ret til at konkurrere sig til et job på lønnen medføre offentlige besparelser lidt langere sigt reducere omfanget af sort arbejde medføre at beskaeftigelse saarlige vilkår vil kunne anvendes - som revalideringsmulighed for mennesker, der søger førtidspension.

Teknisk kan forslaget tolkes som en bredt fungerende og flexibel form for beskyttet beskaaftigelse. Visitationskravet er nødvendigt i forhold til de almindelige kollektive overenskomster på arbejdsmarkedet. Socialkommissionen stillede desuden forslag til en generel reform af førtidspensionerne. Hovedpunkterne i reformforslaget er

revalideringsmulighederne herunder arbejde satrlige vilkâr skal - - vzere udtømte, før der kan tilkendes førtidspension ophzevelse af det meget komplicerede system med graduering af pensionen efter erhvervsevnetabets størrelse ensartet pension til alle førtidspensionister, med kompensation til mennesker med sarlige udgiftsbehov skattemässig ligestilling mellem førtidspensionister og andre borgere. -

100 Sygedagpenge, fortidspension

Forslaget, som skønnes at indebaere meget store forenklinger i forhold til det eksisterende system, er beskrevet naarmere i Socialkommissionen, rapport kap. X.

4. Arbejdsskadeforsikring

Der foregår for tiden et arbejde vedrørende den fremtidige udformning af arbejdsskadeforsikringen i et udvalg under Socialministeriet. I udvalgets kommissorium indgår, at

man skal overveje et system, som skaber yderligere incitamenter til at forebygge arbejdsskader andringer skal ske under hensyn til, at EUs skadesforsik- ringsdirektiv senest den januar 1999 skal anvendes arbejdsskadeforsikringer i Danmark

Et tidligere udvalg under Socialministeriet afgav i 1990 betasnkning Bet. praemiegraduering i dansk arbejdsskadeforsikring. nr. 1192 om Denne del af notatet indeholder alene en summarisk beskrivelse af situationen p.t. Alle arbejdsgivere har pligt til at tegne arbejdsskadeforsikring i et godkendt forsikringsselskab. Pr. april 1993 havde 20 private selskaber koncession til at tegne arbejdsskadeforsikring. I begyndelsen af 1987 overgik det forsikringstekniske tilsyn med arbejdsskadeforsikring til Finanstilsynet, som senere i 1987 organiserede en risiko-pool for erhvervssygdomme, der udligner udgifter til skader i tilknytning til erhvervssygdomme mellem de deltagende selskaber. Anmeldelse af arbejdsskader og erhvervssygdomme indgives til Arbejdsskadestyrelsen, som afgør erstatningsspørgsmålet, og i givet fald størrelsen af erstatningsbeløbet, derefter udbetales af arbejdsgiverens forsiksom ringsselskab. Erstatning udbetales enten som et kapitaliseret engangsbeløb eller som en årlig ydelse. Desuden afholder forsikringsselskabet udgifter til sygdomsbehandling i det omfang, de ikke dxkkes af den offentlige sygesikring. De udbetalte erstatningsbeløb fra forsikringsselskaberne fra 1982 til 1992 vist i Figur Det fremgâr, at beløbet efter en kraftig relativ stigning i er begyndelsen af 1980erne stabiliseres et konstant niveau fra 1986.

5 Udvalget skulle have afsluttet sit arbejde 1 oktober 1993, mer er âbenbart blevet forsinken

Sygedagpenge, fortidspension 101

I tabel 2 er samlet nogle tal til belysning af udviklingen i de senere år.

Figur Kontante ydelser udbetalt fra arbejdsskadeforsikringsselskaber, 1982-92.

Tabel 2. Arbejdsulykker og erhvervssygdomme anmeldt til Arbejdsskadestyrelsen.

Anmcldte Ulykker Erstatnings- Anmeldte Sygdomme Erstatningsulykker med frekvens erhvervs- med frekvens erstatning sygdom erstatning

1983 28.859 3.870 13.4 5.340 1.853 34.7 1984 32.302 4.312 13.3 6.144 2.095 34.1 1985 34.523 3.854 11.2 8.786 2.350 26.7 1986 30.035 3.935 13.1 13.280 2.441 18.4 1987 30.167 3.113 10.3 14.168 2.241 15.8 1988 30.470 na na 14.065 na na 1989 na na na 12.709 na na

Kilde: Betaenkning nr. 1192. primzerkilde: oplysninger meddelt fra Arbejdsskadestyrelsen.

Antallet af anmeldte ulykker har som det fremgâr vaeret relativt stabilt fra 1983-88 ligesom erstatningfrekvensen. Derimod er antallet af anmeldte erhvervssygdomme steget voldsomt. Antallet af erstatningsud-løsende sygdomme har imidlertid vzeret relativt stabilt med et starkt fald i erstatningsfrekvensen til følge.

Afsluttende kommentarer

Groft sagt følger udmâlingsreglerne for en rzekke sociale ydelser de samme principper i Sverige og i Damnark. Derimod er der som bekendt store forskelle med haensyn til finansieringen, hvor skatteñnansiering bortset fra arbejdsskadeforsikringen er helt dominerende i Danmark. - En anden afgørende forskel i den aktuelle situation er den langvarige høje arbejdsløshed i Danmark i forhold til det bratte stigning i Sverige til et kontinentalt niveau. Den fastholdt høje arbejdsløshed har i Danmark vasret en vzesentlig udgiftsdrivende faktor ikke kun for arbejdsshedsdag- -

102 Sygedagperzge, fortidsperzsion

pengene, hvor det er oplagt men for naesten hele feltet af overførselsind- komster. Den langvarige høje arhejdsløslied, de relativt generøse ydelser dog først og fremmest for lavtlønnede grupper samt de meget lange pe- rioder med ret til understøttelse har naturligt nok vzeret grundlag for en løbende diskussion af, om overførselssystemet i sig selv rummede incitamenter til at fastholde eller tiltrzekke mennesker til en situation med passiv modtagelse af overførselsindkomster. Antallet at mennesker i erltvervsaktiv alder, der i overvejende grad forat overførselsindkomster har vaeret i klar stigning igennem en årsørges rzekke. Der er imidlertid meget lidt økonometrisk evidens for, i hvilket omfang denne udvikling måtte liaânge sammen med kompensationsgraden laengden af understøttelsesperioderne overfor en hypotese om, at det og primazrt afspejler mange år med relativt lav cakonomisk vzekst. Jensen Westergård-Nielsen 1990 fandt signiñkante påvirkninger fra kompensa tionsgraden variglieden al arbejdsløshedsperioder for et antal grupper arbejdsmarkedet. Pedersen Smith fandt som neevnt ovenfor en signifikant påvirkning fra koinpensationsgraden overgangssandsynligheden til efterløn. Desuden har en raâkke studier fundet et gennemslag løndan nelsen fra arbejdsløshedsdagpengenes kompensationsgrad, jvf. Pedersen 1993. Alt i alt er den przecise økonometriske evidens imidlertid som sagt relativt beskeden. Mere upreecist kan man måske sige, at det danske system sammen med den langvarige arbejdsløshed i modseøtning til aktuelle v svenske erfaringer rummer en staerk tilskyndelse til at forblive på ar- bejdsmarkedet. Hvor erhvervsfrekvensen i Sverige faldt brat under den seneste voldsomme konjunkturnedgang, har den danske erlivervsfrekvens vaeret saerdeles stabil under den lange årrzekke med stagnationrecession fra 1986 til 1993. I Danmark har man indtil nu haft omfattende diskussioner om strukturproblemerne på arbejdstnarkedet, specielt den foruroligende tendens til at strukturlcdighedcn hurtigt folgci den faktiska lediglicd opad. Policyeindgreb har imidlertid i liøj grad vasret symptomorienterede forstået på den inåde, at arbejdsudbuddets størrelse er blevet set som en del af forklarinarbejdsløshedsprobletnet. Med udgangspunkt i en implicit opfattelse gen af, at der er en restriktion den samlede arbejdsmzengde i samfundet har rzekke økonomisk politiske indgreb haft til formål at begrâense an en bejdsudbuddet eller udtrykt mere positivt at fordele den givne mzengde arbejde på en måde, som kunne nedbringe arbejdsløslieden. Som disku teret ovenfor vil indgreb af denne type imidlertid ikke itedbringe len strukturelle ledighed i økonomien, med mindre de samtidig indeliolder

Sygedagpenge, fortidspension 103

tiltag, som direkte tilsigter at få arbejdsmarkedet til at fungere bedre. Konkrete eksempler reduktion af arbejdsudbuddet som led i forsøgene på at få arbejdsløsheden ned har i 1980erne og 1990erne i Danmark bestået i ferieforlaangelse, forlanget barselsorlov, arbejdstidsnedsaettelse, efterlønsordningen og senest de orlovsordninger, som er indeholdt i den arbejdsmarkedsreform, som trâdte i kraft i januar 1994. En reekke af disse tiltag har efter alt at dømme kun haft små og usikre effekter på arbejdsløsheden på kort sigt. Da de samtidig for nogle af tiltagenes vedkommende formentlig er irreversible, er der en åbenbar risiko for, at de kan skärpe problemerne på lzengere sigt. Det vil vzere tilfzeldet, hvis deres vzesentligste langsigtede Virkning er en reduktion af ligevaagtsbeskaâftigelsen i økonomien og ikke en langsigtet nedbringelse af strukturproblemerne arbejdsmarkedet. På den baggrund er det måske passende at slutte dette lille notat med et citat fra Bröms-rapporten p. 133: Den viktigaste lärdomen från andra länder är att när arbetsmarknaden förändras, så måste socialförsäkringarnas regler och organisation anpassas samtidigt - og en måde som så hurtigt og effektivt som muligt bremser de tendenser til hysteresis, som ellers siden hen er så vanskelige at reversere.

Sygedagpenge, fortidspension 105

Litteratur

Finansdepartementet. 1994. En social Försäkring. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Ds 1994:81. Stockholm. Finansministeriet. 1993. Finansredegørelse 93. København. Finanstilsynet. 1993. Beretning fra Finanstilsynet, 1992. København. Jensen, P. N. Westergârd-Nielsen. 1990. Temporary Layoffs. I Hartoog, G. Ridder Theeuwes eds. Panel Data and Labour Market Studies. North-Holland. Nordisk Socialstatistisk Komité. 1992. Social trygghet i de nordiske lande. København. OECD. 1993. High and Persistent Unemployment: Assessment of the Problem and its Causes. Working Party no. March 1993. Paris. Pedersen, P.J. 1993. The Welfare State and Taxation in Denmark. I A.B. Atkinson G.V. Mogensen eds. Welfare and Work Incentives. A North European Perspective. Clarendon Press. Oxford. Pedersen, P.J. N. Smith. 1994. Early Exit in the Danish Labour Market -The Development in recent Years. I E. Wadensjö ed. Early Retirement in the Nordic Countries. Forthcoming. North-Holland. Platz, M. et al. 1983. Efterløn og beskaaftigelse. Publikation 122. København. Plovsing, 1990. Socialpolitik i velfaardsstaten. København. Socialkommissionen. 1992. Uden arbejde. Overførselsindkcmst til midtergruppen, Rapport nr. København. Socialkommissionen. 1993. Arbejde og velfzerd. Forslag til en ydelses- og aktiveringsreform for midtergruppen. Rapport nr. 4. København. Socialkommissionen. 1993. De aeldre. En belysning af aeldregenerationens forsørgelse. Rapport nr. København. Socialministeriet. 1990. Betaânkning om praâmiegraduering i dansk arbejdsskadeforsikring. Betaenkning nr. 1192. København. Valbak, Å. Wamsler. 1986. Revalideringsindsatsens erhvervsmzessige effekt undersCgelse af revalideringssager, der er afsluttet i 1984 i udvalgte kommuner. København.

Slutsatser och sammanfattning

I Sjuk- och arbetsskadeberedningens uppdrag ingår att analysera de samhällsekonomiska effekterna av alternativa utformningar av försäkringar vid sjukdom, arbetsskada och förtidspension. I beredningens direktiv anges att analysen bör omfatta hur samhällsekonomin påverkas av val av grundmodell, ersättningsnivâers och övriga försäkringsvillkors utformning samt av alternativa ñnansieringskällor. De uppsatser som här har redovisats belyser dessa frågeställningar från delvis olika utgångspunkter. I detta avslutande kapitel kommer de viktigaste slutsatserna från dessa uppsatser att vävas samman. I stora drag har kapitlet disponerats enligt följande. Först diskuteras ersättningsnivâers inverkan incitament och sjukfrånvaro. Betydelsen av enhetliga kompensationsnivâer mellan olika försäkringssystem belyses och effekter av avtalsförsäkringar diskuteras. Härefter behandlas val av finansiering. Viktiga inslag i den frågeställningen är skattekilar, aktuariska försäkringar och differentierade avgifter samt effekter på lönebildning och sysselsättning. Även betydelsen av valet mellan ett fond- eller fördelningssystem analyseras. Vidare behandlas frågan om alternativa administrationsformer. Kapitlet avslutas med en diskussion om sambandet mellan socialförsäkring och arbetsmarknad.

Ersättningsnivâer och incitament

Enligt nationalekonomisk teori vill alla riskmedvetna och nyttomaximerande individer ha full inkomstkompensation vid arbetsoförmåga. På grund av informationsproblem och moral hazard är detta emellertid inte möjligt. När försäkringstagarna kan påverka riskerna och försäkringsgivaren inte kan kontrollera om så har skett behövs det någon form av självrisk för att försäkringen inte ska överutnyttjas. En självrisk inom sjukpenningför säkringen kan vara att ersättningsnivân är lägre än 100 procent av inkomsten. Självrisken kan också utgöras av en eller flera karensdagar.

1 Här avser beredningens tidigare direktiv. Var god se förordet.

108 Slutsatser och sammanfattning

Även sjukskrivningsbeteendet viss del påverkas ekonomiska om till en av incitament bör det understrykas att kompensationsnivåer och ersättningsregler endast är av underordnad betydelse när det gäller att förklara sjukfrånvaron. Empiriska studier visar att det framför allt är faktorer som arbetsmiljö och demografiska variabler såsom kön och ålder som har stor betydelse för att förklara skillnader i sjukskrivningsbeteendet. Innan vi kommer in på frågor som risk för överutnyttjande och kompensationsnivåers betydelse för sjukskrivningsbeteendet måste själva sjukdomsbegreppet utvecklas något. Under de senaste decennierna har innebörden begreppet sjuk förändrats från ett antingeneller tillstånd till ett av mer relativt begrepp. Synsättet att sjukdom är något relativt innebär att arbetsförmågan minskar gradvis längs en kontinuerlig skala sjukare man är. Vid mindre allvarliga sjukdomstillstånd, t.ex vid förkylning, finns det därför ett utrymme för individens egen bedömning hurvida man bör sjukskriva sig eller inte. Sjukdom har på så sätt utvecklats från något som objektivt går att fastställa till ett mer subjektivt begrepp. Vad som menas med sjukdom enligt medicinskt vetenskapliga grunder har också under - årens lopp blivit ett vidare begrepp. Idag bottnar t.ex flera sjukdomstillstånd i psykosociala problem. Detta har ytterligare minskat möjligheterna att objektivt fastställa när sjukdom föreligger. I mindre allvarliga tillstånd där individen själv har möjlighet att avgöra hurvida bör sjukskriva sig eller ej, uppstår alltid gränsdragningsproman blem. I sådana fall kan ersättningsreglema spela en roll. Risken för överutnyttjande skulle då öka när ersättningsreglerna blir generösare. Överutnyttjande sjukförsäkringen innebär att individer sjukskriver sig i en av omfattning överstiger vad som motiveras av medicinska skäl. Det vill som säga, sjukskrivning förekommer i en för stor utsträckning i förhållande till arbetsförmâgan. Enligt samma resonemang kan man också tänka sig att försäkringen underutnyttjas om självrisken blir för stor. Om inkomstbortfallet vid sjukdom är stort, kan det hända att individen går till arbetet trots att det medicinsk synpunkt är uppenbart att individen ifråga borde vara ur sjukskriven. Det går emellertid inte att objektivt fastställa när man borde respektive inte borde stanna hemma från arbetet. Därmed blir också begrepp som överutnyttjande och underutnyttjande subjektiva begrepp. Hur stor betydelse har då kompensationsnivåer och ersättningsregler för sjukskrivningsbeteendet De empiriska studier som gjorts visar att stora förändringar, så införandet av karensdagar har en tydlig effekt på den som korta sjukfrånvaron. Mindre förändringar i ersättningsnivåerna tycks dock ganska marginell betydelse. I mycket allmänna ordalag kan man vara av säga att ekonomiska incitament är av mindre betydelse jämfört med flera

Slutsatser och sammanfattning 109

andra faktorer för att förklara sjukfrånvaron, men att de är tillräckligt betydelsefulla för att inte negligeras vid utformningen av ersättningsregler. Det bör också framhållas att våra empiriska resultat om ekonomiska incita-ments påverkan på sjukskrivningsbeteendet gäller i värdeomrâdet 75-90 inkomsten. Vi vet inte hur individer reagerar på förändprocent av ringar i ersättningsnivån i värdeområdena 50-65 eller 100-110 procent av inkomsten. Ett rimligt antagande är dock att sjukskrivningsbeteendet blir känsligare för förändringar i ersättningsnivâerna högre upp vi kommer på ersättningsskalan. Negativa incitamentseffekter av höga ersättningsnivåer kan motverkas av ett effektivt kontrollsystem. Det är tänkbart att en arbetsgivarperiod i sjukförsäkringen innebär en skärpning av kontrollsystemet. I så fall skulle förlängning den nuvarande tidsperioden då arbetsgivaren ansvarar en av för de anställdas sjuksersättning medföra bättre kontroll. En arbetsgivarperiod innebär att kostnaderna för sjukfallen fördelas direkt bland arbetsgivarna. Följden blir att arbetsgivare vars verksamhet kännetecknas relativt stor sjukfrånvaro också får högre kostnader för av sjukersättning. Resultatet blir att produkter som framställs i dålig arbetsmiljö får bära sina egna kostnader. En tänkbar konsekvens är också att arbetsgivaren ökar sina ansträngningar att förbättra arbetsmiljön. Det är emellertid inte helt givet att det uppstår några positiva effekter arbetsmiljön arbetsgivaren får ett större ansvar för de anställdas sjuom kersättning. Det finns risk att arbetsgivaren istället koncentrerar sig på en selektiva anställningar, det vill säga undviker att anställa personer som på grund tidigare sjukdomshistorik eller beroende någon annan faktor av förväntas bli sjuka oftare än genomsnittet. Problemet med selektiva anställningar kan lösas genom att arbetsgivaren återförsäkrar sig mot onormala kostnader. Ett annat alternativ är en modell som diskuterats i Danmark. Modellen innebär att arbetsgivarens ansvar för en anställds sjukersättning beror på hur länge personen ifråga varit anställd. För personer med mindre än två års anställningstid står staten för en del av sjukersättningen även under arbetsgivarperioden.

Vikten enhetliga ersättningsnivåer mellan olika

av

försäkringar

Kompensationsnivåerna inom socialförsäkringssystemet varierar mellan olika försäkringar. Detta förhållande medför att det finns en risk för

110 Slutsatser och sammanfattning

bidragsarbitrage mellan olika försäkringar. Innebörden av bidragsarbitage kan åskådliggöras med ett exempel. Ersättningen från föräldraförsäkringen är idag högre än ersättningen från sjukpenningförsäkringen. Det finns därför en risk för att vård av sjukt barn anmäls som orsak till frånvaro även vid egen sjukdom. När ersättningsnivåerna varierar mellan olika verksamhetsgrenar inom socialförsäkringen finns det en risk för övervältring av kostnader; från försäkringar med en relativt låg ersättning till

försäkringar med relativt hög ersättning. Övervältringseffekter mellan

en olika försäkringar behöver inte enbart bero på att enskilda individer strävar efter att få sin ersättning från den mest fördelaktiga försäkringen utan problemet kan också vara av administrativ art. Olika verksamhetsgrenar tenderar att överföra försäkringsfall till varandra. Enhetliga regler och ersättningsnivåer vid inkomstbortfall skulle, förutom att möjligheterna till bidragsarbitrage stoppas, också förhindra att individer slussas mellan olika försäkringssystem. Socialförsäkringssystemet skulle dessutom bli mer överskådligt och reglerna skulle bli tydliga för medborgarna. För den enskilde individen finns det heller ingen anledning att få skilda ersättningar beroende orsaken till inkomstbortfallet. Det saknas ett empiriskt underlag för att man ska kunna dra några välgrundade slutsatser om i vilken utstäckning bidragsarbitrage förekommer i praktiken. Enligt de begränsade studier som gjorts tycks antalet föräldrar som utnyttjar föräldraförsäkringen vid egen sjukdom vara litet. Däremot ökade förtidspensioneringen när sjukersättningen försämrades år 1993, vilket skulle kunna bero bidragsarbitrage. En konkurrerande förklaring till detta är emellertid att försäkringsfall vid denna tidpunkt överfördes från sjukpenningförsåkringen till förtidspensionsförsäkringen av administrativa skäl. Ytterligare studier behövs innan kan dra några mer långtgående slutsatser om bidragsarbitrage och övervältringseffekter.

Avtalsförsäkringarnas effekter

Ju lägre ersättningsnivå som erhålls från det allmänna desto större betydelse får avtalsförsäkringarna för den totala ersättningen. För individen spelar det ingen roll om ersättningen kommer från det allmänna eller från avtalsförsäkringar. En följd av den fria avtalsrätten är att man överlåter åt arbetsmarknadens parter att bestämma nivån socialförsäkringarnas självrisk. En annan konsekvens är att det blir möjligt med differentierade ersättningsnivåer inom samma försäkring.

Slutsatser och sammanfattning 111

En fördel med ett system som tillåter differentierade ersättningsnivåer är kan ta hänsyn till att hälsokraven för att till arbetet är särskilt att man höga för vissa yrkesgrupper. Sådana yrkesgrupper borde rimligen erhålla lägre självrisk vid sjukdom än övriga grupper på arbetsmarknaden. På en ett liknande sätt kan man med hjälp av avtalsförsäkringar kompensera anställda inom verksamheter där sjukdomsrisken är särskilt stor. Med differentierade kompensationsnivåer kan man också parera för att skilda yrkesgruppers sjukskrivningsbeteende påverkas olika av ekonomiska in-

citament. finnas skäl till differentierade kompensationsnivåer Men även om det kan mellan olika yrkesgrupper, är det osäkert om denna differentiering blir optimal i ett system med avtalsförsäkringar. I förhandlingar är det många faktorer påverkar avtalsresultatet. Det är fullt tänkbart att det blir som fel yrkesgrupper får en högre respektive lägre ersättning. som Det måste också betonas att förmånerna från avtalsförsäkringarna ges inom för det totala löneutrymmet. Ju bättre försäkringsförmâner ramen kan förhandla fram desto mindre blir kvar till övriga löneförrnåner. man För att erhålla given kompensationsnivå vid sjukdom, måste yrkesgrupen med relativt hög sjukfrånvaro avstå en större del av löneutrymmet per jämfört med yrkesgrupper med lägre sjukfrånvaro. En fråga i sammanhanget är om arbetsmarknadens flexibilitet annan påverkas avtalsförsäkringarna. Kan skilda ersättningsnivåer mellan av olika avtalsförsäkringar leda till inlåsningseffekter på arbetsmarknaden Risken för detta torde dock vara liten, åtminstone i ett ofonderat system. Idag är avgifterna till de olika arbetslöshetskassorna differentierade. Detta har inte i någon större utsträckning påverkat incitamenten att byta yrke och arbetsmarknadens flexibilitet har därför inte heller påverkats på något negativt sätt.

Finansiering

hur socialförsäkringarna ska finansieras innehåller flera olika Frågan om dimensioner. En dimension är valet mellan arbetsgivaravgifter, egenavgifter eller skatter fiansieringskälla. Hur påverkas lönebildning och som sysselsättning alternativa finansieringskällor En annan dimension är av avgifterna ska vara lika för alla försäkringstagare eller om de ska om differentieras med avseende risk. Ytterligare en frågeställning är om finansieringen ska ske genom ett fond- eller fördelningssystem. Möjlig-

112 Slutsatser och sammanfattning

heter till finansiering genom specialförsäkringar, exempelvis trafikförsäkringen, är en annan aspekt. Dessa frågeställningar kommer att diskuteras i tur och ordning. Vi börjar med frågan om finansieringens effekter på lönebildning och sysselsättning.

Effekter på lönebildning och sysselsättning

Försäkringar vid sjukdom och skada kan finansieras med avgifter eller skatter. En avgift kan till skillnad från en skatt kopplas till en specifik förmån. Vi kan skilja mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter tas ut från arbetsgivarna och egenavgifter dras från arbetstagarnas löner. En skatt kan antingen vara en inkomstskatt som tas ut från löntagarna eller en löneskatt som tas ut från arbetsgivarna. En löneskatt som tas ut från arbetsgivarna brukar också benämnas arbetsgivaravgift trots att det inte är en avgift i ordets rätta mening. Under förutsättning att inbetalda avgifter förväntade förmotsvaras av måner från försäkringen, medför höjda ersättningsnivåer som finansieras med egenavgifter eller arbetsgivaravgifter, inte någon påverkan sysselsättningen utan anpassning sker genom en lägre reallön. Givet nämnda förutsättning blir alltså effekterna sysselsättning och reallön efter skatt, desamma oavsett om finansieringen sker genom egenavgifter eller arbetsgivaravgifter. Höjda arbetsgivaravgifter leder inte till ökade lönekostnader för företagen eftersom avgifterna vältras över löntagarna. Det är alltså löntagarna som bär avgiften även om arbetsgivaren formellt står för inbetalningen. Om däremot arbetsgivarnas kostnader för försäkringen överstiger förmånsvärdet från densamma, leder en höjning av arbetsgivaravgifter till ökade lönekostnader och minskad sysselsättning. Finansiering genom inkomstskatter påverkar inte sysselsättningen under förutsättning att ersättningsbeloppen vid arbetslöshet, arbetsskada och sjukfrånvaro beskattas med samma skattesats som löneinkomster. För att inte skattefinansiering i form av löneskatt ska påverka sysselsättningen, måste ytterligare en förutsättning vara uppfylld. Ersättningsnivåerna från arbetslöshetsförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen måste vara indexerade till den allmänna lönenivån. I sådana fall övervältras skatten till löntagarna. Företagens lönekostnader påverkas inte och därmed inte heller sysselsättningen. Ovanstående effekter gäller på lång sikt. Höjda avgifterskatter för arbetsgivarna kan leda till ökade lönekostnader och lägre sysselsättning på

Slutsatser och sammanfattning 113

sikt, eftersom det tid innan avgiften eller skatten helt har välkort tar en trats över löntagarna.

Differentierade avgifter-

l debatten socialförsäkringarna framhålls det ofta att försäkringarna om måste bli aktuariemässiga. En renodlad aktuarisk försäkring innebär mer den avgift individen får betala, i största möjliga utsträckning att som grundas de förmåner individen ifråga förväntas erhålla från försäksom ringen. Principen medför således att premierna återger försäkringstagamas

individuella risker ett så perfekt sätt som möjligt När individens av-

avviker från förväntade förmåner från försäkringen uppstår skattekigifter Skattekilarna är sålunda mindre försäkringen följer aktuariska lar. mer principer. Att avgifterna differentieras medför också incitament till skade-

förebyggande åtgärder. vi utvecklar fördelarna med differentierade avgifter och diskuterar Innan möjligheterna införa aktuariska försäkringar vid sjukdom och skaatt mer da, måste vi belysa motiven till att sjuk- och arbetsskadeförsäkringen idag innehåller sådant svagt samband mellan avgifter och förmåner. Försäkett ringsmarknaden kännetecknas marknadsimperfektioner såsom adverse av selection, free-riding och närsynthet. Ett sätt att komma till rätta med sådana problem är att införa obligatoriska försäkringar med enhetliga premier och villkor. Ett annat problem föreligger vid aktuariska försom säkringar med differentierade premier, är att individer med känd och hög risk kan få svårt hitta någon försäkringsgivare som är villig att teckna att försäkring, åtminstone till rimligt pris. Detta är också ett motiv till en försäkring med enhetliga avgifter. Ytterligare ett argument för obligatorisk enhetliga avgifter är att ett system utan individuella riskbedömningar med-

för låga administrationskostnader. konsekvens obligatoriska enhetliga försäkringar är emellertid att En av uppstår skattekilar. Eftersom ingen individuell riskbedömning görs det

2 används detta i avsnitt i vid bemärkelse. Det innefattar både egenav- Ordet avgift gift, arbetsgivaravgift och skatt.

3 sammanhang betraktas försäkring aktuarisk när systemet går runt, I en del en som premier och fondavkastning motsvarar ersättningskostnaderna. En renodlad aktudvs innebär emellertid att premierna differentieras med avseende på arisk försäkring individuella risker.

114 Slutsatser och sammanfattning

måste premiesättningen grundas på den genomsnittliga risken i försäkringsringskollektivet. Det medför att individer med låg risk får premie en som överstiger de förväntade förmånerna från försäkringen. På samma sätt får individer med hög risk en lägre premie än vad motsvaras de som av förväntade förmånerna från försäkringen. De skattekilar på så sätt som uppkommer leder till skadliga snedvridningar resursanvändningen i av ekonomin. Ett sätt att minska skattekilarna och snedvridningseffekterna miniär att mera obligatoriet till en lägsta acceptabel nivå. Detta grundskydd kan sedan byggas på med mer aktuariemässiga tilläggsförsäkringar. En annan möjlighet att minska skattekilarna inom för det nuvarande ramen systemet är att avskaffa det tak som begränsar inkomstkompensationen till 7,5 basbelopp. En obligatorisk försäkring där kostnaderna fördelas lika på alla innebär att försäkringstagare med hög risk subventioneras och att försäkringstagare med låg risk beskattas. På så sätt blir det omfördelning mellan olika en riskgrupper. Även andra inkomstomfördelningar den än mellan olika riskgrupper kan konstrueras i en obligatorisk försäkring. Om omfördelningseffekterna inom dagens socialförsäkringssystem välfärdshöjande, anses måste vi väga nyttan av fördelningseffekterna mot de effektivitetsförluster som skattekilarna ger upphov till. Hur långt är det då önskvärt att driva premiedifferentieringen inom sjukoch arbetsskadeförsäkringen En individs risk för att bli sjuk kan klassificeras med hjälp av bland annat ålder, kön, yrke och region samt tzdigare sjukdomshistorik. Det är troligt att en sjukförsäkring, där premierna grundas på individanknutna risker, skulle medföra orimligt höga avgifter för vissa grupper. Det kan t.ex. gälla personer som har kända hälsoproblem eller bara son uppnått en viss ålder. För en del av dessa kan det bli siårt personer att försäkra sig överhuvudtaget. För att alla människor ska kunna erhilla ett acceptabelt försäkringsskydd vid inkomstbortfall på grund sjikdom av eller skada, kan inte ett system med individanknutna risker grind för som premiesättningen drivas för långt. Inom arbetsskadeförsäkringen finns det flera goda talar argument son för differentierade premier. Premiesättningen bör då grundas på arbetsrelaterade risker som i sin tur kan baseras på arbetsskadestatistk från olika branscher. Man kan även tänka sig att riskbedömningen bygger på statistik från en mindre aggregerad nivå än branschnivå. I extremfalet kan det enskilda företagets historik beträffande sjukdomar och skador Jtgöra den grund premiesättningen bygger på. Även åtgärder som som arbetsgiv-

Slutsatser och sammanfattning 115

gör i förebyggande syfte skulle kunna tänkas påverka bedömningen varen arbetsplatsrelaterad risk. av en En fördel med att arbetsgivare verksamhet kännetecknas av få arvars betsskador, får betala lägre premie jämfört med arbetsgivare som draben fler arbetsskador, är det uppstår incitament till förebyggande åtbats av att gärder. Systemet medför att arbetsgivaren på eget initiativ genomför investeringar i syfte att förbättra arbetsmiljön, förändrar arbetsorganisationen och vidtar andra åtgärder för att förebygga skador. Konsekvenserna blir positiva för både arbetsgivaren, de anställda och samhället. Sådana incitamentseffekter går förlorade när alla arbetsgivare får betala samma avgift. Enhetliga avgifter inom arbetsskadeförsäkringen förhindrar också en optimal resursallokering mellan olika branscher. Resursallokeringen i en arbetsskadeersättning kan beskrivas följande sätt. Skillnaekonomi utan der i arbetsskaderisker mellan olika branscher återspeglas i de löneskillnader råder. Individer kräver högre lön för att arbeta i en bransch som en där risken att drabbas arbetsskada är hög jämfört med andra branav en scher. Den höga lönen medför att sysselsättningen blir lägre i en sådan högriskbransch. Den höga lönekostnaden påverkar också priset på produkten. Produkter produceras i miljöer där arbetsskador är ofta föresom kommande får på så sätt bära sina egna kostnader. En arbetsskadeförsäkring med enhetliga avgifter medför att löneskillnaderna mellan högriskbranscher och lâgriskbranscher minskar. Sysselsättningen i branscher där arbetsskaderisken är stor kommer att överstiga den optimala nivån. Priser på produkter som framställs i riskfyllda miljöer där skaderisken blir för låga och speglar inte de sanna kostnaderna. är stor I med perfekt differentierade avgifter blir effekterna på resursett system allokeringen desamma i ett system utan arbetsskadeersättning. som

Fond- eller fördelningssystem

Ytterligare fråga faller under rubriken finansiering är valet mellan en som fond- eller fördelningssystem. Låt börja med att klargöra vad vi ett oss med begreppen. Ett fördelningssystem innebär att löpande utbetalmenar ningar från försäkring finansieras med löpande avgifter. I ett sådant en behövs ingen fond. Ett fördelningssystem kan vara förmånsbesystem vilket innebär avgiftsuttaget i procent lönen anpassas efter stämt, att av förutbestämda ersättningsnivåer. Alternativet är att avgifterna ligger fast på förutbestämd nivå och ersättningarna anpassas efter de totala avgifen

116 Slutsatser och sammanfattning

terna. I en värld utan demografiska förändringar och med nolltillväxt spelar det ingen roll vilket alternativ man väljer. Totala utbetalningar från försäkringen motsvaras då alltid totala avgifter. av När vi i detta sammanhang talar om ett fondsystem, inte sådan menas en omfattande fond som finns inom ett premiereservsystem. Ett premiereservsystem innebär att människor årligen betalar avgift till försäken en ring, exempelvis pensionsförsäkringen. De belopp betalas under som årens lopp förvaltas i en fond till marknadsränta. När individen går i pension betalas det ut ersättning från fonden. Konstruktionen med premieett reservsystem innebär att människor inte kan erhålla pensioner förrän man under ett stort antal år betalat in premier. I ett renodlat premiereservsystem blir det kapital som fonden förvaltar mycket stort. Det är inte aktuellt att införa ett premiereservsystem inom sjuk- och arbetsskadeförsäkringen, bland annat beroende på att det skulle ta fiera decennier att bygga upp ett sådant system. En möjlig konstruktion för att finansiera försäkringar vid sjukdom och skada, är ett system som innehåller en mindre fond ändå i men som grunden är ett fördelningssystem. Storleken på sådan fond är betydligt minen dre än den typen av fond som finns inom ett premiereservsystem. Fondens storlek kant ex motsvara några års utbetalningar från försäkringen. Syftet med fonden är att den ska fungera som en buffert mellan inbetalda avgifter och utbetalningar från försäkringen. Ett exempel på sådan konen struktion är ATP-systemet där AP-fonden fungerar buffert mellan som en inbetalningar och utbetalningar. Systemet med en fond inom ett fördelningssystem har den fördelen att man kan ta hänsyn till demografiska förändringar. Antag att utbetalningarna i förtidspension förväntas vara mycket höga 10 år. I sådan situaom en tion vore det rimligt att höja avgifterna redan idag. Fonden kommer då först att under några år öka i storlek. När sedan antalet förtidspensionärer blir tillräckligt många kommer utbetalningarna från fonden att överstiga inbetalda avgifter, med följden att fonden succesivt minskar. På så sätt kan avgiftsuttag och ersättningar hållas på jämn nivå trots demografiska en förändringar. I ett renodlat fördelningssystem finns inte denna möjlighet till utjämning av avgiftsuttag mellan generationer. Ett med bufsystem en fertfond kan vara ett sätt att förhindra oönskade omfördelningar mellan generationer. För att ett fondsystem ska fungera är det viktigt att fondens kapital inte används till någon annan försäkring eller till något annat ändamål än den är avsedd för. Det kan vara lämpligt att inrätta fond för varje en egen

Slutsatser och sammanfattning 117

försäkring. Om dessutom inte tillåter underskott i fonderna har man man närmar sig ett system med mer autonoma försäkringar.

Finansiering skilda försäkringar

genom

princip bör gälla i så stor utsträckning som möjligt är att En allmän som försäkring bär sina kostnader. Principen kan åskådliggöras med varje egna trafikförsäkringen. Idag belastas sjuk- och förtidspensionsförsäkhjälp av ringen del de kostnader som beror trafikskador. Man kan av en stor av bilismen subventioneras eftersom trafikförsäkringen inte bär alla hävda att kostnader trafiken orsakat. Detta förhållande förhindrar en optimal som resursfördelning i ekonomin. En modell för att komma till rätta med detta problem, sjukvårdskostnader för att behandla trafikoffer skickas som är att räkning till de försäkringsbolag tecknar trafikförsäkring. Resultatet en som bli premierna för trafikförsäkringen höjdes. I förlängningen är skulle att troligt bilismen skulle minska något och därmed skulle också sjukdet att vårdskostnaderna för trafikskador minska. Att varje försäkring får bära kostnader har också den fördelen att det uppstår incitament till sina egna förebyggande åtgärder. Det blir t lönsamt för både bilindustrin och ex mer försäkringsbolagen vidta åtgärder för att öka trafiksäkerheten. att föra liknande arbetsskadeförsäkringen. Det Man kan ett resonemang om vill sjukvårdskostnader för som skadats i arbetet ersätts säga att personer arbetsskadeförsäkringen. Enbart det faktum att kostnaderna på detta från synliggörs, har ett system med differentierade premier sätt oavsett om man eller ej, kan ha positiva effekter arbetsmiljö och arbetsorganisation.

Administrationsformer för försäkringar vid sjukdom och

skada

försäkringsskyddet vid sjukdomar och skador huvudsakli- I Sverige utgörs arbetsskade- och förtidspensionsförsäkringen. Dessa försäkgen av sjuk-, administreras idag skilda försäkringar inom en offentlig adringar som Vi kommer här diskutera möjligheter att införa privata ministration. att administrationen försäkringar vid sjukdom och skada. I detta inslag i av sammanhang behandlas också frågan integrerade eller skilda försäkom ringar. allmänna obligatoriska försäkringsskyddet vid sjukdom och skada Det

118 Slutsatser och sammanfattning

kan delas upp i två delar. Den delen kan betraktas socialpoliena som en tisk åtgärd och den andra delen kan betraktas som en försäkring i mer ordets rätta mening. Individer grund medfödda skador eller som av sjukdomar eller av andra skäl inte kunnat fövärvsarbeta i tillräcklig utsträckning erhåller ett grundskydd från förtidspensionsförsäkringen. Denna ersättning finansieras med allmänna skattemedel och kan karaktäriseras som en socialpolitisk åtgärd. Ersättning till yrkesarbetande vid inkomstbortfall på grund av sjukdom eller skada kan däremot betraktas som en försäkring. Den följande diskussionen administrationsformer om gäller endast försäkringsdelelen av det allmänna ersättningssystem finns vid som sjukdom och skada.

S jukpenningförsäkringen

För att det skall vara meningsfullt att diskutera möjligheter till privata inslag inom socialförsäkringen måste det finnas förutsättningar för konkurrens. Privata försäkringsbolag på konkurrensutsatt marknad för sjuken penningförsäkring kan konkurrera med rehabilitering, riskhantering och förebyggande verksamhet Oavsett om administrationen är privat eller offentlig har försäkringsgivaren möjlighet att anlita externa professionella rehabiliteringstjänster. Konkurrens kan i sådana fall utgöras av förmågan att välja den mest effektiva rehabiliteringsleverantören. Om privata försäkringsbolag skulle administrera sjukpenningförsäkringen uppstår emellertid ett problem beträffande rehabiliteringsverksamheten. Sjukfrånvaro beror i många fall komen bination av medicinska, sociala och yrkesrelaterade orsaker. Privata försäkringslösningar omfattar inte sociala problem. Det är därför troligt att det skulle uppstå flera situationer där rehabiliteringsinsatser skulle vara samhällsekonomiskt lönsamt företagsekonomiskt olönsamt. men Frågan om att konkurrera med individuella risker har behandlats i avsnittet om differentierade avgifter. Slutsatsen från den diskussionen var att en differentierad premiesättning grundar sig på individuella risker inte som kan drivas för långt inom sjukpenningförsäkringen. Därmed blir också möjligheterna att konkurrera med riskhantering begränsade. Försäkringsgivare på en konkurrensutsatt marknad borgar fö: kostnadsmedvetenhet. Inom ett offentligt monopol kan kostnadsmedvetenhet skapas genom att dela upp verksamheten lokala enheter. En väl fungerande kostnads- och resultatredovisning allmänheten har insyn borde som

Slutsatser och sammanfattning 119

de lokala enheterna konkurrerar med varandra om kostnadsefmedföra att fektiva resultat. problemet med för få rehabiliteringsinsatser inom en privat ad- Antag att ministration går att lösa. mellan privat eller offentlig administration av sjukpenningförsäk- Valet handlar i så fall vilken administration som är bäst att dels ringen, om det förebyggande arbetet och dels att köpa effektiva rehabilitehantera ringstjänster. Denna fråga torde inte ha något självklart svar. då sjukpenningförsäkringen samordnas med övriga försäkringar Hur bör sjukdom och skada Sjuk-, arbetsskade- och förtidspensionsförsäkvid måste samordnas ett sådant sätt att det inte är möjligt för en ringen administration övervältra kostnader på annan. Antag att sjukpenatt en ningförsäkringen privatiseras, medan förtidspenionsförsäkringen fortfaranadministreras offentligt. I sådan situation föreligger det en stor risk de en rehabilitering de svårare fallen inte kommer till stånd. Problematt av fallen skulle övervältras från sjukpenningförsäkringen till förtidspensionsförsäkringen. Någon form integrering behövs därför mellan sjukpenav ningförsäkring och förtidspensionsförsäkring. för övervältringseffekter från administration till en annan, kan Risken en belysas med hjälp arbetsgivarperioden inom sjukpenningförsäkockså av inte övervältringseffekter ska uppkomma i ett sådant sysringen. För att längden på arbetsgivarperioden övervägas. För att alla tem måste noga individer, inklusive svåra fall, ska få möjlighet till rehabiliskadedrabbade tering bör inte arbetsgivarperioden överstiga 2-4 veckor. I ett sådant sysför rehabilitering den försäkringsgivare som tar över tem faller ansvaret efter arbetsgivarperioden. För att rehabiliteringen ska bli effeksjukfallen sättas in tidigt i ett sjukdomsfall, vilket medför att tiv måste insatserna arbetsgivarperioden inte kan göras för lång. Ett alternativ är att låta aräven för rehabiliteringen. För att inte problemfallen betsgivarna ansvara till förtidspensionsförsäkringen och därmed inte få nâdå ska övervältras möjlighet till rehabilitering, måste arbetsgivarperioden bli mycket gon lång, exempelvis 3-5 âr. mellan sjukpenningförsäkring och arbetsskadeförsäkring, Förhållandet möjliga samordningsformer mellan dessa försäkringar, kommer att och i nästa avsnitt där behandlar frågan om arbetsskadeförsäkdiskuteras ringens administrationsform.

120 Slutsatser och sammanfattning

Arbetsskadeförsäkring

Lât oss först studera möjligheterna till privat administration arbetsen av skadeförsäkringen. Liksom i fallet med sjukpenningförsäkringen kan privata försäkringsbolag konkurrera med rehabilitering, riskhantering och förebyggande arbete. Rehabilitering som konkurrensmedel kan lämpligt inom vara mera arbetsskadeförsäkringen än inom sjukpenningförsäkringen eftersom det definitionsmässigt är arbetet som är orsaken till skador inom denna försäkring. Vi har tidigare diskuterat att det är rimligt med differentierad premieen sättning inom arbetsskadeförsäkringen. Premierna bör då baseras arbetsrelaterade risker. Detta innebär att det finns för konkurett utrymme rens även inom riskhanteringen. Hur kan då samordningen mellan arbetsskadeförsäkringen och sjuk- och förtidspensionsförsäkringen utformas Arbetsskadeförsäkringen kan med dagens regler betraktas som ett tillägg till förtidspension, det vill såga en livränteförsäkring. Om vi antar att denna utformning även kommer att gälla i framtiden kan vi urskilja tre olika modeller. Det första alternativet är att arbetsskadeförsäkringen administreras helt i offentlig regi. Om sjukoch förtidspensionsförsälcringarna också är offentliga finns det ingen möjlighet att övervältra kostnader till någon administration. l den andra annan modellen administreras arbetsskadeförsäkringen privata försäkringsav bolag, men beslutet hurvida en sjukdom eller ett olycksfall ska klassas som arbetsskada avgörs av den offentliga sjukpenningförsäkringen Det tredje alternativet innebär att de privata försäkringsbolagen också fattar beslut om en arbetsskada föreligger eller inte. I en modell där den offentliga sjukpenningförsäkringen avgör rätten till arbetsskadeersättning kommer ansvaret för rehabilitering också falla på att sjukpenningförsäkringen. De privata försäkringsbolagen kan då konkurrera med riskhantering och förebyggande åtgärder. l sådan modell sköter en försäkringsbolagen kontaktytan mot arbetsgivarna medan sjukpenningförsäkringen handhar kontaktytan mot de försäkrade. Vid fullständig privatisering, när de privata försäkringsbolagen också avgör rätten till arbetsskadeersättning, är det viktigt att potentiella arbetsskadefall anmäls och hanteras som sådana redan från början. Detta är ett måste för att effektiva rehabiliteringsinsatser ska komma till stånd. För att denna modell ska vara ett genomförbart alternativ måste emellertid flera problem lösas. Eftersom endast en viss procent av alla anmälningar beviljas som arbetsskada finns det risk att de fall bedöms ha låg en som en

Slutsatser och sammanfattning 121

klassas arbetsskada inte får någon rehabilitering. Rehasannolikhet att som hamnar mellan stolarna till dess att arbetsskadeutredbiliteringsansvaret Denna modell kräver också att begreppet arbetsskada definingen är klar. mycket detaljerat och avgränsat sätt. I annat fall finns det en nieras ett flera fall än vad är objektivt motiverat nekas arbetsskadeerrisk att som skulle i såfall bli kostnader övervåltras till sjuk- och sättning. Resultatet att förtidspensionsförsäkringarna. tycks valet administrationsforrn för arbetsskadeförsäk- Sammantaget av helt offentligt och ett system där privata försäkring stå mellan ett system riskbedömning och det förebyggande arbetet men där ringsbolag står för arbetsskadeersättning avgörs sjukpenningförsäkringen. rätten till av

Partsadministrerad försäkring

administrationsforrn för försäkringar vid sjukdom och skada som En privat diskuterats på tid är administration som ägs gemensamt av arsenare en betsmarknadens Både fackförbunden och arbetsgivaren har ett parter. uppnå lägre försäkringsutgifter för sjukfrånvaro och arbetsintresse av att Båda skulle därför med hjälp av rehabilitering och förebygskador. parter arbeta gemensamt mål. Modellen är en möjgande åtgärder kunna mot ett beslutanderätten till arbetsskadeersättning, förtidspension lig lösning om och sjukersättning läggs ut någon fristående part. uppstå rätten till de olika försäkringsersättningama Problem skulle om den partsägda administrationen. En administration också skulle avgöras av fackförbunden och arbetsgivaren är inte alltid opartisk. Antag som ägs av fackförbund och arbetsgivare att det finns ett behov av att att både anser arbetskraft viss arbetsplats. I en sådan situation kan rationalisera en bli förtidspensionerade i större utsträckning än vad som äldre personer en sakliga skäl. Enskilda individer riskerar att inte få den är motiverat av rehabilitering eller omskolning de är berättigade till. möjlighet till som enskilda individer kan drabbas socialt och ekonomiskt, tende- Förutom att försäkringskostnaderna bli onödigt höga i en sådan adminirar också att stration

122 Slutsatser och sammanfattning

Sambandet mellan

socialförsäkring och arbetsmarknad

Sambandet mellan socialförsäkring och arbetsmarknad går i båda riktning-

arna. Situationen på arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiska åtgärder påverkar kostnaderna för socialförsäkringen. Å andra sidan påverkar utformningen Socialförsäkringens villkor individers av möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Vi har också sett att finansieringen av socialförsäkringen kan påverka lönebildningen och sysselsättningen på arbetsmarknaden. Låt börja med att studera arbetsmarknadspolitikens oss effekter på utbetalningarna från socialförsäkringen. Härefter kommer vi att diskutera möjligheter att öka sysselsättningen förändringar genom i socialförsäkringarnas villkor och regler. Den följande diskussionen baseras i stor utsträckning på erfarenheter från Danmark.

l Danmark infördes 1979 arbetsmarknadspolitisk åtgärd en som kallas för efierlønsordning. Systemet innebär att personer som fyllt 60 år och som varit medlemmar i en arbetslöshetskassa får möjlighet lämna att arbetsmarknaden och erhålla efterløn. I en första period uppgår ersättningen till samma belopp skulle ha från arbetslöshetsförsäkringen som getts om personen ifråga varit arbetslös. Härefter fram till 67 års ålder, är den som lagstadgade pensionsåldern i Danmark, utgår ersättning med 80 procent av

arbetslöshetsersättningen. Att gå in i efterlønsordningen är till skillnad från förtidspension ett frivilligt val. Systemet har inneburit att den faktiska pensionsåldern i Danmark drastiskt sjunkit.

Syftet med efterlønsordningen är att underlätta för människor unga att komma in på arbetsmarknaden. Resultatet denna utbudsreduktion av har emellertid inte blivit det önskade.

Åtgärden

har inte påverkat den strukturella arbetslösheten. Det minskade

arbetsutbudet har medfört att lönen stigit med följden konkurrenskrafatt ten urholkats. Detta har sedan i sin tur medfört en nedgång i sysselsättningen. sysselsättningen fortsatte att minska tills lönen återigen kommit på en nivå som är konkurrenskraftig i förhållande till utlandet. Antalet arbetslösa har på detta sätt minskats, arbetslöshetsprocenten men av den reducerade arbetskraften är på samma nivå tidigare. Efterlønsordningens som effekter på utbetalningarna från socialförsäkringssystemet har snarast blivit en ökning eftersom åtgärden medfört att ett färre antal människor försörjer

sig själva.

Socialkommisionen i Danmark lade år 1993 fram ett reformförslag för förtidspension. En de föreslagna åtgärderna syftar till av att få in männi-

skor på arbetsmarknaden som annars skulle få förtidspension. Åtgärden

Slutsatser och sammanfattning 123

innebär att dessa människor efter visitation fâr möjlighet att söka arbe- - te särskilda villkor. Lönen för dessa personer skulle väsentligt understiga minimilönen på den ordinarie arbetsmarknaden. Lönen skulle dessutom till en viss del finansieras med statliga medel. Enligt prognoser skulen sådan åtgärd kunna minska antalet förtidspensionärer med en sjätte-

del. Åtgärden medför att ett stort antal människor som annars skulle ha

varit passiva bidragstagare delvis försörjer sig själva. Effekten blir även att arbete blir utfört som annars inte hade blivit utfört eftersom priset hade varit för högt. Troligen medför förslaget också offentliga besparingar på lite längre sikt. Anställning på särskilda villkor kan dessutom betraktas som en form av rehabilitering. Ett annat förslag som diskuterats i Danmark i syfte att fâ in människor på arbetsmarknaden, är att arbetsgivarens ansvar för anställdas sjukersättning kopplas till anställningstiden. Enligt förslaget subventionerar staten en del den sjukersättning som arbetsgivaren betalar till personer med minav dre än tvâ års anställningstid. För personer med mer än två års anställningstid står arbetsgivaren för hela sjukersättningen. Syftet är att underlätta för personer som varit långtidssjuka att komma tillbaka till arbetsmarknaden. Den svenska ekonomin liknar i många avseenden den danska. Båda länderna är små öppna ekonomier där lönenivân inte kan sättas högre än vad som är förenligt med bibehållen konkurrenskraft gentemot utlandet. Arbetslösheten i Sverige har under de senaste åren efter att under tjugo års tid varit betydligt lägre närmat sig nivån den danska arbetslösheten. - Liksom i Danmark finns det i Sverige en debatt om den nya arbetsmarknadens hårda krav på arbetstagarna. Diskussionen handlar främst om de individer som inte klarar av att kontinuerligt uppgradera sin kompetens, som inte är tillräckligt flexibla när det gäller att byta arbete, yrke och hemort. Frågan om hur man kan förhindra att dessa individer slås ut från arbetsmarknaden är lika aktuell i Sverige som i Danmark. Dessa likheter innebär att det danska problemområde som innefattar socialförsäkring och arbetslöshet också har stor giltighet för Sverige. Därmed blir också de danska metoderna för att komma till rätta med dessa problem intressanta för svenskt vidkommande. Vi kan sammanfatta diskussionen om sambandet mellan socialförsäkring och arbetsmarknad enligt följande. En högre arbetslöshet leder till ökade kostnader för socialförsäkringssystemet. Genom att anpassa utformningen och reglerna inom socialförsäkringen kan man emellertid i viss mån pâverka antalet personer i arbetskraften. På så sätt kan åtgärder inom socialförsäkrinssytemet motverka de Ökade ersättningskostnaderna som ett för-

124 Slutsatser och sammanfattning

sämrat läge arbetsmarknaden medför. Anpassningen socialförsäkav ringen till den nya situationen på arbetsmarknaden bör inte ske genom att i ökad utsträckning bevilja förtidspension eller något sätt sänka annat den faktiska pensionsåldern. Erfarenheterna från Danmark visar att utbudsreduktioner av detta slag inte minskar den strukturella arbetslösheten.

Socialförsäkringen bör istället utformas så underlättar för att man personer med nedsatt arbetsförmåga eller som varit långtidssjuka komma att arbetsmarknaden. En ökad satsning på rehabilitering kan i detta sammanhang vara av stor betydelse. Men även flexibel lönesättning en mer kan vara nödvändigt.

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Finansdepartementet Pensionsrättigheter ochbodelning.[8] Gröndiesel miljö-ochhälsorisker.[3] - Nyakonsumentregler. [11] Lángtidsutredningen 1995.[4] IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Fulltekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Förslagtill nya samverkansformer. [32] Översyn av skattebrottslagen. [10] Ersättning för ideellskadavid personskada. [33] Mervärdesskatt Nya tidpunkterför - Sambandet RedovisningBeskattning. - [43] redovisning ochbetalning.[12] Aktiebolagets organisation. [44] Förmåner ochsanktioner - en samladredovisning[36] Tvångsmedel enligt27och28kap.RB Prognoser över statens inkomster och utgifter. [49] samt polislagen. [47] Förmåner ochsanktioner Godtrosförvärv stöldgods[52] av - utgifterför administration. [56]

Utrikesdepartementet Utbildningsdepartementet Lagen om vissainternationella sanktioner YrkeshögskolanKvalificeradeftergymnasial en översyn. [28] yrkesutbildning. [38] - Allmänbehörighet för högskolestudier. [41] Försvarsdepartementet Förslag internationellt flygsäkerhetsom ett Muskövarvets framtid.[6] universiteti Norrköping-Linköping. [57] Analys Försvarsmaktens av ekonomi.[13] Arbetsmarknadsdepartementet Ettsäkraresamhälle. [19] Utan stannar Sverige.[20] ArbetsforetagEn ny möjlighetför arbetslösa. [2] - Staden på vattenutanvatten. [21] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7] Radioaktiva ämnen slår jordbruki Skåne.[22] ut Kompetens strukturomvandling. för [34] Brist elektronikkomponenter. [23] Some reflections on Swedish LabourMarket Gasmoln lamslårUppsala.[24] Policy.[39] Civilt bruk av försvarets resurser - Någrautländska forskares påsvensk syn regelverken, erfarenheterhelikoptrar.[29] arbetsmarknadspolitik. [39] , Samverkan för fred. Denrättsligaregleringen. [53] Effektivarestyrningochrättssäkerhet i asylprocessen. [46] Socialdepartementet Ett samlatverksamhetsansvar för asylärenden. [55] Várdenssvåraval. slutbetänkandePrioriteringsmredningen. Kulturdepartementet av [5] Könshandeln. [15] Konsti offentligntiljö. [18] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige.[16] Vårtdagligablad Pstödtill svenskdagspress.[37] - Homosexuell prostitution.[17] Underhallsbidrag ochbidragsförskott, Näringsdepartementet DelA ochDelB. [26] Ett renodlatnäringsförbud. [l] Avgifterinomhandikappområdet. [35] Ny Elmarknad Bilagedel.[14] + Kompetens ochkunskapsutveckling yrkes- om Elförsörjningofred. i [51] roller och arbetsfält inomstycialljänslen. [58] Ohälsoforsäkring ochsamhällsekonomi Civildepartementet - olikaaspekter modeller,finansiering Regionalframtid bilagor.[27] + ochincitament. [59] Miljödepartementet Kommunikationsdepartementet AlkylatochMiljöklassning bensin.[30] av Samordnad ochintegrerad tágtrañk Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. [25] Grundvattenskydd. [45] Älvsäkerhet. [40] Kunskapslägetkämavfallsomrádet 1995.[50] Framtidsanpassad Gotlandstrañk. [42] Fastighetsbildning - engemensam uppgiftför stat EGanpassade körkortsregler. [48] och kommun. [54]

Statens

offentliga utredningar 1995

Kronologisk förteckning

Ettrenodlatnäringsförbud. N. 40. Älvsäkerhet. K. . ArbetsföretagEn - ny möjlighetför arbetslösa. A. 41.Allmänbehörighet för högskolestudier, . U. . Gröndiesel miljö-ochhälsorisker.Fi. - 42.Framtidsanpassad Gotlandstrañk. K.

Lángtidsutredningen 1995,Fi. 43.Sambandet , RedovisningBeskattning Ju. Vårdenssväraval. 44.Aktiebolagets organisation. Ju. slutbetänkandePrioriteringsutredningen. av S. 45.Grundvattenskydd. M.

Muskövarvets framtid.Fö. 46.Effektivarestyrningochrättssäkerhet Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. i asylprocessen. A.

Pensionsrättigheter ochbodelning. Ju. .Tvángsmedel . enligt27och28kap.RB Fulltekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. polislagen. samt Ju. ,Översyn skattebrottslagen. av Fi. .EG-anpassade körkortsregler. K. Nyakonsumentregler. Ju. ,Prognoser . över statens inkomster och utgifter.Fi. o MervärdesskattNyatidpunkterför - .Kunskapsläget kärnavfallsomrâdet 1995.M.

redovisning ochbetalning.Fi. .Elförsörjningiofred.N. Analys Försvarsmaktens av ekonomi. Fö. .Godtrosförvärv stöldgodsJu. av Ny Elmarknad Bilagedel. + N. Samverkan . för fred.Denrättsligaregleringen.Fö. Könshandeln. S. .Fastighetsbildning - engemensam uppgiftför stat Socialtarbete mot prostitutionen i Sverige. S. ochkommun.M.

Homosexuell prostitution.S. .Ett samlatverksamhetsansvar för asylärenden. A. Konsti offentligmiljö.Ku. Förmåner ochsanktioner Ettsäkraresamhälle. Fö. . - utgifterför administration. Fi. Utan stannar Sverige.Fö. 57.Förslag internationellt om ett flygsäkerhets- Staden vattenutanvatten. Fö. universitetiNorrköping-Linköping. U. Radioaktiva ämnenslår jordbruki Skåne.Fö. ut 58.Kompetens ochkunskapsutveckling yrkes- om Brist elektronikkomponenter. Fö. rollerocharbetsfältinomsocialtjänsten. S. .GasmolnlamslårUppsala.Fö. 59.Ohälsoförsäkring ochsamhällsekonomi

.Samordnad ochintegrerad tågtrafik - olikaaspekter modeller,finansiering Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. K. ochincitament. S. Underhállsbidrag ochbidragsförskott, . DelA ochDelB. S.

.Regionalframtid bilagor.C. +

Lagen om vissainternationella sanktioner . - en översyn.UD.

Civilt bruk av försvarets resurser . regelverken, erfarenheter, helikoptrar.Fö.

.AlkylatochMiljöklassning bensin.M. av

Ettvidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. . lT ochverksamhetsfömyelse inomrättsväsendet.

Förslagtill nya samverkansformer. Ju.

.Ersättningför ideellskadavidpersonskada. Ju.

.Kompetens för stmkturomvandling. A.

Avgifterinomhandikappomrádet. . 36.Förmåner ochsanktioner en samladredovisning. - Fi.

37.Vartdagligablad stödtill svenskdagspress. - Ku,

38.Yrkeshögskolan Kvalificeradeftergymnasial yrkesutbildning. U.

39.Somereflections SwedishLabourMarket on

Policy.A.

Någrautländska forskares syn svensk

arbetsmarknadspolitik. A.