Reformerat pensionssystem

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Reformerat

pensionssystem

SWE Betänkande av Pensionsarbetsgruppen

.52

I

l

Statens offentliga utredningar

l 994 :20

Socialdepartementet

Reformerat

pensionssystem

Betänkande Pensionsarbetsgruppen

av Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SQU och Ds svarair Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Omslag Foto: Grafiskfonngivning: EvaWemIidTio Foto FKF infommtionsenhetcnLeif ForslundFotoDalmasAB

ISBN 91-38-13573-6 Graphic Systems AB. Göteborg 1994 ISSN O375-25OX

Förord

Genom beslut den 28 november 1991 bemyndigade regeringen statsrådet Bo Könberg att tillkalla en arbetsgrupp omfattad av kommittéförordningen 1976:119 - med uppgift att utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 3 december 1991 ledamöter och experter i arbetsgruppen. Arbetsgruppen har antagit namnet Pensionsarbetsgruppen. Ordförande i arbetsgruppen har varit statsrådet Bo Könberg fp. Som ledamöter har medverkat riksdagsledamoten Leif Bergdahl nyd, ekonomen Per Lennart Börjesson v; t.o.m. den 31 januari 1993, riksdagsledamoten Margit Gennser m, landstingsdirektören Anna Hedborg s, informatören Ulla Hoffmann v; fr.0.m. den 1 februari 1993, partisekreteraren Åke Pettersson

c samt riksdagsledamöterna

Ingela Thalén s, Barbro Westerholm fp och Pontus Wiklund kds. Som experter har medverkat förutvarande budgetchefen i Finansdepartementet, nuvarande generaldirektören i Riksrevisionsverket Inga-Britt Ahlenius fr.o.m. den 10 februari 1992, departementssekreteraren i Finansdepartementet Lena Andersson t.o.m. den 9 februari 1992, enhetschefen i Riksförsäkringsverket Edward Palmer fr.o.m. den 23 april 1992, departementsrådet i Socialdepartementet Inger Rydén fr.o.m. den 1 februari 1993, dåvarande kanslirådet i Socialdepartementet Bengt

Sibbmark t.o.m. den 31 januari 1993 och hovrättsassessorn Lennart Östblom,

Socialdepartementet fr.o.m. den l maj 1993. Sekreterare i arbetsgruppen har varit hovrättsrådet, tillika vice ordförande avdelning, Lars Göran Abelson, kanslirådet i Socialdepartementet Stefan Ackerby fr.o.m. den 18 oktober 1993, avdelningsdirektören i Riksförsäkringsverket Gudrun Ehnsson, hovrättsfiskalen Marianne Forsström t.o.m. den 13juli 1992, rådmannen Cecilia Gilljam fr.o.m. den 10 augusti 1992 och byråchefen i Konjunkturinstitutet Hans Olsson. Inom ramen för arbetsgruppens verksamhet har ett omfattande beräkningsarbete utförts vad gäller såväl statsfmansiella effekter som utfall för individer i olika alternativ. Detta arbete har till stor del gjorts av Riksförsäkringsverkets utredningsenhet under ledning av experten Edward Palmer. Enheten har också utarbetat bilaga A till detta betänkande. Även fördelningspolitiska i Finansdepartementet gruppen och socialförsäkringsenheten i Socialdepartementet, särskilt departementssekretera-

4 Förord

ren Bo Torpare, har biträtt med beräkningsarbete. Vid arbetet med utarbetandet av detta betänkande har i vissa delar medverkat Lennart Östblom. experten Arbetsgruppen har tidigare i augusti 1992 offentliggjort promemorian Ett reformerat pensionssystem bakgrund, principer och skiss Ds 1992:89. - Arbetsgruppens uppgift har varit att mot bakgrund av Pensionsberedningens betänkande Allmän pension SOU 1990:76 och däröver inkomna remissyttranden utarbeta förslag till ett reformerat system för den allmänna pensioneringen, dvs. folkpensions- och ATP-systemen. I föreliggande betänkande Reformerat pensionssystem redovisar arbetsgruppen resultatet av sitt arbete. Förslag läggs fram till en omfattande reformering av det allmänna pensionssystemet och till hur övergången till det reformerade regelsystemet bör äga rum. Vid sidan av huvudbetänkandet publiceras tvâ bilagedelar, som upptar dels beräkningar av Riksförsäkringsverket om kostnader och individeffekter SOU 1994:21, dels en expertrapport av docent Ann-Charlotte Ståhlberg om kvinnors ATP och avtalspensioner SOU 1994:22. Någon sammanfattning upptas inte i detta betänkande. l kapitel 7 och 8 redovisas dock översiktligt principerna för det föreslagna reformerade pensionssystemet och för övergångsregleringen. Dessutom lämnas i en separat utgiven skrift, Ett pensionssystem för framtiden, en sammanställning av huvuddragen i betänkandet. Förslagen i betänkandet är enhälliga så när som på att reservationer har avgetts av Leif Bergdahl och Ulla Hoffmann.

Stockholm i februari 1994

Bo Könberg

Leif Bergdahl Margit Gennser Anna Hedborg

Ulla Hoffmann Åke Pettersson Ingela Thalén

Barbro Westerholm Pontus Wiklund

Lars Göran Abelson

Stefan Ackerby

Gudrun Ehnsson

Cecilia Gilljam

Hans Olsson

Innehåll

BAKGRUND Inledning 13 Allmänna utgångspunkter 13 Direktiven 15

6 Innehållsförteckning

SKÄLEN FÖR EN REFORM

Krav på ett pensionssystem 77 4.1 Allmänna synpunkter 77 4.2 Pensionssystemets uppgifter 77 4.3 Krav på ett pensionssystem 80 Bedömning av dagens pensionssystem 85

5.1 Nya utgångspunkter 85 5.2 Fördelningen mellan individer 91 5.3 Marginaleffekter 99 5.4 Utfall för kvinnor och män 105 5.5 Bristande följsamhet mot samhällsekonomin 111 5.6 Fördelningen mellan pensionärer och yrkesverksamma 120 5.7 Skattekilar och effekter pâ arbetsutbudet 123 5.8 Pensionssystemet och sparandet 131 Inriktningen av en reform 141 6.1 Sammanfattande skål för en reform 141 6.2 Ett moderniserat pensionssystem 143 6.3 Ett obligatoriskt offentligt pensionssystem 146 i 6.4 Ett pensionssystem med grundskydd och ersättning för inkomstbortfall 149 6.5 Ett offentligt pensionssystem med oförändrad omfattning och roll 151 6.6 Pensionen bestämd av hela inkomsten 153 6.7 Ett avgiftsbestämt och separat âlderspensionssystem 155 6.8 Ett fördelningssystem med inslag av individuella premiereserver 157 6.9 Försäkringsmässiga avgifter och ökat sparande 161

III FÖRSLAG TILL REFORMERAT PENSIONSSYSTEM

Principer för ett reformerat pensionssystem 167

Inledning 167 Allmänna principer 168 Hela livsinkomsten avgör pensionen 172 7.3.1 Livsinkomstprincipen 172 7.3.2 lndexuppräkning 176 7.3.3 Taket på förmånssidan 177 7.3.4 Fördelningsmässiga inslag 178 7.3.5 Delning av pensionsrätt mellan makar 180 7.4 Pensionsrätt vid sjukdom, arbetslöshet, m.m. 182 7.5 Pensionsrätt för vård av barn, för studier, m.m. 184 7.6 Ett blandat pensionssystem 190

Innehållsförteckning 7

7.6. l Fördelningssystempremiereservsystem 1 90 7.6.2 Omfattningen av premiereservdelen 1 92 7.6.3 Intjänande av pensionsrätt i premiereservsystemet 193 7.6.4 Frivilliga inbetalningar 194 7.7 Uppräkning av intjänad pensionsrätt 196 7.7. l Fördelningssystemet 196 7.7.2 Premiereservsystemet l 96 7.8 Flexibel pensionsålder l 97 7.9 Beräkning av pensioner 202 7.9.1 Pensionskonton 202

S

l Finansiering och avgiftsuttag 220 7. 12.1 Avgiftsuttag och avgiftsunderlag 220 12.2 AP-fonden 224 7. 12.3 Förvaltning av medel inom premiereservsystemet 225 7. 12.4 Finansieringen av andra pensionsområden 227 7.13 Autonoma och beständiga system 229 Principer för övergångslösningar 233

8.1 Övergången förmânssidan 233

8. l Inledning 233 8. l lnkomstrelaterad ålderspension 234 8.l.3 Rätt till hittills intjänad pension 244 l .4 Andra pensionsformer 245

8.1.5 Ändringar inom för det nuvarande pensionssystemet 246

ramen

8.2 Övergången finansieringssidan 248

lntjänande av pensionsrätt 253 m.m. 9.1 Försäkringsbegreppet m.m. 253 9.2 Pensionsgrundande inkomster 256 9.3 Pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar 264 m.m. 9.4 Pensionsrätt för studier 272 9.5 Pensionsrätt för vård av barn 274 9.5.1 Allmänt 274 9.5.2 Vem är berättigad till barnårsrätt 277 9.5.3 Period för tillgodoräknande barnårsrätt, 280 av m.m.

8 Innehållsförteckning

9.5.4 Modell för tillgodoräknande av barnârsrâtt 282 9.5.5 Barnârsrätt för förfluten tid 286 9.5.6 Administration 287 9.6 Pensionsrätt för vämpliktstjänstgöring 289 9.7 Uppräkning intjänad pensionsrätt 291 av 9.7.1 indexering till samhällets inkomstutveckling 292 9.7.2 Taket för den pensionsgrundande inkomsten 297 9.7.3 Beräkningar för förfluten tid 299 9.8 indexering utgående pensioner 305 av 9.9 Delning pensionsrätt mellan makar, 306 av m.m. 9.9.1 Inledning 306 9.9.2 Principiella synpunkter och huvdinriktningen av våra förslag 308 9.9.3 Utformningen ett system för delning 314 av 9.9.4 Effekterna delning 318 av 9.9.5 Särskilt delning för makar födda före år 1954 320 om 9.9.6 Kompletterande förslag om utjämning av makars

Innehållsförteckning 9

12.3 Förtidspensioneringens ställning framöver 388 12.4 Villkor för pensionsrätt 391

12.5 Övergång till ålderspension 392

12.6 Beräkning av inkomstrelaterad förtidspension 394 12.7 Intjänande av ålderspension 12.8 indexering och omräkning utgående förtidspensioner 403 av 12.9 Grundtryggheten 406 l2.9.l Grundtryggheten för framtiden 406 l2.9.2 En övergångsvis garantipension 408 12.10 Finansiering 410

l2.ll Övergången 41 l

13 Efterlevandepension 413 13.1 Inledning 413 13.2 Nuvarande efterlevandepensionering 414 13.3 Principiella överväganden 417 13.4 Riktlinjer för fortsatt arbete 418 13.5 Indexering av utgående efterlevandepensioner 421 13.6 Finansiering och administration 422 13.7 Premiereservsystemet 422 14 Finansiering och förvaltning 425

14.1 Allmänt om finansieringen 425 14.2 Avgiftsuttag för inkomster efter 64 års ålder 432 14.3 Finansiering med egenavgift och arbetsgivaravgift 433 14.4 Finansieringen av pensionsrätt för socialförsäkringsersättningar, barnår, m.m. 44 l 14.5 AP-fondens roll och organisation i fördelningssystemet 445 14.6 Förvaltning medel inom premiereservsystemet 448 av 14.7 Finansieringen under övergångstiden 456

15 Övergångsreglering på Förmånssidan 465

15.1 Inledning 465 15.2 lkraftträdandetidpunkter 466 15.3 Förslag till övergångsreglering för âlderspensioneringen 468 15.3. l Allmänt 468 l5.3.2 Fastställande av pensionsgrundande inkomst för förfluten tid 472 15 .3.3 indexering pensionsrättigheter och hänsynstagandet av

10 Innehållsförteckning

15.6 Övergång till ett nytt system för grundtrygghet 492

15.7 Följsamhetsindexering pensioner enligt nuvarande regler 493 av 15.7.1 Våra överväganden och förslag 493 15.7.2 Effekter pensionens utveckling om en följsamhetsindexering hade funnits för förfluten tid 496 15.8 Delpensionsförsäkringen 499 15.9 Andra ändringar inom för dagens regelsystem 500 ramen 15.10 Höjd pensionsålder i nuvarande pensionssystem 503 15.11 Den fortsatta beredningen av detta betänkande, m.m. 506

IV KONSEKVENSER

16 Effekter för individer 511 16.1 Principiella aspekter 511 16.2 Utfall 523 för olika grupper 16.3 Utfall för ett antal typindivider 523 16.4 Kvinnor och pensionssystemet 535 16.5 Utfall för förtidspensionärer 538 17 Statsfinansiella och samhällsekonomiska effekter 543 17.1 Pensionssystemets finansiella utveckling 543 17. 1 Den finansiella utvecklingen i kortare perspektiv 544 l7. l .2 Pensionsutgiftema i det långa perspektivet 549 17.2 Fondbildningen på lång sikt 552 17.3 Det samhälleliga sparandet 554 17.4 Det effektiva skattetrycket 556

av Bilaga A Kostnader och individeffekter SOU 1994:21 Bilaga B Kvinnors ATP och avtalspensioner SOU 1994:22

BAKGRUND

1 Inledning

1.1 Allmänna

utgångspunkter

Utbetalningama från det allmänna pensionssystemet folkpension, ATP och delpen-

sion uppgick år 1991 till 164 miljarder kronor. För år 1993 beräknas de uppgå till

närmare 185 miljarder kronor. Pensionsutgiftema kommer därmed att utgöra nästan 13 % av BNP. Pensionema svarar för närvarande för 18 % den offentliga av sektorns totala utgifter och ca 49 % av de offentliga transfereringarna. Pensionema finansieras i stor utsträckning genom avgifter från arbetsgivare och egenföretagare, som tas ut på löner och egenföretagarinkomster lönesumman. Uttryckta som andel av lönesumman har pensionsutgifterna under 1990-talet ökat med runt 5 procentenheter. De uppgick till 25,6 % därav år 1991. För år 1993 beräknas de ha stigit till nära 30 % av lönesumman, vilket beror dels på ökande utgifter, dels på minskande lönesumma till följd av lågkonjunkturen. För framtiden kan förutses att i första hand ATP-utgifterna kommer att fortsätta att öka i betydande mån. En orsak härtill är ATP-systemets successiva mognad med allt högre pensioner i genomsnitt till ett allt större antal pensionstagare. Framdeles kommer också försörjningskvoten att stiga på grund av ett växande antal pensionstagare för varje förvärvsarbetande. Till följd av en långsammare tillväxt av befolkningen i förvärvsaktiva åldrar kan man under några decennier efter sekelskiftet befara i förhållande till tidigare en decennier lägre ekonomisk tillväxt i samhället. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin kommer, sådant pensionssystemet nu är konstruerat, belastningen på den yrkesverksamma generationen att försörja den pensionerade generationen att ytterligare öka ett stycke in på 2000-talet och vara fortsatt hög under flera decennier. Med oförändrade pensionsregler skulle sålunda pensionsutbetalningarna allt större andel ta en

av löneutrymmet i anspråk. De höga avgifter som då skulle bli följden skulle in-

skränka möjligheterna till reallöneökningar för de yrkesverksamma och t.o.m. kunna orsaka sänkningar av reallönerna. Om å andra sidan avgifterna skulle hållas oförändrade, skulle krävas nedskärningar av utgående ATP-pensioner med stora belopp eller andra väsentliga inskränkningar i rätten tilll pension. Under de närmaste årtiondena framöver kommer det allmänna pensionssystemet

14 Inledning

sålunda att kunna stå inför betydande problem kostnadsmässigt och i finansieringshänseende. En bidragande orsak härtill är den bristande följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen och därmed den instabilitet som präglar pensionssystemet i dess nuvarande utformning. Systemets kostnader och dess belastning på de förvärvsverksamma är oförutsebara och okontrollerbara. Pensionssystemet i nuvarande utformning kan vidare medföra negativa effekter på människors arbetsutbud. Det saknas också inslag för att främja sparandet i ekonomin. För närvarande finns betydande skatteinslag och s.k. skattekilar i fråga om finansieringen av pensionerna. Pensionssystemet kan därför verka hämmande möjligheterna till framtida ekonomisk tillväxt. Härtill kommer att den utveckling som ägt rum under de mer än 30 år som gått sedan det nuvarande pensionssystemet tillkom har medfört att det uppkommit också andra problem med pensionssystemet i dagens utformning och att systemet nu ger och för framtiden kommer att ge upphov till effekter för enskilda individer som är otillfredsställande. Det finns ett svagt samband mellan förvärvsinkomster och pensioner, och detta leder till osystematiska och i vissa fall icke avsedda omfördelningseffekter mellan skilda grupper försäkrade. För pensionärer med begränsade inkomster under den yrkesaktiva delen av livet ger pensionssystemet upphov till mycket kraftiga marginaleffekter. Systemet är också komplicerat, vilket får till följd att det är svårt för enskilda att skaffa sig en ordentlig överblick över sin pensionssituation. En genomgripande reformering bör därför nu genomföras av den allmänna pensioneringen i syfte att trygga finansieringen av pensionerna för morgondagens pensionärer och även i övrigt få till stånd regler för pensionssystemet som uppfattas som rimliga av både pensionärer och förvärvsarbetande. En huvuduppgift för oss har varit att skapa ett pensionssystem som är robust och ekonomiskt stabilt och följsamt. Viktiga utgångspunkter har varit att de förändringar som vidtas i det nuvarande allmänna pensionssystemet skall leda till ett starkare samband mellan avgifter och förmåner, att de därmed stimulerar till ökat arbete och att de främjar ett långsiktigt högre sparande i samhället. Därmed kan förutsättningarna för ekonomisk tillväxt i Sverige förbättras, så att man uppnår säkerhet om att det finns ekonomiska möjligheter att med en rimlig belastning på senare generationers förvärvsarbetande infria utställda pensionslöften också för framtidens pensionärer. Strävan har varit att få till stånd ett pensionssystem som kan skapa ekonomisk trygghet för både pensionärer och förvärvsverksamma och som är stabilt oberoende av hur den ekonomiska tillväxten i samhället utvecklas. En grundläggande princip har varit att förändringarna inte i mer väsentlig grad skall beröra personer som redan är pensionerade när nya regler träder i kraft. Också de som kommer att i pension under åren närmast efter det att nya regler trätt i kraft bör i princip även fortsättningsvis omfattas av hittillsvarande regelsystem. Reformeringen bör alltså ta sikte på morgondagens pensionärer och inte på dagens. Även för dem är i åren närmast därunder bör övergången från hittillsvarande som till förändrade regler göras mjuk. Detta innebär att nya regler i pensionssystemet

Inledning 15

kan komma att gälla fullt ut först på lång sikt och i sin helhet omfatta enbart dem som i dag tillhör yngre generationer. I detta betänkande redovisar de principer bör läggas till grund för ett reforsom merat allmänt pensionssystem och lämnar förslag till hur ett sådant system bör utformas. Vi lämnar också förslag till hur övergången från det nuvarande pensionssystemet till ett förändrat system skall ordnas. Inledningsvis i betänkandet visst bakgrundsmaterial angående dagens allmänna ges pensionssystem. Därefter redovisas de krav enligt vår mening kan ställas som ett bra pensionssystem. Mot bakgrund härav beskriver de problem är som förbundna med de nu gällande reglerna, och belyser dessa reglers effekter för individer och för samhället. Vi övergår sedan till att diskutera olika vägar bl.a. som i den allmänna debatten uppmärksammats för att reformera pensionssystemet. På grundval av dessa överväganden redovisar vi de principer bör som anser vara vägledande för reformeringen och som ligger till grund för de förslag till utformning i olika hänseenden av ett nytt regelsystem lägger fram. Avslutsom ningsvis lämnar en redogörelse för det ekonomiska utfallet ett reformerat av pensionssystem för individer respektive för statsfinanserna och samhällsekonomin. Betänkandet upptar principförslag, som dock konkretiserats i betydande utsträckning. Den fortsatta tekniska bearbetningen med upprättande erforderliga författav ningsförslag får ske under den fortsatta beredningen betänkandet. av

1.2 Direktiven

Arbetsgruppens direktiv framgår vad statsrådet Bo Könberg anförde vid av regeringssammanträde den 28 november 1991 i samband med att han bemyndigades att tillkalla en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. l direktiven erinras inledningsvis om att Pensionsberedningen i december 1990 avlämnade sitt slutbetänkande Allmän pension SOU 1990:76 och att det betänkan-

det har remissbehandlats se avsnitt 2.2.

Enligt direktiven är syftet med arbetsgruppens arbete att mot bakgrund Penav sionsberedningens betänkande och de inkomna remissvaren utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. Därvid bör de utgångspunkter för ett reformerat pensionssystem som återfinns i 1991 års finansplaner och i regeringens proposition 199192:38 om inriktningen den ekonomiska politiken vägledanav vara de för arbetet. Enligt dessa är en utgångspunkt för beslut rörande pensionssystemet att de skall vara långsiktiga och präglas stabilitet. En viktig utgångspunkt av annan inför reformarbetet på pensionsområdet är behovet ett högre långsiktigt sparande. av Förändringarna skall också stimulera till ökat arbete. Därmed ökar den ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera pensionema. De förändringar som vidtas i det nuvarande allmänna pensionssystemet bör slutligen bidra till ett starkare samband mellan avgifter och förmåner, så att det faktiska skattetrycket sänks och

16 Inledning

arbetsutbudet ökar. För arbetsgruppen gäller de allmänna tilläggsdirektiven dir. 1984:5 angående utredningsförslagens inriktning samt direktiven dir. 1988:43 angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten. Genom beslut vid regeringssammanträde den 9 september 1993 erhöll pensionsarbetsgruppen tilläggsdirektit dir. 1993:108. Detta uppdrag innebär att arbetsgruppen skall lämna förslag avseende en successiv höjning av pensionsåldern till 66 år. Förslaget skall enligt tilläggsdirektiven utformas utifrån en samlad bedömning i anslutning till gruppens överväganden om flexibel pensionsålder. Vidare bör arbetsgruppen med beaktande av vad riksdagen anfört i anslutning till behandlingen av propositionen 1992932155 om höjd pensionsålder bet. l99293:SfU 15, rskr. 1992932417 ha som riktpunkt för övervägandena att de åsyftade besparingarna i det tidigare förslaget om höjd pensionsålder, som utarbetats enligt överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokratiska arbetarepaniet, uppnås till den 1 januari 1997. Utöver de uppdrag som arbetsgruppen erhållit genom direktiven och tilläggsdirektiven har Socialdepartementet vid skilda tillfällen överlämnat framställningar och brev från olika organisationer och privatpersoner i vilka tagits upp frågor om pensionssystemet. Ett betydande antal sådana brev har också kommit arbetsgruppen direkt till handa.

1.3 Utredningsarbetet

Vi började vårt arbete kring årsskiftet 19914992. Under tiden därefter har hållit mer än 50 sammanträden, varav flera tagit i anspråk två dagar. Ett omfattande bakgrundsmaterial angående det nuvarande pensionssystemets uppbyggnad och finansieringskrav har gåtts igenom som ett underlag för en analys av de för- och nackdelar som är förbundna med nuvarande regelsystem. Huvuddelen av tiden har tagits i anspråk för diskussioner om principer för en reformering av pensionssystemet, analyser av frågor som aktualiseras vid en sådan reform samt överväganden om alternativa lösningar beträffande ett betydande antal komponenter i ett reformerat pensionssystem. l promemorian Ett reformerat pensionssystem bakgrund, principer och skiss Ds - 1992:89 från augusti 1992 redovisade resultatet av det dittillsvarande arbetet. Vi har noga följt och beaktat den allmänna debatt sm denna promemoria gett upphov till sådan den avspeglats i massmedia samt i de brev och skrivelser som vi erhållit. Under arbetets gång har vid sammanträden fått del av synpunkter och faktaupplysningar från företrädare för myndigheter och organisationer och från personer som i andra sammanhang redovisat förslag till reformer av pensionssystemet. Sålunda har fått synpunkter pensionssystemet av P-O Edin, LO, Roland Spånt, TCO, Jan Bröms, SACO. Bengt von Bahr, Skandia, Curt Nicolin, som representant

för Ägarfrämjandet, samt docent Ann-Charlotte Ståhlberg, professor Mats Persson,

Inledning 17

generaldirektör K.G. Scherman och verkställande direktör Carl Johan Åberg.

Redovisningar det samhälleliga sparandet och dess betydelse för pensionssysteom met har lämnats, förutom de nämnda, av dåvarande ñnansrädet Lars av ovan Heikensten, docenten Lars Nyberg och dåvarande departementssekreteraren i Finansdepartementet Stefan Ackerby. Vi har också fått information angående avtalspensioneringama från bl.a. företrädare för Statens arbetsgivarverk, Kommunoch Landstingsförbundens pensionsutredning och Trygg Hansa SPP. Vid sammanträden har också lämnats information om 1992 års lângtidsutredning och om det arbete som KBT-utredningen sedermera redovisade i sitt slutbetänkande Bostadsstöd till pensionärer SOU 1992:21. Fortlöpande upplysningar har getts även Socialdepartementets kartläggning av ålderspensionärernas levnadsvillkor. om Parallellt med sammanträdena har haft kontakter med myndigheter och olika organisationer samt därvid fått del av upplysningar av betydelse för värt uppdrag. Bl.a. har vi från LO, TCO och SACO fått information om löner och löneutveckling för typiska arbetstagare de olika avtalsomrâdena. Dessa uppgifter ligger till grund för de beräkningar utfallet för ett antal typindivider som vi redovisar i om avsnitt 16.3. En referensgrupp med företrädare för arbetsmarknadens parter har varit knuten till arbetsgruppen. Denna har vid några tillfällen inforrnerats om det pågående arbetet samt fått tillfälle att lämna synpunkter på olika frågor. Gruppens sammansättning har växlat och utgjordes hösten 1993 Jan Bröms, SACO, Jan Herin, av SAF, Tore Lidbom, LO, Jan-Erik Nyberg, TCO, Ulf Perbeck, Landstingsförbundet, Nils Henrik Schager, Statens arbetsgivarverk, och Claes Strâth, Svenska Kommunförbundet. Till grund för våra förslag i detta betänkande ligger omfattande beräkningar om utfallet alternativa lösningar dels i samhällsekonomiskt och statsfmansiellt av avseende, dels på individnivä. Ett betydande arbete härmed har lagts ned av Riksförsäkringsverkets utredningsenhet, som med utgångspunkt från verkets modell för ATP-prognoser och en nykonstruerad kalkylmodell rörande ett reformerat pensionssystem gjort många och ingående beräkningar av stort värde för våra överväganden. Arbetet har bedrivits under ledning arbetsgruppens expert, enhetschefen Edward av Palmer. Beräkningsarbete pâ vårt uppdrag har vidare utförts av departementssekreterare Bo Torpare, Socialdepartementet, och bl.a. departementssekreterare Bengt Eklind vid fördelningspolitiska gruppen i Finansdepartementet. Vid utformningen av ett reformerat pensionssystem har ägnat stor uppmärksamhet betydelsen av dagens pensionssystem för kvinnor och vilka konsekvenser en reform skulle fä för kvinnors pensionsskydd. Som ett led i detta arbete har docent Ann-Charlotte Ståhlberg, Institutet för social forskning vid Stockholms universitet, på vår begäran utarbetat expertrapport till närmare belysning av dessa frågor. en Denna rapport, utgör bakgrund till våra överväganden, redovisas som bilaga som en B till detta betänkande.

2 Nuvarande

pensionssystem

2.1 Den historiska

utvecklingen

Utbyggnaden av det ekonomiska trygghetssystem som utgörs av den allmänna pensioneringen, dvs. folkpensioneringen och ATP, har skett etappvis under en lång följd av år. l Sverige liksom i övriga Europa lades grunden för socialförsäkringen under de sista årtiondena av 1800-talet. Genom en lag âr 1913 infördes här i landet en första allmän pensionsförsäkring, som trädde i kraft den l januari 1914. Försäkringen, som var uppbyggd av en âlderdoms- och en invaliditetsförsäkring, var obligatorisk och omfattade i princip hela befolkningen. Den var sammansatt av dels en livräntedel med pensioner som beräknades individuellt efter försäkringstekniska grunder grundval av premiereservtekniken, dels en behovsprövad understödsdel som bekostades av allmänna medel. Livräntedelen finansierades genom årliga avgifter från de försäkrade. Pensionsbeloppen var mycket låga och betalades ut från det den försäkrade fyllde 67 år eller dessförinnan blev varaktigt arbetsoförmögen. 1913 års lag om allmän pensionsförsäkring ersattes av 1935 års lag om folkpensionering. Detta innebar en principiell förändring av pensioneringens uppbyggnad genom att det tidigare premiereservsystemet övergavs. I stället infördes ett system med grundpensioner som finansierades med allmänna medel och som utgick utan behovsprövning. En nyhet var att den tidigare differentieringen av pensionerna så att kvinnor fick lägre årlig pension på grund längre genomsnittlig livslängd av

slopades. Grundpensionerna kombinerades i 1935 års lag med tilläggspensioner

som utbetalades efter behovsprövning. Fortfarande var pensionsbeloppen blygsamma. Nästa stora pensionsreform blev 1946 års lag om folkpensionering, som trädde i kraft den l januari 1948. Ålders- och invalidpensionema höjdes kraftigt och inkomstprövningen av âlderspensionerna togs helt bort. Dessutom tillkom änkepensioner och hustrutillägg samt statliga och kommunala bostadstillägg. Under 1950-talet vidtogs successivt förbättringar av folkpensionen på väsentliga punkter. Bl.a. infördes index- och standardtillägg. Samtidigt blev frågan om införande av en allmän tilläggspensionering allt mer

20 Nuvarande pensionssysrem

aktuell i den politiska debatten. Utredningsarbete bedrevs med syfte att lösa främst frågan om pensionering av arbetstagare i enskild tjänst. Redan år 1947 tillsattes den s.k. första Åkessonska utredningen, år 1950 avlämnade principbetänkandet som Allmän pensionsförsäkring SOU 1950:33. Sedan detta remissbehandlats tillsattes år 1951 den s.k. andra Åkessonska utredningen. Denna lade år 1955 fram slutligt ett förslag till allmän pensionsförsäkring SOU 1955:32. För att biträda vid den fortsatta handläggningen tillkallades år 1956 Allmänna pensionsberedningen, som året därpå avgav betänkandet Förbättrad pensionering SOU 1957:7. Beredningen kunde inte enas utan redovisade tre olika förslag till lösning pensionsfrâgan. av Den 13 oktober 1957 anordnades en folkomröstning rörande huvuddragen i de tre förslag som lagts fram i Allmänna pensionsberedningens betänkande. Inget av förslagen erhöll dock absolut majoritet. Genom propositionen 1958 A255 förelades riksdagen ett principförslag förbättom ringar av folkpensioneringen och införande lagfäst tilläggspensionering, av en som byggde på det förslag som avgetts av majoriteten i Allmänna pensionsberedningen och som vid folkomröstningen erhållit de flesta rösterna. Riksdagen antog med vissa ändringar propositionens förslag såvitt angick folkpensioneringen. Förslaget om lagfäst tilläggspensionering antogs praktiskt taget oförändrat av första kammaren men avslogs av andra kammaren med ett fåtal rösters övervikt. l anledning härav upplöste Kungl. Majzt riksdagen och förordnade nyval till andra kammaren, om vilket ägde rum ijuni 1958. Mot bakgrund av valresultatet återupptogs arbetet med att utforma ett nytt lagförslag för en pensionsreform. Med de i 1958 års proposition angivna principerna som utgångspunkt framlades propositionen 1959: 100 med förslag till lag försäkom ring för allmän tilläggspension. Riksdagen antog denna gäng med endast en rösts övervikt i andra kammaren förslaget, och 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension trädde i kraft den l januari 1960. Genom denna lag tillkom således den allmänna tilläggspensioneringen ATP med ålders-, förtids- och familjepensioner. Lagen innebar att tidigare principer för statens uppgifter på pensionsområdet övergavs och att inkomstbortfallsprincipen, dvs. ett system där förmånerna storleksmässigt anpassas till pensionärens förvärvsinkomster före pensioneringen, infördes. Motiven bakom ATP-beslutet var flera. För det första fanns en önskan att åstadkomma en förbättring av de ekonomiska förhållandena för äldre. Ett annat viktigt motiv var att stora grupper, främst privatanställda arbetare, inte omfattades av någon avtalsreglerad tilläggspensionering och att det visat sig föreligga svårigheter att på frivillig väg få till stånd en kompletterande tjänstepensionering för alla arbetstagare. ATP-reformen innebar sålunda en utjämning i pensionshänseende mellan olika grupper förvärvsarbetande. Vidare styrdes utformningen av ATP av att man ville genomföra en höjning av pensionärernas standard snabbare än vad som hade varit möjligt med privata försäkringsbaserade lösningar eller med ett obligatoriskt premiereservsystem, dvs. ett fullfonderat pensionssystem. Detta var ett viktigt skäl till att ATP utformades som ett fördelningssystem där de aktivas inkomster år

för år finansierar pensionerna se avsnitt 2.5.

Nuvarande pensionssystem 21

Genom lagen 1962:381 allmän försäkring AFL, som trädde i kraft den l om januari 1962, samordnades folk- och tilläggspensioneringen, samtidigt som samtliga pensionsförmåner anknöts på viss sikt till basbeloppet och därmed gjordes - värdebeständiga. Därefter har folk- och tilläggspensioneringen behållit sin grundläggande struktur. Pensionsbestämmelsema har dock undergått del, tämligen omfattande ändringar en under de år AFL varit i kraft. l början 1970-talet mildrades villkoren för som av erhålla förtidspension. År 1976 sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till att 65 år. Samtidigt förstärktes möjligheterna till rörlig pensionsålder bl.a. till följd av delpensionsförsäkringens tillkomst. Grundförmånerna inom folkpensioneringen har höjts vid ett par tillfällen. Med verkan från är 1969 kompletterades folkpensionema med pensionstillskott för pensionärer utan ATP-pension eller med låg sådan pension. Dessa pensionstillskott vid åtskilliga tillfällen därefter höjts. Även de kommunala bostadstilläggen har har fortlöpande förbättrats, och statsbidrag har införts i syfte att minska skillnaderna mellan olika kommuner. Genom den prioritering gjorts grundtryggheten framför standardtryggheten som av har skillnaderna mellan pensionsnivåerna inom det allmänna pensionssystemet minskat betydligt. Totalt sett kan de åtgärder vidtagits sägas ha inneburit en som viss förändring pensionssystemets struktur såtillvida att inkomstbortfallsprincipen av kommit försvagas, inte bara för pensionstagare i låga inkomstlägen utan också att för pensionärer i högre inkomstskikt. På familjepensioneringens område genomfördes med verkan fr.o.m. år 1990 omfattande förändringar bl.a. innebär att de tidigare livsvariga änkepensionema som inom ATP på sikt avvecklas. Vidare har successivt under 1970-talet och framöver rad sociala förmåner, såsom sjukpenning, arbetslöshetsstöd, föräldrapenningen förmåner och vissa utbildningsstöd, gjorts pensionsgrundande. Detta har dock inte inneburit att motsvarande avgifter tagits ut, varför principen om samband mellan avgifter och förmåner inte upprätthållits. Detsamma gäller den förändring som innebär förälder fr.o.m. år 1982 kan tillgodoräknas s.k. vårdår som intjänanatt en detid för ATP. Också andra förändringar har bidragit till ett försvagat samband mellan förmåner och avgifter inom âlderspensionssystemet. Grunderna för beräkning av tilläggspensionsavgifter ändrades år 1981. De tidigare basbelopps- och maximeringsavdragen slopades och ATP-avgifter beräknas fr.o.m. år 1982 på hela lönen respektive inkomsten utan tak eller avdragsgillt bottenbelopp. En effekt de gjorda förändringarna är att kretsen förmånsberättigade annan av vidgats och att kostnaderna för pensionssystemet även på grund härav har stigit väsentligt. Rätt till ATP kunde börja intjänas år 1960. De första tilläggspensionema utbetalades år 1963. ATP-systemet har ännu inte nått fullfunktionsstadiet utan befinner sig alltjämt under uppbyggnad. Först år 1979 kunde grund av speciella över- gångsregler för födda åren 1914-1923 ålderspensionär få en pension personer - en inte reducerades grund bristande intjänandetid. Och det är först fr.o.m. som av

22 Nuvarande pensionssystem

år 1990 som det inte krävs att pensionsgrundande inkomster har förvärvats under alla år fr.o.m. år 1960 t.0.m. det år då försäkrad fyller 65 år för att oavkortad en ATP-pension skall utbetalas. Fullt utbyggt kan ATP-systemet sägas först år vara 2009, när de som inte hade fyllt 16 år vid systemets införande år 1960, dvs. födda år 1944, går i ålderspension. Denna åldersgrupp har omfattats systemet under av hela den tid varunder rätt till ålderspension kan intjänas. Ett definitivt fullfunktionsstadium inträder dock inte förrän alla uppbär pension haft denna möjlighet, som något som blir fallet först väsentligt längre fram under 2000-talet.

2.2 Pensionsberedningen

1 sitt slutbetänkande Allmän pension SOU 1990:76 redovisade Pensionsberedningen ett omfattande bakgrundsmaterial och resultatet genomgång de av en av problem som det allmänna pensionssystemet står inför kostnadsmässigt och finansieringsmässigt under de närmaste decennierna framöver. Beredningen redovisade också alternativa lösningar för att trygga pensionerna i framtiden lämnade inte men några förslag om vilka lösningar borde väljas. som Frågor som aktualiserades av Pensionsberedningen möjligheterna till var en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen, sambandet mellan förmåner och avgifter, 15- och 30-årsreglerna inom ATP, delning pensionsrätt mellan makar, av indexering av intjänad pensionsrätt och utgående förmåner, ATP-taket samt den framtida finansieringen av den allmänna pensioneringen, inkl. AP-fondens roll och avgiftsunderlagets utformning. Till betänkandet fogades en bilagedel SOU 1990:77 och ett antal expertrapporter SOU 1990:78. De senare behandlar utvecklingen framöver befolkning och av arbetskraft, den ekonomiska tillväxten i Sverige fram till år 2020, sparande och investeringar i svensk ekonomi, ATP-systemet från fördelningspolitisk synpunkt, perspektiv på AP-fonden och ekonomiska aspekter pä avtalspensionerna. Pensionsberedningens betänkande jämte bilagor har remissbehandlats. Under remissbehandlingen anslöt sig flera remissinstanser till Pensionsberedningens uppfattning att de grundläggande principerna i det allmänna pensionssystemet bör bevaras. Flertalet remissinstanser ansåg emellertid samtidigt att ATPsystemet måste reformeras för att skall komma till rätta med systemets instabiman litet. De flesta av de instanser som avgett remissvar menade, till skillnad från Pensionsberedningen, att en mer omfattande reformering pensionssystemet måste av göras nu. Vissa remissinstanser hade uppfattningen att detta kan ske ändringgenom ar inom ramen för nuvarande regelsystem, medan andra förespråkade konkret angivna förändringar eller ansåg att reformeringen måste leda till ett helt nytt pensionssystem. Det övervägande flertalet av remissinstanserna ansåg i likhet med Pensionsberedningen det angeläget att sambandet mellan avgifter och förmåner stärks. Vissa av remissinstanserna framförde synpunkter gick ut att pensionssystemet i större som

Nuvarande pensionssystem 23

eller mindre utsträckning bör konstrueras ett premiereservsystem medan andra som , föredrog ett fortsatt fördelningssystem eller en övergång till ett grundpensionssystem. Vad beträffar uppräkningen av pensionsrättigheter och utbetalade pensioner ansåg de flesta de remissinstanser yttrade sig i frågan att det är bra med en indexav som eringsform som kopplar uppräkningen av pensionerna till den samhällsekonomiska komma i fråga och ändra utvecklingen. Några menade att en realindexering bör var för en s.k. foljsamhetsindexering. För ett bevarande av nuvarande prisindexering uttalade sig dock några, främst pensionärsorganisationema. I fråga ATP-taket hade Pensionsberedningen inte sett någon anledning att då om omedelbart uppjustera detta framhöll att det, för att i framtiden bibehålla ATPmen systemets inkomstrelaterande funktion, blir erforderligt att överväga en höjning av taket. Ställning härtill borde enligt beredningen dock tas först vid en tidpunkt när en betydligt större andel av de förvärvsarbetande har kommit upp till en inkomstnivå som motsvarar ATP-taket. Flertalet av remissinstanserna delade inte beredningens uppfattning i denna fråga utan efterlyste ett omedelbart ställningstagande för uppräkning i takt med löneutvecklingen eller för ett bibehållande av ett fast tak. en

2.3 Nuvarande

uppbyggnad

Flertalet dem i dag pensioneras kan räkna med att erhålla pensionsförmäner av som från olika håll. Grundläggande for den enskildes pensionsskydd är den allmänna pensioneringen, innefattar folkpensioneringen och försäkringen för allmän som tilläggspension ATP. Dessa regleras genom lagstiftning och administreras i offentlig regi. Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns olika avtalspensionssystem, som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och som nu omfattar i stort sett alla löntagare i Sverige. Med åren har också allt fler personer valt att på eget initiativ teckna frivilliga pensionsförsäkringar i privata livförsäkringsbolag och på detta sätt tillförsäkrat sig kompletterande pensionsförmåner för ålderdomen.

Vidare förekommer sparande i olika andra former som ett medel för att bygga upp

ett ekonomiskt skydd inför ålderdomen. De allmänna pensionerna är namnet antyder obligatoriska och omfattar - som i princip alla bor eller arbetar här i landet. Huvudförmåner utges inom både som folk- och tilläggspensioneringen i form ålders-, förtids- och efterlevandepension. av Vid sidan härav finns de s.k. särskilda folkpensionsförmånema handikappersättning och Vårdbidrag. Dessutom utbetalas pensionstillskott till pensionärer som saknar eller har låg ATP-pension. Därjämte finns kommunalt bostadstillägg KBT, som är inkomstprövat och kan utges som ett bidrag till folkpensionstagarens bostadskostnader. Inom för den allmänna pensioneringen faller också delpensioneringen som ramen ger rätt till ATP-grundande ersättning för personer som haft en längre tids - -

24 Nuvarande pensionssystem

anknytning till förvärvslivet och som efter fyllda 60 år trappar ned sitt förvärvsarbete inför övergången till ålderspension. För beräkningen av pensionsförmåner inom folk- och tilläggspensioneringen är basbeloppet av betydelse. Flertalet folkpensionsförmåner utges med viss andel av basbeloppet. Inom ATP uppräknas såväl de löpande pensionsförmånema som den intjänade pensionsrätten på grundval basbeloppet. Detta fastställs regeringen av av för varje är och grundas konsumentprisemas förändringar. År 1994 är basbeloppet 35 200 kr. Till följd av denna anknytning till basbeloppet är pensionsförmånema i princip värdesäkrade i förhållande till den allmänna prisutvecklingen. Vid beräkningen av bl.a. folk- och tillåggspension minskas emellertid fr.o.m. år 1993 basbeloppet med två procent, vilket innebär att underlaget för beräkning av utgående pensioner år 1994 är 34 496 kr. Även tidigare har riksdagen vid olika tillfällen fattat beslut om justering av basbeloppet i syfte att begränsa uppräkningen av pensionema, vilket haft till effekt att pensionema inte fullt ut följt med konsumentprisemas ökning. Genom folkpensioneringen ges en grundtrygghet vid ålderdom, långvarig sjukdom, gravt handikapp Ålders- och förtidspensioner här med i princip m.m. utges enhetliga belopp som är desamma för alla och således oberoende av den försäkrades tidigare inkomster eller avgiftsbetalning. Däremot är folkpensionerna fr.o.m. år 1993 avhängiga av den berättigades försäkringstid i så måtto att det for rätt till oavkortad folkpension krävs bosättning i Sverige under minst 40 år mellan 16 och 65 års ålder eller minst 30 år med intjänade ATP-poäng. Vid kortare tids bosättning respektive kortare tids förvärvsarbete här i landet reduceras folkpensionen proportionellt. En ålderspension från folkpensioneringen som tas ut från 65 års ålder motsvarar for en ensam pensionstagare för år räknat 96 % av basbeloppet 33 116 kr år 1994. För en gift pensionär, vars make uppbär folkpension i form av hel ålders- eller förtidspension, utgör ålderspensionen 78,5 % basbeloppet 27 079 kr år 1994. av Pensionstillskott utges till âlderspensionärer med maximalt 55,5 % av basbeloppet. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående pensionstagare utgör därmed 151,5 % av basbeloppet, dvs. år 1994 motsvarande 52 261 kr per år eller 4 355 kr i månaden. Härtill kommer kommunalt bostadstillägg täcker den helt dominesom rande delen av bostadskostnadema upp till en viss nivå. Av betydelse för många pensionstagare år även de särskilda skatteförmånerna i form av särskilt grundavdrag SGA vid beskattningen. Dessa innebär att åldersen pensionär som har enbart folkpension jämte pensionstillskott i praktiken är befriad från inkomstskatt. Vid stigande annan inkomst, t.ex. ATP-pension, avtrappas det särskilda grundavdraget successivt. ATP-systemet är uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen, vilken innebär att pensionsförmånema i princip bestäms av de inkomster den försäkrasom de haft under den yrkesverksamma delen av livet och det antal år under vilka han av förvärvsarbetat. Pensionsgrundande for ATP är inkomsten till den del den överstiger basbeloppet för året 35 200 kr år 1994 och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp 264 000 kr år 1994. ATP-pensionen utgör 60 % av genomsnittet av den

Nuvarande pensionssystem 25

pensionsgrundande inkomsten för de 15 bästa inkomståren. Enligt huvudregeln krävs 30 år med pensions grundande inkomst för att rätt skall föreligga till oavkortad tilläggspension. Vid färre år med pensionsgrundande inkomst reduceras pensionen proportionellt. Pensionsgrundande för ATP är i första hand inkomster förvärvsarbete. Sådana av kan härröra från anställning eller från annat förvärvsarbete, t.ex. aktiv näringsverksamhet som bedrivs i Sverige. Med anställningsinkomst likställs dessutom olika förmåner som ersätter sådan inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, arbetsskadeersättning, arbetslöshetsersättning, Vårdbidrag, utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag och delpension. För att uppfylla 30-ârsregeln får dessutom fr.o.m. âr 1982 föräldrar räkna år då de vårdat barn som är yngre än tre år. Däremot ger sådana år ingen ökad pensionsgmndande inkomst. Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns, nämnts olika kollektivsom ovan, avtalsreglerade pensionsordningar zjänstepensionssystem. Dessa har lång en tradition på industritjänstemannaområdet liksom för statligt och kommunalt anställda. När ATP-systemet infördes år 1960 kom detta efter hand att delvis överta avtalspensionemas roll att ge en pensionsstandard som är relaterad till inkomsterna under den yrkesverksamma delen av livet. Det har med tiden förhandlats fram avtalspensioner även för privatanställda arbetare, och tjänstepensionssystemen för statsanställda, kommunalt anställda och privatanställda tjänstemän har vidareutvecklats. Dessutom har t.ex. anställda inom den kooperativa sektorn, bankanställda och försäkringsanställda särskilda avtalspensionssystem. Avtalspensionema har många drag gemensamma med den allmänna pensioneringen. De är obligatoriska i förhållande till den enskilde arbetstagaren och omfattar alla som är verksamma på det aktuella avtalsområdet. Intjänade pensionsrättigheter är överförbara från en arbetsgivare till en annan och från ett arbetsmarknadsområde till ett annat, om arbetstagaren skulle byta anställning. Avtalspensionema finansieras i allt väsentligt genom avgifter av arbetsgivarna, men principerna för finansiering av de faktiska pensionsåtagandena varierar påtagligt. Medan systemen för privatanställda är helt eller delvis fonderade, bygger de offentliganställdas avtalspensioneringar på fördelningsprincipen och här sker i huvudsak inte någon fondering alls. Avtalspensionema fullgör i huvudsak tre funktioner. För det första de rätt till ger pensionsförmåner i vissa situationer när sådan rätt inte föreligger inom den allmänna pensioneringen, t.ex. inom yrkesomrâden med lägre pensionsålder än 65 år eller i form av ett utökat efterlevandeskydd. För det andra utbetalas från avtalspensioneringarna ofta ett tillägg till de allmänna pensionerna. I genomsnitt kan detta tillägg till den som varit yrkesverksam under längre tid sägas motsvara 10-15 % den en av pensionsberättigades slutlön. För det tredje ger avtalspensioneringama med undantag för STP-systemet som gäller privatanställda arbetare rätt till pension också för inkomstdelar som överstiger 7,5 basbelopp. Enligt en redovisning av Pensionsberedningen beräknades år 1989 totalt 3,3 miljoner arbetstagare ha varit försäkrade för någon form av avtalspension. Av dessa var 555 000 statligt anställda, l miljon kommunalt anställda drygt l3 hos landstingen och knappt 23 hos kommunerna, 600 000 privatanställda tjänstemän, 1 miljon

26 Nuvarande pensionssystem

privatanställda arbetare och 200 000 tillhörande andra tjänstepensionssystem. Enligt uppgifter från Kommun- och Landstingsförbundens pensionsutredning utbetalades år 1990 sammanlagt omkring 21,5 miljarder kronor till knappt 1,2 miljoner förmånstagare inom privat och offentlig sektor. Avtalspensionssystemens kapitaltillgångar uppskattades samtidigt till ca 360 miljarder kronor inkl. vad som enligt lTP-systemet för privatanstållda tjänstemän avsatts i balansräkningar. Den totala pensionsskulden i alla avtalspensionssystem på privat och offentlig sektor beräknades år 1990 utgöra ca 600 miljarder kronor. Vid samma tidpunkt beräknades fonderna för privata pensionsförsäkringar uppgå till omkring 200 miljarder kronor. Den samlade kapitalbehållningen för AP-fonden 426 miljarder kronor år 1990, avtalspensioner och individuellt tecknade pensionsförsäkringar kan sålunda beräknas ha uppgått till närmare 1 00 miljarder kronor âr 1990. Härefter har tillgångarna i fonderna vuxit ytterligare.

2.4 i

Kompensationsnivåer dagens

pensionssystem

Det allmänna pensionssystemet år konstruerat så att det ger en viss kompensation i förhållande till den försäkrades genomsnittsinkomst under ett begränsat antal år, vilken enligt ATP-reglerna mäts i pensionspoäng.

Ålderspensionen från den allmänna pensioneringen för en förvärvsarbetande består

av folkpension och ATP-pension. Tilläggspensionen ger kompensation för inkomster över ett basbelopp och upp till ATP-taket 7,5 basbelopp. Med 30 erforderliga intjänandeår motsvarar ATP-pensionen 60 % av den med prisindex uppräknade genomsnittliga inkomsten för de 15 bästa inkomståren. För det första basbeloppet inkomsten folkpensionen kompensation för en ensamstående med 96 % och av ger för en gift med 78,5 %. Eftersom kompensationen från pensionssystemet sålunda är högre för det första basbeloppet inkomsten kommer den totala kompensationsnivân att variera med av pensionärens tidigare genomsnittsinkomst. Vid låga inkomster utgör det första basbeloppet, med sin högre kompensation från folkpensioneringen, en större andel. Den totala kompensationsnivân blir därför högre för lâginkomsttagare än för höginkomsttagare. För att belysa vilken faktisk kompensationsnivâ som pensionssystemet innebär är det av intresse att beräkna den också i förhållande till individens slutlön, dvs. lön vid pensioneringstillfállet. ATP-systemet är konstruerat så, att denna slutlönekompensation för en given pensionspoäng, varierar med hur individens reallön utvecklas under den förvärvsaktiva tiden. l tabell 2.1 visas den allmänna pensionens storlek i förhållande till individens slutlön för tre olika inkomstlägen. Vid beräkningarna har antagits att individen har löneutveckling under de 15 sista förvärvsâren som en följer den allmänna reallöneutvecklingen och att dessa år också är hans 15 bästa förvärvsår. Den ATP-grundande inkomsten ett genomsnitt baserat på inkomsterna

Nuvarande pensionssystem 27

mellan 50 och 64 års ålder kommer då att motsvara den inkomst individen som hade vid omkring 57 års ålder. Med oförändrad reallön är således individens slutlön i fasta priser densamma som 57-årslönen, på vilken ATP-pensionen baseras, medan slutlönen däremot är realt högre än 57-årslönen i ett läge med reallönetillvåxt en om 2 % per år. Kompensationsnivân uttryckt pension i förhållande till slutlön blir som därför. som framgår tabell 2.1, lägre vid positiv reallönetillväxt under de sista av yrkesverksamma åren.

Tabell 2.1 Kompensationsnivá i förhållande till slutlön inom den allmänna pensioneringen folkpension och ATP. ATP-pensionen baseras på 57-årslönen. Reallönetillväxt 0 % resp. 2 % år per

Vid beräkningarna har hänsyn inte tagits till ATP-taket.

En tredje aspekt vad gäller den faktiska kompensationsnivån hänför sig till värdesäkringen av utgående pensioner. l dagens system är den utgående pensionen inflationssäkrad men inte standardsäkrad, dvs. den skrivs med konsumentprisindex upp men däremot inte med reallöneutvecklingen. Hur individs kompensationsnivå en utvecklas i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes inkomster beror alltså pâ de senares fortsatta reallöneutveckling under tiden efter det att han eller hon gått över i ålderspension. Vid nolltillväxt behåller pensionären naturligtvis sin kompensationsnivå i förhållande till de aktivas inkomster. Om reallöneutvecklingen är positiv kommer kompensationsnivån att successivt sjunka relativt sett, medan den vid negativ reallöneutveckling för de aktiva kommer att stiga. Som exempel kan nämnas att vid 2 % årlig real tillväxt och efter 8-9 år som pensionär dvs. efter ungefär hälften den genomsnittliga tiden ålderspensio- - av som när har, för en person med 5 basbelopp i 57-årsinkomst, kompensationsnivân sjunkit från 57 % slutlönen vid nybeviljandetillfället till 48 % motsvarande av av en lön för en förvärvsverksam. Efter ytterligare 8-9 år, dvs. vid slutet pensionsav tiden i genomsnitt, har pensionärens kompensation i förhållande till de aktiva sjunkit till 41 %.

28 Nuvarande pensionssystem

2.5 Kostnadsutvecklingen

Antalet pensionstagare har ökat under de decennier förflutit sedan folk- och som tilläggspensioneringen fick sin grundstruktur i början på 1960-talet. Antalet personer med ålderspension från folkpensioneringen har stigit från drygt 0,8 miljoner år 1965

till 1,6 miljoner år 1994. Ökningen antalet ålderspensionärer avspeglar

närmare av främst den ökning antalet äldre i befolkningen skett under de senaste årtionav som Härtill har också bidragit sänkningen den allmänna pensionsâldern från 67 dena. av till 65 år den l juli 1976. Antalet förtidspensionärer har än fördubblats sedan mer år 1965 och uppgår för närvarande till nästan 400 OOO. Totalt uppbär ca 2 miljoner

folkpension i någon form. personer andel pensionärer har också tjänat rätt till ATP. Omkring 77 % En allt större âlderspensionärerna och 87 % förtidspensionärerna uppbär pension även från av av ATP. Totala antalet ATP-pensionärer uppgår till 1,8 miljoner. Utöver ökningen antalet pensionstagare med ATP har också skett en markant av ökning den genomsnittliga tilläggspensionens storlek. En ålderspensionär får i av dag i genomsnitt 60 000 kr i ATP-pension. Medelbeloppet i fast penningvärde har

fördubblats under den senaste IS-årsperioden. Dessa förhållanden har naturligtvis haft till följd att kostnaderna för den allmänna pensioneringen har stigit väsentligt. Jämfört med år 1965 de sammanlagda var utbetalningarna folk- och tilläggspension inkl. KBT fem gånger så höga år av - - 1992 i fasta priser räknat. Uttryckta andel BNP har pensionskostnaderna som av ökat från 4,3 % år 1965 till 12,2 % av BNP år 1992. Folkpensionskostnaderna inkl. pensionstillskott men exkl. bostadsstöd har under angivna perioden stigit från 4 miljarder kronor till 70 miljarder kronor den ca ca i löpande priser. Härtill kommer KBT-kostnaderna, år 1992 uppgick till ca 8 som miljarder kronor. För år 1993 beräknas totalkostnaden för folkpension inkl. bostadsstöd utgöra 80 miljarder kronor. Bakom utvecklingen ligger främst den ökning som skett antalet äldre i befolkningen härtill har bidragit även förbättrade förav men månsnivâer och successiva reformer, pensionsålderssänkningen och ändrade som regler inom förtidspensioneringen, vilka utökat kretsen förmånsberättigade. Kostnaderna för ATP har stigit ännu Utgifterna uppgick år 1965 till 0,2 mer. miljarder kronor. De låg länge kvar väsentligt under folkpensionsutgifterna. Fr.o.m. år 1988 har emellertid ATP-utbetalningarna överstigit utbetalningarna av folkpensionsförmåner. År 1992 uppgick ATP-utbetalningarna till sammanlagt 97 miljarder

kronor, medan folkpensionskostnaderna då utgjorde totalt 78 miljarder kronor inkl. bostadsstöd. År 1993 beräknas ATP-utbetalningarna ha uppgått till 102 miljarder kronor och folkpensionskostnadena, nämnts. till 80 miljarder kronor. Vidare som tillkommer delpensionsutbetalningar drygt 2 miljarder kronor. om l tabell 2.2 redovisas uppställning över kostnaderna för åren 1992 och 1993 en för de olika folkpensions- och ATP-förmånerna uttryckta i miljarder kronor.

Nuvarande pensionssystem 29

Tabell 2.2 Kostnader för folkpension och ATP i miljarder kronor. Åren 1992 och 1993

-

l Vårdbidrag, handikappersättning, hustrutillägg, barntillägg och särskilt pensionstillägg. 2Avser ATP. Motsvarande kostnader för folkpensionsförmâner finansieras över statsbudgeten och har hittills inte särredovisats.

Genom att ställa de totala pensionsutgiftema i relation till BNP kan man ge en belysning av pensionssystemets relativa tyngd i samhällsekonomin och därmed de krav som finansieringen härav ställer denna. Ett alternativ för att illustrera detta är att relatera pensionsutgifterna till den sammanlagda lönesumman eller rättre sagt avgiftsunderlaget, dvs. alla inkomster av anställning och egenföretagares inkomster på vilka tas ut avgifter till pensionssystemet. Detta framstår naturligt eftersom som pensionsutgifterna, som framgår av avsnitt 2.6, i betydande utsträckning finansieras med arbetsgivaravgifter och avgifter av egenföretagare tas ut på lönesumman som i denna bemärkelse. En sådan illustration lämnas i tabell 2.3, visar de avgifter som som skulle ha behövt tas ut om kostnaderna för folkpension och ATP i sin helhet hade betalats med avgifter. l verkligheten tas emellertid, framgår avsnitt som av 2.6, ut väsentligt lägre avgifter.

30 Nuvarande pensionssystem Tabell 2.3 Kostnader för folkpension och ATP i procent av lönesumman

-

Totalt uppgick kostnaderna för den allmänna pensioneringen inkl. delpension år 1992 till 177 miljarder kronor, motsvarande 12,3 % av BNP. För år 1993 ca beräknas de sammanlagda utbetalningarna av pensionsförmåner utgöra ca 185 miljarder kronor, vilket innebär 30 % lönesumman l2,9 % av BNP. ca av

2.6 Finansiering

Både folkpensions- och ATP-systemen är i princip uppbyggda som s.k. fördelningssystem. Detta innebär att ett års löpande pensionsutbetalningar skall finansieras med de löpande pensionsavgifter under år inbetalas till pensionssystemen av som samma den förvärvsarbetande generationen. Enligt dagens regler tas emellertid dessutom såväl skattemedel andra inkomster i anspråk för att täcka pensionsutgifterna. som Sådana inkomster härrör bl.a. från AP-fonden. ATP-systemet är nämligen ett modifierat fördelningssystem; under de första decennierna som systemet var i funktion tog ut högre avgifter än vad som behövdes för att betala de pensioner som man då Överskottet fonderades i AP-fonden, avkastning i form bl.a. utgavs. som ger av ränteinkomster. Folkpensionsförmånerna finansieras dels de folkpensionsavgifter som erläggs av arbetsgivare på den lönesumma utbetalas och av försäkrade med inkomst av som annat förvärvsarbete på den inkomst de har under året, dels av allmänna skatteav medel. KBT finansieras med kommunala och statliga skattemedel. Den andel av folkpensionsutbetalningarna skatteñnansieras varierar från år till år. Den som uppgick år 1992 till 39 %. Redovisningsmässigt ingår folkpensioneringen i sin helhet i statsbudgeten, och folkpensionsavgiften är tekniskt sett att betrakta som en skatt.

Nuvarande pensionssystem 31

Folkpensionsavgiften år 1992 utgjorde 7,45 % lönesumman sänktes år av men 1993 till 5,66 % därav. För år 1994 utgör den 5,86 % lönesumman för arbetsgiav vare och 6,03 % inkomsten för egenföretagare. Är 1993 beräknas folkpensionsav avgiften motsvara 43 % kostnaderna inkl. KBT, vilket betyder 57 % av att av kostnaderna för folkpension motsvarande 7,3 % lönesumman det året måste av finansieras med andra skattemedel än folkpensionsavgiften. Denna folkpensionsavgiftens andel av folkpensionskostnaderna är inte konstant varierar år från år. utan ATP finansieras i sin helhet med influtna avgiftsmedel och med avkastningen från AP-fonden. ATP-systemet är helt avskilt från statsbudgeten. Avgifter betalas av arbetsgivare och försäkrade med inkomst förvärvsarbete än anställning. av av annat Avgiften utgör för närvarande 13 % lönesumman respektive inkomsten. År 1990, av när avgiften höjdes från tidigare ll %, täckte avgiftsinkomsterna i utbestort sett talningarna år. År samma 1992 täckte de influtna avgiftsinkomsterna emellertid bara 86 % av ATP-utgifterna det året. Resten 14 % finansierades med del en av APfondens avkastning. För år 1993 beräknas motsvarande andelar 79 respektive vara 21 %. ATP-utgifterna år 1993 beräknas således motsvara 16,5 % lönesumca av man och AP-fondens avkastning bidra till finansieringen med ett belopp motsvarande en avgift om ca 3,5 % av lönesumman. Ett syfte med AP-fonden var att den skulle utgöra en buffert mot tillfälliga variationer i avgiftsbetalningarna ocheller pensionema mellan olika år. På detta sätt kan kostnaderna för ATP-systemet utjämnas över tiden. Ytterligare orsak till inrättanen det av AP-fonden att motverka den nedgång sparandet i den svenska ekonovar av min som befarades kunna bli följd införandet ATP-systemet avsnitt

en av av se

5.8.

Vid utgången av år 1992 uppgick fondkapitalet i AP-fonden till marknadsvärde till 512 miljarder kronor. Fondens medel skulle detta år förslå till pensionsutbetalningar pâ oförändrad utgiftsnivå under 5,3 år inga medel i form om nya av avgifter eller räntor skulle tillföras fonden, vilket innebär att den s.k. fondstyrkan var 5,3. Direktavkastningen under år 1992 fondkapitalet utgjorde 53 miljarder

kronor. Utöver räntor m.m. pâverkas fondkapitalet förändringar i tillgångarnas av värde. Totalt sett uppskattas att utgifterna för folk- och tilläggspensioner inkl. KBT år 1993 täcktes till 63 % av de folkpensions- och tilläggspensionsavgifter erlades som samma år. Resterande delar betalades med avkastningen från AP-fonden och med allmänna skattemedel. l tabellerna 2.4 och 2.5 sammanfattande bild ges en av kostnaderna och deras finansiering år 1993 angivna i miljarder kronor respektive i procent av avgiftsunderlaget.

32 Nuvarande pensionssystem

Tabell 2.4 Finansieringen folkpension och ATP år 1993. Belopp i miljarder av kronor

Kostnad Finansiering soc.avgift skattemedel AP-fonden

Folkpensionering 80,3 34,9 45,4 inkl. KBT

av lönesumman

Kostnad Finansiering soc. avgift skattemedel AP-fonden

Folkpension 13 5 ,66 7 3 , inkl. KBT ATP 16,5 13 3 5 , TOTALT 29,5 18,66 7,3 3,5

2.7 Den framtida utvecklingen

Ökande rätt till ATP Antalet pensionärer med rätt till ATP och det genomsnittliga ATP-beloppet beräknas öka lång tid framöver. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor har under de senaste decennierna ökat väsentligt och närmar sig männens. Andelen kvinnor med för året intjänad pensionspoäng har ökat successivt, från 32 % år 1960 till 87 % år 1991, som är det sista år för vilket uppgifter finns tillgängliga. För männen motsvarande andelar 83 % var respektive 90 %. I åldrarna mellan 20 och 50 år tjänade 92 % av kvinnorna och 93 % männen pensionspoäng år 1991. av Den för året genomsnittligt intjänade pensionspoängen har också ökat, för såväl män kvinnor. Under första hälften 1960-talet var kvinnors pensionspoäng som av

Nuvarande pensionssystem 33

i genomsnitt hälften så hög mäns har under âr Ökat till omkring som men senare 70 % männens genomsnittspoäng. År 1991 genomsnittspoängen för kvinnor av var 3,05 och för män 4,33. Betydligt fler män än kvinnor har tjänat maximal pensionspoäng: 18 % männen jämfört med 3 % kvinnorna år 1991. av av Vid reallönetillväxt kommer en växande andel att ha inkomster personer som överstiger ATP-taket och därmed kommer successivt allt fler pensionärer att vara berättigade till maximal ATP-pension. Vid 2 % årlig realtillväxt beräknas för år 2025 hälften av männen och en femtedel kvinnorna ha inkomst överstigande av ATP-taket 7,5 basbelopp. Beräkningar andelen försäkrade med inkomster över om ATP-taket framöver redovisas i tabell 2.6.

Tabell 2.6 Andel aktiva med inkomster över 7,5 basbelopp. Prognos till år 2050. Procent

Källa: RFV anser 1993:1.

Således kommer framöver allt fler dem är 65 âr och äldre att ha intjänat rätt av som till ATP. Vid reallönetillväxt kommer de nyblivna pensionärernas ATP-pensioner att vara allt större även om Ökningen på längre sikt begränsas ATP-taket. av l slutet av år 1992 hade drygt en femtedel ålderspensionärerna ingen ATPav pension alls, närmare hälften en ATP-pension högst två basbelopp 69 000 kr år 1994 och drygt en tiondel en tilläggspension över 3 basbelopp 103 500 kr år 1994. Nämnda uppgifter avser enbart ATP, och inkluderar alltså inte folkpension. Högsta möjliga ATP-pension som kan utges motsvarar 3,9 basbelopp. Hur stor ATP-pension de som blir ålderspensionärer åren 1995-2015 beräknas ha framgår tabell 2.7. År 2015 exempelvis beräknas så många drygt två av som tredjedelar av de nyblivna ålderspensionärerna ha en ATP-pension över tre basbelopp. Tabellen bygger på antagande 2 % årlig reallönetillväxt. om

34 Nuvarande pensionssystem Tabell 2.7 Ålderspensionärer procentuellt fördelade efter ålderspension från ATP

Härtill kommer folkpension. 2 RFVzs 1987. 2 % årlig real lönetillväxt. Exkl. personer som uppburit förtidsprognos pension och utomlands bosatta.

Försörj ningskvoten

Av stor betydelse för de yrkesaktivas möjligheter att försörja ålderspensionärerna är förhållandet mellan antalet i de yrkesaktiva åldrarna och antalet personer personer är 65 âr eller äldre. Under åren fram till sekelskiftet kan man räkna med att som antalet i åldern 65 år och äldre förändras endast obetydligt. Efter sekelpersoner skiftet beräknas 65 år och äldre däremot öka betydligt. Denna grupp gruppen beräknas fram till år 2025 öka med 1 % år medan befolkningen som helhet ca per då växer med enbart 0,2 % årligen. Totalt beräknas andelen av befolkningen som ca är i pensionsåldern att stiga från 17 % år 2000 till 20 % år 2025. Den genomsnittliga livslängden har sedan âr 1950 ökat väsentligt för i första hand kvinnor även för män. År 1950 kunde 65-åring i genomsnitt räkna med att men en leva ytterligare 14,1 år, medan 65-åring år 1992 hade en genomsnittlig återståenen de livslängd 17,5 år. Under mellantiden har pensionsåldern sänkts med två år, om från 67 till 65 års ålder. Den genomsnittliga tiden som ålderspensionär har under denna tid förlängts med 7 år eller med drygt 35 %. Enligt antaganden i SCB:s befolkningsprognos från år 1991 kommer den tiden att förlängas med ytterligare knappt år fram till år 2010 till följd att medellivslängden fortsätter att stiga. ett av Genomsnittstiden ålderspensionär skulle därmed från år 1950 till år 2010 ha som stigit med 5,6 år. Den utveckling sålunda skett och som beräknas komma att som ske illustreras i diagram 2.1.

Nuvarande pensionssystem 35

Diagram 2.1 Utvecklingen genomsnittlig tid ålderspensionär från år 1950. av som Prognos till år 2010

titrrrvitt. .Lil-l lill lll lill Illl 50 60 70 80

Förväntat antal pensionsâr i Källa: SCB, Återstående medellivslängd

Den ökning av antalet äldre som beräknas ske framtill år 2025 beror till två ca tredjedelar på att åldersgrupperna blir 65 år eller äldre är större och till som ca en tredjedel på den längre medellivslängden. Den beskrivna utvecklingen innebär att antalet âlderspensionärer 100 i yrkesper aktiv ålder sjunker något under de allra närmaste åren sedan stiger betydligt, men från närmare 30 år 2000 till 41 år 2025. Detta betyder att den s.k. försörjningskvoten kommer att minska från 3,2 i åldern 20-64 år varje ålderspenpersoner sionär år 1993 till 2,4 år 2025. För att försörjningskvoten skall ett relevant mått måste hänsyn tas även till vara dem i åldern 20-64 år som erhåller förtidspension, eftersom flertalet dessa är av borta från arbetslivet. Om man från befolkningen i åldern 20-64 år exkluderar dem som är förtidspensionerade och sedan relaterar dessa till dem erhåller ålderssom eller förtidspension visar beräkningarna sänkning försörjningskvoten från en av 2,4 år 1993 till 1,8 år 2025. Det kommer alltså sistnämnda år att finnas 1,8 förvärvsarbetande för varje ålders- eller förtidspensionär eller, uttryckt på annat sätt, 56 pensionärer 100 förvärvsarbetande. Detta illustreras i diagram 2.2. per

36 Nuvarande pensionssystem

Diagram 2.2 Utvecklingen lörsörjningskvoten. Prognos till år 2025 av

3,5

1,5 1990 2000 2010

antal personer i åldern 20-64 år per âlderspensionär .. antal personer i åldern 20-64 är exkl. förtidspensionärer . per âlders- eller förtidspensionär

Tillväxtberoendet

Aktuella beräkningar utvecklingen det allmänna pensionssystemets framtida om av utgifter har pâ vårt uppdrag gjorts Riksförsäkringsverket. Resultatet av dessa av kalkyler redovisas utförligt i bilaga A, varför här skall ges endast en kort mer sammanfattning. Pensionssystemets tillvâxtkänslighetinnebär att pensionsâtagandena utgör större belastning för den yrkesaktiva delen av befolkningen vid låg realen

ekonomisk tillväxt än vid hög tillväxt se avsnitt 5.5. Vid en årlig realtillväxt om

l % beräknas sålunda folkpensions- och ATP-utgifterna växa från nuvarande 29,5 % avgiñsunderlaget till 34,1 % år 2025. Om tillväxten däremot blir högre och av uppgår till 2 % år, beräknas utgifterna år 2025 motsvara 26,6 % av avgiftsper underlaget. Vid årlig realtillväxt 1,5 % är motsvarande andel 30,0 %. en om Närmare uppgifter den beräknade kostnadsutvecklingen i olika tillväxtalternativ, om i ett regelsystem med oförändrat ATP-tak, redovisas i tabell 2.8 och diagram 2.3.

Nuvarande pensionssystem 37

Tabell 2.8 Beräknade utgifter för folkpension inkl. KBT och ATP i procent av lönesumman. Fast ATP-tak

Diagram 2.3 Beräknade utgifter för folkpension inkl. KBT och ATP i procent av lönesumman. Fast ATP-tak

50 45 40 - 0%-tillväxt . 35 --- I%-tillväxt 30 25 ° l,5%-tillväxt . 20 --- 2%-tillväxt 15 - 10 3%-tillväxt 5 O H+H+HH+HH+HH+HH+HH+HH+HH+HH+H+H+HH 1995 2005 2015 2025 2035 2045 År

38 Nuvarande pensionssystem

De kostnadsuppgifter som redovisas i tabell 2.8 avser ett system där ATP-taket ligger fast vid 7,5 prisindexerade basbelopp. Som påpekats i det föregående kommer, vid reallönetillväxt, en växande andel förvärvsarbetande att ha inkomster som överstiger det nuvarande ATP-taket. ATP-förmånema för en allt större andel av de nytillkomna pensionärerna kommer således att begränsas av taket.

Tabell 2.9 Beräknade utgifter för folkpension inkl. KBT och ATP i procent av lönesumman. ATP-taket höjs i takt med lönetillväxten

Om ATP-taket skulle löneindexeras, dvs. förändras i takt med lönerna eller exempelvis BNP-utvecklingen, kommer detta inte att inträffa. Andelen personer med inkomster över taket kommer då i princip att vara konstant. En löneindexering av ATP-taket skulle naturligtvis sikt komma att medföra större kostnader för det allmänna pensionssystemet än om det var fortsatt prisindexerat. Flertalet arbetstagafår emellertid redan i dag kompensation för inkomstdelar över 7,5 basbelopp re genom avtalspensionerna. En realindexering av ATP-taket skulle därför innebära en överflyttning av framtida kostnader från avtalspensionssystemen till ATP-systemet. Kvarstår å andra sidan ATP-taket oförändrat, uppkommer för framtiden ökade kostnader för avtalspensionerna. l tabell 2.9 och diagram 2.4 visas de beräknade framtida kostnaderna för pensionssystemet om ATP-taket höjs i takt med lönetillväxten.

Nuvarande pensionssystem 39

Diagram 2.4 Beräknade utgifter för folkpension inkl. KBT och ATP i procent av lönesumman. Realindexerat ATP-tak

50 45 40 OOr-IlllVäXl. 35 lya-tillväxt 30 25 l,5°o-tillväxt 20 2%-lillväxt

10 ---- 3%-tillvä.t -------------------------------------------------------------------------------- --

0 . . . V. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Y. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1995 2005 2015 2025 2035 2045 År

Som nämnts tidigare är ett syfte med AP-fonden att den skall kunna tjäna som en buffert vid finansieringen av ATP-pensionerna. Sedan âr 1983 har med undantag för något år en del av fondens avkastning använts till att täcka de årliga pensions- kostnaderna. Om ATP-avgiften inte höjs och förmânssidan inte heller förändras, kommer en allt större del av AP-fondens medel att behöva tas i anspråk för att täcka pensionsutbetalningarna. Med en årlig real Iönetillväxt under 3 % och realränta 1,5 % per år beräknas i sådant fall fondens medel förbrukade någon gång vara mellan åren 2010 och 2015. Med en årlig tillväxttakt på 3 % beräknas fonden vara tömd år 2021. Genom att använda AP-fonden som en buffert vid finansieringen av pensionerna är det möjligt att fördela avgiftsbehovet mellan åren. Olika strategier för hur detta skulle kunna göras redovisas i Pensionsberedningens betänkande Allmän pension SOU 1990:76 och i Riksförsäkringsverkets förslag till regeringen avgiftsuttag om till ATP för åren 1995-1999 RFV Anser 1993:1. Om AP-fondens medel tas i anspråk för finansieringen innebär det naturligtvis samtidigt att fondens bidrag till det samhälleliga sparandet minskar.

Den samhällsekonomiska

bakgrunden

3.1 Inledning

Det svenska allmänna pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem. Systemet omfördelar samhällets konsumtionsutrymme från den förvärvsarbetande befolkningen till pensionärerna. Bakom denna omfördelning ligger utfästelse en ett slags kontrakt mellan flera generationer. Det är detta kontrakt gör de - som yrkesverksamma villiga att kollektivt betala de gamlas pensioner. I kontraktet ligger ett outtalat löfte om att de som i dag betalar andras pensioner själva skall fâ del av den kommande generationens produktionsresultat. Ett alternativ till fördelningssystemet vore ett system där varje medborgare sparar till sin egen pension och där samhället kollektivt bidrar endast med grundnivå en eller en minimistandardgaranti. Ett premiereservsystem, där sparandet fonderas i försäkringsbolag eller liknande, är ett sådant system. Även premiereservsystem ett omfördelaremellettidkonsumtionsutrymmefrån den förvärvsarbetandebefolkningen till pensionärerna. Det är tekniken som är annorlunda. I premiereservsystemet är den framtida pensionen civilrättsligt skyddad, i fördelningsystemet är den skyddad genom politiska beslut. Ett pensionssystem, som omfattar hela befolkningen och som skall förmåner ge av en storlek som är i linje med vad det nuvarande systemet ger, måste nästan nödvändigtvis vara ett fördelningssystem. Man har uppskattat att om vårt nuvarande pensionssystem skulle vara uppbyggt med premiereserver, skulle det samlade fondkapitalet behöva uppgå till i storleksordningen 5 000 miljarder kronor eller mer. Detta skulle i stort sett utplåna övrigt enskilt ägande i samhället. Den svenska totala nationalförmögenheten har sålunda för år 1990 beräknats uppgå till 4 700 miljarder kronor. Oavsett om systemet är ett premiereservsystem eller ett fördelningssystem måste varje års pensioner i princip betalas med det produktionsresultat de samtidigt som förvärvsarbetande åstadkommit. Det kontrakt reglerar pensionernas storlek bör som därför å ena sidan utformas så att pensionärerna får en rimlig del av en gemensam

42 Den samhällsekonomiska bakgrunden

kaka eventuellt växer, å andra sidan inte orimlig försörjningsbörda om som ger en tillväxten uteblir. I premiereservsystemet regleras detta eller mindre automatiskt mer att fondernas avkastning blir större eller mindre. I fördelningssystemet måste genom det tydliggöras i det regelsystem pä politisk väg fastställs för pensionerna. Det som kan ett särskilt stabilitetsproblem för fördelningssystemet att dess avkastses som ning kan göras till förhandlingsfrâga. Självklart är risken för en fördelningskonen tlikt mellan generationerna större den ekonomiska tillväxten är liten, eller om om den helt uteblir. Med pensionssystemets löfte i tankarna ordnar människor sitt ekonomiska liv. De bestämmer under olika faser av sin livscykel hur mycket de vill konsumera och sina disponibla inkomster, i vilken utsträckning de vill förvärvsarbeta, etc. spara av Alla sådana beslut fattas bl.a. mot bakgrund kanske eller mindre stark av en - mer övertygelse att samhället kommer att tillhandahålla ett visst pensionsskydd vid - om invaliditet och ålderdom. Det finns alltså viktiga kopplingar mellan pensionssystemet och människors ekonomiska beteende. Deras sammantagna agerande avgör i sin tur landets ekonomiska utveckling. Nationalinkomstens tillväxt bestäms sålunda bl.a. av hur många timmar vi nation arbetar och hur mycket och investerar i nya byggnader, som av sparar anläggningar och maskiner också i utbildning och annat s.k. humankapital. - men

Tabell 3.1 Bruttonationalproduktens utveckling 1870-1990. Procent per år, fasta priser

Landets nationalinkomst är lika med det samlade värdet av landets produktion, dvs. bruttonationalprodukten BNP, med tillägg av nettot av s.k faktorinkomster löner, kapitalavkastning och transfereringar t.ex. u-hjälp från och till utlandet. Nationalinkomsten fördelar sig löner inkl. socialavgifter, m.m. och företagsvinster driftsöverskott. Nationalinkomsten används till konsumtion och investering. En del nationalinkomsten kan också i utlandet. Detta sker om exporten överstiger av sparas importen, har överskott i bytesbalansen. Om landet har underskott dvs. om landet i bytesbalansen är detta liktydigt med att i stället lånar från utlandet. Landets sparande består de inhemska investeringarna plus bytesbalanssaldot. av

Den samhällsekonomiska bakgrunden 43

Principiella nationalräkenskapsbegrepp: BNP Bruttonationalprodukt summan av allt inhemskt produktionsvärde BNI Bruttonationalinkomst BNP + faktorinkomster och transfereringar från och till utlandet netto BNI löner + driftsöverskott konsumtion + investeringar + bytesbalans

Sparande investeringar + bytesbalans

En betydande del av nationalinkomsten fördelas om mellan medborgarna innan den konsumeras respektive sparas. En av de mest betydande omfördelningsmekanismerna är pensionssystemet. Den framtida nationalinkomstens storlek bestämmer antingen hur stora pensioner de framtida förvärvsarbetande kommer att ha råd med, eller hur stora de senares inkomster kommer att vara sedan pensionema betalats. Här finns alltså en valmöjlighet när det gäller att bestämma systemets utformning. ATP-systemet inrättades år 1960. Landet hade då bakom sig en tioårsperiod av god ekonomisk tillväxt. BNP ökade under 1950-talet med 3 % år i fasta priser per Även

se tabell 3.1. dessförinnan hade BNP vuxit, sett över längre perioder, om

än inte i fullt samma höga takt. Det mesta tydde på att tillväxten skulle bli god också framöver. Så blev också fallet under l960-talet: då steg BNP med hela 4,6 % per år. Under de senaste 20 åren har tillväxten emellertid halverats i förhållande till 1950och 1960-talen. Pensionerna har på grund härav blivit växande börda att bära en för den förvärvsarbetande befolkningen. ATP-systemet är nämligen till sin konstruktion sådant att pensionema bestäms av den inkomst och de inkomstökningar som funnits ganska långt tillbaka i tiden. I detta ligger på sätt och vis trygghet för en pensionärerna: de kan i förväg någorlunda väl hur pensionema blir. Å veta stora andra sidan är systemet inte följsamt till den aktuella samhällsekonomiska utvecklingen: kostnaderna för pensionema kan i relation till den disponibla nationalinkomsten bli opâräknat och orimligt höga den ekonomiska tillväxten blir De om svag. förvärvsarbetande kan då komma att vilja riva kontraktet. Tryggheten kan med upp

andra ord vara bedräglig.

3.2 Pensionerna och samhällsekonomin

under 1990-talet

Pensionsutbetalningarna från det allmänna systemet steg i fasta priser med 2,5 %, utslaget per år 1990-1993. Denna ökningstakt är inte exceptionellt hög; under exempelvis perioden 1985-1990 steg utgifterna med 3,4 % år i fasta priser. per

44 Den samhällsekonomiska bakgrunden

Betydligt kraftigare framstår emellertid ökningen pensionsutgiftema ställs i om

relation till BNP eller till lönesumman i ekonomin. Den innevarande lågkonjunktu-

har nämligen medfört att den ekonomiska tillväxten varit negativ. Även med den ren klara återhämtning ekonomin beräknas ske år 1994 och år 1995 kommer av som nu pensionema, uttryckta i procent lönesumman vilket är den brukliga jämförelav senormen, ligga kvar nivå 30 %. Detta kan jämföras med 24,5 % att en av ca år 1990. Utvecklingen illustreras i diagram 3.1. Den dramatiska uppgången förtjänar att analyseras i detalj. Först skall mera vissa åtgärder har vidtagits för begränsa uppgången i pensionsutnämnas att att giftema. Basbeloppet, reglerar ökningen de utgående pensionerna, skrivs som av i princip i takt med konsumentprisema. För år 1991 avräknades emellertid de upp effekter på prisnivån följde skatterefonnen. Ett stort antal ATP-pensionärer som av kunde å andra sidan tillgodogöra sig sänkningar i den direkta inkomstskatten. För år 1993 gjordes uppräkning pensionerna som med 2 procentenheter understeg en av basbeloppets ökning. För år 1994 har de prishöjningar skett till följd av kronsom kursens depreciering under hösten 1992 inte beaktats vid framräkningen av basbeloppet. Utan dessa åtgärder skulle pensionsutgiftema för åren 1994 och 1995 ha varit ungefär 10 % högre än de beräknade. Mätt som procent av lönesumman nu skulle de därmed ha uppgått till 33 % under de nämnda åren. ca

Diagram 3.1 Utgifter för allmänna pensioner 19854995 i procent av lönesumman

23 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

Den samhällsekonomiska bakgrunden 45

Tabell 3.2 Utgifter för allmänna pensioner 1990-2000 i procent av lönesumman vid olika antaganden om den ekonomiska tillväxten 1995-2000

Pensionärerna i landet är 3 % Her är 1993 än är 1990. Detta är en stor ökning, som inbegriper en relativt kraftig ökning av antalet förtidspensionärer. Vida mer avgörande för kostnadskrisen i pensionssystemet är emellertid nedgången i antalet förvärvsarbetande. Till följd av den allt sämre konjunkturen har antalet sysselsatta fallit med ll % mellan åren 1990 och 1993. Det sistnämnda förklarar huvuddelen av ökningen i pensionsutgiftemas andel av lönesumman. Av ökningen från 24,5 % âr 1990 till 29,5 % är 1993 skulle en ökning till 28,4 % ha ägt rum enbart grund av relationen mellan antalet pensionärer och antalet sysselsatta den höjda s.k. försörjningskvoten. Återstoden - av ökningen beror på att de reala genomsnittspensionerna inte följt med nedgången i de förvärvsarbetandes genomsnittliga reallön. Under femârsperioden 1995-2000 kommer utgifterna för de allmänna pensionerna att öka med ca l % per är om inga ytterligare besparingsâgärder vidtas. Detta gäller i stort sett oavsett vilken ekonomisk tillväxt som uppkommer i samhället i övrigt. Pensionssystemets bristande följsamhet till samhällsekonomin beskrivs närmare i kapitel 5 och innebär i korthet följande. De under perioden 1995-2000 nytillkommande pensionärernas pensionsinkomster bestäms av pensionspoäng som i huvudsak fixerats i fasta priser redan före är 1995; pensionsrätterna är oberoende av den ekonomiska tillväxten under samma period. De redan pensionerades pensioner är till följd av basbeloppets prisindexanknytning också oberoende av den ekonomiska tillväxten. Detta betyder att om lönesummans reala tillväxt blir större än ca l % per år 1995-2000 minskar fmansieringsbördan mätt som pensionsutgifter i procent av lönesumman. Blir den reala tillväxten lägre, ökar fmansieringsbördan ytterligare. I det följande redovisas en bedömning som innebär att den ekonomiska tillväxten 1995-2000 skulle bli i storleksordningen 3 % per år, naturligtvis med en betydande osäkerhetsmarginal. l tabell 3.2 visas vad tre alternativ i intervallet 2-4 % per år skulle betyda för pensionsutgifterna i procent av lönesumman. Det framgår att fmansieringsbördan inte går tillbaka till 1990 års nivå, inte ens med en så hög ekonomisk tillväxt under andra hälften av 1990-talet som 4 %, trots att pensionsutbetalningarna som nämnts beräknas öka bara med 1 % per år. I ett perspektiv bortom år 2000 är långsiktiga tillväxttakter i stil med dem som nu

46 Den samhällsekonomiska bakgrunden

emotses för resten av 1990-talet inte sannolika. Fram till år 2000 rör det sig om en återhämtning ur den nu rådande djupa konjunktursvackan. Därefter talar det mesta för en återgång till lägre tillväxttal.

3.3 fortsatta

Kapitlets uppläggning

Av betydelse för den långsiktiga ekonomiska tillväxten är befolkningsutvecklingen och utbudet av arbetskraft. Omvänt har pensionssystemets utformning betydelse för arbetskraftsutbudet. Förändringar i befolkningens ålderssammansâttning, m.m. påverkar givetvis starkt utgiftsutvecklingen för alla typer av pensionssystem. I det följande avsnitt 3.4 behandlas befolknings- och arbetskraftsutvecklingen i ett långt framtidsperspektiv. I avsnitt 3.5 diskuteras tillväxten i samhällsekonomin, både på kortare och längre sikt. Där redovisas de antaganden den långsiktiga tillväxten ligger till grund om som för våra kostnadsberäkningar, räkneexempel, m.m. Behovet av sparande är enligt våra direktiv vikti utgångspunkt för reformarbeen g tet pensionsområdet. Sparandet i samhällsekonomin behandlas i avsnitt 3.6. Vilka effekter våra förslag kan komma att få bl.a. utbudet av arbetskraft och på sparandet redovisas i kapitel 17.

3.4 Befolkningsutvecklingen och utbudet av

arbetskraft

I ett pensionssystemet som är uppbyggt efter fördelningsprincipen där pensionerna betalas löpande ur den yrkesaktiva befolkningens inkomster kan förändringar i demografin eller på arbetsmarknaden spela stor roll för systemets finansiella stabilitet. För att få en uppfattning om vilka krav på inkomstomfördelning pensionssystemet ställer, skall pensionsutgifterna relateras till utvecklingen de förvärvsinkomster av ur vilka pensionerna finansieras. l tabellerna 2.8 och 2.9 i kapitel 2 redovisades hur kvoten mellan pensioner och förvärvsinkomster beräknas utvecklas under olika antaganden om den ekonomiska tillväxten med bibehållande av nuvarande pensionssystem. Täljaren i denna kvot pensionssumman är produkten mellan antalet - pensionärer och den genomsnittliga pensionsnivån. Hur många som uppbär ålderspension beror dels på pensionsåldern, dels befolkningens ålderssammansättning. Men även antalet förtidspensionärer påverkas av demografin, eftersom sannolikheten att bli förtidspensionerad är betydligt större i högre åldrar. Här spelar dock regler och praxis i bedömningen av pensionsrätt, liksom läget på arbetsmarknaden, central roll. en Nämnaren i kvoten förvärvsinkomsterna bestäms av demografin, antalet perso- - -

Den samhällsekonomiska bakgrunden 47

ner i yrkesverksamma åldrar, av arbetsmarknadsfalctorer arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och arbetstider samt av produktivitetsutvecklingen som den avspeglas i lönerna. Det är således en kombination av samhällsekonomiska faktorer, förhållanden arbetsmarknaden och demografin som, vid sidan av pensionssystemets utformning, bestämmer utvecklingen av pensionema i förhållande till avgiftsunderlaget. I ett pensionssystem där förmånema baseras på förvårvsinkomster råder det sett över en mycket lång period ett samband mellan pensionemas utveckling och de yrkesaktivas inkomster. Ökar förvärvsinkomstema till följd högre löner, ökad av sysselsättning eller fler yrkesaktiva stiger också intjänade pensionsförmåner och sikt pensionema. En lönehöjning slår dock igenom i alla åldersgrupper, även för dem som inte har så långt kvar till pension, och ger därmed snabbare utslag i högre pensioner. Ökad sysselsättning och fler förvärvsaktiva har sannolikt större effekter i åldersgrupper. För pensionssystemets finansiella stabilitet är därför yngre en sysselsättningsbaserad ekonomisk tillväxt mer gynnsam än en snabb produktivitetstillväxt. Sverige har en hög andel gamla i befolkningen. År 1950 var drygt en på tio över 65 år, medan andelen nu är ca 18 %. Det gradvisa åldrandet är en följd av att medellivslängden ökat och att födelsetalen reducerades under seklets första hälft. En åldrande befolkning är ett utmärkande drag för de flesta industriländer. Sverige har dock en högre andel äldre i befolkningen än de flesta andra länder.

Diagram 3.2 Andel i befolkningen som är över 65 år. Procent 25

i. Hilt 0 I l l 1950 1970 1990 2010 2030 2050

48 Den samhällsekonomiskt: bakgrunden

I bilaga A redogörs närmare för den framtida befolkningsutvecklingen enligt den senast tillgängliga befolkningsprognosen från SCB, som legat till grund för de beräkningar som Riksförsäkringsverket utfört vårt uppdrag. Befolkningsprognosen har därvid förlängts till att omfatta även en period efter år 2025, som är slutåret i SCB:s publicerade prognos. Det framgår där att antalet personer över 65 år under det närmaste decenniet kommer att vara i stort sett oförändrat. Det närmaste decenniet utgör en för Sverige gynnsam period sett ur demografisk synvinkel även jämfört med andra länder. Andelen äldre stiger betydligt mer i de flesta andra västliga industrilånder. Sverige har redan genomgått den åldrandeprocess som många andra länder har framför sig.

Tabell 3.3 Andel personer i åldern 65 år eller äldre. Procent

Källa: Förenta Nationema.

Efter år 2005, när de stora kohorterna födda 1940-talet når upp i åldrarna över 65 år, stiger antalet âlderspensionärer relativt snabbt. Samtidigt stagnerar antalet personer i de yrkesverksamma åldrarna. Till bilden hör också hur antalet barn och ungdomar utvecklas, eftersom även denna grupp kräver en omfördelning av förvärvsinkomsterna om än i andra former än de äldre. Bl.a. det senaste decenniets stigande födelsetal kommer att ge utslag i ett växande antal personer under 20 år.

Den samhällsekonomiska bakgrunden 49

Även barn och ungdomar bidrar därför till öka den demografiska

att försörjningsbördan.

Tabell 3.4 Antal personer över 64 år respektive under 20 år 100 i per personer åldrarna 20-64 år

Nivå Förändring

1990 1945- 1960- 1975- 1990- 2005- 1960 1975 1990 2005 2020 -

Källa: Lângtidsutredningen 1992 SOU 1992:19.

Försörjningsbördan stiger särskilt markant under åren mellan 2005 och 2015. Den fortsätter stiga även därefter, om än i något mindre omfattning. En demografisk vändpunkt inträffar i mitten 2030-talet då andelen befolkningen är i av som yrkesverksam ålder återigen börjar stiga. l dag ñnns i genomsnitt 0,4 ålders- eller förtidspensionärer per person i yrkesaktiv ålder exkl. förtidspensionärer, medan den kvoten i början pâ 2030-talet enligt RFV:s beräkning ökat till 0,56. Adderas barn och ungdomar stiger försörjningsbördan från 0,87 i dag till 1,05 på 2030talet. Det innebär att antalet pensionärer och barn och ungdomar då kommer att vara fler än antalet personer i yrkesverksam ålder. Mätt i relation till sysselsättningen, vilket är ett ekonomiskt relevant mått, sett mer är bilden av försörjningsbördans utveckling annorlunda. 1 relation till antalet sysselsatta sjönk försörjningsbördan påtagligt under 1970-talet och framför allt under l980-talet. Den stigande kvinnliga förvärvsfrekvensen innebar att arbetskraften ökade betydligt snabbare än de äldre och skulle försörjas. yngre som Detta motverkades av den relativt kraftiga förkortning den genomsnittliga arbetstiden av som ägde rum under 1970-talet. 1 förhållande till antalet arbetade timmar steg likväl försörjningsbördan. 1 samband med 1992 års långtidsutredning SOU 1992:19 gjordes en uppskattning av hur det potentiella arbetsutbudet skulle komma att utvecklas. Enligt denna kalkyl skulle arbetsutbudet under perioden fram till sekelskiftet växa med drygt 0,5 % per år. Förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning och effekt en av kvinnornas högre arbetskraftsdeltagande förutsättningar för tillväxt i ger en arbetskraften. Stärkta ekonomiska drivkrafter för förvärvsarbete, bl.a. skattereformen

50 Den samhällsekonomiskt: bakgrunden

1991-1992, antogs ta sig uttryck i stigande medelarbetstid. Efter sekelskiftet bedömdes dock förutsättningarna för en tillväxt i arbetsutbudet vara sämre. Den rent demografiska effekten på arbetsutbudet blir negativ, effekten av ökat arbetskraftsdeltagande klingar ut och det har skett anpassning till förändrade ekonomiska en drivkrafter. Den djupa lågkonjunkturen har till viss del förändrat bilden i långtidsutredningen. De senaste årens kraftigt ökade arbetslöshet och det till följd svagare arbetsav en marknad sjunkande arbetskraftsdeltagandet har medfört att det nu finns en betydande arbetskraftsreserv. Denna är teoretiskt sett betydligt större än det potentiella arbetsutbud långtidsutredningen räknade med. Det är emellertid en öppen fråga i vad som mån denna arbetskraftsreserv även kommer att ta sig uttryck i ett reellt arbetsutbud, eller arbetslösheten i likhet med vad som skett i många andra länder kommer om att resultera i ökad utslagning från arbetsmarknaden. Sett på längre sikt torde dock slutsatsen i 1992 års långtidsutredning hålla. En bit in på nästa sekel är förutsättningarna för tillväxt i arbetskraften betydligt sämre en än vad varit fallet de senaste decennierna och kan förväntas de närmaste åren. som Under period efter år 2005 kommer därför pensionssystemet att utsättas för en påfrestningar både från växande andel pensionärer och sämre förutsättningar för en sysselsättningstillväxt.

3.5 Den framtida ekonomiska tillväxten

Det nuvarande pensionssystemet är, som tidigare framhållits, känsligt för variationer i den ekonomiska tillväxten. Ett syfte med vårt arbete är att skapa ett system där denna känslighet undanröjs. De beräkningar rörande pensionssystemets framtid som skall visas i betänkandet, och som mer regelbundet görs av Riksförsäkringssenare verket, baseras på alternativa, grundläggande antaganden tillväxten i bruttonatioom nalprodukten BNP på kortare och längre sikt.

Det kortare perspektivet

Den svenska bruttonationalprodukten BNP har åren 1990-1993 fallit med ca 2 % år. Sysselsättningen, mätt i antal har samtidigt sjunkit med över per personer, 3,5 % år och arbetslösheten stigit från 1,7 % av arbetskraften till drygt 8 %. per En klar återhämtning väntas äga under åren 1994 och 1995. BNP beräknas rum komma att växa igen. Sysselsättningen väntas dock inte öka förrän år 1995 och då bara obetydligt. Den öppna arbetslösheten beräknas bli ungefär oförändrad. Detta visas i diagram 3.3. BNP kommer med denna bedömning att ännu âr 1995 ligga ca 1,5 % under 1990 års nivå. I förhållande till ett tänkt alternativ med 2 % årlig tillväxt sedan år 1990

vilket användes ett beräkningstekniskt huvudalternativ av Pensionsberedningen

som

innebär detta ett ackumulerat gap ca 12 % år 1995.

Den samhällsekonomiska bakgrunden 51

Det torde därmed finnas en betydande fysisk potential för ekonomisk tillväxt under andra hälften av 1990-talet. På efterfrågesidan har den depreciering kronkursen av som ägt rum under det senaste året skapat goda möjligheter till exportledd en tillväxt. En tillväxt i BNP i storleksordningen 3 % år är mot denna bakgrund per inte orimlig. Detta förutsätter dock bl.a. att den privata konsumtionen ökar i någorlunda hög takt, dvs. att hushållens sparkvot faller från den nuvarande rekordhöga

nivån se närmare nästa avsnitt. Skulle sparkvoten permanentas på nuvarande nivå

kan BNP-tillväxten riskera att bli klart lägre under andra hälften 1990-talet. Även av investeringarna skulle i ett sådant scenario bli lägre. Detta skulle troligen innebära att sysselsättningen och arbetslösheten ligger kvar 1995 års nivåer, eller att arbetsmarknadsläget rentav ytterligare försämras.

Diagram 3.3 BNP, sysselsättning och arbetslöshet 1985-1995

1 15 15 g Arbetslöshet u Antal 1 sysselsatta

105 31°

% 100

085 se 87 as 89 90 9192 93 94 95

Det längre perspektivet

l ett längre perspektiv bortom år 2000 är en ekonomisk tillväxt på 3 % år per troligen inte ett realistiskt alternativ. Tillväxten i den förvärvsarbetande befolkningen beräknas bli mycket liten såvida inte betydande arbetskraftsinvandring - en skulle äga rum. Inledningsvis efter sekelskiftet kommer visserligen teoretisk en arbetskraftsreserv att finnas, eftersom det är osannolikt att sysselsättningsökningen under andra hälften av 1990-talet svarar mot det potentiella arbetsutbudet. Det är emellertid mycket osäkert i vad mån det går att i praktiken få människor i arbete

52 Den samhällsekonomiska bakgrunden

när de varit arbetslösa i många år. Erfarenheterna från andra delar av Europa är i detta avseende inte särskilt uppmuntrande. På mycket lång sikt kan fråga sig hur stor bruttonationalprodukt man kan man tillgodogöra sig i samhället åter förutsatt att inte befolkningen växer kraftigt. Med - 3 % årlig tillväxt skulle BNP år 2050 fem gånger så hög som nu. Man kan ha vara svårt att föreställa sig på detta sätt tlerfaldigad konsumtionsvolym, i varje fall en med ungefär nuvarande sammansättning olika varor och tjänster. av Ett sannolikt sätt att utnyttja tillväxtpotential 3 % torde annars bli arbetsen tidsförkortningar, varigenom tillväxten de facto skulle bli lägre. Det finns emellertid anledning peka på att bl.a. miljökonsekvenserna av de tradionella produktionsaktiviteterna måste beaktas i framtiden. En del av BNP måste sättas till miljöinvesteringar och miljörestaureringar, vilka kan sägas ersätta den av förslitning miljökapitalet den ekonomiska produktionen förorsakar. Detta av som är ungefär sak att man måste ersätta förslitet och uttjänt realkapital. samma som Miljöinvesteringama får naturligtvis åstadkommas med hjälp av den tillgängliga produktionskapaciteten. Härigenom reduceras lönernas köpkraft i termer av traditionella konsumtionsvaror, dvs. reallönema stiger långsammare. Liknande förs andra områden: medicinsk ohälsa, psykisk och resonemang social utslagning, kriminalitet. etc. Exempelvis räknas i dag vård av personer som blir sjuka eller skadas grund arbetet konsumtion, medan det i stället av som skulle kunna ses som ersättning av förslitet humankapital. En viktig slutsats för vår del är att det i framtiden kan uppstå en betydande skillnad i real tillväxt mellan nuvarande BNP-begrepp och det reala konsumtionsutstår till förfogande för fördelning mellan t.ex. förvärvsarbetande och rymme som pensionärer. l våra redovisade beräkningar har för enkelhets skull förutsätts samma tillväxt i de båda. Denna förutsättning kan sägas implicera att t.ex. miljökomponenten är tänkt redan fråndragen i BNP-måttet. Häri ligger ett argument för att som huvudalternativ inte välja ett särskilt högt tillväxtantagande för nästa sekel. som Man bör dock inte dessa överväganden dra slutsatsen att t.ex. ekonomisk av nolltillväxt är ett realistiskt alternativ för det närmaste halvseklet. Inte heller den nu rådande dystra konjunktursituationen bör föranleda en sådan slutsats. Den rådande lågkonjunkturen är visserligen unik i sitt slag sedan år 1950, men den totala samhälleliga produktionsvolymen är ändå tre gånger så hög år 1993 som år 1950. Och den är faktiskt 40 % högre än år 1970, trots de krisperioder av olika slag som vi upplevt de senaste 20 åren. Ekonomisk tillväxt år inte heller något som bara hör efterkrigstiden till, vilket inledningsvis framgick tabell 3.1. Ett annat sätt att formulera innehållet i den av tabellen är att säga att BNP år 1990 25 gånger större än 1870. Bara en obetydlig var del detta kan förklaras med befolkningstillväxten. Resten är produktivitetsökning, av åstadkommen omstruktureringar, ökad användning kapital, bättre utbildgenom av ning, innovationer etc. Framstegen i dessa avseenden torde inte komma att upphöra i framtiden. I ett avseende finns ändå risk för övertolkning av de historiska en tillväxttalen: större del produktionen undandrog sig förr i världen registrering en av i BNP-måttet, jämfört med i dag. Exempelvis skedde en betydande produktion i

Den samhällsekonomiska bakgrunden 53

hemmen, fördolt för nationalräkenskaperna: matlagning, barntillsyn, klädsömnad, etc. Det är svårt att föreställa sig vilka verksamheter som i framtiden kan komma att flytta i nationalräkenskapernas sfär, eller vilka som eventuellt kan komma att gå den motsatta vägen. Ett försiktigt scenario för den ekonomiska tillväxten, i vilket anförda de ovan synpunkterna vägts in, skulle kunna vara följande: l995-2000 3 2000-2020 l 2020-2050 l vilket innebär ca 1,5 % per år under hela perioden 1995-2050.

Inflation och realränta Några förutsättningar om inflationen behövs rent formellt inte för de kalkyler som presenteras i detta betänkande. Alla beräkningar, både kostnadsberäkningar och beräkningar av effekter för individer, görs nämligen i fast penningvärde. Alla resultat blir därigenom oberoende av vilken inflation som kan tänkas råda. Detta skall inte alls tolkas som att inflationen saknar betydelse för det realekonomiska förloppet. Hög inflation skapar svårigheter att vidmakthålla näringslivets konkurrenskraft på de internationella marknaderna och medför, i förening med skattesystemets konstruktion, snedvridningseffekter som kan motverka en effektiv fördelning av samhällsekonomins resurser. Negativ inflation, dvs. deflation, som varit ett okänt fenomen hittills under efterkrigstiden, har också skadeverkningar: inköp av varaktiga varor skjuts i spekulationssyfte framtiden etc. Innebörden av det inledningsvis sagda är endast att, givet att en viss real samhällsekonomisk utveckling uppnås, blir följdberäkningarna tekniskt oberoende av inflationen. Däremot har den reala räntan direkt betydelse för en del av kalkylerna, nämligen vad gäller fonderna i systemet. Realräntan är lika med den nominella räntan minus inflationen eller noga räknat den förväntade inflationen. Den anger därmed den avkastning som erhållits ett kapital sedan avdrag gjorts för det sparande som måste göras för att hålla kapitalets reala värde intakt. Ordet sparande har satts inom citationstecken för att markera att ett sparande som bara kompenserar för inflationens urholkande effekt på kapitalet inte är något sparande i realekonomisk mening. Detta är viktigt att beakta bl.a för de fondkalkyler som presenteras i kapitel l7. Enligt en hävdvunnen nationalekonomisk teori är realräntan i ekonomin på lång sikt lika med den reala ekonomiska tillväxten. Nationalprodukten anses härvid utgöra avkastningen ekonomins samlade realkapital. Skulle denna avkastning vara större än den rådande penningräntan uppkommer en överefterfrågan kapital som pressar upp räntan och Ökar sparandet. Jämvikt nås när avkastningen är lika med penningräntan. Under vissa förenklande ytterligare förutsättningar blir då tillväxten i nationalprodukten lika med den reala penningräntan. Det är svårt att empiriskt verifiera teorin grund av måtproblem och den långa tidsperiod som krävs för analysen. För många länder, däribland Sverige, tillkommer

54 Den samhällsekonomiska bakgrunden

dessutom att ränta och kreditvolymer varit reglerade under långa historiska perioder. Detta stör i hög grad en empirisk analys. Det finns också teorier för räntebildningen vid fria internationella kapitalrörelser. Vissa hävdar sålunda att med fritt fungerande internationella kapitalmarknader blir realräntan lika i alla länder. Om avkastningen är högre i ett land än i ett annat, kommer kapital söka sig till det landet till dess skillnaden har utjämnats. Är att att denna hypotes riktig, och kombineras den med den föregående teorin, blir slutsatsen att den långsiktiga ekonomiska tillväxten måste bli lika i alla länder vilket inte är vad man normalt tänker sig. Resonemanget kompliceras emellertid avsevärt om man beaktar att inflationen, växelkursutvecklingen och förväntningarna om dessa variabler kan vara olika i olika länder. Man kan exempelvis tänka sig att Sverige har jämförelsevis låg inflation och placerar kapital i ett land med hög inflation och hög nominell ränta. Då kan realräntan detta kapital från svensk horisont ex ante te sig högre än den realränta som samma placering internt skulle ge i placeringslandet. Emellertid kan skillnaden i inflationstakt förväntas medföra en uppgång i växelkursen, om denna åtminstone på lång sikt är rörlig. Detta skulle enligt viss ekonomisk teoribildning ex post - eliminera skillnaden i realränta. Även tillväxttakt och realränta sammanfaller på lång sikt kan det råda om en avvikelse under förhållandevis lång tid. För närvarande tror man bl.a. inom OECD:s industriländernas organisation för ekonomiskt samarbete och utveckling sekretariat att realräntan kommer att vara högre än tillväxten. Argumentet är att kapitalavkastningen och tillväxten kommer att vara högre i andra delar av världen,

främst Asien och Östeuropa. Med en globalt inriktad kapitalmarknad kommer detta

att ge en press uppåt räntenivån även i Västeuropa. Det kan tolkas som att det kommer att finnas ett globalt sparandeunderskott. Avkastningen en kapitalplacering är också beroende på den risk den är förenad med. Flera undersökningar visar att riskkapital ger en långsiktigt högre avkastning än riskfria placeringar, även inberäknat de totala eller partiella förluster av kapital som är ofrånkomliga på en riskkapitalmarknad. Innebörden är att det finns en aversion mot risken att göra en kapitalförlust, som måste mer än kompenseras med vinster på övriga placeringar, för att placerarna skall föredra riskkapitalmarknaden framför mer riskfria placeringar som t.ex. statsobligationer. En reglering av pensionsfondernas placeringar i riktning mot t.ex. den inhemska obligationsmarknaden kan alltså medföra att fonderna får en lägre avkastning. Detta kan motiveras med att pensionsmedel bör placeras med en särskilt hög riskaversion, även om detta inte bör vara så uttalat så länge det bara rör sig om buffertfonder. Ett annat motiv för sådana placeringsregler kan emellertid vara

rädslan för ett alltför omfattande institutionellt eller statligt ägande av företagens

riskkapital. I tidigare gjorda, långsiktiga pensionsutredningar har man i allmänhet tillämpat regeln att realräntan för AP-fondskapitalet är lika med den ekonomiska tillväxten på lång sikt. Vi har valt att som allmän beräkningsteknisk förutsättning göra på samma sätt.

Den samhällsekonomiska bakgrunden 55

Våra beräkningstekniska tillväxtalternativ

Pensionsberedningen, vars betänkande överlämnades i slutet av år 1990, arbetade med upp till fem olika alternativ för den ekonomiska tillväxten: 112, 2 och 3 %. I sin senaste prognos rörande ATP och dess finansiering gjord i slutet av 1992 RFV Anser 1993: 1 använde Riksförsäkringsverket alternativen 2 och 3 %. 1 bilaga A till detta betänkande har Riksförsäkringsverket åter räknat med samma alternativ som i samband med Pensionsberedningen. Både alternativen O och 3 % kan emellertid bedömas som mindre realistiska läng sikt. Alternativen är utformade som en konstant tillväxt från år 1995 och allt framgent med respektive procenttal. Mera realistiska alternativ kunde ha konstruerats, innebärande en jämförelsevis hög tillväxt fram till t.ex. år 2000 och därefter successsivt lägre, enligt de resonemang som förts i det föregående. I vissa mer kortsiktiga kalkyler i kapitel 17 har gjort detta sätt. Att i övrigt avstått från detta beror på svårigheterna att konkret underbygga siffermässiga scenarier och på den mångfald av alternativ som skulle vara möjliga. Realräntoma antas, som nämnts i respektive alternativ, vara lika med den ekonomiska tillväxten.

3.6 Sparandet

Behovet av ett högre långsiktigt sparande är enligt våra direktiv viktig utgångsen punkt för reformarbetet pensionsområdet. Frågan om sparandebehov och sparandets utveckling är komplicerad och rymmer också en del begreppsoklarheter som medverkat till att bedömningar och uppfattningar området divergerat. De allra senaste åren har dessutom mycket starka omkastningar skett i den svenska ekonomins sparandebild. Förutsättningarna har, bara under den relativt korta tid som vårt arbete pågått, förändrats avsevärt. Det finns mot denna bakgrund skäl att här lämna en relativt utförlig framställning.

Sammanfattning

I den privata sektorn hushåll och företag var sparandet lågt under 1980-talets - andra hälft. Hushållens sparande befann sig rekordartat låga, negativa nivåer. Det finansiella sparandet i företagen var däremot högt i ett längre historiskt perspektiv. De reala investeringarna realsparandet var små, men stadda i kraftig till- - växt. Vad som framför allt kunde inge oro var kanske inte så mycket sparandets låga nivå, som den hastighet med vilken det föll. Från 1983 till 1990 minskade sålunda det finansiella sparandet i den privata sektorn från motsvarande ca 4 % av BNP till ca -7 % av BNP. Omslaget var alltså 11 procentenheter i negativ riktning.

56 Den samhällsekonomiska bakgrunden

Finansiellt sparande: Det finansiella sparandet i en sektor av ekonomin definieras som vad som blir kvar av inkomsterna när utgifter för konsumtion och reala investeringar har betalats. Det finansiella sparandet anger därmed hur mycket sektorn lånar ut till andra sektorer, eller om det är negativt hur mycket den lånar från andra sektorer. Summan av de inhemska sektoremas finansiella sparanden är lika med bytesbalansens saldo, sam alltså visar hur mycket landet netto lånar ut till, eller lånar från, utlandet. Bytesbalansen är samtidigt lika med skillnaden mellan export och import.

Omsvängningen skulle ha kunnat resultera i ytterst besvärande underskott i bytesbalansen. Genom att det förutvarande underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande vändes i ett överskott, begränsades effekten på bytesbalansen, men underskottet upppgick ändå till ca 3 % av BNP år 1990. Den djupa lågkonjunkturen under 1990-talets första hälft har ändrat sparandebilden ytterst radikalt. Hushållssparandet har ökat till en nivå som saknar motstycke, i varje fall under de senaste 35 åren. Till följd av att näringslivets reala investeringar rasat har även företagssektorns finansiella sparande ökat mycket kraftigt. Lågkonjunkturen har däremot medfört en stark försvagning av statsbudgeten och ett växande underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Uppgången i den privata sektorns finansiella sparande har därför ännu inte resulterat i några nämnvärda överskott i bytesbalansen, men åtminstone har de förutvarande underskotten kunnat elimineras. Ekonomins sparandeproblem har alltså fått en ny karaktär. De båda huvudproblemen nu är de låga investeringarna i näringslivet och underskottet i statens finanser. Rent stabiliseringspolitiskt kan man också tala om ett problem med det höga hushållssparandet, nämligen att det utgör ett hinder för en önskad konjunkturuppgång- Man måste emellertid skilja mellan problem kort sikt och lång sikt. En huvuduppgift för stabiliseringspolitiken är att åter få ekonomin att växa. l ett längre perspektiv med god tillväxt och ökad optimism om framtiden, kommer antagligen sparandet i hushållen att sjunka något igen. Samtidigt ökar emellertid företagens behov av finansiellt kapital till reala investeringar. Nya tendenser till sparandebrist kan då uppstå även om i detta positiva scenario den offentliga sektorns lånebehov sjunker, genom att den offentliga sektorns skatteinkomster växer och utgiftsbehoven minskar. Det finns motiv för att under de närmaste två decennierna inte bara försöka uppnå balans i bytesbalansen utan rentav sträva efter överskott, dvs. att placera översk0ttssparande i utlandet. De demografiska påfrestningar som väntas från omkring år 2010 kan nämligen behöva mötas med kapitalimport, ett avsparande. Detta kan också uttryckas så, att den förhållandevis stora generation som nu förvärvsarbetar

Den samhällsekonomiska bakgrunden 57

bör hjälpa den nästkommande att i viss utsträckning till sin genom spara egen pension om än i huvudsak inom fördelningssystemets - ram.

Hushållssparandets samspel med det offentliga pensionssparandet

När ATP-systemet infördes försåg man det med övergångsregler gjorde att det som dröjde ganska länge innan pensioner av mer betydande storlek började utbetalas. Den vid starten i och för sig blygsamma ATP-avgiften därigenom upphov till gav ett överskott som fonderades i AP-fonden. Sparandet i AP-fonden ökade snabbt, efter hand också som resultat av ränteinkomsterna på det växande kapitalet. Som mest, år 1972, uppgick sparandet till ett belopp motsvarande närmare 5 % BNP av

se diagram 3.4.

När systemet så småningom allt mer närmade sig sitt fullfunktionsstadium med allt färre nya pensionärer berörda de övergångsregler begränsade pensionen av som minskade AP-fondssparandets kvantitativa betydelse i samhällsekonomin. Under - 1980-talets lopp minskade sålunda sparandet till en nivå motsvarande omkring 2,5 % BNP. År 1990 ökade det tillfälligt med närmare procentenhet av en av BNP. Detta var ett resultat av att ATP-avgiften då höjdes från ll till 13 % avgiftsav underlaget. Under den hittills överblickbara delen av 1990-talet har sparandet i AP-fonden åter minskat. Detta beror på ATP-systemets instabilitet i förhållande till samhällets ekonomiska tillväxt, vilken diskuteras i kapitel och som är en del bakgrunden av till vårt uppdrag att reformera systemet. Till följd den djupa lågkonjunkturen har av tillväxten i ekonomins lönesumma och därmed systemets avgiftsinkomster avstannat, medan pensionsbetalningarna vuxit, tämligen opåverkade av den ekonomiska krisen.

58 Den. samhällsekonomiska bakgrunden

Diagram 3.4 Sparandet i AP-fonden 1960-1993. Procent av BNP

0 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92

Syftet med fonderingen

I ett pensionssystem är utformat ett premiereservsystem sparas de intjänasom som de pensionsrätterna i fond, premiereserven. Denna innehåller därigenom i en princip i varje ögonblick de medel behövs för att intjänade pensioner skall - som kunna betalas ut. Det svenska pensionssystemet är emellertid inte ett premiereservsystem och fonderingen i AP-fonden har gjorts med andra syften. Fondkapitalet är sannolikt mindre än tiondelen så stort som det skulle varit i ett premiereservsystem med motsvarande utfästelser. Det är därför oriktigt ofta görs i den allmänatt, som debatten, säga att pensionspengarna håller att ta slut. ATP-systemet är, na liksom folkpensionssystemet, sjukförsäkringen, och barnbidragssystemet, ett fördelningssystem, vilket innebär att utbetalningarna finansieras med de avgifter eller skatter parallellt inbetalas av den förvärvsarbetande generationen. som Syftet med att inom fördelningssystemets inrätta AP-fonden var i huvudsak ram tvâfaldigt. För det första ville ha buffert för att kunna möta tillfälliga man en avgiftsunderskott i systemet. t.ex. i samband med lågkonjunkturer som nu under 1990-talets första del. Även långsiktiga påfrestningar till följd variationer mer av i den demografiska utvecklingen avsågs i viss mån kunna pareras genom buffertfonderingen. Det andra huvudsyftet med AP-fonden att kompensera för den minskning i var

Den samhällsekonomiska bakgrunden 59

hushållssparandet som man befarade skulle inträffa när ATP-systemet infördes. Det

var naturligt att räkna med en sådan effekt: behovet att inför ålderdomen av spara minskade hos den förvärvsarbetande generationen, samtidigt de redan som var pensionerade i stor utsträckning levde på tidigare hopsparat kapital dvs. hade ett negativt sparande. Hushållens sparande minskade också mycket kraftigt under 1960-talets lopp, och under 1970-talet hushållens finansiella sparande negativt var

se diagram 3.5.

Det är något omtvistat det verkligen ATP-systemets införande orsakaom var som de nedgången i hushâllssparandet. Olika vetenskapliga undersökningar har gjorts

med något skiftande resultat. Det står emellertid i vart fall klart från diagram 3.5 att AP-fondssparandet i stort sett lyckades uppväga nedgången i hushållens finansiella sparande.

Hushållsparandets utveckling under år senare

Den mycket kraftiga, men tillfälliga svackan i hushållssparandet 1987-1990 hade

knappast något med ATP-systemet att göra. Vid denna tid borde ATPsnarast systemets successiva mognad ha inneburit att hushållssparandet skulle börja återgå till högre nivåer: antalet äldre människor är hänvisade till att leva på tidigare som ackumulerat privat sparande har minskat. l stället finns ett antal andra samverkande förklaringar till att hushållssparandet blev så lågt under 1980-talets del. En senare är de dåvarande höga marginalskattesatserna, i förening med den höga insom flationen gjorde att hushållens reala upplåningskostnad var mycket låg samtidigt som likaledes den reala avkastningen många finansiella placeringar mycket låg. var Till detta kom den relativt snabbt genomförda avregleringen kreditmarknaden, av som medförde starkt ökad fysisk tillgång på krediter, vidare den starka tillväxten i fastighetsvärden och andra tillgångsvärden, dels möjliggjorde ökad belåning, som dels uppfattades som ett fullvärdigt alternativ till ett sparande löpande inkomster. ur Slutligen kan nämnas den attityd prosperity forever, präglade andra av som hälften av l980-talet och inte minst hos människor frammanade som yngre en konsumtionsinriktad livsstil.

Under 1990-talets början har förhållandena i dessa avseenden ändrats ganska radikalt. Skatteeffekterna på låne- och sparräntor har minskat kraftigt som resultat av skattereformen. Inflationen har dämpats betydligt, och fastighetsvärden har m.m. fallit. Lågkonjunkturen och den höga arbetslösheten har ändrat sparattityderna i positiv riktning. Kreditmarknaden är visserligen alltjämt oreglerad, men kreditförlusterna och hushållens skuldsaneringsbehov ändå ha föranlett kreditsynes instituten att göra restriktiva kreditprövningar. mer

60 Den samhällsekonomiska bakgrunden

Diagram 3.5 Finansiellt sparande i hushállssektorn och AP-fonden 1960-1993. Procent av BNP

AP-fonden 6 Hushållen

0 -

-2

-4 60 65 70 75 80 85 90

Från år 1988 till år 1993 beräknas sparkvoten dvs. hushållens totala sparande i deras disponibla inkomster ha ökat från -5 % av den disponibla procent av ca inkomsten till nästan 10 %, omsvängning med närmare 15 procentenheter. Den en finansiella sparkvoten har gått ännu eftersom de reala investeringarna har upp mer minskat. Det finansiella sparandet i hushållen har, framgår av diagram 3.5, nått en som rekordhög nivå. Till den del det ökade sparandet beror den osäkerhet om framtiden, innevarande djupa lågkonjunktur innebär, kan räkna med att hussom man hållens sparkvot går tillbaka något när ett konjunkturuppsving kommer. Ett flertal de faktorer medverkat till ett positivt sparande torde emellertid vara mer av som långsiktigt verkande.

Sparandet på lång sikt

mycket långt perspektiv kommer ytterligare aspekter in. Det sparande som I ett hushållen gör i syfte att utjämna konsumtionsnivâerna under livscykeln tas förr eller sjukdom, ålderdom Omvänt amorteras upptagna lån

senare ut isamband med etc.

efter hand. På mycket lång sikt är det därför ingen direkt orimlighet att sparkvoten är nära noll för hushâllssektom som helhet. Det uppkommer också effekter att generationerna är olika stora. Är 2010 och av

Den samhällsekonomiskt: bakgrunden 61

därefter kommer sålunda pensionärsgenerationen att mycket i förhållande vara stor till den förvärvsarbetande befolkningen. Det är naturligt att detta verkar neddragande på hushållssektoms totala sparkvot. Man kan därför anse det rimligt att landet helhet under åren fram till 2010 som söker åstadkomma ett buffertsparande, dvs. strävar efter överskott i bytesbalansen. Så småningom kan detta sparande användas till att finansiera pensionärernas konsumtion.

Betydelsen av systemets utformning

Vi har i vår tidigare offentliggjorda promemoria Ett reformerat pensionssystem Ds 1992:89 förespråkat att pensionssystemet reformeras så det blir försäkringsatt mer mässigt: sambandet mellan inbetalda pensionsavgifter och utbetalda pensioner bör stärkas. På detta sätt skulle mindre del pensionsavgiften än för närvarande en av bli att betrakta som skatt och därmed således ytterligare skattekil elimineras. en Att ta bort denna skattekil innebär emellertid, från sparandesynpunkt något annat än att, såsom gjordes vid den senaste stora skattereformen, minska kapitalbeskattningens inverkan på de effektiva och Iåneräntoma. Införandet spar- av ett mer försäkringsmässigt pensionssystem innebär inte entydigt positiv stimulans en av hushållssparandet ijämförelse med nuläget. l nuvarande pensionssystem fungerar pensionsavgiftema som skatt för del höginkomsttagare och för en personer som arbetar under många år sitt liv. Dessa skulle efter övergång till av personer en ett mer försäkringsmässi system kunna pensionsavgifterna substitut för enskilt se som sparande. De skulle få ett bättre utfall de avgifter de betalar in och alltså få av motiv att minska sitt enskilda sparande. Ett bibehållet tak för den pensionsgrundande inkomsten skulle dock dämpa denna effekt. Andra människor, de med få t.ex. förvärvsverksamma år och de med stark inkomstkarriär, får med dagens system omvänt mer pension än vad de betalar i avgifter. För dem skulle effekten kunna bli den motsatta: de skulle få anledning att öka sitt enskilda sparande för ålderdomen. l vilken riktning nettoeffekten går är svårt att på förhand avgöra. Uppgången i AP-fondssparandet år 1990 berodde nämnts på ATP-avgiften som att detta år höjdes från l l till 13 %. Samtidigt sänktes folkpensionsavgiften från 9,45 till 7,45 %. Eftersom folkpensionen betalas via statsbudgeten försämrades härigenom statens finansiella sparande lika mycket det finansiella sparandet i APsom fonden förbättrades. Detta blixtbelyser det godtycke kan ligga i att AP-fondssparandet ett som se som sparande i samhällsekonomiskt perspektiv. Reellt sett betyder det naturligtvis ingenting att inom för ett konstant uttag arbetsavgifter byta på ramen av namn en viss del av avgifterna. Man kunde lika gärna ha beslutat att föra över skattemedel till AP-fonden med motsvarande belopp. Eftersom folk- och ATP-pensionerna inte definieras i inbetalda avgifter termer av är det egentligen inte meningsfullt att särskilja ett begrepp det allmänna som pensionssystemets sparande från begreppet sparande i den totala offentliga sektorn. Den offentliga sektorns nettoskuld består statsskulden, för närvarande över 1000 av

62 Den samhällsekonomiska bakgrunden

miljarder kronor, minskad med tillgångarna i AP-fonden, närmare 600 miljarder kronor. Statsskulden och AP-fonden är i betydande mån kommunicerande kärl: riksdagsbelut visas i fallet med 1990 års avgiftsväxling, deras genom kan, som inbördes storlek godtyckligt varieras inom given utan att några realekonoen ram miska effekter uppkommer. Rent konkret är det också så att betydande del AP-fondens tillgångar en av består skuldebrev obligationer utfärdade av staten. Detta innebär att en av - betydande del AP-fondens ränteinkomster direkt betalas av staten i form av av statsskuldsräntor, dvs med allmänna skattemedel. pensionssystem där pensionernas storlek på individbasis står i proportion Med ett till de pensionsavgifter betalats in under livet t.ex. ett premiereservsystem som fördelningssystem blir förhållandena annorlunda. Här kan eller ett avgiftsbestämt inte statsmakterna i nuvarande system ingripa med ändrade avgiftssatser - som det individ för individ uppstår direkta återverkningar på den framtida utan att pensionens storlek. Pensionssystemet blir från de övriga offentliga finanserna en sluten och avgränsad enhet inom vilket sparandet utgörs inbetalda avgifter mer av och fondavkastning, minus utbetalda pensioner. l sådant system kan på ett klarare sätt mäta systemets sparande. Detta ett man betyder inte har full kontroll över dess verkliga bidrag till det totala sparanatt man det i samhällsekonomin, varken lång eller kort sikt. Skulle man exempelvis införa obligatoriskt, fullt fonderat premiereservsystem för den nu arbetande ett generationen, skulle människor antagligen finna att deras hittillsvarande frivilliga sparande i andra sparformer är för högt. De skulle dra detta sparande, i den ner mån de uppfattar det pensionssparandet ett fullvärdigt alternativ till annat nya som sparande. Även med begränsad buffertfondering av avgifter uppkommer en mer sådan substitutionseffekt, förutsatt att det görs troligt att de fonderade avgifen verkligen kommer den enskilde till godo i form av pension. terna Det fondsparande skulle uppstå vid total eller partiell övergång till ett som en premiereservsystem sker i princip endast under införandefasen, som emellertid sträcker sig över flera decennier. På mycket lång sikt är det däremot troligt att utbetalningarna från systemet blir ungefär lika stora inbetalningarna, varvid som nettosparandet blir av mindre betydelse.

i samhällsekonomiskt

3.6.3 Behovet av sparande perspektiv

Detta avsnitt inleds med principiellt hållen diskussion av sambanden mellan en mer sparande, investeringar, ränta, i samhällsekonomin. Därefter följer en sifferm.m. mässigt konkretiserad analys sparandet, investeringarna och bytesbalansen. av

Den samhällsekonomiska bakgrunden 63

Allmänt om sparande, investeringar, bytesbalans och ränta

Att sparandet i Sverige är för lågt har under flera år varit väl etablerad stånden punkt i den allmänna ekonomiska debatten. Bristen på sparande har angetts som orsak till ett flertal ekonomisk-politiska problem: den låga tillväxten, arbetslösheten, underskottet i bytesbalansen eller de höga räntorna. På tid har viss åsiktssenare en förändring ägt resultat att hushållssparandet plötsligt nått rekordnirum .a. som av våer. Likafullt har begreppet sparande stark positiv värdeladdning, i till en motsats det alternativa användningsområdet för inkomsterna, nämligen konsumtion. Det finns anledning att något utförligare utveckla innebörden ett påstående av att sparandet är för lågt. Man bör först slå fast att sparande inte i samhällsekonomisk mening och knap- past heller i privatekonomisk kan utgöra ett mål i sig. Syftet med sparande är - att möjliggöra konsumtion i framtiden. l den mån det finns motsättning mellan en sparande och konsumtion, består denna snarast i motsättning mellan konsumtion en i dag och konsumtion i morgon. För en enskild person eller ett enskilt hushåll är ett grundläggande sparmotiv att man vill ha en buffert att använda vid förutsedda eller oförutsedda utgifter och inkomstbortfall, eller ålderdomen när inte man längre vill eller kan arbeta. I ett totalt perspektiv är sådana motiv för sparande mindre betydelsefulla. Sammantaget torde enskilda individers uppbyggnad och förbrukning buffertsparande tendera av att ta ut varandra, även om långsiktiga förskjutningar i generationsstorlekar kan motivera ett buffertsparande också denna övergripande nivå. Sparandets betydelse från samhällsekonomisk synpunkt ligger således åtminstone inte primärt i buffertfunktionen, utan i att möjliggöra investeringar i produktivt kapital, investeringar gör att den framtida konsumtionspotentialen blir större som än den annars skulle blivit. Genom investeringar ökar den kapitalstock arbetssom kraften kan utnyttja, och dessutom blir kapitalstocken effektivare de teknologenom giska förbättringar som görs i nya maskiner, Från de investerande företagens m.m. synpunkt ger investeringarna upphov till inkomster överstiger utgifterna för som kapitalföremålen. Det är dessa förväntade framtida vinster gör företagen villiga som att betala ränta till de tillhandahåller kapital till investeringarna. sparare som Räntan utgör samtidigt incitament för spararna att än vad behövs spara mer som enbart för att den nämnda buffenfunktionen skall vidmakthållas. Ju högre ränta, desto större motiv att avstå från konsumtion i dag till förmån för ökade konsum-

tionsmöjligheter i morgon och desto högre utbud sparande. För företagen gäller av emellertid att högre, ränta desto mindre lönsamhet för företagens investeringar och desto mindre efterfrågan kapital. Vid viss räntenivå, jämviktsräntan, blir en utbudet lika med efterfrågan. Vid perfekt fungerande konkurrens på kapitalmarknaden skulle teoretiskt investeringarna och sparandet bli optimalt stora. Produktionskapaciteten i ekonomin växer just i den takt med hänsyn till investeringssom, kostnaderna, svarar mot medborgarnas värdering konsumtion i dag kontra av konsumtion i morgon. l denna förenklade modellvärld blir ett påstående att sparandet är för lågt eller för högt meningslöst. l verkligheten är bilden komplicerad. Om det t.ex. finns möjlighet fritt mer att

64 Den samhällsekonomiska bakgrunden

låna och placera kapital i utlandet till internationell räntesats en situation som en vi närmat under år finns ingen omedelbar garanti för att det inhemska oss senare sparandet blir lika med investeringarna. Om sparandet blir lägre än investeringarna dvs. den inhemska förbrukningen och tjänster överstiger den inhemska om av varor produktionen och tjänster uppstår underskott i bytesbalansen. Detta leder av varor till minskad efterfrågan på svenska kronor och därför till en press nedåt på växeldenna är rörlig. Härigenom blir exporten billigare i utländsk valuta och kursen, om i svenskt Åtminstone i teorin sig då exportimportvarorna dyrare mynt. anpassar och importvolymerna, så på sikt bytesbalansen förbättras, dvs så att det inhemska att sparandets nivå närmar sig investeringarnas. Vid fast växelkurs Sverige tidigare tillämpat måste i stället den inhemska - som räntan höjas för att attrahera utländskt kapital till Sverige i tillräcklig mängd för att täcka det löpande bytesbalansunderskottet. Om samtidigt farhågor väcks att kronan kan komma devalveras kan den erforderliga räntemarginalen i förhållande till att utlandet bli tämligen Processen kan då fortsätta med att investeringsefterfrågan stor. minskar och att bytesbalansunderskottet den vägen minskar. Om det internationella förtroendet för den fasta kronkursen är gott är det i princip möjligt ha relativt långvariga underskott i bytesbalansen utan nämnvärt högre att ränta än i omvärlden. Detta torde emellertid förutsätta att det i utlandet lånade kapitalet investeras i projekt trovärdigt god avkastning längre sikt. som ger Är trovärdigheten inte tillräcklig, ändå vill vidmakthålla en viss växelmen man kurs och samtidigt inte ha ränta är väsentligt högre än i omvärlden, tvingas en som till ekonomisk-politiska ingrepp påverkar kapitalmarknaderna. Sådana man som ingrepp kan mycket skiftande slag. Direkt valuta- och kredit- och ränteregvara av lering har tidigare under efterkrigstiden genomgående kommit till användning. Det har under långa tider funnits orsaker till att kapitalmarknaden inte fungerat på det pefekta sätt den grundläggande ekonomiska teorin förutsätter. En mycket som betydelsefull omständighet länge den starka progressiva beskattningen av var personliga ränteinkomster och den parallella avdragsrätten för låneräntor. l och med skattereformen har från och med år 1991 dessa imperfektioner på kapitalmarknatill delar undanröjts. Detta är orsakerna till att hushållssparandet den stora en av ökat kraftigt. Som allmän imperfektion kan nämnas att marknadens aktörer i den en mer idealiserade modellvärlden har perfekt kunskap framtiden, ett villkor som om naturligtvis aldrig varit eller kommer att bli uppfyllt. När säger sparandet är för lågt kan antingen åsyfta att investeringarna man att man i samhällsekonomin är för små för mot medborgarnas egentliga preferenser att svara

beträffande konsumtion och i framtiden en avvägning som delvis är beroende

nu den långsiktiga räntenivån, eller att det inhemska sparandet är för lågt för kunna av finansiera de investeringar görs. I båda fallen måste orsakerna till det för låga som sparandet logiskt och definitionsmässigt utgöras ofullkomligheter i marknadernas av sätt fungera. Man har gjort gällande att båda slagen av sparandebrist förelegat att i Sverige under de decennierna, åtminstone periodvis men kanske också mer senaste strukturellt.

Den. samhällsekonomiska bakgrunden 65

Om problemet är att investeringarna är för låga, torde kunna räkna med bara man begränsade effekter av åtgärder som syftar till att öka sparandet. Med en internationaliserad kapitalmarknad påverkas räntenivån, och därmed företagens upplåningskostnader, föga av ett ökat utbud inhemskt sparande. Pâ kortare sikt kan av rentav investeringsviljan hämmas den konsumtionsminskning uppstår av som om sparandet ökar. Å andra sidan kan en mer direkt koppling finnas mellan sparande i hushållssektorn och riskkapitalförsörjningen för små och medelstora företag. Om det i stället är bytesbalansunderskott är problemet dvs. ett otillräckligt som inhemskt finansiellt sparande är det troligen i högre grad befogat med åtgärder som stimulerar just sparandet. En svårighet med selektiva metoder tvångssparande som eller subventioner kan dock vara att sparandet i sektorer eller sparformer, inte som regleras eller subventioneras, påverkas i motsatt riktning. Härigenom blir effekten mindre än den avsedda, eller den kan helt utebli. Det skall slutligen påpekas att begreppet investeringar i samhällsekonomisk bemärkelse omfattar mer än t.ex. maskiner och lokaler. Som investering måste räknas åtminstone stora delar av samhällets utbildningsinsatser, mil jövårdande investeringar, m.m. I SCB:s nationalräkenskaper bokförs dessa investeringar konsumtion. som Detta är en teknisk nödvändighet i nationalräkenskapssystemet. Inte minst med tanke på den positiva respektive negativa värdeladdning som för närvarande fästs vid sparande respektive konsumtion är denna konvention icke desto mindre beklaglig. Utbildningsinvesteringar kan exempelvis väl så viktiga maskininvara som vesteringar när det gäller att öka nationalförmögenheten, dvs. landets förmåga att för framtiden öka konsumtionspotentialen.

Den samhällsekonomiska sparbalansen

För att konkretisera vad som sagts i föregående avsnitt visas i tabell 3.5 hur den svenska ekonomins s.k. sparbalans sett ut under olika femårsperioder sedan 1965. Sparandet i landet har, sett i relation till BNP, fallit kraftigt under de senaste decennierna. Sparandet har inte varit tillräckligt för att täcka bruttoinvesteringarna, trots att även dessa minskat som andel av BNP. Under de senaste 20 åren har landet därmed haft underskott i bytesbalansen, motsvarande ca 1,5 % av BNP.

När det gäller det finansiella sparandets fördelning sektorer kan i tabell 3.5, man och ännu tydligare i diagram 3.6 att underskott i den privata sektorn företagsse och hushållssektorerna tenderar överskott i den offentliga sektorn att motsvaras av och vice versa. Detta är ingen tillfällighet. För det första är den privata summan av och offentliga sektorns finansiella sparande definitionsmässigt lika med bytesbalansen. Strävan att hålla bytesbalansen i någorlunda jämvikt har sedan länge varit högt prioriterad inom den ekonomiska politiken underskott i den privata sektorn pareras alltså med överskott i den offentliga sektorn. För det andra faller den offentliga sektorns skatteinkomster när det är lågkonjunktur samtidigt utgiftsbesom hoven växer bl.a. av arbetsmarknadsskäl. Parallellt ökar det finansiella sparandet i den privata sektorn eftersom investeringsefterfrågan sjunker. Samma ekonomisk-

66 Den samhällsekonomiska bakgrunden

politiska mekanismer bidrar till den samvariation som man finner mellan totalt sparande och totala investeringar, t.ex. i tabell 3.5. Man kan iaktta att den långsiktiga tillbakagången i det totala sparandet är hän-

förbar till den offentliga sektorn se tabell 3.6. 1 den privata sektorn var både det

totala bruttosparandet och det finansiella sparandet högre under 1980-talet än under 1960- och 1970-talen, än med starka konjunkturella variationer. Beräkningarom för 1990-talets första år visar ett fortsatt högt sparande i den privata sektorn. na

Tabell 3.5 Ekonomins sparbalans 1965-1993. Procent BNP, genomsnitt för av femársperioder

1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990 1991 1992 1993 1969 1974 1979 1984 1989

Bruttosparande 24,6 23,5 19,7 16,1 18,9 18,3 16,5 14,5 14,1

Bruttoinvesteringar 25,2 22,8 21,2 18,0 19,5 21,3 17,9 16,6 14,1

Finansiellt sparande :bytesbalans -0,6 0,7 -l,5 -1,9 -0,6 -3,0 -1,4 -2,1 0,0

Finansiellt sparande i olika sektorer: Offentliga sektorn 3,9 4,0 1,1 -4,8 1,6 4,2 -1,1 -7,4 -12,3 Företagssektom -5,5 -3,0 -1,9 2,5 -0,9 -6,1 -1,9 0,3 5,6 Hushållssektom 1,1 -0,4 -0,7 0,4 -l,4 -1,1 1,6 5,0 6,7

Den samhällsekonomiska bakgrunden 67

Diagram 3.6 Bytesbalans och finansiellt sparande i offentlig och privat sektor. Procent av BNP

Bytesbalans

-5 65 70 75 80 85 90 95

Offentliga

. sektorn 10 Privat 5 . sektor

W M

o 0

5 , . -10

-15 A 65 70 75 80 85 90 95

68 Den samhällsekonomiska bakgrunden

Orsaken till den nedgång i det totala sparandet bevittnades pâ 1980-talet, och som fortsatt under 1990-talets första år, får därför snarast sökas i statsmakternas som ambition budgetunderskott vidmakthålla sysselsättning och levnadsstanatt genom dard trots inhemska och internationella lågkonjunkturer. Underskott i bytesbalansen kunde då inte undvikas. Budgetunderskottens inverkan har delvis också gått på indirekt väg att kostnadsutvecklingen och därmed konkurrenskraften gentgenom emot omvärlden, via bl.a. den lägre arbetslösheten, tidvis varit ogynnsam. Det privata sparandets utveckling i sig själv däremot snarast ha verkat begränsansynes de på underskotten i hytesbalansen. Den eñerfrågeutvecklingen på företagens produkter har gjort att motiven svaga för att investera realt, i byggnader och maskiner, försvagats. Lönsamheten i nya investeringsprojekt har minskat. Det ökade totala privata sparandet har därigenom i ökad utsträckning utgjorts finansiellt sparande. Åtminstone på övergipande av en skylla nedgången i realsparandet på kapitalbrist, nivå kan man därför knappast utan lönsamhetsförskjutningen från reala till finansiella investeringar. snarare

Tabell 3.6 Sparande i privat och offentlig sektor 1965-1993. Procent av BNP, genomsnitt för femårsperioder

1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990 1991 1992 1993 1969 1974 1979 1984 1989

Bruttosparande:

Privat sektor 14,1 13,8 14,2 17,1 14,9 11,7 15,1 18,1 21,9 Offentlig sektor 10,5 9,7 5,5 -1,0 3,9 6,6 1,4 -3,6 -7,8

Finansiellt sparande:

Privat sektor -4,5 -3,3 -2,6 2,9 -2,2 -7,2 -O,3 5,3 12,3 Offentlig sektor 3,9 4,0 1,1 -4,8 1,6 4,2 -l,1 -7,4 -12,3

Den samhällsekonomiska bakgrunden 69

De reala investeringarna

Ekonomins reala investeringar, som de definieras i nationalräkenskaperna, består av byggnader och anläggningar inbegripet bostäder, maskiner samt lagerinvesteringar. Som framgick av tabell 3.5 har dessa investeringar under år motsvasenare rat knappt 20 % av BNP. En mindre del av investeringarna, 11 % år 1990, görs inom den offentliga sektorn, stat och kommun. Den offentliga sektorns andel har fallit kraftigt under år, till stor del beroende på att kommunernas utförsäljsenare ningar av mark och egendom räknas som desinvesteringar. De privata investeringarna sker företrädesvis i företagssektorn, men till viss del också i hushâllssektorn. Hushållens investeringar utgörs till ungefär hälften villor och fritidshus av resten är egenföretagares, inte minst lantbrukares, investeringar i produktionskapital. investeringskvoten i ekonomin bruttoinvesteringama i % av BNP föll från en rekordhög nivå vid mitten av 1960-talet ned till ungefär 18 % vid 1980-talets första hälft. Under intryck av det starka efterfrâgeuppsvinget under 1980-talets andra hälft ökade investeringskvoten och närmade sig tillfälligtvis 1960-talets rekordnivåer. Den innevarande lågkonjunkturen har emellertid medfört ett förnyat fall. Här har talats om investeringskvoten brutto, dvs. inbegripet investeringar som ersätter uttjänt och förslitet realkapital. l diagram 3.7 visas också en beräkning av utvecklingen av investeringskvoten netto, efter avdrag sådan kapitalförslitning. av Nettoinvesteringarna utgör tillskottet till realkapitalstocken nytt produktivt av kapital.

Tabell 3.7 De totala bruttoinvesteringarnas fördelning på sektorer 1965-1990. Procentandelar

1965 1970 1975 1980 1985 1990

70 Den samhällsekonomiska bakgrunden

Diagram 3.7 lnvesteringskvoter i ekonomin 1950-1993. Procent av BNP

25 Brutto-

investeringar

Netto-

15 investeringar

i

O

oc O s 0

-5 50 55 60 65 70 75 80

Anm. Som grund för beräkningarna nettoinvesteringama har använts beräkningar av gjorts SCB avseende 1980-talet, redovisade i Nationalförmögenheten, bilaga 11 som av till 1992 års långtidsutredning. För att få rimliga resultat för 1960- och 1970-talen har dessa beräkningar dock fått modifieras så att en kortare livslängd hos ka italföremälen antagits. Medan kapitalförslitningen i SCB:s beräkningar uppgår till ä 6 % av den befintliga kapitalstocken, har den i föreliggande kalkyl antagits vara 9 %. Nettoinvesteringama under 1980-talet blir härigenom lägre än i SCB:s beräkningar.

Nettoinvesteringarna har fallit till noll under 1990-talets första år. som synes Innebörden är att realkapitalstocken inte ökat. Man måste då minnas att den totala produktionen, BNP, har fallit. Sett i detta perspektiv har kapitalbildningen inte varit påfallande låg. Kapitalstocken i relation till produktionen den s.k. kapitalkvoten i ekonomin har faktiskt ökat kraftigt under de första åren 1990-talet. Fler och större reala investeringar hade för företagen inneburit olönsam användning det penningkapital stått till deras förfogande givet de bedömningar av som framtida avsättningsmöjligheter som de sannolikt gjort. Sparandet har i stället av placerats i finansiellt kapital, slutsats drogs redan i anslutning till bl.a. en som tabell 3.6 ovan. Med bättre tillväxt och lönsamhet hade troligen en större andel av sparandet en använts till reala investeringar. Orsaken till den lägre tillväxt som bevittnats är därmed knappast brist finansiellt kapital, utan får sökas i sådana faktorer snarare

Den samhällsekonomiska bakgrunden 71

som stark kostnadsökning i den konkurrensutsatta sektorn, utveckling svag av arbetskraftens produktivitet, institutionella och infrastrukturella problem, etc. Man kan dock fråga sig om de mindre företagens investeringar har begränsats av det låga sparandet i hushållssektorn. Egna företagare kan vara obenägna att investera om de inte har tillgång till förhållandevis stor mängd eget riskkapital. Denna en fråga diskuteras bl.a. i det för tid sedan offentliggjorda betänkandet Sparar en för litet SOU 1992:97. Det år svårt att ett tillfredsställande sätt belysa problemet statistiskt, eftersom uppgifter de personliga företagarnas investeringar om inte direkt kan kopplas till uppgifter deras sparande. om Även bristande sparvilja om i den privata sektorn inte annat än marginellt utgjort en hämsko på investeringsutvecklingen kan den offentliga sektorn sitt genom upplåningsbehov utövat en s.k. crowding-out utträngningseffekt de privata investeringarna. De statliga budgetunderskottens finansiering kan ha tagit i anspråk så mycket sparande från den privata sektorn att de privata realinvesteringama begränsats. Att en ökad andel av den privata sektorns sparande placerats i bl.a. statspapper kan tyda på en sådan effekt. Den bakomliggande mekanismen skulle då vara att staten genom sin upplåning bjudit upp räntenivåerna över avkastningen på de reala investeringsprojekten. På valutaregleringens tid kunde sannolikt en sådan utträngning uppstå lättare än under de senaste åren. Företagen har tillgång till den internationella kapitalmarknu naden och kan där anskaffa kapital både till realinvesteringar och eventuella statspappersköp. Särskilt när det gäller småföretag kan emellertid utlandsupplåning utgöra en tröskel man inte så gärna tar steget över här kan alltså viss utträng- - en ning ändå föreligga. Troligen ännu viktigare har varit att budgetunderskotten och bytesbalansunderskotten satte de finansiella marknadernas förtroende för den svenska ekonomin och den fasta kronkursen i gungning. Oavsett detta om var rationellt eller inte har därför de svenska marknadsräntorna periodvis legat betydligt över dem i omvärlden. Tidigare har nämnts att nationalräkenskaperna inte har med vissa investetyper av ringar i sitt investeringsbegrepp, t.ex. utbildningsinvesteringar. Statistik saknas i stort sett över denna del av nationalförmögenheten. I vad mån brist på sådan kapitalbildning bidragit till den låga tillväxten är svårt att avgöra.

Bytesbalansen

Trots att den privata sektorns finansiella sparande sedan 1970-talets slut varit högre än tidigare har nedgången i det offentliga sparandet inneburit att bytesbalansen under de senaste 15 åren visat underskott nästan varje år. Detta innebär brist på en sparande i den meningen att sparandet inom landet varit mindre än de reala investeringar som gjorts. Här skall inte någon statistisk analys bytesbalansens kompoav nenter m.m. lämnas, utan främst redovisas hur på bytesbalansen utvecklats synen under efterkrigstiden. Framställningen baseras till stor del betänkandet Kapitalavkastningens roll i bytesbalansen SOU 1990:45. Till stabiliseringspolitikens främsta mål har under ett antal decennier hört hög och

72 Den samhällsekonomiska bakgrunden

jämn tillväxt i ekonomin, full sysselsättning och låg inflation. Målsättningen har därutöver omfattat restriktion om balans i utrikeshandeln. Denna restriktion uten formades aldrig så strängt att export och import skulle balansera varje år, men väl att de skulle göra det under en konjunkturcykel. dvs 4 a 5 år. Sverige under 1950- och l960-talen inte ensamt att tillämpa en sådan revar om striktion: nästan alla länders ekonomiska politik präglades av liknande strävanden. Orsaken att de internationella kapitalrörelserna var hårt reglerade inom bl.a. var Bretton Woods-systemets Den primärkälla stod till buds för att finansiera ram. som ett uppkommande underskott valutareserven. US-dollarn utgjorde härvid den var dominerande reservvalutan. Med hjälp valutareserven kunde man emellertid av klara bara mindre och relativt kortvariga bytesbalansunderskott. Uppstod större och långvariga underskott återstod i stort sett bara möjligheten att låna hos interna- V tionella valutafonden, lMF, eller dess förmedling. Denna kreditgivning förgenom utsatte emellertid att låntagarlandet förband sig att föra en ekonomisk politik som valutafonden till stor del dikterade. Sådan inblandning kunde uppfattas som både kränkande och skadlig för landets internationella anseende. Det kan nämnas att både Storbritannien och Italien så 1970-talet fick underkasta sig särsent som skilda villkor i samband med finansieringshjälp från IMF. Att bytesbalansen stod i fokus för den ekonomiska politiken både i Sverige och andra länder var således naturligt och rationellt. Regleringen de internationella betalningsströmmarna kompletterades med ett av system med. fasta växelkurser. Systemet medförde att världsvalutornas inbördes värden blev alltmer orealistiska. Vid 1970-talets början var sålunda US-dollarn kraftigt övervärderad. En akut krissituation uppstod år 1971, vilket ledde till att dollarns utbytbarhet mot guld upphävdes och till att den devalverades kraftigt gentemot övriga valutor. Detta ett steg mot ett uppbrytande regleringssystemet, först särskilt var av vad gällde valutakurserna. En andra viktig pådrivande faktor bakom den successiva liberaliseringen av det internationella betalningssystemet OPEC-kartellens Chockhöjning av oljepriservar i slutet år 1973. Härigenom framtvingades situation med stora bytesbalanna av en söverskott i oljeländerna och motsvarande stora underskott i andra länder. Den världsomfattande omflyttning kapital detta medförde blev i mindre grad en av som angelägenhet för IMF än för snabbt expanderande internationella bankirfirmor. Därmed isen bruten: alltmer välfungerande internationella marknader har var underskottsländer kunnat låna kommersiella villkor och överskottsländer göra räntebärande placeringar. lndustriländerna har successivt avskaffat sina valutaregleringar och även Sverige har i allt väsentligt fritt in- och utflöde av kapital. nu Bytesbalansen har detta fått roll i det ekonomiska skeendet och genom en annan föranleder delvis annorlunda ekonomisk-politiska ställningstaganden. Det är nu möjligt att utan risk att skada landets nationella integritet tillåta relativt starka svängningar i bytesbalanssaldot och även ha beständiga underskott under en lång följd av år. Det finns naturligtvis gräns för utlandsskuldens storlek vid vilken de interen nationella kreditgivarna börjar ifrågasätta landets kreditvärdighet, eller i varje fall

Den samhällsekonomiska bakgrunden 73

börjar tillämpa högre låneräntor. Skillnaden är emellertid milsvid jämfört med förhållandena under Bretton Woods-systemets dagar. Ett land Sverige torde ha som mycket långt till kreditvärdighetsgränsen. Man måste emellertid komma ihåg att varje år med bytesbalansunderskott medför att utlandsskulden ökar och att räntorna på denna skuld utgör en växande belastning bytesbalansen: landet riskerar hamna i en räntefälla. Med perfekt fungerande svenska och internationella marknader för och varor tjänster, kapital och arbetskraft samt med perfekt information den framtida om utvecklingen, kommer enligt ekonomisk teori medborgarnas värderingar att bestämma priser, kvantiteter etc på marknaderna. Den totala samhälleliga välfärden kommer då att maximeras. l ett land som av någon anledning har särskilt hög kapitalavkastning kan investeringsefterfrâgan bli högre än det inhemska sparandet.

Det är då samhällsekonomiskt lönsamt att landet har ett bytesbalansunderskott som

motsvaras av överskott i andra delar av världen. Som exempel underskott av denna goda typ brukar nämnas de underskott Sverige hade kring sekelskiftet i samband med järnvägsbyggandet. l den internationella debatten goda och dåliga underskott har hävdats att om så länge statsbudgeten är i balans finns ingen anledning att bekymra sig över underskott i bytesbalansen. Eftersom den privata sektorn då själv står för utlandsupplåningen borde man kunna förvänta sig att avkastningen på investeringarna överstiger räntan utlandslånen. Bytesbalansunderskott kan föras tillbaka på som underskott i de offentliga budgetarna såsom i Sverige för närvarande kan - däremot anses som åtminstone potentiellt allvarliga. Skälet skulle att finansvara ieringen av offentliga underskott inte i samma grad privata utsätts för marksom nadsmässig prövning. Under senare år har förändringar skett som inneburit att ekonomins funktion både i Sverige och omvärlden närmat sig den idealbild med perfekta marknader som de ovan förda resonemangen egentligen förutsätter. Väsentliga imperfektioner finns dock kvar, och alla kan inte undanröjas. l ett stort antal avseenden vill samhället av fördelningspolitiska och andra skäl ingripa i marknadernas sätt att arbeta. Skattesystemets snedvridande effekter samhällsekonomins resursanvändning kan aldrig helt elimineras. På många områden finns också naturliga trögheter gör som att den ideala lösningen inte uppnås lönebildningen är i detta sammanhang ett viktigt exempel. Vidare är den perfekta kunskapen framtiden, t vad gäller om ex ränteutvecklingen, som analysens strikta tillämpning kräver, inte tillgänglig för alla aktörerna på marknaderna. Det är därför inte alls säkert att ett bytesbalansunderskott är uttryck för optien mal marknadsmässig anpassning. En sammanfattande slutsats blir därför att fortsatta långvariga bytesbalansunderskott innebär ett bekymmer, även i det fall det inte skulle erbjuda svårigheter att finansiera dem den internationella kapitalmarknaden. Demografiska olikheter mellan länder används ibland argument för även som mycket långvariga under- respektive överskott i bytesbalanserna. Ett land, som under några decennier har jämförelsevis liten förvärvsarbetande befolkning i en

74 Den samhällsekonomiska bakgrunden

relation till barn och gamla, kan ha anledning att låna av ett annat land som har demografiska förhållanden. När de demografiska relationerna så småmotsatta ningom eventuellt kastas kan kapitalflödenas riktning också vändas. Man om, använder i detta sammanhang uttrycket intertemporal välfärdsoptimering mellan generationer. Japans nuvarande bytesbalansöverskott kan exempelvis motiveras med att andelen pensionärer i befolkningen kommer att bli mycket stor om ett par årtionden och att landet då kommer att ha underskott. Andelen pensionärer i den svenska befolkningen kommer sannolikt att falla något fram till år 2000-2005, därefter stiga kraftigt jfr avsnitt 3.4. Redan omkring men år 2010 beräknas andelen pensionärer komma att överstiga den som nu råder, och den väntas sedan fortsätta att växa under i varje fall ett decennier till. Den depar mograñska bilden antyder därför att Sverige åtminstone mot senare delen under 1990-talet borde vinnlägga sig relativt varaktiga överskott i bytesbalansen, for om att sedan in 2010-talet kunna möta befolkningspuckeln med underskott. Ett sätt för landet praktiskt hantera detta skulle kunna att bygga upp buffertatt vara fonder gör placeringar den internationella kapitalmarknaden. Något ävensom tyrlig kan likväl strategi för så långsiktig intertemporal optimering te sig: en några garantier för att de internationella marknaderna 20-30 års sikt fungerar i dag finns inte. lika väl som

SKÄLEN FÖR EN REFORM

4 Krav

på ett pensionssystem

4.1 Allmänna

synpunkter

Dagens folk- och tilläggspensionering har väl fyllt sin socialpolitiska uppgift att ge en tillfredsställande ekonomisk trygghet pâ ålderdomen. Under de tre senaste decennierna har pensionäremas ekonomiska standard förbättrats påtagligt. Det är i dag, till skillnad från förhållandena för trettio år sedan, mycket fâ pensionärer som inte har inkomster som räcker till bostad och konsumtion enligt socialbidragsnormen. Enligt vår mening är emellertid dagens pensionssystem behäftat med en rad allvarliga brister. Det finns fmansieringsproblem som hotar systemets stabilitet och därmed möjligheterna att infria gjorda utfästelser. Det finns även andra svagheter i systemets utformning som ger otillfredsställande effekter för både individer och samhällsekonomi. I kapitel 5 utvecklar vår syn på de problem med nuvarande ordning som motiverar en genomgripande reform av systemet. Problemen med dagens system måste relateras till de uppgifter ett pensionssystem skall ha och de krav som måste ställas på det. Våra ställningstaganden i dessa avseenden redovisar i detta kapitel.

4.2 Pensionssystemets uppgifter

Ett pensionssystem kan ses som ett försäkringsmässigt kontrakt mellan den enskilde individen och det kollektiv som systemet omfattar. I det allmänna pensionssystemet utgörs detta kollektiv av alla som är bosatta här i landet och även svenska medborgare som bor utomlands och är 16 år eller äldre. Kontraktet ger rätt till en varaktig inkomst som utgår under vissa allmänt definierade villkor. Rätt till ålderspension gäller alla som uppnått en viss ålder och rätt till efterlevandepension till dem som mist makemaka eller barn under 18 år som mist en förälder. Rätten till förtidspension innehåller ett större mått av prövning, men är i princip varaktig även om vissa möjligheter till omprövning finns. Pensionen skiljer sig därmed från

78 Krav på ett pensionssystem

många andra sociala förmåner som prövas mot behov eller som utgår under begränsad tid i speciella situationer.

Ekonomisk trygghet Pensionssystemets grundläggande funktion är att ge ekonomisk trygghet för dem på grund ålder eller nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom inte kan få som av sin försörjning från förvärvsarbete. Denna omfattar både grundtrygghet och inkomsttrygghet. Grundtrygghet innebär rätt till viss pension som utgår oberoende av tidigare en inkomster eller inbetalda avgifter. Den skall ge ett skydd för den som av olika skäl inte har kunnat förvärva ett tillräckligt högt inkomstbaserat försäkringsskydd. Beroende på grundskyddets nivå kan det sägas fylla olika funktioner. Ett mycket lågt grundskydd, som bara räcker till det nödvändigaste, har karaktären av ett generellt socialbidrag som ger trygghet mot att behöva leva under en skälig levnadsstandard. Som utvecklas mer nedan skall grundskyddet enligt vår mening ligga på en högre nivå. Det är rimligt att den försäkring som pensionssystemet innebär garanterar levnadsstandard som endast i undantagsfall ger pensionären anledning en att anlita det yttersta skyddsnät som Socialbidraget utgör. Välfárdsvinsten i ett allmänt pensionssystem som ger grundtrygghet på rimlig nivå ligger i det oberoende det skänker den enskilde. Utan ett sådant system skulle många riskera att hamna i beroendeställning till anhöriga eller till arbetsgivare. Ett obligatoriskt system med grundtrygghet kan även motiveras av samhällsekonomiska

effektivitetsskäl se avsnitt 6.3.

Ekonomisk trygghet innebär för de flesta inte enbart ett grundskydd utan inbegriper även en viss garanti att kunna bibehålla den invanda levnadsstandarden. Det är inte bara inkomstens nivå utan även dess permanens som är bestämmande för den enskildes välfärd. En viktig funktion i ett pensionssystem är därför att ge inkomsttrygghet, vilket innebär rätt till en pension som står i relation till den inkomst som den försäkrade har haft som yrkesaktiv. Pensionssystemet skall utgöra en försäkring mot att ålderdom eller förlust av arbetsförmågan i yngre år förenas med en alltför drastisk nedskärning av levnadsstandarden. Som framgick kapitel 2 har i dag ett tredelat pensionssystem, där de olika av delarna fyller delvis olika funktioner. Grundtryggheten hör naturligen till det offentliga systemet. Genom ATP-systemet står detta även för en betydande del av inkomsttryggheten, vilket inte är en lika självklar del i ett offentligt system. Våra överväganden vad gäller rollfördelningen mellan det offentliga systemet och de avtalsreglerade eller individuella pensionssystemen redovisas i avsnitt 6.3.

Sparande- och försäkringsfunktionen Pensionssystemet skall inte enbart uppfattas som ett trygghetssystem. I synnerhet ålderspensionen sker omfördelning av inkomst och konsumtion över genom en livscykeln. Den fyller därmed samma funktion som sparande. Pensionering sker i

Krav på ett pensionssystem 79

de flesta fall inte av nödtvång för att inte längre förmår arbeta. Att kunna man avstå från arbete på ålderdomen är för de flesta väsentlig del välfärden. I en av ekonomiska tenner kan det formuleras att arbetsutbudet koncentreras till de som skeden i livet då det, såväl ekonomiskt i andra avseenden, störst avkastsom ger ning, medan värdet fritid väger över äldre dagar. En sådan välfärdsmässigt av optimal fördelning av förvärvsarbete och konsumtion förutsätter ett stabilt pensionssystem som omfördelar inkomster över tiden och möjligheter för individen att ger anpassa pensioneringen till de önskemålen samt arbetsförmågan i vid mening. egna Det finns i princip två olika sätt att åstadkomma omfördelning inkomster en av över livscykeln. Det är till sin pension, dvs. bygga förena spara egen upp en mögenhet som sedan förbrukas under tiden pensionär. Problemet är för som att en enskild individ råder en osäkerhet hur lång perioden pensionär kommer om som att bli. Ett individuellt sparande tenderar därför att bli för omfattande, eftersom den enskilde måste gardera sig för risken att bli äldre än genomsnittligt och bygga upp ett kapital med hänsyn till detta. Det är därför naturligt att individer sluter sig i ett kollektiv och organisesamman rar pensionssparandet som en försäkring. Då utjämnas riskerna och sparandet kan anpassas till den genomsnittliga förväntade pensionsperioden, går att beräkna som med större säkerhetju större kollektivet är. Pensionssystemet inkomstförsäkger en ring inför risken att bli äldre än genomsnittligt. Försäkringsformen innebär att sparkapitalet för dem avlider tidigare än genomsnittet tillfaller hela kollektisom vet, medan de som lever länge i gengäld får i pension än vad mer som svarar mot sparandet under de aktiva åren. Detta är principen i ett premiereservsystem. De individuella pensionsförsåkringarna och till viss del även avtalspensionerna har en sådan karaktär. Ett fullständigt premiereservsystem innebär också att varje generation står för sin egen pension. Det andra sättet att omfördela inkomster över livscykeln är att ingå ett kontrakt med innebörden att generationer åtar sig att för de äldres försörjning, yngre svara mot att få samma förmån från nästkommande generation. Det nuvarande allmänna pensionssystemet är i huvudsak ett sådant fördelningsbaserat system. Dess funktion kan därför sägas vara att reglera ett socialt kontrakt mellan generationerna. I detta kontrakt ligger också den försäkringsfunktion måste finnas med hänsyn till som variationer i livslängd mellan olika individer.

Oavsett om pensionssystemet är förenat med ett faktiskt sparande fondering eller är ett renodlat fördelningssystem finansieras utbetalda pensioner de inkomster ur som löpande skapas i ekonomin. Pensionssystemets uppgift är omfördela dessa att inkomster till gruppen pensionärer. I ett fördelningssystem sker detta avgifter genom pâ de förvärvsarbetandes inkomster arbete, medan pensionema i helt fonderat av ett system finansieras ur den del nationalinkomsten utgör ersättning till kapital. av som Vad gäller förtidspension och efterlevandepension är försäkringsfunktionen än mer uttalad. I dessa delar är pensionssystemet riskförsäkring. Pensionssystemet en ren kan ses som ett avtal med innebörden att alla tillhör försäkringskollektivet som förbinder sig att för försörjningen dem drabbas förlorad arbetsansvara av som av förmåga eller avliden försäkrads efterlämnade anhöriga. av en

80 Krav på ett pensionssystem

Instrument för fördelningspolitik Det allmänna pensionssystemet utgör även ett viktigt fördelningspolitiskt instrument. Det omfördelar inkomster inte bara över en individs livscykel utan även mellan individer i tre olika dimensioner: Omfördelning mellan generationer: Uppbyggnaden ATP-systemet innebar av att de första generationerna ATP-pensionärer fick pension långt utöver den nivå som motsvarades av de avgifter de betalat in till systemet. Omfördelning mellan inkomstgrupper: Grundtryggheten, liksom att avgifter till systemet tas ut även för inkomster som inte ger grund för pensionsförmåner, innebär inkomstöverföring till förmån för andra grupper. en Omfördelning mellan riskgrupper: Eftersom nivån avgiften till det allmänpensionssystemet är lika för alla och sannolikheten att leva länge eller risken na att bli förtidspensionerad varierar ett systematiskt sätt mellan olika grupper i samhället, medför pensionssystemet en omfördelning till förmån för de har lång förväntad livslängd eller hög risk att bli förtidspensionegrupper som rade. Pensionssystemet innebär därför exempelvis en omfördelning från män till kvinnor.

4.3 Krav

på ett pensionssystem

Pensionssystemet är avgörande betydelse för den enskildes välfärd. Under en av betydande del det livet statistiskt sett 35-40 % svarar pensionen för av vuxna - huvuddelen försörjningen. Pensionssystemet omfattning det är en summa av motsvarande drygt lO % BNP årligen omfördelas systemet medför av som av också att det påverkar den samhällsekonomiska utvecklingen. Det måste därför ställas mycket höga krav på ett pensionssystem. Kraven kan ses både från den enskildes och från samhällets synvinkel. För den enskilde medborgaren är det viktigt att villkoren i pensionssystemet är förutseJam att den framtida pensionen kommer att fastställas enligt i förväg kända regler. Utformningen av pensionssystemet kan påverka många beslut och planer under den yrkesverksamma delen livet. Det kan gälla beslut om utbildning, av arbete och sparande, men också t.ex. arbetsfördelningen inom hushållet. Den som inrättat sitt liv efter gällande regler kan få svårt att anpassa sig om det sker förändringar i dessa. Regeländringar riskerar därför att få i praktiken retroaktivitetsliknande effekter, därför att många individuella beslut har fattats med förutsättningen att gällande regler är varaktiga. Den enskilde skall även långt innan pensionering är aktuell veta vilken pensionsrätt han eller hon kan räkna med under olika omständigheter. Pensionssystemets regler måste därför vara stabila och endast undantagsvis revideras. Pensionssystemet skall överskådligt. Det ställer krav på att reglerna är enkla vara

Krav på ett pensionssystem 81

och lättbegripliga. Det förutsätter också en fortlöpande information. Den enskilde individen skall alltid veta vilken pensionsförmån han har tjänat in och vilken förmån som han med sannolika förutsättningar kan förvänta sig i framtiden. Samtidigt skall pensionssystemet vara och även av medborgarna uppfattas som trovärdigt. Den pensionsrätt som utlovas måste också kunna infrias. De försäkrade skall ha förtroende för att systemet inte lovar än det kan hålla. Brister det mer förtroendet påverkas viljan att bidra till dess finansiering negativt, vilket i sin tur ytterligare minskar trovärdigheten. Stabila regler innebär inte att utfallet av dessa pensionsnivåerna behöver vara - stabilt i en absolut mening. Tvärtom måste ett trovärdigt system ha följsamhet en mot den samhällsekonomiska utvecklingen. Pensionyörmánerna är relativa snarare än absoluta i förhållande till ekonomins samlade inkomster. Stabilitet och trovärdighet kräver att den pensionsrätt som tjänats in, kan som uppfattas som en fordran på, eller del framtida inkomster, är skyddad och de facto, om än inte formellt, har samma ställning som andra former av finansiella tillgångar. Pensionssystemet skall präglas av flexibilitet. Reglerna skall vara utformade så att de tar hänsyn till att förutsättningar och önskemål varierar mellan olika individer. Vidare måste det finnas utrymme för en viss valfrihet. Det kan t.ex. gälla vid vilken ålder man väljer att pensioneras helt eller delvis. Det måste ställas höga krav en betryggande förvaltning av pensionssystemet. Det gäller bl.a. hög grad av säkerhet i registrering av avgifter, inkomster m.m. som ligger till grund för beräkning av pensionsrätten. Vidare måste fonderade medel placeras på ett sätt som ger betryggande säkerhet. Pensionssystemets legitimititet kräver att det uppfattas som rättvist och inte i sig bidrar till att skapa fördelningsmässiga konflikter. Ett alla uppfattas system som av som helt rättvist är sannolikt inte möjligt att konstruera. Enligt vår mening finns det dock några grundläggande rättvisekrav som pensionssystemet måste uppfylla. Det är viktigt att pensionssystemet utformas så att fördelningskonflikter mellan generationer undviks. Systemet måste uppfattas rimligt av både pensionärer och som yrkesaktiva. Det innebär att det måste råda balans mellan nivån på utbetalda pensioner och de yrkesaktivas inkomster. Det är rimligt att pensionen från ett obligatoriskt system inte sätts för högt, utan att det finns en marginal gentemot de yrkesaktivas inkomster. Samtidigt skall pensionärerna inte hänvisas till att leva på helt en annan och väsentligt lägre levnadsstandard än befolkningen i övrigt. Rättvisa mellan generationer gäller inte bara utfallet utan i än högre grad finansieringen. För att det kontrakt mellan generationer pensionssystemet utgör skall som fullföljas är det viktigt att den avgift de yrkesaktiva betalar mot de som svarar förmåner som de själva kan räkna med att i framtiden få tillbaka pensionärer. som Detta gäller inte bara på kollektiv nivå. Även den enskilde individen måste en uppfatta det så att han får tillbaka förmåner står i relation till vad han betalat som till systemet. Det ligger en enkel och lättbegriplig rättvisa i ett nära samband mellan avgift och förmån. Ett system som fullt ut låter en individs förväntade förmåner bestämmas dennes av

82 Krav på ett pensionssystem

inbetalda avgifter är i mening det mest rättvisa, särskilt om det är obligatoriskt. en Pensionssystemet i vidsträckt bemärkelse bör dock innehålla element av omfördelning mellan individer. En generös grundpension är ett sådant inslag, som innebär en högre kompensation för personer som haft låga eller inga inkomster. En rättviseskäl motiverad avvikelse från en renodlad försäkringsmässig annan av princip bör att varken villkoren i eller avgiften till pensionssystemet differentievara ras mellan olika grupper efter skillnader i försäkringsmässig risk. Det innebär bl.a. att män och kvinnor skall behandlas lika vad gäller årlig pensionsnivå. Den förväntade livslängden är för kvinnor betydligt längre än för män. Det skulle emellertid uppfattas orättvist att låta detta faktum påverka de årliga pensionsnivåerna i det som offentliga systemet. De flesta uppfattar det så att det är levnadsstandarden som pensionär, än hur stor den samlade pensionen under hela pensionsperioden snarare är, som är det centrala. Även i andra avseenden kan finnas skäl ta fördelningsmässiga hänsyn vid utatt formningen pensionssystemet. Det gäller bl.a. de som har låga inkomster på av grund av att de har små barn. Det är emellertid enligt vâr mening viktigt att dessa hänsyn är explicita och så direkta som möjligt. Om reglerna generellt utformas med sådana fördelningshänsyn eller dessa är ogenomtänkta eller osystematiska, är om risken stor att utfallet av systemet uppfattas som godtyckligt.

Samhällsekonomiska krav De krav på pensionssystemet kan ställas ur samhällsekonomisk synvinkel berör som dels dess effekter på ekonomin vad gäller bl.a. sparande och arbetsutbud, dels systemets anpassning till förändringar i ekonomin. Pensionssystemets utformning och i ännu högre grad förändringar i detta kan ha stor effekt på sparandet i ekonomin. Oavsett vilken betydelse sparandet har för tillväxten i produktion och sysselsättning, bidrar ett högt sparande till tillväxten i nationalinkomsten, eftersom den senare påverkas även av förändringar i fordringar och skulder mot utlandet. Pâ så sätt påverkar pensionssystemet välfardsutvecklingen och hur denna fördelas mellan generationer. Pensionssystemet bör utformas så att det stimulerar sparandet i samhällsekonomin. Även det för närvarande råder arbetslöshet spelar utbudet arbetsom en stor av

kraft på sikt en betydelsefull roll för de ekonomiska tillväxtförutsättningarna. Det

gäller inte bara arbetsutbud i kvantitativa termer antal personer eller arbetstimmar utan även i en kvalitativ mening. Det senare handlar om individens benägenhet att utbilda sig, att välja ett mer ansvarsfullt arbete, att byta till ett mer produktivt arbete etc. Pensionssystemet bör utformas så att det stimulerar arbetsutbudet i båda dessa dimensioner. Det har betydelse bl.a. för bedömningen av pensionsåldem respektive villkoren och möjligheterna för tidig pensionsavgång. Det förstärker också argumentet för ett nära samband mellan avgifter och förmåner i systemet. Varje inkomst bör påverka den framtida pensionen. Beskattning är förenad med en samhällsekonomisk kostnad, som beror på att

Krav på ett pensionssystem 83

skatter skapar en skillnad mellan samhällsekonomiskt och privatekonomiskt utfall av olika beslut. Mot det skall vägas att de utgifter skatterna finansierar har ett som samhällsekonomiskt värde. Ju högre det allmänna skattetrycket är, desto svårare är det att undvika att skatterna får negativa samhällsekonomiska effekter. På marginalen måste därför ställas allt högre krav på vad skall finansieras med skatter. som Pensionssystemet bör därför så långt det är möjligt med hänsyn till andra krav som ställs på det -finansieras med avgifter har karaktären försäkringssom av premie än skatt. Även i obligatoriskt avgiften snarare ett system är att betrakta som en premie i stället för en skatt om den korresponderar mot framtida förmåner, så att varje inbetald krona påverkar förmånens nivå, och förmånen inte är om mer omfattande än vad individen själv skulle valt i ett frivilligt system. Pensionssystemet måste vara robust mot förändringar i samhällsekonomin. Om det sker snabba förskjutningar i förhållandet mellan vad pensionema kostar och de inkomster, ur vilka de finansieras kan det utgöra ett hot mot stabiliteten i samhällsekonomin och på sikt också mot pensionssystemets förmåner. Det ställer i sin tur krav på långsiktigt tryggad finansiering. Avgifterna till en systemet måste fastställas så att de sett över längre period tillräckliga en genererar inkomster för att klara framtida pensionsåtaganden. Som skall utvecklas i bl.a. mer kapitel 6 bör avgiftsnivån vara bestämd av försäkringsmässiga överväganden och därmed göras oberoende samhällsekonomiska svängningar kort och medellång av sikt. Stabiliteten i pensionssystemet kräver att pensionsförmånerna utformas ett sådant sätt att det finns följsamhet gentemot den samhällsekonomiska utvecken lingen. Detta krav gäller både intjänad pensionsrätt och utgående pensioner. Det är önskvärt att anpassningen av förmånerna sker inom för systemet och i så hög ramen utsträckning som möjligt med automatiskt verkande regler. Det innebär emellertid inte att pensionsförmånerna fullt ut skall följa konjunktursvängningarna, eftersom pensionärerna i allmänhet har relativt små möjligheter att påverka sin ekonomi. Det måste därför finnas finansiell soliditet i pensionsen systemet i form av fondering gör att det klarar konjunkturella svängningar i som inkomsterna utan att avgiftsuttaget behöver varieras. Många av de krav som formulerats kan sammanfattas att pensionsovan som systemet skall präglas av en hög grad autonomi. Ett system med stabila regler, av en fastställd finansiell ram och följsamhet mot samhällsekonomin är ett system som står på egna ben och inte kräver återkommande politiska beslut. I autonomin ligger även att finansieringen är direkt kopplad till pensionssystemet. Pensionema skall i sin helhet finansieras med avgifter destinerade till detta ändamål. Fördelningsmässiga inslag får finansieras med andra medel än de avgifter erläggs till som pensionssystemet eller med särskild avgiftsbetalning från staten. På så sätt skapas även en medvetenhet om kostnaden för pensioneringen. Ett autonomt pensionssystem står också fritt i förhållande till stabiliseringspolitiken. Varken avgifter eller förmåner förändras för att styra efterfrågan i ekonomin.

5 Bedömning av dagens pensionssystem

5.1 Nya utgångspunkter

Ett pensionssystem skall vara i kraft under mycket lång tidsperiod. Det ställer en krav på robusthet vad gäller dess finansiering. Det skall klara skiftande ekonomiska förutsättningar utan att kräva politiska ingrepp. Men systemet måste utformas på ett sådant sätt att det är stabilt även mot förändringar av annat slag. Dagens pensionssystem utformades i sina huvuddrag för 35 år sedan, vid en tid då samhället i väsentliga avseenden såg annorlunda ut än i dag. Det andra var problem som var vägledande för reformeringen än de som i dag uppfattas som centrala. Dåtidens förhållanden satte också restriktioner hur pensionssystemet kunde utformas. Det dominerande perspektivet i tidigare reformarbete har varit de äldres välfärd. Pensionssystemet har förändrats i huvudsak för att förbättra pensionsvillkoren,

speciellt för grupper med svagt pensionsskydd. Som utvecklas nedan omprövas

pensionssystemet nu av delvis andra skäl. Det är närmast dess stabilitet och därmed den ekonomiska hållbarheten i pensionsutfästelserna som står i centrum. Det är inte bara perspektivet på pensionssystemet som förändrats. Samhällsförhållandena ser i dag väsentligen annorlunda ut. vilket innebär att omprövningen nu sker med andra utgångspunkter.

Högre välstånd Det allmänna välståndet är högre. Den samlade inkomsten BNP per capita har sedan år 1960 nästan fördubblats och den privata konsumtionen per capita har ökat med 68 %, räknat i fast penningvärde. Denna utveckling förklaras delvis t.ex. av att hemarbete i växande utsträckning övergått till registrerat marknadsarbete etc., varför dessa mått inte helt speglar en motsvarande standardökning. Men de visar ändå att det ekonomiska utrymmet, utöver livets nödtorft, är väsentligt högre. Det har betydelse för pensionssystemets finansiering. Den nivå på vilken avgifter tas ut

86 Bedömning av dagens pensionssystem

i dag och den inkomstkompensation som systemet hade knappast varit - ger möjlig i slutet på 1950-talet. Det var just för att man vid den tiden räknade med en hög tillväxt- och därmed utrymme att höja avgifterna som ATP-systemet kunde förses med en relativt hög inkomstkompensation. Även om det under senare år funnits tendenser till ökade inkomstskillnader har inkomsterna sett över en längre period blivit jämnare fördelade. Jämfört med 1960talet hade inkomstspridningen mellan olika hushåll i början på 1990-talet reducerats med ca en tredjedel.

Högre pensioner

En successiv utbyggnad pensionssystemet har gett pensionärerna en växande av andel i denna välståndsökning. Före ATP-reformen hade pensionärskollektivet betydligt lägre inkomster än de yrkesaktiva. Den var hänvisad enbart till som pension från det allmänna pensionssystemet hade år 1955 en inkomst som motsvarade endast tredjedel av en genomsnittlig industriarbetarlön. Detta avspeglas ca en även i att ålderspensionärer på 1950-talet dominerade bland socialbidragstagarna. Under de tre senaste decennierna har pensionärernas levnadsstandard ökat påtagligt. Ett mått detta är att den s.k. inkomststandarden, som tar hänsyn till alla slags inkomster beräknade efter skatt och justerar för bl.a. försörjningsbörda och kostnaden för grundläggande konsumtion och boende, ökade med nära 80 % mellan år 1967 och år 1990 för personer i åldersgruppen 65-74 år. Motsvarande ökning för hela befolkningen uppgick till ca 45 %. De yngre ålderspensionäremas inkomststandard motsvarar i dag ca 85 % av löntagarnas. Bland de äldre pensionärerna äldre än 75 år, många saknar eller har låg ATP, är den genomsnittliga inkomstvarav standarden dock lägre ca 70 % av löntagarnas. - Denna relativa standardförbättring för de äldre förklaras i huvudsak av utbyggnaden av det allmänna pensionssystemet i kombination med att en växande andel pensionärer har förvärvsarbetat och därmed tjänat in ATP-poäng. Det är effekter att nytillkomna pensionärer har högre genomsnittlig pension än de som är av pensionerade eller avlider som är den huvudsakliga förklaringen till den förbättrade ekonomiska standarden för pensionärskollektivet. Enskilda pensionärer kan däremot ha upplevt en standardförsämring bl.a. till följd av att basbeloppet inte helt räknats upp i takt med konsumentpriserna. Standardförbättringen är, sedd över längre period, mest påtaglig för de sämst en ställda pensionärerna. Tidigare det en betydligt högre andel av ålderspensionävar än bland andra grupper som hade en ekonomisk standard som är lägre än vad rema vi i dag betraktar skälig levnadsstandard. I dag är den andelen lägre för pensiosom närer än för yngre personer. Jämfört med förhållandena i andra länder är det en påtagligt liten andel de svenska pensionärerna som har riktigt låg inkomst. av De socialpolitiska motiven för 35 år sedan har i stort sett uppnåtts, nämligen att förbättra pensionärernas ekonomiska standard. Förhållandena i dag motiverar knappast ytterligare åtgärder för att höja pensionärernas standard i förhållande till de yrkesaktivas.

Bedömning av dagens pensionssystem 87

Ökat kvinnligt arbetskraftsdeltagande

Den i ett pensionsperspektiv mest påtagliga samhällsförändringen är att det kvinnliga förvärvsdeltagandet i dag är väsentligt högre än för trettio år sedan. År 1960 förvärvsarbetade drygt hälften av kvinnorna. Bland kvinnor med barn var andelen bara drygt 30 %. Att beakta den hemarbetande husmoderns situation viktigt var vid utformningen av ATP-reglema. I dag tillhör 84 % av kvinnorna i åldrarna 20-64 år arbetskraften och andelen är t.0.m. högre bland kvinnor med bam. En varaktig anknytning till arbetsmarknaden är således det normala. De allra flesta tjänar själva sin pensionsrätt. Det ger andra förutsättningar än under 1950-talet för en pension baserad på förvärvsinkomst.

En ökad medellivslängd Medellivslängden har sedan slutet av 1950-talet ökat med 4,3 år för männen och 7 år för kvinnorna. Till stor del beror detta på minskad dödlighet i späda år. Förändrade kostvanor, bättre arbetsmiljö, utbyggd hälso- och sjukvård, m.m. har emellertid inneburit en minskad dödlighet även bland medelålders och äldre. Ur pensionssystemets synvinkel har detta betydelse två olika sätt. För det första är det färre som avlider före ålderspensionering. Enligt 1956-60 års livslängdstabell kunde 78 % av en kohort 16-åriga män beräknas uppnå 65 års ålder. l dag är den andelen 82 %. Motsvarande andel har för kvinnorna ökat från 85 till 90 %. I kombination med att pensionsåldern år 1976 sänktes med två år har detta medfört att andelen av en kohort lö-åringar som uppnår pensionsåldern ökat med 7,7 procentenheter. Utvecklingen illustreras i diagram 5.1. Det är således färre som lämnar s.k. arvsvinster till pensionssystemet, samtidigt som fler gör anspråk på utbetalningar. För det andra har den förväntade tiden ålderspensionär förlängts. År 1960 som kunde en 65-årig man i genomsnitt räkna med att leva ytterligare 13,9 år, medan han år 1993 statistiskt sett har 15,5 âr som âlderspensionär framför sig. Den återstående medellivslängden för 65-åriga kvinnor har ökat än markant, från mer 15,3 år till 19,3 år mellan år 1960 och år 1993. sänkningen pensionsåldem år av 1976 adderade ytterligare 1,4 år till den förväntade tiden ålderspensionär. som Sammantaget har den förväntade tiden som ålderspensionär ökat med 3,1 år 25 % för männen och 5,5 år 40 % för kvinnorna mellan år 1960 och år 1993. Utvecklingen av den återstående medellivslängden för kvinnor och män från år 1955 visas i diagram 5.2. Enligt antaganden i SCB:s senaste befolkningsprognos kommer den tiden att förlängas med ytterligare l år för både män och kvinnor fram till år ca 2010 till följd av att medellivslängden fortsätter stiga. Det är således nu och i framtiden en avsevärt längre period av livet än tidigare som pensionssystemet skall svara för större delen av försörjningen.

88 Bedömning av dagens pensionssystem

Diagram 5.1 Andel av en kohort IG-åringar som uppnår pemionsáldem KWY e o äga;. 85 . 5323. , 80 75 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 Diagram 5.2 Utvecklingen av återstående medellivslängd vid pensionsåldem 20 18 16 14 12 10 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Bedömning av dagens pensionssystem 89

Diagram 5.3 belyser betydelsen båda de angivna konsekvenserna den ökade av av medellivslängden. Den övre kurvan visar hur pensionsåldem i ett tänkt försäkringsmåssigt pensionssystem skulle ha behövt höjas, på grund den stigande medellivsav längden, för att kunna hålla avgift och kompensationsnivå pensionen andel som av slutlönen oförändrade. Den undre kurvan visar den faktiska formella pensionsåldem i pensionssystemet.

Diagram 5.3 Pensionsáldem vid oförändrad avgift och kompensationsnivá

69.

67:

66 f

61 V. i 60 . r 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 2000 2005 2010

Fler förvärvsarbetande och fler förtidspensionärer

Förvårvsmönstret i ur arbetmarknadssynvinkel högre åldrar har förändrats. Över-

gången från förvärvsarbete till ålderspension väsentligen annorlunda ut i dag än ser för några decennier sedan. Bland männen år det en påtagligt mindre andel som förvärvsarbetar i åldrarna över 55 år. Det gäller både före och efter uppnådd pensionsålder. I början av 1960-talet förvärvsarbetade 85 % männen i åldrarna av 60-64 år, medan den andelen i början på 1990-talet hade sjunkit till drygt 60 %. Å andra sidan förvärvsarbetar en högre andel bland kvinnorna i dessa åldersgrupper, som en konsekvens av det ökade arbetskraftsdeltagandet i åldrar. yngre Det är sammantaget fler som förvärvsarbetar i åldrarna före pensionering. Men det är samtidigt betydligt fler, bland både män och kvinnor, förtidspensioneras. som År 1993 uppgick andelen förtidspensionärer i befolkningen i åldrarna 16-64 år till

90 Bedömning av dagens pensionssystem

7,3 %, medan motsvarande andel år 1963 i åldersgruppen 16-66 år var 3 %. En ökad förtidspensioneringsfrekvens har påtagligt reducerat den genomsnittliga faktiska pensionsåldem, som i dag år under 60 år.

Diagram 5.4 Andelen förtidspensionärer av befolkningen i olika åldrar

16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 4044 4549 50-54 55-59 60-64 65-66 Ålder

Förändrade samhällsekonomiska förutsättningar

Vid den tid då pensionssystemet byggdes den ekonomiska tillväxten högre upp var än i dag. Även framtidsutsikterna tedde sig ljusa. Det fanns en tilltro till möjligheterna att få till stånd stabil tillväxt och att med ekonomisk politik undvika en kraftiga konjunktursvängningar. Sedan mitten på 1970-talet har tillväxtförutsättningama varit sämre. Den genomsnittliga BNP-tillväxten, under 1950- och 1960-talen uppgick till drygt 3,7 % som år, har under perioden efter år 1975 varit mindre än 2 % per år. Samma per tendens har noterats i de flesta industriländer, den har varit särskilt uttalad i men Sverige. Konjunktursvängningarna har tenderat att bli kraftigare och synen på möjligheterna att stabilisera ekonomin år pessimistisk. Därmed ter sig också mer kraven på att pensionssystemet skall visa följsamhet gentemot den samhällsekonomiska utvecklingen påträngande än då pensionssystemet formades. mer Omprövningen pensionssystemet sker också mot bakgrund av att de samlade av offentliga åtagandena är väsentligt omfattande än för några decennier sedan. mer

Bedömning av dagens pensionssystem 91

Detta visar sig i att skattekvoten, dvs. skatternas andel BNP, stigit från 30 % av år 1960 till drygt 50 % i början l990-talet. Finansieringen av den växande pensionssumman utgör icke obetydlig del i denna ökning. Det finns en en politiskt uttalad vilja att reducera eller i vart fall inte öka skattetrycket. Enligt mångas bedömning försvårar den successivt starkare ekonomiska integrationen med omvärlden för Sverige att ha ett skattetryck ligger påtagligt som högre än omvärldens. Begränsning av utrymmet för skatteñnansiering utgör starkare restriktion nu en än tidigare på all offentlig verksamhet. Ett starkare samband mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet, där ett sådant samband framstår som mer förnuftigt än de flesta andra områden. utgör en unik möjlighet att minska skattekilama i välfárdssystemet utan att därför förlora i social trygghet. Även i en del andra avseenden har samhällsforhållandena förändrats på ett sätt som har betydelse för pensionssystemet. Familjebanden är t.ex. mindre starka och en större andel av äktenskapen upplöses. Vidare är det ökad rörlighet över en Sveriges gränser och därmed fler som inte är bosatta i landet hela sitt förvärvsaktiva liv. Mot bakgrund av de krav kan ställas ett pensionssystem och med besom aktande av de förändringar skett efter ATP-systemets tillkomst, skall som i de närmast följande avsnitten närmare redovisa de problem enligt vår mening som är förknippade med det allmänna pensionssystemet i dagens utformning och att även i övrigt redogöra för de bedömningar gör detta och dess verkningar som om i olika avseenden. Som framgått det föregående av gör sig dessa problem gällande både på individplanet och på ett större samhällsekonomiskt plan.

5.2 Fördelningen mellan individer

Den bärande tanken när ATP-systemet infördes var att alla skulle få ett tillskott till folkpensionen stod i viss proportion till de inkomster de haft som under den för-

värvsverksamma delen av livet, den s.k. inkomstbortfallsprincipen. De förhållanden

som förelåg på 1950-talet ansågs orättvisa, eftersom bl.a. offentlighetsanställda och industritjånstemän hade inkomstrelaterade tjänstepensioner, medan arbetare och andra grupper hade enbart folkpension. De avtalsreglerade pensionerna stod som förebild för ATP-systemet. Medan folkpensionen ett grundskydd lika för alla är ATP uppbyggt ger enligt den

s.k. inkomstbortfallsprincipen på så sätt pensionens

att storlek relateras till den standard som individen hade under sina bästa inkomstår under livet. Inkomster mellan ett och 7,5 basbelopp är pensionsgrundande för ATP. ATP-pensionen baseras på de 15 bästa inkomståren och för att ha rätt till oreducerad pension är det tillräckligt med 30 år med pensionsgrundande inkomst. ATP-systemet försågs alltså redan vid införandet med regler som i olika avseen-

den inskränkte inkomstbortfallsprincipen. Syftet med reglerna

var på ett ganska

92 Bedömning av dagens pensionssystem

blandat sätt fördelningspolitiska. Man ville t.ex. beakta att vissa människor hade högre inkomster under förhållandevis kort del av det yrkesverksamma livet, en vilket syfte med regeln de 15 bästa åren pensionsbestämmande. På var ett om som detta sätt speglar pensionen inte individens hela livsinkomst utan bara inkomsten antal år. Pâ motsvarande sätt innebär 30-årsregeln i ATPunder ett begränsat fullfunktionsstadium att det, trots att pensionsrätt kan intjänas under 49 systemets år, är tillräckligt med inkomster överstigande ett basbelopp under 30 år för att

oreducerad tilläggspension skall utges. Genom den höjning grundnivân skett med pensionstillskottens tillkomst av som och andra förändringar har grundtrygghetsprincipen förstärkts och inkomsbortfallsprincipen urholkats. Också det faktum att andelen personer med förvärvsinöverstigande ATP-systemets tak, dvs. 7,5 basbelopp, har ökat från ca 3 till komster 1l % innebär sambandet mellan avgiftsgrundande inkomst och pension ca att successivt har försvagats. Sambandet mellan förmåner och avgifter inom ATP-systemet är sålunda generellt

sett svagt. 1 det här avsnittet att belysa hur 15- och 30-årsreglerna i många fall ger avser osystematiska relationer mellan förvärvsinkomsterna under den yrkesaktiva tiden pensionen, vilket i sin kan leda till omotiverade fördelningseffekter. I avsnitt och tur diskuterar sedan frågan vilka främst gynnas av dagens 5.4 om grupper som intjänanderegler. De marginaleffekter den nuvarande utformningen av grundsom skyddet upphov till behandlar dessförinnan i avsnitt 5.3. ger innebär 15- och 30-årsreglema att med mycket olika livsin- Tillsammans personer komster kan ha rätt till lika stora pensioner och, omvänt, att personer med lika livsinkomster kan erhålla pensioner är väsentligt olika stora. stora som pensionsålder 65 år kan pensionsrätt för ATP intjänas under totalt 49 Med en år, fr.o.m. 16 64 års ålder. Eftersom pensionens storlek bestäms av de 15 t.o.m. bästa inkomståren, är det i pensionshänseende likvärdigt om man förvärvsarbetar de erforderliga 30 åren eller i sammanlagt 49 år. Två personer med samma årsinunder livet får årliga pension, även den ene börjar arbeta vid komster samma om 16 års ålder och den andre först vid fyllda 35 är och trots att den förste under livet betalar in sammanlagt 63 % högre avgifter. Dessa högre avgifter ger sålunda i dag

inte något extra utbyte i pensionshänseende. Man kan dessutom arbeta deltid stor del livet utan att pensionen pâverkas. en av arbetar först halvtid i 15 år och sedan heltid i 15 år, får lika En person, som t.ex. pension i det fall han eller hon arbetar heltid i 30 är, trots att personen i stor som det fallet betalar 33 % i pensionsavgift. senare mer 30-årsregeln innebär också efter 30 års förvärvsarbete i Sveriatt en person, som berättigad till oreducerad ATP, kan arbeta många år i ett annat land och tjäna ge är in ytterligare en tämligen stor pension. Utfallet 15- och 30-årsreglerna beror framför allt hur livsinkomsten fördelas av över tiden. individer har ojämn inkomstnivå över tiden och individer som som en arbetar kort tid får relativt sett ATP än de har en jämn inkomstpröut mer av som fil och arbetar lång tid. Reglerna för ATP i kombination med ekonomisk tillväxt

Bedömning av dagens pensionssystem 93

gör också att de gynnas som har sina bästa inkomstår i slutet livet. Det innebär av att personer t.ex. i karriäryrken ofta får ett högre utbyte ATP i förhållande till av inbetalda avgifter än i yrken med jämn inkomstnivå under livet. personer en mera Takregeln i ATP-systemet kan emellertid verka i riktning. Eftersom motsatt avgifter tas ut även på inkomster över 7,5 basbelopp medan dessa inkomster inte är pensionsgrundande, missgynnas höginkomsttagare. Vid ekonomisk tillväxt i samhället kommer allt fler individer att få allt större del sina inkomster en av ovanför taket. För dessa förlorar ATP alltmer sin roll inkomstrelaterad personer som pension. ATP-pensionen är således relaterad till de bästa inkomståren under livet, vilket i många fall innebär de sista förvärvsåren. Pensionen uttryckt i slutlönen procent av varierar därför i de flesta fall inte särskilt mycket mellan olika individer då slutlönen ligger under ATP-taket. Om pensionen i stället relateras till Iivsinkomsten eller inbetald pensionsavgift blir variationema däremot betydligt större. Med några räkneexempel i det följande kommer att illustreras det bristande sambandet mellan livsinkomst och pension i fall då årsinkomsten understiger ATP-

taket. l exemplen anges pensionens storlek bl.a. i slutlönen. procent av Som beskrivits i avsnitt 2.4 är kompensationsnivån i förhållande till slutlön beroende reallöneav ökningarnas storlek under de sista yrkesverksamma åren. I kalkylerna har reallönetillväxten satts till 2 % per år. Pensionen anges också i procent individens genomsnittslön under livet uppräkav nad till slutårets lönenivå dvs. livsinkomsten, uttryckt i slutårets allmänna lönenivå, utslagen på de 49 möjliga förvärvsåren. Pensionen kunde i stället ha satts i relation till de pensionsavgifter och betalat in, uppräknade med den som var en allmänna reallönetillväxten här förutsatta 2 % år. Det skulle ha givit andra per procenttal, men inte förändrat förhållandet dem emellan. Figurerna i exemplen visar individens livsinkomstprofil exkl. den allmänna reallönetillväxten pâ 2 % år. De kan alltså sägas visa tvärsnittsdata: inkomsten i per olika åldrar uttryckta i ett visst års löneläge. Med ett undantag person 2 i exempel 2 har individerna således ingen lönekarriär än vad följer förändring mer som av en i arbetstidens omfattning. Exempel 1 visar två personer, båda har minst 30 förvärvsår och årsinsom samma komst under de 15 bästa åren. De får alltså lika stora pensioner, motsvarande 56 % av slutlönen. Person l i exempel l börjar arbeta efter skolan och arbetar heltid i 47 år. Han eller hon hinner betala så mycket l5O % i pensionsavgift än som mer person som förvärvsarbetar i endast 30 år, l5 år kort deltid. Person l får således varav mindre pension för varje inbetald avgiftskrona än Detta framgår person också om pensionen sätts i relation till genomsnittslönen under livet, dvs. Iivsinkomsten utslagen de 49 möjliga förvärvsåren mellan 16 och 65 års áder. För person l motsvarar pensionen 59 % av genomsnittslönen under livet och för 2 person motsvarar den l47 %.

94 Bedömning av dagens pensionssystem

Exempel 1 OLIKA LIVSINKOMST MEN SAMMA PENSION

Person 2 får ut 150 % i pension per inbetald avgiftskrona. mer

Person 1 Livsinkomst Person 2 Livsinkomst 11,6 milj. kronor 4,6 milj. kronor

15 år 15 år

Pension per månad: 11 600 kronor 11 600 kronor

Pension i procent: 56 % slutlön -b 56 % _ av 59 % genomsnittslön under 49 år -P 147 % 4-- av

IS-ârsregeln kan också medföra att har sina inkomster koncentrerade personer som till kortare period får större pension än de som tjänar in lika stor eller t.o.m en livsinkomst under längre förvärvsperiod. En som under 30 år större en person, livsinkomst gör under 49 âr, har naturligttjänar ihop samma som en annan person högre årlig inkomst än den Med 30 erforderliga intjänandeår och 15vis senare. årsregeln för fastställa pensionen blir pensionsbeloppet större än för den som att förvärvsarbetat i 49 år med lägre årsinkomst. I sammanställningen nedan visas storlek i fall med livsinkomsten utspridd under 30, 40 respektive 49 pensionens ett âr. I förhållande till slutlön blir kompensationen ungefär densamma i de tre fallen, 58 %. Uttryckt i förhållande till genomsnittlig årslön under 49-årsperioden ca varierar kompensationsgraden från 92 % till 59 %. I alla tre fallen har betalats

lika mycket i pensionsavgift, de tre pensionsbeloppen är olika stora. men

Bedömning av dagens pensionssystem 95

Samma livsinkomst olika pension men

Pension per månad i kronor i procent av slutlön genomsnittslön under 49 år

Arbetar: i 30 år 12 100 kr 56 % 92 % i40âr 9300kr 58% 71% i49 âr 7800kr 59% 59%

Exempel 2 nedan är ett annat exempel två med livsinkomst personer samma men olika stora pensioner. Person l arbetar heltid från 18 års ålder fram till pensioneringen med en jämn lön under livet. Person 2 börjar arbeta vid 25 år på samma lönenivå som person gör karriär och kommer på högre lönenivå men upp en än denne. Totalt tjänar person 2 in livslön under 40 år l gör under samma som person 47 år, men får 20 % i pension än mer person

96 Bedömning av dagens pensionssystem

Exempel 2 SAMMA LIVSINKOMST MEN OLIKA PENSION

Person 2 får ut 20 % mer i pension per inbetald avgiftskrona

Livsinkomst Person 1 Livsinkomst Person 2 9,6 milj. kronor 9,6 milj. kronor

40 âr

Pension per månad: 9 800 kronor 11 800 kronor

Pension i procent: 57 % slutlön b 56 % r av 60 % genomsnittslön under 49 år { 72 % 4 av

2 förvärvsarbetar i endast 30 år, halvtid de l5 första åren och därefter Om person heltid med årsinkomst i exempel är han eller hon berättigad till lika samma som pension, ll 800 kr månad. Person 2 får således fortfarande 20 % högre stor per pension än har i det här fallet dessutom 40 % lägre livsinperson men senare denne. Person 2 får då dubbelt så mycket i pension per inbetald avkomst än ut giftskrona jämfört med se exempel person

Bedömning av dagens pensionssystem 97

Exempel 3 MINDRE LIVSINKOMST MEN STÖRRE PENSION

Person 2 fâr ut 105 % mer i pension inbetald avgiftskrona per

Livsinkomst Person l Livsinkomst Person 2 9,6 milj. kronor 5,7 milj. kronor

47 år

Pension per månad: 9 800 kronor 11 800 kronor

Pension i procent: 57 % 4- av slutlön 56 % ap 60 % 4; av genomsnittslön under 49 år -122 %

ATP-reglerna i kombination med ekonomisk tillväxt gör att de har sina gynnas som bästa inkomstår i slutet av förvärvslivet. Det visas i exempel där en person arbetar deltid de 15 första respektive de 15 sista åren yrkeslivet. Livslönen, av uttryckt i ett visst års standardvärde, är densamma antingen de 15 åren med deltidsarbete ligger först eller sist i den 30-åriga förvärvsperioden. I ATP-systemet är emellertid de intjänade pensionsrättigheterna inte löneindexerade standardsäkrade utan enbart prisindexerade. Med 2 % årlig realtillväxt är heltidslönen i fasta priser räknat större då den ligger senare i tiden. Pensionsbeloppet blir alltså större i det fall att åren med heltidsarbete ligger sist. Pensionen motsvarar då 122 % av genomsnittslönen, jämfört med 60 % genomsnittslönen då åren med heltidsarbete av i stället ligger först. Den kraftigt sänkta lönenivån, deltidsarbetet under de som sista åren innebär, förklarar den höga kompensationsnivân i förhållande till slutlönen i den situationen.

av dagens pensionssystem

Exempel 4 SAMMA LI VSINKOMST MEN OLIKA PENSION % mer i pension per inbetal

månad 2 enslon 1 cent 86 % 4-- av slutlon 0 94 % 4- av genomsnittslön under 49 år ;b 122 %

Bedömning av dagens pensionssystem 99

5.3 Marginaleffekter

I avsnitt 4.3 har som ett väsentligt krav på ett pensionssystem pekat på vikten av ett nära samband mellan avgifter och förmåner inom pensionssystemet. Som också framhållit där kan pensionssystemet emellertid inte utformas så, de att pensioner som utges uteslutande bestäms inbetalda avgifter. Det måste kompletteras av med ett grundskydd för personer som inte haft eller haft endast låga tidigare förvärvsinkomster. Ett generöst grundskydd är således ett motiverat avsteg från en renodlad inkomstbortfallsprincip. Utformningen av det nuvarande grundskyddet med successiv avtrappning olika av grundförmåner mot ATP-pension upphov till stora marginaleffekter, följer ger som med upp i ganska höga inkomstlägen. Med marginaleffekt vi då den del avser av en pensionsökning till följd ökning förvärvsinkomsten inte - av en av - som ger någon höjning den disponibla pensionsinkomsten. av Med nuvarande regelutformning är det för ensamstående pensionär utan andra en inkomster än den allmänna pensionen först tidigare förvärvsinkomster på uppemot fyra basbelopp, dvs. en månadsinkomst ll 000 kr år 1994, verkligen ca som leder till en märkbart högre pension. Grundskyddet inom den allmänna pensioneringen kan sägas bestå fyra olika av delar: folkpensionens grundbelopp, pensionstillskott, kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer och särskilt kommunalt bostadstillägg KBT och SKBT samt det särskilda grundavdraget för pensionärer vid beskattning. Det sistnämnda är egentligen en del av skattesystemet spelar stor roll för pensionärernas grundmen en skydd. Folkpensionens grundbelopp utgår för ensamstående med 96 % basbeloppet av 2 760 kr per månad år 1994 och för gift pensionär med 78,5 % basbeloppet av 2 257 kr per månad. Folkpensionen utges till alla med belopp oberoende samma av tidigare inkomster och kan för dem som har intjänat rätt till ATP ses som en kompensation för det första basbeloppet inkomsten, inte är ATP-grundande. av som Till pensionärer med ingen eller endast liten ATP utges också pensionstillskott. Maximalt pensionstillskott till ålderspensionärer motsvarar 55,5 % basbeloppet av eller 1 595 kr i månaden är 1994. Pensionstillskottet avräknas krona för krona mot ATP-pension. En intjänad ATP-pension är lägre än pensionstillskottets maxisom mala nivå ger alltså inte någon som helst höjd pension för individen. En ATPpension på denna nivå, 0,555 basbelopp, motsvarar en medelinkomst under de 15 bästa inkomståren på 1,925 basbelopp eller 67 800 kr år uttryckt i 1994 års per priser. Inkomster under den nivån påverkar således inte den faktiska pensionen på annat sätt än att de kan ha betydelse för att uppfylla 30-årsrege1n inom ATP. Grundpensionen utgörs alltså av folkpension och pensionstillskott sammanlagt 1,515 basbelopp, 4 355 kr månad, för ensamstående och 1,34 basbelopp, 3 852 per kr i månaden, för gift pensionär. Beloppen är nettobelopp. Det särskilda grundav-

draget för pensionärer vid beskattningen är nämligen lika folkpensionen stort som och pensionstillskottet tillsammans, vilket innebär pensionär med enbart dessa att en

100 Bedömning av dagens pensionssystem

inkomster inte betalar någon skatt. Vid högre inkomster i form av ATP-pension eller avtalspension avräknas grundavdraget med 65 % av den överskjutande inkomsten tills dess det når nivå för löntagare. Det särskilda grundavdraget samma som upphör vid årlig pensionsinkomst 105 200 kr för ensamstående och 93 100 kr en för gift pensionär. Avtrappningen det särskilda grundavdraget innebär att marginaleffekterna inom av de aktuella inkomstintervallen 52 000-105 000 kr för ensamstående respektive

ca

46 000-93 000 kr för gifta är högre för pensionärer än för löntagare och uppgår ca till 51 % vid en kommunalskatt på 31 %. Utöver grundpensionen kan utgå KBT. KBT är inkomstprövad förmån. Regen lerna för KBT kan variera något mellan kommunerna; del kommuner har geneen rösare regler än statsbidragsreglerna. Enligt statsbidragsreglerna ersätter KBT 85-90 % bostadskostnaden mellan 150 och 3 500 kr månad. Nästan alla av per kommuner tillämpar ersättningsgrad på minst 90 %. Vid en månadshyra på en 3 500 kr uppgår maximalt KBT således i normalfallet till minst 36 180 kr per år. Gifta pensionärer erhåller halva KBT-beloppet var. En ensamstående pensionär med månadshyra lägst 3 500 kr är således en KBT garanterad nettopension motsvarande 2,56 basbelopp eller 7 400 genom en ca kr månad, eftersom KBT inte beskattas. För pensionärer med inkomster över per grundpensionsnivån avräknas KBT med 35 % eller 40 % av den överskjutande inkomsten. Det betyder att för ensamstående pensionär utan andra inkomster än en den allmänna pensionen är KBT i det fallet bortreducerat först vid en ATP på ca 3,39 basbelopp, dvs. total allmän pension inkl. folkpension 150 200 kr en - per år eller 12 500 kr per månad. Avräkningen KBT bidrar således till att ytterligare höja marginaleffekterna för av pensionsinkomster till 150 000 kr, dvs. behållningen av en pensionshöjning blir upp mindre i dessa inkomstlägen. Marginaleffekten i KBT är 35 eller 40 % beroende på inkomstnivå. Sammantaget innebär det således att på pensionsinkomster till ca 52 000 kr upp år marginaleffekterna 100 %. För ensamstående ålderspensionärers inkomster över 52 000 kr och upp till ca 105 000 kr kan den sammanlagda marginaleffekten av KBT:s och det särskilda grundavdragets avtrappning så hög 86 % vid 31 % kommunalskatt. vara som Även för pensionsinkomster däröver, till den nivå där KBT är helt bortreduceupp rat, är marginaleffekterna så höga runt 70 %. som Gifta pensionärer drabbas lika stora sammanlagda marginaleffekter som enav samstående pensionärer. Det går emellertid inte att lika entydigt ange marginaleffekternas storlek inom olika inkomstintervall, eftersom storleken av utgående KBT beror även av makes inkomst. För att uppfattning hur många ålderspensionärer som kan beröras av de ge en om kraftigaste marginaleffekterna kan nämnas 1,6 miljoner ålderspensionärer att av ca uppbar drygt 450 00 KBT i maj år 1993. Av samtliga ålderspensionärer personer hälften ensamstående; motsvarande andel för pensionärer med KBT var ca var 80 %. l maj 1993 fanns 330 000 ensamstående ålderspensionärer med en pen- Ca

Bedömning av dagens pensionssystem 1101

sion folkpension och ATP i det inkomstintervall där de kraftigaste marginaleffekterna kan uppstå. Drygt hälften av dessa pensionärer uppbar KBT. Omkring 50 000-60 000 av samtliga ensamstående pensionärer med KBT hade månadshyen ra på 3 500 kr eller mer. De sammanlagda marginaleffekterna för ensamstående pensionär vid 31 % en

kommunalskatt framgår av diagram 5.5. Diagrammet redovisar marginaleffekter-

nas storlek för olika nivåer på förvärvsinkomsten under de 15 bästa inkomståren full intjänandetid för ATP förutsätts. Med marginaleffekt den del ATPmenas av pensionen som inte ger någon faktisk ökningen den disponibla inkomsten till av följd av minskat pensionstillskott, minskat KBT och ökad skatt.

Diagram 5.5 Marginaleffekter, dvs. andel av ökad ATP inte ökad nettosom ger pension, vid olika nivå på förvärvsinkomst yrkesaktiv som

90 i 80

40 i 30 0,17 0,83 1,50 2,17 2,83 3.50 4,17 4,83 5.50 6,17 6,83 7,50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp per år under de 15 bästa åren.

Marginaleffekterna inom det nuvarande allmänna pensionssystemet innebär således att en högre pension i många fall ger tämligen litet utbyte i form av höjd disponibel inkomst. Det innebär i sin tur att sambandet mellan förvärvsinkomst inom vissa, tämligen breda, inkomstintervall och pension är svagt. Detta framgår också av diagram 5.6, som visar bruttopension exkl. KBT och pension efter skatt inkl. KBT för olika nivåer den tidigare förvärvsinkomsten för en ensamstående pensionär. KBT har beräknats efter hyra 3 500 kr månad och med ersättningsgrad en per en på 90 %. För beräkning av ATP förutsätts full intjänandetid och medelinkomsten för de 15 bästa åren antas motsvara förvärvsinkomsten i diagrammet.

102 Bedömning av dagens pensionssystem

Diagram 5.6 Bruttopension exkl. KBT och pension efter skatt inkl. KBT vid olika nivå på förvärvsinkomst som yrkesaktiv

Xr

Brutto exkl KEST å. 140000

,f

å f 120000

e ,f MZ

o J, C 100000 Q 404

x yo-P4

n 30000

r

x

Netto inkl KBT

xx

60000 24 - - - - - - - 40000 0 0,5 l 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 Genomsnittlig förvärvsinkomsti basbelopp före pensioneringunder de 15 bästa åren

Av tabell 5.1. framgår den allmänna pensionens storlek före och efter skatt vid olika förvärvsinkomst för ensamstående pensionär, är berättigad till maxien som malt KBT. Av tabellen framgår att med tidigare förvärvsinkomst på en person en t.ex. 15 000 kr månad dvs. 5 basbelopp år har en nettopension ca per ca per exkl. eventuell avtalspension är 900 kr högre per månad än för en pensiosom ca när utan tidigare förvärvsinkomster. I tabellen också pensionen i procent av den pensionsgrundande inkomsten, anges dvs. förvärvsinkomsten under de 15 bästa åren. För pensionär med tidigare en inkomster till 3,5 basbelopp uppgår den allmänna pensionen, inkl. KBT, efter upp skatt till minst belopp hans tidigare nettolön hänsyn har inte tagits till samma som eventuellt bostadsbidrag före 65 års ålder. I de högre inkomstlägena utgör nettopensionen 70 % medellönen efter skatt under de 15 bästa inkomståren. ca av Av tabell 5.1 kan också utläsas att nettopensionen för en pensionstagare med högsta möjliga pension från det allmänna pensionssystemet inte är mer än 35 % högre än den pension tillkommer inte förvärvat någon ATP som en person som alls. Uttryckt annat sätt har denne rätt till en sammanlagd allmän senare person pension utgör 75 % av den totala nettopensionen för personen med maximal som ca ATP, dvs. förvärvsarbetat under minst 30 år och under åtminstone 15 år haft som pensionsgrundande inkomst eller över ATP-taket. Skillnaden i nettopension en de båda emellan uppgår till 31 000 kr per år eller 2 600 kr i månapersonerna ca den.

Bedömning av dagens pensionssystem 103

Tabell 5.1 Förvärvsinkomst och allmän pension, inkl. KBT, för ensamstående en pensionär före och efter skatt år 1994. Kommunalskatt 31 %. KBT är beräknat efter en mánadshyra på 3 500 kr och ersättningsgrad 90 %

Förvärvsinkomst Bruttopension, kronor Pension i % av brutto folkp. KBT Summa förvärvsinkomst bas- kronor + ATP brutto belopp

-

104 Bedömning av dagens pensionssysrem

l Medelinkomst för de 15 bästa inkomståren.

Sammanfattningsvis innebär sålunda dagens regler för den allmänna pensioneringen att pensionstillskottet och det kommunala bostadstillägget ger ett förstärkt grundskydd till komplettering folkpensionens grundbelopp. Tillsammans med det av särskilda grundavdraget vid beskattningen åstadkoms påtaglig utjämningseffekt en mellan pensionärer utan eller med låg ATP och pensionstagare med högre pension. Detta är följd successiva förändringar av pensionsreglerna som beslutats en av sedan ATP-systemet tillkom. Införandet och fortlöpande höjningar av pensionstillskotten, successiva höjningar även folkpensionens grundbelopp och därav av föranledda ökningar skatteavdragen för pensionärer samt de stegvisa förbättringav KBT har medfört förändring av pensionssystemets struktur. Resultatet arna av en är att grundtrygghetsprincipen har förstärkts och att inkomstbortfallsprincipen har urholkats. Samtidigt har marginaleffekterna blivit alltmer framträdande. För individen har också blivit allt svårare att identifiera de fördelningspolitiska inslagen i systemet. Det utbyte med inkomst motsvarande en lågavlönad arbetares eller som en person tjänstemans får från det allmänna pensionssystemet skiljer sig endast i liten utsträckning från den disponibla pensionsinkomst som tillkommer en annan person inte tjänat in någon ATP alls. För denna förstnämnda person är det reella som ekonomiska utbytet ATP-rätten mycket litet, och värdet den intjänade tilav av läggspensionen måste framstå som relativt begränsat. förvärvsarbetande i dag betyder således nuvarande regler inom För stora grupper

Bedömning av dagens pensionssystem 105

det allmänna pensionssystemet sammantagna att det finns ett mycket begränsat samband mellan å ena sidan deras förvärvsinkomster och de avgifter betalas som på dessa och å andra sidan den disponibla inkomsten som pensionär. Det ekonomiska utbyte i pensionshänseende förvärvsinkomsterna och avgifterna som genererar, utöver den pension som de ändå skulle ha erhållit grund grundskyddets olika av beståndsdelar, blir synnerligen litet. För förvärvsarbetande med månadsinkomst upp till ca l l 000 kr kan således sägas föreligga ett mycket svagt samband mellan förvärvsinkomstenavgiften och pensionsförmånerna.

5.4 Utfall för

kvinnor och män

Under de drygt 30 år som gått sedan ATP infördes har förvärvsfrekvensen bland kvinnor ökat, och därmed har skett en kraftig ökning andelen kvinnor tjänat av som in rätt till ATP. År 1960 hade 32 % kvinnorna pensionsgrundande inkomst, av dvs. förvärvsinkomst överstigande ett basbelopp. Femton år år 1975, senare, var det dubbelt så många, 64 %, tjänade ATP-poäng och år 1991 hade andelen som stigit till 87 %. Motsvarande andel för männen har ökat från 83 % år 1960 till 89-90 % åren 1975 och 1991. Andelen kvinnor med pensionsgrundande inkomst har således stigit mycket kraftigt och är nu nästan lika hög för männen i så gott samtliga åldersklasser. Det som som gäller för både kvinnor med och kvinnor utan minderåriga barn. Skillnaden i förvärvsfrekvens är störst bland de äldsta, 55-64-åringarna, där 85 % kvinnorna av jämfört med 94 % av männen hade tjänat ATP-poäng år 1991. Denna skillnad återspeglar det förhållandet att kvinnor i de äldre generationerna har haft ett helt annat förvärvsmönster än kvinnor. Jämförelser i Övriga åldersklasser visar yngre på en skillnad mellan män och kvinnor högst ett procentenheter. par Den successivt ökade förvärvsfrekvensen bland kvinnor visar sig också i växanen de andel ATP-pensionärer bland yngre ålderspensionärer. Av kvinnliga ålderspensionärer i 65-69-årsåldern har 83 % pension även från ATP. Bland tio år äldre kvinnor är motsvarande andel endast 61 %. Av männen i motsvarande åldrar uppbär 96-98 % ATP-pension. Statistiken över intjänad ATP-rätt bland de förvärvsarbetande pekar mot att andelen kvinnliga ålderspensionärer med ATP kommer att fortsätta att öka och allt mer närma sig männens nivå, dvs. så samtliga ålderspengott som sionärer framöver kan förväntas uppbära ATP. Enligt vår mening finns ingen anledning anta att den hittillsvarande utvecklingen mot en i stort sett lika hög andel förvärvsarbetande kvinnor män kommer att som brytas och ersättas av en nedgång av förvärvsfrekvensen för kvinnor. Inte heller de långsiktiga prognoser som SCB gjort tyder något sådant. Det förefaller alltså enligt vår bedömning sannolikt att det kommer att ske fortsatt utjämning mellan en män och kvinnor också i de äldre åldersgrupperna, i och med att de kvinnor som nu är i 55-64-års ålder pensioneras och ersätts dem är Det finns av som nu yngre. inget som talar för att dessa yngre kvinnor, sedan längre tid har föransom en en

106 Bedömning av dagens pensionssystem

kring i arbetslivet, skulle i större utsträckning än män dra sig tillbaka från arbetsmarknaden enbart på den grunden att de kommit upp i högre ålder. Nästan lika många kvinnor män tjänar således numera in egen ATP, men som

kvinnornas ATP-rätt är fortfarande betydligt lägre än männens. I början av 1960-

talet kvinnornas årliga ATP-poäng i genomsnitt endast hälften av männens. var Successivt har dock skett utjämning och år 1991 kvinnornas genomsnittspoen var äng ca 70 % av männens. Utjämningen mellan mäns och kvinnors genomsnittspoäng beror delvis på taket i ATP-systemet. Endast inkomster till taket 7,5 basbelopp 264 000 kr är 1994 upp är pensionsgrundande. Ju fler har inkomster över taket och således personer som maximal ATP-poäng, desto långsammare stiger genomsnittspoängen för kollektivet. I början 1960-talet hade 5 % männen inkomster över ATP-taket och såav ca av ledes maximal ATP-poäng, medan år 1991 nästan en femtedel av männen tjänade in maximal poäng. Bland kvinnorna är det alltjämt ytterst få som har så höga

inkomster: 0,5 % i början 1960-talet och 3 % år 1991. av Kvinnors lägre årliga ATP-poäng återspeglar det faktum att kvinnor har lägre lön i genomsnitt än män. Lönenivån inom kvinnodominerade yrken är oftast relativt lägre än inom typiskt manliga yrkesområden. Därtill arbetar kvinnor deltid i sett större utsträckning än män. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökning AKU år 1992 har 43 % kvinnorna på arbetsmarknaden deltidsarbete jämfört med 9 % av av männen. I avsnitt 5.2 har konstaterat att 15- och 30-årsreglema gynnar personer med kort förvärvstid och ojämn inkomstnivå över tiden. Till den kategorin kan, förutom i yrken med lång studietid och ett markerat kaniärinslag i löneutveckpersoner lingen samt andra har sina bästa inkomstâr sist under den yrkesaktiva delen av som livet, höra kvinnor under period avstår helt eller delvis från förvärvsarbete som en på grund vård barn och därefter ökar sin arbetstid fram till pensioneav av som ringen. Enligt vår uppfattning finns emellertid mycket tyder på att 15- och 30-årssom reglerna inte skulle gynna särskilt kvinnorna som grupp. 30-ársregeln kvinnor och män möjlighet att stanna hemma under i stort sett ger tredjedel den förvärvsaktiva tiden för att ta hand barn eller ägna sig åt en av om hemarbete på heltid eller syssla med annat som inte ger pensionsrätt utan att - - ATP-pensionen reduceras på grund härav. Fr.o.m. år 1982 kan dessutom föräldrar, vårdat barn under tre års ålder och därför inte intjänat någon pensionspoäng som under året, få tillgodoräkna sig detta år poångår. Denna möjlighet har utnyttsom jats i ringa omfattning, vilket kan tolkas att de flesta kvinnor räknar med att som ändå få minst 30 intjänade ATP-år. Den redovisade statistiken över andelen nyss kvinnor med pensionsgrundande inkomst visar också att förvärvsfrekvensen för

kvinnor är hög i alla åldrar. Det tyder att kvinnor med små barn numera yngre i de flesta fall inte lämnar arbetsmarknaden för någon längre period utan fortsätter

att förvärvsarbeta, åtminstone deltid. Syftet med 1 S-årsregeln primärt att de försäkrade del den standardhöjvar ge av ning under den tid han eller hon tjänat sin pensionsrätt, dvs. närsom run1

Bedömning av dagens pensionssystem 107

mast en ersättning för att pensionsrätten gjordes pris- och inte löneindexerad. Någon avsikt att med regeln ge ett särskilt skydd för deltidsarbetar viss del personer som av förvärvslivet och heltidsarbetar under andra perioder fanns inte vid tillkomsten av ATP-systemet. Emellertid är IS-årsregeln så konstruerad att den öppnar möjligheter för kvinnor och män att arbeta deltid stor del livet utan att det - - en av påverkar ATP-pensionens storlek. Som visat i avsnitt 5.2 är det främst utökad arbetstid under de sista fören vårvsåren som innebär att pensionen till följd l5-årsregeln kan öka i icke obeav tydlig mån. 15 år med heltidsinkomster tidigt i förvärvslivet och därefter deltidsarbete lång tid ger till följd av den prisindexering gäller för intjänad - som pensionsrätt i nuvarande regelsystem inte alls utbyte. - samma Frågan är dock i vilken utsträckning deltidsarbetande kvinnor faktiskt utnyttjar den möjlighet som finns med nuvarande regelsystem att öka sin arbetstid under den senare delen av förvärvslivet och därigenom intjäna rätt till högre ATP. Tvärsnittsdata över andelen deltidsarbetande kvinnor i olika åldrar tyder på att deltidsarbetet inte är begränsat till den tid då barnen är små. l åldrarna 25-54 år har mellan 40 och 45 % de förvärvsarbetande kvinnorna deltid. l åldrarna av däröver är andelen deltidsarbetande högre, 55 %. Många kvinnor fortsätter således att arbeta deltid också sedan barnen vuxit Detta torde framför allt gälla för upp. kvinnor i LO-yrken. En orsak härtill kan naturligtvis att det många gånger inte vara finns heltidsarbeten att få. Emellertid mellan 75 och 80 % de deltidsuppger av arbetande att de inte vill öka sin arbetstid. Även sedan barnen blivit större har kvinnan oftast huvudansvaret för hemarbetet, vilket kan anledning vara en till att hon väljer att fortsätta att deltidsarbeta, än i vissa fall kanske på längre deltid. om I högre åldrar tillkommer hälsoskäl som en anledning till deltidsarbete. Också bland männen är andelen deltidsarbetande större i högre åldrar: 5 % männen mellan ca av 25 och 54 år deltidsarbetar jämfört med 20 % i åldersgruppen 55-64 år. Det sagda innebär att det finns mycket som tyder att kvinnor deltidsarbetar som när de är unga och i yngre medelåldern inte i någon större utsträckning faktiskt utnyttjar sig av de möjligheter ATP-systemet i sin nuvarande konstruktion som medger att under de sista åren som förvärvsarbetande öka arbetstiden för att med tillämpning av IS-årsregeln tjäna minst 15 års pensionsrätt grundval av heltidsarbete. l vart fall torde så fallet för kvinnor tillhör arbetavara som gruppen re och lägre tjänstemän. Sannolikt är det fler tjänstemän på medelnivå och högre nivå som på det sättet varierar sin arbetstid och därigenom får högre ålderspenen sion, även om detta förvärvsbeteende inte torde det vanligaste bland dessa vara grupper heller; i synnerhet många högre tjänstemän arbetar sannolikt heltid större delen av förvärvslivet med undantag måhända för några år när barnen är riktigt små. l sammanhanget bör också hållas i minnet vad påpekat i det föregående, att det är enbart en utökad arbetstid under den delen förvärvslivet innebär senare som att pensionen till följd av l5-årsregeln kan öka i någon betydande mån. mer Enligt vår bedömning kan man alltså inte säga att ATP-systemets 15- och 30årsregler skulle ha kommit att till särskild fördel för kvinnor även vara som grupp,

108 Bedömning av dagens pensionssystem

detta ibland är fallet för enskilda kvinnor, liksom för enskilda män. om Samma slutsats, dvs. att ATPzs intjänanderegler inte främst gynnar kvinnorna har Ann-Charlotte Ståhlberg kommit fram till i sin expertbilaga till som grupp, detta betänkande, Kvinnors ATP och avtalspensioner. Ståhlberg har studerat pensionspoängutvecklingen för män och kvinnor i olika socioekonomiska grupper indelning för tjänstemän och två för arbetare och har därvid i tre grupper grupper inte funnit något stöd för uppfattningen att IS-ârsregeln särskilt skulle gynna kvin-

15-årsregeln har betydelse för med brant inkomstutveckling som

nor. personer en i sig kan bero på såväl karriär övergång från deltids- till heltidsarbete och till som den kategorin hör större andel männen än av kvinnorna. Tjänstemän på en av mellannivå och högre tjänstemän, inte har inkomster över ATP-taket, tillhör som vilka IS-årsregeln har störst betydelse. de grupper för Ståhlberg redovisar i sin rapport beräkning relationen mellan förväntade en av förmåner och avgiftsinbetalningar till pensionssystemet förmånskostnadskvoten för olika socioekonomiska grupper. l förmånskostnadskvoten sätts således individens livspension, dvs. summa pensionsutbetalningar under livet, i relation till avgiftsinbetalningar under den summa yrkesaktiva tiden. Kvinnor lever emellertid i genomsnitt fyra år längre som pensionärer än män. Inom det allmänna pensionssystemet är en man och en kvinna som gjort lika stora årliga avgiftsinbetalningar dvs. med likadana livsinkomstprofiler berättigade till lika stora årliga pensioner, kvinnan får således på grund av men högre medellivslängd högre livspension. Det innebär att förmånskostnadskvoten beräknas till ett högre värde för henne än för mannen, trots lika stora årsinkomster både aktiva och pensionärer. Om förmånskostnadskvoten i stället hade som som beräknats med antagande att kvinnor lever lika länge som män hade således den om beräknade kvoten för olika kvinnor varit lägre än vad tabellerna 5.2 och grupper av 5.3 utvisar. Kalkylema födda åren 1944-1950. lndividemas inkomster efter år avser personer 1990 det sista året med faktiska uppgifter har antagits vara realt oförändrade. Karriäreffekter och eventuellt ändrat förvärvsmönster efter 40-45 års ålder har alltså inte kunnat beaktas.

I tabell 5.2 som motsvarar tabell 3.4 i expertbilagan redovisas den av Ståhlberg

sålunda beräknade förmånskostnadskvoten i ATP. En hög kvot betyder att varje inbetald avgiftskrona har gett i ATP-pension än vad fallet är för grupper med mer låg förmånskostnadskvot, dvs. högre kvot, desto mer i utbyte. en Beräkningarna visar att genomsnittligt sett får män och kvinnor ungefär lika stort utbyte ATP. Störst utbyte får kvinnliga högre tjänstemän, har en kvot på av som 1,06. Minst gynnade är kvinnor i okvaliticerade arbetare. För varje krona gruppen de betalat i ATP får de igen bara 64 öre.

Bedömning av dagens pensionssystem 109

Tabell 5.2 Förmánskostnadskvoten i ATP för ársklasserna 1944-1950 Socioekonomisk grupp Förmânskostnadskvoten Män

Kvinnor

Källa: A-C Ståhlberg. SOU 1994:22

Resultatet blir annorlunda då hänsyn tas även till folkpensionen. Kalkylerna visar

då att kvinnor får ut mer i pension i förhållande till inbetalda avgifter än män se

tabell 5.3, som motsvarar tabell 3.5 i expenbilagan. Det hänger med att samman folkpensionen utgår med belopp till alla oberoende tidigare inkomster. samma av Kvinnor, som i genomsnitt har lägre inkomster och kortare förvärvstid än män, har således betalat mindre avgifter än män för lika stor förmån. en

110 Bedömning av dagens pensionssystem

Tabell 5.3 Förmånskostnadskvoten i ATP och folkpension inkl. pensionstillskott för ársklasserna 1944-1950 Socioekonomisk grupp Förmånskostnadskvoten Män

Kvinnor

Källa: A-C Ståhlberg. SOU 1994:22

Folkpensionen, med sin högre kompensation för första basbeloppet, har större betydelse för låg- än höginkomsttagare. I tabell 2.l i kapitel 2 har visats att i förhållande till sina bästa inkomstår får låginkomsttagare förhållandevis högre pension än höginkomsttagare. Med i övrigt lika livsinkomstprofiler vad avser antal förvärvsår och lönekarriär fâr således personer med låga förvärvsinkomster större pensionsavgiften med högre inkomster. Åt utbyte av den inbetalda än personer andra hållet verkar IS-årsregeln inom ATP. IS-årsregeln medför att höginkomsttagare med sin i allmänhet brantare livsinkomstprofil får större utbyte av ATP-avgiften än låginkomsttagare vanligtvis har flackare inkomstkurva åtminstosom en så länge inkomsten inte väsentligt överstiger ATP-taket. ne De enligt tabell 5.3 får minst utbyte av inbetalda avgifter är män i kategorin som högre tjänstemän. Till den kategorin hör personer som under en förmodligen stor del livet har haft inkomster över ATP-taket. En stor del av deras livsinkomst är av således avgiftsgrundande men inte pensionsgrundande. En anledning till resultatet att kvinnor får ut mer i sammanlagd pension i annan förhållande till inbetalda avgifter är, som tidigare påpekats, mäns och kvinnors olika livslängd. Lika stor avgiftsinbetalning ger samma årliga pensionsrätt för män

Bedömning av dagens pensionssystem l11

och kvinnor, trots att kvinnor lever längre och således uppbär pension under fler år. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att intjänandereglerna inom ATP och då framför allt 15-årsregeln, som från början bl.a. syftade till att åstadkomma viss en standardsäkring av tilläggspensionen, har en konstruktion som kan spela viss en roll för deltidsarbetande föräldrars pensionsskydd. Det är, och har hittills varit, främst kvinnor som arbetar deltid för att ta hand barn och ägna sig hemarbeom te. Enligt vad har funnit har emellertid inte kvinnor i allmänhet, framförallt inte de som tillhör grupperna lägre tjänstemän och arbetare, den branta inkomstutveckling som övergång från deltids- till heltidsarbete och l5-årsger som gynnas av regeln. Det år snarare så att kvinnorna många gånger fortsätter att arbeta deltid fram till pensioneringen. 15-ârsregeln har således i praktiken inte den betydelse i sammanhanget som den teoretiskt skulle kunna ha.

IS-årsregeln är dessutom ett mycket trubbi instrument för att tillgodose berätti

de intressen av att låta vård av barn konstituera pensionsrätt. Som visats i avsnitt 5.2 gynnar regeln åtskilliga andra ekonomiska beteenden det knappast varit som meningen att gynna. Det kan enligt vår mening också starkt ifrågasättas om pensionssystemet skall vara så uppbyggt att det systematiskt subventionerar kvinnor eller män personer med en livsinkomstprofil av innebörden att de går från många års deltidsarbete till heltidsarbete under just de 15 sista förvärvsåren. Ett pensionssystem uppbyggt på det sättet innebär att det sker en omfördelning till med kortare förpersoner värvstid och lönekarriär, dvs. höga inkomster i slutet av den förvärvsaktiva tiden, från dem som har förvärvsarbetat många år med en jämn löneutveckling och således totalt sett betalat en högre pensionsavgift.

5.5 Bristande

följsamhet mot

samhällsekonomin

Oavsett hur pensionssystemet är utformat finansieras de pensioner betalas ut som under t.ex. ett år ytterst ur de inkomster som skapas i ekonomin under samma period. Detta framstår uppenbart när pensionssystemet är uppbyggt ett som som fördelningssystem, eftersom pensionerna då finansieras löpande med avgifter på löne- och egenföretagarinkomsterna. Avgifterna begränsar de yrkesaktivas disponibla inkomster och därmed deras konsumtion eller sparande. Men även i ett fonderat system måste pensionerna finansieras omfördelning inkomster genom en av i ekonomin. Avkastningen på fonderade medel härrör från den del nationalinav komsten som utgör ersättning till investerat kapital och konkurrerar om samma utrymme som lönerna till de anställda. Om pensionerna finansieras ur kapitalavkastningen eller genom att fonderna minskar sin nettobehållning att sälja tillgånggenom ar, är det liktydigt med ett negativt sparande inom pensionssystemet. Detta motsvaras antingen av ett högre sparande dvs. mindre konsumtion någon annanstans - -

112 Bedömning av dagens pensionssystem

i ekonomin eller av ett totalt sett minskat sparande. Sett realekonomisk synvinkel motsvaras en Ökning av pensionärernas konsumur tion av att övriga gruppers konsumtion minskar eller av att investeringarna, och därmed det framtida konsumtionsutrymmet, begränsas i motsvarande grad. Om så inte sker, leder det till försämring nettoexporten och upplåning i utlandet som en av också reducerar framtida konsumtionsutrymme. Intjänade pensionsförmåner utgör fordran på framtida inkomster. Direkt avgiftsfinansiering respektive fondering en är två olika sätt att tillgodose denna fordran. Men det går inte att fondera eller spara ett konsumtionsutrymme över tiden. Kostnaderna för pensionerna bärs således alltid i en eller annan form av de yrkesaktiva. Hur värdet av pensionsförmånerna utvecklas i förhållande till sysselsättning och löner har därför stor betydelse för pensionssystemets stabilitet. Men det omvända gäller också hur pensionssystemet anpassas till ändrade ekonomiska förhållanden har effekter på samhällsekonomin och därmed på sysselsättning och löner. Utvecklingen pensionssystemets utgifter för ålderspension bestäms dels av en av demografisk faktor antalet personer som uppnått pensionsåldern dels av att den - genomsnittliga pensionen förändras till följd av att nytillkomna pensionärer har en medelpension än vad de har redan är pensionerade respektive de som annan som avlider. Även för fönidspensionsutgifterna spelar demografin viss roll, eftersom det främst är de äldre arbetsmarknaden förtidspensioneras. Här har emellertid som förändringar i arbetslivet, regler och praxis i prövningen av pensionsrätt samt i viss mån läget på arbetsmarknaden en större betydelse. Enligt Statistiska centralbyråns senaste befolkningsprognos Demografiska rapporter 1991: l beräknas antalet ålderspensionärer, med antagande om bibehållen pensionsålder på 65 år, vara nästan oförändrat under det närmaste decenniet för att därefter växa när de antalsmässigt stora generationerna födda på 1940-talet pensio- Är 2015 väntas antalet ålderspensionärer ha ökat med nära 300 000 eller neras. 18 % jämfört med i år. Efter år 2015 fortsätter antalet ålderspensionärer att växa, i långsammare takt. År 2025 beräknas det finnas 25 % fler ålderspensionämen en rer än i dag. Som framgick avsnitt 3.1 beräknas befolkningen i yrkesarbetande åldrar under av period växa betydligt långsammare. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det samma emellertid inte den demografiska försörjningsbördan som avgör vilken ensam belastning pensionssystemet kan komma att utgöra. Hur de totala pensionsutgifterna utvecklas i förhållande till de inkomster som skall finansiera dem påverkas flera andra faktorer. En mer oförmånlig försörjningsbörda kan delvis kompenseav högre produktivitetstillväxt, dvs. högre produktion per arbetstimme. Högre ras av produktivitet slår emellertid igenom i högre löner och därmed på längre sikt i högre pensionsförmåner. Mer gynnsamt ur pensionssystemets synvinkel är det om förvärvsinkomsterna växer därför att sysselsättningen ökar till följd av lägre arbetslöshet eller ökad förvärvsfrekvens och längre arbetstider. Den demografiska utvecklingen är svårpåverkad och utgör åtminstone pâ några decenniers sikt snarast ett ofrânkomligt faktum. Det växande antalet äldre i framti-

Bedömning av dagens pensionssystem 113

den är konsekvensen av en minskad dödlighet och att de kohorter pensioneav som ras är större. Den demografiska faktorn utgör emellertid inte det största hotet mot pensionssystemets samhällsekonomiska hållbarhet. I jämförelse med många andra industriländer har Sverige en relativt gynnsam demografisk utveckling de närmaste decennierna. Den demografiska försörjningsbördan har redan stigit mycket mer än vad den beräknas göra i framtiden. Om den genomsnittliga nivån på ålderspension skulle vara oförändrad växer den reala pensionssumman med ca 0,8 % per år under perioden fram till år 2025. Även med relativt tillväxt i ekonomin skulle inte en svag pensionssystemet med detta antagande skapa större fördelningsproblem än i dag. Det växande antalet ålderpensionärer är emellertid inte den huvudsakliga förklaringen till den framtida tillväxten i pensionsutbetalningarna. Enligt Riksförsäkringsverkets beräkningar kommer med dagens regler utgifterna för ATP-pensioner - till ålderspensionärer växa med ca 60 miljarder kr eller 75 % uttryckt i fasta priser under den närmaste tjugoårsperioden och fördubblas fram till år 2025. Tillväxten i BNP har då antagits uppgå till 2 % per år. Utgifterna för folkpension till ålderspensionärer är betydligt mindre expansiva, eftersom denna förmån utgör ett fast belopp och det dessutom kommer att ske vissa besparingar vad gäller pensionstillskotten. De samlade utgifterna för ålderpensioneringen kan, vid 2 % årlig tillväxt, under de närmaste två decennierna beräknas öka med ca 2 % per år räknat i fasta priser, därefter något långsammare ca l 12 % år. - per

Detta är betydligt mer än vad som förklaras av demografiska faktorer. Ökningen

av ålderspensionerna beror till mer än hälften på en stigande genomsnittlig pension per álderspensionär. Att nytillkomna pensionärer under de närmaste decennierna får högre pension än de som redan är pensionärer beror till viss del ATP-systemets mognad. ATP har, som vi pekat på i kapitel först på 1990-talet nått fullfunktionsstadium. Det är nu som det är möjligt för nypensionerade att uppfylla 30-årsregeln i ATP och därmed bli berättigade till en oavkortad ålderspension utan att ha arbetat alla år sedan ATP:s införande år 1960. Det har dock genom speciella övergångsregler varit möjligt att uppbära oavkortad ATP-pension redan fr.o.m. år 1980. De som gått i ålderspension efter år 1980 utgör i dag 80 % det totala antalet ålderspensionärer. Det är ca av drygt 20 % av ålderspensionärerna saknar ATP-pension, den andelen som men minskar snabbt och beräknas bli halverad under det närmaste decenniet. Genom att ATP-pensionen är relaterad till inkomsten som yrkesaktiv är de framtida kostnaderna för ATP-pensionerna beroende den samhällsekonomiska utveckav lingen. Men det är ett långsiktigt samband. En förändring i inkomstutvecklingen till följd av en högre eller lägre tillväxt i ekonomin får genomslag på de genomsnittliga ATP-pensionerna först långt senare. Det uttrycks ibland som att ATP-systemet har ett långt minne. Det hänger samman med att värdet av intjänade pensionsförmåner är oberoende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Tillväxten i sysselsättning och löner påverkar de pensionsrättigheter som tjänas under samma period, men dessa rättigheter faller ut som pensioner först långt senare. Nivån nybeviljade pensioner bestäms av historiska inkomster och utgående pensioner är sedan värdesäkrade under pensionsperioden.

114 Bedömning av dagens pensionssystem

Det medför att tillväxten av pensionssumman under de närmaste decennierna i stort sett är oberoende utvecklingen de inkomster skall finansiera pensioav av som Det skapar instabilitet i fördelningen mellan yrkesaktiva och pensionärer. nerna. en Värdet de framtida pensionsförmånerna är förhållandevis stabilt, medan avav giftsunderlaget är beroende av den ekonomiska tillväxten. De tre senaste årens utveckling illustrerar denna instabilitet. Som framgick av kapitel 3 har lågkonjunkturen medfört att de totala pensionsutbetalningarna, trots vissa försämringar av förmånsnivåema, uttryckt andel av avgiftsunderlaget stigit kraftigt från som - 24,5 % år 1990 till 30 % år 1993. Sådana kortsiktiga och konjunkturellt betingade variationer i förhållandet mellan avgiftsunderlag och pensionsutgifter utgör emellertid inte något större problem. Tillfälliga underskott mellan influtna avgifter och utbetalda pensioner kan hanteras med AP-fonden. Det också ett av motiven för dess tillkomst. En viss tröghet var i pensionsutgiftemas följsamhet till konjunkturvariationema kan t.o.m. vara en fördel stabiliseringspolitisk synvinkel, eftersom det innebär att svängningarna i den ur totala efterfrågan i ekonomin härigenom begränsas. Hotet mot pensionssystemets stabilitet är i stället att pensionsförmånerna är oberoende även relativt långsiktiga förändringar i tillväxttakten. Detta framgår av de känslighetskalkyler som Riksförsäkringsverket gjort med varierande antaganav den den framtida ekonomiska tillväxten. Som framgår av diagram 5.7 växer de om totala ATP-pensionerna under de närmaste två decennierna med i det närmaste belopp oavsett den ekonomiska tillväxten uppgår till 1 % per år eller samma om 3 % år. På så lång sikt kan lönesumman och därmed det avgiftsunderlag som per skall finansiera pensionerna antas växa i samma takt som BNP. Det innebär att år 2015 kan avgiftsunderlaget beräknas nästan 50 % större med 3 % årlig tillväxt vara än tillväxten begränsas till l % år. Kvoten mellan pensionsutbetalningar och om per avgiftsunderlaget är således starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. Med 1 % tillväxt motsvarar ATP-pensionerna enligt RFV:s beräkning 24 % av lönesumman år 2015, medan det vid 3 % tillväxt skulle räcka med 15,5 % av lönesumman för att finansiera ATP-pensionerna.

Bedömning av dagens pensionssystem 115

Diagram 5.7 Utbetalning av folkpension och ATP-pension till ålderspensionärer Vld olika tillväxtaltemativ 350 300 250 8 150 100 1995 201-5 2035 Diagram 5.8 Folkpension och ATP i form av ålderspension andel lönesumsom av man vid olika tillväxtaltemativ 30

116 Bedömning av dagens pensionssystem

Det är först tidsperspektivet sträcks ut längre fram än två decennier som skillnaom der i ekonomisk tillväxt får genomslag på den genomsnittliga nivån på ATP-pensionen. Som framgår av diagram 5.8 stabiliseras då också kvoten mellan pensioner och lönesumma, fast olika nivåer beroende hur hög tillväxt som antagits. Hur stor omfördelning av inkomster från yrkesaktiva till pensionärer som pensionssystemet ger upphov till är således i hög grad beroende av den ekonomiska tillväxten. Det kan också uttryckas som att den stabilitet i förmånerna som ATPsystemet ger medför en påtaglig instabilitet i förhållande till de yrkesaktivas inkomster. Motsvarande tillväxtkänslighet finns också vad gäller folkpensionen och KBT. Folkpensionsförmånema uttrycks i fast penningvärde, varför relationen mellan utgifter och avgiftsunderlag bestäms den ekonomiska tillväxten. Det samlade av pensionssystemets långsiktiga finansiella tillväxtberoende uppvägs dock i någon mån att stigande ATP-pensioner minskar behovet av pensionstillskott och KBT. Men av detta får, eftersläpningen i ATP, genomslag först lång sikt. Som framgick genom tabellerna 2.8 och 2.9 i kapitel 2 är utgifterna för hela pensionssystemet i hög av grad känsliga för tillväxten även på lång sikt. Det är således i grunden sättet att värdesäkra intjänade pensionsrätter och utgående pensioner skapar denna finansiella instabilitet i pensionssystemet. Folkpension som och ATP räknas upp med inflationen genom att de uttrycks i basbelopp som i sin tur följer konsumentprisindex. Det gäller såväl intjänade pensionsrätter under tiden som yrkesverksam som utgående pension efter pensioneringen. Det innebär att värdet av pensionsrätten sedan den väl intjänats enbart följer inflationen, medan den samhällsekonomiska utvecklingen inte har någon betydelse. I växande ekonomi utgör värdesäkringen i sig ett för pensionärerna oförmånli en inslag i pensionssystemet. Den garanterar visserligen pensionsförmånernas köpkraft, att dessa inte följer med den reala inkomstutvecklingen sjunker deras men genom relativa värde i förhållande till den allmänna standardstegringen. Det kan också uttryckas som att inbetalda pensionsavgifter inte ges någon real avkastning eller uppräkning, vilket skulle vara fallet i ett fonderat system. Inom ATP-systemet uppvägs detta till viss del med 15-årsregeln. Genom att pensionen baseras på inkomsterna under de 15 bästa åren i stället för inkomsten under varje år förvärvsaktiv ATP-systemet ändå en viss uppräkning av som ger inbetalda pensionsavgifter. Hur hög denna effekt är beror på när under yrkeslivet de 15 bästa åren inträffat. Exempelvis får den som under sin yrkessperiod haft en helt jämn inkomstutveckling 2 % per år genom 15-årsregeln en real uppräkning på inbetalda avgifter motsvarar en avkastning 1,5 % per år. som Den genomsnittliga storleken nybeviljade pensioner beror således pâ inkomstnivån under tidigare år. Hur lång eftersläpningen mellan inkomst och pension är beror på när under yrkeslivet de 15 bästa inkomståren inträffar. Vid en hög tillväxt i ekonomin torde de i de flesta fall infalla under de år som närmast föregår pensioneringen. Det är då inkomstläget 7-8 år före pensioneringen som bestämmer pensionsnivån. Nu tyder emellertid empiriska analyser på att de 15 bästa inkomståför stora grupper snarare infaller i åldrarna mellan 40 och 55 år. Pensionen ren

Bedömning av dagens pensionssystem 117

bestäms således för många av inkomsten ännu längre tillbaka i tiden. Ju lägre inkomsttillväxten är under de 15 bästa åren och tiden fram till pension, desto högre andel utgör pensionen av det sista årets inkomst. Antag t.ex. att pensionssystemet ger en pension som motsvarar 60 % av genomsnittsinkomsten under de 15 bästa åren, som för enkelhets skull antas vara åren närmast före pensionering. Om den reala inkomsten inte alls ökar under denna period blir pensionen 60 % även av sista årets inkomst. Om inkomsten under de 15 åren i stället Ökar med 3 % per år motsvarar pensionen bara 48 % av inkomsten det sista året. Även inkomsten för enskild under de 15 sista åren yrkesaktiv om en person som inte växer i takt med den allmänna tillväxten, avspeglar dessa tal hur nivån på nybeviljad pension förhåller sig till inkomsten för en samtida yrkesarbetande. Det relativa värdet av den pension som fastställs vid pensioneringstillfället, i jämförelse med de yrkesaktivas inkomster vid samma tillfälle, är beroende av den ekonomiska tillväxten under en 7-8-årsperiod dessförinnan. Ju lägre tillväxt desto högre blir ingångspensionema i förhållande till de yrkesarbetandes inkomster. Effekten blir än mer påtaglig om tillväxttakten avtar. Om inkomsttillväxten helt skulle upphöra efter en tillväxtperiod och de reala inkomsterna därefter ligga helt stilla, skulle det likväl ta 15 år, och i verkligheten ännu längre tid, innan nivån på nybeviljade pensioner slutar stiga. Pensionsutgifterna stiger inte plötsligt till ett väsentligt högre procenttal av lönesumman. Vad som händer är att systemet successivt fylls på med personer som tjänat in pensionsrättigheter den tiden då tillväxten var högre. Varje ny årskull kommer med större och större anspråk pensionssystemet. Först när alla som arbetat under den expansiva perioden hunnit pensioneras stabiliseras pensionsutgifternas andel av lönesumman och då en högre nivå. Denna effekt hade varit mer uttalad om pensionen grundats på inkomsterna under längre period än 15 år. Å andra sidan hade den gått undvika pensionen en att om baserats på inkomstnivån precis före pensionering. Ett sådant pensionssystem hade emellertid varit förenat med ett stort mått av godtycke sett ur den enskildes synvinkel. Syftet med ett inkomstbaserat pensionssystem är att pensionen skall spegla inkomst och levnadsstandard under yrkeslivet. Det sista årets inkomst är ofta en dålig mätare. Sambandet mellan mellan inbetalda avgifter och pensionsförmåner skulle också vara mycket svagt. När pensionen väl är fastställd är den realt värdesäkrad. Det innebär att vid en real tillväxt i ekonomin minskar värdet av pensionen i förhållande till de yrkesaktivas inkomster. Pensionen för en enskild pensionär släpar således efter de yrkesaktivas inkomster. Denna eftersläpning av pensionerna blir mer uttalad högre tillväxten är. Om inkomsttillväxten är t.ex. 2 % år har gapet mellan pensionen och de per yrkesarbetandes genomsnittsinkomster vidgats med 35 % efter 15 år som pensionär.

118 Bedömning av dagens pensionssystem

Diagram 5.9 Pensionen som andel av de yrkesverksammas inkomster vid olika tillväxttakt

i

0A246810121416l8 Antal år efter pensionering

Med samma antagande som ovan att de 15 bästa åren är de 15 sista åren före pension, kommer en 80-åring att ha en pension som år baserad på inkomster 22 12 år tidigare. Vid 3 % årlig tillväxt har då pensionen reducerats till 30 % av motsvarande inkomst för en samtida yrkesaktiv. I en ekonomi helt utan tillväxt skulle den däremot fortfarande motsvara 60 % av denna inkomst. I samband med det utredningsarbete som gjordes i början av 1950-talet och som föregick ATP-beslutet övervägdes att låta pensionema i stället följa tillväxten i lönerna. Detta hade bl.a. medfört att pensionema skulle ha utvecklats i takt med löntagarnas standard och köpet skulle systemet i finansiellt avseende blivit följsamt till den ekonomiska utvecklingen. Det fanns två skäl till att man emellertid valde värdesäkring framför standardsäkring av intjänad pensionsrätt. För det första fanns en strävan att sätta ingångspensionen relativt högt i förhållande till inkomsten vid pensioneringstillfället. Pensioneringen skulle inte vara förenad med en alltför kraftig inkomstminskning. För att pensionssystemet inte skulle bli alltför kostsamt kompenserades den höga ingångspensionen med att den sedan inte räknades upp vid en real tillväxt. En standardsäkring hade, för att rymmas inom den finansiella ram som stod till buds, tvingat fram lägre ingângspension för att systemet skulle kunna ha råd med att ge standardökningar under pensionstiden. Man prioriterade således möjligheten att ge en relativt

Bedömning av dagens pensionssystem 119

hygglig pension till nyblivna pensionärer framför att låta pensionärerna ta dei i standardtillväxten under pensionsperioden. Detta torde även spegla de preferenser som de flesta pensionärer har. Pensionen blir relativt sett högre vid yngre pensionsår då konsumtionskapaciteten är högre, för att när krafterna avtar visserlisenare gen vara realt oförändrad men inte följa med den allmänna standardstegringen i samhället. För det andra låg ett trygghetsmoment i att pensionernas köpkraft såkrades. En löneindexering hade visserligen sannolik real standardökning över tiden för gett en pensionärerna, men också en risk för att pensionernas köpkraft vissa år minskade. Värdesäkringen kan ses som en försäkring mot att realinkomsten reduceras för en grupp som har svårt att kompensera sig för detta. Denna kombination av hög ingångspension och acceptabel nivå på avgiftsuttaget en kräver emellertid en tillväxt i ekonomin. I och med att förhållandet mellan värdet på pensionsfönnânerna och de yrkesaktivas inkomster är beroende av tillväxten varierar det nödvändiga avgiftsuttaget till pensionssystemet med tillväxttakten. Ett pensionssystem som skall ge en pension på 60 % av inkomsten under de 15 bästa

åren kräver utan någon inkomsttillväxt en avgift 30 % om man bortser från

demografiska variationer. Om tillväxten i stället uppgår till 3 % per år reduceras det nödvändiga avgiftsuttaget med en tredjedel till 20 %. - Skillnad i nödvändigt avgiftsuttag beroende tillväxttakt förstärks det fasta av inkomsttaket i ATP-systemet. Vid en hög tillväxt är det på sikt fler som får inkomster över taket 7,5 basbelopp, som inte ligger till grund för pensionsförmåner men väl ingår i avgiftsunderlaget, än vid en låg tillväxt. Vid en hög tillväxt sätter taket en spärr på framtida pensionsutbetalningar från det allmänna systemet, vilket inte i alls samma utsträckning blir fallet vid en låg tillväxt. Därmed förstärks pensionssystemets tillväxtberoende. Det är dock först på lång sikt denna effekt blir märkbar. Det fasta inkomsttaket i förmånsberäkningen medför också instabilitet och en osäkerhet sett ur den enskilde individens synvinkel. Hur hög pension det offentliga systemet kommer att ge i förhållande till inkomsterna under de yrkesverksamma åren blir beroende av den framtida inkomstutvecklingen. Antag, något förenklat, att pensionssystemet ger en inkomstkompensation i förhållande till slutlönen vid pensioneringen 60 % för inkomster under taket 7,5 basbelopp. En 35-årig person med en inkomst 5 basbelopp som har helt jämn inkomsttillväxt l % en per år kommer vid pensioneringen vid 65 års ålder att ha en inkomst på 6,7 basbelopp och få en pension på 60 %, dvs. 4 basbelopp. Om inkomsttillväxten i stället uppgår till 3 % per år når han över taket långt före pensioneringen och får en pension på 4,5 basbelopp 60 % av 7,5 basbelopp. Detta motsvarar bara drygt 35 % av slutinkomsten, som i detta fall uppgår till 12,1 basbelopp. Kompensationsgraden i det offentliga systemet blir således väsentligt lägre vid den högre tillväxten. Men i båda fallen har vederbörande satt av samma andel av sin inkomst i avgift till pensionssystemet, eftersom denna tas ut hela inkomsten. Det råder således en osäkerhet om hur mycket pensionsavgiften till det offentliga systemet är värd i termer av framtida pension eftersom utfallet är beroende på

120 Bedömning av dagens pensionssystem

tillväxten. För att uppnå samma kompensationsgrad måste en högre andel av inkomsten sättas till pensionsändamål om tillväxten blir hög än om den blir låg. av Om med hög säkerhet kan säga att den framtida tillväxten blir 2-3 % per år man är det möjligt att ha ett pensionssystem som finansieras med motsvarande ca 20 % av bruttolönesumman och utlova en kompensationsgrad på 60 % av de sista 15 årens bruttolön. Detta var mer eller mindre de förutsättningar som rådde när ATPsystemet inrättades år 1960. En ganska hög kompensationsgrad kunde införas eftersom man kunde räkna med att den ekonomiska tillväxten så att säga skulle betala en del av utgiftema. Vid den tid då ATP utformades under andra hälften av 1950-talet var det få - ekonomiska experter med inflytande tänkte sig annat än att den ekonomiska som tillväxten på lång sikt skulle bli åtminstone i storleksordningen 2-3 % per år och sannolikt Under 1970-talet inleddes dock en period med långsammare tillväxt mer. både i världen och i Sverige. Utlösande för perioden med långsam tillväxt var bl.a. oljeprishöj ningarna som innebar en kraftig köpkraftsindragning från de icke-oljeproducerande länderna. Samtidigt anlades den ekonomiska politiken som en ny syn blev inriktad på prisstabilitet än tidigare. Det tycks också ha funnits långsiktiga mer strukturella faktorer som har samband med den tekniska utvecklingen och ekonomiemas funktionsförmåga från mitten av 1970-talet medförde att tillväxtförutsom sättningama försämrades. De relativt långvariga perioder med låg ekonomisk tillväxt som förekommit sedan 1970-talets mitt har uppenbarat pensionssystemets dåliga följsamhet till den långsiktiga ekonomiska tillväxten. Det har medfört en finansiell ansträngning för systemet, som tillfálligtvis kan mötas med AP-fonden. Men på sikt reser det krav avgiftshöjning. Sålunda bedömer Riksförsäkringsverket att en avgiftshöjning från 13 % till 17 % under 1990-talet är nödvändig för att klara ATP-systemets långsiktiga finansieringsbehov. Dagens offentliga pensionssystem är i grunden ett fördelningssystem. Utbetalda pensioner skall finansieras löpande med de lagstadgade socialavgifterna på löneinkomster och andra förvärvsinkomster. På lång sikt bärs socialavgifterna av löntagarna. På kort sikt kan en höjd avgift reducera vinstandelen, men i ett längre perspektiv bestäms vinstnivån av internationellt givna avkastningskrav. Detta innebär att pensionerna finansieras ur nationalinkomstens löneandel. Om pensionerna växer snabbare än lönesumman, måste avgiften förr eller höjas och följaktligen senare begränsa utrymmet för lönehöjningar.

5.6 mellan och

Fördelningen pensionärer

yrkesverksamma

Instabiliteten i pensionssystemet innebär att vid en låg ekonomisk tillväxt finns en risk att systemet skapar både fördelningspolitiska och stabiliseringspolitiska problem. En rimlig rättviseprincip i ett fullt utbyggt fördelningssystem är att varje

Bedömning av dagens pensionssystem 121

generation betalar till systemet i förhållande till vad den kan förväntas få tillbaka efter pensioneringen. Detta var inte fallet under ATP-systemets uppbyggnad, då de första generationerna ATP-pensionärer blev kraftigt gynnade att få ut betydligt i pension än genom mer vad som motsvarade de avgifter som de betalat. Detta dock medveten effekt var en och skall ses mot bakgrund av att det hos beslutsfattarna vid 1950-talets slut fanns en strävan att snabbt höja pensionäremas levnadsstandard. Nu när ATP-systemet är i det närmaste fullt utbyggt finns inte längre behov av några sådana generationsomfördelande inslag. Den finansiella instabiliteten i dagens system medför emellertid att rättvisan mellan generationer riskerar att inte kunna upprätthållas. En svag ekonomisk tillväxt innebär att generation får betala en en större andel av sina inkomster som yrkesaktiva till pensionssystemet än vad som svarar mot vad de kan förväntas få ut som pensionärer. Det avgiftsuttag med som dagens regler skulle bli nödvändigt vid en svag tillväxt i avgiftsunderlaget skulle i ett försäkringsmässigt uppbyggt system ge betydligt högre pensionsförmåner än vad den betalande generationen kan räkna med. En höjd pensionsavgift tar i anspråk stor del det löneutrymme tillväxten en av som skapar. Den höjning av avgiftsintäkterna enligt RFV:s blir nödvändig som prognos för att svara mot pensionsutbetalningarna under den närmaste tjugoârsperioden motsvarar vid l % årlig BNP-tillväxt 40 % den sammanlagda ökningen i ca av

lönesumman om lönerna antas utgöra konstant andel BNP. Denna

en av summa måste således omfördelas från löntagarna till pensionärskollektivet, vilket som framgick ovan kräver ett höjt avgiftsuttag. Skulle tillväxten helt utebli ställer det krav på att de yrkesaktivas inkomster genom höjda avgifter reduceras med i genomsnitt 10 % för att klara pensionema. Vid årlig tillväxt på 3 % under en samma period är det endast en tiondel av lönesummans tillväxt behöver avsättas till som pensioner. Eftersom detta är mindre än vad pensionema motsvarar i utgångsläget kan avgiftsuttaget då sänkas. Vid en svag tillväxt skapas dessutom påfrestningar lönebildningen eftersom en stor del av löneutrymmet måste till höjda sociala avgifter. Det finns risk att anpassningen tar formen av en ökad inflationstakt gröper konkurrenskraften. som ur Empiriska studier visar att en höjning avgiftsuttaget på kort sikt leder till av en kombination av prishöjningar och reducerade löner och vinster, jämfört med om avgifterna varit oförändrade. Detta påverkar i sin tur indirekt den reala ekonomin genom negativa effekter på hushållens konsumtionsefterfrågan och företagens investeringar. Avgiftshöjningar kan också skapa intlationsförväntningar driver som på den framtida pris- och löneutvecklingen. Även på lång sikt reducerar höjd en avgift BNP och därmed den materiella välfärden. Därtill bidrar högre pensionsavgifter till att höja den s.k. skattekilen, vilket i sin tur är förenat med samhällsen ekonomisk kostnad i form av en minskad effektivitet i resursanvändningen. Alternativet till att höja avgifterna är att i stället reducera förmånerna. Den minskning av pensionen i så fall skulle bli aktuell vid ekonomisk tillväxt kan som en svag omfatta både folkpension och ATP. Det går dock knappast att sänka det grundläggande pensionsskyddet särskilt mycket, utan att det resulterar i att det blir

122 Bedömning av dagens pensionssystem

nödvändigt med selektiva insatser till utsatta pensionärsgrupper. Det blir därför i huvudsak ATP-förmånema som måste anpassas vid en svag inkomsttillväxt. I tabell 5.4 redovisas uppskattning hur mycket ATP-systemets kompensaen av tionsnivå skulle behöva sänkas vid tillväxt framöver på 0 eller 1 % per år för att en ATP-pensionema skulle kunna finansieras inom kostnadsram drygt 17 % av en avgiftsunderlaget, vilket är den kostnadsram som beräknas för år 1995. Som framgår tabellen blir det fråga kraftiga redaktioner. I t.ex. alternativet med av om 1 % tillväxt skulle på sikt ATP-pensionema behöva reduceras med drygt 30 %.

Tabell 5.4 Beräknad erforderlig reduktion av ATP i ett fördelningssystem med oförändrat avgiftsuttag.

År ATP reduceras med Kompensationsfaktor nuv. faktor 60 %

Årlig real BNP-tillväxt

av de andel de förvärvsaktiva kommer då att få inkomster som överstiger taket för av pensionsförmåner, likväl är belagda med avgifter. Denna grupp kommer att men betala avgifter till ett system inte ger förmåner i motsvarande grad. Att det som totala avgiftsuttaget kan hållas vid hög tillväxt beror i detta fall till viss del nere en på att taket antas fortsätta som ett förmånstak men inte ett avgiftstak. Den omfördelning från höginkomsttagare till grupper med lägre inkomster som avgiftsuttaget inkomster över taket innebär skulle några kunna uppfattas som av önskvärd. Men det ligger ett mått godtycke i att omfattningen denna omav fördelning är starkt beroende tillväxttakten i inkomsterna. När avgiftsunderlaget av år 1982 breddades till att omfatta även inkomster över taket var motivet främst att åstadkomma administrativ förenkling och sågs inte ett inslag i fördelningsen som politiken. Nuvarande pensionssystem bygger principen att utgående pensioner baseras på historiska inkomster, medan avgiften till systemet anpassas till hur pensionssumman utvecklas i förhållande till avgiftsunderlaget. Det är således förmånerna som ligger

-

Bedömning av dagens pensionssysrem 123

fast medan avgiften anpassas. Om däremot uppräkningen pensionsförmånerna i av stället skulle kopplas till den reala tillväxten kan den principen gälla motsatta avgiften ligger fast medan förmånerna till den samhällsekonomiska anpassas utvecklingen.

Detta skulle bättre förutsättningar för inte bara finansiell även ge en utan en politisk stabilitet i systemet. Dagens system förutsätter, med den tillväxt haft

under de senaste decennierna, att det med jämna mellanrum fattas beslut avgiftsom höjningar eller reducerade förmåner. Att förändra pensionsförmånernas värde uppfattas som stora ingrepp eftersom den enskilde har svårt sig till att anpassa sådana förändringar. De beslut i den riktningen tagits, inte räkna som t.ex. att upp basbeloppet med KPI-förändringen i samband med skattereformen och kronans

depreciering har väckt kraftigt motstånd. l ett avgiftsbaserat skulle inte system krävas några beslut om avgiftsförändringar och anpassningen förmânerna skulle av ske med automatik.

5.7 Skattekilar och

effekter på

arbetsutbudet

Det allmänna pensionssystemet utgör betydande del den offentliga en av sektorns åtagande. Utgifterna för pensioner inkl. delpension och KBT, som beräknas ha uppgått till 185 miljarder kr under år 1993, för drygt femtedel de totala svarar en av offentliga utgifterna exkl. räntebetalningar. Något än hälften de offentliga mer av transfereringarna till hushållen utgörs ålders- eller förtidspensioner. Främst av till följd av ATP-systemets mognad och ett snabbt växande antal förtidspensionerade har pensionsutgifterna under de senaste decennierna Ökat snabbare än de offentliga

utgifterna generellt.

Mätt som andel av BNP har de offentliga utgifterna för pensionsändamål ökat med

sex procentenheter och därmed för nära tredjedel uppgången i den svarar en av offentliga utgiftskvoten från 42 % till 60 % ägt under som rum de två senaste decennierna. Det bör dock påpekas att utgiftskvoten den normalt är som anges en bruttosiffra. Genom att i vått land flertalet transfereringar är beskattade kommer en del av utgifterna omedelbart tillbaka till och kommun. stat Den offentliga sektorns konsumtion och transfereringar innebär att resurser i ekonomin omfördelas mellan individer och mellan olika användningsområden.

Denna omfördelning påverkar i sig den samhällsekonomiska utvecklingen och

välfärden. Den offentliga sektorns verksamhet är förenad med både samhällsekonomiska kostnader och intäkter.

Kostnaderna är främst knutna till skattefinansieringen. De offentliga utgifterna

finansieras till 85-90 % med skatter eller sociala avgifter i utsträckning som stor har karaktären av skatt. Resterande del utgörs bl.a. avkastningen på AP-fonden, av som i sin tur i grunden är uppbyggd med skattemedel. För närvarande är dock en stor del av de offentliga utgifterna lånefinansierade, vilket upphov till framtida ger

124 Bedömning av dagens pensionssystem

räntebetalningar måste finansieras med skatter. som En i samhällsekonomisk mening effektiv resursanvändning förutsätter att de enskilda individernas preferenser för olika och tjänster respektive kostnaden varor producera dessa avspeglas i priser och löner. Skattefinansiering kan ofta vara för att förenad med samhällsekonomisk kostnad till följd av att skatter stör den en marknadsmässiga prisbildningen, vilket medför att resurserna i ekonomin används på ett mindre effektivt sätt än de fördelats mellan olika ändamål direkt på om marknaden. effekter skatter kan leda till samhällsekonomiska effektivitets- Det är tre av som förluster. För det första kan skatter, till skillnad från marknadsmässiga priser, medföra kostnaden för de nyttigheter finansieras med skatt inte blir synliga att som för den enskilde. Resursförbrukningen kan därför inte vägas mot nyttan av att använda till andra ändamål. För det andra innebär skatter även att resurserna relativa priser och löner pâverkas, vilket kan styra till en användning där resurserna de inte är produktiva. För det tredje skapar skatter skillnad mellan å ena mest en sidan det ekonomiska utfallet för den enskilde individen av ett ekonomiskt beslut och ä andra sidan de samhällsekonomiska konsekvenserna av beslutet. En skatt innebär kostnaden för köparen eller tjänst, t.ex. en extra arbetstimme, att av en vara skiljer sig från den inkomst säljaren får. Det är detta som är den s.k. skattekilen. Effekten detta kan bli att byten och tjänster som utan skatt hade varit av av varor förmånliga för både säljare och köpare inte blir På arbetsmarknaden kan det av. innebära värdet den produktion ytterligare timmes arbete ger, kan att av som en överstiga löntagarnas värdering ytterligare timmes fritid, men skatten döljer av en detta. Denna kostnad för beskattningen är större högre skattekilen i skattesystemet

är. Skatter medför därför både inte kommer till användning och att de att resurser används på ineffektivt sätt. Skatter i sig, dvs. bortsett från vad de finansierar. ett reducerar därmed den samlade inkomsten i ekonomin. En krona som dras i skatt samhället vilket innebär den verksamhet eller omfördelning har en kostnad för att kronan finansierar måste värderas till mer än en krona. som samlade skatterna, de traditionellt brukar mätas, beräknas i år uppgå till De som motsvarande knappt 50 % BNP. De samhällsekonomisk synvinkel en summa av ur negativa effekterna skatter är emellertid inte i första hand knutna till omfattav ningen skatteintäkterna. Hur skatterna påverkar ekonomiska beslut bestäms av den förändring i skatteuttag blir följden beslutet. Storleken de indirekta som av samhällsekonomiska effekterna skattesystemet är därför i första hand avhängiga av marginaleffekterna i än det genomsnittliga skatteuttaget. systemet snarare Skattekilen mått på den förändring iskattebelastning viss förändring är ett som en inkomsten upphov till. Hur hög denna är bestäms av nivån de enskilda av ger skattesatserna, vilka i sin tur kan förenade med olika nivå skattekvoten. Det vara främsta syftet med 1991-1992 års skattereform att inom ramen för ett oförändvar skattetryck minska marginaleffekterna att bredda skattebaserna och rat genom reducera skattesatserna. Storleken på skattekilen definierad den samlade marginaleffekten av inkomstsom

Bedömning av dagens pensionssystem 125

skatt, sociala avgifter, mervärdeskatt för arbetsinkomster sänktes m.m. genom skattereformen från drygt 70 % till 60 %. Det innebär arbetstimca att om t.ex. en me för arbetsgivaren kostar 250 kr får den enskilde arbetstagaren bara 100 kr. ut Det samhällsekonomiska värdet arbetstimmen -tillskottet till produktionen av är minst 2,5 gånger större än för den enskilde löntagaren.

Men även på utgiftssidan har den offentliga sektorn liknande indirekta ekonomiska kostnader. De olika transfereringssystemen, inkl. pensionssystemet, innehåller ofta marginaleffekter att arbetsinkomster minskar förmåner. genom Dessa har samma betydelse för vilka ekonomiska drivkrafter enskilda individer möter i olika situatio-

ner, och därmed deras beslutsfattande, skattesystemets marginaleffekter. Ofta som kan det föreligga ett val mellan marginaleffekter i skattesystemet och utgiftssidan.

lnkomstprövade bidrag lägre totala utgifter och för lägre skattesatser, ger utrymme men innebär ofta i gengäld högre marginaleffekter i bidragssystemen. Den samhällsekonomiska kostnaden är beroende den totala marginaleffekten av av både skatter och bidrag. Nu kan dock olika i sitt ekonomiska beslutsfattande grupper vara olika känsliga för marginaleffekter i skatte- respektive bidragssystemen varför de ekonomiska konsekvenserna kan skilja sig åt.

Mot kostnaderna främst för finansieringen den offentliga sektorns åtaganden av skall vägas intäkter av dessa i form positiva effekter på den samhällsekonomiska av utvecklingen. Investeringar i infrastruktur, utbildning kan samhällsekom.m. ge en nomisk avkastning överstiger vad den enskilde Utan skattefinansierade som ser. subventioner av dessa investeringar skulle de få för liten omfattning. En offentligt finansierad vård och kan, förutom humanitära och fördelningspolitiska omsorg fördelar, bidra till ett högre arbetsutbud underlätta genom att deltagande i arbetslivet. Det innebär att en krona i offentliga utgifter sådana indirekta effekter genom mätt i samhällsekonomiska termer blir värd än krona. mer en Men större delen av det offentliga åtagandet är inte motiverat effektivitetsskäl, av utan av fördelningspolitiska överväganden. Den offentliga sektorn åstadkommer en betydande omfördelning mellan olika av resurser grupper i samhället. Denna omfördelning skall i ett övergripande välfärdsperspektiv tillmätas ett värde som kan kompensera den effektivitetsförlust finansieringen kan innebära. som Det allmänna pensionssystemet har fyra olika finansieringskällor. Under år 1993 finansierades 21 % utbetalda pensioner exkl. av KBT med allmänna skattemedel över statsbudgeten. Intäkter från folkpensionsavgiften på 5,66 %, räknat som påläggsprocent på lönesumman exkl. sociala avgifter, svarade för 20 %. ATPavgiften på 13 % lönesumman finansierade 47 % pensionerna. av av Resterande del 13 % finansierades med avkastningen AP-fonden. - - Även om således fyra femtedelar av pensionsutgifterna finansierades med avgifter och fondavkastning är knutna till pensionssystemet och därför i som en bokföringsmässig mening inte kallas skatter, är det allmänna pensionssystemet sett ur ekono-

misk synvinkel i huvudsak skattefinansierat. Allmänt sett kan skatt definieras obligatorisk avgift en som en eller inbetalning som inte är knuten till individuella förmåner motsvarar avgiftens storlek. Pâ som kollektiv nivå finns det naturligtvis samband mellan inkomstskatter ett t.ex. och

126 Bedömning av dagens pensionsaysrem

förmåner i form försvar, utbildning, vård etc. Men det gär den till en skatt av som det saknas individuell koppling. I ett enskilt fall kan tänka sig att är att en man någon konsumerar t.ex. vård i omfattning som precis motsvarar vad vederböranen de betalat i skatt till landstinget. Men det finns inget samband den enskildes skatt är oberoende hans eller hennes förbrukning. Därför är landstingsskatten en skatt, av medan t.ex. patientavgiften inte skall betraktas som skatt. Att avgift formellt är kopplad till förmån reducerar inte dess karaktär av en en skatt. De avgifter finansierar de offentliga välfardssystemen är till stor del som knutna till de olika förmåner de finansierar. De betalar pensionsavgift har i de som flesta fall också rätt till pension. Men denna koppling gäller bara kollektiv nivå,

inte för den enskilde individen. Avgiften blir för individen en skatt. avgift år obligatorisk och samordnad med skatteuppbörden innebär å andra Att en sidan inte i sig den behöver utgöra skatt. Om det finns en direkt individuell att en

koppling, så avgiften finansierar förmån tilldelning är beroende av hur

att en vars mycket betalats in är den inte skatt. Detta gäller i viss utsträckning för som en del är inkomstrelaterade. Även socialförsäkringen där transfereringar till stor om anslutningen till försäkring är obligatorisk utgör avgiften försäkringspremie en en och inte skatt förmånerna är beräknade försäkringsmässiga grunder. en om Försäkringsmässigheten innebär bl.a. att värdet den förväntade förmånen, t.ex. av pensionen, då direkt motsvarar de avgifter som betalats in. Även det finns direkt samband mellan avgift och förmån kan en obligatoom ett risk avgift bli skatt förmånen ligger på nivå som överstiger vad den en om en enskilde själv skulle välja. Han eller hon kan föredra högre konsumtion av något

än försäkringsskydd. Ett pensionssystem kan betraktas som en omfördelning annat inkomster över livscykeln. Ett obligatoriskt system innebär att man tvingas av omfördela inkomster i viss omfattning och i viss riktning. Om denna omen en fördelning blir alltför omfattande blir avgiftenpremien skatt. Några kan då en föredra behålla större del inkomsten vid år därför att de värderar att en av unga andra tjänster eller högre än det offentliga pensionsskyddet. Då skulle det varor skatteelement även i renodlat försäkringssystem. Som diskuteras i finnas ett ett avsnitt 6.3 finns det dock effektivitetsargument för skattefinansiering av pensioner

hänger med att den enskilde inte har tillräcklig information för att som samman bedöma behovet av pension. Folkpensionen är helt skattefinansierad. Det är uppenbart vad gäller den del som

finansieras med budgetmedel och därmed med skatter helt saknar samband med som pensionssystemet. Men även folkpensionsavgiften är skatt. Folkpension utgår till en pensionärer hur mycket arbetsgivaren eller de själva betalat in i alla oavsett som folkpensionsavgift. Några kommer att få ut meri folkpension än vad som motsvaras deras inbetalningar folkpensionavgifter, andra får ut mindre. Men det väsentav av liga i skattesammanhang är emellertid effekterna på marginalen. En inkomstökning,

och därmed ökade folkpensionsavgifter, leder inte till högre folkpension. Tvärtom folkpensionen det inkomstprövade pensionstillskottet negativt relaterad till är genom tidigare förvårvsinkomster. Därför är hela folkpensionsavgiften att betrakta som en

skatt.

Bedömning av dagens pensionssystem 127

Vad gäller ATP-avgiften är det komplicerat. ATP-förmånema mer är beroende av förvärvsinkomsten. Därmed finns individuell koppling en mellan hur mycket som betalats i ATP-avgift och storleken på ATP-pensionen. Problemet är sambandet att mellan avgift och förmån är Även ATP-avgiften måste svagt. därför till stor del betraktas som skatt.

För det första tas ATP-avgift ut även årliga inkomster understiger som ett basbelopp, trots att dessa inte några ATP-poäng. ATP-avgift på inkomster ger under ett basbelopp är således skatt. På marginalen är det dock i första hand de som har så låga årliga förvärvsinkomster berörs. Det kan gälla ungdomar som t.ex som feriearbetar och arbetsgivaren utan ATP-avgift således

som teoretiskt hade kunnat

betala mer.

Vidare låga inkomster ingen reell ATP-pension, eftersom ger pensionstillskottet avräknas fullt ut mot ATP-pensionen. För ensamstående pensionär innebär det en att tidigare förvärvsinkomster till 1,92 basbelopp vilket upp motsvarar 67 800 kr år 1994 saknar betydelse för storleken på folkpension och ATP sammantaget. För den som förvärvsarbetar färre än 30 âr kan dock ytterligare år med låga inkomster ha betydelse.

En del av ATP-avgiften används till att betala förtids-och efterlevandepensioner och är således riskförsäkring. Till den delen är ATP-avgiftens skatteinnehåll en ren varierande beroende på hur stor risken är att avlida i förtid eller bli förtidspensione-

rad.

Förutsatt att pensionsgrundande inkomster över basbelopp tjänats in ett under 30 år, är det vid beräkning av ATP-pensionen bara inkomsterna under 15 år förav värvslivet som har betydelse. Om räknar med drygt 40 år man som en normal yrkesperiod är det således bara under drygt tredjedel denna tid inkomst en av som och inbetalda ATP-avgifter påverkar pensionsförmånen. Utbytet av en inkomstökning under de 15 bästa åren är i gengäld mycket hög. En man som höjer sin genomsnittliga inkomst med ett basbelopp betalar under dessa år en ATP-avgift på inkomstökningen uppgår till sammanlagt 15O,13 som basbelopp 1,95 basbelopp. Förutsatt inkomsten inte överstiger 7,5 basbelopp att leder inkomstökningen till att den årliga ATP-pensionen höjs med 0,6 basbelopp, vilket

under hela den förväntade perioden pensionär 16 år höjning som - - ger en av pensionsinkomsten med drygt 9 basbelopp, dvs. fyra och halv gånger än vad mer som betalats i avgifter. Man skulle därför kunna det inkomstse som att en och avgiftsökning under de 15 bästa åren i förmåner än vad betalas ger mer som i avgift, dvs. en subvention i stället för skatt.

Nu kan man dock invända att den enskilde i förhand inte kan vilka inkomstår veta som blir de 15 bästa. Det finns alltid en viss osäkerhet den framtida inkomstom utvecklingen. Även det i efterhand om visar sig att årets inkomst inte får någon betydelse för ATP-pensionen, kan den enskilde ha agerat som om den skulle ha det. Under året har ATP-avgiften då inte uppfattats skatt och inte heller haft de som en ur ekonomisk synvinkel negativa effekterna på arbetsutbudet. Men det t.ex. omvända gäller naturligtvis också inkomstår den enskilde inte räknat med skulle - som påverka pensionsnivån visar sig göra det, därför möjligheterna att att tjäna hög

128 Bedömning av dagens pensionssystem

pensionsrätt visar sig mer begränsade än planerat. senare vara hela inkomsten att inkomstdelar över 7,5 basbelopp på ATP-avgift tas ut på trots i ATP. För den har förvärvsinkomster över 7,5 årsbasis inte ger pensionsrätt som därför inkomstökning på grund ökad arbetstid inte basbelopp ger en - t.ex. av w alls i ATP-förmånerna. Däremot ökar den inbetalda avgiften. För någon ökning 15 % männen och 2,5 % kvinnorna är därför dessa inkomsttagare ca av av - förmånstaket helt och hållet att betrakta en skatt på margina- ATP-avgiften över som 100 kronor innebär 13 kronor i ökade avgiftsinbetalningar len. En inkomstökning förmåner. De angivna andelarna inkomsttagarna som har så höga men inga av alla förvärvsarbetande under ett givet år. Den andel inkomster avser genomsnittet av 15 bästa inkomstår räknat över hela förvärvslivet har inkomster över som under sina rimligen väsentligt högre. Med tillväxt i ekonomin 7,5 basbelopp bör vara en med inkomster över taket att öka. Av dagens 30-åringar kan, kommer också andelen tredjedel männen och tiondel kvinnorna räkna vid 2 % årlig tillväxt, ca en av en av 15 bästa år ha inkomster över taket. Skattedelen i ATP-avgiften med att under sina

kommer således att växa över tiden.

vedertagen beräkning exakt hur stor del av ATP-avgiften som Det finns ingen av skatt. Den i skattelagstiftningen fastställda s.k. särskilda löneskall anses utgöra social avgift belastar icke förmånsgrundande inkomster, t.ex. skatten är en som arbetsinkomster för pensionär. Denna särskilda löneskatt avser att motsvara en avgifterna. Den är beräknad så att den inbegriper hela skattedelen i de sociala halva ATP-avgiften. Den schablonen används även vid folkpensionsavgiften och

beräkning skattekilens storlek. av Persson har uppskattat skattedelen i ATP-avgiften till 34, Nationalekonomen Mats totala avgiften på 13 % skulle närmare 10 procentenheter vara att dvs. av den skatt. Den uppskattningen bygger på ett schablonmässigt antagande att betrakta som 15 totalt 45 inkomstår har betydelse för ATP-pensionen och att inkomsten under av under dessa är har inkomster över taket. Det torde ca 25 % av inkomsttagarna överskattning både antalet förvärsvår och andelen med höga dock vara en viss av

inkomster. avgiften under de 15 bästa åren innehåller en subvention Bilden kompliceras av att till förtidspension till viss del utgör premie, vilket delvis komoch att avgiften en riktning vid beräkningar genomsnittpenserar skattedelen. l motsatt talar att man av vikta olika individers marginaleftekt med vederböranliga marginaleffekter brukar det samhällsekonomiska värdet arbetsinsats och des timlön. Tanken är att av en samhällsekonomiska kostnaden utebliven arbetstimme är större för därför den av en så fall får de berörs takeffekten större vikt, med hög timlön. I som av en person vilket höjer den genomsnittliga skattedelen i ATP-avgiften.

för genomsnitt yrkesarbetande är ca 8 pro- En grov uppskattning är att ett av ATP-avgiftens 13 % betrakta skatt. Samma andel bör då centenheter av att som avkastning, eftersom fonden är uppbyggd med ATP-avgifter. gälla för AP-fondens

pcnsionssysrenzetfinansieras därmed till fyra femtedelar med skatter.

Det allmänna bidrag till den samlade marginaleffekten 60 % kan uppskattas Pensionssystemets

till 5-6 procentenheter.

Bedömning av dagens pensionssystem 129

Till den del ATP-avgiften inte år att betrakta skatt är den jämställa som att med en försäkringspremie. Om det finns ett direkt samband mellan avgift och förmån, så att den enskilde individen pensionär får tillbaka belopp helt som ett som motsvarar vad som betalats in under yrkesperioden, kan den likställas med löneinkomst. en Om avgiften till ett försäkringsmässigt ålderpensionssystem skulle uppgå till 18 %

blir en inkomstökning före skatt l 000 kr värd l 180 kr, därför den enskilde

att då gottskrivs pensionsförmåner 180 kr, så småningom betalas i pension. som ut Bara om den enskilde inte själv vill föra över så mycket till sitt pensionsskydd, som ger en ålderspension motsvarar i storleksordningen 60 % inkomsten under som av de aktiva åren, utan hade föredragit högre lön vid löneutbetalningen en nu, utgör avgiften en skatt. De ur samhällsekonomisk synvinkel negativa konsekvenserna höga marginalav effekter i skattesystemet har främst knutits till dessa effekters påverkan på arbetsut-

budet. Det är då inte enbart effekter på arbetsutbudet i traditionell mening valet mellan heltid- och deltidsarbete, benägenhet att arbeta övertid effekter etc. utan i vidare mening, innefattande även kompetensutveckling, utbildning m.m., som höjer produktivitet och framtida inkomster.

En omvandling pensionsavgiften från skatt till försäkringspremie skulle inte av påverka den disponibla inkomsten. Samma avgift skall betalas; det år i stället

kopplingen till förmånema ändras. Teoretiskt skall som en så sätt reducerad skattekil, som inte påverkar inkomsten, ha entydigt positiva effekter arbetsutbudet. I samband med skattereformen gjordes flera försök empiriskt att uppskatta vilken betydelse en reduktion marginaleffekterna i skattesystemet skulle ha på av arbetsutbudet. Några dessa studier tydde på att lägre skattekil på lång sikt av en skulle kunna få betydande positiva effekter på arbetsutbudet. Andra studier indikerade att effekterna inte är så stora. Det är därför svårt dra några entydiga att slutsatser.

Inom pensionssystemet kompenseras dessutom de negativa effekterna på arbetsut-

budet till följd av dess bidrag till skattekilen andra inslag. Genom 15- och 30av att årsreglerna är relativt förmånliga för dem arbetar kort tid stimulerar som en pensionssystemet ett deltagande i arbetslivet. Det hög utdelning arbeta ger en att åtminstone deltid för att uppfylla SO-årsregeln, vilket skulle kunna ha till effekt

att främst kvinnor med barn väljer att deltidsarbeta framför helt avstå från att förvärvsarbete.

Den höga avkastningen på inkomster under de 15 bästa åren stimulerar till ökat arbetsutbud under de åren. Speciellt mot slutet den yrkesverksamma perioden av och för personer för vilka den aktuella årsinkomsten med säkerhet kommer stor att räknas bland de 15 bästa åren, borde ATP-systemet ha stimulerande effekt på en arbetsutbudet. ATP-reglerna kan således i viss mån ha effekten arbetsutbudet att omfördelas över livscykeln än att enbart minska det totala arbetsutbudet.

Pensionssystemet påverkar arbetsutbudet också att styra pensionsåldern. genom Den normala pensionsåldern är beslutad kollektiv nivå, trots att den individuella

arbetsförmågan och arbetsviljan kan mycket skiftande. Det finns i dag möjligvara heter att skjuta upp pensionen och i gengäld få högre årlig pension betalas en som

130 Bedömning av dagens pensionssystem

under statistiskt sett kortare period. Inkomster intjänade efter 64 års ålder ut en är dock inte pensionsgrundande, varför det ekonomiska utbytet av att arbeta vid

högre åldrar än den formella pensionsåldern inte blir så stort. Detta förstärks av

marginaleffekterna i inkomstskatteskalan pensionärer med hög pension riskerar att brytpunkten i skatteskalan. Pensionärer med lägre inkomst drabbas av hamna över marginaleffekter i KBT och det särskilda grundavdraget. Pensionsinkomster är lägre beskattade än motsvarande inkomst för yrkesaktiva.

Även detta bidrar till stimulera tidig pensionering. Den inkomst man avstår från att yrkesaktiv för finansiera pensionen beskattas hårdare än om den i stället tas som att pension. Detta gäller både för det offentliga systemet och kompletterande ut som

privata eller avtalsreglerade pensioner. Ålderpensionssystemet har således, främst

den höga skattekilen i finansieringen, negativa effekter arbetsutbudet. genom kanske kraftigaste effekten på arbetsutbudet har dock förtidspensioneringen. Den växande antalet förtidspensionärer har lett till att den genomsnittliga faktiska Det 65 år. År 1992 beräknas den ha legat på pensionsåldern i dag är väsentligt lägre än 59,0 år medan den år 1985 utgjorde 60,7 år. Bakom denna utveckling ligger både

kompensationsnivå och regler och praxis i prövningen av pensionsrätt, men även

växande svårigheter för med låg produktivitet att hålla sig kvar arbetspersoner marknaden. Skattekilen arbetsinkomster påverkar inte bara utbudet av arbetskraft, utan har betydelse för omfattningen på den informella svarta sektorn, där ersättningen även för arbete undanhålls beskattning och inga arbetsgivarvgifter betalas. Utformningen pensionssystemet har här två effekter. För det första bidrar pensionernas finansav skattekil, gör svart arbete lönsamt. För det andra ökar iering till att höja den som lönsamheten svart arbete att pensionsförmånerna baseras bara delar av genom inkomsterna under yrkeslivet. Det är bara sådana inkomster som ligger till grund av för beskattning pensionsrätt. Men i dagens system går det att undanhålla som ger inkomster från beskattning att det behöver få konsekvenser för pensionsförmåutan eftersom dessa kan tjänas vid ett annat tillfälle. l ett pensionssystem där nerna, alla inkomster har betydelse är det förenat med en förlust av framtida pension att

inte redovisa alla inkomster vid beskattningen. Motiven för skattefinansiera konsumtion eller transfereringar är endera att det att kan bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet eller att det har en omfördelanen de effekt. Det finns vissa effektivitetsskäl för ett obligatoriskt pensionssystem. rena det inte för ett system finansierat med skatter. Som har framgått Men ger argument tidigare avsnitt i detta kapitel har det samlade pensionssystemet relativt svaga av omfördelande effekter. ATP-systemet är regressivt, dvs. höginkomsttagare tenderar få högre förmåner i förhållande till den avgift de betalat in i att gynnas genom att jämförelse med lägre inkomster. l gengäld har folkpensionssystemet med grupper fördelningseffekter går i motsatt riktning. För genomsnittsindivid gäller att som en avgifter och pensionsförmåner står i proportion till inkomsten. Så skulle det både i helt försäkringsmässigt uppbyggt system, utan skattemässiga avgifter. vara även ett skillnaden år då skulle sambandet mellan inkomst och pension gälla på Men att individnivå. För den enskilde individen är detta samband däremot svagt i dagens

Bedömning av dagens pensionssystem 131

system. Dess omfördelande effekter är osystematiska. Ur fördelningspolitiskt synvinkel är det därmed ett ineffektivt system och det är inte motiverat med så en hög andel skattefmansiering.

5.8 Pensionssystemet och sparandet

Pensionssystemets utformning har potentiellt stor betydelse för sparandet i ekonomin. Utan ett offentligt organiserat pensionsssystem skulle pensionen för de flesta vara det viktigaste sparmotivet. Det är relativt stor andel inkomsten en av som under den yrkesaktiva perioden måste sättas för att uppnå tillfredsställande av en levnadsstandard på ålderdomen. För att under tiden ålderspensionär för som närvarande i genomsnitt 16 år kunna uppbära pension vid pensioneringen en som motsvarar 60 % genomsnittsinkomsten för heltidsarbetande yrkesaktiv

ca av en en

pension drygt 9 000 kr per månad, krävs realräntan antas 1,5 % - om vara ett hopsparat kapital på drygt 1,3 miljoner kr. För att bygga detta kapital under upp en 40-årig yrkesperiod måste pensionssparandet varje år uppgå till 21 % inkomav sten. Det har då antagits att kapitaluppbyggnden sker i form ett renodlat av sparande. Om det i stället sker i form av ett försäkringssparande med riskutjämning - en mellan individer räcker en avgift på 18-19 %. - Genom att det offentliga pensionssystemet år uppbyggt ett fördelningssystem som där pensionerna finansieras löpande med avgiftsintåkter, behövs ingen sådan individuell fonduppbyggnad. Dagens aktiva får i stället förlita sig på att nästa generation uppfyller det sociala kontrakt pensionssystemet utgör. Det offentliga som systemet ger också pension en nivå som innebär att motiven att till komspara pletterande pension är relativt begränsade.

Trots detta har pensionssystemet svarat för en betydande del sparandet i den av svenska ekonomin. Under ATP-systemets uppbyggnadsskede 1960- och 1970talen var avgiftsuttaget högre än vad som krävdes för att inkomster motsvage som rade utbetalningarna av ATP-pensioner. Detta överskott fonderades i AP-fonden. Tillsammans med den successivt växande avkastningen på fonden stod ATP-systemet därmed för ett betydande sparande. l början på 1970-talet uppgick AP-fondssparandet, dvs. AP-fondens årliga tillväxt till följd avgiftsöverskott samt räntor och av utdelningar fondens tillgångar, till motsvarande 4-5 % BNP. Det skall jämav föras med att den totala nettosparkvoten vid den tiden uppgick till 13-14 %. Därefter har AP-fondens sparande minskat i omfattning och motsvarade under de första åren 1990-talet 2-3 % BNP. Men eftersom samtidigt det totala av sparandet i ekonomin också minskat är AP-fondssparandets relativa betydelse lika stor i dag för två decennier sedan. Även inom för avtalspensioner och privata som ramen pensionsförsäkringar har det successivt skett en betydande fonduppbyggnad och sparandet i dessa system uppgick mot slutet av 1980-talet till 3 % BNP. av l den allmänna debatten har sparandet framhållits ett viktigt motiv för som en pensionsreform. Många har sett ett ökat samhälleligt sparande förutsättning som en

132 Bedömning av dagens pensionssystem

för att Sverige skall få den ekonomiska tillväxt krävs för att bl.a. pensionssom skall hållbart. Denna sparandeökning, kan i sin tur inte systemet vara menar man, komma till stånd utan en reformering av pensionssystemet. Även i våra direktiv att behovet ett högre långsiktigt sparande med syfte anges av stimulera tillväxten skall utgångspunkt för reformeringen av pensionsatt vara en systemet. Under de senaste åren, även sedan direktiven skrevs, har dock skett stora omkastningar i sparandebilden i den svenska ekonomin förändrat i vatt fall de som kortsiktiga förutsättningarna för sparandet. Detta har betydelse för bedömningen av vilken roll reformering pensionssystemet kan ha ur sparandesynvinkel. en av En nations sparande är den del de samlade inkomsterna som inte används till av offentlig eller privat konsumtion utan sätts till antingen investeringar i maskiner, av byggnader realt sparande eller till nettoutlåning till utlandet finansiellt m.m. sparande. Det finansiella sparandet är definitionsmässigt lika med bytesbalansens saldo. Ett underskott i bytesbalansen ett negativt finansiellt sparande innebär en - skuldökning gentemot utlandet, vilken i sin tur genererar framtida räntebetalningar. Sparandet syftar ytterst till att öka de framtida konsumtionsmöjligheterna och innebär omfördelning över tiden inkomster och konsumtionsutrymme. Genom en av avstå från konsumtion och bygga ut kapitalstocken eller förbättra den finansatt nu iella nettoställningen mot utlandet ökar det framtida konsumtionsutrymmet. I kapitel 3 har tecknats den samhällsekonomiska bakgrunden till våra överväganden. Som framgått där har det totala sparandet i den svenska ekonomin trendmässigt minskat under efterkrigstiden. Det är utveckling Sverige delar med de flesta en andra industriländer, nedgången har varit uttalad i vårt land. Det är mot men mer den bakgrunden det sedan länge framställts ett centralt mål för den ekonomiska som politiken att öka sparandet. Den djupa lågkonjunkturen i början 1990-talet har medfört att den totala sparkvoten i ekonomin under år 1993 hamnade den lägsta nivån hittills under efterkrigstiden. Nedgången i sparandet motsvarades ännu större nedgång i av en investeringarna, medan bytesbalansen det finansiella sparandet förbättrats. - - Samtidigt har det kraftig förskjutning från offentligt till privat sparande. ägt rum en Hushållens sparande har ökat snabbt och ligger på en historiskt sett mycket hög nivå. l gengäld har sparandet i den offentliga sektorn försämrats kraftigt. Det låga sparandet kan dock inte i sig utgöra något primärt problem för den anses svenska ekonomin. Avgörande för återhämtning är, förutom en ökad inhemsk en och utländsk efterfrågan, dels att investeringarna ökar och därmed i förlängningen tillväxt och sysselsättning, dels att de offentliga finanserna för att förhindra saneras att statsskuldsutvecklingen blir ohanterlig. Bestämmande för investeringsutvecklingen är främst efterfrågeutvecklingen i Sverige och exportmarknaderna samt förväntade vinstnivåer och ränteläget. Däremot har omfattningen det inhemska sparandet, med den internationellt integrerade kapitalmarknad i dag råder, knappast någon direkt betydelse för som investeringsaktiviteten. Sparandenivån spelar inte heller någon större roll för den realekonomiska utvecklingen på längre sikt. Det är nivån på investeringarna i vid mening, inkluderande

Bedömning av dagens pensionssystem 133

investeringar i humankapital, tillsammans med hur effektivt ekonomin förmår som ta till vara produktiva bestämmer den ekonomiska tillväxten. Att resurser som stimulera sparandet år inte väg att öka tillväxten, utan då år förbättrade incitaen ment för investeringar mer betydelsefulla.

Ett argument som har anförts för ett högre sparande är att mindre företag, som har sämre tillgång till den internationella kapitalmarknaden, kan beroende vara av det inhemska sparandet. Men det torde främst fråga sparandets invara en om riktning och fördelning på olika sparformer än nivån på det totala sparandet. snarare Motivet för ett ökat sparande på samhällelig nivå hänger i stället med hur samman den konsumtionsökning investeringar och tillväxt upphov till skall fördelas som ger över tiden. Även sparandet om saknar betydelse för den realekonomiska utvecklingen, dvs. för tillväxten i BNP, bestäms inkomstutvecklingen sparandet. Om av investeringarna ökar utan att sparandet förstärks kommer det manifesteras i att ett underskott i bytesbalansen, dvs. det ökade reala sparandet motsvaras minskat av finansiellt sparande och en upplåning utomlands. Denna skuldsättning leder till

framtida räntebetalningar till utlandet begränsar nationalinkomsten och konsumsom tionsutrymmet. Investeringarna finansieras antingen dagens yrkesaktiva av genom ett högre sparande eller skjuts upp till morgondagens aktiva upplåning genom en utomlands.

Det är naturligt att en temporär investeringsuppgång finansieras med upplåning utomlands. Avkastningen investeringarna kommer att betala räntorna på upplå-

ningen. Om däremot nivån sparandet tenderar att även långsiktigt lägre än vara den nivå pâ investeringarna krävs för att uppnå tillfredsställande tillväxt kan som en man tala om ett strukturellt sparandeunderskott. Detta förefaller ha varit fallet under

1970- och l980-talen då bytesbalansen dvs. skillnaden mellan sparande och in- vesteringar visade underskott i stort sett varje år trots att investeringarna otill- - var räckliga. En tänkbar förklaring till detta är att institutionella förhållanden skatter, socialförsäkringssystemets utformning och svårigheter att upprätthålla ett tillräckligt offentligt sparande medförde att den långsiktiga sparkvoten i ekonomin blev för låg.

Avgörande för en bedömning behovet framtida sparande och eventuella av av åtgärder för att höja detta är därför vilka krav investeringar långsiktigt som kommer att ställas för att uppnå tillfredsställande ekonomisk tillväxt. Det är en uppenbart att det förutsätter högre investeringsnivå än i dag. De flesta en prognoser förutspår också en investeringsuppgång under de närmaste åren på l990-talet. Dessa

prognoser visar emellertid även att förstärkningen av bytesbalansen trots investe-

ringsökningen kommer att fortsätta. Det innebär att sparandet beräknas öka och

åtminstone under l990-talet kommer att än tillräckligt för att erbjuda vara mer en inhemsk finansiering investeringarna. av Den demografiska utvecklingen bit på nästa sekel, med fler äldre en per person i yrkesaktiv ålder, anförs ofta ett skäl för att öka sparandet i synnerhet som nu, som demografin är relativt gynnsam under det närmaste decenniet. Tanken är att på sikt utjämna konsumtionsutrymmet. Den ökade försörjningsbördan efter år 2005

kommer att begränsa konsumtionen för de då är yrkesaktiva. Detta kommer som

134 Bedömning av dagens pensionssystem

manifesteras bl.a. i ökade pensionsutbetalningar och ökade utgifter för vård och att Genom att redan höja avgifter och skatter till dessa system för dagens omsorg. nu aktiva till nivåer överstiger dagens utgifter, alternativt reducera förmånsnivåersom och på det sättet bygga fonder, skulle det vara möjligt att i framtiden na, upp undvika avgiftshöjningar. Det skulle också innebära en omfördelning mellan generationer. Dagens aktiva får betala del sina anspråk på framtida konsumtion. Det en av innebär att höjer sparandet nu för att kunna reducera det i framtiden. man Detta kan belysas med ett enkelt räkneexempel illustreras grafiskt i diagram som 5.10. Antag att pensioner till de äldre år 1995 uppgår till 200 miljarder m.m. kronor och lönesumman, skall finansiera dessa inkomstöverfåiringar, är 700 att som miljarder kronor. Det sker då omfördelning motsvarande 28,5 % av lönesumen Antag vidare att de äldres inkomster och konsumtion växer i samma takt som man. de yrkesaktivas inkomster 1,5 % år. Varje förändring i relationen mellan - per pensioner, och lönesumman beror då demografiska faktorer. Med omsorg m.m. demografisk utveckling enligt SCB:s senaste befolkningsprognos kommer den en nödvändiga omfördelningen att reduceras något fram till år 2005 för att därefter, när försörjningsbördan ökar, stiga och år 2025 uppgå till 35,5 %. Avgifter och skatter skulle således behöva höjas i motsvarande grad. En generationsutjämnande fondering, t.ex. inom ramen för pensionssystemet, skulle kunna utformas så avgiften i räkneexemplet sätts högre än 28,5 % redan att år 1995 och nivå möjliggör att den sedan kan hållas konstant. Inledningsen som vis kommer då intäkterna att överstiga utgifterna och det byggs successivt upp en fond, dvs. ett positivt sparande. Vid viss tidpunkt. år beroende hur hög en som avgiften sätts, vänder utvecklingen och utgifterna täcks inte längre av avgiftsintäkter

utan fonden tas i anspråk, vilket ett negativt sparande. l detta speciella räkneexger empel skulle t.ex avgift 31,5 % innebära att en fond byggs upp fram till år en 2010, därefter successivt minskar och är helt tömd år 2025. Fondens avkastsom ning har då antagits vara lika med tillväxten.

Bedömning av dagens pensionssystem 135

Diagram 5.10 Räkneexempel på generationsutjämnande fundering 38 36

áäâfâäââ-å

w ° um u, 34 32 30 28 26 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

136 Bedömning av dagens pensionssystem

Sparandet skulle uppgå till drygt 20 miljarder kronor år 1995 och öka till 30 miljarder kronor år 2005, vilket skulle motsvara l-1,5 % av BNP. Det är således relativt blygsam sparandeökning krävs för att åstadkomma den eftersträvade en som generationsutjämningen. Detta exempel förutsätter emellertid att annat sparande i ekonomin inte påverkas negativt. Om t.ex. budgetunderskottet blir i motsvarande grad högre kommer fondering bara att mot större statsskuld som också en svara en skall betalas framtida generationer. Effekten blir i princip densamma, om än med av fördelning, i stället hushållens sparande och fönnögenhetsbildning en annan om reduceras. Framtida generationer kommer då att ärva en mindre nettoförmögenhet. Därför måste den generationsutjämnande fonderingen mot en ökning av det svara totala sparandet i samhället, dvs. förstärkning av bytesbalansen. en Saneringen de offentliga finanserna gäller sparandets fördelning än dess av mer nivå. Den offentliga sektorns finansiella sparande har under de senaste åren försämkraftigt. I år beräknas det finansiella sparandeunderskottet i den konsoliderade rats offentliga sektorn dvs. stat, kommun och socialförsäkring sammantagna uppgå till 165 miljarder kronor, vilket är än exempelvis de samlade utgifterna för åldermer spension. Till större delen är underskottet följd lågkonjunkturen. Men en icke en av obetydlig del kan betraktas strukturellt, dvs. ett underskott som skulle kvarstå som även vid ett normalt konjunkturläge. En sanering av de offentliga finanserna är en nödvändig förutsättning för återhämtning i ekonomin. Ett bristande förtroende en för förmågan åtminstone på sikt bromsa den snabba ökningen av den offentliga att nettoskulden riskerar att leda till förväntningar framtida hög inflation och om därmed höga räntor, i sin tur kan hejda den uppgång i produktion och investesom ringar som inletts. Det jämfört med andra länder låga sparandet i Sverige har varit särskilt markant vad gäller hushållens sparande. Under delen av 1980-talet var hushållens senare sparkvot under några år negativ, dvs. konsumtionsutgiftema översteg inkomt.o m. . Sedan dess har emellertid hushållssparandet stigit med över 15 procentensterna. disponibla inkomster. Detta har bidragit till att fördjupa lågkonheter av hushållens

junkturen. Den relativt höga tillväxt under delen 1990-talet som bl.a.

senare av regeringens innebär förutsätter att hushållens sparande reduceras från prognoser dagens extremt höga nivå. Det finns delade meningar hur sparandet i ekonomin lämpligen fördelas mellan om olika samhällssektorer. Det torde dock råda enighet att hushållens sparande om långsiktigt bör väsentligt högre än under 1980-talet. Saneringen av de offentvara liga finanserna bör därför ske utan att det leder till en alltför kraftig minskning av

hushållssparandet. Slutsatsen är att det finns två mål för sparandet. Det ena är att det totala sparandet skall ligga på nivå kan finansiera investeringarna och under det närmaste en som decenniet något högre än så för att utjämna konsumtionsutrymmet mellan vara generationer. Det målet tycks, med hygglig ekonomisk utveckling, kunna uppen fyllas under l990-talet. Utvecklingen efter sekelskiftet är svårbedömd, men mer med långsammare tillväxt finns det, det inte vidtas några åtgärder, en risk en om för att det totala sparandet återigen försvagas.

Bedömning av dagens pensionssystem 137

Det andra målet är att reducera det finansiella underskottet och på sikt uppnå en ekonomisk balans i den offentliga sektorn. En viktig del i den offentliga sektorns sparande är det sparande som sker inom ATP-systemet avgiftsintäkter och genom att avkastning på AP-fonden sammantaget överstiger utbetalda ATP-pensioner. Det är emellertid ett sparande med nuvarande nivå på avgiftsuttaget framgent kommer som att reduceras. Vi har i tidigare avsnitt kunnat konstatera att pensionsutgiftema under de närmaste decennierna växer i takt på nära 2 % år i reala och i en per termer stor utsträckning oberoende av hur hög tillväxten i avgiftsunderlaget blir. Det innebär att sparandet i det offentliga pensionssystemet i hög grad bestäms vilken av tillväxttakt som kommer att råda. Prognoser visar att vid låg tillväxt blir sparandet, med oförändrat avgiftsuttag, snart negativt AP-fonden minskar och töms så småningom. - En sådan utveckling skulle sannolikt bidra till att minska det totala sparandet i samhället. Till viss del skulle det kompenseras trovärdigheten i dagens av att pensionssystemet minskar vid låg tillväxt, vilket i sin stimulerar privat en tur ett sparande. Även med en god ekonomisk tillväxt kommer dock det offentliga pensionssyste-

mets sparande att minska. Med den relativt höga tillväxt förutsattes i regeringen som

långtidsbedömning i samband med kompletteringspropositionen år 1993, beräknas

ändå AP-fondssparandet bli halverat under l990-talet. Det finns således skäl att överväga åtgärder som ökar sparandet inom det offentliga pensionssystemet. En viktig fråga är då hur pensionssystemets sparande skall i relation till den ses offentliga sektorns övriga sparande. Det övergripande samhällsekonomiska problemet är den konsoliderade offentliga sektorns sparande. Det är det relevanta måttet på den offentliga sektorns inverkan på samhällsekonomin. Det är också den totala offentliga sektorns nettoskuld vilken omfördelning sker mellan som anger som generationer. Då måste emellertid också beaktas de åtaganden den offentliga som sektorn har i form av intjänade pensionsfordringar, formellt inte är bokförda som som skulder. Om ett ökat pensionssparande sker till priset reduktionen av att av budgetunderskottet minskar i motsvarande grad innebär det ingen total förbättring av det offentliga sparandet. Ett ökat pensionssparande måste således bidra till att förbättra det samlade offentliga sparandet. Nu kan dock statens budgetunderskott i sig ha effekter på bl.a. förväntningar om framtida inflation och därmed ränteutveckling. Aktörer på de finansiella marknaderna ser budgetsaldot som en indikator på utvecklingen än den konsoliderade snarare offentliga sektorns finansiella sparande är relevant mått. I viss besom ett mer märkelse kan därför ett höjt pensionssparande inte kompensera ett budgetunderskott. Det kan därför finnas skäl för att budgetsaneringen bör ha företräde framför en förstärkning av pensionssparandet.

Hur påverkar pensionssystemet sparandet

För att förstå hur utformningen pensionssystemet påverkar sparandet måste av man skilja mellan pensionssparandet i ett fullt utvecklat och effekterna system av att

138 Bedömning av dagens pensionssystem

införa ett pensionssystem eller att förändra detta. Sparande inom pensionssystemet uppstår de avgifter som betalas in till systeom avkastningen fonderade medel knutna till detta, överstiger värdet av met, jämte utbetalda pensioner. Detta kan även uttryckas att sparandet är lika med förändsom i pensionssystemets nettoförmögenhet. Det är således inte storleken på en ringen eventuell pensionsfond sparandet utan dess förändring. För att kunna som anger effekterna sparandet måste även beaktas att ett ökat eller minskat penbedöma sionssparande kan påverka annat sparande i ekonomin. fördelningssystem uppstår inget sparande alls inom systemet. De I ett renodlat pensioner betalas under period finansieras med avgiftsinbetalningar under som ut en period. Därmed uppkommer inget sparande. samma helt och hållet fonderat system ett premiereservsystem sparar i I ett - som princip varje individ själv till sin pension. Det finns dock ett försäkringselement

gör han eller hon kan bortse från osäkerheten pensionsperiodens längd. som att om den pension betalas ut till individ under tiden som pensionär Det innebär att som en det kapital byggts under den yrkesaktiva perioden och avkastmotsvarar som upp kapital. Sett över hel livscykel uppkommer därför inget sparande. ningen på detta en stationär ekonomi där alla kohorter är lika stora skulle därför inte heller I en helt upphov till något sparande. Pensionärernas uttag från penett fonderat system ge sionsfondema skulle alltid lika stort de yrkesaktivas uppbyggnad av vara som fonder. Det kan åstadkomma ett sparande är en tillväxt i ekonomin. Om en som andel inkomsten sätts till pensionssystemet kommer även fonderna konstant av av i takt med tillväxten, vilket innebär ett visst sparande. Likaså kan i detta att växa uppkomma de yrkesaktiva kohorterna är till antalet större än de sparande om kohorter som är pensionärer. Däremot kan det uppstå effekter sparandet att införa eller förändra ett stora av pensionssystem. De generationer är yrkesaktiva när ett fördelningssystem som mister starkt sparmotiv. Eftersom de inte längre själva behöver spara till införs ett minskar de sitt sparande. Det kapital byggts för framtida pensionen som upp pension kan successivt avvecklas. Denna effekt förstärks om införandet av fördelleder till utbytet for den yrkesaktiva generationen är större än for ningssystemet att framtida generationer. I den mån de under yrkesperioden betalar mindre i avgifter värdet den pension de kan förväntas få ut är det liktydigt än vad som motsvarar av med förmögenhetsökning påverkar sparandet negativt. som Det behöver dock inte innebära att sparandet reduceras lika mycket som svarar fördelningssystemets pensioner. Det kan fortfarande finnas skäl att spara till mot ålderdomen. Ett löfte framtida pension kanske inte uppfattas som helt likvärdigt om med sparande, kan disponeras friare. Det kan även finnas en tendens ett eget som vill ha högre pension eller pensionera sig tidigare än vad som hade varit att man fallet fördelningssystemet. Då måste för detta ändamål. utan man spara är i huvudsak fördelningssystem och det innebar en påtaglig ATP-systemet ett överkompensation för de första generationerna hade möjlighet att få ATPsom pension. Man kan under 1960-talet då ATP-systemet introducerades notera att också hushållens sparande. Det fanns andra faktorer som kan ha bidragit minskade

Bedömning av dagens pensionssystem 139

till denna utveckling. Empiriska studier tyder dock på ATP-systemet i sig ledde att till ett lägre hushållssparande än vad som annars hade varit fallet, även om det är omtvistat i vilken omfattning. Hushållens finansiella sparande minskade dock inte mer än att sparandet i AP-fonden helt kompenserade nedgången. AP-fondens sparande kan dock ha haft negativa effekter andra sektorers sparande. Dess överskott kan t.ex. ha medfört att budgetunderskott lättare har tolererats,

med hänvisning till att den konsoliderade offentliga sektorn visat ett bättre sparande. Problemet är att AP-fondens sparande skall betraktas om som en ersättning för bortfall privat sparande måste den offentliga sektorn av uppvisa ett i motsvarande grad positivt sparande. Nedgången i hushållens sparande måste anpassning ses som en till ATP-systemet. Denna anpassning skedde under 1960-talet och möjligen början på 1970-talet, men ATP-systemet kan knappast förklara det fortsatt låga hushållssparandet därefter. införandet ett fonderat system har effekter av mer gynnsamma på sparandet. Om det i utgångsläget inte finns något offentligt pensionssystem och man beslutar att införa ett fonderat system är detta i sämsta fall neutralt ur sparandesynpunkt. Man kan tänka sig att den fondering sker i pensionssystemet som bara ersätter sparande som tidigare hushållen själva stått för. Inte heller om det i utgångsläget finns ett fördelningssystem och detta ersätts med ett helt eller delvis fonderat system är den positiva sparandeeffekten helt entydig. Fonderingen i det pensionssystemet ersätter visserligen inte något nya existerande sparande. Ur hushållens synvinkel är det likvärdigt med förmögenhet i form en av faktiskt existerande fonder eller i form löften framtida pensioner, av om i vart fall om dessa löften är helt trovärdiga. Hushållen uppfattar det deras nettoforsom att mögenhet är densamma. Det faktiska sparande då äger i pensionssystemet som rum borde därmed inte påverka annat sparande. Problemet är ökad fondering att en kräver att avgifterna höjs. Därmed reduceras de disponibla inkomsterna efter det att avgifterna är betalda och följaktligen de inkomster vilka ur annat sparande finansieras.

Ett alternativ är att reducera förmånerna i det offentliga i form systemet, t.ex. av sänkt kompensationsgrad inom ATP-systemet. Det skulle sannolikt vara det mest effektiva sättet att höja det samlade pensionssparandet. Det innebär både lägre utgifter och därmed högre sparande i det offentliga samtidigt systemet som det skulle stimulera hushållens eget kompletterande pensionssparande. Ett högre sparande är emellertid bara ett av flera mål vid reformering pensionssystemet. en av Förmånsnivåerna mäste prövas andra krav bör ställas mot som pensionssystemet än dess bidrag till sparandet.

Av det som tidigare sagts framgår att ett pensionssystem bör präglas av ett nära samband mellan avgifter och förmåner. Samtidigt är sparandet definitionsmässigt

skillnaden mellan avgift och förmån. Om avgiften eller förmånerna skall bestämmas med utgångspunkt från krav på att uppnå ett visst sparande kan sådant samband ett inte upprätthållas. Det kan vara rimligt att kraven på sparande vägs in vid en prövning av avgiftsuttag och pensionsrätteri nuvarande eftersom system, sambandet är svagt. I ett reformerat pensionssystem bör däremot, kommer framgå som att av

140 Bedömning av dagens pensionssystem

i det följande, principen nära samband mellan avgift och våra överväganden om förmån väga över. Därmed kan sparandet inte bli någon målvariabel i ett reformerat pensionssystem.

6 Inriktningen av en reform

6.1 Sammanfattande skäl för en reform

I avsnitt 4.3 formulerade de krav enligt vår mening bör ställas på som ett pensionssystem för att det skall kunna fylla sin uppgift på tillfredsställande ett sätt. Dagens ATP-system har fyllt en viktig samhällsfunktion, främst att garantera genom alla en inkomstbaserad tilläggspension och höja pensionårskollektivets levnadsstan-

dard. ATP-pensionen de flesta inkomsttrygghet för ålderdomen. Redovisger en ningen i föregående avsnitt visade emellertid att dagens system på väsentliga punkter

inte uppfyller de uppställda kraven och att svagheterna i nuvarande ordning efter

hand kommit att bli alltmer framträdande.

Det beror delvis på att samhällsförhållandena förändrats sedan utforsystemet mades. I sin nuvarande utformning är det dåligt rustat att möta de påfrestningar som det kommer att utsättas för i framtiden. Det innebär att pensionssystemets möjligheter att infria gjorda åtaganden är hotade.

Svaghetema med nuvarande ordning kan sammanfattas i följande punkter.

Förmânema i pensionssystemet har alltför koppling till den samhälls- - en svag ekonomiska utvecklingen. Det innebär att förhållandet mellan pensionsutbetalningar-

na och de inkomster skall finansiera dem är instabilt och starkt beroende den som av ekonomiska tillväxten. Vid låg tillväxt kommer de yrkesaktivas avgifter till systemet att behöva höjas så kraftigt att systemet blir ohållbart både fördelningsmässig och ur samhällsekonomisk synvinkel. Det skapar otrygghet för både pensionärer och

yrkesaktiva. Även vid hög tillväxt av realinkomstema skapar nuvarande regler osäkerhet, - en genom att inkomsttaket för beräkning pensionsförmåner till skillnad från av avgiftsunderlaget år fastställt i prisbasbelopp. Det medför att utbytet ATP- - av systemet blir beroende av tillväxten. Vid hög tillväxt kommer så stora grupper småningom att få inkomster över taket och därmed ett mindre utbyte sina av pensionsavgifter. l och med detta blir skattekilen successivt allt högre.

Finansieringen av pensionema sker i onödigt hög utsträckning med skatter. - Folkpensionen är helt skattefinansierad. Det samband med dagens regler svaga som finns mellan förvärvsinkomster och ATP-pension, gör att även ATP-avgiften till

142 Inriktningen av en reform

delen är betrakta skatt. Av årets avgift sammanlagt 18,86 % är största att som 14 procentenheter skatt. I kombination med avrâkningsregler för KBT och ca reglerna i inkomstbeskattningen är dagens system förenat med stora marginaleffek-

En ökad inkomst under förvårvslivet i breda inkomstskikt ett litet utbyte i ter. ger form framtida disponibel pensionsinkomst. av sig effektivitetsskäl eller fördelningsskäl motiverar så hög andel skatteti- Vare en

nansiering. Ålderspensionen är ett område där de samhällsekonomiska effektivitets-

för skatteñnansiering är än inom andra delar av socialförsäkargumenten svagare ringen eller vad offentliga åtaganden sjukvård, utbildning m.m. Som avser som framgick avsnitt 5.2 och 5.3 också utfallet ATP-systemet omfördelande av ger av effekter mellan olika socio-ekonomiska eller mellan könen som ibland t.ex. grupper går i riktning till vad normalt eftersträvas. motsatt som Starka skäl både politiska och samhällsekonomiska talar för att det samlade - måste begränsas. Det sätter snäva restriktioner på utrymmet för skatteuttaget skatteñnansiering. Detta måste för områden där andra finansieringsforreserveras skulle leda till oacceptabla konsekvenser. Pensionerna hotar att tränga undan mer andra och fördelningsmässigt lika angelägna utgiftsområden från det tillgängliga

skatteñnansieringsutrymmet. Utformningen pensionssystemet, bl.a. 15- och 30-årsreglerna och de stora - av marginaleffektema kan ha hämmande effekter arbetsutbudet. Det har därmed

negativa konsekvenser för utvecklingen de inkomster skall finansiera pensioav som

nerna. Pensionssystemet kommer framgent ett alltför litet bidrag till sparandet att ge i ekonomin. Sparandet bör allmänt sett, med hänsyn till den demografiska utveck-

lingen, under de närmaste årtiondena ligga högre nivå än vad som varit fallet en under de två decennierna. Det finns skäl för att del av detta sparande bör senaste en för pensionssystemet. Det är naturligt att knyta sparandet till ske inom ramen pensionsändamål. Inte minst finns det fördelningsmässiga skäl för detta. Eftersom

fordringarna på pensionssystemet har betydligt jämnare fördelning mellan en individer andra tillgângsslag, finns förutsättningar för att sparande i pensionsän leder till jämnare förmögenhetsfördelning än sparandet sker i andra systemet om

former. nuvarande utformning är pensionssystemet komplicerat och svâröverskâd- I sin leder till osystematiska och icke avsedda omfördelningseffekter mellan ligt. Det enskilda individer. Brister i systemet gör att det blir föremål för ständiga föränd-

ringar, vilket stärker osäkerheten och reducerar trovärdigheten.

finns därför enligt vår mening starka skäl för reformering av pensions- Det - en med inriktning på göra det följsamt mot samhällsekonomin, stärka systemet, att mer sambandet mellan förvärvsinkomster och pension samt öka sparandet.

reform med den inriktningen kan utformas olika sätt beroende på vilka mål En i övrigt sätts för pensionssystemet. Det har i de senaste årens allmänna som upp framförts rad förslag till reformer nuvarande system. Dessa förslag debatt en av brett spektrum alltifrån att vidta smärre förändringar till att i det representerar ett närmaste helt avveckla det offentliga engagemanget på pensionsområdet.

Inriktningen av en reform 143

I detta avsnitt redovisar våra överväganden och slutsatser vad gäller den huvud-

sakliga inriktningen av en reform nuvarande pensionssystem. I del III beav av tänkandet presenteras vårt förslag till ett reformerat i detalj, liksom hur system mer övergången till detta skall utfonnas.

6.2 Ett

moderniserat pensionssystem

Vår bedömning: En reformering pensionssystemet bör sikte på av ta att utforma ett moderniserat system. Smärre förändringar eller successiva

reformer skulle riskera att förvärra svaghetema följer nuvarande som av

regler. Övergången till ett reformerat system måste ske under lång

en period, men det är viktigt att reformen beslutas och träder i kraft redan nu.

Vi har ovan pekat på att ett pensionssystem måste präglas stabilitet och långsikav tighet. Dess utformning har stor betydelse för den enskildes beslut arbete, om sparande m.m. under hela förvärvslivet. Han eller hon måste ha överblick över och

kunna lita på de villkor som gäller även långt innan pensionering är aktuell. Villko-

ren för pensionering måste därför förutsebara och trovärdiga. vara Dessa krav på pensionssystemet sätter också restriktioner för vilka förändringar

av det gällande systemet är möjliga eller lämpliga. Allmänt sett bör villkoren som vara så stabila som möjligt och reglerna inte förändras annat än det finns starka om skäl därtill. Pensionärer och yrkesaktiva har anpassat bl.a. sitt sparande till de regler som gäller. Dessa kan inte förändras utan att det får effekter kan som uppfattas som retroaktivt verkande. Den är pensionär eller har få år kvar till som pension har små reella möjligheter att påverka sin ekonomiska situation och kom-

pensera förändringar i pensionsförmånerna. De retroaktiva effekterna förändrade av pensionsregler är naturligtvis mest uttalade för äldre gäller även för personer, men yngre. Såväl rättvise- som rättsåkerhetsskäl talar för att så långt möjligt undvika retroaktiva effekter. Även ekonomiska effektivitetsskäl kan anföras för detta. Inom den ekonomiska forskningen har under år allt starkare betonats vikten stabila senare av spelregler för en väl fungerande ekonomi. Regeländringar har retroaktiva som effekter kan få långsiktiga samhällsekonomiska kostnader till följd allmänt av en minskad tilltro till gällande regler.

En reformering av pensionssystemet förutsätter därför att de pensionsåtaganden

som gjorts inom ramen för dagens system i huvudsak infrias. En reformering får inte leda till att värdet av de pensionsförmåner har tjänats in dagens yrkessom av aktiva påtagligt förändras. Ett problem härvidlag är att det med dagens regler inte är självklart hur intjänade pensionsförmåner skall värderas.

144 Inriktningen av en reform

För att undvika retroaktiva effekter räcker det dock inte med att överföra intjänade pensionsförmåner till ett reformerat system. Viss hänsyn måste även tas till dem planerat framtida förvärvsarbete med utgångspunkt från gällande regler. som m.m. Konsekvenserna ändrade regler för den planerat att under de framförligganav som de åren på visst sätt tjäna pensionsrätt kan bli betydande. Dessa restriktioner talar för försiktig hållning gentemot varje form av föränden dessa inte syftar till generellt förbättrade förmåner. ring av pensionssystemet, såvitt Det finns argument för att de långsiktiga åtaganden som statsmakterna gjort så långt möjligt bör hållas, även de formulerats under förutsättningar som inte längre om gäller. Enligt vår bedömning är de problem med dagens pensionssystem redogjort som för så allvarliga att omfattande reformering av systemet är påkallad. I sin ovan en nuvarande utformning är systemet inte tillräckligt robust mot framtida ekonomiska

och demografiska påfrestningar. Åtagandena i dagens system saknar därför den

trovärdighet krävs. Den enskilde kan inte helt förlita sig på att pensionsåtagansom dena kommer att kunna infrias. För att skapa trovärdighet i pensionssystemet krävs reform undanröjer osäkerheten med dagens ordning. De retroaktiva effekter en som reform oundvikligen för med sig skall vägas mot de problem och den kostnad en det skulle innebära att försöka bibehålla nuvarande system. Ett bibehållande av som dagens ordning riskerar att längre fram tvinga fram drastiska förändringar, med större retroaktiva effekter följd. Om beslut ett reformerat system fattas nu, som om finns ett större handlingsutrymme vad gäller övergångsregler som kan motverka

retroaktiva effekter. Detta frågan vilken omfattning reform skall ha. Det ligger nära till hands reser en utifrån kravet på stabilitet i pensionsvillkoren dra slutsatsen att nuvarande regler att så långt möjligt bör bibehållas i sin grundläggande utformning. Inom ramen för

detta kan smärre förändringar genomföras med syfte att komma till rätta med de

största svagheterna. Förslag med den innebörden har också framförts. Pensionsberedningen pekade i sitt slutbetänkande Allmän pension SOU 1990:76 på möjligheten att öka följsamheten gentemot den samhällsekonomiska utvecklingen genom att låta den ekonomiska tillväxten påverka uppräkningen basbeloppet. I betänkandet diskuterades även av förändra intjänandereglema så att dagens 15- och 30-årsregler ersattes med en att 20- respektive 40-årsregel för att så sätt öka sambandet mellan inkomst och en pension. En tänkbar strategi är också att genomföra en successiv reformering av systemet. Problemen med den bristande samhällsekonomiska följsamheten blir påtagliga först vid låg ekonomisk tillväxt. Det råder stor osäkerhet om den framtida tillväxten, en likaså vad andra förhållanden, t.ex. situationen på arbetsmarknaden. Reforavser skulle kunna utfonnas och genomföras allt eftersom de blir påkallade av den mer samhällsekonomiska utvecklingen eller att förutsättningarna förändras i andra av avseenden. Ett sätt att undvika retroaktiva effekter att låta regler gälla enbart annat vore nya för nytillkommande försäkrade. Det skulle innebära att ett reformerat system

Inriktningen av en reform 145

tillämpas endast för dem som vid reformtillfället är 16 år och därefter successivt

för yngre generationer. En sådan lösning skulle innebära att de första nya pensio-

nerna skulle utbetalas någon gäng vid 2040-talets mitt. Enligt vår mening talar starka skäl för genomföra genomgripande att nu en reform som leder fram till ett nytt, moderniserat pensionssystem. Att begränsa reformen till smärre förändringar innebär att stor del de problem en av som pekat på ovan skulle finnas kvar. Vi bedömer också att risken för retroaktiva effekter inte talar emot att en reform tar sikte ett nytt moderniserat pensionssystem. Det är inte givet att stora förändringar behöver ha större effekter det av slaget än smärre förändringar. Även tekniskt små förändringar kan ha betydansett de effekter, som kan uppfattas som retroaktiva. Med följsamhetsindexering kan en det reella värdet av pensionsförmânerna fä en helt annan utveckling än med enbart ett skydd för prisförändringar. Konsekvenserna för en enskild individ pensionen om baseras på de 20 bästa inkomståren i stället för 15 år kan vara betydande. Pensionssystemet kan inte isolerat. Det faktiska värdet pensionen beror på ses av framtida beskattning. Men även graden avgiftsfmansiering inom vård och av omsorg kan spela stor roll för det reella värdet pensionen. För att helt undvika vad av som kan uppfattas som retroaktivitet borde även beskattning och avgiftsuttag vara oförändrade i flera decennier. Att förändringar kan innebära retroaktivt verkande effekter gäller inte enbart pensionssystemet. Även reformer inom andra delar socialförsäkringen av har motsvarande effekter. Den enskildes sparandebeslut påverkas också m.m. av ersättningsnivåer i t.ex. arbetslöshets- eller sjukförsäkringen, även det i dessa om fall är lättare att kompensera sig för förändringar än vad gäller pensionen. På dessa områden har sådana effekter accepterats. Om kraven på att undvika allt kan som uppfattas som retroaktivitet drivs för långt leder det till att det bara är möjligt att göra begränsade förändringar i de offentliga systemen. Men att inte vidta åtgärder kan på sikt leda till effekter som är mycket allvarligare. Att låta farhågor för retroaktiva effekter förhindra reformering och långten ge gående garantier för pensionerna innebär risk att dessa på sikt tränger undan och en tvingar fram förändringar i andra utgiftssystem, där de oönskade effekterna kan vara betydligt större än vad förändringar inom pensionssystemet kan komma att medföra. Successiva förändringar skulle innebära fortsatt osäkerhet framtida en om pensionsvillkor. Robustheten i systemet blir Det skulle riskera att bli föremål svagare. för ständigt återkommande förändringar. Den ekonomiska osäkerhet vidlåder som dagens system skulle ersättas med en politisk osäkerhet om hur anpassningen till förändrade förutsättningar senare kommer att utformas. Enligt vår mening leder därför kraven lângsiktighet och stabilitet till slutsatsen att en reformering av pensionssystemet bör så genomgripande krävs för vara som att ett nytt system etableras som kan vara i funktion under lång tid framöver. En reform bör syfta till att skapa ett självständigt autonomt system, inte kräver som återkommande beslut. De generationer som är unga i dag skall få besked om hur villkoren för deras

146 Inriktningen av en reform

pensionering kommer att gestalta sig. Reformen kan inte begränsas till de första stegen i en förändringsprocess, utan måste innefatta även slutresultatet genom att det preciseras hur det reformerade pensionssystemet skall se ut i fullfunktionsstadiet. Det finns även stabiliseringspolitiska skäl för detta. En pensionsreform skulle kunna bidra till att skingra den osäkerhet i dag råder kring hållbarheten i som pensionssystemet, vilket sannolikt är viktig orsak till den kraftiga ökning i en hushållens sparande som ägt rum under de tre-fyra senaste åren. De regler som nu slås fast skall kunna bestå oförändrade under mycket lång tid framöver och tillämpas under skiftande ekonomiska förhållanden. Kravet på stabilitet i pensionsvillkoren kräver dock att övergången till ett pensionssystem till stora delar bygger på andra principer än det nuvarande sker som under lång period. Utformningen det reformerade pensionssystemet tar i en av första hand sikte på generationer tillbringat sitt yrkesverksammma liv yngre som med de förvärvs- och familjemönster råder i dag. De som redan är pensionerasom de eller har få år kvar till pension skall inte beröras av reformen vad avser nya principer för intjänande och värdering av pensionsrätt. Med tanke på att de problem som föranleder en reform är aktuella nu är det anreformen beslutas och börjar få effekt inom de närmaste åren. Även geläget att om utgående pensioner inte berörs på flera år får reformering av intjänandereglema en omedelbara effekter vad gäller t.ex. skattetrycket. Det närmaste decenniets relativt demografiska utveckling talar också starkt för reform inte bör gynnsamma att en vänta. Vi bedömer det därför uteslutet att låta det reformerade systemets regler gälla först dem i dag går i grundskolan, vilket skulle medföra att reformen som får reella effekter först efter mycket lång tid.

6.3 Ett obligatoriskt offentligt pensionssystem

Vår bedömning: Grunden i pensionssystemet skall även fortsättningsvis vara ett obligatoriskt offentligt system.

En grundläggande fråga aktualiseras vid en reformering av pensionssystem är som vilken roll staten på sikt skall spela på pensionsområdet. De effektivitetsargument som traditionellt brukar anföras för offentliga ingrepp är knappast tillämpliga detta område. Det går inte att jämföra med tjänster av kollektiv natur t.ex. försvaret och rättsväsendet eller där det förekommer s.k. externa effekter, dvs. där den samhälleliga nyttan är större än vad den är för den

Inriktningen av en reform 147

enskilde t.ex. utbildning. På några försäkringsområden, det gäller t.ex. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, finns det problem med kontroll och riskbedömning som försvårar att det växer fram privata försäkringslösningar. På dessa områden finns därför argument för offentliga ingrepp. Den typen av problem karaktäriserar inte pensioneringen, i vart fall inte ålderspensioneringen. Frivilliga privata och kollektiva pensionsförsäkringar är sedan länge väl etablerade. I dag är dock större delen av pensionsskyddet en offentlig angelägenhet. Alla som är över 16 år och bosatta i Sverige är obligatoriskt anslutna till det offentliga systemet. Arbetsgivare är skyldiga att betala folkpensions- och ATP-avgifter för sina anställda och egna företagare att betala egenavgift. Någon möjlighet att frivilligt ställa sig utanför det allmänna pensionssystemet finns inte. Villkoren i pensionsförsäkringen är reglerad i lagen 1962:381 om allmän försäkring. Finansieringen sker över offentliga budgetar och den praktiska administrationen handhas av en statlig myndighet. På senare tid har i olika sammanhang uppmärksammats att offentliga ingrepp ofta kan fylla sitt syfte utan att omfatta alla dessa funktioner. Obligatorisk anslutning förutsätter inte ett statligt system utan skulle kunna, som är fallet med trafikförsäkringen för den som äger en bil, innebära krav att alla skall ha en pensionsförsäkring. Fördelningsmässiga krav skulle kunna hanteras med subventioner. Villkoren i försäkringen kan till en viss gräns regleras utan att den behöver övergå i statlig administration. l den allmänna debatten har också framförts förslag med innebörden att statens roll på pensionsområdet sikt begränsas. Ett huvudargument som brukar anföras för att anslutning till ett pensionssystem skall vara obligatoriskt är det s.k. fripassagerarproblemet. Om anslutningen är frivillig kan några av oförstånd eller medvetet helt avstå från eller välja ett - alltför litet pensionsskydd. Dessa kan ändå räkna med att få någon form av försörjning på ålderdomen eller vid- varaktig sjukdom, eftersom ingen lämnas helt utan försörjning. Problemet ligger i att denna försörjningsgaranti utgår även till den som haft de ekonomiska möjligheterna att teckna och därmed finansiellt bidra till en pensionsförsäkring. Det finns därför skäl att göra försäkringen obligatorisk. Detta argument är dock bara tillämpligt för en pensionsförsäkring som ger en grundläggande försörjning på en nivå som är tillräcklig för att man som pensionär inte skall behöva anlita socialtjänsten. Argumenten för en reglering av villkoren i pensionsförsäkringen är främst fördelningspolitiska. Om villkoren skall avvika från de som skulle uppkomma på en försäkringsmarknad måste det ske en reglering. På en helt oreglerad försäkringsmarknad kommer avgifter och förmåner att differentieras mellan försäkringstagare efter skillnader i risk. Vi har ovan pekat att fördelningspolitiska skäl talar för att sådan differentiering inte bör ske. Det gäller t.ex. att kvinnors längre förväntade livslängd inte skall slå igenom i lägre årliga förmåner eller högre avgifter än vad som gäller för män. Det är tveksamt om den typen av regleringar går att förena med att konkurrerande privata försäkringsbolag administrerar pensionen. En ogynnsam sammansättning på

148 Inriktningen av en reform

försäkringstagarna, och därmed kopplingen mellan avgifter och utbetalda förmåner, kan göra det svårt för ett enskilt bolag att fullgöra sina förpliktelser. Däremot kan avtalsreglerade pensionsförsäkringar lättare hantera fördelningshänsyn eftersom den enskilde där inte fritt kan välja mellan olika försäkringsgivare. Om avtalspensionerskulle ta över även det grundläggande pensionsskyddet, finns det dock risk för na att det fördelningsmässiga utfallet på ett mindre acceptabelt sätt skulle kunna skilja sig mellan olika avtalsområden. Alla fördelningsmässiga hänsyn behöver dock inte innebära reglering av försäkringskontraktet. Grundtryggheten i form av en garantipension skulle teoretiskt kunna tillgodoses med statliga bidrag till ett privat eller avtalsreglerat pensionssystem. Ett pensionssystem som finansieras enligt fördelningsprincipen, dvs. att utgående pensioner finansieras med löpande avgiftsintäkter, förutsätter en tvingande anslutning. Ett sådant system är ett kontrakt mellan generationer och det kräver att det tillkommer nya försäkringstagare i tillräcklig omfattning. Det kan därför svårligen försäkringsmarknad enskilda individer väljer bland konkurreranhanteras på en där de bolag. Då skulle pensionsnivån bli beroende av vilken relation mellan yrkesaktioch därmed premiebetalande respektive pensionärer som varje bolag hade. Ett va bolag med stor marknadsandel bland skulle kunna erbjuda högre pensioner yngre och ytterligare öka sin marknadsandel tills dess att monopol uppstod. Fördelningsprincipen förutsätter ett system som omfattar ett tillräckligt stort kollektiv och att det inte finns någon konkurrens mellan försäkringsgivare inom detta kollektiv. Med monopol och krav obligatorisk anslutning faller det sig naturligt att staten svarar för administrationen av systemet. Ytterligare ett skäl för att pensionssystemet organiseras i offentlig regi hänger med metoden för uppräkning av pensionsförmåner. l dagens system är samman förmånerna värdesäkrade kopplingen till basbeloppet, som i sin tur följer genom den allmänna prisutvecklingen. Som senare skall utveckla finns starka skäl att i stället knyta pensionsförmånernas uppräkning till den reala tillväxten i ekonomin. Det är emellertid svårt för ett enskilt försäkringsbolag, vars intäkter inte med automatik följer tillväxten, att värde- eller standardsäkra pensionsförmånerna. l stället måste, i vart fall på sikt, uppräkningen knytas till avkastningen på fonderade medel. Ett pensionssystem, där förmånerna skall följa den allmänna inkomsttillväxten och inte till stor del vara beroende av räntenivâ och kapitalavkastning, måste rimligen organiseras som ett obligatoriskt och kollektivt system. Effektivitetsskäl kan också tala för statlig administration. Med konkurrerande en försäkringsbolag skulle systemet belastas med kostnader för marknadsföring, försäljning kan undvaras i ett offentligt system. Ett till villkoren reglem.m., som rat grundläggande pensionsskydd är också förhållandevis homogen tjänst, där en dessa kostnader inte vägs större mångfald i utbudet av pensionslösningar. upp av Ett offentligt system kan också utnyttja administrativa stordriftsfördelar som ger en mer kostnadseffektiv hantering av systemet. Det finns därför starka skäl för att det grundläggande pensionsskyddet skall vara obligatoriskt och förbli offentlig angelägenhet som staten även administrativt en

Inriktningen av en reform 149

hanterar. Ett obligatoriskt system med offentlig administration innebär att även finansieringen formellt är offentlig. Det bör emellertid understrykas att detta inte behöver innebära att pensionssystemet är skattefinansierat. Även avgiften är obligatorisk om och betalas till en statlig myndighet kan den utformas som en försäkringspremie snarare än skatt.

6.4 Ett

pensionssystem med grundskydd

och ersättning för inkomstbortfall

Vår bedömning: Det reformerade offentliga pensionssystemet skall omfatta både ett skydd för dem som haft låga förvärvsinkomster och förmåner som baseras på hur stora förvärvsinkomstema varit under den yrkesaktiva perioden. Systemet skall således innehålla både grundskydd och standardskydd.

En fråga som kommit i fokus i den allmänna debatten socialförsäkringens om framtid är om principen för denna skall vara att ge ett grundskydd som är lika för alla eller, som fallet är i dag, ge förmåner i relation till inkomstbortfall. Vad gäller Socialförsäkringens allmänna inriktning finns därvidlag olika ståndpunkter företrädda i arbetsgruppen. Såvitt avser pensionssystemet är dock eniga om att förmånerna i ett reformerat pensionssystem skall baseras på inkomstbortfallsprincipen samtidigt som alla garanteras ett grundskydd. Den sparandefunktion som ett pensionssystem skall fylla, dvs. att omfördela inkomster över livscykeln, innebär att de flesta som pensionärer vill ha förmåner som står i relation till inkomsterna under den förvärvsaktiva perioden. Frågan är emellertid om detta skall vara uppgift för det allmänna och obligatoriska penen sionssystemet eller om det kan överlåtas till den enskilde att i ett frivilligt system komplettera en obligatorisk grundpension. Ett viktigt skäl för att det obligatoriska systemet även framgent skall utsträckas till att omfatta en del som baseras inkomstbortfall är att dagens system är av den karaktären och att en övergång till ett system med enbart grundskydd skulle vara förenat med höga avgifter för den enskilde. Om det offentliga pensionssystemet begränsas till att i framtiden ge enbart grundskydd måste den som önskar en inkomstbaserad pension utöver grundskyddet betala avgifter även till ett kompletterande system. Samtidigt mäste de pensionsförmåner som finns intjänade i ATP-systemet infrias. Finansieringen av dessa måste i huvudsak ske med löpande avgiftsintâkter. Dessa belastar även yngre generationer, som har låg intjänad ATP-rätt. Den samlade avgiftsbelastningen för den utöver som grundpensionen från det offentliga systemet vill ha en inkomstrelaterad pension

150 Inriktningen av en reform

skulle därför komma att bli mycket hög. Att âldermässigt differentiera pensionsavgiften, så att ATP-avgiften framdeles betalades i förhållande till intjänad ATP-rätt är inte någon framkomlig väg. Förutom det olämpliga att ha olika nivåer obligatoriska avgifter från olika grupper, skulle det medföra en stigande avgift som så småningom blir orimligt hög. Fördelningsprincipen förutsätter att kommande generationer bidrar till finansieringen av intjänad pensionsrätt. I ett sammanhållet obligatoriskt system som omfattar både grundskydd och inkomstbaserad pension kan de avgifter som finansierar gamla förmåner ligga till grund också för inkomstbaserad framtida pension. Detta är inte möjligt systemen i ett obligatoriskt grundpensionssystem och frivilliga om separeras inkomstbaserade system. Det finns mer principiella skäl för att även ett reformerat pensionssystem skall innefatta förmåner baserade tidigare inkomster. Enligt vår mening bör de fördelningsmässiga krav som kan ställas pensionssystemet inte begränsas till att avse enbart grundskyddet, utan även omfatta en betydande del av pensionsskyddet därutöver. Det gäller främst att differentiering av förmåner mellan män och kvinmed avseende på skillnader i livslängd inte heller bör ske vad beträffar den nor inkomstbaserade pensionen. Ett annat fördelningspolitiskt motiverat argument för ett sammanhållet system är att ett sådant bättre garantier för ett generöst grundskydd. Legitimiteten i ett ger pensionssystem stärks alla oavsett inkomst får en betydande del av sin pension om från det. Att grundskydd och inkomstbortfall i olika system riskerar att separera leda till en press att hålla nere nivån grundskyddet. Det är mest uppenbart pensionssystemet skulle bestå enbart av ett grundskydd om hade karaktären minimipension, som utgick som utfyllnad endast till den som av en inte på annat sätt uppnått ett tillräckligt pensionsskydd. Då kommer stora som att betala avgift till ett system inte ger dem några förmåner alls. grupper som Men även ett offentligt system med grundskydd av folkpensionskaraktär innebär en skärpning av fördelningsproñlen. Ett sådant system finansieras med avgifter som är beroende förvärvsinkomster, samma nivå pensionsförmånen till av men ger alla. Nettoutbytet sjunker högre inkomsten är, vilket kan leda till en tendens för med goda inkomster att vilja hålla nere nivån grundskyddet och lägga grupper större del pensionsskyddet i ett frivilligt och inkomstbaserat system. En sådan en av tendens kan finnas även i ett sammanhållet system, eftersom samma omfördelande effekt finns även där. Men den blir mer påtaglig och uppenbar, och därmed mer känslig för politiska förändringar, om det offentliga systemet omfattar enbart grundskydd. Ett argument ibland anförs som skäl för ett obligatoriskt pensionssystem är som att den enskilde individen präglas viss närsynthet, dvs. inte har en tillav en räckligt lång planeringshorisont och därför tenderar att underskatta behovet av pensionsskydd. Det är mycket stor andel av inkomsten som under i princip hela en den yrkesverksamma perioden måste avsättas för att uppnå en tillfredsställande pension. Speciellt i år kan det många som, vid ett frivilligt system, unga vara frestas att avstå från pensionssparande.

Inriktningen av en reform 151

Det kan vidare finnas en tendens att underskatta att den allmänna standardstegringen i samhället också innebär att kraven på levnadsstandard som pensionär stiger. En obligatorisk inkomstrelaterad pensionsförsäkring fyller funktionen att förhindra att den enskilde, därför att han eller hon inte har någon ordentlig överblick, gör en välfárdsförlust genom att få en inoptimal fördelning av inkomsten över livscykeln. Ett argument för obligatorisk statlig tjänstepension som tillmättes stor vikt när ATP infördes och som fortfarande anges, är det s.k. portabilitetsproblemet. Tanken är att utan ett offentligt inkomstrelaterat system kommer en stor del av pensionsskyddet att bygga avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Sådana avtal riskerar att hämma rörligheten på arbetsmarknaden om intjänade förmåner inte obehindrat kan föras över mellan arbetsgivare eller mellan avtalsomrâden. Från arbetsgivarsidan kan finnas ett aktivt intresse att skapa sådana bindningar för attraktiv personal. Den typen av problem skulle möjligen effektivt kunna motverkas genom regleringar. Principen att fritt kunna föra med sig pensionsrätt vid byte av arbetsgivare är i dag starkt etablerad i det svenska samhället.

6.5 Ett

offentligt pensionssystem med

oförändrad

omfattning och roll

Vår bedömning: Pensionsfömiânema skall i det reformerade pensionssystemet vid dagens medellivslängd allmänt sett ligga på ungefär samma nivå som i dagens system. Taket för pensionsgrundande inkomster skall

räknas upp i takt med den allmänna standardökningen..

Vid en reformering av pensionssystemet aktualiseras frågan vilka nivåer förmånema skall ligga i det reformerade systemet. Det gäller dels hur högt grundskyddet skall vara, dels kompensationsgraden för den inkomstrelaterade pensionen. Med det senare avses vilken nivå pensionsförmånema ligger i förhållande till den pensionsgrundande inkomsten. Vidare väcks frågan om det s.k. taket dvs. hur höga inkomster som skall ge pensionsrätt i det obligatoriska systemet. Många har sett dagens och framtidens finansiella påfrestningarna på det allmänna pensionssystemet som ett uttryck för att förmånsnivåerna är för höga och att en reform måste innebära att dessa reduceras, speciellt den i en internationell jämförelse förhållandevis höga kompensationsgraden. Det handlar också om vilken roll det offentliga systemet skall spela i förhållande till avtalsreglerade och privata pensionssystem. En sänkt kompensationsgrad har setts som en väg att öka utrymmet för dessa pensionssystem.

152 Inriktningen av en reform

Ett bibehållet eller t.0.m. sänkt tak skulle tjäna samma syfte. Med ett tak för den pensionsgrundande inkomsten i det allmänna systemet skulle de kompletterande pensionssystemen på sikt öka i relativ betydelse i takt med att allt större del av inkomsterna hamnar över taket till följd av den allmänna standardförbättringen. Pâ mycket lång sikt skulle det offentliga systemet för de allra flesta omvandlas till ett grundpensionssystem, medan den inkomstrelaterade pensionen ligger utanför. De skäl som anförts för en sådan rollförskjutning är bl.a. att sparandet i dessa system är högre och att det skulle ge större frihet och ansvar för den enskilde att själv utforma sitt pensionsskydd. Vi skall i del Ill mer i detalj redovisa våra överväganden vad avser pensionsförmånernas utforming respektive taket för pensionsgrundande inkomster. Det finns emellertid anledning att här beröra våra principiella ställningstaganden i dessa frågor. Enligt vår mening är grunden för de långsiktiga problemen i dagens pensionssystem inte att pensionsförmånema generellt sett är för höga, utan den hänger samman med systemets finansiering och dess brist på koppling till samhällsekonomin. Vi ser därför få skäl att allmänt försämra förmånerna i det offentliga systemet. Det är en helt annan sak att ett system med större följsamhet till samhällsekonomin leder till sämre förmåner om den ekonomiska tillväxten blir svag. Vi finner också den rollfördelning som i dag råder mellan å ena sidan det allmänna och å andra sidan de avtalsreglerade och individuella pensionssystemen väl avvägd. Det offentliga systemets uppgift skall vara att svara för grundskyddet och större delen av inkomstskyddet. Grundskyddet skall enligt vår mening vara på en nivå som ligger märkbart över vad som krävs för en skälig levnadsstandard enligt socialtjänstlagens mening. Vi avvisar därmed sådana förslag till reformer som vill begränsa pensionen för dem som haft små eller inga inkomster alls under förvärvslivet till ett absolut minimum. Vi heller inte skäl att sänka kompensationsgraden, utan ett riktmärke för ser reformen är att det nya pensionssystemet vid en normal samhällsekonomisk utveckling skall ge samma ersättning för förvärvsinkomster som dagens system. Det skall delvis ses som en konsekvens av en strävan att det allmänna systemet skall ge både grundskydd och pension baserad inkomstbortfall. En reducerad kompensationsnivå skulle medföra att grundskyddet i praktiken skulle dominera i det offentliga systemet och inkomstbortfallsprincipen sakna betydelse. Avgiften till ett obligatoriskt system, som ger förmåner som överstiger vad den enskilde själv skulle välja i ett frivilligt system, får karaktären av skatt. För att undvika detta bör avgifterna och kompensationsnivån sättas med utgångspunkt från att de flesta kompletterar den offentliga pensionen med avtalspension och eventuellt även privata pensionsförsäkringar. Av delvis samma skäl finns det även anledning att bibehålla ett tak för de pensionsgrundande inkomsterna. Det är heller inte rimligt att i ett obligatoriskt system ge pensionsrätt för hur höga inkomster som helst. Det offentliga systemet skall därmed inte stå för hela pensionsskyddet, speciellt inte för grupper med höga inkomster. Det finns fördelar med att en icke oväsentlig

Inriktningen av en reform 153

del av det samlade pensionsskyddet hanteras på arbetsmarknaden och av parterna därmed avvägs mot utrymmet för andra löneförrnâner. Avtalspensionema är obligatoriska gentemot den enskilde individen. Av skäl för det offentliga samma som systemet finns därför skäl att dessa inte blir för omfattande. Det är rimligt det att samlade pensionsskyddet innefattar tredje och helt frivillig del omfattning en vars och utformning den enskilde själv kan Även hänsyn till det samhälleliga styra. sparandet talar för att de till viss del fonderade avtalspensionema och sparande i individuella pensionsförsäkringar ett utrymme. Men det privata pensionssparanges det skall ha karaktären extra tillskott. Det offentliga och den kompletteav systemet ring som avtalspensionema skall tillgodose fullt tillfredsställande pensionsger ett skydd. Enligt vår mening bör den rollfördelning i dag råder mellan det samlade som pensionssystemets tre delar bestå även i framtiden. De fördelningspolitiska inslag som påverkar utformningen det allmänna bör inte minska i betydelse av systemet vid en allmän standardstegring. Taket för pensionsgrundande inkomster i det offentliga systemet skall därför räknas i takt med den ekonomiska tillväxten. upp

6.6 Pensionen bestämd

av hela inkomsten

Vår bedömning: I det reformerade pensionssystemet skall pensionsformå-

nerna baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Alla inkomster, som ligger under taket för pensionrätt, skall väga lika tungt oavsett när under förvärvslivet de tjänats in. Grundskyddet skall utformas rätt till som en utfyllnad upp till en garanterad pensionsnivå.

Ett problem med nuvarande pensionssystem är, nämnts, det samband som svaga mellan förvärvsinkomsterna under yrkeslivet och pensionförmânerna dagens som regler ger upphov till. Det är detta orsakar de problem med hög skattcfinansiesom ringsgrad och negativa effekter på arbetsutbudet vi pekat pâ. som Ett grundläggande syfte med reformering är därför stärka en av systemet att sambandet mellan förvärvsinkomst och pension. Grundprincipen i det reformerade pensionssystemet skall att inkomsten under hela förvärvslivet skall påverka vara pensionen, inte bara inkomsten under vissa år. Vidare skall varje förmånsgrundande inkomst ha lika stor betydelse när under förvärvsperioden den tjänats oavsett in. Utbytet i form av ökad pensionsrätt inkomstökning under förvärvsåren skall av en vara högre än i dagens system.

Många har av främst jämställdhetspolitiska skäl argumenterat för bibehållande ett av dagens ordning där endast förvärvsinkomster

som understiger inkomsttaket

under en begränsad period yrkeslivet har betydelse för pensionsförmånerna. På av

154 Inriktningen av en reform

det sättet, har det hävdats, kvinnor avstått från förvärvsarbete eller arbetat ges som deltid bättre möjlighet tjäna in pensionsrätt. Som framgick avsnitt 5.4 tyder att av emellertid mycket på dagens regler inte ett för kvinnorna så gynnsamt utfall att ger debatten i denna fråga ibland intryck Enligt vår mening kan ambitiosom ger av. bra utfall för både män och kvinnor bättre tas tillvara genom att det nerna om ett inkomstbaserade kompletteras med särskilda regler för pensionsrätt för systemet bam. Vår grundläggande inställning är också att det inte är den som har små en uppgift för pensionssystemet att kompensera de orättvisor kan råda vad gäller som lönesättning under yrkeslivet. m.m. Löneskillnadema mellan kvinnor och män har under senare tid stått i fokus i debatten. Ett viktigt bidrag i den debatten utgörs Löneskillnadsutredningens av betänkande Löneskillnader och lönediskriminering Om kvinnor och män på arbetsmarknaden SOU 1993:7. Utredningen visar bl.a. att fram till mitten av 1980-talet minskade löneskillnaderna mellan kvinnor och män för stora grupper på arbetsmarknaden. Därefter avstannade minskningen och i vissa grupper ökade till med skillnaderna. De i utredningsmaterialet senast tillgängliga uppgifterna, för och år 1991, visar dock att denna ökning skillnaderna förefaller ha upphört. Intryckav kvarstår dock att den minskning löneskillnaderna mellan kvinnor och män et av utmärkte period omkring 20 år fram till mitten av 1980-talet har stagnesom en av rat. Senare siffror bekräftar den bilden. Den löneskillnad finns mellan kvinnor och män kan enligt utredningen till som del förklaras med kvinnors och mäns olika fördelning efter bl.a. yrke eller stor befattning, arbetets svårighetsgrad eller kvalifikationsnivå. Dessa generella strukturella löneskillnader, för heltidsanställda arbetsmarknaden en ger stora grupper löneskillnad på mellan 25 och 10 % till kvinnornas nackdel. Många kvinnor med familj har lägre inkomst till följd dels att de inte förvärvsarbetar på heltid, dels av arbeten de kan välja för kunna förena förvärvsarbetet med hemarbetet ofta att de att är lâgavlönade. l förlängningen blir arbetsmarknaden könsuppdelad. Utredningen har emellertid också i sitt material tagit hänsyn till dessa faktorer eller för vissa del dem. Det visar sig då, även om vissa be- - grupper - en av gränsningar finns i statistikunderlaget, att mellan l och 8 % av löneskillnaderna inte går förklara. Utredningen gör bedömningen att dessa senare löneskillnader, att finns allt annat är lika kan betraktas osakliga och därmed också som trots att som ett uttryck för könsdiskriminering. som Som tidigare konstaterat inte att det är en uppgift för pensionssystemet anser kompensera de orättvisor kan råda vad gäller lönesättning m.m. under att som yrkeslivet. Löneskillnadsutredningen visar emellertid tydligt det angelägna i att arbeta för den könsuppdelade arbetsmarknaden bryts och att löneskillnader att mellan kvinnor och män beror kön upphör. En konstruktion av pensionssom grundar sig på hela livsinkomsten kan i sig påskynda den utvecksystemet som positivt de förslag utredningen lämnat att arbetsgivare lingen. Vi ser som om med tio eller fler anställda skall skyldiga att årligen kartlägga löneskillnaderna vara mellan kvinnor och män och vikten ett intensivt utvecklingsarbete om löneom av bildning m.fl. frågor har betydelse för kvinnors och mäns löner. Enligt en av som

Inriktningen av en reform 155

regeringen nyligen presenterad lagrådsremiss vissa ändringar i jämställdhetslaom gen kommer förslag i den riktningen att läggas fram inom kort. Principen att alla förvärvsinkomster skall pensionsrätt innebär ge samma att den värdesäkring av intjänade pensionsförmåner dagens innebär bör ersättas som system med en ordning där pensionsrättighetemas värdeutveckling i stället kopplas till den

reala standardutvecklingen i landet. Den form värdesäkring intjänad pensionsav av rätt som finns i dagens system medför, vid reallönetillväxt, inkomster förvären att vade tidigt i livet får långt mindre betydelse för pensionen än inkomster som förvärvas närmare pensionstidpunkten. Med uppräkning pensionsförmånerna en av som följer t.ex. reallönetillväxten får varje intjänad krona i princip vikt vid samma beräkning av den inkomstrelaterade delen pensionen. av Grundskyddet utgör en nödvändig komplettering till den pensionrätt baseras som på förvärvsinkomster. Grundskyddets nivå och utformning påverkar också hur sambandet mellan förvärvsinkomst och pensionsförrnåner Det råder ser ut. en

ofrånkomlig motsättning mellan inkomstbortfallsprincipen och grundskyddets nivå.

Givet den genomsnittliga nivån på pensionsförmånerna blir sambandet mellan pensionsrätt och förvärvsinkomst högre grundskyddet är. Grundskyddets svagare utformning spelar roll på så sätt att även små inkomster under förvärvslivet om skall påverka pensionsrätten måste i gengäld sambandet mellan inkomst och pension försvagas vid högre inkomster.

Basen i dagens grundskydd utgörs av folkpensionen utgår med belopp som samma till alla oavsett pensionsinkomst. Med syfte att förstärka sambandet mellan förvärvsinkomst och pension bör grundskyddet framgent i stället utformas som en garanterad pensionsnivå, till vilken det utgår ett tillskott till den inte har upp som tillräcklig inkomstbaserad pension. Det innebär bl.a. den har att som en förhållandevis hög inkomst under yrkeslivet får hela sin pension från den inkomstrelaterade

delen. Därigenom stärks utbytet mellan inkomstökning under förvärvslivet

en och framtida pension, jämfört med inkomstoberoende om en pension också hade utgått.

6.7 Ett

avgiftsbestämt och separat

ålderspensionssystem

Vår bedömning: Det reformerade pensionssystemet skall avgiftsbevara ett

stämt system, till skillnad från dagens förmånsbestämda. Ålderspensionen

särskiljs som en egen försäkringsgren och finansieras i sin helhet med en specialdestinerad avgift tas ut alla inkomster pensionsrätt. som som ger Fördelningsmässiga inslag görs tydliga och finansieras över statsbudgeten.

156 Inriktningen av en reform

En principiellt viktig fråga vid utformningen ett nytt pensionssystem är om det av är förmånerna skall bestämma avgiftsuttaget eller om tvärtom avgiften skall som ligga fast och förmånerna anpassas till avgiftsintäkterna. Dagens pensionssystem är i huvudsak ett förmånsbestämt system. Nivån förmånerna, både intjänade och utgående, är beloppsmässigt definierade och värdesäkrade mot prisstegringar. Förmånerna ligger fast oavsett samhällsekonomisk utveckling eller förändringar i demografm. Det är i stället nivån på avgiften som så att intäkterna till systemet blir tillräckliga. Detta manifesteras bl.a. i det anpassas åliggande Riksförsäkringsverket har att van femte år lämna förslag till avgiftsuttag för ATP-systemet. Styrkan i ett förmånsbaserat system ligger i att värdet av pensionsförmånen av den enskilde kan uppfattas garanterad. Den kan betraktas en fordran på som som given inkomst. Men, utvecklat medför detta samtidigt en instabilien som ovan, i förhållande till de inkomster finansierar systemet. Denna instabilitet tet som riskerar vid samhällsekonomisk utveckling att bli så betydande att förmåen svag nerna likväl inte kan garanteras. Enligt vår mening bör därför ett reformerat pensionssystem vara avgiftsbaserat. Det innebär att förmånerna på ett sådant sätt att avgiftens nivå kan ligga anpassas fast. Detta kräver dels att förmånsnivån för den enskilde bestäms av inbetalda avgifter, dels att förmånerna löpande anpassas till förändringar i samhällsekonomin och befolkningens medellivslängd. Att systemet görs avgiftsbestämt har betydelse både för den enskilde och för samhället. För den enskilde innebär det att förmånerna får betraktas som relativa, dvs.

fordran på andel de samlade inkomsterna i ekonomin i stället för som

som en en av

i dag enfordran i absoluta termer. På samhällsnivån ligger betydelsen främst i att

ett avgiftsbestämt system är robust. I princip skall den avgift som fastställs aldrig behöva ändras. Vid låg ekonomisk tillväxt sker en finansiell anpassning i systeen met i stället på förmånssidan. En förändring av genomsnittlig förväntad återstående livslängd slår igenom på den pensionsnivå fastställs vid pensionstillfället i som stället för att föranleda högre avgifter. En fråga har viss anknytning till avgiftsbestämning respektive förmånsbesom stämning gäller vilka relationer ålderspensioneringen skall ha till övriga delar av socialförsäkringen. Det har i debatten framförts förslag om att förmånssidan närmare integrera olika delar socialförsäkringen, också skulle finansieras av som med avgift. Det skulle bl.a. innebära en mer generell fordran på en gemensam socialförsäkringssystemet skall täcka inkomstbortfall av olika orsaker, vare sig som det är sjukdom, vård barn eller ålderdom. Enligt vår mening finns det så stora av skillnader mellan socialförsäkringens olika delar, inte minst vad gäller vilka fördelningsmässiga hänsyn bör reformering i den riktningen är mindre som tas, att en lämplig. Det skulle bl.a. leda till att pensionsförmånen, för två personer med lika stor förvärvsinkomst, kan bli olika beroende på skillnader i sjukfrånvaro, vård av barn etc. under yrkeslivet. Enligt vår uppfattning finns det skäl som talar för att gå i motsatt riktning snarare och ett tydligare sätt än i dag särskilja ålderspension från andra pensionsförmå-

Inriktningen av en reform 157

ner. Den försäkringsmässiga risk är aktuell inom âlderspensioneringen som nämligen att leva lång tid efter pensionering är helt och närmast - av en annan motsatt att än vad gäller förtidspensionering. [det fallet är det också ett senare betydligt större mått av prövning och kontroll än vad behövs inom ålderspensom sioneringen. Även de fördelningspolitiska krav Ålsom bör ställas skiljer sig ât. derspensioneringen är i det perspektivet lättare att organisera enligt försäkringsmässiga principer än förtidspensioneringen. Ett särskiljande av âlderspensioneringen får betydelse bl.a. vad gäller finansieringen. I ett avgiftsbestämt system måste ålderspensionen i sin helhet finansieras med en avgift på de inkomster som ligger till grund för pensionsförmånema. Vidare måste alla inkomster som ger pensionsrätt för ålderspension också avgiftsbeläggas. För att tydliggöra sådana inslag som inte är försäkringsmässiga utan fördelningspolitiskt motiverade, bör dessa finansieras i särskild ordning över statsbudgeten.

6.8 Ett

fördelningssystem med inslag av

individuella premiereserver

Vår bedömning: Det offentliga pensionssystemet skall till huvuddelen vara uppbyggt enligt fördelningsprincipen. Det skall dock kompletteras med inslag av individuella premiereserver.

Dagens pensionssystem är uppbyggt ett fördelningssystem, dvs. utgående som pensionsförmåner finansieras i princip löpande med avgiftsintäkter under samma period. Fonderingen AP-fonden byggdes bland annat med syftet att kom- - - upp pensera det bortfall av privat sparande introduktionen ATP-systemet medsom av förde. Det kunde ske därför att avgiftsuttaget under uppbyggnadsperioden medvetet sattes högre än vad som krävdes för att klara då utgående ATP-pensioner. APfonden fyller även funktionen att utgöra buffert mot konjunkturella och demoen grafiska svängningar i avgiftsinbetalningar och pensionsutbetalningama. AP-fonden är emellertid inte någon integrerad del ATP-systemet, i den meningen förmåav att nema påverkas av fondens värdetillvåxt. I den allmänna debatten har några sett fördelningsprincipen den avgörande som svagheten i nuvarande system. Det främsta argumentet har därvid varit att uppbyggnaden av ATP reducerade det privata sparandet och förmögenhetsbildningen i ekonomin. Men även andra argument har anförts mot fördelningsprincipen, t.ex. att systemet i alltför hög grad är beroende av politiska beslut. Det sociala kontrakt

158 Inriktningen av en reform

mellan generationer fördelningsprincipen innebär har setts som mindre stabilt som pensionsförmånerna varit förankrade i ett individuellt sparande. Fördelningsän om systemet har karaktäriserats ett kedjebrevssystem, som bygger på den, som som osäkra förutsättningen att kommande generationer är beredda att bidra man menar, till systemet. Mot den bakgrunden har framförts förslag med innebörden att dagens pensionssuccessivt skall omvandlas till ett system år helt baserat på individuella system som premiereserver. Ett premiereservsystem bygger att de avgifter som betalas in, i stället för finansiera löpande pensionsutgifter, fonderas och gottskrivs ett att individuellt premiereserven. Utgående pensioner finansieras med de medel konto e under yrkesperioden successivt fonderats inkl. avkastningen på dessa. Av detta som följer att det tar mycket lång tid i princip generations hela yrkesverksamma - en period bygga fullgånget premiereservsystem. Detta är också en förklaatt upp ett ring till nästan alla industriländer har valt fördelningsprincipen i de offentliga att pensionssystemen, eftersom detta möjliggör snabbare höjning av pensionärernas en standard. Det främsta argumentet brukar anföras för en övergång till ett premiereservsom är det skulle innebära ett högre sparande under lång uppbyggnadspesystem att en riod. Det har också setts fördel att det är ett privat och individuellt sparansom en de bidrar till att stärka det personliga ägandet. En omvandling av pensionssom i den riktningen har också kopplats med näringslivets behov av systemet samman riskkapital. Ett premiereservsystem skulle i högre grad än dagens system kunna riskkapital. Ett ökat sparande och bidrag till riskkapitalförsörjsvara för utbudet av ningen kan också ske inom nuvarande system, då i form av kollektiv kapitalmen bildning. Detta har ansetts mindre lämpligt med hänsyn till den maktkoncentration det skulle medföra kollektiva fonder stod för stor del av ägandet i näringsom en livet. Ett anförts för premiereservsystem är att det innebär att varje annat argument som generation till sin pension. Därmed undviks den politiska osäkerheten sparar egen i att pensionen baseras på ett socialt kontrakt. Pensionsförmånerna motsvaras premiereserverna individuella förmögenheter som år civilrättsligt skyddagenom av de. Ett premiereservsystem år också ett ekonomiskt stabilt system. Den uppräkning sker förmånerna alltid faktisk förmögenhetstillväxt i premiesom av svarar mot en Det kommer alltid att finnas till pensionerna utan att avgifterna reserverna. pengar behöver regleras. Det finns emellertid betydande svagheter i ett pensionssystem som är helt uppbyggt med premiereserver. l ett sådant system måste värdeutvecklingen på pensionsförmånerna avhängig avkastningen det kapital finns fonderat i vara som premiereserven. Erfarenhetsmässigt varierar avkastningen kapital mer än den ekonomiska tillväxten. Det skulle således kunna innebära kraftiga svängningar i

förmånernas värde. Under långa perioder, t.ex. under 1970-talet, har kapitalavkastningen varit förhållandevis låg. Under sådana perioder skulle många få se realpensionstillgångar och därmed framtida pension sjunka, vilket kan värdet av sina skapa fördelningspolitiska spänningar i systemet.

Inriktningen av en reform 159

I varje pensionssystem är värdesäkringen intjänade pensionsrätter beroende av av den samhällsekonomiska utvecklingen. Allmänt sett kan det därför inte hävdas att ett fonderat system i sig självt långsiktigt bättre garantier för pensionsförmånerger na än ett fördelningssystem. Utformningen pensionssystemet kan däremot ha av stor betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen, vilket i sin avgör hur tur stabila intjänade pensionsrätter är. Med synsättet att pensionen skall betraktas som en uppskjuten arbetsinkomst förefaller det också naturligt att pensionförmánemas värdeutveckling åtminstone till sin huvuddel knyts till inkomsttillvåxten i samhället än till kapitalavkastningen. snarare Det kan vidare sättas i fråga om den mycket omfattande fondering ett fullsom gånget premiereservsystem leder till är önskvärd. Kalkyler gjorts på vårt som uppdrag visar att omfattningen på de fonder skulle som krävas för att svara mot värdet av dagens ATP-förmåner och intjänade pensionsrättigheter uppgår till en summa på ca 3 000-5 000 miljarder kr beroende på vilket realränteantagande som görs. Det skall jämföras med att t.ex. BNP i år beräknas uppgå till 1 500 ca miljarder kr. Det är således mycket stora fonder byggs i premieresom upp ett servsystem. De institutioner förvaltar premiereservema skulle komma bli som att mycket stora kapitalförvaltare. En samhällsekonomiskt effektiv allokering kapital förutsätter att det finns av många slags ägare med olika riskprofil, gör olika bedömningar, har olika som placeringsstrategier och olika ambitioner i aktivt eller passivt ägande. Det har uttryckts farhågor att ägandet med så stora pensionsfonder skulle komma att domineras av stora institutionella placerare inte är beredda att ta ett aktivt ägaransom svar. I takt med att kapitalmarknaden intemationaliserats har dessa argument emot premiereservsystem dock försvagats. Fondernas medel behöver inte placeras i Sverige. Det går att införa begränsningsregler för pensionsinstitutionemas ägarandel i enskilda företag, m.m. Enligt vår mening är det avgörande skälet successiv omvandling emot en av dagens system till ett fullgånget premiereservsystem det stora avgiftsuttag sådan en övergång skulle kräva. De förmåner redan finns intjänade i dagens system som måste finansieras med avgifter. Samtidigt skulle avgifterna till det premierenya servsystemet komma att fonderas och inte vara tillgängliga för att finansiera gamla förmåner. Det skulle således krävas två avgifter finansierar förmåner i - en som det gamla systemet och en som bygger upp fonder först i framtiden skall som finansiera nya förmåner. Det samlade avgiftsuttaget skulle därför under lång en övergångsperiod kunna komma att bli mycket stort. Många har pekat på att AP-fondens behållning skulle kunna användas vid överen gång för att avlasta finansieringen gamla förmåner. AP-fondens tillgångar är av dock väsentligt mindre än värdet av intjänade förmåner. Under lång övergångsen period skulle höga avgifter behöva tas ut för att bestrida fordringarna i dagens

system. En övergång till ett premiereservsystem skulle också innebära att sparandet i pensionssystemet skulle bli mycket omfattande under denna övergångsperiod. Det är en konsekvens av höga avgifter och oförändrade utbetalningar. Det totala privata

160 Inriktningen av en reform

sparandet skulle sannolikt inte komma att öka i samma omfattning. Hushållen skulle rimligen åtminstone till del komma att betrakta premiereservema som en ersätten ning för annat sparande. Det skulle innebära en omfördelning av det totala sparandet till förmån för pensionssparande. Det finns risk att ett alltför stort pensionsen sparande reducerar det sparande sker direkt i riskkapital, och att detta i stället som sker indirekt via pensionsfonder. Det är även tveksamt det allmänna pensionssystemet, med de krav på långsikom tighet och säkerhet i placeringama måste ställas i ett sådant, är en lämplig som institutionell för att utgöra näringslivets huvudsakliga källa för riskkapital. ram Problem med riskkapitalförsörjningen förefaller främst beröra de mindre företagen, där riskbedömningen kan särskilt svår. De institutioner som förvaltar premievara skulle täcka hela det grundläggande pensionsskyddet kan knappast reserver som bidra till att lösa deras problem. Vi bedömer det därför sig rimligt eller önskvärt med fullständig Övergång vare en till ett pensionssystem baserat premiereserver. Det finns dock fördelar med premiereserver enligt vär mening bör tas till vara i ett reformerat pensionssom Detta kan dock ske att det inom ramen för det allmänna fördelsystem. genom ningssystemet skapas ett inslag premiereserver. Avgiften till dessa premiereserav kan finansieras den obligatoriska pensionsavgiften, men i övrigt vara helt ver ur oberoende av fördelningssystemet. Ett premiereservinslag gör det möjligt att den sparandeökning som under de närdecennierna bör ske inom pensionssystemet tar formen av ett mer individuellt maste sparande i stället för att leda till att den nuvarande AP-fonden växer ytterligare. Premiereservinslaget har också till syfte att öka den enskildes inflytande över pensionen. Premiereservema skall knutna till den enskilde individen, som vara också skall ha stort inflytande över medlens förvaltning genom att denne inom vissa skall kunna välja mellan olika förvaltare med olika inriktning på placeringarramar Villkoren för den del förmånerna är kopplade till premiereservdelen kan na. av som också flexibelt utfonnade, t.ex. vad gäller när pensionen tas ut och vara mer efterlevandeskyddet. En fördel med ett inslag premiereserver inom ramen för fördelningsannan av är att det innebär viss riskutjämning, i den meningen att pensionssystemet en förmånerna kommer avhängiga både standardutveckling och kapitalavkastatt vara ning i samhället.

Inriktningen av en reform 161

6.9 Ökat

Försäkringmässiga avgifter och

sparande

Vår bedömning: En reformering pensionssystemet skall syfta till att av åstadkomma en generationsutjämnande fondering. Avgiften till ålderspensionsystemet bör redan i samband med reformtillfället fastställas på försäkringsmässiga grunder med utgångspunkt från det reformerade pensionssystemets regler. AP-fonden omvandlas på sikt till en renodlad buffertfond inom fördelningssystemet. Den fonduppbyggnad sparandet som genereras av sker i huvudsak inom ramen för premiereservdelen i pensionssystemet.

Ett mål för reformeringen av pensionssystemet är, att det i som angav ovan, högre grad än vad som blir fallet med dagens regler skall bidra till sparandet i samhällsekonomin. Ett motiv för detta är att kommande demografiska påfrestningar inom pensionssystemet inte helt skall övervältras framtida generationer. De stora grupper som kommer att pensioneras en bit in 2000-talet bör i högre grad bidra till att klara de ökade pensionsutbetalningar som de då kommer att upphov till, ge genom ett högre sparande under mellantiden fram tills dess. Sparandet i pensionssystemet skall dock inte vara högre än vad som krävs för att klara systemets åtaganden. Ett ökat sparande inom pensionssystemet har motiverats även med hänsyn till de demografiska påfrestningar som längre fram uppkommer inom andra offentliga åtaganden, t.ex. vård och De närmaste decenniemas omsorg. fondering inom pensionssystemet skulle så omfattande att det blir möjligt att vara sänka pensionsavgiften längre fram. Pâ så sätt kan den samlade belastningen på de yrkesaktiva hållas nere när den demografiska belastningen gör sig gällande, genom att pensionsavgifter växlas mot skatter eller avgifter till vård och Enligt omsorg. vår mening står detta emellertid i strid med grundprincipen att pensionssystemet skall vara autonomt. Som pekat på i avsnitt 5.8 kan inte sparandet i pensionssystemet bedömas isolerat, utan det är effekten på det totala sparandet- och i viss utsträckning den offentliga sektorns sparande spelar roll i det sammanhanget. Ett ökat pensions- - som sparande får negativa effekter annat sparande. Det är en konsekvens bl.a. att av hushållens disponibla inkomster blir mindre högre pensionsavgiften är. Även möjligheterna att förstärka statens sparande i statsbudgeten kan försvåras ett av stort pensionssparande. Sannolikt blir denna effekt större högre sparandet är inom pensionssystemet. Ett högre sparande inom pensionssystemet innebär definitionsmässigt antingen ökade avgiftsintäkter eller reducerade förmåner. Vi är framgick inte som ovan beredda att tillstyrka en allmän sänkning av förmånsnivåerna i förhållande till vad

162 Inriktningen av en reform

gäller i dag. Det bör dock påpekas att vid en svag ekonomisk utveckling som kommer reformen, grund att förmånema får en bättre följsamhet till den av ekonomiska utvecklingen, att leda till ett väsentligt högre sparande än med oförändrade regler. Vi har sagt att det reformerade pensionssystemet skall vara avgiftsbeståmt. ovan Det innebär att systemet är försäkringsmässigt uppbyggt i den meningen att förmåbestäms hur stora avgifter som betalas in. Nivån på avgiften fastställs med nema av utgångspunkt från den kompensationsnivå i förhållande till förvärvsinkomster som systemet skall ha, antaganden om den ekonomiska tillväxten och kapitalavkastningen samt den försäkringsmässiga risken, som i sin tur är beroende av bl.a. dödligheten. Till den del avgiftsuttaget sätts högre än vad som är motiverat pâ försäkringsmässiga grunder är det att betrakta som en skatt. Det reformerade pensionssystemets intjänanderegler börjar gälla från det att reforträder i kraft. Enligt vår mening bör därför pensionsavgiften så snart som men möjligt fastställas försäkringsmässig grund med utgångspunkt från de regler på en skall gälla i det reformerade pensionssystemet. I annat fall uppnås inte den som korrespondens mellan avgifter och förmåner som skall vara en grundprincip i det reformerade systemet. Om kravet sparande sätts högre än vad som genereras av ett försäkringsmässigt avgiftsuttag, måste därför en extra avgift tas ut utöver pensionsavgiften. Denna extra avgift är att betrakta som en ren skatt. Flera av de förslag till refomer pensionssystemet som förekommit i den allmänna debatten av bygger på att det under övergångsperiod tas ut en sådan extra avgift. Det ökar en sparandet och underlättar därmed övergång till mer premiereservliknande system. Rent allmänt måste avvägning således göras mellan å sidan försäkringsen ena mässighet och lågt skattetryck i pensionssystemet och å andra sidan krav på högre

sparande. Som skall återkomma till längre fram är försäkringsmässigt fastställd avgift en till ett reformerat ålderpensionssystem, med förmåner samma nivå som dagens folkpension och ATP, högre än de avgifter i dag bidrar till ålderspensionens som finansiering. Det innebär att med försäkringsmässigt bestämd avgift förstärks en inkomsterna till pensionssystemet och sparandet blir följaktligen högre. Det förutsätter dock att den finansiering av det samlade pensionssystemet, inkl. förtidspension sker över statsbudgeten är oförändrat. m.m. som , Enligt vår mening bör det inte tas ut någon, av sparandeskål motiverad, avgift ligger utöver den försäkringsmässigt beräknade pensionsavgiften. Det avsom giftsuttag bestäms vid reformtillfillet skall, med de ändringar som kan komma som att visa sig betingade försäkringsmässiga överväganden, gälla även på lång vara av sikt. Vi bedömer att det pensionssparande inom ramen för en försäksom genereras ringsmässig avgift tillräckligt för att uppfylla krav generationsutjämnande som fondering. Det bör understrykas att den avgiftsnivå fastställs vid reforrrnillfället som således inte skall behöva höjas då de demografiska påfrestningarna ökar in på nästa sekel. I det reformerade pensionssystemet kommer det att finnas fondering både i form den nuvarande AP-fonden och i form av de premiereserver som successivt av

Inriktningen av en reform 163

byggs upp. AP-fonden är i dag betydligt större än vad är motiverat för som en

buffertfond i ett renodlat fördelningssystem kanske 10 gånger större. Den nödvän-

diga storleken en buffertfond minskar också förmånemas följsamhet till den om samhällsekonomiska utvecklingen förbättras. Det framtida sparandet och fonderingen inom pensionssystemet kan därför i första hand ske i form av uppbyggnaden av premiereserver. På lång sikt storleanpassas ken på AP-fonden så att den får en fondstyrka mot funktionen som svarar som buffextfond inom fördelningssystemet. Störst kommer AP-fonden liksom premiereservfonderna i full funktion då att vara när en antalsmässigt stor generation jämfört med omkringliggande generationer befinner sig i aktiv ålder och intjänar pensionsrätter. En sådan variation i buffertfonderingen stämmer väl överens med de samhällsekonomiska behoven.

FÖRSLAG TILL

REFORMERAT PENSIONSSYSTEM

x \

7 för

Principer ett reformerat pensionssystem

7.1 Inledning

I de föregående kapitlen har från olika synvinklar belyst de problem är som förknippade med det nuvarande allmänna pensionssystemet och satt dessa i relation till de krav i skilda hänseenden enligt vår uppfattning kan ställas på ett väl som fungerande pensionssystem. Diskussionen har mynnat ut i slutsatsen att det är påkallat att nu genomföra en grundläggande reform på pensionsområdet. I kapitel 6 har vi redovisat överväganden om olika vägar som kan beträdas för reformarbetet, och vi har där ställt oss avvisande till en del lösningar förts fram i andra som sammanhang och som varit föremål för diskussion i den allmänna debatten. I anslutning till dessa övervägandena har kommit fram till vissa utgångspunkter som enligt vår mening bör ställas upp för arbetet med att reformera pensionssystemet. Syftet med reformarbetet bör vara att åstadkomma ett moderniserat pensionssystem som kan bestå i huvudsak oförändrat under lång tid framöver. Vid reformeringen bör, som framgått, ett flertal förhållanden tas i beaktande. Det är viktigt att pensionssystemet får utformning gör att det kan uppfattas en som som rimligt av både pensionärer och förvärvsarbetande samt att sambandet mellan förvärvsinkomster och intjänad pensionsrätt stärks väsentligt. Vidare är det av vikt att följsamheten i förhållande till den samhällsekonomiska utvecklingen blir bättre än med dagens regelsystem, att pensionssystemet bidrar till ett ökat arbetsutbud, att skatteandelen av pensionsavgifterna reduceras och att pensionssystemet medverkar till en Ökning av det totala sparandet i ekonomin under de närmaste decennierna. En reformering av pensionssystemet innefattar ställningstaganden på två principiellt skilda plan. Först gäller det att utforma ett förändrat regelsystem, låter som sig tillämpa under lång tid framöver. När detta är gjort måste prövas hur detta regelsystem skall kunna fasas från det gällande, dvs. hur övergången skall nu ske från det hittillsvarande till det reformerade pensionssystemet. Det måste alltså utformas särskilda övergångsregler. Vid bestämmandet den närmare innebörden av dessa gör sig två delvis motstridiga önskemål gällande. Ä sidan är det från av ena

168 Principer för ett reformerat pensionssystem

samhällsekonomiska och kan så även från individers synpunkter angeläget - vara så möjligt. Å andra sidan att det ändrade pensionssystemet får genomslag snart som är det väsentligt de försäkrades synvinkel att man så långt som möjligt tillgodour önskemålet att redan intjänade pensionsrättigheter ligger fast och att förutsättser ningarna för enskilda människor inte rubbas i avgörande hänseenden, såtillvida att pensionsutfallet blir avsevärt sämre än den försäkrade haft anledning räkna med efter ett längre förvärvsliv och han ställs i situation där han inte kan av egen en kraft påverka detta. I det följande kommer att utförligt redovisa de principer som vi anser bör mer grundläggande för utformningen ett reformerat pensionssystem. Därefter vara av i kapitel 8 de föreslagna principerna för Övergångslösningarna. I anger av oss kapitel 9-15 presenterar sedan den närmare innebörden av det föreslagna regeloch de förslag till regelutformning olika områden lägger fram. systemet som

7.2 Allmänna

principer

Den allmänna pensioneringen utgör grundläggande del av den svenska tryggen hetspolitiken. Den berör nästan alla människor med anknytning till Sverige när det gäller såväl de förmåner tjänas in och utbetalas som de avgifter som tas ut för som finansieringen. De förmåner betalas ut från den allmänna pensioneringen har som avgörande betydelse för pensionstagarna och för en mycket stor del av deras svarar disponibla inkomster. Pensionsutbetalningarna betyder också mycket från statsfinansiell synpunkt och innefattar i dag nästan hälften av de offentliga transferering- Samtidigt har pensionssystemet mycket stor betydelse för samhällsekonomins arna. allmänna utveckling. Pensionssystemets utformning kan sålunda återverka på bl.a. arbetsutbudet, sparandet och tillväxten i ekonomin. Som utvecklat i kapitel 6 kan inte komma i fråga annat än att pensionssystemet också i fortsättningen byggs ett obligatoriskt .vystem. Det är väsentligt att upp som pensionssystemet är allmänt och att det tillförsäkrar ett ekonomiskt skydd åt hela befolkningen. En huvudprincip för det allmänna pensionssystemet bör, redovisat i kapitel som fortfarande att pensionerna relateras till inkomsterna under den förvärvsakvara tiva tiden och inte utges enbart viss enhetsnivå till tryggande av en grunden läggande försörjning. Samtidigt är det angeläget att grundtrygghzetsprirzcipen upprätthålls och det sålunda också fortsättningsvis god grundtrygghet för att ges en olika skäl inte har förvärvsarbetat och därigenom inte har förvärpersoner som av vat rätt till någon inkomstrelaterad pension eller som haft avlönat arbete i endast mindre utsträckning eller till mycket låg lön och därför intjänat rätt till bara en begränsad inkomstrelaterad pension. Den principiella uppbyggnaden grundtryggheten i pensionssystemet enligt vårt av förslag redovisar avsnitt 7.10. Som framhåller där har funnit det vara viktigt få till stånd mildring de marginaleffekter i det nuvarande att en av som

Principer för ett reformerat pensionssystem 169

regelsystemet uppkommer för pensionstagare med begränsade tidigare inkomster och måttliga ATP-pensioner, till följd avråkningen pensionstillskott och det av av särskilda grundavdraget vid beskattningen samt på grund inkomstprövningen av av bostadstilläggen. Vid avgörandet vilken utformning grundskyddet bör måste av ges ske en avvägning mellan å sidan önskemålet god grundtrygghet inom ena om en rimliga ekonomiska ramar och å andra sidan önskemålet att alla pensionärer ge något reellt ekonomiskt utbyte av den inkomstrelaterade pension de tjänat in. Den allmänna pensioneringen består i dag i huvudsak álders-, förtids- och av efterlevandepensioner. Pensionssystemet fyller alltså i dag tre olika funktioner. För det första avser det att tillförsäkra alla viss inkomststandard och grundtrygghet en inför ålderdomen. I detta ligger dels individuell inkomstöverföring från de en förvärvsaktiva åren till ålderdomen, dels riskförsåkring för lever en personer som längre än genomsnittet av befolkningen. För det andra syftar den allmänna pensioneringen till att ge en försäkring mot varaktig nedsättning arbetsförrnågan. Detta av syfte tillgodoses genom förtidspensioneringen. Denna har större likheter med sjukförsäkringen än med ålderspensioneringen, eftersom det avgörande för rätten till förmån är att arbetsförmâgan är nedsatt. Rätten till förtidspension bygger således huvudsakligen på medicinska kriterier. För det tredje innehåller det allmänna pensionssystemet regler under vissa förutsättningar efterlevande till som ger en avliden försäkrad rätt till en viss inkomstgaranti och grundläggande ekonomisk en trygghet. I detta fall fungerar pensioneringen riskförsäkring. som en ren Någon anledning att inskränka eller utvidga dessa pensionssystemets beståndsnu delar fmns inte. Också i fortsättningen bör alltså enligt vår mening utges pension såväl vid ålderdom som vid långvarig sjukdom och handikapp till efterlevansamt de. Däremot har kommit till slutsatsen att ålderspensioneringen bör renodlas och utformas som ett avskilt försäkringssystem. Det innebär att förtids- och efterlevandepensioneringama bör finansieras avskilda från ålderspensionssystemet. En väsentlig utgångspunkt för ett reformerat ålderspensionssystem och ledstjären na vid våra överväganden har, som utvecklat i avsnitt 6.6, varit strävan att en inom den allmänna pensioneringen få till stånd ett starkare direkt samband mellan de inkomster som personer har under livet, vilka också ligger till grund för de avgifter som tas ut till systemet, och de pensioner Detta betyder i som utges. att princip alla förvärvsinkomster försäkrad har under hela livet och alla som en avgifter som betalas av eller för honom till den allmänna pensioneringen bör grunda pensionsrätt och också innebära ett direkt genomslag på den kommande ålderspensionen. Varje kronas inkomst respektive avgift bör därvid oberoende när den - av tjänats in och betalats principiellt lika mycket vård och medföra - vara samma ökade pensionsrätt för alla. Detta är av vikt inte minst för att bidra till att det upprättas ett bättre samband än för närvarande mellan vad som är privatekonomiskt fördelaktigt och vad är som samhällsekonomiskt önskvärt. Pensionssystemet bör alltså ha utformning en som medverkar till att människor fattar beslut och på ett sätt ligger i linje agerar som med vad som är förenligt med det samhällsekonomiskt eftersträvansvärda.

170 Principer för ett reformerat pensionssystem

Liksom i dag bör pensionsrätt intjänas på grundval av förvärvsinkomster. På dessa skall tas ut avgifter. De inbetalda avgifterna ger upphov till pensionsrätt i direkt relation till avgifternas storlek. Detta innebär att varje kronas avgift är i huvudsak lika mycket värd i pensionshänseende och att all pensionsrätt som intjänas skall grundas avgifter. Denna princip pensionrätt på grundval avgifter förvärvsinkomster måste om av emellertid kompletteras i olika hänseenden. Det innebär att prinipen om ett direkt samband mellan inkomster och pensionsförmåner inte kan upprätthållas fullt; undantag måste göras fördelningsskäl. Principen måste dock ses som grundav läggande och alla avsteg måste prövas och framstå som otvetydigt påkallade. noga Också beträffande de görs är det dock väsentligt att principen om ett avsteg som strikt samband mellan pensionsrätt och avgiftsbetalning upprätthålls. Det betyder att sådana inslag i systemet för inkomstrelaterad pension som innebär att pensionsrätt fördelningsskäl intjänas för annat än förvärvsinkomster måste finansieras särskilt, av avgiftsbetalningar från staten till ålderspensionssystemet. genom l det föregående har vidare erinrat angelägenheten av en god grundtrygghet om i pensioneringen. Även denna måste finansieras i särskild ordning, dvs. på annat sätt än med användning de pensionsavgifter som tas ut på förvärvsinkomster. av Ytterligare allmän utgångspunkt för övervägandena har varit att pensionssysteen

met och därtill anknytande regler skall präglas av ett betydande mått av flexibilitet

när det gäller övergången från förvärvsarbete till ålderspension. l detta hänseende bör de försäkrade medges stor valfrihet. Det bör alltså finnas utrymme för den enskilde inom systemets välja mellan olika pensionslösningar och utnyttja att ram den bäst. Samtidigt är det angeläget att den som så önskar ges reella som passar möjligheter att fortsätta med förvärvsarbete längre upp i åren än vad som i praktiken medges i dag. l jinansieringshänseende är ATP-systemet uppbyggt som ett fördelningssystem, dvs. ett års pensionsutbetalningar finansieras med användning av de pensionsavgifter år erläggs och för de samtida förvärvsarbetande. Dessutom som samma av sker viss fondbildning i AP-fonden, avkastning bidrar till pensionsutbetalvars ningarna. Också folkpensioneringen har formen av ett fördelningssystem. Som utvecklat i kapitel 6 kan olika skäl inte komma i fråga att utforma ett av reformerat allmänt pensionssystem annat sätt än som i huvudsak ett fortsatt fördelningssystem. Att helt övergå till ett fullfonderat pensionssystem, dvs. ett fullt ut är uppbyggt premiereservteknikens grund, är inte praktiskt system som genomförbart. Däremot har vi kommit till slutsatsen att det finns fördelar förknippade med ordning innebär att det allmänna ålderspensionssystemet för en som framtiden förses med inslag av premiereserver. Detta betyder att den reformerade ålderspensioneringen enligt vår mening bör byggas ett blandat system finansieringsmässigt. Den bör alltså i sina upp som huvuddrag ha formen ett fördelningssystem, men en viss del av den bör utforav ett fonderat pensionssparande i försäkringsmässiga former, dvs. som ett mas som premiereservsystem. Våra närmare bedömningar härom och om omfattningen av respektive del i det framtida pensionssystemet redovisar senare i detta kapitel.

Principer för ett reformerat pensionssystem 171

Ett allmänt lagreglerat ålderspensionssystem måste kunna bestå under mycket lång tid utan att det behöver ändras i väsentliga hänseenden tid efter Det betyder annan. att systemet bör byggas upp flexibelt och så utformat att det innehåller mekavara nismer som gör att det näst intill automatiskt låter sig till kommande tiders anpassas krav och problem. Pensionssystemet bör sålunda ha uppbyggnad innebär att en som det kan tillämpas i huvudsak oförändrat även vid sådana förutsebara förändringar

som att människors livsinkomster ökar, att deras genomsnittliga livslängd stiger, att förvärvs- och yrkesmönstren kan bli betydligt rörligare och människors prioriteatt ringar förändras i större utsträckning än vad tidigare varit fallet. som En viktig princip för våra överväganden är att finansieringskraven på och det reella ekonomiska utfallet för individer från det allmänna pensionssystemet bör anpassas bättre till den ekonomiska tillväxten i samhället än i dag. Det beroende av en hög årlig tillväxt av lönerna och avgiftsinkomstema finns inbyggt i av som dagens regelsystem bör i möjligaste mån elimineras. En bättre följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen är nödvändig, så att systemet kan tillämpas utan ändringar också vid varierande samhällsekonomisk tillväxt. Med en utformning av den allmänna pensioneringen enligt de utgångspunkter som här i korthet har angett uppkommer enligt vår mening förutsättningar för ett robust och stabilt pensionssystem, kan kvarstå oförändrat under längre som en period framöver. Pensionssystemet kommer vidare att stå väl rustat att möta de utmaningar som det kommer att ställas inför under den demografiskt ogynnsamma perioden ett stycke in 2000-talet. Härigenom uppkommer förutsättningar det att allmänna pensionssystemet framöver kan uppfattas rimligt och rättvist över som generationsgränserna och att det sociala kontrakt mellan generationerna det kan som sägas innebära vidmakthålls. Samtidigt förbättras möjligheterna att trygga pensionsutbetalningarna till den nuvarande och den närmast kommande pensionärsgenerationen. Vårt arbete har emellertid inte .syftar till att åstadkomma några generella sänkningar eller höjningar av de genomsnittliga förmánsniváerna inom den allmän- - na pensioneringen. De förslag redovisar i betänkandet innebär inte heller som några sådana effekter. De förmåner som i genomsnitt utlovas enligt nuvarande regler kan alltså i en viss bemärkelse utlovas även för framtiden. Det är viktigt att pensionslöftet sätts i relation till de förvärvsarbetandes standard, så att för pensionärerna inte ställs i utsikt ålderspensioner utvecklas i takt eller som annan annan riktning än de disponibla inkomsterna för de förvärvsverksamma. Häri ligger vi att anser det vara väsentligt att pensionssystemet är så utformat kan undvika att man risken för kraftigt höjda pensionsavgifter och därmed motsvarande nedgång de - av förvärvsarbetandes standard och den alternativa risken för betydligt - momentant minskade pensioner. Dessa risker, några åtgärder inte vidtas, skulle kunna om nu förverkligas om något eller några decennier framöver vid långsammare en samhällsekonomisk tillväxt, höjd allmän medellivslängd och oförmånlig försörjningsen kvot.

172 Principer för ett reformerat pensionssystem

7.3 Hela livsinkomsten avgör pensionen

7.3.1 Livsinkomstprincipen

I det reformerade pensionssystemet relateras pensionerna storleksmässigt till inkomster förvärvsarbete under hela livet tillämpning av den s.k. av genom livsinkomstprincipen. Pensionsrätt intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år, och varje kronas inkomst blir i huvudsak lika mycket värd i pensionshänseende. Någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt finns inte. Systemet blir avgifts- och inte förmånsdefinierat. Alla försäkrade årlig information intjänad pensionsrätt och förväntat pensionsutfall. ges om

Liksom hittills bör pensionsrätt intjänas inom och avgifter tas ut till den allmänna pensioneringen grundval inkomster förvärvsarbete i form av anställning av av varmed jämställs uppdrag eller aktiv näringsverksamhet. - - Enligt nuvarande regler beräknas pensionsrätt för ATP per kalenderår och pensionsgrundande är enbart inkomster överstiger vad motsvarar ett basbesom som lopp 35 200 kr år 1994 inte överstiger ATP-taket om 7,5 basbelopp men som 264 000 kr år 1994. För rätt till oavkortad tillâggspension är det tillräckligt med med pensionsgrundande inkomster, och avgörande för pensionens storlek är 30 år inkomsterna under bara de bästa 15 åren. vi framhållit i det föregående avsnittet har grundläggande utgångspunkt Som en för varit åstadkomma ökad direkt koppling mellan å ena sidan förvärvsinoss att en under livet och de avgifter erläggs härpå och å andra sidan penkomsterna som sionsförmånerna. Sambandet mellan de pensioner betalas ut från det allmänna som pensionssystemet och de avgifter betalas till systemet, liksom de inkomster som ligger till grund för avgiftsuttaget, bör alltså enligt vår mening stärkas väsentsom ligt. Pension är i princip detsamma uppskjuten lön. I ett reformerat pensionssom bör detta förhållande få ett betydligt större genomslag än vad som är fallet system i nuvarande regelsystem, sådant det kommit att gestalta sig. En grundprincip bör därför pensionerna storleksmässigt skall avspegla inkomsterna under livet. vara att Detta bör gälla på i huvudsak villkor oberoende av hur höga de årliga samma eller de sammanlagda inkomsterna och avgifterna varit och oavsett om det rört sig lång eller kort tid i förvärvsarbete här i landet. om en Grundläggande för intjänandereglerna bör sålunda enligt vår mening vara att varje

kronas inkomst eller avgift är i princip lika mycket värd i pensionshänseende oberoende tjänat den eller när i tiden detta skett. Med en sådan av vem som utgångspunkt får ålderspensionssystem där det uppkommer ett utfall som man ett rättvist olika individer emellan när till de inkomster de haft under livet är man ser

Principer för ett reformerat pensionssystem 173

och de avgifter som tagits ut dessa. Utbytet i förhållande till inkomsterna och de erlagda avgifterna blir detsamma för börjat arbeta tidigt och fortsatt personer som med förvärvsarbete lång tid till måttlig årlig inkomst för men en som personer som börjat arbeta senare och haft kortare tid i förvärvslivet haft inkomster en men som som stigit i takt med karriärens utveckling. En ordning enligt vad nu förespråkat ligger också i linje med en annan av de generella utgångspunkter som ställt upp för övervägandena: pensionssystemet kan inte syfta till att komma till rätta med olika förhållanden som enskilda kan uppleva som orättvisa under den förvärvsaktiva delen av livet. Detta kan inte vara en generell uppgift för ett allmänt inkomstrelaterat pensionssystem. Tvärtom torde finnas en risk för att åtgärder i det syftet skulle kunna dölja de verkliga problemen, som oftast gör sig gällande på arbetsmarknaden, och därmed motverka eller fördröja förändringar på de områden där sådana bör komma till stånd, t.ex. beträffande arbetsvärdering och lönesättning. Detta hindrar naturligtvis inte att pensionssystemet kan innehålla fördelningsmässiga inslag men det betyder att dessa, i den utsträckning de framstår som motiverade, bör göras tydliga och utformas så att de inte bryter mot systemets grundläggande struktur eller påtvingar detta en annan, från andra synpunkter icke önskvärd grundutformning. Med de angivna utgångspunkterna finns i princip inte utrymme för att i ett reformerat pensionssystem ha några begränsningar i fråga om intjänande av pensionsrätt motsvarande de som finns i dagens regelsystem. Detta framstår motiverat inte som minst mot bakgrund av den kritik som enligt vad utvecklat i avsnitt 5.2 kan riktas mot de nuvarande 15- och 30-årsreglema. Ett reformerat regelsystem bör utformas så, att man kan komma till rätta med de svagheter dessa innebär och som som bl.a. har slumpmässiga och osystematiska fördelningseffekter till följd. De fördelningsmässiga inslag som är motiverade i pensionssystemet bör i stället ges en väsentligt mer genomtänkt och träffsäker utformning. Några begränsningar på det inkomstrelaterade pensionssystemets intjänandesida motsvarar dagens ATPsom systems 15- och 30-årsregler bör alltså enligt vår uppfattning inte finnas inom det reformerade pensionssystemet. Inte heller finns med de beskrivna utgångspunkterna något egentligt utrymme för att i ett reformerat pensionssystem ha någon motsvarighet till den begränsning som finns i dag och som innebär att bara inkomster som överstiger ett basbelopp grundar rätt till inkomstrelaterad pension. Enligt vår mening bör denna begränsning i huvudsak tas bort och pensionsrått sålunda kunna intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år. Av administrativa skäl behövs dock en viss minimigräns för hur höga inkomsterna måste vara under ett år för att bli pensionsgrundande. Detta belopp kan dock sättas betydligt lägre än vid ett basbelopp. Det sagda betyder att grundtryggheten i ett reformerat pensionssystem bör utformas på annat sätt än dagens folkpensionering. Eftersom pensionsrätt i det inkomstrelaterade systemet kommer att kunna intjänas också på inkomster under ett basbelopp finns inte något behov av att folkpension ett pensionskydd för genom en ge sådana inkomster. En annan konsekvens av de utgångspunkter som ställts upp är att det i princip inte

174 Principer för ett reformerat pensionssystem

bör finnas några åldersgränser såvitt gäller intjänande av pensionsrätt. Det bör alltså fortsättningsvis inte finnas någon motsvarighet till dagens övre åldersgräns, 65 år. Även är över 65 år skall således kunna tjäna in ytterligare personer som pensionsrättigheter och därigenom bättra sin pension. Av bl.a. administrativa skäl bör dock nuvarande nedre åldersgräns, 16 år, kvarstå. Som har framgått bör i ett reformerat pensionssystem upprätthållas ett strikt samband mellan å sidan inkomster och avgifter och å andra sidan pensionsförena måner. Detta samband skall gälla oavsett när i tiden inkomsterna har uppburits och oberoende för hur många år pensionsrätt tidigare har tillgodoräknats. Med detta av synsätt, att varje kronas inkomst skall lika mycket värd i pensionshänseende, vara krävs att intjänade pensionsrättigheter förräntas år från år genom att de räknas successivt i takt med den allmänna löneutvecklingen eller, såvitt avser premieupp reservsystemet, tillgodoförs avkastning på annat sätt. Den under livet samlade pensionsgrundande inkomsten, uppräknad till pensionsårets allmänna lönenivå, blir därmed avgörande för pensionsutfallet. Vi föreslår sålunda att pensionerna i ett reformerat pensionssystem storleksmässi skall relateras till hela den samlade livsinkomsten och inte till inkomsterna under enbart ett begränsat antal år. För att åstadkomma detta kan eller bör några löften inte utställas viss pensionsnivå i relation till slutlönen eller till inkomsterna om en under vissa år. I stället bör pensionen storleksmässigt i huvudsak vara beroende av de avgifter inbetalats under hela den förvärvsverksamma tiden. som En effekt detta vårt förslag är att varje kronas inkomst kommer att påverka av den framtida pensionens storlek. Inkomster tidigt under livet kommer att tillmätas relativt sett större vikt för den framtida pensionen än vad som är fallet med dagens regler. Samma livsinkomst kommer alltså att ge upphov till samma pension oavsett när och under hur lång tid den tjänats in. Förslaget innebär att det allmänna pensionssystemet blir inte som nu förmåns-

definierat utan i stället avgifisdeyinierat. Ålderspensionens nivå bestäms alltså inte

i förväg utan blir beroende det pensionskapital som bokförts för varje individ av på grundval de erlagda avgifterna under livet och på den förräntning som av uppräkningen medför. Vårt förslag betyder vidare att pensionsrätt och pensioner inom det allmänna pensionssystemet kommer att bokföras och beräknas enligt i huvudsak samma principer i ett premiereservsystem, dvs. fullfonderad avgiftsbestämd pensiosom en nering. Emellertid har vi, framgått avsnitt 6.8, uppfattningen att pensionssom av systemet också fortsättningsvis till största delen skall finansieras fördelningsprincipens grund. Någon fondering motsvarar de avgifter som tillgodoräknas på som enskilda individers personliga pensionskonton skall alltså inte äga rum. En viss buffertfondering är dock nödvändig. Ytterligare följd vårt förslag är att den s.k. skatteandelen av pensionsaven av gifterna på sikt går ned väsentligt. Härigenom uppstår sannolikt positiva effekter på utbudet av arbetskraft. Det förefaller också sannolikt att ett pensionssystem som är baserat på livsinkomstprincipen kommer att medföra ökade incitament att ta fram inkomster från

Principer för ett reformerat pensionssystem 175

den svarta sektorn av ekonomin till beskattning så att de därmed pensionsrätt. ger Den pensionsgrundande inkomsten bör nämligen bestämmas på grundval taxeav ringen till inkomstskatt. Varje inkomst fortsättningsvis inte tas till besom upp skattning kommer således att innebära en i motsvarande mån lägre framtida pension. Härigenom kan pensionssystemet medverka till att skattebasen rent allmänt kommer att utvidgas. Den för det reformerade pensionssystemet grundläggande livsinkomstprincipen har stora likheter med vad som brukar betecknas försäkringsprincipen. I ett avseende skiljer sig emellertid av naturliga skäl dessa principer från varandra. Enligt vâr uppfattning är det självklart att det i ett allmänt pensionssystem görs ett avsteg från en renodlad försäkringsprincip, sådan som den tillämpas i dag beträffande privata pensionsförsäkringar. I det allmänna pensionssystemet skall också i fortsättningen pensionsrätt intjänas på samma villkor för kvinnor och män och samma intjänade pensionsrätt ge upphov till samma årliga pension oberoende av kön. Detta betyder att pensionssystemet måste innehålla ett betydande inslag systeav matisk omfördelning från män till kvinnor Kvinnor har som grupp som grupp. genomsnittligt sett en avsevärt längre livslängd än män: skillnaden är för närvarande ca 6 år räknat från födelsen och ca 4 år räknat från 65 års ålder. Effekten härav är att en kvinna i genomsnitt kommer att erhålla sammanlagd livspension en som är ca 25 % högre än vad får i genomsnitt grundval identiskt lika en man av stora avgifter under livet. Om pensionssystemet i stället hade utformats helt försäk-

ringsmässigt aktuariellt med beaktande av könens olika genomsnittliga livslängd

skulle till kvinnor betalas ut en årlig pension som var runt 20 % lägre än männens för exakt lika stora avgifter under livet. Den utjämning som sålunda enligt vâr bestämda uppfattning måste äga melrum lan män och kvinnor bör liksom hittills ske genom en omfördelning inom pensionssystemets ram. I ett pensionssystem som bygger på livsinkomstprincipen kommer de ålderspensioner som utges att vara relaterade till just livsinkomsten eller, uttryckt på annat sätt, individens medelinkomst under de år under vilka pensionsrätt kan intjänas. Däremot ger pensionssystemet inte automatiskt pension står i viss been som en stämd relation till den inkomststandard den enskilde hade just i anslutning till som pensioneringstillfället. Det är därför enligt vår mening viktigt att det finns möjligheter för individer att hålla sig underrättade den kommande älderspensionsnivån om

och att planera pensionsskyddet. Alla försäkrade måste årlig information så att

ges de kan hålla sig kontinuerligt informerade den pensionsrätt de förvärvar år om som från år och om storleken den ålderspension avsatta avgifter som genererar. Under dessa förutsättningar kan var och i förekommande fall frivilligt kompleten tera forsäkringsskyddet upp till högre älderspensionsnivå. en Ett mer försäkringsmässigt uppbyggt pensionssystem med god fortlöpande information torde inte vara mindre förutsebart och överskådligt än vad är fallet med som nuvarande regelsystem. Tvärtom torde ett reformerat pensionssystem med årlig information bättre uppfylla sådana krav på överblick över den framtida pensionsstandarden.

176 Principer för ett reformerat pensionssystem

7.3.2 Indexuppräkning

Värdet av intjänade pensionsrättigheter räknas årligen upp i relation till den allmänna löneutvecklingen och följer därmed i princip tillväxten i samhällsekonomin.

Med ett pensionssystem som är uppbyggt grundval av livsinkomstprincipen och där alla inkomster under alla år blir av betydelse för ålderspensionen är det knappast möjligt att bibehålla dagens ordning med indexering av intjänad pensionsrätt på grundval prisindex. Vid stigande reallöner skulle i sådant fall avgifter som av erlagts tidigt i livet kunna minska i värde relativt sett i betydande mån. Inkomster under åren närmast före pensioneringen skulle då kunna väga mer än dubbelt så tungt som inkomster under början av yrkeslivet. En ordning med prisindexering skulle på det sättet stå i strid med en utgångspunkt för reformen: att ge ett rimligt utbyte i pensionshänseende personer som börjar förvärvsarbeta tidigt och att låta alla inkomster väga lika tungt vid pensionsberäkningen. Härtill kommer att en bidragande orsak till den nuvarande instabiliteten i pensionssystemet och till den dåliga föl jsamheten till samhällsekonomins utveckling är just det förhållandet att intjänade pensionsrättigheter prisindexeras i stället för att följa utvecklingen av lönerna, som utgör basen för avgiftsuttaget. För att i ett reformerat pensionssystem ge en rimligt god anpassning, förräntning, med hänsyn till den allmänna standardutveckling som med all sannolikhet kommer att äga rum, bör därför väljas ett annat mått för indexuppräkning. Som framhållit i avsnitt 6.6 bör intjänade pensionsrättigheter dvs. de pensionsavgifter som avsätts för de försäkrade kopplas till den reala standardutvecklingen. Det innebär att de skall räknas enligt ett index som följer utvecklingen av lönerna och därmed upp det underlag vilket avgifter till pensionssystemet tas ut eller den samhällseko- nomiska tillväxten. Pâ lång sikt bör dessa mått utvecklas i stort sett parallellt. Det är väsentligt att välja ett rättvisande mått som avspeglar de förvärvsverkinkomster och betalningsfönnåga. Detta mått måste också kunna avläsas sammas befintlig statistik inom rimlig tid och vara någorlunda oomtvistat. ur Vi har i detta hänseende stannat för att föreslå att intjänade pensionsrättigheter skall räknas upp årligen med ett index som baseras på den procentuella ökningen i den pensionsgrundande inkomsten per person med sådan inkomst. Våra närmare överväganden och förslag i frågan om indexering av intjänad pensionsrätt redovisar i avsnitt 9.7. Vad som nu sagts om indexupprâkning av pensionsrätt avser enbart de rättigheter som intjänas inom den reformerade ålderspensioneringens fördelningssystem. Inom den allmänna pensioneringens premiereservsystem kommer pensionskapitalet att växa med den faktiska avkastningen och därigenom räknas upp i en takt som på lång sikt bör stå någorlunda i paritet med uppräkningen inom fördelningssystemet.

Principer för pensionssystem 177

ett reformerat

I avsnitt 7.7 återkommer till frågorna om uppräkning av intjänade pensionsrättigheter.

7.3.3 Taket förmånssidan

på

Taket på förmånssidan skrivs successivt upp i takt med den allmänna löneutvecklingen, dvs. löneindexeras.

Med de utgångspunkter som ställt upp för pensionsreformen att hela livsin- komsten skall grunda pensionsrätt och att det skall finnas ett starkt direkt samband mellan inkomster och förmåner skulle den begränsning som i dagens pensions- system finns uppåt för hur höga inkomster som är pensionsgrundande, dvs. ATPtaket vid 7,5 basbelopp, kunna framstå som oegentlig. Emellertid finns det, som framhållit i avsnitt 6.5, också i det reformerade allmänna pensionssystemet skäl att ha övre gräns ett tak för vilka inkomster som tas i beaktande som pensionsen - grundande. Enligt vår mening är det inte rimligt att det allmänna pensionssystemet, som är och skall vara obligatoriskt, svarar för ett pensionsskydd för hur höga inkomster helst. Som utvecklat i avsnitt 6.5 bör det i stället i den utsträckning så som bedöms påkallat ankomma avtalspensioneringama att även fortsättningsvis för pensionsrätt för de allra högsta inkomsterna. ansvara Det tak på förmånssidan sålunda bör finnas inom den allmänna pensioneringsom en bör som i dag bestämmas till vad som motsvarar 7,5 basbelopp. För framtiden bör taket emellertid inte, som enligt de nu gällande reglerna, räknas upp enbart i den takt följer basbeloppets förändring, dvs. vara prisindexerat. som av Ett bibehållande av nuvarande ordning, där taket skrivs upp endast med prisutvecklingen, skulle medföra att det på sikt skulle bli relativt liten skillnad olika pensionstagare emellan såvitt gäller utfallet från det allmänna pensionssystemet. Vid långsiktig tillväxt i reallönerna skulle dessutom i princip alla förvärvsarbetande en komma att så småningom att få ett pensionsskydd för bara en liten del av sina årliga inkomster. För att undvika dessa konsekvenser finns skäl att inom det reformerade pensionssystemet skriva taket inte bara med inflationen utan med ett mått som avspeglar upp löneutvecklingen i samhället. Med denna lösning blir resultatet att en person som vid viss tidpunkt inkomstmässigt befinner sig på ett visst avstånd från taket och en därefter har löneutveckling som överenstämmer med den genomsnittliga som en hela tiden kommer att befinna sig avstånd från taket och således intjäna samma pensionsrätt på hela inkomsten också framöver. Lösningen betyder även att spridningen vad gäller pensionernas storlek vidmakthålls och att livsinkomstprincipens genomslag inte minskar över tiden. Det är enligt vår mening väsentligt att det

178 Principer för

ett reformerat pensionssystem

allmänna pensionssystemet för framtiden ger ett pensionsskydd för ungefär lika stora delar av inkomsterna i samhället som i dag. Vi föreslår med hänsyn härtill att taket skall skrivas upp successivt i takt med den allmänna löneutvecklingen, dvs. löneindexeras. Härvid skall användas samma löneindex som för uppräkningen av intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet. Våra närmare förslag om uppräkningen av taket förmânssidan redovisar vi i avsnitt 9.7. Till frågan om det också avgiftssidan skall finnas ett motsvarande tak återkommer i avsnitt 7.12.

Fördelningsmässiga inslag

Pensionsrätt tillgodoräknas enligt särskilda regler också personer är som sjuka, arbetslösa, m.m. En förälder som har små barn i sin vård garanteras pensionsrätt med visst belopp alternativt upp till en viss inkomstnivå under denna tid. Även vid studier och vämpliktstjänstgöring intjänas pensionsrätt. Grundtryggheten i pensionssystemet upprätthålls men utformas på annat sätt än dagens folkpensionering och finansieras vid sidan av det inkomstrelaterade pensionssystemet.

Som framgått av det föregående anser att livsinkomstprincipen bör grundvara läggande för uppbyggnaden av det reformerade pensionssystemet. Vi har emellertid uppfattningen att denna princip inte kan bestämma utformningen ensam av pensionssystemet. Av bl.a. fördelningsmässiga skäl är det angeläget och påkallat att pensionssystemet kompletteras med inslag som innebär att pensionsrätt kan tillgodoräknas inte bara på grundval av förvärvsinkomster. Personer som av olika skäl är förhindrade att förvärvsarbeta i full utsträckning bör inte ställas utanför pensionsskyddet utan pensionsrätt bör kunna tillgodoräknas också för vissa andra verksamheter än förvärvsarbete. Detta betyder att pensionssystemet bör inrymma element som innebär särskilda fördelar för speciella grupper försäkrade. Även för sådana inslag i pensionssystemet är det dock enligt vâr uppfattning av stor vikt att man håller fast vid den generella utgångspunkten direkt samband om mellan avgifter och pensioner i det inkomstrelaterade pensionssystemet. De fördelningsmässiga inslagen bör därför friläggas och kostnadsmässigt särredovisas. Den pensionsrätt som inom det inkomstrelaterade pensionssystemet förvärvas på grund av annan verksamhet än förvärvsarbete måste finansieras på samma grunder och enligt samma principer som den pensionsrätt intjänas på förvärvsinkomster. som Det betyder att det till pensionssystemet måste erläggas avgifter härför på samma nivå som gäller for förvärvsinkomster. Till skillnad från avgifter förvärvsinkomster bör dock dessa avgifter betalas till pensionssystemet av någon socialförsäk-

Principer för 179

ett reformerat pensionssystem

ringsgren eller av staten och finansieras genom allmänna skattemedel. Ett viktigt fördelningsmässigt inslag är att ett tillfredsställande pensionsskydd måste kunna upprätthållas vid sjukdom, arbetslöshet, m.m. Pensionsrätt bör alltså tillgodoräknas i situationer detta slag. I enlighet med det nyss sagda skall härför av erläggas avgifter. Även vid studier utanför den normala ungdomsskolan bör ges pensionsrätt som bekostas med avgifter. Ett annat viktigt fördelningsmässigt inslag enligt vår bedömning är klart som motiverat är att pensionssystemet bör inrymma särregler till förmån för personer som avstår från förvärvsarbete helt eller delvis för att ta vård om små barn. Detta bör ske på så sätt att de under ett antal år medan barnen är små garanteras pensionsrätt med visst belopp alternativt upp till en viss inkomstnivå. För denna tillkommande pensionsrätt för småbarnsföräldrar skall betalas avgifter enligt de allmänna principerna härför, dock inte av föräldern själv utan av staten. En motsvarighet härtill med gottskrivning av pensionsrätt, och med avgifter som betalas med statliga medel, bör enligt vår mening införas också till förmån för värnpliktiga under grundutbildning. Under vårt arbete har diskuterat ytterligare några punkter på vilka fördelningsmässiga inslag till komplettering av livsinkomstprincipen skulle kunna komma i fråga. Dessa avser bl.a. frågan om pensionsrått vid anhörigvård. I avsnitt 7.4 och 7.5 utvecklar våra principiella överväganden och förslag i de nu redovisade hänseendena. Även vi, framgått, lägger stor vikt vid livsinkomstprincipen och vid ett om som strikt samband mellan avgifter och förmåner måste i ett avseende göras ett klart undantag härifrån. Utrymme måste ges grundtrygghetsprincipen. Det är, som vi framhållit i avsnitt 7.2, väsentligt att pensionssystemet också fortsättningsvis innehåller inslag som garanterar alla en god grundtrygghet ålderdomen. I det reformerade pensionssystemet måste sålunda finnas en motsvarighet till nuvarande folkpensionering, med en garanterad pensionsnivå för alla som bott en längre tid här i landet. Grundtryggheten bör finansieras särskilt med allmänna skattemedel. Grundtryggheten bör för framtiden renodlas till att i huvudsak svara för pensionsskyddet för kunnat tjäna in endast låg eller ingen inkomstrelaterad personer som pension. Dessutom bör grundtrygghetssystemet ha till syfte relativt sett att ge en högre kompensation är personer med begränsad inkomstrelaterad pension, så att alla garanteras ett reellt ekonomiskt utbyte av den pensionen. I avsnitt 7.10 redovisar våra principiella förslag till utformning av grundtryggheten.

180 Principer för ett reformerat pensionssystem

Delning av pensionsrätt mellan makar

I det reformerade pensionssystemet införs regler gör det möjligt för som makar att komma överens om att dela pensionsrätt lika sig emellan. Systemet utformas så att det blir självfmansierande.

Alltsedan ATP-systemet infördes har frågan om delning pensionsrätt mellan av makar aktualiserats och prövats i olika sammanhang. En sådan ordning skulle innebära att det inom det allmänna pensionssystemets ram skulle införas regler som skulle möjliggöra att de pensionsrättigheter som intjänas av makar delas lika mellan dem, antingen kontinuerligt eller i samband med en skilsmässa eller dödsfall. Syftet härmed skulle vara att åstadkomma regler till skydd främst för kvinnor kan som drabbas hårt ekonomiskt efter upplösning av ett långvarigt äktenskap på grund av skilsmässa eller dödsfall. Senast behandlades frågan om likadelning av pensionsrätt av Pensionsberedningen i betänkandet Allmän pension SOU 1990:76. Beredningen konstaterade emellertid att det inte inom ramen för det nuvarande ålderspensionssystemet finns möjligheter att åstadkomma en fungerande ordning för delning av pensionsrätt. Med ett reformerat pensionssystem, uppbyggt enligt de principer som redovisar i detta kapitel, finns enligt vår bedömning inte längre några avgörande tekniska hinder mot ett delningssystem. Däremot skulle ett sådant system kunna bryta anses mot den för reformen grundläggande livsinkomstprincipen. Med delning kommer pensionen inte att beräknas individens livsinkomst utan på denna inkomst med det tillägg eller avdrag delningen upphov till. Även i övrigt kan anföras som ger argument mot delning av pensionsrätt men också beaktansvärda skäl för sådan en ordning. Vi har vid en samlad bedömning vägt in olika argument för och emot ett delningssystem. Arbetsgruppens enskilda ledamöter har vid denna bedömning lagt olika tonvikt vid olika argument, men vi har slutligen stannat för att föreslå att det skall införas ett på visst sätt utformat system för delning pensionsrätt i det - - av reformerade pensionssystemet. Vi är således beredda att föreslå det avsteg från livsinkomstprincipen som ett delningssystem innebär. Förutsättningen har emellertid varit att kostnaderna för ett sådant system inte skall påverka andra än dem som utnyttjar sig av det. Systemet bör alltså vara självfinansierande, dvs. inte medföra några ökade kostnader för kollektivet av försäkrade eller för skattebetalarna. Den huvudsakliga innebörden av vårt förslag om delning av pensionsrätt är att det skall införas en rätt för makar att dela de pensionsrättigheter inom det reformerade pensionssystemet, som de framöver tjänar in under tiden för äktenskapets bestånd. Delningen kommer att innebära att dessa pensionsrättigheter delas i princip lika mellan makarna. I avsnitt 9.8 kommer att närmare utveckla våra principiella

Principer för ett reformerat pensionssystem 181

synpunkter på frågan delning av pensionsrätt och presentera förslaget mer om ingående. Som kommer att framgå där innebär förslaget att anslutningen till systemet skall frivillig. Enligt vår bedömning kan delningssystemet, på grund av de tekniska vara problem skulle uppstå i samspelet med de övergångsregler föreslår som annars på ålderspensionsområdet, omfatta enbart makar båda är födda år 1954 eller som Förslaget berör endast pensionsrättigheter som intjänas efter ikratträdandet senare. av reglerna för delning. Enligt vad föreslår kommer delning i förekommande fall att ske kontinuerligt. Den kommer alltså att år för år avspegla sig på vardera makens pensionskonton. följd härav kommer delningen så småningom att påverka pensionsutfallet, Som en oavsett makarnas äktenskap vid pensioneringen består eller är upplöst. Det om kommer heller inte att göra någon skillnad upplösningen av ett äktenskap har om orsakats skilsmässa eller dödsfall. av Pensionsrättigheter inom det nuvarande ATP-systemet och inom avtalspensioneringarna kommer inte fortsättningsvis att kunna bli föremål för en renodlad delning och värdet dem kan med dagens regler inte heller på annat sätt överföras från av make till Emellertid gör sig ungefärligen samma principiella synen en annan. punkter gällande såvitt dessa pensionsrättigheter och det år naturligtvis önskavser värt att över hela linjen försöka åstadkomma en utjämning makar emellan i pen-

sionsrättshänseende. Med hänsyn bl.a. härtill har funnit det angeläget att som ett komplement till delningssystemet lägga fram förslag ändringar i äktenskapsbalkens bodelningsom regler, gör det möjligt att i skyddsvärda situationer ta hänsyn till värdet av alla som former pensionsrättigheter vid den bodelning vanligen görs efter en äktenav som skapsskillnad. Detta föreslås ske i form utökade möjligheter till jämkning. I av detta sammanhang kan det inte bli tal överföring av pensionsrättighetema om en sådana, utan konsekvensen ändringarna skulle bli att det skapas utrymme som av att kompensera i pensionshänseende förfördelad make med ekonomiska tillgången ar av annat slag. Vidare föreslår beträffande frivilliga, individuella pensionsförsäkringar m.m. ändringar i de gällande bodelningsreglerna av innebörd att de fortsättningsvis nu regelmässigt skall ingå i bodelning efter äktenskapsskillnad. I detta avseende en lägger således fram förslag i princip betyder en återgång till de regler som som gällde innan åktenskapsbalken trädde i kraft år 1988. Vi återvänder till förslaget ändringar i äktenskapsbalkens bodelningsregler i om avsnitt 9.9.6.

182 Principer för

ett reformerat pensionssystem

7.4 Pensionsrätt vid

sjukdom, arbetslöshet,

m.m.

De sociala ersättningar vid sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet, arbetsmarknadsutbildning, m.m. som i dag grundar ATP-rätt skall pensionsvara grundande också i det reformerade pensionssystemet, med avgiftsbetalning av staten. För personer som uppbär dagpenning från arbetslöshetskassa eller sjukpenning ges pensionsrätt på grundval den bakomliggande inkomsten av och inte enbart för den faktiska ersätttningen.

Enligt vår bestämda uppfattning är det nödvändigt att det i det reformerade pensionssystemet ñnns regler inbyggda garanterar ett fortlöpande och i huvudsak som oförändrat skydd när det gäller intjänande inkomstrelaterad pension för av personer som drabbas av sjukdom eller arbetslöshet eller andra därmed jämförliga som av skäl måste avstå från förvärvsinkomster under en tid. Annars skulle effekterna av ett livsinkomstbaserat pensionssystem bli helt oacceptabla. I ett hänseende uppkommer pensionsrätt automatiskt till följd den allmänna av principen att förvärvsinkomster skall pensionsgrundande. Det gäller vid vara sjukdom och avser sjukdomsperioder uppgår till högst 14 dagar och under som vilka arbetsgivaren är skyldig att betala sjuklön till sina anställda. Denna är pensionsgrundande på samma sätt som annan lön. Emellertid är detta långt ifrån tillräckligt. Rätt till pension måste kunna intjänas även vid längre tids sjukdom liksom vid arbetslöshet, föräldraledighet, arbetsmarknadsutbildning, m.m. Vi föreslår därför att med förvärvsinkomster skall vid tillgodoräknandet av pensionsrätt likställas sådana sociala ersättningar som träder i stället för inkomster av förvärvsarbete. Sociala ersättningar av nu nämnt slag, i dag är pensionsgrundande för ATP, som bör grunda rätt till pension också i det reformerade pensionssystemet. Vi har dock under vårt arbete funnit anledning att diskutera pensionsrätt i framtiden bör om tillgodoräknas för samtliga de sociala ersättningar i dag upphov till m.m. som ger pensionsrätt i ATP eller om det finns skäl att överväga inskränkningar eller utvid-

gningar se avsnitt 9.3.

Ett grundvillkor som måste upprätthållas också i det aktuella hänseendet är nu att i den mån en ersättning här berört slag skall grunda pensionsrätt det också av skall betalas avgift till pensionssystemet för denna rätt. Detta är en ofrånkomlig följd av livsinkomstprincipen och en annan ordning skulle utgöra ett kraftigt avsteg från principen om strikt samband mellan förmåner och avgifter. Vi föreslår därför att det, till skillnad mot vad är fallet framdeles skall tas ut avgifter till som nu, ålderspensionssystemet för den pensionsrätt på dessa ersättningar. som genereras

Principer för pensionssystem 183

ett reformerat

Dessa avgifter ersättningama bör erläggas till hälften i form av egenavgifter och till hälften med statliga medel. Skyldig att erlägga den statliga delen av avgiften bör den försäkringsgren e.d. utger ersättningen. I avsnitt 14.4 utvecklar vi vara som förslaget om avgiftsbetalning. De avgifter staten sålunda skall betala bör, på samma sätt som är fallet besom träffande avgifter förvärvsinkomster, betalas i anslutning till pensionsintjänandet. Vi föreslår att staten skall betala den exakta avgift som belöper på pensionsrätten för varje enskild individ. Beloppet härför kan fastställas med något års fördröjning, vid taxeringens avslutande, och storleken de sammanlagda inbetalningar som av skall göras från olika anslag kan då bestämmas. Pensionsrätt för sociala ersättningar diskuterat slag intjänas för närvarande av nu på grundval den faktiska nivån på den pensionsgrundande ersättningen. Detsamav ma bör gälla som huvudregel i det reformerade pensionssystemet. Emellertid innebär här livsinkomstprincipen att alla års inkomster och ersättningar träder i stället för inkomster får ett helt annat genomslag än enligt dagens 15som och 30-årsregler. Det blir därför med det reformerade systemet på ett annat sätt tydligt att den som t.ex. är sjuk eller arbetslös tjänar in en lägre pensionsrätt än vad hade förvärvats han i stället hade kunnat förvärvsarbeta. Detta talar för att som om det vid beräkningen pensionsrätt och avgiftsbetalning i stället för ersättningen av sådan är den ersättningen bakomliggande inkomsten som läggs till grund. Detta som gäller i vart fall med avseende vissa de ersättningar som skall grunda penav sionsrätt. Särskilt påtagligt gör sig behovet härav gällande beträffande sjukpenning för tiden efter 14 dagars sjukdom, dvs. efter sjuklöneperioden, och arbetslöshetsersättning är beräknad grundval den föregående inkomsten. Vad gäller som av övriga ersättningsformer är behovet en ordning av detta slag däremot inte lika av framträdande. Vi föreslår med hänsyn till det sagda att personer som uppbär sjukpenning efter 14 dagars sjukdom eller dagpenning från arbetslöshetskassa skall under denna tid tillgodoräknas pensionsrätt för den bakomliggande inkomsten. Detsamma bör gälla beträffande rehabiliteringspenning. Tillgodoräknande på denna nivå bör dock inte göras för hur lång tid helst utan vissa begränsningar framstår som påkallade. som l avsnitt 9.3 redovisar våra närmare ställningstaganden beträffande vilka sociala ersättningar skall vara pensionsgrundande och våra förslag till hur reglerna på som området bör vara utformade.

G

184 Principer för

ett reformerat pensionssystem

7.5 Pensionsrätt för vård för

av barn,

studier, m.m.

Föräldrar som tar vård om små barn skall kompletterande pensionsrätt ges under ett visst antal år, s.k. bamårsrätt. Härigenom ges en garanti för att förekomsten av små barn inte systematiskt leder till minskning livsinen av komsten. En motsvarande ordning med kompletterande pensionsrätt införs till förmån för värnpliktiga under grundutbildning. Vidare skall pensionsrätt kunna tillgodoräknas enligt särskilda regler vid studier, som omfattas av studiemedelssystemet. Däremot är inte beredda att föreslå någon motsvarande särbehandling i pensionshänseende av andra grupper.

Som framgått av det föregående skall livsinkomstprincipen grundläggande för vara intjänande av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet. l den livsinkomst som enligt vårt förslag skall grunda pensionsrätt ingår, utvecklats i som avsnitt 7.4, inte bara lön och andra pensionsgrundande förvärvsinkomster utan också sådana socialförsäkringsersättningar träder i stället för förvärvsm.m. som inkomst. Detta betyder att pensionsråttigheter i vissa fall kommer att intjänas under tid då den försäkrade inte utför något förvärvsarbete, exempelvis för att han är sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Härigenom kommer pensionssystemets synvinkel ur befogad frånvaro från arbetsmarknaden alltså i vissa fall att kompenseras i pensionshänseende. Dagens ATP-system, med 15- och 30-årsreglema, fåri en mer allmän bemärkelse anses vara tämligen förlåtande gentemot frånvaro från arbetsmarknaden. Därför finns det i dag få regler som särskilt kompenserar grupper som av olika skäl helt eller delvis måste avstå från förvärvsarbete utan att rätt till pensionsgrundande ersättning föreligger. Med undantag för den pensionsrätt för s.k. vårdår som ges och för det särskilda pensionstillägget för långvarig vård sjukt eller handikappat av barn finns i dagens system inte några regler innebär att pensionsrätt tillgodosom räknas i situationer och för tid då pensionsgrundande socialförsäkringsersättning inte utbetalas till den försäkrade. Med ett livsinkomstbaserat pensionssystem uppstår ett påtagligt behov särskild av kompensation i pensionshänseende för sådan frånvaro från arbetsmarknaden som inte rimligen bör slå igenom som minskad pensionsrätt till följd lägre livsinav komst. Varje särreglering i detta avseende kan emellertid sägas utgöra ett avsteg från livsinkomstprincipen, som utgör basen i det föreslagna ålderspensionssystemet. Med alltför många avsteg skulle livsinkomstprincipen förlora i innehåll. Som framhållit i det föregående måste alla kompletteringar till livsinkomstprincipen

Principer för ett reformerat pensionssystem 185

finansieras särskilt med avgifter från staten, andra försäkringssystem eller med allmänna skattemedel och sådana får alltså omfördelningar - mellan olika grupper i samhället till följd. Vi menar dessutom att man inte kan särbestämmelser i pensionssystemet genom försöka att komma till rätta med alla de orättvisor kan upplevas under den som förvärvsaktiva delen av livet. En positiv särreglering inom pensionssystemet kan skyla över de verkliga problemen och därmed motverka önskvärda förändringar i samhället. Det bör därför noga övervägas i vad mån skattefinansierade kompletteringar till livsinkomstprincipen bör göras och vilka i så fall bör kunna grupper som komma i fråga för särskild kompensation. Under vårt arbete har funnit att det för några grupper bör diskuteras om regler med sådan innebörd skall införlivas med ett reformerat pensionssystem. Dessa grupper år föräldrar till små barn, anhörigvårdare i vid bemärkelse, värnpliktiga och studerande. l det följande kommer vi att redovisa våra ställningstaganden i dessa avseenden. Föräldrar med små barn avstår ofta helt eller delvis från förvärvsarbete. Föräldrapenningförmånerna som är och även fortsättningsvis skall vara pensions- grundande täcker inte alltid inkomstförlusten fullt ut, framför allt inte om föräl- dern väljer eller tvingas att avstå från förvärvsarbete eller minska sin arbetstid under längre tid än ett år. Föräldrar som får vidkännas inkomstförluster när de tar hand om sina barn bör inte generellt sett drabbas härav i pensionsavseende. l dagens samhälle existerar strukturella skillnader i arbetstid kvinnor och män emellan på grund av förekomsten av barn. Vi anser det vara av väsentlig betydelse att kvinnor som grupp ges en garanti för att de inte systematiskt missgynnas ett av livsinkomstbaserat pensionssystem, till följd av det ansvar för omvårdnad om barnen som vanligen faller på dem. Det är alltså av vikt att reglerna för det reformerade pensionssystemet utformas på ett sätt som innebär att pensionsutfallet inte regelmässigt blir sämre än det som de nuvarande reglerna skulle ge upphov till för denna grupp. l dagens ATP-system innebär 15- och 30-årsreglema att visst utrymme finns för en minskning av arbetstiden en period utan att detta påverkar den slutliga pensionens storlek. Som har utvecklat i avsnitt 5.2 medför emellertid dessa regler osystematiska och icke avsedda eller önskvärda omfördelningar från vissa grupper till andra. De fördelningsmässiga inslag är motiverade i pensionssystemet bör, som som betonat i avsnitt 7.3.1, ges en väsentligt mer genomtänkt och träffsäker utformning så att man kan vara förvissad att de riktas till den eller de om grupper som man vill stödja med regelsystemet. Mot bakgrund härav har vi uppfattningen att det inom det reformerade pensionssystemets ram bör införas regler som innebär att föräldrar till små barn tillgodoräknas kompletterande pensionsrätt under ett visst antal år, s.k. barnårsrätt. Denna bör syfta till att föräldern alltid garanteras pensionsrätt på tillfredsställande nivå en och att dessutom föräldrar som fortsätter med förvärvsarbete får utbyte i pensionshänseende på grund av förekomsten barn. av Vi föreslår sålunda att pensionsrätt skall kunna tillgodoräknas för s.k. barnår.

186 Principer för

ett reformerat pensionssystem

Detta skall ske enligt särskilda regler och kostnaderna härför skall finansieras genom att staten med användning av allmänna skattemedel erlägger avgifter. I avsnitt 9.5 redovisar våra förslag till utformning av bamårssystemet och utvecklar motiven härför. Anhöriga för stor del den hjälp som äldre, handikappade och sjuka svarar en av behöver för att klara sin livsföring. Vissa anhörigvårdare får pensionsgrundande ersättning för sitt vårdarbete via socialförsäkringssystemen. Detta gäller för föräldrar till sjuka och handikappade barn, som under vissa förutsättningar kan få Vårdbidrag. Vidare kan närståendepenning utgå till den som under en kortare tid vårdar en svårt sjuk person i eller utanför hemmet. Socialförsäkringsersättningama täcker emellertid enbart rätt speciella anhörigvårdssituationer. Den stora anhörigvårdare har att söka en eventuell ersättgruppen ning på annat håll. Sedan den s.k. ädelreformen trädde i kraft är det i huvudsak kommunerna som svarar för ersättning till anhörigvårdama. Det är varje kommuns ensak att inom för reglerna biståndsprövning i socialtjänstlagen bestämramen om vilka riktlinjer skall gälla för det ekonomiska stödet till anhörigvårdare. ma som Villkoren för ersättning och ersättningens storlek varierar därför från kommun till kommun. Den kommunala anhörigersättningen är i allmänhet pensionsgrundande, eftersom den utgör inkomst av förvärvsarbete. Det förekommer emellertid att anhörigersättningen utgörs bidrag som inte är pensionsgrundande eller att ersättav ningen betalas direkt inte till vårdaren utan till den vårdbehövande. Det är ett faktum att många anhörigvårdare får en relativt låg pensionsgrundande ersättning för sitt värdarbete om alls någon och att denna ersättning i flertalet - fall inte fullt ut kompenserar det bortfall av förvärvsinkomster som vårdarbetet orsakar. Detta betyder i sin tur att pensionsutfallet för anhörigvårdama, särskilt med ett livsinkomstbaserat pensionssystem, kan påverkas negativt. Att pensionsutfallet för anhörigvårdarna kan bli otillfredsställande ser emellertid inte i första hand problem för pensionssystemet. Även särregler inom som ett om man genom pensionssystemet skulle kunna lösa en del av anhörigvårdamas ekonomiska problem, de som kan uppstå efter pensioneringen, skulle de ekonomiska problemen under vårdtiden ändå kvarstå. Det primära ansvaret för att äldre, sjuka och handikappade får en god service och vård får ligga på samhället. I den mån samhället engagerar anhöriga i vårdaranses betet bör de anhöriga få en adekvat ersättning för sitt arbete. Vi anser det vara angeläget att de anhöriga får en rimlig ekonomisk situation under vårdtiden och därmed ett bättre pensionsutfall. Vi är emellertid inte beredda att föreslå att anhörigvårdare skall särbehandlas inom pensionssystemet i den bemärkelsen att de tillgodoräknas pensionsrätt utöver vad följer av de allmänna reglerna om beräkning av pensionsgrundande insom komst grundval av förvärvsinkomster och sociala ersättningar. Någon motsvarighet till sådan kompletterande pensionsrätt som föreslår skall ges för barnår, med avgiftsbetalning från staten, lägger alltså inte fram förslag till när det gäller vårdar anhöriga. Detta vårt ställningstagande gäller också den spepersoner som ciella anhörigvårdare utgörs föräldrar som uppbär Vårdbidrag. grupp som av

Principer för ett reformerat pensionssystem 187

Liksom hittills bör dock vårdbidraget grunda pensionsrätt avsnitt 9.3.

se

En annan grupp som kan komma att få ett förändrat pensionsutfall med det reformerade pensionssystemet är genomgått utbildning efter 16 års ålder. personer som Detta gäller dock inte alla studerat och utbildat sig vidare. De studerandes som villkor är högst olika. En del studerar och vidareutbildar sig på betald arbetstid eller kvällstid medan de upprätthåller sitt normala förvärvsarbete. Studiestöd finns i många olika former för den så behöver. Generellt kan sägas att som ungdomsstudier i dag inte ger pensionsgrundande ersättning medan vuxenstudier i många fall ger pensionsrätt på grund att viss pensionsgrundande ersättning, av exempelvis särskilt vuxenstudiestöd, utgår. Vi har under vårt arbete diskuterat i vad mån det kan vara påkallat att införa en ordning för tillgodoräknande pensionsrätt för studier. En sådan skulle kunna av utformas i parallellitet med den föreslår för barnårsrätt. En möjlighet som annan är att söka lösningar inom ramen för dagens studieñnansieringssystem innebörd av att utbildningsstöd görs pensionsgrundande i större utsträckning än för närvarande och därigenom grundar pensionsrätt enligt principer olika socialförsamma som säkringsersättningar. Denna vår diskussion har gällt såväl studier grundskoleoch gymnasienivå som högre studier liksom studier i vidare bemärkelse, inbeen gripet vidareutbildning på arbetsmarknaden m.m. Ur samhällsekonomiskt perspektiv är det nödvändigt att kompetensutvecklingen och utbildningsnivån såväl på arbetsmarknaden i samhället i stort ökar. Att som betrakta pensionssystemet som ett huvudinstrument för att uppmuntra studier och vidareutbildning förefaller dock något bakvänt. Det rimliga är i stället oss att utbildning i större utsträckning betalar sig bättre löner och därmed genom genom en högre livsinkomst. individens investering i utbildning torde redan i dag i de flesta fall lönsam, vara under förutsättning att utbildningen leder till ett kvaliñcerat arbete och i än mer högre grad om man väger andra faktorer än de rent ekonomiska. Den utveckling

som Sverige har framför sig kommer att innebära en internationalisering arbetsav marknaden och kan också komma att förändra lönebilden för utbildad arbetskraft. Även det reformerade pensionssystemet i sig med det större utslag på pensionema som bortfall av inkomster under studietiden kan medföra kan få effekt på - en lönebildningen och därigenom på ett indirekt sätt medverka till högre individekonomisk lönsamhet studier och utbildning. av En generell särbehandling inom pensionssystemet studier och vidareutbildning av är enligt vår uppfattning inte rätt väg att åstadkomma samhällsekonomisk en ur synvinkel önskvärd kompetensutveckling. Vi är inte heller övertygade att om incitament från pensionssystemet skulle kunna påverka viljan till utbildning i någon mer påtaglig omfattning. Den risk studieinvestering alltid innebär bör som en principiellt sett bäras huvudsakligen individen själv. Det bör också hållas i av minnet att en särreglering, skulle ha innebörden att exempelvis akademiker som skulle få större utbyte av varje inbetald avgiftskrona än andra, skulle få finansieras av kollektivet av skattebetalare, dvs. även inte studerat vidare av personer som efter den grundläggande utbildningen.

188 Principer för ett reformerat pensionssystem

Mot bakgrund det sagda har vi kommit till slutsatsen att det inte finns skäl att av införa ordning för tillgodoräknande pensionsrätt för studier, som ligger i linje en av med den lösning har valt för barnårsrätt och som skulle omfatta alla former som studier. Bl.a. ställer allmänt sett avvisande till tanken att införa särregler av oss pensionsrätt vid studier grundskole- och gymnasienivå under ungdomsåren. om Däremot är det enligt vår mening motiverat att utöka möjligheterna för tillgodoräknande av pensionsrätt vid studier på högskolenivå och liknande. Vid vissa former vuxenstudier liksom vid arbetsmarknadsutbildning utges i dag av ersättningar är skattepliktiga och därmed pensionsgrundande. Som vi föreslagit som i avsnitt 7.4 skall dessa ersättningar grunda pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet. Någon motsvarande ersättning utges inte för studier som bedrivs med ekonomiskt stöd från studiemedelssystemet. Den gällande ordningen innebär alltså att ungdomsstudier inte ger pensionsnu grundande ersättning medan vuxenstudier i många fall ger pensionsrätt på grund av att viss pensionsgrundande ersättning, exempelvis vuxenstudiebidrag, utgår. Ett bibehållande denna dagens ordning skulle betyda att vuxenstudier skulle favoriav framför studier i ålder. Detta framstår för oss som godtyckligt och seras yngre att regelsystemet måste utformas på ett sätt medför att utfallet i penmenar som sionshänseende blir likartat för olika kategorier studerande. Det finns enligt mer vår mening skäl att inom pensionssystemet behandla ungdomsstudier och vuxenstudier på ungefärligen samma sätt. . För att åstadkomma detta krävs förändringar i förhållande till vad som nu gäller. Vi har kommit till slutsatsen att lösningen bör sökas inom ramen för studiemedelssystemet. För finansiering studier högskolenivå och för vissa andra former av utbildning kan erhållas studiemedel. Dessa består av dels en studiebidragsdel, av dels en lånedel. Vi föreslår att studiebidragsdelen i studiemedelssystemet för framtiden skall göras skattepliktig och därmed bli pensionsgrundande för inkomstrelaterad pension. Pensionsavgifter på bidraget skall betalas av staten och i form av egenavgift. Genom denna lösning, att pensionsgrundande är studier för vilka rätt föreligger till studiemedel, erhålls lämplig avgränsning av vilka studier som det finns skäl en från samhällets synpunkt att stödja i nu behandlat hänseende. För att tillförsäkra att mottagarna av studiebidrag inte får sänkt disponibel inkomst måste studiebidraget höjas samtidigt det görs skattepliktigt. Vid höjningen som måste beaktas också att egenavgift skall tas ut på bidraget samt att inkomstskatt automatiskt kommer att tas ut förvärvsinkomster vid sidan om studierna i och med att studiebidraget blir skattepliktigt. Omläggningen bör genomföras på ett sätt innebär att det genomsnittligt sett inte uppkommer vare sig ökade eller minskasom de skatteintäkter på dessa sidoinkomster. Värnpliktstjänstgöring får när det gäller tillgodoräknande av pensionsrätt anses ha särställning i så måtto att den inte inrymmer någon valfrihet. Den som tas ut till en grundutbildning fråntas, utan att själv kunna påverka situationen, möjligheten att förvärvsarbeta under den tid utbildningen pågår. Pensionsgrundande ersättning inte under grundutbildningen. En relativt stor andel årskull blir av olika utges av en

Principer för ett reformerat pensionssystem 189

skäl inte uttagna till grundutbildning. Detta kan ha medicinska orsaker eller bero på att de år utländska medborgare eller att de placeras i utbildningsreserven. De flesta av dem som inte tas ut till grundutbildning år fullt arbetsföra och kan, medan deras jämnåriga gör sin värnplikt, skaffa sig pensionsgrundande inkomster. Med ett pensionssystem grundat på livsinkomstprincipen vi det befogat anser vara att de som genomgår grundutbildning kompenseras i pensionshänseende för inkomstbortfallet. Detta bör ske genom att de enligt särskild ordning utformad en principiellt på samma sätt som när det gäller pensionsrätt för bamår skall kunna tillgodoräknas pensionsrätt under tiden för vämpliktstjänstgöringen, med avgiftsbetalning till pensionssystemet från staten. Denna ordning bör inte bara grundavse läggande vämpliktstjänstgöring i egentlig mening utan också grundutbildning i form av vapenfri tjänst. Av praktiska skäl bör pensionsrätt tillgodoräknas på samma villkor för både vanliga värnpliktiga och de värnpliktiga blir yrkesmilisom senare tärer. Även kvinnor genomgår militär som grundutbildning skall samma villkor som män kunna tillgodoräknas pensionsrätt, trots att den militära grundutbildningen för kvinnor är frivillig och syftar till den militära yrkeskarriären. Våra förslag om pensionsrätt vid värnpliktstjänstgöring redovisar vi närmare i avsnitt 9.6. Det finns i dag personer lämnar sitt arbete före 65 års ålder och erhåller som pension från ett avtalspensionssystem eller arbetsgivaren. Det rör sig beom ett gränsat antal arbetstagare som grund av bestämmelser i kollektivavtal har tidig avgångsskyldighet. De erhåller i regel avtalspension fram till dess de fyller 65 år. Det finns också arbetstagare som av andra skäl, t.ex. arbetsbrist, tvingas att lämna sitt arbete med pension från arbetsgivaren eller något avtalspensionssystem före 65 års ålder. Dessa skulle möjligen kunna framställa anspråk särbegrupper en handling inom det allmänna pensionssystemet till följd att de detta sätt kan bli av av med ett antal möjliga förvärvsår. Vår uppfattning är att det framöver skall skapas större möjligheter för äldre arbetstagare att stanna kvar i arbetslivet och att i princip alla arbetstagare skall ha lagstadgad rätt att kvarstå i anställningen till åtminstone fyllda 67 år, än med om förändrade arbetsuppgifter säkerhetsskäl eller liknande orsaker anledning till om ger

det se avsnitt 10.4.

För arbetstagare som framöver tvingas att avgå i förtid och erhåller avtalssom pension eller pension från arbetsgivaren bör det ankomma på avtalspensionssystemen eller arbetsgivaren att svara för det kompletterande ålderspensionsskydd som kan framstå som påkallat. Vi är alltså när det gäller denna inte beredda grupp att föreslå en särreglering inom det allmänna pensionssystemets ram. Medföljare till personer med tjänstgöring utomlands är kan hamna en grupp som utanför de inkomstrelaterade ålderspensionssystemen både här och utomlands. Om de vill följa sin familj, kan de inte arbeta i Sverige och tjäna in pensionsrätt här. De har ofta inte praktiska möjligheter eller kan inte få tillstånd att arbeta i det land de uppehåller sig i och kan därför inte få utländsk inkomstrelaterad pension. Detta kan gälla medföljare till UD-anställda, medföljare till anställda inom internationella företag, m.fl. Vi är uppmärksamma problemen för medföljama, har inte men

190 Principer för ett reformerat pensionssystem

sett det uppgift för det allmänna pensionssystemet att se till att medföljama som en får rimlig ekonomisk situation vid ålderspensioneringen. Det får i stället anen komma arbetsmarknadspartema eller familjen som sådan att tillgodose detta behov. I den mån staten står arbetsgivare i en situation som denna får det som alltså åligga staten och de fackliga organisationerna att vidta de åtgärder som anses bedöms vara motiverade. På grund våra förslag kommer vissa medföljares pensionsutfall emellertid att av kunna förbättras den möjlighet som föreslår skall införas för makar att genom

sig emellan frivilligt dela pensionsrätt, intjänad i det allmänna pensionssystemet se

avsnitt 9.9.

7.6 Ett blandat pensionssystem

7.6.1 Fördelningssystempremiereservsystem

Det allmänna ålderspensionssystemet byggs upp som ett blandat system. Det huvudsakligen formen ett fortsatt fördelningssystem men en del av ges av det utformas som ett renodlat premiereservsystem.

Ålderspensioneringen i det reformerade pensionssystemet skall, enligt vad

redogjort för tidigare, avgiftsbestämd och baseras på de ålderspensionsavgifter vara inbetalas till systemet samt bokförs på de försäkrades pensionskonton och som så sätt grundar pensionsrätt där. Det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall utgöra separat försäkringsgren, finansieras helt med avgifter samt de medel en som finns fonderade inom och avkastningen på dessa. Avgifter skall, som systemets ram kommer att utveckla i avsnitt 7.12, inbetalas av och för de försäkrade för som samtliga inkomster, dvs. för faktiska förvärvsinkomster slag av pensionsgrundande och olika socialförsäkringsersättningar Dessutom skall avgifter tas ut till m.m. pensionssystemet för tillgodoräknade fiktiva inkomster, t.ex. för barnârsrätt och pensionsrätt vid värnpliktstjänstgöring. Att inbetalda avgifter bokförs för varje försäkrad individuella pensionskonton leder tanken till att det reformerade ålderspensionssystemet skulle utgöras av ett helt fonderat system, dvs. ett premiereservsystem där varje individs avgiftsinbetalningar fonderades individuellt för honom eller henne. Ett sålunda uppbyggt pensionssystem, i sin helhet är fonderat, är emellertid som förslag. Som vi tidigare har framhållit har vi kommit till inte vad vi avser med våra slutsatsen att ålderspensioneringen också fortsättningsvis huvudsakligen skall utforoch finansieras ett fördelningssystem, dvs. de under ett år influtna avmas som giftsinkomsterna fonderas inte utan används till att finansiera samma års pensionsut-

Principer för ett reformerat pensionssystem 191

betalningar till den då pensionerade generationen. Däremot byggs systemet upp mer försäkringsmässigt än för närvarande.

De överväganden som lett fram till detta ställningstagande har vi redovisat i oss avsnitt 6.8. Som framgår det där sagda skulle ett renodlat premiereservsystem av för den allmänna pensioneringen visserligen under uppbyggnadsskedet bidra till en ökning av det samhälleliga sparandet. Emellertid kan enligt vår mening ifrågasättas

det lämpliga och önskvärda i att så stor del det totala sparandet i samhället en av som det skulle röra sig om sker i form pensionssparande inom för det av ramen allmänna pensionssystemet.

Ett fullfonderat allmänt pensionssystem skulle vidare leda till mycket en omfattande fondering av kapital. Det skulle därmed oberoende hur kapitalet - av skulle förvaltas uppkomma risk för alltför stor maktkoncentration och för - en en ett alltför institutionaliserat ägande.

Ytterligare har i avsnitt 6.8 framhållit att ett allmänt pensionssystem i sin som helhet är uppbyggt som ett premiereservsystem möjligen skulle kunna ses som civilrättsligt bindande och därigenom måhända skulle kunna uppfattas som mer stabilt av enskilda försäkrade än det sociala kontrakt fördelningssystemet som bygger på. Detta kan dock inte något avgörande eftersom ses som argument ett premiereservsystem i ekonomisk bemärkelse på lång sikt knappast innebär några

bättre garantier för att pensionerna inte kan komma att urholkas i förhållande till pris och standardutvecklingen. Såväl ett premiereserv- fördelningssystem som ett är i sista hand i viss mening alltid beroende den samhällsekonomiska utveckav lingen och den produktion skapas de samtida förvärvsverksamma; det är som av den generationen som finansierar pensionerna och i viss bemärkelse avgör hur som de resurser skapas och är tillgängliga för konsumtion skall fördelas mellan som olika grupper. Ett avgörande argument för att ställer avvisande till övergång till i oss en ett sin helhet fonderat allmänt pensionssystem är emellertid det i princip är omöjligt att att med rimliga krav de närmaste generationernas yrkesverksamma gå över från

det nuvarande fördelningssystemet till ett renodlat premiereservsystem. En sådan

övergång skulle nämligen medföra mycket tung börda för övergångsgeneratioen nerna som skulle tvingas att betala i princip dubbla pensionsavgifter: till både de

samtida pensionärernas pensioner och till sin framtida pension. Samtidigt egen som de skulle få avsätta avgifter för att bygga pensionskapital inför sin upp ett egen pensionering, skulle de få betala pensionsavgifter för finansiera redan gjorda att pensionsåtaganden inom dagens pensionssystem, dvs. för att betala ATP-pension åt alla som före övergången intjänat rätt till sådan pension.

Emellertid har vi i avsnitt 6.8 kommit till slutsatsen att ett pensionssystem med inslag premiereserver har vissa fördelar. Härigenom av kan det samhälleliga sparandet öka. Om det allmänna pensionssystemet formen ett blandat ges av system, dvs. utgör en kombination ett fördelnings- och ett premiereservsystem, av uppkommer också den fördelen att det blir viss riskutjämning. De framtida pensioen närernas inkomster kommer att härröra från två källor, vilkas avkastning genereras på olika sätt. l fördelningssystemet är avkastningen beroende den allmänna av

192 Principer för ett reformerat pensionssystem

löneutvecklingen, medan den i premiereservsystemet är avhängig avkastningen på

kapital. Samtidigt kanske skulle kunna göra gällande att ett blandat system innebär man vissa nackdelar. Det kan uppfattas svåröverskådligt för enskilda individer. som mer Det kan vidare upphov till större skillnader i ekonomiskt utbyte mellan olika ge pensionstagare, eftersom avkastningen pensionskapitalet kommer att variera olika förvaltare emellan. Avkastningen har dessutom vanligen större variationer tiden än löneutvecklingen. Ett blandat system kräver också övergângsvis något över högre sammanlagda avgifter till ålderspensioneringen än vad som erfordras med ett renodlat fördelningssystem; de medel under uppbyggnadsskedet avsätts i som premiereserven kan inte användas till utbetalningar pensioner dem som då är av ålderspensionärer utan måste till dess de avgiftsbetalande själva är pensionesparas rade. Enligt vår bedömning överväger emellertid fördelarna med ett blandat system. Vad vi framhållit rörande sparandet och riskspridningen väger tungt. Av ovan väsentlig betydelse är här också de möjligheter till flexibel användning av de mer fonderade medlen efter individens eget val öppnar sig med en premiereservdel som för den allmänna pensioneringen. inom ramen föreslår således ålderspensioneringen i det reformerade allmänna pensions- Vi att skall byggas ett blandat system. Enligt förslaget skall ålderspensystemet upp som sioneringen huvudsakligen ett fördelningsystem samtidigt som en del av den vara skall formen ett renodlat premiereservsystem. ges av vår ståndpunkt enbart ålderspensioneringen i det reformerade pen- Denna avser sionssystemet. Förtidspensioneringen och de särskilda folkpensionsförmånema

bör ligga vid sidan och finansieras på annat sätt se avsnitt 7.12. Det-

m.m. om gäller i huvudsak efterlevandepensioneringen, även som vi föreslår samma om enskilda bör ha möjlighet utnyttja sina medel i premiereservdelen till nedan att bl.a. ett förstärkt efterlevandeskydd.

7.6.2 Omfattningen av premiereservdelen

drygt 10 % den totala âlderspensionsavgiften avsätts till ett Vi föreslår att av premiereservsystem och pensionsrätt där. ger

En viktig fråga uppkommer är vilken omfattning som premiereservsystemet som den allmänna ålderspensioneringen skall dvs. avvägningen mellan fördelinom ges, nings- och premiereservsystemen. Denna fråga hänger samman med spörsmâlet om ålderspensionssystemets totala omfattning och fördelningssystemets finansierings-

behov.

Principer för ett reformerat pensionssystem 193

Den totala ålderspensionsavgiften bör enligt vår mening bestämmas till så hög en nivå att den reformerade ålderspensioneringen sammantaget i genomsnitt ger samma kompensation som ålderspensioneringen enligt nuvarande regelsystem. Vid fastställande av avgiftsnivån måste hänsyn också tas till vilken avgift krävs för som att övergångsvis finansiera pensionsutbetalningama till dem är pensionesom nu rade och till dem som också fortsättningsvis kommer att uppbära pension enligt dagens regler. Om den avgift som fastställs för att ge en önskad kompensationsnivå är högre än vad som krävs för den löpande finansieringen, kommer den överskjutande delen av avgiften att fonderas och skulle då -i den mån den inte behövs för buffertfondering inom fördelningssystemet kunna tillföras ett premiereservsystem. Om däremot - en större andel av den totala pensionsgrundande avgiften skulle avsättas till premieen reserv, skulle återstoden inte komma att räcka till för att täcka de löpande utbetalningarna från fördelningssystemet; avgiften till fördelningssystemet blir således för låg. De medel som avsatts till premiereservdelen kan nämligen inte tas i anspråk för pensionsutbetalningar till samtidens pensionärer utan kan användas för utbetalningar först i takt med att de som betalat avgifter till premiereservdelen uppbär pension. Effekten i det sistnämnda fallet blir att det övergångsvis skulle krävas en särskild utjämningsavgift eller tillskott allmänna skattemedel för att de av löpande âlderspensionskostnaderna skulle kunna täckas. Ju större del den av pensionsgrundande avgiften som avsätts till premiereserven, desto större utjämningsavgift skulle krävas. Enligt vår mening skall de avgifter som inbetalas till ålderspensionssystemet också grunda pensionsrätt där. Den pensionsgrundande avgiften till fördelningssystemet måste avpassas så att avgiftsinkomsterna, tillsammans med buffertfonden inom systemet, täcker framtida pensionsutbetalningar. Den del avgiften avsätts till av som premiereservdelen bör därför storleksmässigt bestämmas så att den inom det ryms totala uttaget av pensionsgrundande avgifter. Med de sålunda angivna övervägandena utgångspunkt och mot bakgrund som av omfattande beräkningar rörande ett reformerat pensionssystems framtida utveckling i olika alternativ har kommit fram till slutsatsen att drygt 10 % det reformeraav de pensionssystemet framöver bör byggas ett premiereservsystem, medan upp som resterande del, knappt 90 %, skall utgöra ett fördelningssystem. l avsnitt 7.9 redovisar våra närmare förslag till procentsatser för avgiftsuttag.

7.6.3 Intjänande

av pensionsrätt i premiereservsystemet

Pensionsrätt inom premiereservsystemet skall intjänas samma sätt som inom fördelningssystemet. Avgifter tas ut till båda systemen enligt samma regler.

194 Principer för ett reformerat pensionssystem

Ålderspensioner skall inom såväl fördelnings- som premiereservsystemet baseras

de avgifter betalats in till respektive system för och individen se avsnitt

som av 7.12. Vi att inkomster, ersättningar och verksamheter som ger anser samma pensionsrätt inom fördelningssystemet skall pensionsgrundande också inom vara premiereservsystemet. Avgifter till premiereservsystemet bör således tas ut sätt som avgifter till fördelningssystemet. samma Avgiftsinbetalningarna till premiereservsystemet bokförs ett för varje försäkrad individuellt premiereservkonto. Avgifterna bör tillföras den kapitalförvaltare privat eller statlig individen själv väljer. Om individen avstår från att välja, - som placeras de avsatta medlen hos någon statlig kapitalförvaltare. Det kan vara naturligt att denna förvaltning bedrivs inom för AP-fonden. Som återkommer ramen till i avsnitt 7.12 och utvecklar närmare i kapitel 14 bör det nämligen finnas möjligheter för individen att själv välja kapitalförvaltare och placeringsform inom vissa

ramar.

7.6.4 Frivilliga inbetalningar

Möjlighet till frivilliga tilläggsinbetalningar till det allmänna pensionssystemet skall inte finnas.

En fråga vi har övervägt är möjligheter bör öppnas för enskilda att till det som om reformerade pensionssystemet frivilligt betala in avgifter för att så sätt förbättra ålderspensionsskyddet. Det reformerade pensionssystemet skall enligt våra förslag vara så utformat att det föreligger ett direkt samband mellan inbetalda avgifter och utbetalda förmåner. Därmed torde finnas tekniska möjligheter inte finns inom det nuvarande - som ATP-systemet att medge frivilliga inbetalningar såväl till premiereservsystemet till fördelningssystemet. Emellertid vi av olika skäl att, om en ordning som anser med frivilliga tilläggsinbetalningar skulle medges, den skulle kunna avse enbart premiereservsystemet. Om möjligheter skulle öppnas till frivilliga inbetalningar till premiereservdelen måste dessa rimligen hanteras sätt de obligatoriska avgifterna, vad samma som gäller både förvaltning och pensionsberäkning. Enligt vårt förslag skall inom det allmänna pensionssystemets premiereservdel kvinnor och män rätt till förmåner villkor, till skillnad från vad som ges samma för närvarande är fallet inom privat pensionsförsäkring. En konsekvens kan därför bli att framför allt kvinnor skulle välja att försäkra sig frivilligt i det allmänna systemets premiereservdel, eftersom detta skulle bli förmånligare för dem än att teckna vanlig privat pensionsförsäkring; i det senare alternativet skulle nämligen en den utgående årliga pensionen påverkas kvinnors genomsnittligt längre återståenav

Principer för ett reformerat pensionssystem 195

de livslängd. För män skulle i stället motsatsen gälla, dvs. för dem skulle privat en försäkring vara ett förmånligare alternativ. Detta skulle leda till särskilda konkurrensproblem i förhållande till den privata försäkringsmarknaden. För den allmänna pensioneringens premiereservdel skulle samtidigt uppkomma problem därigenom att försäkringskollektivets sammansättning skulle förskjutas på så sätt att en större andel av förmånsutbetalningama skulle komma att kvinnor avse och den genomsnittliga pensioneringstiden återstående medellivslängd hos kollektivet därmed skulle öka. Det skulle i sin tur medföra att försäkringsvillkoren för den allmänna premiereservdelen måste justeras ett sätt som innebär en försämring för försäkringskollektivet. Ett alternativ för att undvika nämnda problem skulle vara att behandla frivilliga avgifter på annat sätt än obligatoriska i så måtto att det för frivilliga avgifter skulle tillämpas olika normer för män och kvinnor. Det kan dock enligt vår mening diskuteras det lämpliga i att inom ramen för ett allmänt pensionssystem göra en sådan könsâtskillnad, ens om det är fråga om frivilliga avgiftsbetalningar. Ett allmänt premiereservssystem med möjlighet till frivilliga inbetalningar kan beskrivas som en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Fram till år 1981 fanns det möjlighet att teckna en sådan hos Riksförsäkringsverket. Frågan att om återuppliva denna pensionsförsäkring prövades av Pensionsberedningen i betänkandet Allmän pension SOU 1990:76. Eftersom något påtagligt behov av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi då inte ansågs föreligga, avvisade emellertid beredningen tanken på att då återinföra en sådan. Sedan Pensionsberedningen prövade frågan har de alternativ till frivilligt pensionssparande i olika former som erbjuds på marknaden ytterligare utökats. Enligt vår uppfattning föreligger inte något direkt behov att öppna möjligav nu heter till frivilligt pensionssparande inom ett premiereservsystem i offentlig regi. Med hänsyn till de konkurrensproblem som därvid skulle kunna uppstå och de negativa konsekvenser det skulle kunna medföra för försäkringen som sådan, anser vi att enskilda inte skall beredas möjlighet att göra frivilliga inbetalningar till pensionssystemet. Vi är alltså inte beredda att öppna möjligheter till frivilliga tilläggsinbetalningar till den allmänna pensioneringen, varken till fördelningssystemet eller till premiereservsystemet.

196 Principer för ett reformerat pensionssystem

7.7 Uppräkning av intjänad pensionsrätt

7.7.1 Fördelningssystemet

Intjänad pensionsrätt i fördelningssystemet räknas upp årligen med ett löneindex, som mäter förändringen i pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst.

Frågan om uppräkning av intjänade pensionsrättigheter, dvs. av de pensionsavgifter avsätts av och för de försäkrade, inom den allmänna pensioneringens försom delningssystem har behandlat i avsnitt 7.3.2 ovan. Enligt vad föreslagit där skall pensionsrättigheter i fördelningssystemet skrivas årligen med ett index som baseras på den procentuella ökningen i den penupp sionsgrundande inkomsten per person med sådan inkomst. Denna uppskrivning görs fram till dess den försäkrade uppnår viss ålder, varefter löneindexeringen ersätts av en pris- och följsamhetsindexering. I avsnitt 9.7 redovisar våra förslag om hur detta löneindex skall fastställas och om övre åldersgräns för löneindexering av intjänad pensionsrätt, liksom om tillgodoräkningen av arvsvinster.

7.7.2 Premiereservsystemet

Värdeökningen individens pensionskapital inom premiereservsystemet av bestäms år från år den faktiska avkastningen på de avsatta medlen. av

Inom fördelningssystemet skall, som nyss framhållit, uppräkningen av intjänade pensionsrâtter ske genom att de kopplas till ett löneindex. Inom den allmänna pensioneringens premiereservsystem kan av naturliga skäl inte tillämpas någon motsvarande ordning för uppskrivning med ett index. Den uppräkning som här sker blir beroende av avkastningen och värdeförändringen de fonderade medlen. Avgörande är alltså den faktiska avkastningen hos den kapitalförvaltare som individen valt att placera sina medel hos. Uppräkningen av det pensionskapital som avsatts inom premiereservsystemet bestäms således av kapitalavkastningen. Den kan därmed utfalla olika för olika individer beroende var och hur den enskilde valt att placera sitt pemsionskapital. Pâ mycket lång sikt bör man kunna förvänta sig att den genomsnittliga kapital-

Principer för ett reformerat pensionssystem 197

avkastningen sammanfaller med den samhällsekonomiska tillväxten, enligt den s.k. gyllene regeln inom nationalekonomin. På kortare sikt kan de däremot, som varit fallet under de senaste årtiondena, skilja sig väsentligt eftersom realräntan ibland är betydligt högre än den reala BNP-tillväxten och det under andra perioder förhåller sig tvärtom. Pensionsrättigheterna i premiereservsystemet kommer att stiga i värde också till följd av att de försäkrade tillgodoräknas s.k. arvsvinster. Också inom fördelningssystemet uppkommer motsvarande sätt arvsvinster, och bidrar till att höja

älderspensionema där se avsnitt 10.2.

För medelsförvaltningen av premiereservmedlen bör, kommer att utveckla som i avsnitt 7.12 och 14.6, gälla särskilda regler som tillgodoser de krav kan som ställas säkerhet och god avkastning på placerade medel. Den förvaltar som medlen skall lämna en viss garanterad minsta avkastning varje år, sä att stora variationer år från år i avkastningen kan undvikas. Några statliga garantier rörande premiereservmedlen bör däremot inte utställas; ett sådant åtagande från statens sida gentemot medel som förvaltas i privat regi framstår som opåkallat och svårt att förena med affärsmässighet hos kapitalförvaltarna. Som vi föreslagit i avsnitt 7.6 skall det inom premiereservsystemet finnas såväl privata som statliga kapitalförvaltare. Dessutom bör det ñnnas särskilda statliga kapitalförvaltare som förvaltar premiereservmedel för personer som avstår från att aktivt välja viss kapitalförvaltare. Beträffande dessa statliga kapitalförvaltare bör avkastningsutjämning tillämpas.

7.8 Flexibel

pensionsålder

Det reformerade pensionssystemet skall inrymma stor flexibilitet när det gäller uttag av ålderspension och medge betydande valfrihet för individerna.

Någon allmän pensionsålder kommer inte att finnas. Ålderspension skall

efter ansökan kunna tas ut som hel eller partiell pension tidigast från 61 - års ålder. Vid senare uttag räknas pensionen enligt försäkringsmässiga upp grunder, utan övre åldersgräns. Ytterligare möjligheter till flexibilitet beträffande pensionsuttag medges genom reglerna för användning av medlen i premiereservsystemet. Den nuvarande delpensionsförsäkringen avvecklas viss sikt.

198 Principer för ett reformerat pensionssystem

Som framhållit i avsnitt 7.2 är en viktig utgångspunkt för våra överväganden att det reformerade pensionssystemet och därtill anslutande regler skall präglas av stor flexibilitet när det gäller övergången från förvärvsarbete till ålderspension. De enskilda individerna bör ha betydande frihet att själva välja den för dem lämpliga tidpunkten för pensionering och att även på annat sätt träffa val mellan olika pensionslösningar och utnyttja den som bäst passar den enskilde själv. Ett pensionssystem som är uppbyggt grundval av livsinkomstprincipen och där ålderspensionerna beräknas enligt försäkringsmässiga grunder ger större möjligheter till valfrihet och flexibilitet än det nuvarande pensionssystemet. I ett sådant pensionssystem kommer alla inkomster under alla år att grunda pensionsrätt. Genom att varje ytterligare arbetsinsats och varje ytterligare förvärvsinkomst ger upphov till större pensionsrätt, uppkommer goda möjligheter för människor att anpassa pensioneringstidpunkten och pensioneringsgraden med beaktande av den pensionsrätt som de hunnit tjäna och med hänsyn till den pensionsstandard som de finner önskvärd. Den som börjat förvärvsarbeta tidigt i livet kan, om han så vill, pensioneras tidigt och i vissa fall tidigare än vad som är ekonomiskt möjligt med dagens regelsys- tem utan att det medför en orimligt stor standardsänkning medan den som börjat förvärvsarbeta senare kan finna det påkallat att vänta längre med pensioneringen för att på så sätt få högre årlig pension. En annan anledning till att det reformerade pensionssystemet kommer att erbjuda betydande flexibilitet är att den årliga ålderspensionen skall beräknas på försäk-

ringsmässiga grunder se avsnitt 7.9 Ju senare pensionen börjar tas ut, desto högre

blir den årliga pensionen, och vice versa. Detta betyder att ålderspensionen livsvarigt skall räknas upp efter rent försäkringsmatematiska grunder för varje månad som pension inte tas ut. Det reformerade pensionssystemet kommer således att medge stor flexibilitet och medföra betydande frihet i valet mellan uttag av ålderspension och fortsatt förvärvsarbete. Utrymme kommer att finnas för individerna att prioritera mellan å ena sidan högre pensionsålder och högre pension och å andra sidan lägre pension vid lägre pensionsålder. Någon allmän pensionsålder som i dagens pensionssystem behöver med hänsyn till de nämnda omständigheterna inte läggas fast från det inkomstrelaterade pensionssystemets synpunkt. Möjligheter kan ges de försäkrade att inom vida gränser själva välja tidpunkt för pensionering helt eller delvis. l princip skulle man med ett livsinkomstbaserat pensionssystem kunna låta individerna själva helt fritt välja tidpunkt för pensionsuttag utan någon helst som nedre åldersgräns. Ett val av tidig pensionsålder skulle då ge låg pension, vilket emellertid kunde antas återspegla individens egen värdering av arbete och fritid. Emellertid torde det också i ett livsinkomstrelaterat pensionssystem vara ofrånkomligt med vissa restriktioner, när det gäller tidigast möjliga tidpunkt för pensionsuttag. Från arbetsutbudssynpunkt och således även från allmänna samhällsekonomiska utgångspunkter framstår sådana begränsningar som påkallade. inskränkningar av denna innebörd är behövliga också för att undvika spekulation och för att hindra att alltför låga pensioner betalas ut, så att försäkrade tidigt uttag inkomstregenom av

Principer för ett reformerat pensionssystem 199

laterad pension gör sig beroende av stöd från samhället senare i livet. Mot bakgrund härav föreslår vi att det för uttag av ålderspension också fortsättningsvis skall finnas en nedre åldersgräns. Vi föreslår att den skall fastställas till 61 år. Före 61 års ålder skall alltså ålderspension aldrig kunna börja uppbäras. Det innebär en höjning med ett år i förhållande till vad som gäller i dagens folk- och tilläggspensionering. Som kommer att framgå senare föreslår dock att den nedre åldersgränsen för uttag av ålderspension skall höjas till 61 år även inom det nuvarande pensionssystemet. Någon motsvarighet till nuvarande övre gräns, för till vilken ålder det längst upp sker en uppräkning av ålderspensioner som inte tas ut, anser inte motiverad vara i det reformerade pensionssystemet. För en person som skjuter upp pensionsuttaget helt eller delvis skall alltså den outtagna delen av pensionen räknas upp försäkringsmässigt månad för månad ända fram till dess den tas ut, oberoende av hur sent detta sker och således också efter den nuvarande övre åldersgränsen vid 70 år. Den uppräkning som livsvarigt görs av ålderspensioner som inte tas ut bör ske enligt försäkringsmatematiska principer. Dessa bör ha till utgångspunkt att den för hela pensionärstiden sammanlagda álderspensionen för en person med genom- snittlig livslängd skall vara densamma oberoende av när pensionen börjar upp- bäras. Några särskilda regler som innebär att beräkningen vid tidiga pensionsuttag inte skulle göras enligt rent försäkringsmässiga principer och som således skulle innebära en subvention av dem som tar ut pensionen tidigt anser alltså inte vara motiverade; alla sådana incitament till tidigt pensionsuttag ställer avvisande till. oss På samma sätt avvisar motsvarande subventionering för personer som skjuter upp pensionsuttaget. Inte heller anser det vara motiverat att gå den motsatta vägen och föreslå regler som skulle missgynna tidiga uttag av ålderspension i förhållande till vad som år den försäkringsmässigt korrekta beräkningen. I alla avseenden bör alltså reglerna vara helt neutrala och anpassade till vad som år försäkringsmatematiskt riktigt. Den närmare innebörden av våra förslag om beräkning av ålderspensionens storlek vid olika tidpunkter för pensionsuttag redovisar i kapitel 10, där även lämnar vissa exempel för att belysa de faktorer med vilka pensionen räknas upp eller ned vid uttag vid olika åldrar i jämförelse med pensionsuttag vid fyllda 65 år. Av våra förslag här framgår att ålderspensionens storlek kommer att direkt påverkas av den tidpunkt från vilken den börjar uppbäras. Vi föreslår också, som vi framhållit i det föregående, att fortsatt pensionsrätt skall kunna intjänas utan övre åldersgräns vid fortsatt förvärvsarbete. Även den förvärvsarbetar efter som t.ex. fyllda 65 år skall alltså tillgodoräknas pensionsrätt för ålderspension grundval av dessa förvärvsinkomster. Detta gäller hur länge som helst, dvs. oavsett den försäkrades ålder uppåt. På motsvarande sätt bör avgifter tas ut till pensionssystemet på förvärvsinkomster utan övre åldersgräns. Med denna utformning av pensionssystemet framstår det som starkt motiverat att de äldre försäkrade som vill och orkar arbeta också har reella möjligheter att fortsätta med förvärvsarbete längre upp i åren än vad som är praktiskt möjligt med

200 Principer för ett reformerat pensionssystem

dagens regler. För egenföretagare och uppdragstagare torde i regel redan nu finnas goda förutsättningar härför, medan motsvarande möjligheter endast undantagsvis står arbetstagare till buds. Det finns därför anledning att pröva de bestämmelser ställer sig hindrande i detta hänseende och som finns i lagen 1982:80 om som nu anställningsskydd LAS och främst i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens - parter. Resultatet av våra överväganden år att föreslår en ändring i LAS av innebörd att arbetstagare ges en i princip ovillkorlig rätt att stanna kvar i sin anställning till dess de fyller 67 år. Den närmare utformningen av vårt förslag härom redogör för i avsnitt 10.4. Liksom i dag bör pensionssystemet ge utrymme inte bara till uttag av hel pension utan även till uttag av partiell ålderspension. Den som så önskar bör alltså kunna välja att t.ex. ta ut partiell ålderspension och samtidigt fortsätta förvärvsarbeta en på heltid eller på deltid, utan särskild prövning och utan krav på nedsatt arbetsförmåga. Denna möjlighet bör, efter fyllda 61 år, stå till buds oberoende av den försäkrades ålder, dvs. såväl före som efter t.ex. 65 år. Ytterligare utrymme för flexibla pensionslösningar kommer att öppnas inom för den av oss föreslagna premiereservdelen i det allmänna pensionssysteramen met. Som kommer att redovisa i bl.a. avsnitt 7.9.5 är avsikten att den pensionsrätt förvärvats där skall kunna användas fritt än vad som avses gälla för som mer pensionsrätten inom fördelningssystemets T.ex. skall premiereservmedlen i ram. princip kunna tas i anspråk under ett begränsat antal år, och den som så önskar skall kunna utnyttja dem exempelvis för temporär förhöjning av ålderspensionen en de sista yrkesverksamma åren. eller som utfyllnad vid minskad arbetstid under Med flexibel pensionsålder i enlighet med våra förslag finns inte behov av en en allmän pensionsålder. I stället kommer tidpunkten för uttag av ålderspension att varje individs eget val, och det ankommer den enskilde och inte på samvara hället eller t.ex. arbetsmarknadspartema att besluta om denna. - Detta betyder att det inte, som i viss utsträckning gäller i dag, kan utges ålderspension utan ansökan den försäkrade själv. Som en allmän regel bör alltså gälla av att ålderspension börjar utbetalas först efter det att ansökan därom gjorts. Hel ålderspension bör dock utges automatiskt utan ansökan fr.o.m. den tidpunkt då den försäkrade fyller 70 år, han eller hon inte angett annat önskemål inom viss tid om efter det besked härom lämnats. För närvarande inrymmer den allmänna pensioneringen den särskilda delpensionsförsäkringen. Det reformerade pensionssystemet kommer, som utvecklat i det föregående, att innefatta ett stort mått av flexibilitet såvitt gäller pensionsuttag och medge individuella lösningar i en helt annan utsträckning än dagens regler. Möjligheter kommer att finnas att fortsätta att intjäna pensionsrätt vid fortsatt förvärvsarbete, t.ex. deltid, också efter fyllda 65 år. Den som önskar trappa ned sin förvärvsverksamhet kan alltså välja partiell ålderspension exempelvis från att ta ut en 63 års ålder och fortsätta att arbeta på deltid till något eller nägra år efter fyllda 65 år. Därigenom kan han eller hon förvärva rätt till livsvarig hel ålderspension en efter avslutad förvärvsverksamhet inte blir mindre än om hel ålderspension som hade tagits ut från 65 års ålder. För dem på grund sjukdom e.d. inte orkar som av

Principer för ett reformerat pensionssystem 201

att fortsätta med förvärvsarbete kommer liksom hittills förtidspension att stå till buds.

Med hänsyn till det sagda har kommit fram till att behov särskild delpenav en sionsförsäkring inte kan föreligga för framtiden när det allmänna pensionsanses systemet utformas enligt de principer här redovisar. Vi föreslår därför som att delpensioneringen viss sikt- skall avvecklas. I avsnitt 15.8 återkommer till våra förslag området.

Som framhållit i det föregående erfordras med ett pensionssystem sådant som det av oss föreslagna inte någon allmän pensionsålder. Emellertid behövs från vissa

utgångspunkter att det bestäms vad kan betecknas garantipensionssom som en ålder. En sådan åldersgräns får betydelse i fråga bl.a. den tidpunkt från vilken om de försäkrade kan börja få del ålderspension från grundtrygghetssystemet av utan reduktion, se kapitel ll, vid vilken högsta ålder förtidspension kan nybeviljas samt tidpunkten för övergång från förtidspension till ålderspension. Även inom efter-

levandepensioneringen behövs fortsatt övre åldersgräns. Vi föreslår 65 år

en att dvs. samma ålder den allmänna pensionsåldem i det nuvarande pensionssom systemet skall vara garantipensionsålder i det reformerade pensionssystemet och sålunda vara avgörande i de nämnda avseendena. Från informationssynpunkt kan

det vara lämpligt att garantipensionsåldem också utgångspunkterna tas som en av i de årliga pensionsbesked skall tillställas alla försäkrade och lämpligen som som bör ange bl.a. årspensionsbeloppet vid uttag ålderspension från vissa bestämda av

åldrar se avsnitt 10.5. Åldersgränsen 65 år är även den vi i olika avseenden

som refererar till vid de beräkningar redovisas i bl.a. kapitel 16 utfallet det som om av reformerade pensionssystemet. En anledning härtill är önskemålet underlätta att jämförelser med utfallet enligt nuvarande regelsystem.

Samma ålder, 65 år, bör vidare också fortsättningsvis gälla övre gräns för som rätten till olika andra sociala förmåner än pension, t.ex. arbetslöshetsstöd och

rehabiliteringsersättning. Även inom bl.a. sjukpenningförsäkringen

och arbetsskadeförsäkringen fordras också framöver övre gräns i vissa hänseenden. Denna en bör även där bestämmas till 65 år. Detta utvecklar närmare i avsnitt 10.4.

En reform av det allmänna pensionssystemet enligt de angivna riktlinjerna av oss innebär att pensionssystemet för framtiden kommer att kännetecknas flexibiav stor litet såvitt gäller tidpunkten för ålderspensionering och upphörande med förvärvs-

arbete. Detta ger sannolikt upphov till dynamiska effekter människors genom att arbetsutbud påverkas positivt. Detta torde bli fallet även för uppnått personer som 65 års ålder. Med ett pensionssystem har rörlig pensionsålder från 61 års som en ålder och där möjligheter finns att fortsätta att tjäna in pensionsrätt också efter

fyllda 65 år kan vinnas den psykologiska fördelen att människor i allmänhet inte

längre ser uppnådda 65 år som en tidpunkt då alla måste lämna arbetslivet, dvs. att det sker en avdramatisering den tidpunkten. Vi alltså det reformerade av tror att pensionssystemet kommer att bidra till höjning den genomsnittliga faktiska en av pensionsåldem och därigenom upphov till dynamiska ekonomiska effekter. ge Samtidigt är det från både allmänmänskliga och samhällsekonomiska synpunkter

mycket viktigt att kampen mot ohälsan fortsätts och får till stånd väsentlig man en

202 Principer för ett reformerat pensionssystem

minskning långtidssjukskrivningarna och förtidspensioneringama, så att den av genomsnittliga faktiska pensionsåldem går även av detta skäl. upp

7.9 Beräkning av pensioner

Det allmänna pensionssystemet kommer enligt vån förslag att bestå av två olika beståndsdelar: fördelningssystem och ett premiereservsystem. Fördelningssysteett kommer för knappt 90 % individens ålderspension och premieremet att svara av

servsystemet för resten. Ålderspension kommer alltså att utbetalas från båda dessa

Reglerna for beräkning pensioner kommer dock att vara olika system. av m.m. utformade inom de två systemen. avsnitt 7.9.1 redovisas vissa generella principer för de båda systemen. I avsnitt I 7.9.2-7.9.4 kommer sedan att i huvudsak uppehålla vid de principer som oss vi föreslår skall gälla för beräkning ålderspensioner inom fördelningssystemet. av Motsvarande frågor inom premiereservsystemets behandlar i avsnitt 7.9.5. ram

7.9.1 Pensionskonton

För varje försäkrad bokförs inbetalda avgifter och deras tillväxt på tvâ pensionskonton: ett fördelningskonto och ett premiereservkonto.

En grundläggande princip för det reformerade pensionssystem som föreslår är storleken ålderspensionerna från såväl fördelningssystemet som premiereatt av skall bestämmas individens samlade livsinkomst och inte som i servsystemet - av dagens allmänna pensionering bara de bästa inkomståren under livet. Som av framhållit tidigare i detta kapitel skall emellertid inte enbart inkomster av förvärvsarbete och sociala ersättningar träder i stället för förvärvsinkomst ge - som upphov till pensionsrätt, pensionsrätt skall också tillgodoräknas för s.k. barutan nâr, vid studier och vid värnpliktstjänstgöring. För alla slag inkomster, ersättningar och verksamheter grundar pensionsav som

rätt skall också erläggas pensionsavgifter. Ålderspensionens storlek skall kopplas

direkt till de avgifter har betalats till pensionssystemet för individens räksom ning. Den pensionsrätt intjänas ett visst år motsvaras alltså den det året inbesom av talda ålderspensionsavgiften. Avgiften skall fördelas mellan fördelnings- och premiereservsystemen. Enligt vad vi föreslår skall de till respektive system avsatta avgifterna bokföras för varje individ upprättade pensionskonton: ett fördelnings-

konto och ett premierreservkonto. Inom fördelningssystemet uppräknas beloppet pensionskontot med löneindex,

Principer för ett reformerat pensionssystem 203

vilket kan sägas utgöra form ränta på kontot. De avgifter för individen en av som avsätts år för år jämte räntan dessa kommer att utgöra fiktivt pensionsett - kapital, som vid varje enskilt tillfälle utvisar det sammanlagda värdet individens av intjänade pensionsrätt. Kapitalet är fiktivt såtillvida det inom fördelningssystemet att inte motsvaras någon faktisk fondering; de till fördelningssystemet influtna av avgifterna används i första hand till att finansiera års pensionsutbetalningar. samma Inom premiereservsystemet växer medlen pensionskontot med den faktiska avkastningen. Behållningen på kontot motsvaras vid varje tillfälle faktiska av tillgångar hos den kapitalförvaltare handhar medlen. som Pensionskapitalets storlek individens totala livspension beror således på - individens samlade förvärvsinkomster, avgiftsprocenten för ålderspension och lönetillväxten respektive avkastningen under den tid varunder pensionsrätt intjänats. Den sammanlagda livspensionens storlek beror också på pensionskapitalets förräntning eâer det att ålderspension börjat uppbäras.

7.9.2 Delningstal

Inom fördelningssystemet bestäms det årliga ålderspensionsbeloppet genom att pensionskapitalet divideras med ett s.k. delningstal. Detta fastställs på grundval av olika faktorer. En dessa är den vid pensioneringstidpunkten av återstående medellivslängden för män och kvinnor sammantaget.

Inom fördelningssystemet utgör de under förvärvstiden intjänade pensionsrättigheterna, uppräknade med löneindex, form pensionskapital. Storleken detta en av av avspeglas i behållningen på individens fördelningskonto. Detta fiktiva pensions- - kapital skall räcka till ålderspension under genomsnittlig pensionärstid. Penen sionskapitalet måste därför delas på ett antal årliga pensionsutbetalningar. upp För att bestämma den försäkrades årliga ålderspension måste alltså pensionskapitalet delas med ett visst tal. Detta tal, sålunda har central betydelse för som en pensionsberäkningen, benämner delningstal. I det följande kommer i att korthet beskriva principerna för bestämmande detta delningstal och översiktligt av ange vilka faktorer som skall tas i beaktande när det fastställs. l avsnitt 10.2 redogör sedan mer utförligt för hur delningstalet skall fastställas. Behållningen på fördelningskontot skall, framgått, räcka till ålderspension som under en viss tidsperiod. Denna period skall motsvara det antal år är erfordersom ligt för att pensionskapitalet skall räcka till pensionsutbetalningar under alla åren

som pensionär för en person som lever lika länge genomsnittet befolksom av ningen. Delningstalets storlek beror således till större delen på den återstående medellivslängden i genomsnitt. Härvid räknas, i enlighet med vad vi slagit fast i avsnitt 7.3, med den genomsnittliga livslängden hos män och kvinnor sammantaget.

204 Principer för ett reformerat pensionssystem

Vid genomsnittsberäkningen skall, enligt vårt förslag, dessutom tas hänsyn till inkomstskillnader mellan män och kvinnor. Män, i dag har kortare medellivssom längd, har högre inkomster och pensioner än kvinnor. De högre pensionsbeloppen till män utbetalas således i genomsnitt under kortare tid än de lägre beloppen till kvinnor. Delningstalet kan grund härav sättas lägre och alltså ge upphov till högre pensioner än hänsyn inte tas till inkomstskillnaderna. - om Vid bestämmandet delningstalet skall också beaktas att en viss andel av de av förvärvsverksamma avlider före pensioneringen och efterlämnar s.k. arvsvinster. Ytterligare faktor att beakta vid fastställandet delningstalet är pensionsen av kapitalets tillväxt under pensionårstiden. Den uppräkning med iöneindex av intjänad pensionsrätt görs under den förvärvsaktiva delen livet utgör en form av som av förräntning på det fiktiva pensionskapitalet. En motsvarande förräntning är påkallad också för tiden efter det att ålderspension börjat utbetalas. För bestämmande av delningstalet blir det därför betydelse hur pensionskapitalet skall fördelas över av tiden, dvs. på hur den första årliga pensionen storleksmässigt skall förhålla sig till de därpå följande realt sett. Detta avgörs vilken metod som väljs för uppräkning av indexering utgående pensionsförmåner. För att kunna bestämma delningstalet av måste därför ställning tas till den frågan.

7.9.3 Indexering av utgående pensioner

Utgående pensioner inom fördelningssystemet pris- och följsamhetsindexeras 1,5 % reallönetillväxt år. Härigenom kan första årliga med en norm om per bli betydligt högre än löneindexering hade tillålderspensionen om en ren låmpats.

Ett de krav ställer ett reformerat pensionssystem är att det skall vara av som

den samhällsekonomiska utvecklingen se avsnitt 4.3. Vårt

följsamt gentemot övergå från prisindexering till löneindexering intjänade pensionsrätter förslag att av bidrar i betydande utsträckning till att pensionssystemet görs mer samhällsekonomiskt följsamt. Den metod väljs för indexering av de utgående förmånerna är som betydelse i det avseendet. också av indexeringsmetod när det gäller utgående pensioner påverkar också det Valet av årliga pensionsutfallet för enskilda individer. Genom löneindexeringen av intjänade pensionsrätter får pensionären del den lönetillväxt ägt rum under tiden från av som intjänandet fram till pensioneringen. Vi det rimligt att pensionärerna även anser pensioneringstidpunkten får del den allmänna standardhöjning som kan förefter av väntas. Detta kan åstadkommas olika sätt. välja låta även utgående pensioner löneindexerade skulle Om man skulle att vara

Principer för ett reformerat pensionssystem 205

pensionäremas standardutveckling följa löntagarnas. Pensionerna skulle därigenom förändras för varje år i takt med den allmänna lönenivån. Vid positiv reallönetillväxt skulle pensionerna således öka i fasta priser år för år, dvs. deras köpkraft skulle stiga. Omvänt skulle under perioder med sjunkande reallöner även pensionsbeloppet sjunka i fasta priser. Från stabilitetssynpunkt är en ordning med löneindexering av löpande pensionsförmåner av stor betydelse. Om såväl utgående pensioner intjänade pensionssom rättigheter räknas upp i relation till löneutvecklingen, får man totalt sett god en anpassning till den samhällsekonomiska tillväxten och därmed till avgiftsinbetalningarna. Perioder med låg eller sjunkande tillväxt följs erfarenhetsmässigt perioder med av högre tillväxt och tvärtom. Enligt vår uppfattning är ett rimligt antagande att den

genomsnittliga årliga realtillväxten långsiktigt kommer att ligga runt l,5 % se

kapitel 3. Med en löneindexering av utgående pensioner skulle pensionärens standardnivå därmed på sikt stiga och bli högre äldre han eller hon blir. Begynnelsepensionen skulle dock bli tämligen låg. Frågan är emellertid om det är så som pensionärer i allmänhet önskar ha sin totala livspension fördelad: en lägre begynnelsepension som på sikt ökar äldre de blir. Många kanske hellre skulle se att steget mellan lön och pension blev så litet som möjligt och att de alltså fick en relativt sett hög begynnelsepension. I sådant fall skulle pensionen fortsättningsvis inte samtidigt kunna räknas upp i takt med de förvärvsaktivas löneutveckling. Uppräkningen den framöver löpande pensionen av kunde i stället göras med t.ex. prisindex. För att tillfredsställa önskemål nämnda av slag skulle livspensionen sålunda fördelas om i tiden, så att begynnelsepensionen blev högre och pensionen på äldre dagar lägre än vad en löneindexerad pension skulle ge till resultat. Med en fördelning av livspensionen på detta sätt skulle begynnelsepensionens nivå fastställas med utgångspunkt från den förväntade framtida realtillväxten. Denna kan som nyss framhållit antas långsiktigt uppgå till 1,5 % år. De fortsatta årliga per pensionerna skulle sedan skrivas upp med enbart prisindex. I diagram 7.1 visas det årliga pensionsbeloppets utveckling över tiden i de två nu diskuterade alternativen.

206 Principer för

ett reformerat pensionssystem

Diagram 7.1 Ålderspensionens årsbelopp i fasta priser vid pris- resp. löneindexe-

rad pension, som ger samma totala livspension. Reallönetillväxt 1,5 % per år

l

löneindexerad pension 1 l ,

prisindexerad pension

0,9

0,8 0 5 10 15 Pensionsår

Ett system där de utgående pensionema är prisindexerade är avsevärt känsligare för variationer i samhällsekonomin än ett alltigenom löneindexerat system. I det fall exemplifieras i diagram l har den prisindexerade pensionen bestämts som en som annuitet med en årlig realrånta 1,5 % som bas, Om den framtida realtillväxten ligger runt 1,5 % år blir den totala livspensionen för en genomsnittsindivid och per systemets sammanlagda kostnad sett över en längre period lika stor i de två altemativen. Om däremot den årliga realtillväxten långsiktigt skulle ligga över eller under nivån 1,5 % skulle över- respektive underskott uppstå inom det delvis prisindexerade systemet jämfört med ett helt löneindexerat alternativ. Ett sätt att minska det delvis prisindexerade systemets tillväxtkänslighet är att införa följsamhetsindexering av de utgående pensionema med 1,5 % reallönetillen växt Med följsamhetsindexering justeras prisuppräkningen av pensionersom norm. efter hand med hänsyn till den faktiska samhällsekonomiska utvecklingen. Vid na 1,5 % realtillväxt räknas pensionema upp i paritet med prisförändringama. Om tillväxten är högre, får pensionärerna utöver prisuppräkningen ett extra påslag - pensionen. Om å andra sidan tillväxten är lägre än 1,5 %, utges inte full kompensation för prisökningama. Om prisindexeringen utgående pensioner kompletteras med en sådan följsamav hetsindexering uppnås följsamhet till samhällsekonomin samma sätt som med en löneindexering. Prisindexering med följsamhetsindexering är nämligen en form ren

Principer ;br ett reformerat pensionssystem 207

av löneindexering. Uttryckt på annat sätt kan ett system med löneindexering av utgående pensioner sägas vara detsamma som en prisindexering kompletterad med följsamhetsindexering med normen 0 %. Genom att välja en högre norm, 1,5 %, får man emellertid ñr individen den fördelen att begynnelsepensionen blir högre än i ett system med ren löneindexering. Valet mellan att ha en ordning med pris- och följsamhetsindexerade pensioner och ett system med rent löneindexerade pensioner är således enbart ett val hur det sammanlagda pensionskapitalet skall fördelas över tiden. En pris- och följsamhetsindexerad pension är förhållandevis högre i början pensionärstiden. Skillnaav den mellan förvärvsinkomst och pensionsinkomst blir inte lika Å andra sidan stor. kommer den standardnivå som pensionären uppnått inte att i samma utsträckning som vid en ren löneindexering att höjas med tiden. Med en rent löneindexerad pension blir standardsånkningen för den nyblivne pensionären större men äldre

pensionären blir, desto högre blir också hans standardnivå vid allmän standardhöj-

ning i samhället. Enligt vår uppfattning är den skillnad i standardnivå övergången från försom värvsarbete till pension i allmänhet innebär mer kännbar för den enskilde än det förhållandet att han under senare delen av sin tid pensionär har lägre som en inkomststandard än vad en löneindexerad pension skulle ha gett. Vi förordar därför alternativet med pris- och följsamhetsindexering. Vi föreslår således att begynnelsepensionens belopp skall fastställas med utgångs-

punkt i en framtida reallönetillväxt på 1,5 % per år, att den därefter utgående

ålderspensionen skall pris- och följsamhetsindexeras och att det för följsamhetsindexeringen skall tillämpas normen 1,5 % per år i reallönetillväxt.

Avgiftsprocent

Till ålderspensionssystemet skall tas ut en avgift om 18,5 % av pensionsgrundande inkomster m.m. Pensionsrätt kommer alltså att intjänas varje år med ett belopp som motsvarar denna avgift. Med denna avgiftsnivå kommer en person med drygt 40 intjänandeår att med dagens medellivslängd få runt 60 % av medelinkomsten i årlig pension. Av den totala avgiften 18,5 om % grundar 16,5 procentenheter pensionsrätt i fördelningssystemet och 2 procentenheter pensionsrätt i premiereservsystemet.

208 Principer för ett reformerat pensionssystem

Det reformerade ålderspensionssystemet skall enligt vårt förslag vara avgiftsbestämt i stället för, som nuvarande ATP, förmånsbestämt. Det betyder att storleken av den pensionsavgift som tas ut kommer att bestämma storleken av den pensionsrätt som tjänas in och därmed av ålderspensionen. Pensionsavgifter erläggs med en viss procent av förvärvsinkomsten m.m. Ju högre denna procentsats är, desto större pensionsrätt tillgodoräknas de avgiftsbetalande och desto högre blir pensionema. Storleken av den ålderspensionsavgift som tas ut till det reformerade pensionssystemet är således en faktor som har stor betydelse för kompensationsnivån i systemet, dvs. för hur begynnelsepensionen storleksmässigt skall förhålla sig till medelinkomsten över livet. För att bestämma nivån på den avgift som skall tas ut till ålderspensionssystemet måste ställning därför tas till vilken kompensation som rimligen bör ges i det reformerade pensionssystemet. l nuvarande pensionssystem får en förvärvsarbetande vid pensioneringen en kompensationsnivå ålderspension i procent av slutlönen på mellan ca 55 % och 65 % av slutlönen vid 2 % årlig realtillväxt och under vissa förutsättningar i övrigt, se avsnitt 2.4. I det reformerade ålderspensionssystemet skall kompensationen inte vara på detta sätt som i dag kopplad till individens slutlönenivå utan, genom livsinkomstprincipen, till individens alla inkomster eller, uttryckt annat sätt, till hans eller hennes medelinkomst under livet. För personer med jämn löneutveckling under livet är det inte någon skillnad mellan slutlön och medellön. För personer med ojämnt fördelad livsinkomst kan däremot genomsnittsnivån och slutnivån vara väsentligt olika. Med det reformerade pensionssystemet kan man således inte generellt säga vad en viss avgiftsprocent ger för kompensationsnivå i betydelsen pension i procent av slutlön, utan endast ge exempel på vad det kan innebära genomsnittligt sett eller för olika typindivider. I tabell 7.1 visas vilken avgiftssats som krävs för att en person med en jämn inkomst under livet skall erhålla en reformerad ålderspension som motsvarar 50, 55, 60 respektive 65 % slutlönen. Personen antas börja förvärvsarbeta vid 24 av års ålder och sedan arbeta tills han eller hon går i pension vid fyllda 65 år. lnkomsten förutsätts öka varje år i takt med den allmänna reallöneökningen i samhället. Den person som tabellen illustrerar intjänar alltså pensionsrätt på en realt oförändrad nivå under 41 års tid. Detta kan, som angetts, ske genom förvärvsarbete hela tiden, men motsvarande pensionsrätt kan också förvärvas på annat sätt, t.ex. genom att barnårsrätt eller pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring tillgodoräknas. Alternativt kan personen börja arbeta tidigare men avstå från förvärvsarbete eller annan pensionsgrundande verksamhet under nâgra år senare i livet. I tabell 7.1 redovisas erforderlig avgiftssats då pensionen är pris- och följsamhetsindexerad. Reallönetillväxten förutsätts vara 1,5 % per år. Som en jämförelse visas i tabellen också den avgiftssats som skulle ha krävts i fall att utgående ålderspension hade varit rent löneindexerad.

Principer för ett reformerat pensionssystem 209

Tabell 7.1 Erforderlig avgiftsats för en utgående reformerad ålderspension på olika kompensationsniváer för en individ som förvärvsarbetat 41 år med jämn inkomstutveckling. Reallönetillväxt 1,5 % per år. Dagens medellivslängd

Med en avgiftssats bortemot 19 % uppgår den nybeviljade, pris- och följsamhetsindexerade pensionen i det här exemplet till 60 % av individens slutlön. En avgiftssats på 16 % ger en begynnelsepension om drygt 50 % och med avgift på en 21 % blir den första ålderspensionen 66-67 % av slutinkomsten. Som vi framhållit i avsnitt 7.2 har vån arbete inte syftat till att åstadkomma några generella förändringar av de genomsnittliga förmånsnivåer som i dag ges inom den allmänna pensioneringen. Procentsatsen för den ålderspensionsavgift som tas ut till det reformerade pensionssystemet bör alltså sättas så högt att försäkrade i allmänhet inte får lägre pensioner än de som utges enligt nuvarande regelsystem. Samtidigt finns inte utrymme för att ta ut så höga avgifter till ålderspensionssystemet att generella höjningar av förmánsnivåema uppkommer. Vid valet av avgiftsnivå måste hänsyn också tas till vilken pensionsavgift som faktiskt krävs för att finansiera de pensionsförrnâner som under en övergångstid kommer att fortsätta att utges med tillämpning av hittillsvarande regelsystem. Avgiftsnivån måste därför väljas så att avgiftsinkomsterna tillsammans med buffertfonden inom systemet förslår till att täcka nuvarande och framtida åtaganden enligt dagens folkpensions- och ATP-system. Det reformerade ålderspensionssystemet skall delvis utformas som ett premiereservsystem. Som har utvecklat i avsnitt 7.6.2 skall sålunda en del av den pensionsgrundande ålderspensionsavgiften, drygt 10 %, avsättas till en premiereserv, medan huvudelen av avgiften tillförs fördelningssystemet. Den avgift som tas ut till pensionssystemets premiereservdel kan inte, samma sätt som avgiften till fördelningssystemet, användas till löpande finansiering av de Övergångsvisa pensionsutbetalningarna enligt hittillsvarande regelsystem. Vid bestämmandet av det totala avgiftsuttaget till det reformerade ålderspensionssystemet måste hänsyn tas härtill. Mot bakgrund av det sagda och på grundval av beräkningar över totala kostnader för pensionssystemet och över utfall för enskilda individer i ett reformerat ålderspensionssystem som vi har låtit utföra, föreslår att den totala pensionsavgiften

210 Principer för ett reformerat pensionssystem

till det reformerade inkomstrelaterade systemet skall utgöra 18,5 % av pensionsgrundande förvärvsinkomster och annat som grundar pensionsrätt. De försäkrade kommer alltså varje år att intjäna pensionsrätt som motsvarar 18,5 % av förvärvsinkomsten m.m. Vi föreslår vidare i överenstämmelse med vad tidigare anfört om omfatt- ningen fördelningssystemet respektive premiereservsystemet att av denna totala av avgift om 18,5 % skall 16,5 procentenheter tillföras fördelningssystemet och resterande 2 procentenheter avsättas till premiereservsystemet. Det bör här påpekas att det underlag vilket avgift beräknas och pensionsrätt intjänas inom det reformerade systemet inte är detsamma som underlaget för dagens folk- och tilläggspensionsavgifter. Till skillnad från nuvarande ordning skall med det reformerade systemet avgift erläggas för pensionsgrundande ersättningar sjukpenning m.m. och för pensionsrätt grundad barnår och värnpliktstjänstgöring. En annan förändring är att avgifter till ålderspensionssystemet kommer att tas ut endast på lönedelar till taket. I avsnitt 7.12 återkommer till frågan om upp avgiftsunderlaget. Den avgift om 18,5 % som sålunda tas ut avser enbart det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Därutöver föreligger ett behov att finansiera grundskyddet inom ålderspensioneringen, förtids- och efterlevandepensioner samt övriga pensionsförmåner. Finansieringen av pensionssystemets skilda delar behandlar vi i olika kapitel framöver. Med den föreslagna avgiftssatsen till ålderspensionssystemet blir resultatet att en har drygt 40 intjänandeår kommer att med dagens medellivslängd få person som årlig ålderspension som motsvarar runt 60 % av medelinkomsten för dessa år. en För att ytterligare belysa vilken kompensationsnivå en pensionsavgift på 18,5 % ger redovisas i tabell 7.2 utfallet av vissa beräkningar. Där antas att hela det årliga pensionsbeloppet beräknas enligt fördelningssystemets princip. Kompensationsni vån beror som tidigare nämnts bl.a. delningstalet. Med nuvarande befolkningsdödlighet åren 1988-1992 beräknas delningstalet till 12,9 vid pensionsuttag från 65 års ålder. Enligt SCB:s prognos kommer medellivslängden att fortsätta att öka framöver och för år 2010 och framåt skulle delningstalet därför komma att höjas till 14,0. Med fix avgiftssats blir det årliga pensionsbeloppet således lägre då en medellivslängden ökar. Den sammanlagda livspensionen blir lika stor men skall då fördelas över ett större antal år. I tabell 7.2 visas, för tre olika delningstal, hur stor del av varje års inkomst som läggs till det framtida årliga pensionsbeloppet. Pensionens storlek beror sedan på antalet år som individen förvärvsarbetar eller tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst på grund av bamâr m.m. Om delningstalet är 12,9 läggs 1,43 % av varje års inkomst till pensionen. Individen har i sådant fall efter 30 intjänandeår förvärvat rätt till en årspension motsvarande 43 % av sin medelinkomst under dessa 30 år uppräknad till slutårets standardnivå. Med 45 intjänandeâr blir pensionen 65 % av medelinkomsten. Om medellivslängden ökar enligt SCB:s prognos, kommer efter år 2010 delningstalet att uppgå till 14,0 vid 65 års ålder. Då läggs i stället 1,32 % av varje årsin-

Principer för ett reformerat pensionssystem 211

komst till årspensionen. Med 45 intjänandeår kommer pensionen vid 65 års ålder

då att motsvara 59 % av den uppräknade medelinkomsten under livet.

För en person som har en jämn inkomst under livet och har samma löneutveckling som den generella i samhället är medelinkomsten, uppräknad med löneindex, och slutlönen lika stora. Med en sådan livslönekurva kan således i det reformerade

systemet enkelt beräknas en kompensationsnivå i förhållande till slutlönen se tabell

7.2. För personer med begränsade inkomster under livet eller som intjänat pensionsrätt under bara ett begränsat antal år kommer kompensationsnivån i förhållande till slutlönen att höjas till följd av att de kommer att få ett tillskott till sin ålderspension genom det garantipensionssystem som redovisar förslag till i avsnitt 7.10.

Tabell 7.2 Kompensationsnivå vid 65 års ålder inom det reformerade ålderspensionssystemet vid olika delningstal och antal intjänandeár med pensionsavgift 18,5 %

Befolknings- Återstående Delnings- Procent in- Pension i procent av av dödlighet medellivs- tal komsten som slutlön vid jämn livsår längd läggs till års- inkomst för olika anpensionen tal intjänandeår

1988-1992 17,2 år 12,9 1,43 % 30 intj.år 43 % 40 intj.år 57 % 45 intj.âr 65 %

1996-2000 17,9 år 13,5 1,37 % 30 intj.âr 41 % 40 intj.år 55 % 45 .intj.år 62 %

2010- 18,4 år 14,0 1,32 % 30 intj.âr 40 % 40 intj.år 53 % 45 intj.ár 59 %

Enligt vårt förslag skall avgiftsprocenten till det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet således uppgå till 18,5 % sammanlagt. Av den inbetalda avgiften förs knappt 90 % till fördelningssystemet och drygt 10 % till premiereserven. Premiereservsystemet kommer att byggas upp successivt från det nya regelsystemets

införande se kapitel 8. Det innebär att det kommer att dröja länge innan det

faktiskt utgående pensionsbeloppet från de två systemen uppnår motsvarande andelar, dvs. att pensionären får ca 90 % av sin pension från fördelningssystemet och ca 10 % från premiereservsystemet. Inte heller i ett fullfunktionsstadium är det emellertid säkert att så blir fallet. Det beror bl.a. på att räntan uppräkningen av intjänade pensionsrätter kan väsentligt olika i de två systemen. Inom förvara

212 Principer för

ett reformerat pensionssystem

delningssystemet räknas den intjänade pensionsråtten upp i takt med den allmänna löneökningen. Inom det fonderade systemet bestäms uppräkningen i stället av den faktiska avkastningen på det förvaltade kapitalet. Den mer schablonmässiga pensionsberäkningen i fördelningssystemet kan också skilja sig från en strikt försäkringsmässig kalkyl, som tillämpas inom premiereservsystemet.

Premiereservpensionen

Ålderspensioner inom premiereservsystemet beräknas försäkringsmässi

ga grunder enligt de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Förmånema inom premiereservsystemet skall dock bestämmas på lika villkor för kvinnor och män. Individen bör ges möjlighet att inom vissa ramar själv bestämma hur premiereservmedlen skall disponeras.

Storleken av ålderspension från premiereservsystemet skall beräknas utifrån pensionskapitalets storlek och individens ålder vid pensioneringstillfállet i enlighet med principerna för de försäkringsmässiga metoder som tillämpas inom frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Emellertid anser att principen om likabehandling av kvinnor och män i pensionshänseende, som tillämpas inom fördelningssystemet, också skall gälla inom det allmänna premiereservsystemet. Enligt vår mening skall sålunda årspensionen inom det offentliga premiereservsystemet, till skillnad från vad som för närvarande allmänt gäller inom privat pensionsförsäkring, beräknas på lika villkor för kvinnor

och män. Lika stora förvärvsinkomster m.m. som alltså innebär lika stora av-

giftsinbetalningar skall ge samma årspension till kvinnor och män. Detta betyder att kvinnor grund av sin längre medellivslängd för närvarande ca 4 âr räknat från 65 års ålder, på basis av lika stora intjänade pensionsrätter under livet, i genomsnitt kommer att erhålla en sammanlagd livspension som är ca 25 % högre än vad män får i genomsnitt. Eftersom det är en del av ålderspensionsavgiften som avsätts till premiereserven är dessa medel i första hand avsedda att användas för ålderspension. Samma regler som inom fördelningssystemet bör gälla vad avser tidigaste ålder för uttag av pension. I övrigt bör de försäkrade i viss utsträckning kunna få välja själva hur de vill disponera sin premiereservpension. Inom premiereservssystemet bör alltså finnas en större flexibilitet och individuell valfrihet än vad som blir fallet inom fördelningssystemet. Det kan dock finnas skäl att något begränsa valmöjligheterna för att undvika onödigt höga administrativa kostnader. Möjligheter bör exempelvis finnas för individen att begränsa pensionsutbetalningarna från premiereservsystemet till ett visst antal år i stället för att ta ut pensionen livsvarigt. Premiereservpensionen kan därvid ges karaktär antingen av delpen-

Principer för ett reformerat pensionssystem 213

sion om endast pensionen från premiereservsystemet tas ut eller av en högre

sammanlagd pension under de första pensionärsåren vid omställningen från för-

värvsarbete till ålderspension om pensionen från fördelnings- och premiereserv-

systemet börjar tas ut samtidigt. Den försäkrade bör också kunna fâ välja att avsätta en del av premien till ett förstärkt efterlevandeskydd, samtidigt rätten till egen ålderspension begränsas som i motsvarande mån.

7.10 Grundtryggheten

Behovet av en grundtrygghet inom ålderspensioneringen skall tillgodoses grundpension. Denna utformas tekniskt som en garantipension, genom en utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen m.m. Garantipensom ger en sionen görs beskattad och nivån bestäms så att nettoutfallet blir något högre än vad blir fallet med nuvarande regelsystem. Alla pensionärer ges en som garanti viss lägsta sammanlagd ålderspension. Genom särskilt utforom en made avtrappningsregler åstadkoms att nästan alla pensionärer fâr ett reellt ekonomiskt utbyte av sin intjänade inkomstrelaterade pension och att pensionstagare med begränsad inkomstrelaterad pension erhåller ett visst tillskott från garantipensionssystemet. Garantipensionen räknas upp med prisindex. För rätt till oavkortad garantipension skall krävas minst 40 års bosättning i Sverige.

7.10.1 Allmänna

synpunkter

Grundskyddet i dagens pensionssystem utgörs folkpensioneringen och består av av folkpension, pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg KBT. Dessa beståndsdelar grundskyddet ger tillsammans med verkningarna av det särskilda grundav avdraget för pensionärer nettopension ligger väl över socialbidragsnivån - en som och därutöver ett bostadstillägg som täcker större delen av bostadskostnaden. Grundskyddet kompletteras särskilt kommunalt bostadstillägg SKBT, som i av princip garanterar att ingen pensionär fär lägre disponibel inkomst när hela bostadskostnaden är betald än vad som motsvarar socialbidragsnivån. - I det nuvarande regelsystemet utgör folkpensionen pensionsskyddet för inkomster understiger ett basbelopp medan ATP-pensionen ger ett pensionsskydd för som inkomster däröver. Pensionstillskott utgår endast till pensionärer som saknar ATP-

214 Principer för

ett reformerat pensionssystem

pension eller som har låg sådan pension. Pensionstillskottet avräknas till 100 % mot ATP-pensionen. Som tidigare har framhållit är det angeläget att grundtrygghetsprincipen upprätthålls även framöver och att det sålunda även fortsättningsvis ges ett grundskydd för personer som av olika skäl inte har tjänat in någon eller bara begränsad en inkomstrelaterad pension. Även i fortsättningen bör alltså finnas motsvarighet till en folkpensioneringen för att tillgodose behovet garanterad lägsta pensionsnivä, av en som är oberoende av förvärvsarbete och avgiftsbetalning. Systemet för inkomstrelaterad pension i det reformerade pensionssystemet måste därför kompletteras med regler som garanterar alla rimlig pensionsnivå. en I det reformerade systemet kommer inkomstrelaterad pension att tjänas in från i princip första kronans inkomst. Innebörden härav kan i viss mening sägas en vara att dagens folk- och ATP-pensionering med det reformerade systemet slås ihop. På grund härav kan folkpensioneringen i nuvarande utformning inte följa med in i det reformerade pensionssystemet för att där utgöra ett grundskydd för dem som får sin pension beräknad helt eller delvis enligt reformerade regler. Det reformerade systemet för inkomstrelaterad pension får därför till följd att också folkpensioneringen måste förändras. Vid våra diskussioner om ett reformerat grundskydd har emellertid funnit det lämpligt att pröva lösningar som inte endast innebör nödvändig anpassning en av grundskyddet till den föreslagna pensionsreformen i övrigt. En utgångspunkt har därvid varit önskemålet om en fortsatt god grundtrygghet på åtminstone samma nivå som i dag. En annan strävan har varit att alla pensionärer skall få i vart fall något reellt utbyte av den inkomstrelaterade pensionen. Det har samtidigt funnits en ambition att få till stånd en begränsning av det antal personer som berörs av de marginaleffekter som ett grundskydd obönhörligen upphov till. De marginaleffekter ger som följer folkpensioneringen har ingående beskrivits i avsnitt 5.3. Även margiav om naleffekter av denna typ för framtiden inte helt kan undvikas, har sett det som en viktig uppgift att försöka begränsa dessa. Ytterligare en utgångspunkt har varit att pensionärer fortsättningsvis inte bör särbehandlas i skattehänseende. Vi anser alltså att pensionärer framöver skall beskattas enligt samma regler som förvärvsaktiva och att därmed det särskilda grundavdraget för pensionärer bör avskaffas. Givetvis är det också nödvändigt att kostnaderna för grundskyddet kan hållas inom samhällsekonomiskt rimliga ramar.

Utformning av grundtryggheten

Med ett reformerat pensionssystem där inkomstrelaterad pension tjänas från i princip första kronan av varje års inkomst bör, tidigare har framhållit, - som grundskyddet inte utformas med folkpension i botten i princip alla ett en som ger fullt pensionsskydd för inkomster under viss nivå. En sådan konstruktion skulle en få till följd att dessa inkomster skulle kompenseras dubbelt i pensionshänseende och

Principer för pensionssystem 215

ett reformerat

är därför av kostnadsskäl utesluten. Vid utformningen grundskyddet inom det reformerade systemet måste därför av väg väljas. För att samspelet mellan grundskyddet och systemet för en annan inkomstrelaterad pension skall få rimliga konsekvenser, menar att grundskyddet framöver bör konstrueras så att det utfyllnad över den inkomstrelaterade ger en pensionen till viss garanterad nivå, dvs. att grundskyddet bör ge mer lägre en inkomster i övrigt har. Grundskyddet skulle därmed i viss mån som en person utformas enligt principerna för dagens pensionstillskott. Vi alltså att grundtryggheten bör utgöras av en grundpension, tekniskt menar

utformad garantipension, uzyfyllnad till de pensionärer som har

som en som ger en låga inkomster i övrigt. Denna grundpension i form av en garanterad pensionsnivå skall således trappas av mot vissa andra pensionsinkomster. Garantipensionen bör inte läggas på sådan nivå att även genomsnittliga en - bostadskostnader därmed täcks. Det är vår uppfattning att det också under överskådlig tid framöver kommer att finnas behov ett särskilt till pensionärer riktat av bostadsstöd. Garantipensionen bör därför i princip främst syfta till att trygga ekonomin vid sidan av boendekostnaden. En fråga inställer sig är vilka inkomster skall medföra en avräkning av som som garantipensionen. Teoretiskt finns möjlighet att ta hänsyn till alla pensionärens egna inkomster skiftande slag och kanske också till makes inkomster. En sådan av lösning är emellertid inte rimlig. Den skulle visserligen ekonomiskt tillåta att grundskyddet läggs på en förhållandevis högre nivå eftersom kostnaderna ändå skulle kunna hållas inom godtagbara gränser samtidigt skulle administratio- - men nen och kontrollapparaten växa. Makes inkomster bör enligt vår uppfattning inte påverka utfallet av garantipensio- När det gäller inkomster innebär de regler gäller för avräkning nen. egna som nu pensionstillskott och för reduktionen särskilt grundavdrag vid beskattningen av av att förvärvsinkomster och kapitalinkomster eller förmögenhetsinnehav inte tas i beaktande. Inte heller tas hänsyn till pensioner härrör från frivilliga, indivisom duella pensionsförsäkringar eller från pensionssparande enligt lagen 1993:931 om individuellt pensionssparande. Dessa nuvarande regler har tillkommit under de allra senaste åren och har grundat sig särskilda överväganden beträffande bl.a. effekter på arbetsutbudet och snedvridningseffekter till följd av omdisponering av kapital. Vi har inte ansett det vara vår uppgift att i fråga om garantipensionen inom det reformerade pensionssystemet föreslå några ändrade principer för vilka former av inkomster skall tas i beaktande vid avräkningen garantipensionens nivå i som förhållande till vad sålunda gäller avseende bl.a. det särskilda grundavdrasom nu get. Vi föreslår därför att utfallet garantipensionen inte skall påverkas av förav värvsinkomster, kapitalinkomster eller pensioner från frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Däremot är det naturligtvis självklart att garantipensionen skall avräknas mot inkomstrelaterad pension från den allmänna pensioneringen. Även med hänsyn till inkomstrelaterad efterlevandepension i form övergångsvis utgiven änkepension av

216 Principer för ett reformerat pensionssystem

från ATP bör avräkning göras. Garantipensionen bör också trappas mot av av-

talspensioner i form av egenpension och efterlevandepension, enligt hittills-

som varande regler minskar det särskilda grundavdraget för pensionärer. Utländska pensioner medför i dag en avtrappning av såväl det särskilda grundavdraget som av pensionstillskottet och det är därför naturligt att också de framöver får påverka garantipensionen. Garantipensionen bör således trappas av mot inkomstrelaterad pension från den allmänna pensioneringen, mot avtalspensioner och mot utländska pensioner men inte mot inkomster i övrigt och inte heller i förhållande till förmögenhetsinnehav. I det reformerade pensionssystemet finns ingen övre åldersgräns som anger att pensionsrättigheter inte därefter kan intjänas. Den som tjänat in pensionsrätt efter pensioneringen och därmed får högre inkomstrelaterad pension får därmed sin eventuella garantipension minskad. Folkpensionen fullgör i dag inte bara funktionen att ge alla ett pensionsskydd för det första basbeloppets inkomster. Den också högre kompensation för dessa ger en inkomster än den som ges för inkomster däröver inom ATP-systemet. Sålunda ger folkpensionen för inkomster understigande ett basbelopp kompensation med 96 % av basbeloppet för ensamstående och med 78,5 % av basbeloppet for gift en pensionär. Kompensationsgraden inom ATP-systemet är lägre och uppgår till 60 %. Detta betyder, som har redovisat i avsnitt 2.3, att personer med lägre inkomster under livet får en högre total faktisk kompensationsgrad i pensionshänseende än personer i högre inkomstlägen. Enligt vår mening bör inom ramen för det reformerade pensionssystemet tillskapas en motsvarighet härtill. Ett viktigt skäl för detta är att velat undvika att den reformerade pensioneringen för personer med lägre inkomster systematiskt ger andra fordelningseffekter än den nuvarande. En sådan ordning for högre kompensation för lägre inkomster bör enligt vår mening åstadkommas att reglerna för grundtryggheten och dess samspel genom med den inkomstrelaterade pensionen utformas så att de önskvärda effekterna härigenom uppnås. En lösning med denna innebörd ställer sig mindre kostnadskrävande än andra möjliga alternativ, genom att den på ett träffsäkert sätt kan riktas enbart till dem med förhållandevis låga inkomster under livet. Det hittills sagda ger sammanfattningsvis vid handen att garantipensionen - som alltså bör trappas av mot de flesta pensionsinkomster i övrigt inte mot andra men inkomster bör ge en utfyllnad till nivå netto överstiger dagens grund- - en som skyddsnivå, att det särskilda grundavdraget bör avskaffas, att alla bör få något reellt ekonomiskt utbyte av intjänade pensionsrättigheter och att den därutöver bör lösa av vissa av folkpensionens effekter med högre faktisk kompensation för pensionärer med lägre tidigare inkomster.

7.10.3 nivå

Garantipensionens

Vi har låtit utföra ett omfattande beräkningsarbete såvitt garantipensionen. avser Därvid har försökt finna en nivå för garantipensionen och modell för garantien

Principer för ett reformerat pensionssystem 217

pensionens avtrappning som tillsammans ett resultat tillgodoser de ger som ovan uppställda önskemålen och som ger ett bättre genomsnittligt utfall än dagens grundskyddsregler. Avtrappningen garantipensionen kan med våra utgångspunkter inte av ske med 100 % utan lägre, mer generösa procentsatser måste tillämpas. Av kostnadsskäl är det emellertid samtidigt nödvändigt att väga önskemålet hög om en garantipensionsnivå mot generositeten i avtrappningsreglema. Folkpensionen är i dag högre för en ensamstående pensionär än för pensionär en som är gift med annan pensionär. Den princip att alla i pensionssammanhang bör betraktas som självständiga individer, till del ligger bakom vårt ställningssom en tagande att inte låta makes inkomster påverka utfallet garantipension, talar för av en att det för framtiden bestäms en garantinivå är oberoende civilstånd och som av samlevnadsförhållanden. Emellertid har ansett det rimligt att till vara mer angelägna ändamål inom grundskyddet använda de betydande medel skulle som behöva tillföras systemet nivåerna för gifta skulle höjas till nivån for ensamståom ende och som frigörs om man behåller dagens ordning med olika nivåer för ensamstående och gifta.

En garantipensions yttersta syfte är rimlig försörjningsnivå och gifta att ge en pensionärers sammanlagda behov av ett inkomstskydd ligger normalt på lägre en nivå än om de hade varit ensamstående. Vi har således menat att den skillnad nivåerna emellan som i dag föreligger får rimlig och att sålunda garantianses vara pensionens nivå även framgent bör ligga något lägre för gifta än för ensamstående. Med hänsyn till det anförda föreslår att den framtida garantipensionen skall utformas så att alla pensionärer lägstagaranti för sammanlagd ålderspenges en en sion om för år räknat åtminstone 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 en basbelopp för en gift pensionär. l övrigt föreslår att garantipensionen tekniskt skall utformas på så sätt att det fastställs basnivå 2 basbelopp för en om en ensamstående och 1,77 för en gift pensionär och att denna basnivå trappas mot andra av pensionsinkomster enligt särskilda regler. Garantipensionen skall, förut har som framhållit, bli föremål för beskattning enligt regler gäller för förvärvssamma som aktiva. De angivna lågstagarantinivåema motsvarar brutto 74 000 kr respektive 65 800 ca kr kronor om året eller 6 170 respektive 5 480 kr i månaden år 1994 och inneca bär en viss höjning av grundskyddsnivån jämför med utfallet från det om man nuvarande grundskyddet. En ensamstående pensionär utan pensionsinkomster i övrigt kommer enligt förslaget vid kommunalskattesats 31 % att ha en om en garanterad årlig pensionsnivå som netto ligger 2 000 kr högre än med dagens ca regler. Vidare föreslår vi att avtrappningsreglerna i det reformerade grundskyddssystemet utformas på så sätt att en pensionär garanteras att utöver garantipensionens basnivå få behålla minst 25 % av sina andra pensionsinkomster i intervallet till upp 2 respektive 1,77 basbelopp och 50 % pensionsinkomsternai intervallet däröver av upp till 3 respektive 2,655 basbelopp. Tekniskt utfomias reglerna så att det görs en avtrappning av den fastställda basnivån, 2 respektive 1,77 basbelopp, i två steg: med 75 % mot pensionsinkomster till 2 respektive 1,77 basbelopp och med 50 upp

218 Principer för en reformerat pensionssystem

däröver till 3,0 respektive 2,655 basbelopp, varefter % mot pensionsinkomster upp garantipensionen är helt bortreducerad. Med dessa regler blir resultatet att de flesta pensionärer kommer att få ett extra tillskott till sin sammanlagda pension den pensionsrätt de intjänat inom det genom inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Låga pensionsgrundande inkomster under livet eller låg livsinkomst har sin grund i ett begränsat antal intjänandeår en som kommer alltid berättiga till högre faktisk pension än rätt till de inkomstrelaatt om terade pensionsinkomsterna inte hade förvärvats. Detta blir en följd av förslaget att avtrappning mot övriga pensionsinkomster skall göras med en procentsats som är lägre än 100 %. Totalpensionen höjs med minst 25 % den inkomstrelaterade av pensionen. Emellertid uppkommer inte denna effekt beträffande de allra lägsta

pensionsrâttigheterna inom den allmänna pensioneringen. Till följd av den lägstagaranti föreslår kommer inkomstrelaterad pension understiger 0,4 basbesom som lopp år inte något reellt ekonomiskt utfall. Som nämnts ovan innebär per att ge garantipensionssystemet inte heller något tillskott för pensionärer med pensions-

inkomster över 3 respektive 2,655 basbelopp. De angivna nivåerna för garantipensionen och avtrappningsintervallen är angivna i basbelopp. Härvid har använts prisbasbeloppet sådant 35 200 kr år 1994 som och inte det tillämpas vid beräkning pensioner, dvs. basbeloppet som annars av reducerat med 2 % 34 496 kr år 1994. Om lägstagarantinivåerna om 2,1 respekti- 1,87 basbelopp hade uttryckts i det reducerade basbeloppet skulle de utgöra ca ve 2,14 respektive 1,91 basbelopp. Effekterna grundskyddet kommer med den föreslagna utformningen inte att till av någon del beröra med pensionsinkomster överstiger 3 respektive personer som 2,655 basbelopp medan alla med lägre pensionsinkomster kommer att få något större eller mindre. I sin har detta till följd att effekterna av garantitillskott, tur pensionen kommer att följa med ganska högt i inkomstskikten, något som är upp oundvikligt vill uppnå de syften i övrigt vi i det föregående har om man som redovisat. Att såväl garantipensionens nivå nivåerna för intervallen inom avtrappningen som enligt förslaget bestäms i basbelopp medför att grundskyddet även framöver komräknas med przlsindex. Garantipensionens huvudsakliga syfte är att mer att upp rimlig levnadsnivå och därför inte att den automatiskt skall garantera en anser följa standardutvecklingen. Genom prisindexering uppnår att de lägsta pensioman oförändrad köpkraft även i tider med negativ reallöneutvecknerna garanteras en ling. De krav höjning nivåerna efter följd år med tillväxt i samav som en av hällsekonomin kan komma bör enligt vår uppfattning även fortsättningsvis att resas, hanteras prövning och ställningstagande i den politiska processen. genom garantipensionen bör gälla särskilda regler intjänande rått till sådan För om av pension i huvudsak motsvarar de regler fr.o.m. år 1993 gäller för folksom som pension. För få rått till oavkortad garantipension bör krävas en lång tids anatt knytning till Sverige. Vi föreslår rätt till garantipension skall intjänas på grundatt bosättningstid i Sverige mellan 16 och 65 års ålder, att det för oavkortad val av garantipension skall fordras minst 40 bosättningsår här och att garantipensionen vid

Principer för ett reformerat pensionssystem 219

kortare bosättningstid skall reduceras proportionellt. Garantipension i olika former

skall enligt vårt förslag kunna utbetalas enbart till är bosatta i Sveripersoner som ge. Till den närmare utformningen reglerna på detta område återkommer i av avsnitt 9. Garantipension bör enligt huvudregeln kunna börja utbetalas först från 65 års ålder men under vissa förutsättningar bör finnas möjlighet få del pension från att av garantipensionssystemet redan dessförinnan, dock tidigast vid 61 års ålder. Vi kommer att närmare beskriva bl.a. de särskilda reglerna för uttag av garantipension i samband med att förslaget grundtrygghetsområdet utvecklas ingående mer i kapitel 11.

Inom förtidspensioneringen och efierlevandepensioneringen bör framöver liksom

i dag finnas ett grundskydd. Våra överväganden i dessa avseenden kommer vi att redovisa i avsnitt 12.9 och 15.5. Det bör anmärkas att avtrappningen garantipensionen med olika av procentsatser i olika intervall inte har konstruerats enbart med hänsyn till hur grundskyddet enligt vår uppfattning bör vara konstruerat i det reformerade pensionssystemet. Det har också funnits en strävan att undvika markanta tröskeleffekter i Övergången mellan

det nuvarande och det reformerade grundskyddssystemet. Vårt förslag till

övergångsregler på detta område kommer redovisa i kapitel att 11. Det innebär i korthet att personer födda år 1935 eller och pensioneras senare som år 2000 eller därefter kommer att helt omfattas det redovisade garantipensionssystemet av ovan och att grundskyddet även för alla andra vid ingången av år 2000 kommer att omvandlas till en beskattad garantipension enligt särskilda regler härför.

7.11 Förtids- och efterlevande-

pensioneringen

Förtids- och efterlevandepensioner utges också fortsättningsvis men finan-

sieras vid sidan om ålderspensionssystemet. Principema för beräkning

av dessa former pension till det reformerade

av anpassas âlderspensionssys-

temet.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 fordras också för framtiden riskskydd ett i form av

förtids- och efterlevandepensionering. Ett inkomstskydd

bör alltså beredas personer som under den yrkesaktiva delen av livet är förhindrade att förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller handikapp. Dessutom bör förtidspensioneringen på samma sätt som ålderspensioneringen tillförsäkra pensionstagama tillfredsställande ett grundskydd. Förtidspensionärer med inkomstrelaterad pension bör också möjligheter ges

220 Principer för ett reformerat pensionssystem

tjäna in rätt till ålderspension motsvarar den som de skulle ha fått om de att en som före pensionsfallet. Även hade fortsatt att förvärvsarbeta i samma utsträckning som visst mått efterlevandeskydd framstår motiverat i det reformerade penett av som sionssystemet. Den för ålderspensioneringen föreslagna livsinkomstprincipen och de regler som där skall gälla för beräkning pension får automatiskt återverkningar på förtidsav och efterlevandepensioneringarna. Principema för beräkning av sådana pensioner måste därför anpassas i olika avseenden. En väsentlig utgångspunkt för har varit att ålderspensioneringen för framtiden oss skall renodlas och utformas ett avskilt försäkringssystem. Förtidspensioneringsom bör därför förvaltningsmässigt och i ñnansieringshänseende föras bort från en ålderspensionssystemet. Den kan sammanföras med sjukförsäkringen, utformas som självständig försäkringsgren eller byggas annat sätt. Också efterlevandeen upp pensioneringen bör ñnansieringsmässigt hanteras vid sidan av ålderspensioneringen. Den bör dock även fortsättningsvis administreras försäkringskassoma och av Riksförsäkringsverket. I kapitel 12 respektive 13 redovisar våra överväganden och förslag på dessa

områden.

7.12 Finansiering och avgiftsuttag

7 .12.1 Avgiftsuttag och avgiftsunderlag

Den totala ålderspensionsavgiften 18,5 % tas ut på anställningsinkomstom till hälften arbetsgivaravgift och till hälften genom en egener, genom en avgift. Den växling detta innebär från arbetsgivaravgifter till egenavsom gifter bygger att de anställdas bruttolöner höjs i motsvarande mån. Egenföretagare betalar hela avgiften själva. Endast inkomstdelar under förmånstaket är avgiñsgrundande. För inkomster över taket betalas dock arbetsgivaravgift i form skatt, intäkter tillgodoräknas statskassan. av en vars Avgifter betalas, till skillnad från i dag, även för försäkrade som är 65 år och äldre. Avgiftsunderlaget utvidgas också grund av att ålderspensionsavgifter skall betalas i form egenavgift och en avgift från staten på - av pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. Vidare vidgas avgiftsunderlaget till följd att staten skall betala avgifter för barnårsrätt 0.d. av

Principer för ett reformerat pensionssystem 221

Vårt förslag innebär att den reformerade âlderspensioneringen skall utformas som ett blandat system och att knappt 90 % formen ett fortsatt fördelningssystem ges av och drygt 10 % byggs upp som ett premiereservsystem. Inom fördelningssystemet finansieras de pensioner utbetalas med de avgifter som som samtidigt erläggs av eller för de försäkrade. Dessutom används härför avkastningen och kapitalbeloppen från viss fondering görs för täcka demogen som att rafiska förändringar och för att buffert mot förändringar i avgiftsinkomsterge en nas utveckling i förhållande till pensionsutbetalningarna. Inom premiereservsystemet betalas utgående âlderspensioner med användning av de där faktiskt fonderade medlen och avkastningen dessa. Som föreslagit i det föregående skall ålderspensionsavgift erläggas med totalt 18,5 % av det avgiftsunderlag skall gälla i det reformerade pensionssystemet som

se nedan. Av denna avgift tillförs 16,5 procentenheter fördelningssystemet och 2

procentenheter premiereservsystemet. Av skäl kommer att utveckla i kapitel som 14 föreslår att avgifter tas ut i form både arbetsgivar- och egenavgifter. Av av den totala ålderspensionsavgiften om 18,5 % skall hälften, dvs. 9,25 %, tas ut som en egenavgift och resterande del, likaledes 9,25 %, betalas fortsatt arbetssom en givaravgift. Egenavgiften erläggs den anställde själv medan arbetsgivaravgiften av naturligtvis erläggs av arbetsgivaren. Försäkrade har inkomst försom av annat värvsarbete än anställning betalar hela avgiften 18,5 % själv. om Både egenavgiften och arbetsgivaravgiften betalas i sin helhet till ålderspensionssystemet. Av de medel som sålunda sammantaget inflyter dit förs vad som motsvarar 2 procentenheter av ålderspensionsavgiften till premiereservsystemet. Detta innebär att den ena eller andra avgiften inte specialdestineras till visst ett system och att man inte kan säga att det är eller arbetsgivaravgiften sådan egen- som som avsätts dit. Det sagda betyder vidare att avgifter kommer på identiskt att tas ut samma underlag till såväl fördelnings- premiereservsystemet, liksom som att pensionsrätt intjänas inom båda dessa system grundval inkomstunderlag av samma och samma andra pensionsgrundande verksamheter. Denna ålderspensionsavgift skall enligt vad föreslår ersätta de folkpensionsoch tilläggspensionsavgifter i dag enligt lagen 1981:691 socialavsom tas ut om gifter. Förändringen föreslås dock inte bli genomförd vid och tillfälle ett samma utan får ske successivt under en tid. I kapitel 14 redovisar våra närmare förslag växlingen mellan arbetsgivaravom gifter och egenavgifter och övergången även i övrigt från dagens folkpensionsom och tilläggspensionsavgifter till de ålderspensionsavgifterna. nya Den avgiftsväxling föreslår förutsätter förutom för den första som - procentenheten egenavgift att de anställdas bruttolön höjs med ett belopp - som motsvarar växlingen till egenavgift samtidigt arbetsgivaravgiften sänks i motsvarande som mån. Detta kommer, om särskilda åtgärder inte vidtas, att få effekter inte bara avgiftssidan utan också beträffande intjänandet pensionsrätt av inom det reformerade pensionssystemet. När i de närmast följande kapitlen redovisar våra närmare förslag till utformning det reformerade ålderspensionssystemet kommer inte av att behandla dessa konsekvenser intjänandesidan. l stället tar dessa frågor upp

222 Principer för ett reformerat pensionssystem

samlat i kapitel 14. Växlingen får dessutom återverkningar på andra socialförsäkringssystem Även detta berör vi i kapitel 14. m.m. När det gäller underlaget för ålderspensionsavgifler föreslår vi att avuttag av gifter liksom i dag skall erläggas inkomster av anställning i form av kontant lön eller ersättning för utfört arbete respektive på inkomster av annat förvärvsarannan bete, i huvudsak från aktiv näringsverksamhet. Arbetsgivaravgiftema bör i likhet med vad gäller betalas lönesumman hos arbetsgivaren och debiteras som nu kollektivt. Egenavgiftema bör samordnas med uppbörden inkomstskatt och av underlaget för dem fastställas i samband med inkomsttaxeringen. Liksom i dag bör arbetsgivaravgifter till ålderspensioneringen således kunna beräknas på grundval avgiftsgrundande lönebelopp. Någon individuell av summan av arbetstagare krävs alltså inte. Även nuvarande ordning redovisning för varje enskild för beräkning pensionsgrundande inkomst för de försäkrade bör kunna kvarstå av i huvudsak oförändrad. Till grund härför ligger taxeringen för inkomstskatt och alltså uppgifter i varje enskild försäkrads självdeklaration. Inte heller framöver bör sålunda finnas samband mellan bestämmandet pensionsgrundande inkomst av ett av anställning för individer och betalningen arbetsgivaravgifter. T.ex. skall penav sionsrätt tillgodoräknas oberoende arbetsgivaren faktiskt betalar arbetsgivarav om avgift för inkomsten eller inte. Likaså skall det inte något krav för beräkning vara pensionsgrundande inkomst anställning att fastställd egenavgift faktiskt av av erläggs, eftersom uppbörden denna skall ske genom arbetsgivaren samma sätt av för uppbörd preliminär skatt. Däremot bör, i likhet med vad som nu gäller, som av pensions grundande inkomst beräknas för egenföretagare bara under förutsättning att

pensionsavgift faktiskt betalas. För närvarande betalas arbetsgivaravgifter hela lönesumman utan någon begränsning uppåt förmånstaket. För att upprätthålla principen om ett strikt samav band mellan ålderspensionsförmåner och avgifter föreslår att sådana avgifter fortsättningsvis inte skall på inkomstdelar överstiger det för framtiden tas ut som löneindexerade -förmánstaket 7,5 basbelopp. Detta förslag avser såväl arbetsom givaravgiftema egenavgifterna. Härigenom uppkommer således parallellitet som mellan de inkomster grundar ålderspensionsrätt och de inkomster som ligger som till grund för uttaget av ålderspensionsavgifter. Samtidigt föreslår dock arbetsgivaravgifter skall tas ut på inkomster också att över taket. Det rör sig emellertid i detta hänseende inte om pensionsavgifter utan skatt på höga inkomster. Någon motsvarighet härtill skall inte om ett uttag av finnas såvitt egenavgiftema utan underlaget för uttag av dessa skall begränsas avser förmånstaket. Också i nämnda hänseende utvecklar våra närmare överväav nu ganden i kapitel 14. Nuvarande regler för folk- och tilläggspensionsavgifter innebär vidare uttag av den begränsningen avgifter betalas enbart t.o.m. det år då den försäkrade fyller att 64 år. Någon motsvarande begränsning avseende avgifterna till det reformerade

ålderspensionssystemet kan inte upprätthållas, eftersom vårt förslag innebär att âlderspensionsrätt skall kunna intjänas utan någon övre åldersgräns. Vi föreslår därför avgifter skall betalas den försäkrades ålder. Särskilda övergångsatt oavsett

Principer ett reformerat pensionssystem 223

regler är dock påkallade i detta hänseende. Till dessa återkommer senare. Som framgått det föregående innebär våra förslag inte bara förvärvsinkomav att ster skall vara pensionsgrundande i det reformerade ålderspensionssystemet utan också vissa andra verksamheter samt socialförsäkringsersättningar I principen m.m. om strikt samband mellan förmåner och avgifter ligger allt intjänande att av pensionsrätt inom pensionssystemet förutsätter att avgifter härför faktiskt inbetalas till

ålderspensioneringen. Till skillnad från vad gäller i dagens regelsystem måste som med hänsyn härtill betalas avgifter även för sådan pensionsrätt inte har sin som grund i förvärvsinkomster. i

När det gäller de ersättningar från olika socialförsäkringssystem och andra sociala förmåner, som enligt vad föreslagit i avsnitt 7.4 skall grunda pensionsrätt, skall således erläggas avgifter till ålderspensionssystemet. I enlighet med vad föreslår

beträffande förvärvsinkomster bör dessa avgifter till hälften, dvs. med 9,25 % av ersättningen, alltid betalas den försäkrade själv i form egenavgifter. Utrymme av av härför kommer att finnas till följd att den inkomst för den berättigade ligger av som till grund för beräkning ersättningen förutsätts ha blivit höjd i paritet av med egenavgiftens nivå till den del den växlats från arbetsgivaravgifter, och därmed att även ersättningen som sådan höjts i motsvarande mån. Resterande del, likaledes 9,25 %, kan inte uttas arbetsgivaravgift, eftersom här inte finns som en någon arbetsgivare. Denna del får därför i stället betalas de försäkringssystem av som utger ersättningen. Sålunda blir sjukförsäkringen avgiftsskyldig till pensionssystemet för sjukpenningen, föräldraförsäkringen för föräldrapenningen, arbetslöshetsförsäkringen för arbetslöshetsersättningerretc.

I fråga om de övriga sociala förmåner exempelvis Vårdbidrag och kontant arbetsmarknadsstöd skall grunda pensionsrätt, dvs. sådana ligger - som som utanför olika socialförsäkringsgrenar, får arbetsgivardelen ålderspensionsavgifterna av betalas av staten över respektive departements anslag med användning allmänna av skattemedel. Även på dessa sociala förmåner föreslår att egenavgifter skall tas ut med den generella procentsatsen. För att åstadkomma ett oförändrat nettoutfall

för den enskilde behöver därför beloppen för förmånerna i fråga höjas. Vad nu sagts i fråga om uttag egenavgifter och betalning arbetsgivardelen med av av statsmedel bör tillämpas också beträffande avgiftsuttag studiebidragsdelen inom studiemedelssystemet. Vid avvägningen nivån för de framöver skattepliktiga av och pensionsgrundande studiebidragen måste således hänsyn också till tas att egenavgifter skall betalas på bidragsdelen.

Beträffande sjukpenning och arbetslöshetsersättning föreslår pensionsrätt att

under viss tid skall grundas inte bara den faktiskt utgivna ersättningen på

utan den bakomliggande inkomst ersättningen som beräknas efter. På detta tillägg mellan den verkliga ersättningen till nivån för den bakomliggande inkomsten, upp som alltså skall grunda pensionsrätt, får sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsförsäkringen betala hela ålderspensionsavgiften 18,5 %. om Också vad avser sådan pensionsrätt tillgodoräknas för barnår och vid värnsom pliktstjänstgöring föreslår att staten skall betala hela ålderspensionsavgiften, 18,5 %. Detsamma föreslår skall gälla beträffande den pensionsrätt för ålders-

224 Principer för ett reformerat pensionssystem

pension förtidspensionärer enligt vårt förslag i kapitel 12 intjänar på grundsom s.k. antagandeinkomster. val av avgifter olika socialförsäkringssystem och staten sålunda skall betala till De som ålderspensionssystemet bör beräknas i princip individuellt för varje person och erläggas i anslutning till att pensionsråtten intjänas. I praktiken kan detta göras i samband med taxeringen för inkomstskatt, och därmed beräkningen av pensionsatt grundande inkomst för visst år, blir klar ett stycke in på året därefter. ett våra förslag betalning avgifter till pensionssystemet för olika social- Dessa om av försäkringsersättningar, bamår innebär att underlaget för uttag av avgifter till m.m. pensionssystemet vidgas i förhållande till det nuvarande. Samtidigt ökar utgifterna för dessa andra socialförsäkringsgrenar och följden blir att de avgifter som tas ut finansiering dessa får höjas. Även utgifterna på statsbudgeten kommer att för av påverkas. I motsvarande mån belastningen andra sociala system och på som statsbudgeten ökar kan emellertid pensionsavgiftema hållas nere; om avgifter till ålderspensioneringen inte hade tagits ut detta vidgade avgiftsunderlag hade proför avgiftsuttag till ålderspensioneringen fått sättas högre än 18,5 % och centsatsen hade inte kunnat upprätthålla principen samband mellan förmåner och man om avgifter inom pensionssystemet. Närmare beräkningar den större belastning om uppkommer ökade kostnader på andra håll utanför pensionssystemet som genom redovisar vi i kapitel 14, där vi också redogör för de överväganden och förslag som

detta föranleder. vill dock redan framhålla att utgångspunkter för våra förslag i dessa hänse- Vi nu har varit företagens bruttolönekostnader inte skall öka genom ålderspenenden att sionsreformen och reformen inte heller får i nämnvärd mån påverka statens att budgetsaldo negativt.

7 .12.2 AP-fonden

för ålderspensionssystemets buffertfondering skall åvila Uppgiften att svara På sikt kan AP-fonden förutsättas minska realt. Vi föreslår inga AP-fonden. ändringar i AP-fondens organisation eller placeringsreglema för fonden. av

framhållit i det föregående krävs också fortsättningsvis att det sker en viss Som inom för ålderspensioneringens fördelningssystem. En buffertfondering ramen buffertfond behövs för utjämna tillfälliga variationer i avgiftsinkomster sådan att pensionsutbetalningar. Dessutom fordrar âlderspensionssystemet en fondbildoch variationer i inkomster och utgifter har sin grund i dening för att klara av som förhållanden, dvs. förskjutningar i relationerna mellan andelen avgiftsmografiska betalare och andelen ålderspensionärer.

Principer för ett reformerat pensionssystem 225

Denna uppgift att svara för pensionssystemets buffertfondering skall enligt vårt förslag ligga kvar hos AP-fonden. Emellertid bör kommer att framgå i det - som följande fonden fortsättningsvis ha enbart för den inkomstrelaterade - ett ansvar âlderspensioneringen och inte för finansiering andra pensionsförmâner. svara av AP-fondens funktion förändras alltså till att utgöra buffertfond för bara åldersen pensionssystemet, vilket innebär att de medel finns i AP-fonden i sin helhet som nu tillförs den reformerade älderspensioneringens fördelningssystem. Under överen gångsperiod bör dessa medel dock tas i anspråk för utbetalningar också andra av former av pension än inkomstrelaterad ålderspension. Vi föreslår för vår del nu inte några förändringar beträffande AP-fondens organisation eller av de placeringsregler som gäller för fonden. Med de uppgifter sålunda i framtiden skall ankomma pâ AP-fonden behöver som denna inte ha samma höga fondstyrka, dvs. inte omfattning i relavara av samma tion till pensionsutbetalningama ett visst år, den har i dag. Den uppgift som att tillgodose behovet av samhälleligt sparande hittills ålegat AP-fonden kommer som framöver, i takt med att fonder byggs inom för det föreslagna upp ramen nu premiereservsystemet, inte lika framträdande. att vara Våra närmare förslag och beräkningar om AP-fondens utveckling framöver redovisar vi i kapitel 14 och l7.

Förvaltning av medel inom premiereservsystemet

I ålderspensioneringens premiereservsystem görs åtskillnad mellan försäkringsfunktionen och förvaltningsfunktionen. Försäkringsfunktionen handhas av Riksförsäkringsverket. Förvaltningen premiereservmedlen skall kunna av ske i varierande former. Förutsättningar skapas för konkurrens mellan olika offentliga och privata kapitalförvaltare. Särskilda statliga kapitalförvaltare inrättas för förvaltningen av medel från försäkrade inte aktivt valt som kapitalförvaltare.

Som framgått skall den allmänna pensioneringen framöver utformas ett blandat som system, dvs. den skall utgöra kombination fördelningssystem och en av ett ett premiereservsystem. De huvudsakliga skälen för att del den allmänna pensioen av neringen utformas som ett premiereservsystem är att det möjliggör ett ökat sparande och att det innebär en viss riskutjämning för pensionstagarna. I det föregående har vi föreslagit att drygt 10 % den totala ålderspensionsav avgiften 2 procentenheter skall avsättas till premiereservsystemet, och vi har också framhållit att värdeökningen sker avkastningen på de förvaltade genom medlen. Vidare har vi där slagit fast att förmånema inom premiereservsystemet skall bestämmas på lika villkor för män och kvinnor.

226 Principer för ett reformerat pensionssystem

Ett viktigt motiv för att inrätta premiereservdel i det allmänna pensionssysteen met är att den enskildes valfrihet och delaktighet i förvaltningen av pensionsmedlen därigenom ökas. Den enskilde individen bör i ett sådant system ges möjlighet att aktivt delta i förvaltningen. Eftersom det bland försäkringstagama med all sannolikhet kommer att finnas skilda prefenser beträffande placeringarna av medel inom premiereservsystemet bör ett pluralistiskt synsätt läggas till grund för utformningen denna förvaltning. Detta innebär bl.a. att det bör eftersträvas en ordning där av många olika förvaltare konkurrerar om förvaltningsuppdragen. Härigenom uppkommer goda förutsättningar för att medlen inom premiereservsystemet förvaltas

på ett effektivt sätt. Premiereservsystemet kommer att förenat med försäkringselement som har vara stora likheter med de försäkringssystem i dag handhas av livförsäkringsbolasom Det skulle därför kanske kunna tyckas att det mest praktiskt att premieregen. vore servsystemet fick hanteras inom livförsäkringsbolagens ram. Emellertid skall premiereservsystemet del i ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem. vara en Med hänsyn bl.a. härtill att övervägande skäl talar för att göra en åtskillanser nad mellan försäkringsfunktionen och kapitalförvaltningsfunktionen. Försäkringsfunktionen bör inte decentraliseras utan handhas centralt, av Riksförsäkringsverket. Däremot bör skapas förutsättningar för att kapitalförvaltningsfunktionen kan spridas ut på många olika händer och utrymme för ett stort mått av valfrihet och konge kurrens. Vad kommer att handhas utanför den allmänna försäkringens administration som kommer således att bli kapitalförvaltning utan försäkringsinslag. Omfatten ren ningen den krets kommer att kunna anförtros denna förvaltning beror bl.a. av som premiereservsystemet skall utformning innebär att kapitalförvalom ges en som måste garantera viss minsta avkastning, något som ställer särskilt höga taren en krav på förvaltaren. På den privata marknaden finns i dag pensionssparande såväl med garanterad avkastning utan sådan avkastning. Det finns således redan som möjlighet att tillgodose individers skilda synsätt på risktagande vad gäller pensionssparande. Mot bakgrund bl.a. detta och då premiereservsystemet skall vara en av del ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem, anser att pensionssparandet av inom detta system skall omfattas av en viss garanterad avkastning. Kapitalförvaltningen bör få bedrivas endast efter tillstånd som meddelas av Finansinspektionen. Den närmare avgränsningen av den krets som kan komma i fråga kapitalförvaltare och riktlinjer för tillståndsgivningen får bestämmas under den som fortsatta beredningen av detta betänkande. Vårt förslag garanterad avkastning kommer att innebära att mångfalden av om kapitalförvaltare i viss mån begränsas. Enligt vâr mening är det dock viktigt att pensionsmedlen i premiereservsystemet inte äventyras, även om den garanterade avkastningen i andra avseenden visar sig mindre fördelaktig för försäkringsvara tagaren. Således kan det inte bli fråga att bestämma placeringsregler för förvaltom premiereservmedlen med bortseende från den garanterade avkastningen. ningen av För att öka valfriheten och stärka konkurrensen bör funktionen att svara för förvaltningen premiereservmedlen inte begränsas till privata intressenter. Den som av

Principer för ett reformerat pensionssystem 227

så önskar bör ges möjlighet att välja offentlig kapitalförvaltare. en De medel som avsätts inom premiereservsystemet kommer alltså att kunna förvaltas av den kapitalförvaltare och det sätt den enskilde försäkrade själv väljer. som Emellertid måste det ñnnas en lösning att tillgripa beträffande premiereservmedel som avsätts för personer som inte själva vill göra ett sådant aktivt val. Förvaltningen av sådana medel bör ske i statlig regi flera olika statliga kapitalförvaltaav re. Det kan vara naturligt att denna förvaltning bedrivs inom för AP-fondens ramen verksamhet. Med avseende medel förvaltas hos dessa statliga kapitalförvalsom tare bör -till skillnad från vad blir fallet beträffande medel förvaltas efter som som individuellt val tillämpas avkastningsutjämning. - För upprätthållande av konkurrensneutralitet måste eftersträvas att privata och offentliga kapitalförvaltare ges samma villkor och förutsättningar för sitt agerande.

Våra närmare överväganden och förslag angående förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet och försäkringsfunktionen i detta system kommer vi att om redovisa i avsnitt 14.5. Som kommer att framgå där finns det flera frågor vi som berör bara översiktligt och som huvudsakligen måste överlämnas till fortsatta överväganden under den vidare beredningen.

7 .12.4

Finansieringen av andra pensionsområden

Förtids- och efterlevandepensioneringama finansieras vid sidan åldersom pensionssystemet. Vi tar inte ställning till den framtida finansieringen av förtidspensionema. Efterlevandepensioneringen finansieras med allmänna skattemedel. Även grundskyddet inom ålderspensionssystemet finansieras

med allmänna skattemedel.

I enlighet med den principiella inställning har redovisat i det föregående som skall ålderspensioneringen för framtiden renodlas och utformas ett avskilt som försäkringssystem. Detta betyder att övriga pensionsformer måste finansieras vid sidan av ålderspensioneringen. l avsnitt ll har föreslagit att förtidspensioneringen framöver skall föras bort från ålderspensionssystemet och antingen sammanföras med sjukförsäkringen eller också utformas som en självständig försäkringsgren. Vilken lösning härvidlag som bör väljas får, som kommer att utveckla i kapitel 12, avgöras l anslutsenare. ning därtill får också tas ställning till hur förtidspensioneringen skall finansieras: med specialdestinerade försåkringsavgifter, över statsbudgeten eller genom en kombination av avgifter och allmänna skattemedel. Vi tar således inte ställning nu till dessa frågor. I kapitel 14 redovisar dock förslag finansieringen förtidsom av pensioneringen under de närmaste åren efter ikraftträdandet det reformerade av ålderspensionssystemet.

228 Principer för

ett reformerat pensionssystem

Administrativt bör i vart fall tills vidare se avsnitt 12.3 förtidspensionering-

- en liksom i dag ligga kvar inom ramen för försäkringskassoma och Riksförsäkringsverket. Också efterlevandepensioneringen bör i finansieringshänseende föras bon från ålderspensionssystemet. Vi föreslår att efterlevandepensioner till barn och vuxna framöver skall finansieras över statsbudgeten med allmänna skattemedel. Detta gäller såväl inkomstrelaterad efterlevandepension som sådan pension på grundtrygghetsnivå. Även på efterlevandepensioneringens område föreslår dock vissa finansieringsmässiga särlösningar i kapitel 14. l avsnitt 7.10 har redovisat våra principiella förslag om grundtryggheten i det reformerade ålderspensionssystemet. Som framhållit där föreslår att nuvarande folkpensionering skall avvecklas och ersättas av grundpension, som tekniskt utformas som en garantipension till utfyllnad av inkomstrelaterad ålderspension. Från detta garantipensionssystem skall kunna ges dels ett grundskydd till personer utan intjänad ålderspensionsrätt, dels ett större eller mindre tilläggsbelopp till inkomstrelaterad pension för pensionärer med begränsad sådan pension. Båda dessa beståndsdelar av garantipensionen skall finansieras med utnyttjande av allmänna skattemedel, och sålunda inte genom någon omfördelning inom det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Däremot föreslår vi att garantipensionssystemet skall administreras i samma ordning som de inkomstrelaterade ålderspensionerna och att de belopp som utges i form av garantipension skall utbetalas tillsammans med eventuell annan allmän ålderspension. Detta innebär att det person för person får räknas ut hur stort tillskott som ges genom garantipensionssystemet. Staten får sedan till det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet betala ett belopp som motsvarar de sålunda sammanräknade kostnaderna för garantipensionerna. Denna avräkning mellan staten och ålderspensionssystemet kan ske t.ex. en gång per år. För närvarande omfattar den allmänna pensioneringen också vissa s.k. särskilda folkpensionsförmåner. Till följd av våra förslag på grundtrygghetens område kommer pensionstillskotten att avvecklas. Det kommer vidare för framtiden inte att finnas behov av någon motsvarighet till dagens särskilda pensionstillägg till folkpension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn. Genom att pensionsåldern i det reformerade ålderspensionssystemet görs flexibel från 61 års ålder kan delpensioneringen, som har föreslagit i avsnitt 7.8, avvecklas viss sikt. På grund av tidigare fattade beslut skall även hustrutillägg och barntillägg avvecklas. När det sedan gäller handikappersättning och Vårdbidrag föreslår att dessa skall föras bort från pensionssystemet och lagstiftningsmässigt tas upp i särskilda författningar vid sidan om lagen 1962:381 om allmän försäkring. De bör finansieras över särskilda anslag i socialdepartementets budget. Som framhållit i avsnitt 7.10 förutsätter att det under översiktlig tid framöver kommer att kvarstå ett behov av ett till pensionärer särskilt riktat bostadsstöd. Vi lägger nu inte fram några förslag beträffande de kommunala bostadstilläggen till folkpension KBT och SKBT eller om finansieringen av dessa. Kostnaderna för administration av det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet

Principer för ett reformerat pensionssystem 229

får täckas med de pensionsavgifter erläggs. Den administration föranleds som som av garantipensionssystemet och eñerlevandepensioneringen samt- i förekommande fall av förtidspensioneringen får bekostas av statsmedel. -

7.13 Autonoma och

beständiga system

Inom såväl fördelningssystemet som premiereservsystemet uppkommer en tydlig individuell rätt till intjänad pensionsrätt. Den följsamhet till samhällsekonomin som kommer att föreligga med det reformerade pensionssystemet får till följd att kontinuerliga ingrepp i regelsystemet från lagstiftarens sida inte erfordras. Härigenom skapas autonoma och beständiga system och den reella rättssäkerheten inom ålderspensioneringen ökar.

Som beskrivit i det föregående innebär våra förslag att den reformerade allmänna pensioneringen skall byggas upp som ett blandat system, med en del uppbyggd enligt fördelningsprincipen och en mindre del konstruerad som ett renodlat premiereservsystem. Inom båda dessa delar av pensionssystemet skall intjänas rätt till och utbetalas ålderspensioner. Vid sidan härav skall ligga förtids- och efterlevandepensioneringama m.m., som finansieras i särskild ordning. De avgifter som för de försäkrade betalas till ålderspensioneringens premiereservsystem skall avsättas till den framtida pensioneringen hos olika kapitalförvaltare i princip enligt de försäkrades egna val. Vårt förslag betyder alltså att den försäkrade själv inom vissa ramar skall kunna välja förvaltare av premiereservmedlen. Dessa skall som har angett i det föregående kunna vara både privata och - statliga kapitalförvaltare. De pensionsrättigheter som enskilda försäkrade förvärvar inom premiereservsystemet, genom de pensionavgifter som avsätts dit och som räknas upp år från år med avkastningen på de avsatta medlen, kommer alltså att motsvaras av faktiska tillgångar för den försäkrade i form av ett slags tillgodohavande hos medelsförvaltaren. Den enskildes pensionsmedel kommer hela tiden att bestå av den faktiska behållningen på premiereservkontot som motsvarar värdet av hans tillgodohavande hos kapitalförvaltaren. Avsikten är inte att staten skall lämna några garantier gentemot förluster de förvaltade medlen eller annat sätt lämna säkerhet avseende dessa. Däremot föreslår att det i lagstiftningen skall läggas fast särskilda regler om vilka förvaltare som kan godtas, om hur och var premiereservmedlen får placeras, om tillsyn av Finansinspektionen, m.m. för att det sättet tillgodose kravet på trygghet för de försäkrade. I kapitel 14 kommer att utveckla vilka grundläggande krav som bör kunna ställas samtliga kapitalförvaltare.

230 Principer för

ett reformerat pensionssystem

De medel som avsätts i premiereserverna kommer i civilrättsligt hänseende att utgöra ett slags tillgodohavande för den försäkrade, som alltså har en form av rätt till dessa medel. De representerar för den enskilde en fönnögenhetstillgång, vars värde kan bestämmas vid varje enskild tidpunkt på samma sätt som kapitalvärdet av en frivillig, privat pensionsförsäkring. Några möjligheter att ta ifrån den enskilde detta hans anspråk en framtida pension eller att annat sätt förändra de grundläggande förutsättningarna kommer inte att finnas för kapitalförvaltaren och i princip inte heller för lagstiftaren, även om en garanti naturligtvis inte kan ges om framtida skatteregler. Det kommer inte att vara möjligt att framöver ändra grundprincipema för redan intjänade premiereservråttigheter och exempelvis bestämma att de medel som avsatts i premiereservfonderna skall tas i anspråk för annat än pensionsändamål åt den försäkrade själv. Däremot kommer det naturligtvis att stå lagstiftaren fritt att ändra villkoren med avseende på avgiftsbetalning framöver till premiereservsystemet, som att höja eller sänka pensionsavgiften till det systemet eller, så skulle framstå motiverat, om som att besluta att vidare avsättningar inte skall ske till systemet. Det väsentliga är emellertid att de rättigheter som dessförinnan byggts upp är oantastliga. Det nu sagda gäller den formella tryggheten rörande premiereservfordringarna. Att det garanteras en sådan formell säkerhet utgör emellertid inte någon absolut materiell ekonomisk trygghet. Kapitalförvaltaren kan av olika skäl bli urståndsatt att fullgöra sina ekonomiska förpliktelser, t.ex. till följd av att de förvaltade medlen undergår en kraftig värdeförsämring. En risk kan också uppstå att avkastningen på de avsatta medlen blir mycket låg och att värdet fondmedlen därigenom successivt gröps ur av inflationen. Som vi betonat i avsnitt 7.6.1 är i detta avseende ett premiereservsystem inte ekonomiskt säkrare än ett fördelningssystem, eftersom det till sist ändå är de samtida förvärvsverksamma som svarar för pensionsrättigheternas reella värde genom den produktion som de skapar. Samtidigt bör emellertid understrykas att placeringsreglema m.m. för kapitalförvaltarna syftar till att tillgodose kraven på ekonomisk trygghet så att risker av nu berört slag inte skall behöva materiali seras. De pensionsavgifter som tas ut till ålderspensioneringensfördelningssystem kommer inte på sätt som sker i premiereservsystemet att faktiskt sättas av i en fond. De bokförs emellertid på ett för varje försäkrad individuellt fördelningskonto och utgör grundval för den ålderspension som beräknas inom fördelningssystemet enligt de i det föregående föreslagna reglerna. Det regelsystem föreslår för försom delningssystemet innebär att de avgifter inbetalas till detta, tillsammans med som buffertfondens medel och dennas avkastning, skall räcka till pensionsutbetalningarna. Några ingripanden från lagstiftarens sida kommer således i princip inte att erfordras framöver, till skillnad från vad som är fallet med nuvarande ATP-system. De regler som enligt vårt förslag skall gälla för fördelningssystemet avser att tillskapa ett stabilt system med en i princip fullständig följsamhet till samhällsekonomins utveckling samt en anpassning till demografiska förändringar beträffande medellivslängden och variationer i försörjningskvoten. Systemet blir härigenom kostnadsmässigt i huvudsak helt oavhängigt dessa faktorer och kan därför klara sig

Principer för ett reformerat pensionssystem 231

utan kontinuerliga ingripanden lagstiftningsvägen.

Ålderspensioneringen blir sålunda också såvitt fördelningssystemet vad

avser som skulle kunna betecknas som ett autonomt system. De pensionsfordringar som de försäkrade bygger upp i fördelningssystemet kommer att manifestera sig på individemas pensionskonton där. Det är dock enligt vår mening inte möjligt eller lämpligt att till fördelningssystemet försöka överföra vanliga försäkringsrättsliga regler om oantastlig rätt till pensionsfordringar, m.m. Emellertid kommer den rätt som intjänas till ålderspension inom fördelningssystemet att vara förenad med ett väsentligt större mått av trygghet mot förändringar för de försäkrade än vad som är fallet med nuvarande utformning av den allmänna pensioneringen. Genom att pensionssystemet blir uppbyggt grundval livsinav komstprincipen med ett direkt samband mellan avgifter och förmåner samt innehåller en ordning med individuella pensionskonton på vilka bokförs behållning en som vid varje tillfälle direkt svarar mot den pensionsrätt som individen fram till dess har intjänat, uppkommer en lika tydlig individuell rätt till intjänad pensionsrått i som premiereservsystemet. Detta innebär att, även om denna möjlighet formellt sett kommer att stå öppen, det inte bör komma i fråga att statsmakterna för framtiden fattar beslut ändringom ar av pensionssystemets regler som innebär att den rätt som de försäkrade dessförinnan intjänat enligt gällande bestämmelser på ett eller annat sätt förändras till det sämre. Även intjänad pensionsrätt i fördelningssystemet formellt inte komom mer att vara oantastlig, anser att den reellt sett bör vara det. För den allmänna tilltron till fördelningssystemet är det av vikt att de försäkrade kan förvissade vara om att utställda löften hålls och att gjorda åtaganden uppfylls. På detta sätt kommer enligt vår mening den reella rättssäkerheten i fördelningssystemet att vara i det närmaste lika stor som i premiereservsystemet. Däremot är naturligtvis förändringar framöver inte uteslutna. Procentsatsen för de pensionsavgifter som tas ut till fördelningssystemet kan givetvis höjas eller sänkas i framtiden, men då under förutsättning att den ändrade procentsatsen berör endast pensionsrätt som intjänas under tiden efter ändringens ikraftträdande. Det kan därvid inträffa att relationen mellan de olika delarna av ålderspensioneringen, fördelningssystemet och premiereservsystemet förändras för tid därefter. Likaså kan inte föreligga några hinder mot framtida ändringar avseende t.ex. tidigaste tidpunkt för uttag av ålderspension eller andra regler inom för den flexibla pensionsramen åldern. inte heller kan utfärdas några garantier för att villkoren för tillgodoräknande av barnårsrätt, förutsättningama för pensionsrätt på olika sociala förmåner och andra bestämmelser av liknande slag kommer att kvarstå oförändrade för all framtid. Om så skulle komma att framstå som befogat, kan självfallet beslut fattas framöver ändringar regler detta slag med avseende på pensionsrätt om av av som intjänas efter ändringens ikraftträdande. Vad som har sagts i detta avsnitt har avsett enbart ålderspensionema inom ramen för det reformerade pensionssystemet. När det gäller garantipensionema, som finansieras med allmänna skattemedel, kommer det att stå statsmakterna fritt att

232 Principer för ett reformerat pensionssystem

från tid till ta ställning till utformningen och nivåerna härför med beaktande annan syftet med denna beståndsdel i det samlade pensionssystemet. Likaså skall av naturligtvis villkoren för rätt till och nivåerna för förtids- och efterlevandepensioner kunna förändras med hänsyn till vad samhällsutvecklingen kräver. Det rör sig m.m. i dessa sistnämnda hänseenden renodlade riskförsäkringar, och det kan inte med om fog göras gällande att någon inrättar sitt liv efter de vid en viss tidpunkt gällande förutsättningarna för rätten till förtids- eller efterlevandepension. Ingen kan med säkerhet hävda att han t.ex. utgått från att han fr.o.m. en viss tidpunkt framöver kommer att börja uppbära förtidspension.

8 för

Principer övergångslösningar

Övergången

8.1 förmånssidan

8.1.1 Inledning

Vi har i föregående kapitel redovisat de principer som enligt vår mening bör ligga till grund för en reform av det allmänna pensionssystemet. Reformen kommer i första hand att innebära en omläggning av ålderspensioneringen. Emellertid måste den föreslagna reformen ålderspensionsområdet få till följd att också förtidspensionsreglerna ändras i åtminstone sådan mån att en anpassning mellan regelverken kommer till stånd. Även beträffande efterlevandepensioneringen måste ske en anpassning till de förändrade reglerna för ålderspension. De principer för en reform som hittills har redovisats har avsett pensionssystemets uppbyggnad i fullfunktionsstadiet. Nästa fråga som uppkommer är hur övergången mellan det hittillsvarande och det reformerade pensionssystemet skall ske. Denna fråga kräver ytterligare och väl så ingående principiella överväganden. Behovet av särskilda övergångslösningar avser i första hand den inkomstrelaterade ålderspensioneringen. Också förtidspensions- och efterlevandepensionenngarnas område uppkommer behov av särskilda övergångsregler. Därtill kommer att övergången från de nuvarande reglerna för grundskyddet inom pensionssystemet till de reformerade grundtrygghetsreglerna kräver särskilda ställningstaganden. l det följande kommer att redovisa våra överväganden i dessa avseenden och de principiella ståndpunkter som har intagit. Vi kommer vidare att översiktligt beskriva våra förslag till övergångsreglering. En mer detaljerad redogörelse för de föreslagna övergångsreglerna kommer att lämna i kapitel 15 och, såvitt avser grundtryggheten, i kapitel ll.

234 Principer för övergångslösningar

8.1.2 Inkomstrelaterad ålderspension

Det reformerade ålderspensionssystemet föreslås träda i kraft år 1995. Det skall ta sikte främst kommande generationers förvärvsverksamma och de nya reglerna börjar tillämpas successivt. Personer som vid ikraftträdandet redan uppbär ålderspension och alla andra som är födda år 1934 eller tidigare står kvar i nuvarande regelsystem. Personer som är födda år 1954 och senare omfattas fullt ut av den reformerade ålderspensioneringen. För mellangruppen, dvs. personer som är födda åren 1935-1953, sker mjuk en övergång i form av en metod med ZO-delsinfasning. De kommer att få en del av sin ålderspension beräknad enligt reformerade regler och resterande del beräknad enligt nuvarande regler, varvid andelen beräknad enligt det nya regelsystemet är större yngre den försäkrade är.

De principer för pensionsreformen som har redogjort för i de föregående kapitlen innebär en betydande förändring av den allmänna ålderspensioneringen. Det kan emellertid vara på sin plats att här erinra om att det reformerade pensionssystemet inte systematiskt kommer att för alla ge ett försämrat eller förbättrat pensionsutfall i jämförelse med vad som skulle ha blivit fallet med dagens regler. Individuella variationer kommer att uppkomma. Pensionsutfallet påverkas av bl.a. förvärvsmönster och inkomstproñl samt av den samhällsekonomiska tillväxten. En del personer kommer att få en lägre pension än de skulle ha fått med dagens pensionssystem, åtminstone under förutsättning att där utställda pensionslöften skulle ha kunnat infrias. För andra kommer pensionsutfallet att bli tämligen oförändrat. Ytterligare andra kommer med det reformerade pensionssystemet att få ett bättre pensionsutfall än de skulle ha fått med de hittillsvarande reglerna. I kapitel 16 lämnar en ingående redovisning av pensionsutfallet från det reformerade systemet för olika grupper och typindivider. Reformens syfte är bl.a. att pensionssystemet skall bli följsamt i förhållande mer till samhällsekonomins utveckling och därmed bli pålitligt och trovärdigt för mer dem som befinner sig i förvärvsaktiv ålder. Med en allmän pensionering som i huvudsak är ett fördelningssystem är det av synnerlig vikt att de förvärvsaktiva har förtroende för pensionssystemet och att de bär med sig en förvissning om att de själva när de blir äldre kommer att få pensionsförmåner ungefärligen motsvarande dem de finansierar genom avgiftsbetalning under sin aktiva tid, för dem som då är pensionärer. Som har framhållit i det föregående finns med dagens pensionssystem en betydande osäkerhet inför framtiden. Den demografiska utvecklingen och den förväntade i förhållande till tidigare något lägre tillväxten i samhällsekonomin skulle - framöver kunna innebära att pensionsförmånerna från ett bibehållet ATP-system skulle få sänkas i betydande mån eller att de förvärvsaktiva skulle få vidkännas en

Principer för övergångslösningar 235

stagnerad eller t.0.m. sänkt standard. Den reform som föreslår kommer att innebära att framtidens pensionärer under sin förvärvsaktiva tid i större utsträckning än i dag kommer att kunna vara säkra på att de pensionslöften som ställs ut också kan infrias fullt ut. För att så snart som möjligt minska den osäkerhet inför framtiden som dagens pensionssystem medför bör pensionsreformen genomföras omedelbart och träda i kraft vid tidigast möjliga

tidpunkt. Vi föreslår därför att det reformerade regelsystemet skall träda i kraft

redan vid ingången av år 1995. Den genomgripande reform som föreslår och en så tidig ikraftträdandetidpunkt

som den föreslagna kräver en omfattande övergångsreglering. Att ålderspensions-

systemet måste upplevas som trovärdigt och pålitligt medför nämligen också att reformen pensionsområdet inte kan genomföras fullt ut från den ena dagen till den andra. De som i dag är pensionärer eller som har större delen av sitt förvärvsaktiva liv bakom sig har rätt att ställa lika stora krav pensionssystemets pålitlighet som de som är yngre. De pensionslöften som har ställts ut inom det nuvarande pensionssystemet måste därför i möjligaste mån uppfyllas. Motstridiga intressen gör sig alltså gällande. Å sidan är det från samhällsekonomiska synpunkter angeläget det förena att ändrade pensionssystemet får genomslag så snart som möjligt. För detta talar också hänsynen till kommande generationer och till de personer som i dag är förhållandevis unga. Vi anser det också vara viktigt att relativt snabbt minska skatteinslaget i pensionssystemet. Ä andra sidan är det väsentligt för dem som redan är pensionärer att pensionsreglema ligger fast eller att en pensionsreform i vart fall inte medför drastiskt försämrade pensionsvillkor. Samma intressen kan föreligga hos dem som vid ikraftträdandet redan har en stor del av sitt förvärvsaktiva liv bakom sig. De som i dag är âlderspensionärer och de som har bara några få förvärvsaktiva är framför sig har inga eller mycket små möjligheter att påverka pensionsutfallet genom ett förändrat förvärvsbeteende. För personer i dessa kategorier är det viktigt att de inte berörs av några genomgripande förändringar i pensionshänseende. En allmän utgångspunkt för våra ställningstaganden har varit att dessa motstridiga intressen vart och ett för sig har stor tyngd och att båda därför bör tillgodoses i så stor utsträckning som möjligt. En avvägning de olika intressena emellan måste därför göras och resultatet härav måste totalt sett framstå som rimligt. Enligt vår mening bör lösningar sökas med utgångspunkt från att det reformerade pensionssystemet främst skall ta sikte kommande generationers förvärvsverksamma. Samtidigt går det emellertid inte, samhällsekonomiska skäl och av om man vill motverka generationsmotsättningar framöver, att låta alla dagens förvärvsverksamma förbli oberörda av reformen. Som tidigare har framhållits kommer dessutom många av dagens förvärvsaktiva att fâ ett bättre pensionsutfall med det reformerade pensionssystemet än med det nuvarande, vilket medför att det ligger i dessa individers intresse att de framdeles får sin pension från det reformerade systemet. En självklar förutsättning för oss är att de som i dag är âlderspensionärer även

236 Principer för övergângslösningar

fortsättningsvis skall få sin pension huvudsakligen enligt de nu gällande reglerna. Vi också att de som vid ikraftträdandet av det reformerade regelsystemet år anser 1995 bara har några få år kvar till dess de uppnår pensionsåldem i det nuvarande pensionssystemet skall omfattas enbart av det regelsystem som de under ett långt arbetsliv kan ha inrättat sig efter. De som vid ingången av år 1995 har fyllt 60 år

bör därmed inte beröras det reformerade pensionssystemets intjänanderegler.

av För de här aktuella åldersgruppema, omfattande personer födda år 1934 eller tidigare, bör således det generella intresset att utställda pensionslöften ligger fast av få väga över. Det sagda innebär emellertid inte att några garantier kan utställas om totalt oförändrade regler framöver för denna grupp. Tvärtom har kommit till slutsatsen att det bl.a. av stabilitetsskäl krävs åtminstone vissa förändringar av nuvarande pensionsregler, som tar sikte även dagens och den närmaste framtidens pensionärer

se avsnitt 8.1.5. De förändringar som här avses kommer enligt förslaget att träda

i kraft först år 2000. Utgående pensioner enligt hittillsvarande regler kommer att påverkas först fr.o.m. den l januari 2001. Med hänsyn härtill kan det inte uteslutas negativ ekonomisk utveckling dessförinnan kan komma att innebära att att en stabiliserings- och ekonomiskpolitiska skäl kan kräva särskilda ingrepp och beslut. Behovet skydd mot genomgripande förändringar försvagas med avtagande av ålder, för att över huvud taget inte föreligga för dem vid ikraftträdandet inte som har uppnått den nedre åldersgränsen, 16 år, för intjänande av pensionsrätt. Att låta bara dem vid ikraftträdandet är under 16 år omfattas av det reformerade som systemet kan dock inte komma i fråga. En sådan lösning skulle skjuta genomslaget reformen så långt på framtiden att den inte skulle kunna möta de demografiska av förhållanden som kommer att råda en bit på 2000-talet. De första pensionerna från det reformerade systemet skulle då betalas ut först i mitten av 2040-talet. Vidare skulle i sådant fall de nödvändiga, samhällsekonomiskt stabiliserande effekreformen inte inträda tidigt Även gränsen drogs något högre terna av nog. om upp i åldrarna och det reformerade regelsystemet fick omfatta dem som i regel ännu inte kommit in i arbetslivet, dvs. personer som fyllt exempelvis 19 eller 20 år vid ikraftträdandet, skulle fördröjningen reformens genomslag bli alltför stor. av Det är således enligt vår mening oundvikligt att personer som vid ikraftträdandet redan kan ha tjänat in pensionsrätt enligt nuvarande regler berörs av det reformerade pensionssystemet. Samtidigt måste dessa personer garanteras att de kan tillgodoräknas denna före ikraftträdandet intjänade pensionsrätt, vilket betyder att det uppstår ett behov övergångsregler gör det möjligt att i pensionshänseende av som ta hänsyn till inkomster före år 1995. Idealiskt det gick att ñnna ett sätt att föra över den pensionsrätt som vore om tjänats in inom det hittillsvarande pensionssystemet till det reformerade eller om de aktuella personerna kunde få pension enligt de hittillsvarande reglerna för nu inkomster intjänade före år 1995 och enligt de reformerade reglerna för inkomster under tid därefter. Detta är emellertid av olika skäl inte möjligt. Det största problemet härvid är att det inte går att översätta pensionsrättigheter inom det nuvarande ålderspensionssystemet, med dess 15- och 30-årsregler, till ett

Principer för övergångslösningar 237

visst ekonomiskt värde vid en viss tidpunkt för att på den vägen få fram ett värde av de ditintills intjänade pensionsrättigheterna inom dagens ATP-system. Om detta hade varit möjligt skulle värdet pensionsrättighetema för varje av individ inom det nuvarande pensionssystemet ha kunnat beräknas per ikraftträdandedagen, medan för fortsättningen pensionsrättigheter skulle intjänas enligt de

reformerade reglerna. Ålderpensionen skulle sedan kunna utgöras av summan av

pensionen per ikraftträdandedagen enligt de nuvarande reglerna, uppräknad med ett index, samt av den pension som blir resultatet av de pensionsrättigheter som tjänas inom det reformerade systemet mellan ikraftträdandedagen och ålderspensioneringen. Enligt ett annat alternativ skulle, beräkning sådan som den antydda hade om en varit möjlig att göra, pensionsråttighetema inom det nuvarande systemet ha kunnat översättas till pensionsrättigheter inom det reformerade systemet per ikraftträdandetidpunkten och därefter föras in på det individuella pensionskontot för att där utgöra bas för det fortsatta intjänandet enligt reformerade regler. Värdet intjänade pensionsrättigheter enligt dagens ATP-system kan emellertid av inte fastställas förrän vid pensioneringstillfället. Då först vet man vilka 15 år som är individens bästa inkomstår. lS-ärsregeln gör alltså en beräkning vid en viss tidpunkt före ålderspensionstillfället omöjlig. Även 30-årsregeln vållar problem i sammanhanget såvitt de personer som vid den aktuella tidpunkten ännu inte avser har 30 förvärvsår bakom sig. Att i en eller annan form försöka att bestämma ett värde av intjänad ATP-rätt per ikraftträdandetidpunkten och låta detta värde utgöra en del av beräkningsunderlaget för den framtida ålderspensionen är alltså inte möjligt, om man vill undvika slumpmässiga och mindre rättvisande resultat. Även med prognosformel, skulle en som innebära att vid översättningen vissa antaganden skulle göras angående framtida inkomster, skulle en påtaglig risk för över- eller underkompensation i det enskilda fallet föreligga. Denna metod för övergången, som annars skulle vara den naturliga och den som skulle ligga närmast till hands, utgör alltså varken tekniskt eller principiellt sett någon framkomlig väg. En annan övergångslösning måste alltså sökas. Oavsett vilken annan lösning som väljs måste först bestämmas vilka åldersgrupper som helt skall omfattas det reformerade âlderspensionssystemet. Det måste alltså läggas av fast åldersgräns har till innebörd att de som vid ikraftträdandet är yngre än en som vad åldersgränsen anger fullt ut skall omfattas av det reformerade systemet. Utgångspunkten är fortfarande att de vid ikraftträdandet är 60 år eller äldre inte som bör beröras av de reformerade reglerna. I det föregående har framgått att anser att åldersgränsen inte kan sättas så lågt

som till 16 eller 20 år. Åldersgränsen bör alltså sättas högre. Vid vilken ålder

gränsen skall dras är inte givet utan även i detta avseende får göras en bedömning utifrån de motstridiga intressen som tidigare har redogjort för. Enligt vår bedömning utgör en åldersgräns vid 40 år en rimlig avvägning. När det gäller persovid ikraftträdandet är 40 år eller bör således intresset av ett snabbt ner som yngre genomslag få större tyngd än intresset ett oförändrat regelsystem. Vid 40 års av

238 Principer för övergångslösningar

ålder har individen fortfarande typiskt sett större delen sitt förvärvsliv framför av sig och har alltså fortfarande möjlighet att anpassa sitt arbetsutbud m.m. efter de nya reglerna inom pensionssystemet. Personer som vid ikraftträdandet är 40 år eller bör alltså enligt vår mening yngre

helt omfattas av det reformerade pensionssystemet. Därmed kommer

personer som är födda år 1954 eller senare att falla helt inom ramen för det reformerade pensionssystemet. Vi har ägnat en betydande uppmärksamhet frågan och hur det reformeraom de regelsystemet skall påverka pensionsutfallet för personer vid ikraftträdansom det är mellan 41 och 60 år, dvs. för dem som är födda åren 1953-1935. Ett alternativ för övergångslösning för dessa åldersgrupper, vid första påsom seendet skulle kunna förefalla tilltalande, är att individen själv får göra ett val mellan det hittillsvarande och det reformerade pensionssystemet. Reglerna kunde då utformas så att valrätt skulle föreligga antingen i anslutning till ikraftträdandet eller också först vid ålderspensioneringstillfället. En ordning som skulle innebära att det skulle krävas ett val individen vid av ikraftträdandet ser emellertid inte som rimlig. Ett sådant val skulle kunna få relativt stor betydelse för det framtida pensionsutfallet samtidigt det vid den som tidpunkt då valet görs inte kan förutsägas vilket de båda systemen skulle av som ge det förmånligaste utfallet för individen, i vart fall inte för de åldersgrupperyngre na. Om reglerna däremot utformades så att enskilda individer skulle få göra ett val först vid ålderspensioneringen, skulle det innebära att full information pensionsom utfallet från respektive pensionssystem förelåg vid valtillfället. En valrätt vid en tidpunkt då facit sålunda föreligger skulle emellertid ställa sig mycket kostnadskrävande för pensionssystemet, eftersom varje individ i så fall naturligtvis skulle välja det alternativ som de facto ger det bästa utfallet. Dessutom skulle staten förlora kontrollen över hur snabbt pensionsreformen får genomslag. För det fall utvecklingen framöver skulle bli sådan att det reformerade pensionssystemet visar sig förmånligt för de flesta, skulle genomslaget komma förhållandevis snabbt. Skulle utvecklingen emellertid bli sådan att de flesta i de aktuella åldersgruppema skulle välja att få sin pension beräknad enligt det hittillsvarande regelsystemet, skulle genomslaget av reformen låta vänta på sig länge. Det år enligt vår uppfattning, ur samhällsekonomiska aspekter och med hänsyn till efterkommande generationer, nödvändigt att de stora årskullama föddes på som 1940-talet får i vart fall i någon utsträckning omfattas de reformerade - - av pensionsreglerna. Vi är därför inte beredda att föreslå att valrätt mellangruppema. ges De som är födda på 1940-talet och de något äldre kommer emellertid i regel att ha en stor del av sitt förvärvsaktiva liv bakom sig vid ikraftträdandet det reformeraav de pensionssystemet. Önskemålet omedelbart ikraftträdandet för denna om ett grupp måste därför vägas mot det självklara kravet att pensionsutfallet reformen genom inte påverkas alltför mycket. Vi har därför också avvisat tanken på att låta det reformerade pensionssystemet få genomslag fullt ut för de årskullar här som avses. Allmänt sett anser vi det inte godtagbart med kraftiga tröskeleffekter, dvs. över-

- Principer för övergángslösningar 239

I

gångslösningar som exempelvis medför att en årskull omfattas helt av det hittillsvarande systemet medan de som är födda året efter omfattas helt av det reformerade systemet. Detta gäller alltså enligt vår uppfattning principiellt och oavsett var gränsen läggs. Vid våra överväganden har därför funnit att övergången bör ske enligt regler som ger ett mjukare utfall. Detta kan göras flera tekniskt sett mer eller mindre svårtillämpade sätt. - Ett alternativ är att alla som vid ikraftträdandet är i åldern 41-59 år även fortsättningsvis i princip omfattas av det nuvarande systemet men att det samtidigt konstrueras särskilda regler inom dagens pensionssystem som skulle utgöra ett slags mellanting mellan de nuvarande och de reformerade reglerna. Ett sådant tillvägagångssätt skulle innebära att tre olika pensionssystem skulle vara i funktion under övergångstiden vid sidan av varandra. lämpligheten av en sådan lösning kan enligt vår mening ifrågasättas, inte minst av administrativa skäl. Dessutom skulle det innebära uppenbara svårigheter att bygga upp regelsystemet för mellangruppema så att det blir rimligt avvägt i förhållande både till vad som gäller för dem som är äldre och till vad som gäller för dem som är yngre. Vi avvisar därför en lösning enligt detta alternativ. Det alternativ som slutligen har stannat för och som enligt vår mening ger det mest tillfredsställande resultatet totalt sett är en metod som innefattar succes- siv infasning enligt ett system som kan benämnas ZO-delsinfasning. Denna metod innebär att personer som vid ikraftträdandet år 1995 är i åldern 41-59 år får vissa delar av sin pension beräknade enligt det reformerade systemet och resterande delar beräknade enligt det reformerade systemet. Dessa respektive kvotdelar utgör de som framgår av tabell 8.1.

240 Principer för övergångslösningar

Tabell 8.1 Förslag till övergångsregler för personer födda åren 1935-1953. Andelen pension beräknad enligt reformerat respektive nuvarande pensionssystem

Den sålunda föreslagna metoden med ZO-delsinfasning innebär att det för försäkrade som omfattas av denna kommer att beräknas dels en pension enligt nuvarande regelsystem, dels en pension enligt de reformerade reglerna. Vid beräkningarna av dessa pensioner enligt äldre respektive nya regler måste tas i beaktande inkomster m.m. såväl i tiden före som i tiden efter det regelsystemets ikraftträdannya de. Också i fråga om personer som helt och hållet kommer att omfattas det reforav merade pensionssystemet, dvs. de som är födda år 1954 eller krävs att senare, hänsyn tas till inkomster m.m. före âr 1995. Dessa bör grunda pensionsrätt för reformerad ålderspension, och tillgodoräknandet pensionsrätt enligt det reformeav rade regelsystemet inkomster m.m. i förfluten tid bör ske på samma sätt för dessa åldersgrupper som för de grupper omfattas 20-delsinfasningen. Dessa som av principer beskriver översiktligt i det följande. Det förslag till 20-delsinfasning som lägger fram innebär alltså att det för de åldersgrupper som omfattas härav, dvs. de som är födda åren 1935-1953, måste

Principer för övergångslösningar 241

beräknas två ålderspensioner: enligt äldre och en enligt nya regler. Detta föruten sätter att det parallellt fr.o.m. år 1995 fram till pensioneringstidpunkten registreras dels ATP-poäng enligt hittillsvarande regelsystem, dels pensionsrättigheter inom det reformerade regelsystemet. ATP-poängen beräknas enligt de hittills gällande reglerhärför, medan pensionsrätt i det reformerade systemet beräknas med tillämpning na fullt ut av de nya reglerna. Även för förfluten tid behövs parallell registerföring. Att ta fram ATP-poäng en för förfluten tid innebär inga problem. De finns registrerade i Riksförsäkringsverkets register. Inkomster for förfluten tid måste emellertid också föras in i registret för det reformerade pensionsystemet och bokföras på de försäkrades individuella pensionskonton. Detta kan ske genom att ATP-poängen för respektive år, med tillägg poäng för att kompensera för det basbeloppsavdrag som gjorts, räknas av en tillbaka till de inkomster har varit deras upphov. Dessa inkomster bör därefter som från respektive år räknas upp med löneindex. När det gäller tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid i det reformerade systemet måste tas hänsyn inte bara till förvärvsinkomster. Också pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar utgivna i förfluten tid, måste ge upphov till m.m. , pensionsrätt inom det reformerade systemet. Detta krav tillgodoses automatiskt förslaget att den registrerade ATP-poängen skall översättas till pensionsrätt genom inom det reformerade systemet. Även bamårsrätt bör kunna tillgodoräknas för tid före ikraftträdandet, så att även personer som dessförinnan tagit hand om små barn utbyte härför vid beräkningen av pension från det reformerade systemet. Däreges mot har inte funnit det möjligt att föreslå något motsvarande tillgodoräknande för förfluten tid på grundval av vämpliktstjänstgöring eller studier. Särskilda regler behövs i vissa avseenden för beräkning av pensionsrätt inom det reformerade systemet för förfluten tid liksom för indexuppräkningen av denna. Dessa regler hänsynstagandet till ATP-taket men också mer tekniska spörsavser mål. Vid den retroaktiva beräkningen av pensionsrätt uppkommer även mer praktiskt betingade svårigheter. Exempelvis finns inte möjligheter att beakta inkomster under 1950-talet och inkomster därefter som uppgått till mindre än ett basbelopp under ett år. Våra förslag i dessa avseenden kommer att redovisas närmare i kapitel 15. Med tillämpning av dessa regler skall alltså vid pensioneringstidpunkten beräknas pensionsrättigheter inom dels det nuvarande, dels det reformerade pensionssystemet. När dessa sålunda har beräknats blir nästa steg att beräkna den årliga pensiostorlek från båda dessa system enligt de för respektive systern gällande reglernens Den årspension räknas fram från respektive system skall därvid utgöra hela na. som den pension skulle ha utgått endast det systemet hade varit tillämpligt. I som om detta skede har alltså kvotdelsberäkningen ännu inte kommit in i bilden. Inom det nuvarande pensionssystemet beräknas ATP-pensionen på inkomster över ett basbelopp medan folkpensionen utgör kompensationen för det första basbeloppets inkomster. För med förvärvsinkomster utgör sålunda folkpensiopersoner del den inkomstrelaterade pensionen. För att de inkomstrelaterade årsnen en av pensionerna från de respektive systemen skall vara jämförbara, måste därför för

242 Principer för övergångslösningar

det hittillsvarande systemets del summan av folkpensionen och den årliga ATPpensionen vara den relevanta uppgiften. När årspensionen från respektive system sålunda är fastställd skall faktisk som pension utges summan av vissa 20-delar årspensionen från det nuvarande systeav met och av resterande ZO-delar av årspensionen från det reformerade pensionssystemet. Kvotdelama utgör de som angetts i tabell 8.1. Fördelarna med en övergångsreglering den föreslagna är enligt vår som uppfattning många. För individen genomslaget pensionsreformen till åldern anpassas av och därmed till den tid i förvärvsarbete han eller hon har framför sig. Den som som har förhållandevis kort tid kvar till pensionsåldem i det hittillsvarande systemet kommer att påverkas mycket litet det reformerade systemet, medan de är av som unga eller medelålders kommer att helt eller i betydande utsträckning omfattas av det reformerade systemet. Detta stämmer inte bara med vår inställning att redan utställda pensionslöften i möjligaste mån bör lämnas oförändrade. Det ligger också i linje med tanken att övergången bör vara mjuk, att tröskeleffekter bör undvikas och att det således inte bör dras skarp gräns i pensionshänseende mellan två en personer med likvärdiga inkomstförhållanden är födda åren intill varandra. som Samtidigt kan man med den valda övergångslösningen åstadkomma ett samhällsur ekonomisk synvinkel rimligt snabbt genomslag. Exempelvis kommer personer födda år 1944 att få hälften sin pension från det nuvarande systemet och den av andra hälften från det reformerade systemet. Detta betyder, i generell bemärkelse, att personer som är födda på 1940-talet genomsnittligt sett kommer att få sin pension till mer än hälften från det reformerade pensionssystemet. Sammanfattningsvis innebär den valda övergångsmodellen såvitt gäller av oss intjänandereglema att endast de år 1995 är 59 år eller kommer att som yngre omfattas av det reformerade pensionssystemet, att de då är mellan 41 och 59 som år kommer att beröras enligt glidande skala i förhållande till födelseåret och att en endast de som är 40 år eller yngre kommer att helt och hållet omfattas det av reformerade pensionssystemet. Vad som hittills har sagts i detta avsnitt har primärt tagit sikte det reformerade systemets fördelningssystem. Med avseende premiereservsystemet gör sig särskilda hänsyn gällande och det krävs till följd härav kompletterande övergångregler, utöver de generella som ovan har lämnat förslag om. Premiereservsystemet skall vara ett faktiskt fonderat system och inbetalning av avgifter till premiereserven kan ske först fr.o.m. den tidpunkt då reglerna härför träder i kraft. Uppbyggnaden av premiereservsystemet kan således påbörjas först fr.o.m. ikraftträdandetidpunkten och pensionsrättigheter inom det systemet kan därmed enligt vår mening baseras enbart på avgiftsinbetalningar därefter görs. som Vi anser således att det inte kan komma i fråga att vid ikraftträdandet fondera avgifter för förfluten tid som om premiereservsystemet hade funnits hela tiden. Någon fondering i individuella premiereserver medel motsvarande pensionsrätt av intjänad före ikraftträdandet skall inte ske. Några medel att ta i anspråk för detta ändamål finns inte. Det kan inte gärna åläggas t.ex. staten eller AP-fonden att överföra medel till premiereservsystemet i sådan omfattning det skulle röra sig som

Principer för övergångslösningar 243

för det fall att avgifter skulle betalas för alla berörda som intjänat pensionsrätt om, i förfluten tid. Fondering avgifter bör enligt vår mening inte heller framöver ske för personer av vid ikraftträdandet redan har större delen sitt förvärvsliv bakom sig. De som av avgifter räkning skulle hinna fonderas fram till pensionesom för dessa personers ringstidpunkten skulle nämligen typiskt sett ge bara ett tämligen litet utbyte i pensionshänseende. Vi föreslår därför att det skall dras gräns vid dem som är äldre en än 50 år vid ikraftträdandet så att avgifter till premiereservsystemet tas ut enbart för är dvs. är födda år 1944 eller senare. För personer som yngre, personer som vid ikraftträdandet är i åldern 41-50 år, dvs. är födda åren 1953personer som 1944 föreslår dock sårregler om avsättning av avgifter till premiereservsystemet. För är födda år 1954 och skall däremot avsättas hela den personer som senare avgift är avsedd för premiereservsystemet, 2 procentenheter av ålderspensom sionsavgiften 18,5 %, till just detta system. Eftersom avsättningar görs först om fr.o.m. år 1995 kommer många i denna kategori inte att hinna bygga upp en pensionsrätt inom premiereservsystemet som motsvarar den som intjänas av persoförst efter ikraftträdandet påbörjar sin yrkeskarriär. ner som Dagens förvärvsaktiva kommer grund dessa våra förslag att få ingen eller av relativt sett mindre andel av sin pension från premiereservsystemet än de som en vid ikraftträdandet ännu inte har intjänat några pensionsrättigheter. För att den totala årli ålderspensionen för dessa övergångsgenerationer inte systematiskt skall ga bli lägre än den pension under motsvarande förhållanden kommer att utgå till som kommande generationer i fullfunktionsstadiet, måste till övergångsgenerationerna kompensation i form högre pension från fördelningssystemet. Fram till ges av en dess att premiereservsystemet nått fullfunktionsstadiet måste alltså fördelningssystemet åläggas ett större åtagande och svara för att enskilda individer i övergångsgenerationema får total ålderspension på ungefärligen den nivå som moten vad de skulle ha fått premiereservsystemet skulle ha funnits under hela svarar om deras förvärvsliv. Våra närmare förslag till utformning av särskilda övergångsregler med anknytning till premiereservsystemet redovisar i kapitel 15. Konsekvenserna de förslag lägger fram om en successiv uppbyggnad av som premiereservsystemet är att de förmånsbelopp som kommer att utbetalas till en av början kommer att små, eftersom de äldsta födelseårgångarna som omfattas av vara detta fonderade system inte hinner bygga något större pensionskapital. Med upp tiden kommer pensionen från premiereservsystemet att få större betydelse för individen, det kommer att dröja bortemot 50 år innan systemet har nått ett men fullfunktionsstadium och pensioner utbetalas i full utsträckning därifrån.

244 Principer för övergângslösningar

8.1.3 Rätt till hittills intjänad pension

Personer födda åren 1935-1953, dvs. de som i större eller mindre utsträckt å ning men inte helt omfattas av det reformerade pensionssystemet, skall genom en särskild garantiregel tillförsäkras minst den folk- och tilläggspen- , sion som de skulle ha erhållit om pensionen hade beräknats helt enligt nuvarande regler per ingången av år 1995.

Med de principer för en övergångslösning som redovisats ovan kan i ett fåtal fall inträffa att personer i övergângskohortema vid ålderspensioneringen får en lägre pension än den som skulle ha utgått om de vid ingången år 1995 hade varit 65 av år och då hade gått i pension enligt nuvarande regler. Detta gäller främst de något äldre som har dragit maximal nytta 15- och SO-årsreglema i det nuvarande av systemet men som har ett förvärvsmönster som inte ger motsvarande pensionsutfall från det reformerade systemet. Det är enligt vår mening inte en acceptabel konsekvens av övergångsregleringen ,g att personer med en längre tids förvärvsarbete bakom sig kan förlora pensionsrättigheter som redan kan anses intjänade i det nuvarande pensionssystemet. Det framstår därför som motiverat med kompletterande övergångsregler garanti mot som ger en sådana förluster. Personer som omfattas av 20-delsinfasningen, dvs. är över 40 år vid ikraftträdandet, bör garanteras fortsatt rätt till minst den pension skulle ha som utgått om pensionen beräknats enligt nuvarande regler ingången år 1995 på per av de pensionsrättigheter som dessförinnan intjänats och i fråga då som om personen varit 65 år. Vi föreslår därför att en särskild garantiregel denna innebörd införs av övergångsvis.

Ãlderspensionen bör således, enligt vad närmare utvecklar i avsnitt 15 .3.5,

beräknas med tillämpning av denna särskilda garantiregel för det fall att summan av folkpension och den årliga ATP-pensionen per ingången år 1995, uppräknad av med nu gällande prisindex till pensioneringstidpunkten, blir större än den årliga pension som blir följden av ZO-delsinfasningen. Det skulle naturligtvis kunna diskuteras att låta denna särskilda garantiregel ta sikte också på personer som helt och hållet omfattas det reformerade pensionsav systemet. Emellertid blir behovet av en sådan regel naturligtvis mindre yngre personen i fråga är. Vi har därför inte funnit det påkallat att utsträcka tillämpningen av den särskilda garantiregeln till dessa yngre åldersgrupper. Regelns tillämpningsområde skall således enligt vårt förslag begränsas till de egentliga övergångskohorterna, till personer som vid ikraftträdandet är i 41-59 års ålder.

för övergångslösningar 245 Principer

8.1.4 Andra pensionsformer

Också inom förtids- och efterlevandepensioneringen krävs övergångsregleringar. Det garantipensionssystemet grundtrygghetens område bör - nya börja gälla fullt ut fr.0.m. år 2000 för personer som är födda 1935 eller

senare.

De principförslag till övergångslösningar som redovisats i det föregående har, som framgått, avsett det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Reformen av ålderspensioneringen får emellertid âterverkningar även på förtids- och efterlevandepensioneringama, måste till det regelsystemet för ålderspension. som anpassas nya Detta betyder att anpassningar krävs också i övergångshänseende för dessa pensionsformer. I kapitel 15 redovisar vissa riktlinjer för övergângsregleringen på

dessa områden. Det reformerade ålderspensionssystemet innefattar förutom inkomstrelaterad pension även grundtrygghet i form garantipension. I avsnitt 7.10 har beskrivit av en våra principiella förslag till hur denna garantipension bör byggas Också upp. grundtrygghetens område måste tas ställning till hur övergången skall ske från nuvarande grundskydd till den nya garantipensionen. garantipensionssystemet inom ålderspensioneringen är inte påkallat att Såvitt avser ha någon motsvarande successiv övergång den vi föreslår för inkomstrelaterad som ålderspension. Det systemet för grundtrygghet bör i stället träda i kraft och nya börja tillämpas fullt ut vid viss bestämd tidpunkt. Detta bör ske fr.0.m. år 2000. en På så sätt kommer tidpunkten för garantipensionssystemets ikraftträdande att sammanfalla med den tidpunkt då ålderspensioner till någon del beräknas enligt som reformerade regler först börjar utbetalas. Detta betyder att omfattade av det nya regelsystemet grundtrygghetens område kommer att personer som är födda vara år 1935 eller dvs. fyller 65 år år 2000. I kapitel 11 redovisar våra senare, som förslag i detta hänseende.

246 Principer för övergångslösningar

Ändringar

8.1.5 inom for ramen det nuvarande

pensionssystemet

Fr.o.m. år 2000 ersätts dagens folkpensionering ett system med m.m. av en särskild beskattad garantipension för är födda år 1934 eller personer som tidigare. Vid nämnda tidpunkt räknas då utgående pensioner med hänsyn om till de nya reglerna. Med tillämpning fr.0.m. årsskiftet 2000-2001 införs vidare ordning en med pris- och följsamhetsindexering alla pensionsförmåner utom garantiav pensionen och således även av dem som börjat utbetalas redan dessförinnan. Vi lägger inte fram förslag höjning den allmänna pensionsåldern om av från 65 till 66 år.

Som nyss har föreslagit kommer ett helt nytt system för grundtryggheten att gälla för personer som går i ålderspension fr.0.m. år 2000 och är födda år som 1935 eller senare. En beståndsdel i detta system är, framgått avsnitt nya som av 7.10, att pensionsinkomster fortsättningsvis skall beskattas fullt ut enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster. Pensioner som utges med tillämpning dagens regler i form folkpension och av av pensionstillskott, liksom ATP upp till pensionstillskottsnivå, är för närvarande i praktiken befriade från inkomstskatt. Enligt vår mening är det angeläget det att också för grupper som inte i och för sig omfattas det garantipensionssysteav nya met inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att gälla Skatteregler samma som för andra inkomsttagare. De det här rör sig är dels de redan grupper som om som i dag uppbär folkpension, dels de kommer att nybeviljas sådan pension före år som 2000. För att få till stånd en sådan likabehandling i beskattningshänseende krävs att det också för de nu angivna införs regler på grundskyddets område och grupperna nya att alltså förändringar görs av dagens regler. Nuvarande bestämmelser folkom pension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag för pensionärer bör därför ersättas av andra regler av innebörd att grundskyddet görs beskattat samtidigt som den enskilde n ionären garanteras minst nettoutfall hittills från det samma som allmänna pensionssystemet. Denna överföring från obeskattad till beskattad pension bör ske på så sätt att det också för beståndet pensionärer införs en form av garanti pension, som emellertid beträffande de här aktuella byggs på ett grupperna upp delvis annorlunda sätt. Även dessa våra förslag redovisar i kapitel 11. Under vårt arbete har funnit det motiverat att i ytterligare ett hänseende lägga fram förslag om förändringar kommer att beröra inte bara i som personer som större eller mindre omfattning omfattas det reformerade ålderspensionssystemet, av dvs. födda år 1935 eller senare. Det är här alltså fråga om ett förslag som tar sikte

Principer för övergångslösningar 247

på alla fortsättningsvis kommer att omfattas helt eller delvis av det hittillsvasom rande systemet, dvs. kommer att beröra också personer som är 60 år eller som äldre år 1995 och som alltså avser även dem som redan uppbär ålderspension eller andra pensionsförmåner. Detta förslag rör indexeringen av utgående pensioner. Att få till stånd en stabilitet och följsamhet pensionsutbetalningama till samhällsekonomins utveckling har en av varit de grundläggande utgångspunktema för våra reformförslag. Samtidigt en av föreslår dock, skäl tidigare redovisats, att infasningen av det nya regelav som systemet skall ske successivt under en lång övergångstid. Det är enligt vår uppfattning inte möjligt att under hela denna långa övergångsperiod hålla fast vid det inslag i det hittillsvarande pensionssystemet som utgör en av huvudorsakema till den nuvarande instabiliteten och bristande följsamheten, nämligen prisindexeringen löpande pensioner. På detta område fordras stabiliserande åtgärder också på av kortare sikt. Med hänsyn härtill föreslår -i parallellitet med vad som föreslås gälla för pensioner skall utges i enlighet med reformerade regler att det för pensioner som utbetalas enligt dagens regler skall införas en ordning med pris- och följsamsom hetsindexering kring 1,5 % realtillväxt. Härigenom uppnår man inte bara normen den stora fördelen att pensionssystemet stabiliseras även på kortare sikt utan också att det vid vikande samhällsekonomisk tillväxt inte blir nödvändigt med ingrepp från lagstiftarens sida i syfte att begränsa pensionsutgiftema. Ytterligare en positiv effekt är detta sätt åstadkommer ett system där också dagens och den att man närmaste framtidens pensionärer garanteras att automatiskt få del av standardökningen den realekonomiska tillväxten blir positiv och överstiger 1,5 %. om Denna ordning med pris- och följsamhetsindexering av utgående pensioner föreslås gälla inte bara ålderspensioner utan även förtids- och efterlevandepensioner enligt såväl äldre som nya regler liksom delpensioner och i den mån de kommer att finnas kvar de särskilda folkpensionsförmånema hustrutillägg, bamtillägg och särskilt pensionstillägg. Däremot skall den del av pensionen som härrör från garantipensionssystemet räknas upp med ett rent prisindex. I avsnitt 15.7 redovisar den närmare innebörden av våra förslag angående indexering fr.o.m. årsskiftet 2000-2001 pensioner som utges enligt dagens regler. av Också när det gäller en del andra inslag i dagens ålderspensionssystem innebär våra förslag till ett reformerat pensionssystem att det krävs följdändringar, i syfte att få till stånd parallellitet och underlätta administrationen. Dessa ändringar komalltså att beröra den del av övergångsgenerationernas pension som kommer att mer beräknas enligt hittillsvarande regelsystem. Däremot omfattas pensioner som utges till dem som redan nu är pensionärer inte av dessa förslag. Våra förslag i nu aktuella hänseenden, kommer att redovisa i olika sammanhang i det följansom de, avser bl.a. uppräkningen framöver av ATP-taket och den nedre åldersgränsen för uttag av ålderspension. En annat spörsmål aktualiserats är det anförtrotts oss särskilda som som genom tilläggsdirektiv, nämligen frågan successiv höjning under den närmaste tiden om en framöver den allmänna pensionsåldem i nuvarande pensionssystem från 65 till av

248 Principer övergångslösningar

66 år. Av skäl som kommer att närmare redovisa i avsnitt 15.10 har vi emellertid stannat vid att inte föreslå någon sådan höjning.

Övergången

på ñnansieringssidan

På avgiftssidan bör de reglerna börja gälla i princip fullt ut fr.o.m. år nya 1995 Då skall börja betalas avgifter det utvidgade avgiftsunderlaget, dvs. . på socialförsäkringsersåttningar för bamår 0.d. På inkomster m.m., som uppbärs av personer som är 65 år eller äldre betalas dock avgifter bara i relation till den rätt till reformerad ålderspension grundas på inkomstersom na. När det gäller den procentsats med vilken den âlderspensionsavgiften nya skall tas ut och såvitt fördelningen mellan arbetsgivar- och avser egenavgifter sker dock en successiv infasning. Under övergångstid får ålders- - en pensionssystemet finansiellt för utbetalningar också vissa andra svara av pensionsförmåner än inkomstrelaterad ålderspension. Till premiereservsys- temet avsätts avgifter fr.o.m. år 1995, och uppbyggnaden detta kommer av därmed att ske successivt framöver.

Når det gäller beräkningen av ålderspensionsförmåner föreslår vi, framgått, som en omfattande och tämligen långtgående övergångsreglering. Någon motsvarighet

härtill är enligt vår inte påkallad finansieringssidan, dvs. när det gäller uttaget

av ålderspensionsavgifter och det underlaget för beräkningen sådana nya av avgifter. De principer för avgiftsuttag och avgiftsberäkning i det reformerade pensionssystemet som har redovisat i avsnitt 7.12 bör alltså tillämpas i huvudsak fullt ut direkt fr.o.m. ikraftträdandet år 1995. Detta innebär att avgifter pâ förvärvsinkomster erläggs fullt ut i utsträcksamma ning oberoende av om arbetstagaren eller egenföretagaren omfattas helt, bara delvis eller inte alls av det reformerade âlderspensionssystemet. Någon metod för kvotdelsinfasning eller liknande på avgiftssidan, dvs. med differentiering avgiften av efter födelseår, kan inte gärna komma i fråga. I den mån försäkrad inte tillgodoen räknas pensionsrätt i det reformerade systemet får han i stället del motsvarande av pensionsrätt med tillämpning av dagens regelsystem. Avgifter erläggs redan till dagens pensionssystem, och avsikten är att dessa nuvarande avgifter skall ersättas av den nya ålderspensionsavgiften. Vidare betyder förslaget att det fr.o.m. år 1995 bör gälla huvudregel att som ålderspensionsavgift tas ut på det utvidgade avgiftsunderlag vi föreslår skall gälla inom den reformerade ålderspensioneringen. Detta innebär bl.a. att avgifter fr.o.m. då bör betalas till det reformerade ålderspensionssystemet på socialförsäkrings-

Principer för övergångslösningar 249

ersättningar m.m. som träder i stället för förvärvsinkomster, liksom för bamårsrått m.m. I ett hänseende bör på ñnansieringssidan finnas särskilda övergångsregler. Det gäller uttaget av avgifter på förvärvsinkomster som tillkommer personer som är 65 år eller äldre. Försäkrade som är födda år 1953 eller tidigare kommer antingen inte att få någon ålderspension alls enligt reformerade regler eller kommer att få sin framtida ålderspension beräknad enligt dessa regler till bara en viss kvotdel. Om pensionsavgifter skulle tas ut i full utsträckning efter 65 års ålder för personer i denna betyder det att avgiften inte alls eller till bara en del verkligen skulle grupp grunda rätt till reformerad pension, samtidigt som motsvarande pensionsrått inte kan intjänas på grundval av dagens ATP-system. Med hänsyn härtill bör på avgiftssidan införas regler som innebär en successiv infasning av avgiftsuttaget för över 64 års ålder och som utgör en parallell till vad som skall gälla på personer förmånssidan. Som har utvecklat i det föregående kommer pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet att intjänas inte bara fr.o.m. år 1995, utan vid beräkningen av reformerade ålderspensioner skall tas hänsyn även till inkomster dessförinnan. Också socialförsäkringsersättningar och barnår för tid före år 1995 skall m.m. grunda pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet. Några häremot svarande avgifter för förfluten tid skall dock inte tas ut. När det sedan gäller den procentsats med vilken den nya ålderspensionsavgzften tas ut och såvitt fördelningen mellan arbetsgivaravgifter och egenavgijier bör avser ske successiv infasning. Det rör sig här om en omfattande omläggning som en berör dels överföring nuvarande folk- och tilläggspensionsavgifter till den nya en av ålderspensionsavgiften, dels arbetsgivamas avgiftsbelastning, dels införandet av egenavgifter på pensionsområdet, dels en växling mellan sänkta arbetsgivaravgifter och höjda löner. En sådan omläggning kan inte genomföras vid ett och samma tillfälle och kan inte heller komma till stånd så snart i tiden som till den l januari 1995. Bl.a. måste tillräckligt utrymme lämnas för den anpassning på lönesidan som måste ske genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Effekterna för statsbudgeten måste också tas i beaktande. Vi föreslår därför att omläggningen från dagens folk- och tilläggspensionsavgifter till den ålderspensionsavgiften liksom denna sistnämnda avgifts fördelning nya mellan arbetsgivar- och egenavgifter skall ske stegvis och äga rum under en sexârsperiod, vilket innebär att omläggningen är helt genomförd vid ingången av år 2000. Ett led i våra förslag är att arbetstagare och egenföretagare fr.o.m. år 1995 skall betala egenavgift om 1 % av inkomsten som ligger utöver den omfördelning en som skall ske i övrigt. Det rör sig här alltså om en avgiftshöjning totalt sett som syftar till att stärka pensionssystemets ekonomi. Denna del den successivt av upptrappade egenavgiften är sålunda inte avsedd att då eller senare komma att växlas av mot en i motsvarande mån höjd lön och sänkt arbetsgivaravgift. Oavsett att vi, antytts, föreslår stegvis upptrappning av den nya ålderspensom en sionsavgiften under övergångstid tar detta förslag naturligtvis sikte på enbart en finansieringssidan. Den pensionsrätt som enskilda individer intjänar och som

250 Principer för övergångslösningar

bokförs på deras respektive pensionskonton påverkas inte härav, utan denna grundas redan fr.o.m. år 1995 på avgift 18,5 %. en om Vidare innebär vårt förslag till successiv infasning i ñnansieringshänseende att denna skall beröra enbart âlderspensioneringens fördelningssystem. Till premiereservsystemet skall fullt ut redan fr.o.m. år 1995 faktiskt sättas medel av som motsvarar 2 % av de försäkrades inkomster respektive den mindre andel härav som enligt särskilda regler för olika kohorter, nedan, grundar pensionsrätt i detta se system. Den del av avgifterna som förs till fördelningssystenzet under infasningsperioden och därefter används till att betala inkomstrelaterad ålderspension. Avgiften tas i anspråk inte bara för betalning av ålderspensioner i det reformerade systemet utan

används också till att betala ATP-pensioner som till följd de föreslagna - av ovan övergångsreglema på förmånssidan kommer att fortsätta att utges på grund - av nuvarande regelsystem. successivt framöver kommer ATP-pensionema att minska i betydelse. Samtidigt kommer utbetalningarna ålderspensioner från det reformeav rade systemet att växa i omfattning. Om hela ålderspensionsavgiften till fördelningssystemet 16,5 procentenheter - skulle utnyttjas uteslutande för finansiering inkomstrelaterad ålderspension enligt av reformerade och hittillsvarande regler, skulle resultatet bli att det under tämligen en lång övergångstid sker en omfattande fondbildning hos AP-fonden, går vida som utöver den som krävs för buffertändamål. Samtidigt skulle konsekvenserna bli stora underskott i statsbudgeten. Att sådana effekter uppkommer är bl.a. följd de förslag lämnar en av som om omfördelningar rörande finansieringsansvaret avseende olika former pension och av av förslagen till utvidgning av avgiftsunderlaget. De härrör också från förslaget att nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter på viss sikt skall förvandlas till en ren ålderspensionsavgift och att denna avgift 18,5 % avgiftsunderlaget i sin om av helhet tillförs ålderspensioneringen. Med hänsyn till de beskrivna konsekvenserna krävs åtgärder under övergångsen tid. Vi föreslår att de avgifter som tas ut till ålderspensionssystemet fr.o.m. år 1995 övergångsvis skall tas i anspråk för finansiering också del andra pensionsav en förmåner än inkomstrelaterad ålderspension. Härför bör användas även delar av AP-fondens medel och avkastningen på dessa. De andra pensionsförmåner vi som föreslår skall finansieras över AP-fonden under infasningsperiod är folkpensioen ner pensionstagare med ATP-pension, änkepensioner enligt äldre regler på efterlevandepensioneringens område samt förtidspensioner åt vissa äldre sådana pensionärer. Våra närmare förslag härom redovisar i avsnitt 14.7. De totala effekterna av dessa våra övergångslösningar på finansieringssidan i kombination med att den totala ålderspensionsavgiften föreslås höjd med en procentenhet i jämförelse med de avgifter som tas ut nu innebär en viss förstärkning av den samlade konsoliderade offentliga sektorn. - - De här redovisade förslagen avser, framhållits naturligtvis enbart som ovan, finansieringssidan. Varken den successiva infasningen avgifterna eller det överav gångsvisa ianspråktagandet av AP-fonden för annat än ålderspensionsutbetalningar

Principer för övergångslösningar 251

berör givetvis förmånssidan. Pensionsrätt kommer i full utsträckning fr.0.m. år 1995 att intjänas inom fördelningssystemet på grundval av en avgiftssats som motsvarar 16,5 procentenheter. Vad sedan avser premiereservsystemet kommer uppbyggnaden av detta att ske successivt. De medel som avsätts dit reserveras för framtida ålderspensioner från det systemet och förvaltas av olika kapitalförvaltare i enlighet med de principer som har angett i avsnitt 7.12.3. Inom premiereservsystemet kommer ålderspensioner framöver att betalas med användning av de medel som faktiskt har avsatts till det systemet och avkastningen härpå. Någon pensionsrätt i det systemet kan alltså, som framgått av avsnitt 8.1, inte grundas på inkomster som ligger i tiden före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet. Uppbyggnaden av premiereservsystemet kan sålunda påbörjas först med avgiftsinbetalningar baserade på inkomster m.m. som tillgodoräknats individen fr.0.m. ikraftträdandetidpunkten. Det kommer således att ta lång tid innan fonderna inom premiereservsystemet har vuxit till full storlek. Det aktualiserar frågan om det inbördes förhållandet avseende fondstorlek, sparandefunktion, m.m. mellan AP-fonden och fonderna inom premiereservsystemet under den långa uppbyggnadstiden. Dessa frågor behandlar i kapitel 14 och 17. Avgifter till premiereservssystemet kommer att avsättas bara för personer som är födda år 1944 och senare och fullt ut enbart för försäkrade är födda år 1954 som och senare. Innebörden av detta förslag har redovisat i avsnitt 8.1 ovan. I finansieringshänseende betyder förslaget att hela den pensionsavgift 18,5 % tas om som ut för personer som är födda 1943 och tidigare förs till fördelningssystemet. Det innebär vidare att det för personer födda åren 1944-1953 blir en större andel av den totala avgiften än 16,5 procentenheter som kommer att tillföras fördelningssystemet. Enbart för personer som är födda år 1954 och senare förs den ograverade premiereservavgiften om 2 procentenheter till premiereservsystemet. Samtidigt får fördelningssystemet för personer som är födda före år 1954 ett större åtagande när det gäller ålderspension än vad som blir fallet beträffande yngre personer. Eftersom avgifterna betalas innan dessa åtaganden behöver infrias blir effekten emellertid att fördelningssystemet övergângsvis kommer att få en tillfällig inkomstförstärkning.

9 Intjänande av pensionsrätt

m.m.

9.1 Försäkringsbegreppet

m.m.

Vi föreslår: Nuvarande definition vilka är försäkrade och har möjav som lighet att tjäna rätt till inkomstrelaterad pension kvarstår tills vidare oförändrad. Försäkringsbegreppet bör dock utredas vidare i annat lämpligt sammanhang. Inkomstrelaterad pension skall kunna utbetalas oberoende av i vilket land den berättigade bor eller vistas, medan garantipension enligt den svenska lagstiftningen skall kunna utges enbart till personer som är bosatta i Sverige och har tjänat rått till sådan pension genom tidigare bosättning här i landet. Garantipensionen 40-delsberäknas enligt samma regler som nu gäller för folkpension.

Enligt nuvarande regler i lagen 1962:381 allmän försäkring AFL gäller att om försäkrade för folkpension och ATP är dels svenska medborgare, oberoende av var de bor, dels utländska medborgare som är bosatta i Sverige. För att bosättning skall föreligga krävs i princip att vistelsen i Sverige är stadigvarande eller avser förvärvsarbete eller studier och är ämnad att vara mer än ett år. Den som lämnar Sverige för kortare tid än ett år anses alltjämt bosatt här i landet. Statligt vara anställda som sänds till annat land för arbete där anses vara bosatta i Sverige under hela utsändningstiden. Detta gäller också deras familjemedlemmar. Såvitt gäller ATP är dessutom försäkrade utländska sjömän svenska handelsfartyg, även om de inte bor i Sverige. Därjämte är alla som tjänat in ATP-poäng försäkrade i försäkringen för tilläggspension.

254 Intjänande av pensionsrätt m.m.

I fråga om folkpensioneringen gäller vidare att rätt härtill intjänas på grundval av antingen tid för förvärvsarbete i Sverige eller tid för bosättning här i landet. I första fallet krävs 30 år med ATP-poäng i Sverige för oavkortad folkpension. l andra fallet fordras för oavkortad sådan pension 40 års bosättningstid i Sverige fr.0.m. 16 t.o.m. 64 års ålder. Vid beräkningen av bosättningstid gäller särskilda regler till förmån för bl.a. vissa flyktingar. Folkpension grundar sig på bosättningstid utbetalas enligt AFL enbart till som personer som bor i Sverige. Till följd av EES-avtalet och därav tillkommen lagstiftning i Sverige lagen 1992:1776 om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES måste sådan folkpension relaterad till längden av bosättningstiden i Sverige emellertid - utbetalas också till svenska medborgare och till medborgare i annat EES-land som bor i ett land inom EES. Folkpension som grundas på ATP-tid utbetalas till svenska medborgare oavsett var i världen de är bosatta. Utländska medborgare har enligt AFL rätt till sådan folkpension bara vid bosättning i Sverige. Med stöd EES-avtalet har dock medav borgare i annat EES-land rätt till export av också 30-delsberäknad folkpension till andra länder inom EES. Sådan rätt finns också för medborgare i en del andra länder till följd av socialförsäkringskonventioner. ATP intjänas på grundval av inkomster av förvärvsarbete. Som huvudregel gäller att arbetet måste utföras i Sverige för att grunda pensionsrätt. I vissa särskilda fall kan även inkomster förvärvas i anställning utomlands ge upphov till pensionssom rätt för ATP. Detta är också enligt konventioner fallet beträffande anställda i privat tjänst som utsänds för arbete i annat land för längre tid än ett år. När det gäller egenföretagare är det enbart inkomst av aktiv näringsverksamhet som bedrivs här i landet som grundar pensionsrätt för ATP. Till följd EES-avtalet gäller vissa förändringar i förhållande till reglerna i AFL av såvitt gäller medborgare i EES-ländema och arbete inom EES. Enligt det från EG övertagna regelsystemet skall förvärvsarbetande omfattas av socialförsäkringen en i bara ett land, nämligen huvudregel det land enligt särskilda bestämmelsom som är att anse som sysselsättningslandet. Dessa bestämmelser har till följd bl.a. att ser vissa sidoinkomster arbete i Sverige som tidigare varit pensions- och avgiftsav grundande för ATP i Sverige inte längre är det. Vidare grundar i en del situationer inkomster från ett annat EES-land rätt till ATP och avgiftsskyldighet i Sverige. Ytterligare konsekvens är är medborgare i EES-land och en att personer som annat kommer till Sverige och arbetar här för kortare tid än ett år kan intjäna pensom sionsrätt för ATP här grundval av arbetsinkomsterna. intjänad ATP-pension utbetalas till svenska och utländska medborgare oberoende av var i världen de är bosatta.

När det gäller försäkringsbegreppet i ett reformerat pensionssystem, dvs. den

personkrets skall kunna tjäna pensionsrätt, vill framhålla att nuvarande som regler om försäkringsbegreppet i AFL torde vara i behov av en generell översyn. T.ex. kan ifrågasättas om svenska medborgare rent principiellt alltid bör vara försäkrade i den svenska socialförsäkringen oavsett var de är bosatta. Det kan också

Intjänande av pensionsrätt m.m. 255

diskuteras om inte de utvidgningar och inskränkningar är följden EESsom av avtalet såvitt gäller tillhörigheten till svensk socialförsäkring respektive till annat EES-lands socialförsäkring för personer arbetar i Sverige respektive i annat som EES-land för kortare tid än ett år borde i större eller mindre mån utsträckas till att gälla generellt redan genom den svenska lagstiftningen och därigenom göras tillämpliga även i förhållande till länder utanför EES och medborgare i sådana länder. Det bör här övervägas bl.a. om det finns skål att vid kortare tids arbete i Sverige öppna samma möjligheter till svenskt socialförsäkringsskydd också för personer som är medborgare i länder utanför EES, inte minst därför att avgifter erläggs i dessa fall och det allmänt sett är önskvärt med ett bättre samband mellan avgifter och förmåner. Dessa frågor berör emellertid inte bara det allmänna pensionssystemet utan också bl.a. sjuk- och föräldraförsäkringama. Härvid aktualiseras även systemet med inskrivning i försäkringskassa och frågan detta system bör bibehållas ett om som försäkringsvillkor. Vi inskränker därför till att enbart notera behovet oss av en översyn och förutsätter att en sådan kommer till stånd i annat sammanhang. När det gäller inkomstrelaterad allmän pension och garantipension föreslår - därför att nuvarande regler vilka skall försäkraom persongrupper som anses vara de i Sverige och i vilka fall inkomster i annat land skall pensionsgrundande vara tills vidare behålls i princip oförändrade. Dessa regler kommer att gälla både tördelnings- och premiereservdelen i det reformerade pensionssystemet. En grundläggande förutsättning för att en inkomst skall bli pensionsgrundande skall enligt vårt förslag dock vara att avgifter erläggs till det svenska pensionssystemets ålderspensionering. Detta skall gälla inte bara avseende förvärvsinkomster utan också beträffande de olika socialförsäkringsersättningar grundar m.m. som pensionsrätt samt vad avser bamårsrätt och pensionsrätt vid vämpliktstjänstgöring

liksom för förtidspensionärers antagandeinkomster se kapitel 12. För pensionsrätt

som grundas på annat än förvärvsinkomster år vårt förslag att andra socialförsäkringssystem respektive staten skall betala ålderspensionsavgifter. Vi föreslår, liksom är fallet beträffande nuvarande ATP, att inkomstrelaterad allmän pension från fördelnings- och premiereservsystemen skall kunna utbe- - talas oberoende av var i världen den berättigade är bosatt eller vistas. Liksom i dag är fallet med tilläggspensionen kommer den inkomstrelaterade ålderspensionen i det reformerade pensionssystemet alltså att kunna exporteras helt fritt. Svenska och utländska medborgare kommer således att kunna få inkomstrelaterad ålderspension i förhållande till de pensionsrättigheter de tjänat förvärvsverksamhet i genom Sverige oavsett om de vid tidpunkten för ålderpensioneringen eller därefter är bosatta här eller i utlandet. I fråga om garantipensionen föreslår att det skall gälla delvis regler samma om intjänande av pensionsrätt för sådan pension de för folkpensioneringen nyligen som införda. Rätt till garantipension skall alltså enligt vårt förslag kunna intjänas grundval av bosättningstid i Sverige fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder, dvs. den skall 40-delsberäknas. För rätt till oavkortad garantipension dvs. det större eller mindre tillägg som enligt de särskilda reglerna härför utges från garantipensionssystemet

256 Intjänande av pensionsrätt m.m.

krävs alltså minst 40 års bosättning här. Vid kortare bosättningstid reduceras garantipensionen proportionellt. Vårt förslag innebär vidare att det liksom för närvarande skall krävas att bosättningstid har tillgodoräknats i Sverige för minst tre år för att rätt skall föreligga till någon garantipension. Men detta skall utgöra den enda metoden för förvärv av rätt till garantipension. Någon motsvarighet till nuvarande 30-delsberäkning i relation till år med ATPpoäng föreslår inte skall finnas inom ramen för det reformerade pensionssystemet, eftersom inkomstrelaterad pension skall kunna intjänas från första kronans inkomst varje år och pensionsrätten inte på samma sätt som dagens ATP blir knuten till vissa bestämda år. Vi föreslår att 40-delsberäknad garantipension enligt den svenska lagstiftningen skall kunna utbetalas enbart till personer som år bosatta i Sverige. Inom EES måste den dock exporteras, på grund EES-avtalets regler. Rätt till export av garantiav pension bör också kunna öppnas socialförsäkringskonventioner mellan genom Sverige och andra länder.

9.2 inkomster

Pensionsgrundande

Vi föreslår: Liksom i dag skall gälla en nedre åldersgräns vid 16 år för intjänande pensionsrått. Någon övre åldersgräns skall inte finnas. Penav sionsrätt intjänas på grundval av inkomster av anställning, uppdrag och annat förvärvsarbete aktiv näringsverksamhet enligt samma principer som i dag. Pensionsrätt tillgodoräknas från den första kronan av inkomsten varje år, den sammanlagda inkomsten måste uppgå till minst 25 % av basmen

beloppet 8 800 kr för att pensionsgrundande. Endast inkomster upp

vara till pensionssystemets tak är pensionsgrundande. För att pensionsrätt, tillgodoräknats för bamâr eller vid vämpliktssom tjänstgöring och för vilka staten betalat ålderspensionsavgiñ, skall resultera i ålderspension över huvud taget fordras att avgifter före eller efter en erlagts på förvärvsinkomster under viss tid och av viss storlek. Med avseende tid före ikraftträdandet det regelsystemet tillämpas av nya särskilda regler för fastställande pensionsgrundande inkomst i det reforav merade regelsystemet.

Intjänande av pensionsrätt m.m. 257

Enligt nuvarande regler i AFL kan ATP intjänas fr.o.m. fyllda l6 år t.0.m. fyllda 64 år. För år då någon erhållit hel ålderspension hela året kan pensionsrätt inte intjänas. För förtidspensionärers förvärv av ålderspensionsrätt gäller särskilda regler. Pensionsgrundande är inkomster av förvärvsarbete i form anställning, varmed av likställs uppdrag, och annat förvärvsarbete, varmed i huvudsak förstås inkomst av aktiv näringsverksamhet och tillfälliga förvärvsinkomster självständigt bedriven av verksamhet. Till grund för beräkningen av pensionsgrundande inkomst läggs den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt. För inkomster är pensionsgrundsom ande men inte beskattas i Sverige skall särskild uppgift lämnas av arbetsgivaren. Pensionsgrundande som anställningsinkomst är lön, ersättning i och annan pengar nettovärdet av andra utgivna skattepliktiga förmåner t.ex. fri kost, bostadsförrnån eller bilförmån till en arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Som anställningsinkomst räknas också ersättning i pengar eller andra skattepliktiga förmåner för arbete som en försäkrad utfört för annans räkning utan att anställd, s.k. vara uppdragsinkomst. Ersättningar understi gande ett halvt basbelopp som idrottsutövare får från ideell idrottsförening är dock inte pensions- eller avgiftsgrundande. Lön från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare inte uppgått till som l 000 kr under året är inte pensionsgrundande som anställningsinkomst. På samma sätt är inkomst av aktiv näringsverksamhet understigande l 000 kr per år inte pensionsgrundande som inkomst av annat förvärvsarbete. De socialförsäkrings-

ersättningar m.m. som är pensionsgrundande se avsnitt 9.3 tas däremot i be-

aktande även om de understiger 1 000 kr under året. För inkomster av anställning och uppdrag betalas socialavgifter av arbetsgivaren uppdragsgivaren, medan den försäkrade själv erlägger avgifter på inkomst av annat förvärvsarbete. Arbetsgivaravgifter erläggs inte lön eller annan ersättning till och en samma arbetstagare om den under året inte uppgått till minst l 000 kr. På motsvarande sätt betalas inte egenavgifter om avgiftsunderlaget understiger 1 000 kr ett år. Pensionsgrundande för ATP är i dag enbart inkomster av anställning och annat förvärvsarbete i den mån summan därav överstiger ett basbelopp 35 200 kr år 1994. Inkomster över 7,5 basbelopp 264 000 kr år 1994 är inte pensionsgrundande för ATP.

Vi föreslår att det i det reformerade pensionssystemet liksom i dag skall finnas

en nedre åldersgräns vid 16 år. Före denna ålder skall alltså inte kunna intjänas pensionsrätt. En grundtanke bakom våra överväganden är, utvecklat i avsnitt 7.8, att som pensionssystemet skall präglas av ett ston mätt flexibilitet såvitt gäller tidpunkav ten för ålderspensionering. En väsentlig beståndsdel för att åstadkomma detta är att

det inte skall finnas någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt i det

reformerade pensionssystemet, för vare sig fördelnings- eller premiereservdelen. Detta skall gälla inte bara på förmånssidan utan också med avseende på uttaget av avgifter till âlderspensioneringen. Pensionsrätt skall alltså också efter fyllda 65 år kunna förvärvas vid fortsatt förvärvsarbete, och avgifter betalas härför. Detta gäller

258 Intjänande av pensionsrätt m.m.

oavsett hur gammal personen är. Någon motsvarighet till nuvarande regel att pensionsrätt inte kan intjänas för år då någon hela året fått hel ålderspension är enligt vår mening inte påkallad inom ramen för det reformerade regelsystemet. Hur sådan efter pensioneringen intjänad tillkommande pensionsrätt skall manifestera sig i utbetald pension fråga vi behandlar i avsnitt 10.3. är en som När det gäller möjligheterna för förtidspensionärer att intjäna pensionsrätt för ålderspension i det reformerade pensionssystemet föreslår vi regler som delvis avviker från de principer bär dagens bestämmelser i detta hänseende. Vi som upp redovisar våra förslag härom i avsnitt 12.7. Nuvarande bestämmelse att beräkning av pensionsgrundande inkomst inte skall göras för det år då någon avlidit bör kvarstå oförändrad. Den är naturligtvis av betydelse bara för beräkningen av efterlevandepension, och administrativa skäl talar för ett bibehållande av den. Pensionsgrundande inkomster böri det reformerade pensionssystemet, liksom för närvarande, utgöras inkomster i form av lön och uppdragsersättning anställav ningsinkomster samt inkomster av aktiv näringsverksamhet m.m. inkomst av förvärvsarbete. Även skattepliktiga förmåner fri kost, bostadsförmån, annat som bilförmån, bör grunda pensionsrätt och avgiftsskyldighet på samma sätt m.m. - som i dag. Avgifter till pensionssystemet anställningsinkomster skall även fortsättningsvis erläggas arbetsgivaren uppdragsgivaren och inkomst av annat förvärvsarbete av den försäkrade själv. En del ålderspensionsavgiften skall emellertid betalas av av anställnings- och uppdragsinkomster. De närmare i form av egenavgifter också på i kapitel 14. regler som föreslår för avgiftsuttag utvecklar Också i det reformerade pensionssystemet bör utgångspunkt gälla nuvarande som regel att beräkningen pensionsgrundande inkomst görs grundval av taxeringav till statlig inkomstskatt, dvs. till grund för pensionsrätt inom både fördelningsen och premiereservsystemet skall läggas de inkomstuppgifter som anges i självdeklarationerna sådana de bestäms slutligt vid skattetaxeringen. Pensionsgrundande skall också i det reformerade pensionssystemet vara enbart inkomster till taket. Som föreslagit i avsnitt 7.3.3 skall taket vid ikraftträdupp andet bestämmas att motsvara dagens ATP-tak om 7,5 basbelopp, men det skall för framtiden räknas inte med prisindex utan med ett löneindex. Detta löneindex upp skall avspegla den allmänna löneutvecklingen, mätt som ökningen av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten med pensionsgrundande inkomst, per person och beräknas grundval ett rullande genomsnitt för den senaste treårsperioden. av Som framhållit i kapitel 7 är väsentlig princip för det reformerade pensionsen systemet att pensionsrätt skall kunna intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år och att det inte skall finnas någon motsvarighet till nuvarande basbeloppsavdrag vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst. Inkomster om ett basbelopp och därunder kompenseras genom dagens folkpensionering, som inte finns kvar i nuvarande utformning i det reformerade regelsystemet. Av administrativa skäl är det emellertid ofrånkomligt att det också i det reformerade systemet finns viss beloppsgräns inkomsten måste överstiga för att den skall grunda en som

Intjänande av pensionsrätt m.m. 259

pensionsrätt. Det behövs alltså en nedre gräns för intjänande av pensiansrätt. Som beskrivits i det föregående finns i dag utöver inskränkningen att enbart inkomster överstigande ett basbelopp är pensionsgrundande för ATP den begräns- ningen att inkomster under 1 000 kr från en arbetsgivare inte anses som anställningsinkomst och att inkomster av aktiv näringsverksamhet måste uppgå till minst det beloppet för att vara pensionsgrundande. Detta undantag har samband med regeln att kontrolluppgift inte behöver lämnas av en fysisk person om den ersättning som han utgett till annan för tillfälligt arbete understiger 1 000 kr. En regel i ett reformerat pensionssystem som möjliggör att pensionsrätt kan intjänas redan inkomster som under ett år uppgår till enbart någon eller några kronor torde vara närmast omöjlig att hantera administrativt. En sådan regel skulle leda till ett mycket omfattande uppgiftslämnande och kräva mycket i fråga om taxering och uppbörd av avgifter, eftersom det rimligen bör föreligga parallellitet mellan inkomster som är pensionsgrundande och inkomster som är avgiftsgrundande. Det är därför enligt vår uppfattning rimligt att det införs en nedre gräns för beräkning av pensionsgrundande och avgiftsgrundande inkomst som i vart fall anknyter till skyldigheten att lämna kontrolluppgift. Denna gräns går, som nämnts ovan, i dag vid l 000 kr såvitt gäller ersättningar utgivna av en fysisk person under ett år. I övriga fall går gränsen vid 100 kr under ett år. Att ha olika gränser för pensionsrätt beroende om den som utgett ersättningen är fysisk eller juridisk person är dock inte lämpligt. Vår slutsats är därför att det i det reformerade pensionssystemet bör finnas en

motsvarighet till nuvarande regel att pensionsgrundande och avgiftsgrundande är

inkomster från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare enbart under förutsättning att de för hela året uppgått till totalt minst 1 000 kr. I parallellitet härmed bör också krävas att inkomster som egenföretagare har uppgår till minst l 000 kr under året för att de skall grunda pensionsrätt och avgiftsskyldighet. Dessa regler bör gälla bara för förvärvsinkomster. För de socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt vårt förslag i avsnitt 9.3 skall grunda pensionsrätt bör inte finnas några motsvarande begränsningar förmåns- eller avgiftssidan. Med den sålunda föreslagna gränsen vid l 000 kr blir emellertid långt ifrån alla administrativa problem lösta. Vad man åstadkommer därmed är överensstämmelse mellan å ena sidan skyldigheten att lämna kontrolluppgift och att betala pensionsavgifter och å andra sidan intjänande pensionsrätt. Man får däremot inte autoav matiskt något administrativt hänför kontrolluppgiften och avgiften till system som en viss person. Detta har att göra med att den pensionsgrundande inkomsten beräknas grundval av den försäkrades taxerade inkomst, alltså med utgångspunkt från dennes självdeklaration. Och skyldighet att avge självdeklaration föreligger först om den försäkrade haft väsentligt högre inkomster än l 000 kr. För fysiska personer gäller fr.o.m. inkomståret 1994 att självdeklaration skall lämnas när bruttoinkomsterna av tjänst ocheller aktiv näringsverksamhet uppgått till sammanlagt minst 25 % av basbeloppet 8 800 kr för år 1994. Om det inom pensionssystemet inte införs en motsvarande inkomstgräns, skulle krävas att deklarationsskyldigheten utvidgas eller att det inrättas ett särskilt taxeringsförfarande för att på grundval av

260 Intjänande av pensionsrätt

m.m.

kontrolluppgifter kunna fastställa pensionsgrundande inkomst såvitt gäller sådana begränsade inkomster. Detta skulle medföra stora tekniska svårigheter och kräva betydande administrativa insatser. När det gäller pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet finns således enligt vår mening tungt vägande administrativa skäl för att ha nedre gräns vid inkomen ster motsvarande 25 % av basbeloppet, alltså sammanfaller med skyldigheten som att avge självdeklaration, och att pensionsrätt därmed kan tillgodoräknas först om den sammanlagda årsinkomsten överstiger det beloppet. Vi är medvetna om att denna lösning innebär ett visst avsteg från principen om samband mellan förmåner och avgifter, eftersom den medför att pensionsrätt inte intjänas på årsinkomster understigande 25 % av basbeloppet, trots att pensionsavgifter vad avser den del betalas arbetsgivaren kommer att erläggas - som av inkomsten i den mån den överstiger l 000 kr. Vi har därför övervägt möjligheterna att införa en motsvarande beloppsgräns också för uttag av sådana pensionsavgifter för att få till stånd fortsatt överensstämmelse. En sådan lösning skulle emellertid vara svår att genomföra administrativt med hänsyn till att arbetsgivaravgiftema beräknas inte individuellt utan kollektivt på hela lönesumman hos arbetsgivaren. Vi har därför avstått från förslag med denna inriktning. Några egenavgifter bör inte tas ut på inkomster understigande grundavdragets nivå 8 800 kr år 1994. Vårt förslag betyder emellertid inte att inkomster understigande 25 % av basbeloppet aldrig kan bli pensionsgrundande. Vad det innebär är tröskel måste en som passeras, men om och när detta väl sker tillgodoräknas pensionsrätt för hela inkomsten från första kronan. Begränsningen kommer därför att få praktisk verkan i enbart begränsad omfattning och den kommer inte alls att beröra det stora flertalet försäkrade. Sammanfattningsvis föreslår alltså följande. Pensionsrätt intjänas på alla pensionsgrundande inkomster under ett år från i princip första kronan. För att pensionsrätt skall tillgodoräknas krävs dock att de sammanlagda pensionsgrundande inkomsterna under året uppgått till minst 25 % av prisbasbeloppet. Om detta är fallet är hela inkomsten från botten pensionsgrundande. Uppgår däremot inkomsterna inte till det nämnda beloppet, tillgodoräknas inte någon pensionsrätt för det året. Arbetsgivarvgifter tas däremot ut, med den ovan föreslagna l 000-kronorsgränsen som enda inskränkning, alla inkomster.

Om gränsen för deklarationsskyldighet framgent kommer att sänkas eller höjas,

bör motsvarande justering göras beträffande det här föreslagna gränsbeloppet i pensionssystemet. Med detta vårt förslag blir en konsekvens att det kommer att i viss mindre ut- - sträckning inbetalas avgifter till ålderspensioneringen som inte kommer att motsvaras av någon registrerad pensionsrätt för individ. Dessa tillkommande medel en bör i sin helhet tillföras fördelningssystemet och där utnyttjas ett tillskott till som buffertfonderingen. Detta bör alltså göras även beträffande den andel dessa av medel som eljest skulle ha tillförts premiereservsystemet. Det föreslagna gränsbeloppet om 25 % av basbeloppet bör avse summan av pensionsgrundande förvärvsinkomster och sådana skattepliktiga socialförsäkringser-

Intjänande av pensionsrätt m.m. 261

sättningar m.m. som enligt vårt förslag i avsnitt 9.3 och 9.4 skall grunda pensionsrätt. Det är alltså totalbeloppet för inkomster av förvärvsarbete och pensionsgrundande socialförsäkringsförmåner i form av sjukpenning, arbetslöshetsstöd m.m. som måste överstiga 25 % av basbeloppet för att pensionsrätt skall tillgodoräknas för âret. Däremot tas vid bestämmandet av om kravet på förvärvsinkomster och socialförsäkringsförmåner m.m. till minst nämnda belopp under ett år är uppfyllt inte hänsyn till pensionsrätt som tillgodoräknas för bamår, vämpliktstjänstgöring eller förtidspensionärers antagandeinkomster. Å andra sidan gottskrivs alltid pensionsrätt för verksamheter av detta slag oberoende av det värde som den pensionsrätten representerar, dvs. utan någon nedre beloppsgräns. En fördel med den föreslagna lösningen om en nedre gräns för pensionsrätt på skattepliktiga inkomster och socialförsäkringsersättningar utöver att den inte m.m. , kräver en omfattande omläggning av deklarations- eller taxeringsförfarandet, är att pensionsrätt inte behöver registreras och pension utbetalas till personer som haft bara mycket små inkomster i Sverige och som kanske vistats här bara högst tillfälligt. Några ytterligare regler för att begränsa utbetalningen av små pensionsbelopp föreslår vi i princip inte. För att pensionsrätt som intjänats på förvärvsinkomster skall resultera i en ålderspension skall det alltså vara tillräckligt att pensionsrätt tillgodoräknats under ett enda år. . Detta föreslås gälla för både fördelnings- och premiereservsystemet. Om emellertid den sammanlagda behållningen respektive fördelnings- och premiereservkontot vid pensioneringen understiger ett visst fastställt belopp och därför skulle ge upphov till bara en mycket liten månatlig pension, bör finnas möjlighet att betala ut hela pensionsbeloppet respektive konto vid ett enda tillfälle i form av ett engángsbelopp. Denna prövning bör ske vid exempelvis 61 års ålder eller senast när den försäkrade fyller t.ex. 65 eller 70 år, han dessförinom nan inte ansökt om pension. Några närmare förslag i detta hänseende eller om vilken beloppsgräns som bör gälla inom fördelnings- eller premiereservsystemet redovisar inte. För sådan pensionsrätt som tillgodoräknas med finansiering av statliga medel for barnår och vid värnpliktstjänstgöring bör uppställas särskilda villkor för att den skall kunna realiseras i en faktisk pensionsutbetalning. l detta avseende föreslås gälla att pensionsrätt av nu aktuellt slag skall kunna ge upphov till en ålderspension från fördelningssystemet först och enbart om vissa krav på intjänad pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster har uppfyllts. Enligt vår mening framstår det nämligen inte som rimligt att en person som bor i Sverige och här tar vård om barn skall kunna få och dra nytta av pensionsrätt som betalas av staten för kanske tämligen många år, även om denna aldrig eller i bara mycket liten omfattning person förvärvsarbetar här i landet. l de nu behandlade hänseendena talar alltså enligt vår bedömning goda skäl för regler som begränsar möjligheterna till utbetalning av pension. Vi föreslår att det skall införas sådana regler och att dessa utformas enligt följande. För att bamårsrätt och pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring de facto skall ge upphov till utbetalning

262 Intjänande av pensionsrätt m.m.

av ålderspension skall krävas att avgifter för förvärvsinkomster motsvarande lägst ett lönebasbelopp varje år har erlagts under åtminstone tre år. Dessutom måste de avgifter som betalats sammanlagt uppgå till ett värde som motsvarar minst ett lönebasbelopp. För uppfyllande av detta villkor tas i beaktande bara avgifter törvärvsinkomster, socialförsäkringsersättningar m.m. och på förtidspensionä-

rers antagandeinkomster se avsnitt 12.7 men däremot inte t.ex. sådan pensions-

rätt som förvärvats genom delning mellan makar. Pensionsrätt som tillgodoräknas och finansieras med statliga medel för vård av barn och för värnpliktstjänstgöring ger utbyte i pensionshänseende bara under förutsättning att personen i fråga uppfyller det angivna villkoret om törvärvsinkomster och avgiftsbetalning under viss minsta tid och omfattning före eller efter den tid för vilken den av staten betalda pensionsrätten har tillgodoräknats. Det förslag som nu lämnat om villkor för att av staten finansierad pensionsrätt för bamår m.m. skall resultera i utbetalning av inkomstrelaterad pension tar sikte enbart på fördelningssystemet. Inom premiereservsystemet bör inte gälla några motsvarande regler. Även sådana regler skäl framstår väl om av samma som påkallade även där, är det enligt vår mening mindre lämpligt att ha bestämmelser av den karaktären i ett premiereservsystem som kan förvaltas i privat regi och som i princip är uppbyggt som ett civilrättsligt bindande försäkringsavtal. Några krav att pensionsrätt förvärvsinkomster måste ha intjänats under minst viss tid och av viss minsta storlek för att tillgodoräknad bamårsrätt m.m. skall resultera i en ålderspension föreslår således inte skall finnas i premiereservsystemet. Däremot bör pension utges först under förutsättning att de till premiereservsystemet avsatta avgifterna översti ger administrationskostnadema, och det bör dessutom , som tidigare föreslagits, finnas möjligheter att under vissa villkor utbetala mycket små belopp i premiereserverna i form av engångsbelopp i stället för som en periodiskt utgående förmån. De nya regler om intjänande av pensionsrätt som här föreslår kommer att börja tillämpas vid ikraftträdandet av det reformerade âlderspensionssystemet. De gäller för beräkning av pensionsrätt i det reformerade systemet för tiden därefter. Med de övergångslösningar som vi, enligt vad utvecklat i kapitel föreslår måste dock

beträffande inkomster efter ikraftträdandet samtidigt tillämpas nuvarande regler för

ATP, såvitt gäller beräkning av pensionsgrundande inkomst och pensionspoäng för personer som helt eller till viss 20-del också fortsättningsvis kommer att få sin pension beräknad enligt hittillsvarande regelsystem. Vid den parallella beräkning av pensionsrättigheter i respektive system som sålunda skall göras skulle om särskilda åtgärder inte vidtas uppkomma vissa - olikheter bl.a. såvitt gäller den inkomst som är pensionsgrundande för ATP enligt äldre regler och den som grundar pensionsrätt för reformerad allmän pension. Med hänsyn härtill lägger avsnitt 15.9 fram förslag till vissa ändringar inom ramen för nuvarande ATP-system. Ett sådant förslag är att ATP-taket skall realindexeras, dvs. from. år 1996 räknas upp med löneindex, för att det sättet undvika att taket för pensionsintjänande kommer att skilja sig inom de två systemen. Vissa skillnader kommer dock att kvarstå. T.ex. kommer pensionsrätt att kunna

Intjänande av pensionsrätt m.m. 263

intjänas och avgifter att tas ut efter 64 års ålder i det reformerade systemet men inte enligt hittillsvarande ATP-system. I detta nuvarande system intjänas inte heller pensionsrätt för bamår annat än enligt den nuvarande regeln om vârdâr i 11 kap. 6 § AFL eller vid värnpliktstjänstgöring. Även förtidspensionärers intjänande a av âlderspensionsrätt kommer att ske enligt skilda regelsystem.

I fråga om inkomster före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet

kvarstår den pensionsrätt som intjänats enligt ATP-systemets hittillsvarande regler naturligtvis oförändrad också framöver när det gäller beräkning av ATP-pension som skall utges helt eller med viss 20-del enligt hittillsvarande regler. Den förordade övergångslösningen, med ZO-delsberäkning, förutsätter dock att pensionsrätt tillgodoräknas också inom ramen för det reformerade systemets fördelningsdel men inte premiereservdel på grundval av inkomster före ikraftträdan- - det. Tekniskt bör detta enligt vår mening ske det sättet att den pensionspoäng som registrerats för ATP med tillägg av en poäng, för att motsvara folkpensionsavdraget, omvandlas till pensionsrätt i det reformerade systemets fördelningsdel med hjälp av summan av de bestämda procentsatserna för avgiftsuttag till fördelnings- och premiereservsystemen 18,5 % och att det värde som uppkommer för olika år i förfluten tid uppräknas med löneindex från året för ATP-poängens intjänande. Några retroaktiva justeringar såvitt gäller vilka inkomster och ersättningar som skall vara pensionsgrundande kan därvid inte komma i fråga. Däremot skall pensionsrätt för bamâr gottskrivas för förfluten tid. En konsekvens av den valda lösningen är att personer som ett år haft förvärvsinkomster som inte uppgått till ett basbelopp inte tillgodoräknas pensionsrätt i det reformerade systemet för dessa inkomster. För att detta skulle ha kunnat ske, skulle ha krävts en genomgång av gammalt taxeringsmaterial eller ett system där den enskilde själv fick anmäla och styrka sådana inkomster. Ytterligare blir resultatet att enbart inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp är pensionsgrundande såvitt gäller år före ikraftträdandet och att det därmed, som utvecklar i avsnitt 9.7, uppkommer vissa skillnader mellan inkomster före ikraftträdandet och inkomster därefter. En annan följd är att inkomster 1950-talet inte kan tas i beaktande. Den närmare innebörden av våra förslag i dessa hänseenden och motiven för dem redovisar i kapitel 15.

264 Intjänande av pensionsrätt m.m.

9.3 Pensions

grundande socialförsäkringsersättningar m.m.

Vi föreslår: De socialförsäkringsersättningar m.m. som i dag är pensionsgrundande är pensionsgrundande också i det reformerade systemet, inom både fördelnings-och premiereservsystemen. Avgifter på dessa förmåner betalas fr.o.m. ikraftträdandet dels av den enskilde i form av egenav- - gifter, dels det andra socialförsäkringssystemet eller av staten. För förav fluten tid tillgodoräknas pensionsrätt enbart i fördelningssystemet och bara för tid då respektive förmån faktiskt har funnits och utgetts, och den är pensionsgrundande till sitt faktiska belopp. Även för framtiden är förmånerpensionsgrundande till sina faktiska belopp. Såvitt gäller dagpenning från na arbetslöshetskassa, sjukpenning och rehabiliteringspenning efter två veckor skall emellertid pensionsrätt intjänas inte för ersättningsbeloppet utan på grundval av den bakomliggande inkomsten. Sådant tillgodoräknande av tilläggsbelopp upp till den bakomliggande inkomsten kan göras under högst två år under en femårsperiod.

Enligt nuvarande regler i ll kap. 2 § AFL behandlas som inkomst av anställning för ATP mängd olika socialförsäkringsersättningar m.m. som träder i stället för en förvärvsinkomster eller som av annat skäl gjorts pensionsgrundande. Dessa ersättningar upphov till pensionsrätt med belopp som storleksmässigt motsvarar den ger ersättning utbetalas. Några mot pensionsrätten svarande avgifter betalas på som -

något undantag när inte av vare sig den berättigade eller av det berörda socialför-

säkringssystemet eller staten. Inte heller finansieras detta pensionsintjänande särskilt form. i någon annan De ersättningar som på detta sätt grundar pensionsrätt i dag är bl.a. sjukpenning,

arbetslöshetsstöd, utbildningsbidrag och vissa andra studieersättningar se nedan.

Som utvecklat i avsnitt 7.4 har uppfattningen att det naturligtvis måste finnas

en motsvarighet till de nu beskrivna reglerna också i det reformerade pensions-

systemet. Sådana socialförsäkringsförmâner som utges som ersättning för förvärvsinkomster vid sjukdom, arbetslöshet, m.m. skall alltså vara pensionsgrundande även enligt det nya regelsystemet, liksom de är det i dagens ATP-system. l den reformerade pensioneringen bör de grunda pensionsrätt i såväl fördelnings- som premiereservsystemet. Vi har gjort genomgång och prövning av de olika socialförsäkringsförmåner en i dag grundar pensionsrätt för ATP enligt ll kap. 2 och 3 §§ AFL och m.m. som har därvid övervägt i vad män det skulle kunna vara motiverat med inskränkningar eller utvidgningar beträffande pensionsrätt för dessa förmåner i det reformerade

Intjänande av pensionsrätt m.m. 265

pensionssystemet. Vår slutsats av denna genomgång är att- något undantag när, se nedan några sådana förändringar för närvarande inte framstår som påkallade. e I det reformerade pensionssystemet bör alltså i vart fall tills vidare pensionsgrundande vara samma socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt dagens ATP-system. Några begränsningar i förhållande till vad som nu gäller föreslår därför inte. Inte heller lägger med det nämnda undantaget fram förslag om några - utvidgningar. T.ex. kan enligt vår mening inte komma i fråga att grunda pensionsrätt och kräva avgiftsbetalning utgivna socialbidrag, bl.a. eftersom sådana - bidrag inte utgör en direkt ersättning för förlorad förvärvsinkomst. Bidragen är inte heller skattepliktiga, vilket bör vara en generell förutsättning för att frågan om pensionsrätt skall kunna aktualiseras beträffande en viss social förmån. Till skillnad från vad som är fallet i dag skall enligt vad föreslår avgifter erläggas till ålderspensioneringen för den pensionsrätt som de pensionsgrundande socialförsäkringsersättningarna m.m. ger upphov till. Avgifter skall enligt vårt förslag erläggas av det berörda socialförsäkringssystemet eller när det gäller pensionsgrundande förmåner vid sidan socialförsäkringen av staten över respektive departements anslag. Pensionsavgifterna skall betalas i anslutning till att pensionsrätt på grundval av den socialförsäkringsförmånen e.d. tillgodoräknas, dvs. vid fastställandet av den pensionsgrundande inkomsten i samband med taxeringen till inkomstskatt året efter det då ersättningen uppburits. Det hänseende i vilket föreslår en utvidgning i förhållande till nuläget när det gäller förmåner som skall vara pensions- och avgiftsgrundande är studiebidrag inom studiemedelssystemet. Som kommer att utveckla i avsnitt 9.4 föreslår vi att dessa skall göras skattepliktiga och till följd därav höjas, samtidigt som de görs pensionsoch avgiftsgrundande i det reformerade ålderspensionssystemet. I detta sammanhang vill också beröra den ersättning som utges enligt lönegarantilagen 1992:497. Om en arbetsgivare försatts i konkurs, kan betalning enligt den statliga lönegarantin lämnas för arbetstagares fordran på lön och annan ersättning. Garantibeloppet utbetalas av länsstyrelsen. Det är skattepliktigt, och det grundar pensionsrätt för ATP såsom anställningsinkomst. Däremot torde enligt uppgift i praktiken för närvarande inte alltid erläggas socialavgifter på garantibeloppet. Även i det reformerade pensionssystemet kommer lönegarantibelopp grunda att pensionsrätt, samma sätt som andra förvärvsinkomster. I enlighet härmed skall avgifter i form av egenavgifter och arbetsgivaravgifter betalas på belopp som - utges. Vi redovisar inte några förslag till ändrad lagstiftning utan förutsätter att det under den vidare beredningen av detta betänkande vidtas åtgärder för att få till stånd en ordning som medger att avgifter faktiskt kommer att erläggas på lönegarantibeloppen. Med de övergångslösningar som föreslår skall gälla för reformeringen av pensionssystemet kommer också inkomster som intjänats före ikraftträdandet av de nya reglerna att beroende på födelseår i större eller mindre utsträckning bli av e betydelse för beräkningen av pensioner enligt det reformerade pensionssystemet. Det är därför av vikt att också .vocialförsäkringsersättningar uppburits m. m. som

266 Intjänande av pensionsrätt m.m.

under förfluten tid grundar pensionsrätt i det reformerade systemet. Vi föreslår således att pensionsrätt på olika sådana ersättningar skall tillgodoräknas inte bara för framtiden utan också för tiden före ikraftträdandet av det nya regelsystemet. Någon lösning torde för övrigt inte kunna komma i fråga, eftersom de annan socialförsäkringsförmåner m.m. som det här gäller är skattepliktiga och utgör del den skattepliktiga och därmed pensionsgrundande inkomst som för olika år i av förfluten tid manifesterat sig i ATP-poäng för de försäkrade. Endast med stora svårigheter skulle det möjligt att nu i efterhand särskilja vissa delar av den vara pensionsgrundande inkomsten från andra för att begränsa tillgodoräknandet av pensionsrätt för förfluten tid. Av i huvudsak liknande tekniska och administrativa skäl kan här inte komma i fråga annat än att pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet för förfluten tid tillgodoräknas för de olika förmånema enbart för tid fr.o.m. den tidpunkt då respektive socialförsäkringsersättning m.m. gjordes pensionsgrundande för ATP. Denna tidpunkt är i huvudsak densamma som den tidpunkt då förmånen tillskapades eller då tidigare obeskattad förmån fick annan utformning och gjordes skattepliken tig. Avgifter på de socialförsäkringsersättningar m.m. som grundar pensionsrätt bör emellertid betalas bara för tid fr.o.m. ikraftträdandet och alltså inte dessutom retroaktivt. Den pensionsrätt tillgodoräknas för de olika socialförsäkringsförmåner m.m. som skall vara pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet skall som som huvudregel beräknas grundval av den faktiska nivån den pensionsgrundande förmånen. Detta innebär att socialförsäkringsersättningar m m. grundar pensionsrätt . på samma sätt som förvärvsinkomster och att några särskilda administrativa bestämmelser inte behövs, eftersom förmånerna i regel är skattepliktiga och tas upp inkomst i deklarationema. Något generellt behov av att på intjänandesidan som särskilja de socialförsäkringsförmåner o.d. som grundar pensionsrätt från förvärvsinkomster finns alltså inte. Detta krävs dock för debiteringen av pensionsavgifter. Som kommer att utveckla i kapitel 14 skall på socialförsäkringsersättningar m.m. erläggas dels egenavgifter den försäkrade själv, dels arbetsgivaravgifter av det andra socialförsäkav ringssystemet eller staten. Egenavgifterna beräknas individuellt vid taxeringen till inkomstskatt, medan beräkningen arbetsgivaravgifter kan göras efter i viss av mån schablonmässiga metoder än är försvarbara när det gäller bokföringmer som en av intjänad pensionsrätt. Som angett i avsnitt 7.4 föreslår en i viss mån annan ordning för tillgodoräknande pensionsrätt och avgiftsuttag beträffande sjukpenning och rehabiliav - teringspenning, för tiden efter två veckors sjukdom, samt dagpenning från arbetslöshetskassa. Beträffande dessa förmåner innebär vårt förslag att det vid beräkningen av pensionsrätt och avgiftsbetalning inte skall vara förmånsbeloppet som sådant utan den ersättningen bakomliggande inkomsten som läggs till grund. Det betyder alltså att pensionsrätt för personer med dessa ersättningar alltid tillgodoräknas för 100 % av den inkomst som ligger till grund för beräkningen av sjukpen-

Intjänande av pensionsrätt m.m. 267

ning, rehabiliteringspenning eller arbetslöshetsersättning, trots att kompensationsgradema för dessa ersättningar är lägre och kan variera över tiden. En konsekvens av vårt förslag är att arbetslösa kommer att tillgodoräknas pensionsrätt enbart upp till arbetslöshetsförsäkringens tak och att bakomliggande inkomst för personer med sjuk- och rehabiliteringspenning beräknas upp till sjukförsäkringens förmånstak. Pensionsrätt upp till den bakomliggande inkomsten bör enligt vår mening inte kunna tillgodoräknas under en längre tid i en följd utan begränsningar. Vi föreslår därför att sådan pensionsrätt skall ges under längst en tid av två år inom en femårsperiod. Denna femårsperiod bör räknas löpande fem år tillbaka i tiden från den dag då fråga uppkommer om tillgodoräknande av pensionsrätt upp till den bakomliggande inkomsten. Administrativt krävs särregler för dessa fall då det är den bakomliggande inkomsten som skall grunda pensionsrätt. För fall av detta slag får införas en ordning som innebär att det från ADB-registret för sjukförsäkringen, dvs. från den försäkringskassa som betalar ut sjuk- eller rehabiliteringspenningen, respektive från den berörda arbetslöshetskassan får lämnas en särskild uppgift till pensionsregistret hos Riksförsäkringsverket för registrering på vederbörande försäkrads pensionskon- ton inom fördelnings- och premiereservsystemen om den tillkommande pensions- rätt som skall tillgodoräknas för mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och den faktiska nivån för sjukpenningen respektive arbetslöshetsersättningen. För själva sjukpenningen eller arbets]öshetsersättningen kommer pensionsrätt att tillgodoräknas redan därigenom att den utgör del den skattepliktiga en av och pensionsgrundande inkomsten och sålunda registreras i samband med taxeringen till inkomstskatt. Dock bör hela mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och sjukpenningen respektive arbetslöshetsersättningen inte i alla fall grunda pensionsrätt. Om pensionsgrundande kompletterande utfyllnad lämnats av arbetsgivaren eller en avtalsförsäkring, bör avdrag göras med det beloppet. På den extra pensionsrätten utöver den som ges för sjukpenningen m.m. eller arbetslöshetsersättningen som sådan bör inte tas ut egenavgifter, eftersom pen- sionsrätten här inte motsvaras av någon utbetald faktisk kontantersättning. På detta tilläggsbelopp för pensionsrätt skall i stället sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsförsäkringen betala hela den ograverade ålderspensionsavgiften om 18,5 %. Vad nu föreslagit om beräkning av pensionsrätt vid sjukdom och arbetslöshet på grundval av den bakomliggande inkomsten bör gälla enbart fr.o.m. det refonnerade pensionssystemets ikraftträdande. Såvitt gäller tiden före ikraftträdandet bör också för sjukpenning och dagpenning från arbetslöshetskassa pensionsrätt tillgodoräknas på grundval av den faktiska ersättning som utgetts. Att införa regler som skulle kräva att det gjordes stora ansträngningar och lades ned mycket arbete på att för många år långt tillbaka i tiden försöka finna vilka personer som uppburit dessa ersättningar och under vilken tidsperiod ersättningen utgetts samt att sedan försöka beräkna den bakomliggande inkomsten, är att längre än vad som framstår som administrativt rimligt eller motiverat med hänsyn till vad som skulle uppnås därmed.

268 Intjänande av pensionsrätt m.m.

Beträffande sjukpenning och arbetslöshetsersättning är ytterligare att bemärka att dessa ersättningar blev pensionsgrundande för ATP först fr.o.m. år 1974. Dessförinnan fanns vissa enligt Övergångsbestämmelser alltjämt gällande särregler - för personer födda år 1927 eller tidigare om beräkningen av ATP-pension i fall då försäkrad under minst 90 respektive 60 dagar av ett år erhållit sådan ersättning, en som då inte var beskattad. Detta innebär att det inte finns några taxeringsuppgifter om sjukpenning och arbetslöshetsersättning som utgetts före år 1974. Med hänsyn bl.a. härtill och då någon godtagbar lösning som låter sig hanteras administannan rativt med rimliga personalinsatser är svår att konstruera, har funnit att också sjukpenning och arbetslöshetsersättning bör följa den av oss förordade allmänna principen att pensionsrätt för förfluten tid socialförsäkringsersättningar m.m. tillgodoräknas endast under den tid då respektive förmån varit pensionsgrundande för ATP, dvs. för sjukpenning och arbetslöshetsersättning fr.o.m. år 1974 och framöver. Mot bakgrund av dessa mer allmänna överväganden och förslag övergår vi nu till att närmare redovisa de socialförsäkringsersättningar m.m. som kommer att vara pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet och konsekvenserna av våra förslag beträffande de olika förmånerna. Beträffande samtliga de förmåner som anges i det följande innebär våra förslag att det på förmånerna skall betalas en egenavgift till ålderspensionssystemet om efter viss övergångstid 9,25 %. 1 beskrivningen nedan anges inte uttryckligt att denna skall utges för ersättningen utan där behandlar enbart den arbetsgivaravgift som skall betalas av olika socialförsäkringsgrenar m.m. De förmåner som grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet är: Sjukpenning enligt AFL eller lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning som utgår enligt annan författning eller på grund av regeringens förordnande, i den mån ersättningen träder i stället för en försäkrads inkomster såsom arbetstagare eller egenföretagare, t.ex. smittbärarpenning. För tiden efter 14 dagar från det sjukdomsfallet inträffade tillgodoräknas pensionsrätt dessutom med ett tillägg upp till den ersättningen bakomliggande inkomsten. Avgifter erläggs den utbetalar ersättningen, dvs. i huvudsak sjukförsäkringen av som och arbetsskadeförsäkringen. Dessa ersättningar är till sina faktiska belopp pen- - sionsgrundande också för tid före ikraftträdandet, fr.o.m. år 1974, då de blev pensionsgrundande för ATP enligt hittillsvarande regler. 2. Rehabiliteringspenning enligt AFL. För tiden efter 14 dagar från det sjukdomsfallet inträffade dessutom pensionsrätt med ett tillägg upp till den bakomligganges de inkomsten. För pensionsrätt på denna förmån, som utges vid arbetslivsinriktad rehabilitering till arbetstagare och egenföretagare, betalas avgifter av sjukförsäkringen. Rehabiliteringspenningen är pensionsgrundande för reformerad allmän pension fr.o.m. år 1992, då den tillkom. 3. Föräldrapenningförmåner. Både föräldrapenning med anledning av barns födelse och tillfällig föräldrapenning grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet. Avgifter erläggs av sjukförsäkringen. Föräldrapenning är pensionsgrundande inom ATP fr.o.m. år 1974, varför den grundar pensionsrätt också inom

Intjänande av pensionsrätt m.m. 269

det reformerade pensionssystemet först fr.o.m. det året. Pensionsrätt för vård av

barn tillgodoräknas dock utan denna begränsning se avsnitt 9.5.

4. Vårdbidrag enligt AFL. För pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet på detta bidrag betalas avgifter med skattemedel. Vårdbidraget är pensionsgrundande för ATP fr.o.m. år 1974, dock att det senare uppdelades i en skattefri del med ersättning för merkostnader och en skattepliktig tillsynsdel. Vårdbidrag grundar pensionsrätt också i det reformerade regelsystemet fr.o.m. år 1974. Enbart den del av bidraget som tagits upp till beskattning ger upphov till pensionsrätt, för framtiden och för förfluten tid. Dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa. Fr.o.m. den femtonde dagen efter arbetslöshetens inträde tillgodoräknas dessutom pensionsrätt för ett tillägg motsvarande skillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och dagpenningen. Avgifter till pensionssystemet betalas från arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsersättning är pensionsgrundande för ATP fr.o.m. år 1974, varför pensionsrätt för denna ersättning också i det reformerade pensionssystemet tillgodoräknas först från denna tidpunkt. För förfluten tillgodoräknas pensionsrätt dock enbart på grundval den av faktiskt utbetalda ersättningen. Kontant arbetsmarknadstöd KAS. För pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet betalas avgifter av staten. KAS grundar pensionsrätt för ATP fr.o.m. år 1974, då det infördes som en skattepliktig förmån, och detsamma kommer att gälla inom det reformerade pensionssystemet. 7. Utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering i form av dagpenning. Pensionsgrundande är enbart bidragsdelen men inte lånedelen. Avgifter betalas av staten. Utbildningsbidragen grundar pensionsrätt fr.o.m. år 1974, då de blev pensionsgrundande för ATP. 8. Korttidsstudiestöd, Vuxenstudiebidrag och utbildningsarvode enligt studiestödslagen 1973:349. Korttidsstudiestöd kan beviljas personer med kort tidigare utbildning som förlorar inkomst till följd av studier i viss studiecirkel eller inom kort en kurs vid en folkhögskola. Ersättning utges med visst fast belopp per timme under som längst 240 timmar ett år. Vuxenstudiebidrag beviljas i huvudsak personer med kort tidigare utbildning för studier på grundskole- och gymnasieskolenivå. Det är storleksmässigt relaterat till tidigare inkomster. Utbildningsarvode utges vid vidareutbildning till lärare inom yrkesundervisningsomrâdet m.m. Det utges med ett enhetligt belopp oberoende av tidigare inkomster. Avgifter till pensionssystemet för den pensionsrätt som grundas på dessa ersättningar erläggs av staten. Kort- tidsstudiestöd, Vuxenstudiebidrag och utbildningsarvode har tillkommit vid skilda tidpunkter år 1975 och senare och då gjorts pensionsgrundande för ATP. De ersätter delvis andra förmåner som funnits tidigare och då varit pensionsgrundande. I övergångshänseende blir därför även dessa äldre, nu avskaffade förmånsformer pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet. 9. Utbildningsbidrag för doktorander. Detta bidrag grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet med avgiftsbetalning staten. Även för förfluten tid av tillgodoräknas pensionsrätt från utbildningsbidragens tillkomst kring mitten av 1970-talet.

270 Intjänande av pensionsrätt m.m.

10. Timersättning vid kommunal vuxenutbildning komvux, vid vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda särvux och vid svenskundervisning för invandrare sfi. Dessa ersättningar grundar pensionsrätt med avgiftsbetalning Även av staten. för förfluten tid är ersättningama pensionsgrundande alltsedan deras tillkomst. ll. Lagstadgad delpension. Delpension grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet fram till ett stycke på 2000-talet, då den enligt det förslag som redovisat i avsnitt 7.8 skall vara helt avvecklad. Avgifter erläggs av delpensionsförsäkringen. l övergångshånseende uppkommer inga särskilda effekter, eftersom alla som uppburit delpension före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet kommer att också fortsättningsvis vara omfattade helt av hittillsvarande regler. 12. Dagpenning till värnpliktiga och vapenfria tjånstepliktiga under repetitionsutbildning, frivilliga som genomgår utbildning under krigsförbandsövning eller särskild övning inom vämpliktsutbildningen, läkare under försvarsmedicinsk tjänstgöring samt civilförsvarspliktiga. Avgifter för den pensionsrätt som grundas dessa ersättningar erläggs av staten. Pensionsrätt för ersättningarna tillgodoräknas avseende den tid varunder de varit pensionsgrundande för ATP, sedan mitten av 1970-talet. 13. Egenlivränta enligt lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen. Dessa grundar pensionsrätt för både framtiden och förfluten tid i det reformerade pensionssystemet. Avgifter till pensionssystemet erläggs för framtida utbetalningar av egenlivräntor av arbetsskadeförsäkringen respektive av staten. 14. Vissa bidrag till konstnärer m.fl. De bidrag som i dag är pensionsgrundande för ATP enligt förordnande av regeringen är konstnärsbidrag och långtidsstipendier från Konstnärsnämnden som lämnas under en tid av minst tre år, från Sveriges bildkonstnärsfond utgående ersättning som lämnas under en tid av minst tre år och

inte är av pensionskaraktär samt femåriga arbetsstipendier från Sveriges författar-

fond. Dessa bidrag är pensionsgrundande för ATP sedan början av l980-talet. På bidragen erläggs tilläggspensionsavgift av den som utbetalar dem. Dessa bidrag grundar pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet för framtiden och för förfluten tid fr.o.m. det år då de blev pensionsgrundande för ATP. Pensionsavgifter på bidragen och stipendierna erläggs av den som utbetalar dem. 15. Statsbidrag till arbetslösa som tillskott till deras försörjning när de startar egen rörelse. Dessa bidrag utbetalas av Arbetsmarknadsverket. De är pensionsgrundande för ATP sedan några år tillbaka. De grundar pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet för framtiden och för förfluten tid under de år de varit pensionsgrundande för ATP. Avgifter bidragen erläggs framöver till pensionssystemet av staten. 16. Ersättning enligt lagen 1988: 1465 om ersättning och ledighet för närståendevård. Denna ersättning grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet för både framtiden och förfluten tid, fr.o.m. tillkomsten av ersättningen år 1989, med avgiftsbetalning framöver av sjukförsäkringen. 17. Tillfälliga förvärvsinkomster av verksamhet som inte bedrivs självständigt.

Intjänande av pensionsrätt m.m. 271

Härmed vissa inkomster skattemässigt redovisas som inkomst av tjänst, avses som bl.a. priser från fiske- eller kunskapstävlingar, vinster från deltagande i reklamtävlingar och olika inkomster av hobbyverksamhet. För att de skall vara pensionsgrundande som inkomst av anställning fordras att de kan härledas ur ett anställnings- eller uppdragsförhållande. Rör det sig om tillfälliga förvärvsinkomster av självständigt bedriven verksamhet är de pensionsgrundande som inkomst av annat förvärvsarbete. För inkomster av detta slag betalas i dag avgifter till pensionssystemet. Någon anledning att ändra vad som sålunda gäller för närvarande föreligger inte enligt vår mening. Inkomster av nu berört slag skall alltså grunda pensionsrätt och avgiftsplikt även i det reformerade pensionssystemet. 18. Ersättning som en försäkringskassa utger enligt 20 § lagen 1991:1047 om sjuklön. Denna ersättning i form av sjukpenning vid tvist med arbetsgivaren om arbetstagares rätt till sjuklön grundar pensionsrâtt i det reformerade pensionssystemet och avgiftsskyldighet framöver för sjukförsäkringen. 19. Enligt 11 kap. 3 § AFL är i dag pensionsgrundande för ATP som inkomst av annat förvärvsarbete bl.a. också ersättning för arbete för någon annans räkning i pengar eller andra skattepliktiga förmåner. I huvudsak tar denna regel sikte på inkomster av arbete utomlands for en arbetsgivare eller uppdragsgivare som är bosatt utomlands eller är utländsk juridisk person. På inkomster av detta slag erlägger den försäkrade själv socialavgifter. Huruvida inkomster av detta slag bör pensionsgrundande i Sverige har samband med den i avsnitt 9.1 upptagna vara frågan försäkringsbegreppet. I avvaktan på en allmän översyn härav anser vi att om det inte finns skäl att i det reformerade pensionssystemet ha en annan ordning beträffande dessa inkomster än vad som nu gäller. Dessutom kommer tidigare framhållit att pensionsgrundande för framtiden som vara studiebidrag inom studiemedelssystemet, i enlighet med det förslag som vi nu övergår till att presentera.

272 Intjänande av pensionsrätt

m.m.

9.4 Pensionsrätt för studier

Vi föreslår: Studiebidraget inom studiemedelssystemet görs pensionsgrundande. För att åstadkomma detta görs studiebidraget skattepliktigt. Nivån för studiebidraget skall höjas och bör avpassas bl.a. så att den studerandes disponibla inkomst inte sänks på grund av den beskattning och det uttag av

âlderpensionsavgift som skall ske. Ålderspensionsavgift erläggs till hälften

i form av egenavgift och till hälften i form av avgiftsbetalning av staten. Studiebidrag inom studiemedelssystemet som utgetts före år 1995 kommer inte att grunda pensionsrätt.

De socialförsäkringsersättningar och förmåner av andra slag som är pensionsgrundande i det nuvarande ålderspensionssystemet skall, i enlighet med våra förslag i det föregående avsnittet, framdeles vara pensionsgrundande även i det reformerade systemet. På grund av den teknik som används för att fastställa pensionsrättigheter inom den reformerade ålderspensioneringen för förfluten tid kommer också vilket är avsikten sådana vid varje enskilt tillfälle pensionsgrundande förmåner och ersättningar som utgetts före ikraftträdandet av de nya reglerna att grunda pensionsrätt där. l avsnitt 7.5 har angett och motiverat vår principiella inställning till pensionsrätt för studier. Vi har där betonat det angelägna i att utbildning och kompetensutveckling inte generellt sett missgynnas med det reformerade pensionssystemet och att det inom detta system bör införas särskilda regler till viss kompensation för det bortfall i pensionsrätt som studier emellanåt ger upphov till. Emellertid har avvisat tanken att införa en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier som ligger i linje med den lösning som valt för barnårsrätt och gottskrivning av pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring. En sådan generell lösning omfattande i princip alla studiefonner har inte funnit ändamålsenlig. Vi har i stället stannat för ett förslag som främst tar sikte på studier på högskolenivå som berättigar till studiemedel. Vårt förslag innebär att studiebidragsdelen i studiemedelssystenzet görs skattepliktig och därmed pensionsgrundande för inkomstrelaterad pension. Härmed uppnås inte bara det direkta syftet, nämligen att åstadkomma en ordning för pensionsrätt för högskolestudier och andra studier som berättigar till studiemedel, utan också att sådana studier i pensionshänseende blir mer likställda med olika former av vuxenstudier som i dag grundar pensionsrätt genom att skilda slag av pensionsgrundande ersättningar utgår under studietiden. Inte bara högskolestudier och därmed jämställda utbildningsvägar kan ge rätt till studiemedel utan i vissa fall också vuxenstudier på grundskole- och gymnasienivå. Vi anser inte att dessa eller andra Studieformer bör skiljas ut och besenare - handlas på annat sätt än studiemedelsberättigade studier i övrigt. Alla Studieformer

Intjänande av pensionsrätt m.m. 273

rätt till studiemedel bör alltså pensionsrätt på grunder. Även som ger ge samma såvitt avser vuxenstudier av olika slag kommer därmed en större inbördes likställighet att uppnås. Studiemedel kan inte utges till personer under 20 års ålder. Det finns också en övre gräns för hur högt upp i åldrarna som studiemedel kan beviljas. En studerande som fyllt 46 år kan sålunda få studiemedel endast om särskilda skäl kan anföras, och i princip kan studiemedel inte utges till studerande som fyllt 50 år. Högskolestudier och därmed likställda studier grundar i normalfallet rätt till studiemedel under högst sex år. För vuxenstudier grundskole- eller gymnasienivå kan studiemedel utgå i princip bara under 3 år. Antalet år med studiemedel är också på visst sätt avhängigt studieresultaten. Villkoren för rätt till studiemedel som ovan har beskrivits mycket översiktligt ger enligt vår mening en lämplig avgränsning av vilka studier och vilka studeran- de som det finns skäl från samhällets synpunkt att stödja i pensionshänseende, samtidigt som en administrativt hanterbar lösning åstadkommes. Detta är också några av skälen till att valt den föreslagna ordningen för pensionsrätt för studier. För heltidsstuderande med normalt läsår omfattande 9 månaders studier utgår utöver lånedelen inom studiemedelssystemet studiebidrag för var och en av dessa månader med drygt 1 900 kr, dvs. för kalenderår ca 17 200 kr år 1994. För en heltidsstuderande som har förvärvsinkomster överstigande ca 50 000 kr om året år 1994 reduceras studiebidraget och lånedelen med 50 % av den överskjutande delen av inkomsten. En heltidsstuderande med en årsinkomst om drygt 160 000 kr år 1994 är inte berättigad till någon del av studiemedelsbeloppen. Vid deltidsstudier ändras de här angivna beloppen på visst sätt. Det kan naturligtvis inte komma i fråga att sänka de studerandes standard till följd av att studiebidragen görs skattepliktiga. studiebidraget måste alltså höjas samtidigt som det görs skattepliktigt. Denna höjning bör genomföras så att de studerande inte kommer att göra en ekonomisk förlust. Vid höjningen bör även tas hänsyn till att förvärvsinkomster vid sidan av studierna kommer att bli skattepliktiga i större utsträckning än i dag på grund av det framtida skattepliktiga studiebidragets samspel med det allmänna grundavdraget vid taxeringen. Omläggningen skall enligt vår mening inte innebära att det uppkommer totalt sett ökade eller minskade skat- - teintäkter dessa sidoinkomster. Enligt de av oss föreslagna allmänna principerna för tillgodoräknande av pensionsrätt skall avgifter erläggas för alla former av pensionsgrundande verksamhet. Även såvitt studiebidraget skall alltså ålderspensionsavgift erläggas och för avser av den studerande. I likhet med vad som enligt våra förslag gäller bl.a. för socialförsäkringsersättningar m.m. skall den studerande erlägga hälften av ålderspensionsavgiften som egenavgift och den som betalar ut ersättningen resterande del. Arbetsgivardelen av ålderspensionsavgiften studiebidraget skall alltså erläggas av staten. Vid bestämmandet av nivån för det skattepliktiga studiebidraget måste hänsyn tas även till att egenavgifter sålunda kommer att tas ut. Var nivån skall läggas i beaktande härav och med hänsyn till vad som ovan anförts får övervägas närmare

274 Intjänande av pensionsrätt m.m.

under den fortsatta beredningen av detta betänkande. studiebidrag från studiemedelssystemet kommer alltså framöver att vara pensionsgrundande på motsvarande sätt som socialförsäkringsersättningar m.m. Förslaget skall alltså egentligen ses som en komplettering av den uppräkning av pensionsgrundande ersättningar av skilda slag som redovisats i det föregående avsnittet. I pensionshänseende skall de pensionsrättigheter som studiebidragen ger upphov till behandlas på samma sätt som pensionsrättigheter på grundval av dessa andra ersättningar. I analogi med vad som i det föregående avsnittet anförts om tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid kommer studiemedelsberättigade studier som ägt rum före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet inte att grunda pensionsrätt. Skälet härtill är att studiebidraget inom studiemedelssystemet inte tidigare har varit pensionsgrundande eller skattepliktigt utan får denna status först fr.o.m. - ikraftträdandet. Vi har övervägt att i annan ordning kompensera för studiemedelsberättigade studier i förfluten tid men av bl.a. adminstrativa skäl funnit detta vara ogenomförbart. Här aktuella studier som har ägt rum före år 1995 kommer alltså inte att grunda pensionsrätt.

9.5 Pensionsrätt för vård av barn

9.5.1 Allmänt

Vi föreslår: Pensionsrätt för vård av barn, bamârsrätt, skall tillgodoräknas enligt en särskild ordning. Härigenom kan en förälder med i princip bibehållna pensionsförmåner under en tid helt eller delvis avstå från förvärvsarbete för att ta hand små barn eller få utbyte i pensionshänseende av vård om barn även vid fortsatt förvärvsarbete med oförändrad arbetstid. Barnârsav rätten uppkommer genom att staten betalar ålderspensionsavgift en visst sätt beräknad fiktiv inkomst. Avgiftsbetalningarna finansieras med allmänna skattemedel.

En förälder som under några år avstår från förvärvsarbete i större eller mindre utsträckning för att ta vård om sina barn kan med dagens ATP-system i de flesta fall se fram emot en ålderspension, som inte har påverkats nämnvärt av den inkomstförlust som frånvaron från arbetsmarknaden har gett upphov till. Den främsta förklaringen till detta är att det krävs endast 30 förvärvsår med inkomst om en minst ett basbelopp för rätt till oavkortad ålderspension och att ålderspensionens

Intjänande pensionsrätt 275

av m.m.

storlek bestäms de 15 bästa inkomståren. Detta innebär att exempelvis den som av kommer på arbetsmarknaden sent i livet och sedan arbetar kort deltid under ett antal år för att därefter arbeta heltid fram till pensioneringstillfállet får en oavkortad pension baserad på heltidslönen. Ytterligare en, men mindre framträdande, förklaring till varför frånvaro från arbetsmarknaden grund av vård av barn med dagens pensionssystem ett förhållandevis litet utslag på den framtida pensionen ger är att föräldrapenningsförmånema är pensionsgrundande. Även med det reformerade pensionssystemet kommer föräldrapenningförmånema

att utgöra pensionsgrundande inkomst. Ett livsinkomstbaserat ålderspensionssystem kommer emellertid att innebära att varje bortfall förvärvsinkomst som inte av kompenseras föräldrapenningförmåner eller pensionsgrundande socialförav annan säkringsersättning kommer att påverka pensionsutfallet något. - Som har framgått av avsnitt 7.5 är det emellertid inte vår avsikt att en förälder i praktiken oftast kvinna avstår från förvärvsarbete för att ta hand om en - som sina barn skall behöva vidkännas varje sådant inkomstboxtfall i pensionsavseende. Det är väsentlig betydelse att kvinnor som grupp ges en garanti för att de inte av systematiskt kommer att missgynnas ett livsinkomstbaserat pensionssystem till av följd det för omvårdnad barnen som vanligen faller på dem. av ansvar om Även framöver bör alltså förälder med i princip bibehållna pensionsförmâner en under visst sätt avgränsad tid kunna avstå från förvärvsarbete helt eller delvis en för att ta hand sina barn. Vi föreslår alltså, vilket har framgått av avsnitt 7.5, om att vård barn skall pensionsrätt, barnârsrätt, enligt en särskild ordning. av ge Det kan inte gärna ställas villkor för bamårsrätt att vården av ett barn har som viss kvalitet eller omfattning. Inte heller anser att bara den förälder som rent faktiskt i någon mån har avstått från förvärvsarbete för att ta hand om sitt barn skall kunna tillgodogöra sig bamårsrätt. Barnårsrätten bör i stället grundas på det

faktum att föräldern under stadigvarande förhållanden bor tillsammans med

mer barnet. Vi således att också en förälder som exempelvis arbetar heltid när anser barnen är små bör kunna få ett tillskott till pensionsrättighetema. Den av oss valda modellen för tillgodoräknande bamårsrätt, kommer att presenteras närmare av som i det följande, kommer dock i princip att till den helt eller delvis avstår ge mer som från förvärvsinkomster under vårdâren än till den inte får vidkännas något som inkomstbortfall. Endast föräldrarna, eller egentligen endast bör för en given tid en av en person, berättigad till gottskrivning av pensionsrätt för vård av barn. vara Trots att kvinnor i allmänhet förvärvsarbetar i omfattning som kanske numera en föreföll mindre sannolik för bara några decennier sedan är det fortfarande, generellt sett, kvinnorna tar det huvudsakliga ansvaret för barn och hem. Ganska få män som tar ut föräldrapenning än under kortare tid i samband med ett barns födelse. mer en Dessutom är det rent faktiskt vanligen kvinnor avstår från förvärvsarbete eller som arbetar deltid efter barnets första levnadsår, efter den egentliga föräldrapenningperioden, för att så sätt få tid för vården barnen. Detta mönster kommer mer av med all säkerhet att dröja sig kvar ännu tid, än en utjämning är önskvärd en om och med all sannolikhet också kommer att ske successivt framöver.

276 Intjänande av pensionsrätz

m.m.

Ett system med pensionsrätt för vård av barn kommer på grund dessa skillnaav der mellan mäns och kvinnors förvärvsmönster i praktiken huvudsakligen att kompensera kvinnor för det inkomstbortfall och den extra arbetsinsats barnåsom ren ger upphov till, även om också män kommer att omfattas barnårssystemet. av Barnårsrättens funktion kan också egentligen sägas just att utgöra utjämvara en nande faktor, att minska den del den strukturella skillnaden mellan kvinnors och av mäns livsinkomster som har sin orsak i att kvinnor allmänt sätt lägger ned tid mer och större ansträngning på att ta hand barnen. om Det har inte varit vår ambition att åstadkomma ordning för tillgodoräknande en av pensionsrätt för barnår, som ger föräldrarna ett utfall helt liknar det som som kan bli resultatet av dagens 15- och 30-årsregler. Varken samhällsekonomisk ur synvinkel eller från jämställdhetssynpunkt är det lämpligt eller önskvärt att genom regler i pensionssystemet stödja ett kvinnligt förvärvsbeteende till stor del som tillhör det förflutna. Kostnadsaspekter gör sig också gällande. Barnârsrätten medför kostnader för pensionssystemet måste finansieras. som Barnårsrätten skall enligt vad har föreslagit i kapitel 7 finansieras kollektiav vet av skattebetalare. Det kan alltså inte komma i fråga att t.ex. ta ut avgifter av den som tillgodoräknas rätten eller av dennes makemaka. För att skattebetalarna skall vara villiga att finansiera bamårsrätten, måste barnårsreglerna i allmän en mer bemärkelse uppfattas som rimliga. Barnärsrâtten bör därför ta sikte på att kompensera för vård och fostran barn och inte konstrueras så att hemarbete i allmänhet av premieras. Barnårsrätt bör som en följd härav kunna gottskrivas under den tid då barnen är små men inte för tid därefter. Barnårsrätten skall alltså finansieras med allmänna skattemedel. Detta bör ske på så sätt att staten varje år betalar ålderspensionsavgift på den fiktiva inkomst som enligt barnrättsreglema bestäms för den skall tillgodoräknas barnårsrätt. som Härvid skall erläggas avgift med 18,5 %, eftersom någon egenavgift på de fiktiva inkomsterna av naturliga skäl inte kan tas ut. De pensionsavgifter som betalas för barnårsrätten skall, när det gäller intjänandet av pensionsrätt, behandlas samma sätt som andra pensionsavgifter. Detta betyder bl.a. att pensionsrätt på grund av barnår tillgodoräknas den berättigades fördelnings- och premiereservkonton enligt de regler gäller för avgifter förvärvssom inkomster och att avgifterna fördelningskontot räknas år från år med löneinupp dex enligt de generella reglerna härför. De förslag lämnar i det följande får riktlinjer än i många stycken ses som - om rätt preciserade för det fortsatta arbetet med den närmare utformningen regel- - av systemet. Det är vår uttalade mening att regelsystemet i möjligaste mån bör utformas så att det blir möjligt att med ett stort mått av automatik tillgodoräkna barnårsrätt år för år på grundval av i förekommande register tillgängliga uppgifter. Bl.a. detta bör vara vägledande vid det fortsatta arbetet.

Intjänande pensionsrätt m. m. 277

av

9.5.2 Vem är berättigad till barnårsrätt

Vi föreslår: Bamårsrätt för ett visst kalenderår tillgodoräknas enligt huvudregeln den under större delen året har varit vårdnadshavare för ett som av barn och då stadigvarande sammanbott med barnet. Sammanlevande föräldrar ges frihet att välja vem av dem som skall tillgodoräknas bamårsrätten. Även styvföräldrar skall under vissa förutsättningar kunna tillgodoräknas barnârsrått.

Den första förutsättningen för skall kunna tillgodoräknas barnårsrätt att en person bör att personen i fråga såvitt avser ett aktuellt bamår uppfyller kraven för att vara vara försäkrad för inkomstrelaterad pension. Dessutom bör krävas att han eller hon för barnåret bosatt Sverige i folkbokföringslagens mening. Ytterliär att anse som i bör krävas att även barnet motsvarande sätt är bosatt i Sverige för att gare omvårdnaden skall ge pensionsrätt. l avsnitt 9.1 har redovisat reglerna om försäkringsbegreppet i AFL ingående. Vi har där föreslagit att dessa regler blir mer föremål för en översyn i särskild ordning. Ett krav på bosättning i Sverige kommer med all sannolikhet inte att kunna upprätthållas fullt ut vid bosättning inom EES men väl vid bosättning i andra länder. Här kan nämnas att s.k. vårdår enligt nuvarande 11 kap. 6a § AFL under vissa förutsättningar kan tillgodoräknas en i Sverige bosatt förälder som har vårdat ett här bosatt barn. Enligt bestämmelse i EES-avtalet skall sådana vårdår kunna en tillgodoräknas även föräldern och barnet är bosatta i annan EES-stat. Detta om gäller dock endast i de fall föräldern är föräldraledig enligt bestämmelserna i lagen 1978:410 om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. Innebörden av regeln är att föräldern måste ha aktuell anställning i Sverige eller utomlands under sådana en förhållanden att han försäkrad i Sverige och att anställningen varat antingen anses månader eller sammanlagt minst tolv månader under de senaste två åren före sex ledighetens början. Den aldrig har tillhört den svenska arbetsmarknaden eller som har lämnat den helt kan således inte tillgodoräknas vårdår vid bosättning som utomlands. En framtida bestämmelse i EES-avtalet rörande ett bosättningskrav för tillgodoräknande pensionsrätt för bamår bör komma att utformas på ett ungefärav ligen motsvarande sätt. Konsekvenserna inom EES-området av ett bosättningskrav för barnårsrätt bör dock utredas närmare, t.ex. inom ramen för den föreslagna översynen av försäkringsbegreppet. Ett annat villkor av mer generell art för att bamårsrätt skall kunna tillgodoräknas är att den eljest berättigade inte har uppnått garantipensionsåldern, 65 år. Den som uppnått denna ålder har inte rätt att uppbära olika former av socialförsäkringsersättningar och bör rent principiellt inte heller kunna komma i åtnjutande av bamårsrätt. Villkoret får i praktiken ingen reell betydelse, utom för det fåtal män som får barn i hög ålder. Förtidspensionärer bör emellertid kunna tillgodoräknas barnårsrätt och

278 Intjänande av pensionsrätt

m.m.

i möjligaste mån på samma villkor som förvärvsaktiva. I enlighet med vad som gäller för intjänande av pensionsrätt på grund av förvärvsinkomster m.m. bör barnårsrätt inte kunna tillgodoräknas för år före det år då föräldern fyller 16 år. Pensionsrätt för vård av barn bör, som tidigare har angetts, för ett visst kalenderår kunna tillgodoräknas endast en person. Huvudregeln bör att den skall kunna vara tillgodoräknas barnårsrätt som under större delen av ett aktuellt kalenderår är vårdnadshavare för ett barn och då stadigvarande sammanbor med barnet. Med vårdnadshavare avses den som har vårdnaden ett barn i rättslig bemärkelse. om Vårdnadskravet innebär att de berättigades krets inskränks till biologiska föräldrar och adoptivföräldrar samt särskilt förordnade förmyndare. l det följande med avses begreppet föräldrar alla som ingår i denna angivna krets. I enlighet med vad som gäller inom andra lagstiftningsområden bör med föräldrar likställas personer som med socialnämndens tillstånd har tagit emot ett utländskt barn för vård och fostran i syfte att adoptera det. Med den föreslagna huvudregeln kommer fosterföräldrar inte i fråga för bamårsrätt, eftersom de inte har vårdnaden i rättslig bemärkelse sitt fosterbam. Vi är om inte beredda att föreslå någon särreglering till förmån för fosterföräldrar. Som kommer att framgå anser det däremot rimligt att styvföräldrar under vissa förutsättningar skall kunna tillgodoräknas barnårsrätt. Kravet på sammanboende med barnet får inte tolkas alltför snävt. En förälder bör anses sammanbo med barnet även om barnet under kortare eller längre perioder vistas på sjukhus eller på vârdinrättning av liknande slag. Ett barns tillfälliga vistelser hos släktingar eller i andra enskilda hem bör heller inte påverka bedömningen av om kravet sammanboende är uppfyllt. Ett barn bör däremot inte anses sammanbo med en förälder under tid då det är placerat exempelvis i fosterhem eller har omhändertagits av sociala myndigheter för vård och fostran. Med den angivna huvudregeln uppstår i normalfallet inga problem att avgöra vem som är berättigad till barnårsrätt i de fall då ett barn stadigvarande bor tillsammans med bara en av sina föräldrar och denna förälder är ensam vårdnadshavare. I normalfallet uppstår inte heller några avgränsningsproblem när båda föräldrarna är vårdnadshavare men barnet stadigvarande bor hos bara dem. en av Vårdnaden kan emellertid under ett kalenderår flyttas över från en förälder till den andra föräldern. Likaså kan en gemensam vårdnad övergå till ensam vårdnad och en ensam vårdnad till en gemensam. Barnet kan också flytta mellan sina föräldrar. Så länge en av föräldrarna och endast en av dem trots de förändringar som kan ha inträffat under året uppfyller kraven för bamårsrätt, kan den före- slagna huvudregeln fortfarande avgöra vem av föräldrarna som skall ges bamårsrätten. Det kan emellertid inträffa att ingen av föräldrarna kan tillgodoräknas bamårsrätt enligt den föreslagna huvudregeln trots att båda, gemensamt eller var och en för sig, under året har varit vårdnadshavare och båda under viss tid haft barnet boende hos sig. I skeden av förändring är det inte säkert att den formella vårdnaden hinner följa den faktiska vårdnaden. Den som haft barnet boende hos sig under större

Intjänande av pensionsrätt m.m. 279

delen året har kanske inte haft den formella vårdnaden under så lång tid att av värdnadsvillkoret är uppfyllt. Vi anser det vara rimligt att en av föräldrarna alltid skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt, åtminstone i de fall barnet under hela året bott hos någon sina föräldrar och någon föräldrarna under hela året varit av av vårdnadshavare. Huvudregeln bör därför förses med kompletterande regel för en acceptabel lösning skall kunna tillhandahållas för dessa sistnämnda fall. att en Den föreslagna huvudregeln kan ändå i de flesta sammanhang ge svar på frågan vem av två särlevande föräldrar som kan vara berättigad till bamårsrätt. När föräldrarna lever tillsammans med varandra och med barnet och båda är vårdnadshavare uppstår emellertid spörsmålet vilka kriterier som skall avgöra vem av de båda i och för sig berättigade skall tillgodoräknas barnårsrätt för ett givet år. som Frågeställningen blir densamma antingen föräldrarna är gifta eller sambor och samma regler bör gälla i båda fallen. Eftersom anser att det för bamårsrätt inte skall ställas krav på avstående från förvärvsarbete eller att tillsynen barnet haft viss kvalitet eller tagit viss tid i av anspråk, bör vägledning inte hämtas från antalet timmar i förvärvsarbete eller liknande förhållanden. Inte heller bör löneförhållandena inom familjen få fälla avgörandet. I sammanhanget irrelevanta faktorer, såsom att en förälder saknar pensionsgrundande inkomst på grund studier eller utlandsarbete, skulle då få en icke av avsedd betydelse.

Det naturliga är i stället att sammanlevande föräldrar får en valfrihet i detta

avseende och att en anmälan som lämnas senast före utgången av det aktuella året, exempelvis till Riksförsäkringsverket eller en försäkringskassa, får bestämma dem skall tillgodoräknas barnârsrätt. Valfriheten innebär i praktiken vem av som att föräldrarna kommer att få den förmånen att de mot slutet av året kan bestämma att bamårsrätten skall ges till den förälder för vilken den ger det bästa utfallet. Av administrativa skäl bör det stå klart vem som är berättigad till bamårsrätt även för det fall att en anmälan inte görs, en situation som kan antas bli tämligen vanlig, eller att båda föräldrarna lämnar in en anmälan. En underliggande regel måste därför konstrueras. Vi föreslår lösning motsvarar den används när det gäller utbetalning en som som barnbidrag, nämligen att bamårsrätten tilldelas modern i fall då båda föräldrarna av är vårdnadshavare och sammanbor med barnet, om annat inte anmäls eller tvist föreligger mellan föräldrarna. En sådan lösning är inte helt invändningsfri den har klara administrativa men fördelar. Den är förhållandevis lätthanterlig och den kommer onekligen mestadels att det resultat som bäst överenstämmer med bamårsrättens syfte. Vi anser att ge bör kunna utforma reglerna så att modern, i alla de situationer där båda man föräldrarna uppfyller kraven för att pensionsrätt för bamår skall kunna gottskrivas, får företrädesrätt till barnârsrätten och att fadern kan tillgodoräknas bamårsrätt först modern genom en anmälan beslutat att överföra förmånen till honom. om Det ankommer alltså på modern att träffa det avgörande valet, och om föräldrarna inte skulle kunna komma överens sinsemellan skulle modern ensam ha bestämmanderätten. Intresset att regelsystemet klart och entydigt på ett mer schematiskt sätt av

280 intjänande av pensionsrätt m.m.

anger en av föräldrarna som berättigad väger enligt vår uppfattning så tungt att en sådan ordning får anses vara rimlig. Modems företrädesrätt till bamârsrätten och hennes möjlighet att genom en anmälan föra över rätten till barnets far bör gälla också i situationen där föräldrar, som gemensamt har vårdnaden om ett barn, lever skilda åt barnet ändå kan men anses vara stadigvarande bosatt hos båda föräldrarna. En sådan situation kan uppstå när föräldrarna har barnet boende hos sig varannan vecka eller månad. varannan Eftersom det i denna situation finns stora likheter med ett familjeförhållande där föräldrarna lever tillsammans med varandra och med barnet, vi att dessa båda anser fall bör behandlas på samma sätt. Den föreslagna huvudregeln utestänger stytföräldrar från barnrättssystemet, eftersom de inte är vårdnadshavare i rättslig bemärkelse för sitt styvbam. Detta finner vi, tidigare har antytts, inte tillfredsställande. Även inom styvfamilj bör det som en finnas en viss valfrihet när det gäller utläggandet barnårsrätten. En Styvförälder av bör emellertid inte kunna konkurrera med de biologiska föräldrarna bamârsom rätten. Inte heller bör en förhållandevis tillfällig styvföräldrarelation kunna ligga till grund för bamârskompensation. Vårt förslag blir därför att en förälder enligt den angivna huvudregeln som ovan är den som för ett givet kalenderår är berättigad till bamârsrätt genom en anmälan skall kunna lämna över sin rätt till styvföräldem, under förutsättning att han eller hon är gift med eller har eller har haft ett annat barn med styvföräldern.

9.5.3 Period for

tillgodoräknande av barnårsrätt, m.m.

Vi föreslår: Bamårsrätt skall i princip kunna tillgodoräknas under barnets första fyra levnadsår eller om det samtidigt finns ytterligare barn under fyra års ålder till dess yngsta barnet fyller fyra är. -

En av grundtankama med det reformerade pensionssystemet är att varje individ år för år skall kunna få information om de pensionsrättigheter som dittills har registrerats på pensionskontona och därmed kunna göra en översiktlig bedömning av det framtida ålderspensionsutfallet. Att först vid ålderspensioneringstidpunkten räkna fram ett bamårstillägg är därför enligt vår mening inte lämplig ordning. Barnen årsrätten bör i stället integrerad del systemet för intjänande inkomstvara en av av relaterad pension. En möjlighet som vi haft uppe till diskussion främst förenklingsskäl är att - av bamårsrätt skulle tilldelas genom att individens pensionskonton tillgodoräknades ett tämligen stort engângsbelopp, exempelvis vid barnets födelse eller då barnet uppnått en viss ålder. En sådan ordning skulle emellertid inte tillfredsställande ge

Intjänande av pensionsrätt m.m. 281

resultat. Bortsett från att den inte skulle ge tillräckligt utrymme för önskvärda fördelningspolitiska effekter, skulle den medföra svårigheter att i förekommande fall fördela bamårsrätten mellan modern och fadern och innebära orättvisor mellan å ena sidan föräldrar som utvandrar eller invandrar under tid då barnen är små och å andra sidan föräldrar som bor här i landet under hela den tiden. Avsikten med barnårsrätten är att den skall ge pensionsrätt för vård barn sker i Sverige. av som Vi har vid våra överväganden sålunda funnit att bamårsrätten bör periodiseras över den tid vården pågår. Ett bamårssystem som är inriktat att kompensera för vård och fostran av barn men inte för hemarbete i allmänhet bör, som utvecklat i det föregående, anknyta till barnets ålder. Bamårsrätt skulle med en sådan inriktning kunna tillgodoräknas under ett visst begränsat antal år, dock aldrig för år efter det att barnet har börjat skolan. Föräldem skulle då själv kunna bestämma når under barnets första sex eller sju levnadsår barnårsrätt skulle tillgodoräknas. Ett sådant system skulle i positivt avseende innebära valrätt för föräldern. Å andra sidan skulle valfriheten medföra hel en en del problem, inte minst av teknisk art, och bamrättssystemet skulle bli tekniskt komplicerat. Det reformerade pensionssystemet bygger på tanken att varje försäkrad år för år skall kunna informeras om den totala summan av sina intjänade pensionsrättigheter. Även andra skäl talar valfrihet i detta avseende. emot en Exempelvis skulle risken för missbruk av barnrättssystemet kunna öka, vilket på sikt skulle kunna påkalla icke önskvärda regelförändringar och kontrollfunktioner. Typiskt sett torde dessutom behovet av barnårsrätt vara störst under småbamsåren. Enligt vår uppfattning bör barnårsrätt därför kunna tillgodoräknas en förälder till dess ett barn nått en viss bestämd ålder och då under alla år fram till dess. Vi har vid våra överväganden stannat för att föreslå att barnársrátt i princip skall kunna tillgodoräknas under barnets fyra första levnadsår. Hur många bamår som skall kunna tillgodoräknas för ett barn kan det råda delade meningar om. Kostnadsaspekter gör sig gällande i sammanhanget, vilket medför att fler barnâr skulle innebära att förmånsnivåerna fick justeras nedåt. Färre bamår, exempelvis två år, skulle å andra sidan kunna ge bättre årliga förmåner men samtidigt skulle en sådan ordning vara till nackdel för dem avstår från förvärvsarbesom te helt eller delvis under längre tid än två år. Vi är av den uppfattningen att fyra barnår utgör en lämplig avvägning mellan olika intressen och att de fyra bamåren med den beräkningsmodell har valt bör ge ett tillfredsställande tillskott till förälderns pension. Det bör också finnas förutsättningar att vinna förståelse hos skattebetalarna, de som skall betala för bamårsrätten, för en sådan tidrymd. Barnårsrätt bör av naturliga skäl inte kunna tillgodoräknas dubbelt eller tredubbelt för den som samtidigt har två eller tre barn under fyra års ålder. I sådana fall bör barnårsrått i princip tillgodoräknas till dess det yngsta barnet fyller fyra år. Vi har övervägt att sätta en gräns för det högsta antal bamår som kan grunda pensionsrätt för en och samma förälder. En sådan regel skulle t.ex. kunna innebära att barnår kunde tillgodoräknas för högst lO eller 12 år. Efter att ha vägt de administrativa insatser som en sådan gräns skulle kräva mot de effekter som därmed

282 Intjänande av pensionsrätt m.m.

skulle kunna nås, har emellertid funnit lämpligt att avstå från att lägga fram förslag om en sådan maximigräns. Förslaget om ett system för tillgodoräknande av bamårsrätt under ett barns fyra första levnadsår har inte föranlett oss att överväga ett förslag om förlängning av tiden för rätt till ledighet för vård av bam. Rätten till ledighet för vård av barn, med eller utan föräldrapenning, har enligt vår mening inte något samband med frågan hur ålderspensionssystemet kompenserar föräldrar för ledighet som de om rent faktiskt har.

9.5.4 Modell för barnårsrätt

tillgodoräknande av

Vi Föreslår: Bamårsrått uppkommer genom att en fiktiv inkomst beräknas enligt det av tre alternativa beräkningssätt som i det enskilda fallet ger det mest förmånliga utfallet och att staten erlägger ålderspensionsavgift på den fiktiva inkomsten. De tre alternativen utgörs av utfyllnad till 75 % av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade en drygt 120 000 kr år 1994 2. en utfyllnad till den för den enskilde berättigade aktuella inkomstnivån

3. en fast fiktiv inkomst en s.k. kork om ett löneindexerat basbelopp

- - 35 200 kr år 1994.

Pensionsrätt för vård av barn skall tillgodoräknas på grund av att det för den berättigade räknas fram fiktiv inkomst som blir underlag för statens betalning av en ålderspensionsavgift. Den fiktiva inkomsten kan räknas fram enligt olika modeller. En möjlighet är att en fiktiv inkomst tillgodoräknas alla berättigade med ett fastställt årligt belopp. Beloppet är i detta fall detsamma för alla berättigade, oberoende inkomster i övrigt. Den fiktiva inkomsten flyter ovanpå en eventuell förvärvsav inkomst och har därför benämnt den modellen korkmodellen. Korkmodellen kan sägas hålla sig neutral till förvärvsförhâllandena före och under bamåren. Eftersom sådan modell inte rimligen skulle kunna innebära tillgodoräknande av ett särskilt en stort årligt belopp, skulle dock de som inte förvärvsarbetar alls eller som arbetar kort deltid under barnåren och som alltså tjänar ingen eller bara begränsad pensionsrâtt vid sidan bamårsrätten få ett stort avbräck i pensionshänseende på om grund av omvårdnaden om barnen. En möjlighet är att tillgodoräkna en fiktiv inkomst som utfyllnad upp till en annan viss garanterad nivå. Skillnaden gentemot korkmodellen är att det är den garanterade nivån år förhand bestämd, inte tilläggsbeloppets storlek. Tilläggsbeloppet som varierar alltså med den eventuella förvärvsinkomsten m.m. men summan av förvärvsinkomsten och den fiktiva inkomsten får inte överstiga den fastställda nivån. Denna modell har benämnt utfyllnadsmodellen. Den är definitionsmässigt inte

Intjänande av pensionsrätt m.m. 283

neutral till förvärvsförhållandena under bamåren och den förhållandevis mest ger till dem som då arbetar minst. Nivån för en utfyllnad kan fastställas på olika grunder och har också haft många möjligheter uppe till diskussion. Tänkbara alternativ är att relatera en utfyllnadsnivå exempelvis till den berättigades genomsnittliga årsinkomst egen under förvärvslivet eller till den egna genomsnittliga årsinkomsten för förvärvsåren efter bamåren. Nackdelen med ett sådan ordning är bl.a. att dess utfall kan beräknas först vid ålderspensioneringen. Enligt vår mening är den nackdelen så avgörande att ställer oss avvisande till lösningar med denna inriktning. Också andra alternativ, som att t.ex. relatera utfyllnadsnivån till ett genomsnittligt inkomstläge inom den berättigades yrkesområde, har fått falla eftersom de skulle bli praktiskt mycket svårhanterliga. Vi har också avvisat tanken på att bestämma utfyllnadsen nivå till att motsvara en viss andel av inkomsten för en viss yrkeskategori i samhållet. Under våra diskussioner har vi kommit fram till att det främst är två alternativ för fastställande av en utfyllnadsnivå som bör komma i fråga. Enligt ett alternativ knyts nivån till genomsnittsinkomsten för alla försäkrade eller exempelvis för alla kvinnor och bestäms till en viss andel av denna. Den blir i så fall neutral i förhållande till individens förvärvsförhållanden före bamåren. Det andra alternativet är att utfyllnadsnivån anknyts till den berättigades egen aktuella inkomstnivå och bestäms att i princip motsvara den förvärvsinkomst den berättigade skulle ha haft under som bamåren om han eller hon fortsatt med förvärvsarbete i oförminskad omfattning. En sålunda bestämd utfyllnadsnivå premierar dem som haft förvärvsinkomster före barnåren. Vid våra diskussioner om utformningen av modellen för beräkning bamårsrätt av har vår inriktning varit dels att bamårsrätten skall ett acceptabelt tillskott till ge dem som har låg eller ingen pensionsgrundande inkomst under bamåren, dels att modellen även skall innehålla arbetsfrämjande element. Vi har därför inte kunnat stanna vid att välja antingen korkmodellen eller utfyllnadsmodellen. Endast en kombination dessa modeller kan de samlade effekter vi vill uppnå. Även av ge som när det gäller frågan om fastställande utfyllnadsnivån i utfyllnadsmodellen har av kommit fram till att två alternativa utfyllnadsnivåer bör erbjudas: skall en som tillgodose behovet av bamårsrätt för dem haft ingen eller låg pensionsgrundansom de inkomst före bamåren och tar hänsyn till den berättigades inkomster en som närmast före bamâren och därmed de tänkta inkomsterna under barnåren. Efter att ha låtit utföra ett omfattande beräkningsarbete har vi med hänsyn till det nyss sagda enats om följande förslag. - Barnårsrätt tillgodoräknas enligt kombinationsmodell bestående tre alternaen av tiva beräkningssätt, varvid det av de tre beråkningssätten i det enskilda fallet som ger det bästa utfallet, det största tillskottet till pensionsrättighetema, för ett givet år skall tillämpas. Två av beräkningssätten ger en utfyllnad: det ena utbllnadsnivá I till 75 % av

den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade ca 124 000 kr år 1994 och det

andra utözllnadsnivå II till en nivå som ungefärligen skall motsvara nivån för den

284 Intjänande av pensionsrätt m.m.

berättigades inkomster under bamâren, sådana de mot bakgrund av inkomst- förhållandena närmast före bamåren skulle kunna tänkas bli med oförändrad förvärvsinsats under barnåren. Det tredje beräkningssättet, som i huvudsak är avsett att ge ett tillskott till dem som inte ändrar sitt förvärvsbeteende på grund av förekomsten av barn och som under bamåren tjänar minst vad motsvarar genomsnittsinkomsten för alla som försäkrade eller strax därunder, bygger på korkmodellen. Det innebär att det ges ett årligt tillskott till pensionsrâttighetema ett basbelopp 35 200 kr år 1994. om

Korken bör för tid efter är 1995 räknas upp med Iöneindex.

Eftersom det kan förväntas att det i stor utsträckning kommer att vara kvinnor utnyttjar rätten till tillgodoräknande av pensionsrätt för vård av barn, kunde som övervägas att anknyta utfyllnadsnivå I till den genomsnittliga inkomsten för kvinnor i stället för till den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade. Vi har emellertid ansett det vara rimligt att ge kvinnorna förmånen av den något högre nivå som den valda utgångspunkten medför. Dessutom innebär den valda utgångspunkten att nivån bättre till de män, framöver sannolikt ökande i antal, som kommer anpassas att tillgodoräknas barnårsrätt. Utfyllnadsnivå I kommer att kunna hänföra sig till genomsnittsinkomsten för just det det aktuella barnâret. Uppgift genomsnittsinkomsten kommer att finnas om tillgänglig vid fastställande av bamârsrätten, eftersom fastställande av bamårsrätten och pensionsrättigheter i övrigt kommer att ske med nästan ett års eftersläpning, i samband med taxeringen för det avsedda inkomståret. Vid valet av det underlag som skall bestämma utfyllnadsnivâ finns flera alternativa möjligheter. En av dessa är att låta den inkomst, som vid ingången av ett barnår skulle utgöra underlag för föräldrapenningberäkningen, utgöra underlag även för beräkningen den individuella utfyllnadsnivån. Den lösningen har fördelen att av underlaget blir förhållandevis färskt. En stor nackdel är emellertid den administration och de rutiner för uppgiftslämnande som skulle krävas. Vi föreslår därför inte den lösningen. I stället har stannat för att låta den pensionsgrundande inkomsten året före barnets födelse bestämma utfyllnadsnivâ II. Nivån bör därefter för van och ett av de följande barnâren räknas upp med prisindex. Om ytterligare ett barn föds efter det att bamårsrätt för det första barnet har tillgodoräknats för fyra år, bestäms utfyllnadsnivå för det andra barnet nytt enligt de angivna principerna. Detta bör i princip också gälla för det fall att det andra barnet föds under barnåren för det första barnet. Föräldern skall emellertid i sistnämnda fall under de sammanfallande barnåren få barnársrätten beräknad på basis av antingen den pensionsgrundande inkomsten året före första barnets födelse eller om det är bättre grundval av den pensionsgrundande inkomsten året - före andra barnets födelse. När fyra barnår för det första barnet har tillgodoräknats kan dock utfyllnadsnivå ll, for de därpå följande barnåren för det andra barnet, endast beräknas efter den pensionsgrundande inkomsten året före det barnets födelse. En konsekvens att föräldrapenningen i sig är pensionsgrundande är att främst av

Intjänande av pensionsrätt m.m. 285

utfyllnadsnivå i normalfallet kommer att ett i praktiken förhållandevis litet ge utbyte under det första barnåret. De pensionsrättigheter, sammantaget tillgodoräknas den berättigades som pensionskonton under ett barnår och fördelas fördelnings- respektive premiesom reservkontot enligt de allmänna reglerna härför. uppgår sålunda till 18,5 % av summan av eventuella förvärvsinkomster under året och den fiktiva inkomsten m.m. av enligt det bästa av de tre föreslagna beräkningssätten för barnårsrätt. Den berättigades pensionskonton tillförs därmed belopp hade tillförts han eller samma som om hon under den aktuella tiden skulle ha haft förvärvsinkomster motsvarande summan av eventuella förvärvsinkomster och den fiktiva inkomsten. För att illustrera effekterna av den föreslagna barnårsberäkningen redovisas ett förenklat exempel. A har arbetat heltid närmast före bamåren och har då haft en pensionsgrundande inkomst om 160 000 kr. Under bamâren arbetar hon halvtid och tjänar 80 00 kr. Utfyllnadsnivå I fiktiv inkomst 44 000 kr, utfyllger en om ca nadsnivå en fiktiv inkomst 80 000 kr och korken fiktiv inkomst om en om 35 200 kr år 1994. Enligt principen om bästa utfall tillförs hon barnårsrätt enligt utfyllnadsnivå II, 18,5 % av 80 000 kr. I kapitel 16 samt i bilaga A redovisar ett material belyser utfallet som av barnårsrätten för olika grupper och för individer. I en del fall kan inträffa att barnårsrätten inte upphov till någon insenare ger komstrelaterad pension. Tillgodoräknade pensionsrättigheter för vård barn av kommer, enligt vad framgår avsnitt 9.2, nämligen inte att medföra reell som av pensionsrätt om inte den försäkrade vid ålderspensionstillfället uppfyller kravet att före eller efter barnåren ha haft förvärvsinkomst eller t.ex. pensionsgrundande socialförsäkringsersättning eller såvitt förtidspensionärer antagandeinkomst avser om minst ett lönebasbelopp under tre år och att ålderspensionsavgifter till ett sammanlagt belopp om minst ett lönebasbelopp har erlagts på sådana inkomster. Allmänt gäller att pensionsrätt inte kan intjänas för inkomster överstigande taket på förmånssidan. Även när det gäller pensionsgrundande summan av inkomster och den fiktiva inkomsten bör denna grundprincip upprätthållas. Genom barnårsrätten skall alltså en försäkrad inte kunna få sammanlagd pensionsgrundande inkomst en under ett år som överstiger förmånstaket. l den mån barnårsrätt och summan av annan intjänad pensionsrätt överstiger taket, barnårsrätten ingen utdelning. ger En utfyllnad till en viss nivå förutsätter att harnårsrätt alltid tillgodoräknas för helt kalenderår. Att beräkna utfyllnad månad eller kortare period än per annan ett kalenderår skulle tekniskt sett i princip omöjligt eller i fall mycket komvara vart plicerat i administrativt hänseende. Detta är förklaringen till barnåmrátt bör att kunna tillgodoräknas endast för helt kalenderår. I sin tur innebär kalenderårsberäkningen att barnårsrätt inte bör kunna kombineras med pensionsrätt för värn-

pliktstjänstgiâring se avsnitt 9.6.

För föräldrar till ett barn är fött tidigt året barnårsrätt under barnets som ger första levnadsår ett i regel adekvat utfall. För föräldrar till barn födda året sent torde emellertid behovet av barnårsrätt under barnets första levnadsår förvara hållandevis litet. För att i någon mån begränsa dessa effekter föreslår barnatt

286 Intjänande av pensionsrätt m.m.

årsrätt för barn är födda under januari -juni tillgodoräknas under barnets som födelseår och under ytterligare tre år. För barn är födda under juli december som tillgodoräknas lmrnårsrätt däremot inte under barnets födelseår utan under de fyra därpå följande åren. Som tidigare har framhållit bör förtidspensionärer kunna tillgodoräknas barnärsrätt enligt huvudsakligen principer förvärvsaktiva. Vissa modifikasamma som tioner beräkningsmodellen kan emellertid inte undvikas. Som närmare beskrivs av i kapitel 12 föreslår att ålderspensionsrätt för förtidspensionärer i vissa fall skall beräknas på s.k. antagandeinkomster. I de fall då förtidspensionären uppbär partiell pension beräknas ålderspensionsrätt på en motsvarande andel av den oavkortade antagandeinkomsten och på de i sig pensiongrundande inkomster som förtidspensionären kan ha förvärvsarbete. Såvitt gäller förtidspensionärer skall utfyllnadsnivå av sålunda räknas fram grundval eventuella pensionsgrundande av summan av inkomster under det relevanta året och den ålderspensionsgrundande antagandeinkomsten under år. På sätt bör vid prövningen utfyllnadsnivå, samma samma mot en oavsett vilken de två utfyllnadnivåerna det är fråga förvärvsinkomst för av om, som förtidspensionären beaktas summan av den grundval av förvärvsarbete m.m. pensionsgrundande inkomsten och den ålderspensionsgrundande antagandeinkom-

sten.

9.5.5 Barnårsrätt for förfluten tid

Vi Föreslår: Barnårsrätt skall kunna tillgodoräknas också för tid före ikraftträdandet det reformerade pensionssystemet år 1995 enligt i huvudsak av samma regler som föreslås gälla framöver.

Det hittills sagda har avsett perioder vård barn, inträffar efter ikraftträdav av som andet det reformerade pensionssystemet. Barnår under vid ikraftträdandet förav fluten tid kommer på grund övergångsregleringens konstruktion se kapitel 8 och av 15 att få åtminstone viss betydelse för utfallet av den inkomstrelaterade pensionen från det föreslagna pensionssystemet för alla vid denna tidpunkt inte har fyllt som 60 år. För dem vid ikraftträdandet är 40 år eller kommer barnår i som yngre förfluten tid att få fullt utslag pensionsutfallet. medan genomslaget för dem som vid ikraftträdandet är i åldern 41-59 år blir mindre äldre de är. Det senare beror den ZO-delsinfasning som föreslår. Vi det viktigt att alla i någon mån omfattas av det föreslagna penanser vara som sionssystemet kan tillgodoräknas pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet för dessa tidigare barnår. För förfluten tid är det om möjligt än mer framträdande att barnärsrätten blir särskild kompensation till kvinnor. De kvinnor som en

Intjänande av pensionsrätt m.m. 287

under den tid de vårdat barn har förlitat sig på det nuvarande pensionssystemet måste inom ramen för det reformerade pensionssystemet kunna tillgodoräknas bamårsrätt för förfluten tid, så att de kan få ett rimligt pensionsutfall. Barnårsrätt för förfluten tid är sålunda enligt vår mening väsentlig beståndsdel det reforen av merade pensionssystemet. I enlighet med vad föreslagit när det gäller pensionsrätt för förvärvsinkomster

m.m. under förfluten tid se avsnitt 15.3 bör barnår före år 1960 inte grunda

pensionsrätt. Denna begränsning kommer i praktiken inte att innebära något större genomslag på pensionsutfallet, eftersom de flesta kvinnor vårdade barn på som 1950-talet kommer att få nästan hela sin ålderspension enligt hittillsvarande regler. De grundläggande villkoren gäller för tillgodoräknande bamårsrätt framsom av över skall tillämpas också för förfluten tid. Sålunda krävs för förälder skall att en kunna tillgodoräknas bamårsrätt retroaktivt bl.a. att han eller hon för det aktuella året var att anse som försäkrad i Sverige och att han eller hon då bosatt här. var Det är ofrånkomligt att bamårsrätt för förfluten tid tillgodoräknas enligt tämen ligen schematisk metod. Exempelvis blir det oundvikligt att sådan pensionsrätt nog tillgodoräknas modern till ett bam, utom i fall där fadern har varit vårdnadsensam havare. Den beräkningsmodell, som har föreslagit för framtiden och vi har som presenterat i det föregående, bör i sina huvudlinjer gälla även för beräkningen av bamårsrätt för förfluten tid, med de modifikationer kan krävas. Hur tillgodosom räknandet av pensionsrätt för vård av barn som ägt i förfluten tid skall ske, får rum i sina tekniska detaljer utredas vidare under arbetet med den fortsatta beredningen av detta betänkande. Då får också avgöras huruvida sådant tillgodoräknande skall kräva ansökan av föräldern eller om det finns möjligheter att få till stånd någon form av automatik. I enlighet med de principer som föreslår beträffande pensionsrätt för förvärvsarbete m.m. i förfluten tid skall för sådan tid pensionsrätt för barnår inte tillgodoräknas inom ramen för den föreslagna premiereservdelen inom den allmänna pensioneringen. l stället ges den berättigade, enligt den allmänna regel härför som föreslår, för förfluten tid pensionsrätt inom fördelningssystemet grundad på hela den odelade ålderspensionsavgiften, 18,5 %.

9.5.6 Administration

Vi föreslår: Registreringen bamårsrätt görs Riksförsäkringsverket, av av som också fattar beslut i frågor om tillgodoräknande av sådan rätt.

288 Intjänande av pensionsrätt m.m.

Som framgått innebär våra förslag att Riksförsäkringsverket, på grundval av den av Skattemyndigheten vid taxeringen för inkomstskatt fastställda pensionsgrundande inkomsten, för varje år skall registrera de pensionsrättigheter som intjänats på grund förvärvsinkomster varje individs pensionskonto. Vi föreslår att av m.m. Riksförsäkringsverket också rent tekniskt skall handha till godoräknandet av barnårsrätt och uträkningen de avgiftsbelopp härför som staten skall betala till pensionsav systemet. En fråga uppkommer är emellertid det också skall ankomma på Riksförsom om säkringsverket att fatta beslut i fråga bamârsrätten, t.ex. om vem som skall om berättigad till bamårsrätt och till vilket belopp tillgodoräknande skall anses vara ske. Eftersom bamårsrätten har betydelse endast för pensionssystemet finner vi det lämplig lösning att Riksförsäkringsverket, med bistånd från försäkringsvara en kassoma, får fatta de för bamårsrätten nödvändiga besluten och vi föreslår därför

detta. Riksförsäkringsverkets beslut bamårsrätt bör i möjligaste mån fattas med ett om stort mått automatik. Detta förutsätter att verket får tillgång till de uppgifter som av behövs för beslutsfattandet. De uppgifter specifikt skulle avse barnårsrätten som och verket inte redan andra skäl kommer att ha tillgång till i sina register som av är bl.a. uppgifter vårdnadshavare för ett barn och uppgifter om huruvida den om i och för sig berättigade sammanbor med barnet liksom i styvförälderfallen - är gift med eller har barn med Uppgifter om vem som är vårdnadsvem som vem. havare är föremål för registrering och i det fallet föreligger endast behov av rutiner för uppgiftslämnande till Riksförsäkringsverket från värdnadsregistret. När det gäller uppgifter sammanbor med ett barn finns sådana i dag inte om vem som registrerade. Däremot finns uppgifter alla personers, barns och vuxnas, folkom bokföringsadress. Det är möjligt att folkbokföringsadressen kan utgöra ett godtagbart underlag för beslut i bamrättsfrågan. Under det fortsatta beredningsarbetet får utredas vilka uppgifter bör ligga till grund för Riksförsäkringsverkets beslutssom fattande och vilka rutiner för uppgiftslämnande som kan behöva upprättas. Det är emellertid, som vi redan har påtalat, vår uttalade mening att barnårsrätten i så utsträckning möjligt bör läggas ut automatiskt på grundval av uppgifstor som förs in i Riksförsäkringsverkets register. Det kan dock inträffa att det, ter som åtminstone för vissa fall, visar sig ofrånkomligt att införa ett krav på ansöknings-

förfarande för att pensionsrätt för barnår skall kunna tillgodoräknas. Riksförsäkringsverket kommer för barnårsrätt gottskrivs de beatt ansvara att rättigade till korrekt värde. Det förefaller därför lämpligast att Riksförsäkringsett verket vid fastställandet barnârsrätten kommer att ha all erforderlig - som av information tillgänglig årligen debiterar de ålderspensionsavgifter som staten skall betala för bamårsrätten. Avgifterna kan med denna metod bli exakt beräknade och

schablonisering skulle därmed inte bli nödvändig. en Trots att utgångspunkterna för våra diskussioner om utformningen av systeen av för barnårsrätt har varit att försöka skapa ett system upphov till så få met som ger konflikter möjligt mellan och en för sig anser sig vara som personer som var berättigade till barnårsrätt för tid, kommer sådana ändå sannolikt att uppstå. samma

Intjänande av pensionsrätt m.m. 289

Riksförsäkringsverkets beslut tillgodoräknande bamårsrätt bör därför kunna om av omprövas enligt vanliga regler härför. Det bör också finnas möjlighet att till förvaltningsdomstolama överklaga Riksförsäkringsverkets beslut barnârsrätt. om

9.6 Pensionsrätt för

vämpliktstjänstgöring

Vårt förslag: Pensionsrätt för vämpliktstjänstgöring införs enligt särskild en ordning. Denna gäller vämpliktig och vapenfri grundutbildning och militär grundutbildning för kvinnor. För varje månad då någon fullgör vämpliktstjänstgöring tillgodoräknas pensionsrätt basis fiktiv årsinkomst av en

motsvarande 50 % av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade ca 83 000

kr år 1994, under förutsättning att utbildningen pågått under minst fyra månader. Värnpliktsrätt ges inte för förfluten tid.

Som framgått av avsnitt 7.5 föreslår att de som genomgår vämpliktig grundutbildning, inkluderande vapenfri grundutbildning, skall kompenseras i pensionshänseende under utbildningstiden enligt en särskild ordning. I det nämnda avsnittet har vi redovisat motiven för detta vårt ställningstagande. Pâ grund den tvångsmässiav ga uttagningen till den värnpliktiga grundutbildningen och med hänsyn till det faktum att numera en relativt stor andel männen i årskull olika skäl inte av en av genomgår sådan grundutbildning, menar att rättviseaspekter gör sig starkt gällande i detta sammanhang. Pensionsrått skall alltså enligt särskilda regler kunna tillgodoräknas värnpliktiga under grundutbildningen liksom vid vapenfri tjänstgöring. Det skulle med fog kunna ifrågasättas om undantag bör göras för den drar nytta grundsom senare av utbildningen i en militär eller civil karriär eller reservofñcer. Vi har emellertid som kommit fram till att det inte torde finnas möjligheter att välja ut dem i så fall som skulle bli föremål för undantag och därför praktiska skäl att alla menar av som genomgår Värnpliktig eller vapenfri grundutbildning bör tillgodoräknas pensionsrätt härför. Därmed måste rimligen också kvinnor genomgår militär grundutbildning få som denna förmån, även om den utbildningen är frivillig och enbart syftar till den militära karriären. I annat fall skulle dessa kvinnor missgynnas i förhållande till sina manliga kollegor. Vi föreslår alltså att pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring, tillgodoräknas m.m. alla som genomgått Värnpliktig grundutbildning, vapenfri grundutbildning och militär grundutbildning för kvinnor under förutsättning, vilket framgår i det följande, att utbildningen pågått under viss minsta tid. Tillgodoräknandet bör ske enligt en för alla modell och innebära att gemensam en

290 Intjänande av pensionsrätt m.m.

fiktiv inkomst bestäms vilken âlderspensionsavgifter betalas enligt vanliga regler härför. Dessa avgifter bör erläggas staten. l likhet med vad som gäller för av barnårsrätten kan det inte komma i fråga att ta ut egenavgifter på den fiktiva in-

komsten. På sätt när det gäller pensionsrätt för barnår skulle pensionsrätt för samma som värnpliktstjänstgöringens grundutbildning, kunna tillgodoräknas enligt en m.m. korkmodell, utfyllnadsmodell eller kombination av dessa modeller. Eftersom en en tjänstgöring det slag är aktuell bara undantagsvis tillåter att den beav som nu rättigade har inkomster vid sidan ter sig utfyllnad till viss fastlagd nivå av, en onödigt komplicerad. De berättigade är tämligen är därför mer sällan fast unga, etablerade i arbetslivet och har ofta relativt låga löner. Att fylla ut till den inkomst förelåg före tjänstgöringens början förefaller därför inte heller särskilt mesom ningsfullt, under förutsättning tillgodoräknandet ändå sker till godtagbar nivå. att en Mot denna bakgrund har stannat för att föreslå att pensionsrätt skall tillgodoräknas enligt korkmodell. En sådan torde betydligt enklare att hantera en ren vara än utfyllnadsmodell eller en kombinationsmodell. en ren Detta vårt förslag pensionsrätt för Värnpliktig grundutbildning, m.m. bör att ge för det fall skattepliktig ersättning i framtiden skulle komma att utgå omprövas att under grundutbildningstiden. I sådant fall bör den skattepliktiga ersättningen bli pensions- och avgiftsgrundande och behovet särskild ordning för gottskrivav en ning pensionsrätt skulle därmed inte längre vara lika stort. av Grundutbildningen är olika lång för olika individer och inte få avbryter utbildningen i förtid. Som det är det därför lämpligast att pensionsrätt i princip ser varje fullgjord månad. Även detta utgör tillgodoräknas inte för kalenderår utan för skäl för att, gjort, välja korkmodell. Att enligt någon metod beräkna ett som en utfyllnad för månad skulle betyda ett så administrativt komplicerat system att det

inte kan anses vara försvarligt. Eftersom korta tjänstgöringstider inte medför något i pensionshänseende betydande inkomstbortfall och bl.a. administrativa skäl talar för att pensionrätt inte bör tillgodoräknas tjänstgöringen inte omfattat viss minsta tid, föreslår att endast de om har genomgått grundutbildning under minst fyra månader tillgodoräknas som pensionsrätt då för hela den fullgjorda tiden. men Beräkningen den fiktiva inkomsten bör ha principiell utgångspunkt den geav som nomsnittliga inkomsten för alla försäkrade. Fördelen med sådan ordning är bl.a. en storleken den tillgodoräknade pensionsrätten utan särskilda beslut följer löatt av neutvecklingen på arbetsmarknaden. Vi föreslår nivån korken för år räknat bestäms till 50 % av genomsnittsinatt komsten för alla försäkrade, vilket år 1994 motsvarar 83 000 kr. Varje månads ca tjänstgöring skulle därmed under dagens förhållanden ge pensionsrättigheter motsvarande månadsinkomst 7 OOOkr villkoren i övrigt är uppfyllda, dvs. en om ca om tjänstgöringen pågått under minst fyra månader. Den oss valda nivån torde om av relativt väl motsvara genomsnittsinkomsten för försäkrade i de åldersgrupper som

det här handlar om. Den ålderspensionsavgift 18,5 % betalas på den fiktiva inkomsten fördeom som

Intjänande av pensionsrätt m.m. 291

las på fördelnings- och premiereservkontona enligt de allmänna reglerna härför. Pâ den berättigades pensionskonton kommer därmed att registreras det belopp som hade tillförts om han eller hon under de aktuella månaderna hade haft förvärvsinkomster som för år räknat motsvarar 50 % genomsnittsinkomsten för alla förav säkrade.

Ålderspensionsavgiften bör, i enlighet med de allmänna principerna för finan-

sieringen av det föreslagna ålderspensionssystemet, betalas in efter hand som pensionsrättighetema uppstår. I praktiken kommer dock viss eftersläpning inte att en kunna undvikas, bl.a. med hänsyn till att uppgifter den genomsnittliga inkomom sten för alla försäkrade för ett visst år enligt vårt förslag utgör grunden för - som beräkningen av avgifternas storlek inte kan föreligga förrän tidigast under året därefter. . Riksförsäkringsverket kommer att ansvara för att pensionsrättigheter gottskrivs de individer som genomgått vämpliktig grundutbildning, till ett korrekt värde. m.m. Till detta ändamål krävs att Riksförsäkringsverket får uppgifter under om vem som ett visst år har genomgått grundutbildning och hur länge denna utbildning har pågått. Särskilda rutiner för uppgiftslämnade till Riksförsäkringsverket kommer

alltså att behöva upprättas. Det förefaller därför lämpligast att Riksförsäkringsverket som på detta sätt med viss eftersläpning kommer att ha all erforderlig information tillgänglig med jämna mellanrum debiterar de ålderspensionsavgifter som skall betalas för tillgodoräknade pensionsrättigheter. Detta kan ske t.ex. kalen-

derårsvis i efterskott. Avgifterna kan med denna debiteringsmetod bli exakt beräknade och en schablonisering skulle därmed inte bli nödvändig. I några få fall kan förekomma att de inbetalda ålderspensionsavgiftema inte senare ger upphov till en högre pension, exempelvis i fall då den värnpliktige efter grundutbildningen emigrerar och därefter stannar kvar utomlands. Gottskrivna pensionsrättigheter kommer, enligt vad som framgår av avsnitt 9.2 och i likhet med vad som gäller för barnårsrätt, nämligen inte att medföra reell pensionsrätt inte den om

försäkrade vid ålderspensionstillfället uppfyller de minimikrav förvärvsinkom-

om ster under viss tid och av viss omfattning ställs för att sådan staten finanssom av ierad pensionsrätt skall resultera i inkomstrelaterad pension. en Vårt förslag om vämpliktsrätt gäller grundutbildning påbörjas efter ikraftsom trädandet av de reformerade pensionsreglema. Något förslag tillgodoräknande om av sådan pensionsrätt för tid före ikraftträdandet lägger inte fram. De administ-

rativa insatser som en sådan ordning skulle kräva skulle inte stå i rimlig proportion till de effekter som den skulle innebära, i synnerhet i belysning de generella av övergångsregler vi föreslår för pensionsreformen. som

9.7 Uppräkning av intjänad pensionsrätt

En grundläggande princip för det reformerade pensionssystemet är att individens livsinkomst skall avgörande för pensionens storlek. En bestämd del livsinvara av

292 Intjänande av pensionsrätt m.m.

komsten, utslagen på den förväntade återstående medellivslängden, utgör pensio- I detta avsnitt skall behandlas det problem vid livsinkomstprincipens tillämpnen. ning hänger med att individs livsinkomst tjänats in under en lång som samman en följd år. En i ATP-systemet väl etablerad princip år att intjänade pensionsrätter av räknas till den aktuella prisnivån när pensionen utbetalas. En intjänad penom sionspoäng i systemet rätt till en viss pension uttryckt i basbelopp, och basbeger loppet räknas i sin tur successivt upp med konsumentprisindex. Avsnittet berör enbart ålderspensioneringens fördelningssystem. I fråga om premiereservsystemet bestäms uppräkningen av den faktiska avkastningen på de avsatta medlen.

9.7.1 Indexering till samhällets inkomstutveckling

Vi föreslår: Inom fördelningssystemet intjänade pensionsrättigheter skrivs årligen med ett index baseras på den procentuella ökningen i den upp som pensionsgrundande inkomsten PGl med sådan inkomst. Ett och per person index skall gälla för samtliga försäkrade. Vid beräkningen av indexet samma skall även inkomster ovanför pensionssystemets fönnånstak inräknas. Vid inkomsttaxeringen avdragsgilla egenavgifter till pensionssystemet skall inte ingå i PGl och tas därför inte i beaktande vid beräkning av indexet. Indexåsätts värdet 100 för året för ikraftträdandet. Uppskrivning sker sedan den et l januari varje år med hänsyn till ett treårs glidande genomsnitt av de årliga procentuella ökningarna i PGl per person.

Allmänna motiv

Det nuvarande pensionssystemets indexering till inflationen är, som visats i kapitel orsakerna till dess instabilitet i förhållande till de samhällsekonomiska en av förutsättningarna. Redan detta ger oss ett motiv till att föreslå en förändring. Ett annat argument hänför sig till pensionsutfallen för enskilda individer när hela livsinkomsten skall räknas. Av två personer i samma ålder kan den ena ha haft sina högsta förvärvsinkomster tidigt i livet och den andra sent. Under mellantiden har inte bara den allmänna prisnivån ökat något som alltså beaktas redan i nuvarande system. Även potentialen producera och därmed att intjäna lön har ökat till att följd tekniska framsteg etc. Den allmänna reallönenivån har vuxit, utan att detta av annat än i minimal utsträckning är enskild individs förtjänst. Det är därför rimen ligt att i pensionshänseende värdera de båda personernas arbetsinsats lika, oavsett

Intjänande av pensionsrätt m. m. 293

att den förres tidsmässigt hänför sig till ett lägre allmänt löneläge än den andres. Med bibehållen prisindexering av pensionsrättema skulle inkomster under åren närmast före pensioneringen kunna väga än dubbelt så tungt vid pensionsbemer räkningen som inkomster under början av yrkeslivet. Detta skulle strida mot en av utgångspunktema för reformen: att låta alla års inkomster väga lika tungt. För att ge en rimligt god anpassning, förräntning, med hänsyn till den allmänna standardutvecklingen, i förening med rimlig stabilitet för den enskilde, bör en som grundprincip gälla att pensionsrätterna i det reformerade pensionssystemet eller de försäkrades inbetalda avgifter räknas upp med ett index följer den ekonomiska som tillväxten eller löneutvecklingen och därmed också det underlag på vilket avgifterna tas ut. Den procentuella tillväxten fyller samma funktion avkastningen gör som i ett premiereservsystem, eller räntan för vanligt banksparande. Den bästa samhällsekonomiska följsamheten i den bemärkelsen att pensionsut- gifternas andel av avgiftsunderlaget är så konstant som möjligt kan härvid förväntas nås om indexet för uppräkningen följer ekonomins lönesumma. Det är emellertid också viktigt att indexet beskriver en genomsnittsindivids inkomstutveckling, eftersom syftet är att standardsäkra pensionsrättema. Detta skulle närmast tala för att som indexmâtt välja lön per sysselsatt eller möjligen lön timme. per Används lön per timme, kommer pensionsrättemas uppräkning inte att påverkas av om löntagarna skulle välja att minska sin arbetstid, förutsatt att lönen timme per inte går upp som direkt följd av arbetstidsminskningen. Däremot skulle lönesumman minska och således pensionernas samhällsekonomiska följsamhet bli jämförelsevis svag. Visserligen reduceras pâ mycket lång sikt kraven på pensionsbetalningar, till följd av den lägre intjänandenivån, under lång övergångstid blir men en pensionssystemets belastning lönesumman högre. Om arbetstidsminskningen resulterar i en ökad produktivitet produktion arbetad timme, stiger antagligen per lönen per timme. Då begränsas visserligen den negativa effekten på lönesumman, men pensionsrätterna skulle få en extra uppräkning. Bristen på samhällsekonomisk följsamhet skulle bli densamma. Också fördelningsmässiga skäl talar emot att använda lön timme. På individper nivå skulle, vid arbetstidsförkonning, omfördelning ske innebär lägre en en som inkomster under de förvärvsverksamma åren högre pensioner. Ett framtida val men att minska arbetstiden skulle nog inte ha detta bisyfte. Ett vägande praktiskt som skäl mot att lägga lön timme till grund för indexeringen är slutligen att rimligt per väletablerad statistik saknas på den övergripande nivå det här måste fråga vara om. Ett index för genomsnittslön sysselsatt beskriver den genomsnittlige förvärvsper arbetandes materiella standard och är därför tilltalande när det gäller att likställa inkomster som intjänats vid olika tidpunkter och att relatera pensionen till den historiska inkomstnivån. Även detta index kan dock upphov till viss instabige en litet i förhållande till samhällsekonomin. En nedgång i förvärvsfrekvensen skulle lämna indexet opåverkat men reducera den lönesumma vilken pensionema skall ur betalas. En nedgång i medelarbetstiden skulle däremot påverka detta index nedåt. Ett timlöneindex skulle bli opåverkat både sänkt förvärvsfrekvens och sänkt av medelarbetstid. Ett index för lön per sysselsatt kan därför förväntas bättre ge

294 Inqänande av pensionsrätt m.m.

samhällsekonomisk följsamhet än ett timlöneindex. Ett undantag skulle vara om det t.ex. skedde sänkning i förvärvsfrekvensen parallellt med en motsvarande en höjning medelarbetstiden. Lönesumman skulle bli oförändrad; lönen per sysselav satt skulle emellertid öka till följd av den höjda medelarbetstiden. Vi har efter avvägning funnit att de intjänade pensionsrättema bör räknas upp en med ett index typen genomsnittslön per sysselsatt. av Det finns skäl att påpeka att det här inte är fråga någon individuell beräkning om inkomstutvecklingen, utan konstruktion av ett allmänt index som skall av om tillämpas enhetligt för samtliga försäkrade.

Statistiska underlag

När det gäller det faktiska valet index är det väsentligt att måttet kan avläsas ur av befintlig statistik inom rimlig tid och att det är någorlunda oomtvistat. Dessa villkor utesluter användning SCB:s nationalräkenskaper. Där redovisas visserligen av uppgifter lönesumman i ekonomin och antalet sysselsatta, vilket gör det om om möjligt division framställa det sökta indexet. Denna operation är dock att genom inte officiellt sanktionerad och utförs inte av SCB själv. Ett särskilt problem är att nationalräkenskapema regelbundet revideras retroaktivt för fiera år tillbaka i tiden. Sådana revideringar är oacceptabla för pensionssystemets del, eftersom de skulle föranleda retroaktiva ändringar utgående pensioner. En möjlighet vore visserliav att vid fastställandet av indexet inte ta hänsyn till revideringar efter en viss gen tidpunkt, sannolikt skulle ändå tvistigheter uppkomma när reviderad informen mation presenteras av SCB. Ett bättre alternativ från sistnämnda synpunkt vore att utnyttja den s.k. kortperiodiska lönestatistiken från SCB. Här är de retroaktiva revideringama mycket mindre omfattande. En klar fördel med denna statistik är också att helårsuppgifter finns tillgängliga kort efter årets utgång. Denna statistikgren befinner sig dock bara i en uppbyggnadsfas. Bl.a. offentliggörs ännu inga uppgifter om kommun- och landstingsanställda. Inte heller görs sammanvägningar arbetare och tjänstemän inom av den privata sektorn För arbetare insamlas timlöneuppgifter och för tjänstemän mânadslöner. Dessa förhållanden gör att det för närvarande ter sig omöjligt att erhålla sammanvägningar till ett officiellt löneindex, som är användbart i pensionssystemet. En tredje möjlighet och den som stannat för är att använda den statistik - över pensionsgrundande inkomst PGI som finns inom Riksförsäkringsverket. Denna statistik har visserligen nackdelen att den är tillgänglig först ca 10 månader efter respektive års utgång, men detta uppvägs av de väsentliga fördelarna att den är heltäckande för den relevanta populationen och att den inte annat än undantagsvis revideras i efterhand. En betydande fördel är också att statistiken produceras inom pensionssystemet självt, och att den alltså inte påverkas av förändringar och omläggningar som i framtiden kan komma att göras på andra områden. Vårt principiella förslag är således i enlighet med ovan gjorda överväganden att som löneindex i systemet använda PGI per person som uppburit sådan in- -

Intjänande av pensionsrätt m.m. 295

komst.

Lön eller total PGI

Detta val aktualiserar emellertid ytterligare ett par frågeställningar. PGI omfattar inte bara löneinkomster utan även ett antal andra ersättningar, sjukpenning, arbetslöshetsersättning, m.m. som nu är pensionsgrundande och även för framtiden som

föreslås vara det se avsnitt 9.3. Löneinkomstema särskiljs ñr närvarande inte,

men detta är naturligtvis möjligt att göra i framtiden. Indexet skulle alltså kunna

grundas på begreppet lön per person som uppbär lön.

Vi har, trots denna principiella möjlighet, stannat för att använda totala PGI per person som haft sådan inkomst. Ett sådant index anknyter för det första bättre till den genomsnittliga standardutvecklingen för de skall beröras det personer som av inkomstrelaterade systemet, vilket är syftena med indexeringen. Det valda ett av indexet kommer, för det andra, att öka långsammare än ett rent löneindex om

andelen arbetslösa, sjuka etc. skulle öka, eftersom ersättningsnivån för de sistnämn-

da är lägre än genomsnittslönen. Således speglar det valda indexet också på ett bättre sätt ekonomins betalningsförmåga. Ett i det sistnämnda avseendet ännu mer följsamt index skulle erhållas om man utgick från löner enbart, men dividerade med totala antalet personer som haft pensionsgrundande inkomst under året. Ett sådant index skulle emellertid inte ett klart sätt anknyta vare sig till den genomsnittliga standardutvecklingen för dem som har pensionsgrundande inkomst eller till löneutvecklingen för dem som är i arbete. Vissa skillnader mellan de nu diskuterade varianterna uppkommer också om ersättningsnivåema i de sociala trygghetssystemen ändras i förhållande till de genomsnittliga lönerna. Det bör påpekas att valet av alternativ inom rimliga gränser för ändringar i ersättningsnivåernas höjd, liksom för variationer i sjukskrivningsfrekvens och arbetslöshetstal m.m. har relativt begränsad betydelse för indexuppräkningens storlek på längre sikt.

Behandlingen av taket för PGI vid indexkonstruktionen I avsnitt 9.7.2 nedan diskuteras taket för den pensionsgrundande inkomsten. Vi föreslår att ett sådant tak även fortsättningsvis skall finnas. Frågan är då om inkomster ovanför taket skall tas med eller vid beräkningen av indexet för uppräkning av pensionsrättema. Vi föreslår att inkomster ovanför taket skall beaktas, med de motiv som anges i avsnitt 9.7.2.

Behandlingen av egenavgifter I kapitel 14 lägger fram förslag om att ålderspensionsavgiften framöver i viss utsträckning skall betalas i form av egenavgifter. I framtiden kan också avgifter till andra trygghetssystem allt mer komma att tas ut i form av egenavgifter i stället för

296 Intjänande av pensionsrätt m.m.

i huvudsak arbetsgivaravgifter. Med egenavgifter kommer individs som nu som en formella bruttolön inkludera även egenavgiftema. Frågan uppkommer då om att egenavgiftema skall pensionsgrundande och om de skall ingå i det ovan vara föreslagna uppräkningsindexet, PGI per person med sådan inkomst. När det till börja med gäller egenavgifter för pensionsändamål eller andra att ändamål, inrättas växling mot motsvarande arbetsgivaravgift, är som genom en uppenbart den bruttolönehöjning förutsätts uppkomma inte skall föranledet att som da uppräkning intjänade pensionsrätter. Löntagarens reala standard påverkas en av växlingen, bara den formella bruttolönen. Inte heller påverkas på något inte av

direkt sätt ekonomins reella pensionsbetalningsförmåga eller några välfardsmått av

typen BNP per capita. Även egenavgiften inte tas ut växling mot arbetsgivaravgift, och om genom en således reducerar löntagarens disponibla inkomst, blir slutsatsen densamma. Efter-

den disponibla löneinkomsten reduceras, bör pensionsuppräkningen också göra som det. Vi förutsätter här, egenavgiften inte i sig själv är en pensionsavgift, att den om sociala förmån egenavgiften finansierar är pensionsgrundande och belagd med som pensionsavgift jfr avsnitt 9.3. Möjligen skulle här kunna ställas frågan inte på samma grund eventuella om höjningar den vanliga inkomstskatten borde frånräknas vid indexets konstrukav tion. Även här reduceras löntagarens disponibla inkomst. Skillnaden är emellertid även pensionen drabbas inkomstskattehöjningen. För att neutralitet i att av ge detta fall mellan disponibel pension och disponibel lön, måste pensionsrättens

uppräkning ske med lön före inkomstskatt. Skulle det, vilket förefaller mindre sannolikt, bli fråga att med egenavgift om finansiera något kommer löntagarna till del, inte utgör pensionsgrundande som men inkomst, blir ett annat. Då bör egenavgiften sådan beläggas med pensvaret som sionsavgift och också ingå i PGI-indexet. Vi föreslår alltså att PGI reduceras med alla egenavgifter av nu förekommande

slag innan uppräkningsindexet bestäms. I kapitel 14 redovisar vi våra förslag införande av egenavgifter inom penom sionssystemet.

Konjunkturutjämning

Lönema och andra komponenter i PGI kan variera ganska kraftigt âr från år beroende samhällsekonomins växlingar mellan hög- och lågkonjunktur. Detta innebär anpassningskrav för de förvärvsarbetande, när det t.ex. gäller den kraftiga reallönesänkning förekommit under de senaste åren. För de förvärvsarbetande som tenderar dock Iåg- och högkonjunkturerna på litet längre sikt att ta ut varandra. Genom det förslag följsamhetsindexering av utgående pesnioner som lägger om fram avsnitt 9.8 skulle även pensionema kunna drabbas sådana tvära kast

se av

i inkomsterna. PGI-indexet skall nämligen ligga till grund även för följsamhetsindexeringen. Pensionärer har svårare än människor att anpassa sig till kraftigt yngre ändrade ekonomiska förhållanden, i synnerhet själva nivån inkomsten i som

Intjänande av pensionsrätt m.m. 297

regel är lägre. Vi föreslår därför att en utjämning av PGl-indexet skall göras över de tre senast kända åren. Indexet skall närmare bestämt höjas i början av varje år T med ett treårs glidande genomsnitt av de procentuella ökningama från föregående år i PGI per person under kalenderåren T-2, T-3 och T-4. En allmän tidseftersläpning uppkommer vid uppräkningen. Denna eftersläpning beror på att den senaste statistik över PGI finns tillgänglig vid uppräkningssom tillfället är den som avser det andra året före uppräkningsåret. Det bör observeras att i motsats till vad som gäller de allmänna konsumentprisema endast helårs- - statistik existerar. Vi föreslår att ett och samma utjämnade PGI-index skall användas för pensionsrätternas uppräkning, för följsamhetsindexeringen samt för uppskrivningen av

förmânstaket se nedan.

9.7.2 Taket för den

pensionsgrundande inkomsten

Vi föreslår: Taket för pensionsgrundande inkomster skall utgöra 7,5 basbelopp för år 1995. För därefter följande år skrivs det upp med samma löneindex som används för att skriva upp de intjänade pensionsrättema. Endast sammanlagda årsinkomster och pensionsgrundande ersättningar som understiger taket för den pensionsgrundande inkomsten grundar pensionsrätt. Även tillräknade inkomster för barnår och antagandeinkomst för förtidspensionärer ingår i den sammanlagda inkomst måste understiga taket som för att vara pensionsgrundande.

Taket för den pensionsgrundande inkomsten utgör i det nuvarande pensionssystemet ett betydelsfullt undantag från inkomstbortfallsprincipen. Årsinkomster överstisom ger 7,5 basbelopp ger ingen pensionsrätt. Sambandet mellan livsinkomstens storlek och pensionens nivå försvagas härigenom. Detta kommer i framtiden att gälla allt fler, förutsatt att det blir en real tillväxt i förvärvsinkomstema framöver och att taket även fortsättningsvis räknas upp endast med prisindex. Eftersom det nuvarande pensionssystemet också har ett golv i form av folkpensioneringen och regeln att endast inkomster som överstiger ett basbelopp är pensionsgrundande, är den faktiska variationsbredden i pensionernas storlek väsentligt mindre än den i de totala livsinkomsternas. Eftersom såväl folkpensions- som ATP-avgift tas ut hela förvärvsinkomsten innebär förekomsten av ett förmånstak också ett avsteg från med inkomstborten fallsprincipen besläktad princip: principen samband mellan förmånsnivå och om inbetalda avgifter. Pensionsavgifterna liknar, annorlunda uttryckt, skatt än mer en

298 Intjänande av pensionsrätt m.m.

försäkringspremie. Även denna egenskap kommer i framtiden att bli uttalad en mer i det nuvarande systemet, vid real tillväxt och oförändrade regler. Om reglerna för uppräkningen taket för den pensionsgrundande inkomsten inte av ändras, kommer inkomstbortfallsprincipen att på lång sikt urholkas och systemet alltmer få karaktären ett grundpensionssystem. I sådant fall finns givetvis möjav lighet ändå stärka sambandet mellan avgifter och förmåner genom att ta bort att avgiften inkomstdelar över taket. Frågan avgifter över taket behandlar inte om här, utan i kapitel 14. Motiven för att det allmänna pensionssystemet även fortsättningsvis bör ha ett tak har utvecklats i kapitel 7. Det framstår inte rimligt att personer med mycket som höga inkomster kan få ut häremot svarande pensioner från ett allmänt obligatoriskt En i höga inkomstlägen bör själv bestämma användningen av de system. person om högre inkomstdelarna. Det s.k. fripassagerarproblemet, utgör ett allmänt motiv som för obligatorium gäller inte i denna del. Skulle taket inte höjas realt och fortgående reallönetillväxt sker, kommer allt en fler människor, och i det långa loppet alla, att ha inkomster som överstiger taket. I det reformerade pensionssystemet skulle i princip det enda som påverkar pensionerna bli variationer i antalet förvärvsår. För att för flertalet människor bibehålla ett samband mellan nivån på löneinkomsoch den framtida pensionen bör därför taket höjas. Vårt förslag innebär att tema

taket årligen höjs i takt med det löneindex PGI person som används för att

per

räkna de intjänade pensionsrättema se avsnitt 9.7.1. Taket kommer med

upp andra ord att realt öka i takt med reallönerna. Om lönespridningen i samhället framgent blir ungefär densamma kommer en ungefär oförändrad andel av som nu de förvärvsarbetande att ha inkomster överstiger taket och ungefär oförändsom en rad andel den samlade lönesumman att likaledes ligga ovanför taket. Detta av betyder att spridningen vad gäller pensionsutbetalningarnas storlek vidmakthålls och att livsinkomstprincipens genomslag inte minskar över tiden. Med vån förslag ett tak successivt skrivs upp även realt blir frågan om om som huruvida inkomster över taket skall beaktas i PGl-indexet relativt ointressant. Den andel inkomstmassan ligger ovanför taket blir då sannolikt relativt stabil av som över tiden. Det saknas således väsentliga motiv för att exkludera denna del vid

indexberäkningen se avsnitt 9.7.1 ovan. Vi har förslagit att den pensionsrätt intjänas de avgifter som bokförs

nyss som

skall skrivas med den allmänna Iönetillväxten i form PGI per person. En

upp av fråga, skulle uppkomma taket inte skrevs med Iönetillväxten, gäller som om upp uppskrivningen den pensionsrätt intjänats de avgifter som betalats av dem av som haft inkomster vid eller ovanför taket. Rimligtvis borde i sådant fall systemet som utformas så, att även dessa avgifter skrevs med Iönetillväxten, trots att det upp innebär att beloppen i fråga ett år kan överstiga det då aktuella taket för senare avgiftsbetalningen. Denna fråga mister i princip sin aktualitet om taket självt skrivs med löneutvecklingen, såsom föreslår. Den har emellertid betydelse vid upp beräkningarna pensionsrätter för förfluten tid i samband med övergångsregleav ringen, vilket närmare tas upp i det följande avsnittet.

Intjänande av pensionsrätt m.m. 299

Inte bara förvärvsinkomster kommer att begränsas av taket när det gäller tillgodoräknandet pensionsrätt. Även tillräknade inkomster för barnår eller av m.m. antagandeinkomst för förtidspensionärer, inte är faktiskt erhållna inkomster, skall som inte tillsammans med andra inkomster kunna ge en pensionsgrundande inkomst som överstiger taket. Vid fastställandet av den pensionsgrundande inkomsten ett år

beaktas summan av alla förvärvsinkomster av anställning eller annat förvärvsarbe-

te, pensionsgrundande socialförsäkringsersättning samt pensionsrätt för m.m. barnår o.d.

9.7.3 Beräkningar för förfluten tid

Vi föreslår: I beräkningarna pensionsrätt för inkomster och av PGIav indexet för förfluten tid justeras beräkningarna så, att inkomst motsvarande

det första basbeloppet som inte grundar rätt till ATP läggs till den pen-

sionsgrundande inkomsten. Inkomstdelar ovanför taket beaktas inte. Inte heller används treårs glidande genomsnitt vid PGI-indexets beräkning. För förfluten tid är taket för den pensionsgrundande inkomsten 7,5 prisbasbelopp. Någon nedräkning bakåt i tiden görs alltså inte. Detta innebär att tillräknade pensionsavgifter för ett visst år i förfluten tid kan komma att skrivas upp ovanför det vid en senare tidpunkt gällande taket för avgiftsinbetalningen.

I kapitel 15 presenterar våra närmare förslag till regler för övergången till det

reformerade pensionssystemet. Övergângsreglema förutsätter att en realindexering

av tillräknade pensionsrätter för förfluten tid kan åstadkommas bakåt i tiden till år 1960. Detta är förhållandevis enkelt att åstadkomma om man, som föreslår, som index använder totala PGI per person. Att för historisk period löner en separera ur PGI är däremot inte möjligt. Skulle ett rent löneindex ha valts för pensionsrätternas uppräkning skulle, för förfluten tid, antingen någon statistisk lösning än PGIannan lösningen ha fått tillämpas, eller totala PGI ha fått accepteras per person som approximation. Sedan år 1960 har stora förändringar skett när det gäller kvinnorna på arbetsmarknaden. Andelen kvinnor av den totala arbetskraften har ökat mycket starkt, särskilt under den första delen av perioden. Eftersom kvinnor hade och har lägre ge- - nomsnittsinkomst än män, ökade den genomsnittliga PGI för samtliga något långsammare än den genomsnittliga PGI för män. Detta var alltså en effekt av att kvinnornas vikt i genomsnittsberäkningen steg. Under den senare delen av perioden har sammansättningen av män och kvinnor i PGI-kollektivt inte förskjutits så mycket. Då ökade i stället den genomsnittliga PGI för samtliga något snabbare ån den genomsnittliga PGI för män. Detta är,

300 Intjänande av pensionsrätt m.m.

åtminstone till stor del, beroende på att fler kvinnor än tidigare arbetar heltid. Det kan te sig omotiverat att dessa strukturella faktorer påverkar uppräkningen av pensionsrätter för förfluten tid. Genom att använda genomsnittlig PGI för män, skulle få approximation till inkomstutvecklingen för som heltidsman en personer arbetar. Som framgår tabell 9.2 år emellertid skillnaderna så små, i synnerhet av sett över hela perioden 1960-1990, att ansett det opåkallat att för förfluten tid föreslå någon avvikelse från huvudförslaget, dvs. att indexet skall baseras på PGI för samtliga med sådan inkomst. För förfluten tid är det inte möjligt att beakta de inkomstdelar som legat ovanför taket, eftersom dessa uppgifter inte finns med i Riksförsäkringsverkets poängregister. Detta har dock begränsad betydelse med hänsyn till att andelen sådana inkomden totala inkomstmassan är ganska liten bakåt i tiden. ster av Det är heller inte möjligt att beakta inkomster för som haft totala årsinpersoner komster under golvet på ett basbelopp och som därför inte fått någon pensionsgrundande inkomst i ATP-systemet. För dem haft inkomster ovanför golvet på ett basbelopp har detta dragits av som i det existerande registret. Vid den retroaktiva beräkningen av pensionsgrundande inkomst inom det reformerade systemet och PGI-indexet återläggs detta basbeav lopp. Även föreslagit, i framtiden räknar taket för den pensionsom man, som upp grundande inkomsten med löneutvecklingen är det för historisk tid mest näraliggande att basera beräkningarna på det tak faktiskt gällt, också när det rör sig om som pensionsrättigheter i det reformerade systemet. Det kunde möjligen tett sig rimligt att bakåt räkna ned taket med den historiska löneutvecklingen till startåret år 1960. De höginkomsttagare år 1960, kan det hävdas, får annars en orimligt hög som var pensionsrätt jämfört med dem i dag vid motsvarande ålder befinner sig i som relativa inkomstskikt. samma Ett praktiskt problem uppstår vid nedskrivning bakåt är att reallöneutvecksom en lingen varit negativ under vissa delar perioden sedan år 1960. De senaste åren av har reallönema sålunda tenderat att falla. Det skulle då i princip bli fråga om att skriva taket bakåt, inte ned. Problemet är då att underlag för att beräkna upp intjänad pensionsrätt inte finns i Riksförsäkringsverkets register. Detta omfattar nämnts bara inkomster upp till 7,5 basbelopp. som Vårt förslag är att taket inte skall skall indexeras med löneutvecklingen bakåt i tiden, bara framåt. Detta aktualiserar fråga, nämligen den om uppskriven annan ning tillräknade avgifter för dem i förfluten tid haft inkomster vid eller nära av som taket jfr avsnitt 9.7.2 ovan. Vi föreslår att dessa avgifter skrivs upp med PGIindexet, trots att det kan innebära att pensionsråtten på grundval av avgiften ett viss år ett år kan motsvara avgiften för inkomst överstiger det då gällansenare en som de taket. Det reformerade pensionssystemet föreslås träda i kraft år 1995 och de första pensionsrättema tjänas detta år. Det innebär att den första uppräkningen skall ske den l januari 1996. Beslut uppräkningens storlek måste fattas före detta datum. om Information finns i god tid under hösten 1995 tillgänglig PGI för år 1994. De om

Intjänande av pensionsrätt m.m. 301

procentuella ökningarna i PGl per person 1991-1992, 1992-1993 och 1993-1994 bildar det glidande medeltal med vilket uppräkningen för år 1996 skall ske. Vi förutsätter att Riksförsäkringsverket anpassar rutinerna så att uppgift om inkomster ovanför taket och inkomster som är mindre än ett basbelopp kan insamlas för år 1994. Eventuellt finns emellertid inte dessa uppgifter för år 1993. Länken 1993- 1994 får då baseras uppgifter, som för båda åren exkluderar dessa inkomster ovanför taket. Detsamma gäller givetvis länkarna 1992-1993 och 1991-1992. Inför uppräkningen den 1 januari 1997 kommer de ovannämnda inkomsterna att

beaktas för länken 1994-1995, men sannolikt inte för länkarna 1993-1994 och

1992-1993. För uppräkningen längre bakåt i tiden anser det vara överflödigt med särskilda regler för konjunkturutjämning av indexet, bl.a. eftersom någon följsamhetsindexering inte kommer i fråga. För uppräkningen för historiska år sker en utjämning automatiskt genom att uppräkningen sker över alla de år som förflutit mellan intjänandet och pensionsdagen. För år 1996 föreslår som nyss nämnts att ett utjämnat index används. Att använda ett utjämnat index för hela den historiska perioden skulle dessutom skapa problem vid periodens början, eftersom uppgifter för en rätt stor del av 1950-talet skulle erfordras. Det finns trots detta anledning att upprätthålla principen om tidsförskjutning av de PG1-uppgifter som indexet grundas på, trots att problem med den statistiska tillgängligheten inte finns. I skarven mellan beräkningar för förfluten tid och för nutid skulle annars omfattande dubbelräkning av vissa års inkomstförändringar göras i indexet. Vi föreslår därför att uppräkningen av historiska pensionsrätter den 1 januari 1995 baseras på ökningen i PGl per person åren 1992-1993, att uppräkningen den l januari 1994 baseras ökningen åren 1991-1992, etc. bakåt i tiden. En viss ökad tyngd kommer med detta förfarande att likväl ges länkarna 1991-1992 och 1992- 1993, eftersom dessa ingår också i det treårsmedeltal som bestämmer uppräkningen den l januari 1996 och vad beträffar länken 1992-1993 även den 1 januari 1997. För de retroaktiva uppräkningarna per den 1 januari 1961 och 1 januari 1962 krävs, vid en strikt tillämpning, uppgifter för länkarna 1958-1959 och 1959-1960 vilka saknas i statistiken över PGI. Här föreslås att länken 1960-1961 tillämpas vid båda dessa tillfällen, således sammanlagt tre gånger, inkl. den ordinarie den 1 januari 1963. Vi har kunnat konstatera att ökningen 1960-1961 inte framstår som avvikande i storlek jämfört med övriga länkar under det tidiga 1960-talet.

En historisk statistisk belysning

I tabell 9.1 jämförs bruttonationalprodukten BNP och ekonomins lönesumma,

båda utslagna per sysselsatt, samt PGI per person som uppbär PGl för båda könen

sammantagna. BNP per sysselsatt ökade under åren 1960-1990 ca 1 procentenhet långsammare än totala BNP. Detta innebär att antalet sysselsatta ökade med ungefär 1 procent per ar.

302 Intjänande av pensionsrätt m.m.

Mellan BNP per sysselsatt och PGI per person finns en ytterligare skillnad, nämligen den att BNP per sysselsatt ökade ungefär 1 procentenhet snabbare. Denna diskrepans är en nettoeffekt av flera faktorer. Den viktigaste enskilda orsaken är den höjning av socialförsäkringsavgifter och andra s.k. kollektiva avgifter ägde rum framför allt under 1960- och 1970som talen. Detta framgår tydligt tabellen löner inkl. och exkl. kollektiva avgifter av om jämförs. Mellan BNP per sysselsatt och löner inkl. kollektiva avgifter per sysselsatt finns skillnad som sett över hela perioden går i motsatt riktning: BNP per en sysselsatt har ökat något mindre än de totala lönekostnadema per sysselsatt. Denna skillnad beror på att företagsvinstemas andel av BNP föll under 1960-talet och i viss mån också under l970-talet. En ytterligare källa till diskrepans är de förändringar i indirekt beskattning, t.ex. och tull, samt i varuanknutna subventiomoms ner, t.ex. livsmedelsubventioner som ägt rum. - Den skillnad, slutligen, som i tabellen finns mellan utvecklingen av PGI per person och löner exkl. kollektiva avgifter per sysselsatt beror dels pâ att PGI-måttet innefattar andra ersättningar än löner, dels att det statistiska källmaterialet inte år detsamma. Löneuppgiftema kommer från nationalräkenskapema, där ett antal korrigeringar görs bl.a. i syfte att få den totala nationalbokföringen att ihop. Särskilt markant är skillnaden för 1960-talet. Sannolikt finns här en ovanligt betydande osäkerhet i nationalräkenskapemas beräkningar, bl.a. beroende på att en stor omläggning systemet genomfördes âr 1963 och att brott i tidsserierna då av uppkom. För 1970- och 1980-talen är överensstämmelsen däremot mycket god.

Tabell 9.1 Olika inkomstmåtts utveckling sedan år 1960. Procent per år, löpande priser

Löner inkl. kollektiva avgifter per sysselsatt 9,3 11,7 8,6 9,7 Löner exkl. kollektiva avgifter per sysselsatt 8,5 9,7 8,5 8,9 Justerad PGI person 6,6 9,7 8,7 8,3 per

I nationalräkenskapsmaterialet, med vilket PGI per person ovan jämförts, ingår givetvis löner för både kvinnor och män. Därför har också använts PGI för kvinoch män sammantagna. I tabell 9.2 jämförs PGI-utvecklingen för män med nor PGI-utvecklingen för summan av kvinnor och män.

Intjänande av pensionsrätt m.m. 303

I tabell 9.2 att det är fråga om justerad PGI. Justeringen består i att 1 anges en basbelopp lagts till de registrerade inkomsterna. Som pensionsgrundande inkomst

för ATP räknas endast den del av inkomsten som överstiger l basbelopp och

understiger 7,5. För att erhålla ett korrekt löneindex måste även bottendelen av inkomsten tas med. Orsakerna till olikhetema har redan berörts i det föregående, i samband med att argumenten för att inte använda PGI för män i de retroaktiva beräkningarna utvecklades. Skillnaderna mellan utvecklingstalen kan, som vi framhållit där, betraktas som ganska små.

Tabell 9.2 Utvecklingen PGI för män och PGI För samtliga sedan år 1960. av Procent per år, löpande priser

1960-70 1970-80 1980-90 1960-90

Justerad PGI för samtliga, per person 6,6 9,7 8,7 8,3 Justerad PGI för män, per person 7,1 9,7 8,5 8,4

I tabell 9.3 återges de procentuella uppräkningstal som förslås komma till användning vid beräkning av intjänad pensionsrätt för förfluten tid.

304 Intjänande av pensionsrätt m.m.

Tabell 9.3 Procentuella ökningstal i PGI per person samt de tal som förslås användas vid uppräkningen av pensionsrätt för förfluten tid

Anm. Denna tabell är preliminärt beräknad. 1 samband med den fortsatta beredningen får definitiva beräkningar tas fram.

Intjänande av pensionsrätt m. m. 305

9.8 Indexering av utgående pensioner

Vi Föreslår: Utgående ålderspensioner inom fördelningssystemet räknas upp årligen med ett kombinerat pris- och följsamhetsindex. lndexeringsmetoden innebär i princip att ålderspensionen räknas upp med inflationen men med avdrag eller påslag med så många procentenheter som den allmänna årliga reallönetillväxten avviker från 1,5 %. Normen 1,5 % förklaras av att nivån på den reformerade ålderspensionen beräknas med avseende på en framtida årlig realtillväxt 1,5 %. Inflationen mäts genom förändringen år för år om komsumentprisindex. Med reallönetillväxten avses här ett treårs rullanav de genomsnitt de procentuella reala ökningama i pensionsgrundande av

inkomst utan tak per person. Pris- och följsamhetsindexering tillämpas

första gången vid pensionsuppräkningen årsskiftet 2000-2001.

I föregående avsnitt har redogjort för vårt förslag till uppräkning av intjänade pensionsrättigheter inom det reformerade pensionssystemets fördelningsdel. Enligt förslaget skall dessa räknas upp år för år med ett löneindex. Löneindexet beräknas som ett treårs rullande genomsnitt av de procentuella förändringarna i pensions-

grundande inkomst dock utan hänsyn till taket inom systemet per person räknat

bakåt i tiden från det andra året före uppräkningsâret. Tidseftersläpningen beror på statistikuppgiftemas tillgänglighet. Löneindexeringen innebär att värdet av individens pensionsrätt följer den allmänna standardutvecklingen i samhället och att pensionssystemets kostnadsutveckling i stort anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna. l avsnitt 7.9.3 har behandlat frågan om indexeringen av utgående pensioner och, skäl där redogjort för, föreslagit att för utgående pensioner skall av som tillämpas en pris- och följsamhetsindexering med normen 1,5 % årlig reallönetillväxt. Att 1,5 % valts som norm förklaras av att delningstalet och därmed begynnelsenivån på ålderspension i det reformerade pensionssystemet beräknas med avseende på en framtida realtillväxt om just 1,5 % per år. Pris- och föl jsamhetsindexeringen innebär att ålderspensionen skrivs upp med inflationen. Emellertid görs vid uppräkningen avdrag eller påslag med så många procentenheter som den allmänna reallönetillväxten avviker från normen 1,5 %. T.ex. med 3 % inflation och allmän reallöneökning uppgår till normen 1,5 % en som skrivs pensionerna med inflationen, dvs. 3 %. Är den allmänna reallöneökupp ningen i stället 2 % dvs. överstiger normen med 0,5 procentenheter skrivs pensioupp med 3,5 %. Med l % reallöneökning dvs. 0,5 procentenheter lägre än nerna

normen sker uppskrivning med 2,5 %.

Inflationen mäts med förändringen i konsumentprisindex för en tolvmånadersperiod t.ex. oktober-oktober som avslutas året närmast före det som uppräknings-

306 Intjänande av pensionsrätt m.m.

faktorn avser. I detta hänseende används alltså motsvarande regler som gäller för bestämmande av förändringar i det allmänna prisläget vid fastställande av det nuvarande prisbasbeloppet inom den allmänna försäkringen. Som mått på den allmänna reallöneökningen används samma bas som för löneindex för intjänade pensionsrätter. Med den allmänna reallöneökningen avses således ett treårs rullande genomsnitt av de procentuella reala förändringarna i pensionsgrundande inkomst utan tak per person med sådan inkomst, med samma tidseftersläpning som för löneindexet. Detta betyder exempelvis att för uppräkning av pensionerna vid ingången av år 2001 tas som utgångspunkt förändringen i pensionsgrundande inkomst per person mellan åren 1996-1997, 1997-1998 och 1998-1999. För beräkning av den reala förändringen dras härifrån förändringen i konsumentprisindex årsgenomsnitt motsvarande år. Den genomsnittliga reala förändringen under dessa tre perioder jämförs med normen 1,5 %, för att avgöra i vad mån de utgående pensionerna år 2001 skall räknas upp eller ned i förhållande till den inflationsuppräkning som görs på grundval av konsumentprisindex förändring mellan oktober 1999 och oktober 2000. Det som här sagts om indexering av utgående pensioner avser endast ålderspensioner inom fördelningssystemet och pensioner beräknade enligt reformerade regler. Reformerad ålderspension kommer att börja utbetalas först fr.0.m. år 2000 då den äldsta övergångsgenerationen fyller 65 år. Vi föreslår därför att pris- och följsamhetsindexering tillämpas första gången vid pensionsuppräkningen årsskiftet 2000-2001. Inom premiereservsystemet styrs pensionsuppräkningen av värdetillväxt och avkastning hos de fonder i vilka medlen är placerade. I avsnitt 15.7 tar upp frågan om en följsamhetsindexering bör införas även för älderspensioner beräknade enligt dagens regelsystem. Indexuppräkning av förtidspensioner i det reformerade regelsystemet behandlar vi avsnitt 12.8.

9.9 Delning av pensionsrätt mellan makar,

m.m.

Inledning

Frågan om införande av en ordning för delning av pensionsrätt mellan makar i det nuvarande ålderspensionssystemet har alltsedan de första åren efter införandet av ATP-systemet aktualiserats och prövats i olika sammanhang. Till grund för den diskussion som förts har främst legat en önskan att försöka åstadkomma regler till skydd för kvinnor som vid pensioneringen kan drabbas svårt i ekonomiskt avseende om ett tidigare äktenskap då är upplöst. De nuvarande reglerna inom det allmänna pensionssystemet tillåter inte att intjänade pensionsrättigheter överförs från en make till den andra. Inte heller beträffande pensionsrättigheter inom avtalspensioneringarna finns sådan möjlighet.

Intjänande pensionsrätt 307

av m.m.

Dessa typer av pensionsrättigheter betraktas därutöver inte som en tillgång i makargemensamma bo enligt äktenskapsbalkens bodelningsregler, vilket medför att nas det också saknas förutsättningar att beakta värdet av dem vid den bodelning som vanligtvis äger rum vid upplösningen av ett äktenskap. Detsamma gäller enligt huvudregeln beträffande frivilliga, individuella numera pensionsförsåkringar. Någon överföring av den pensionsrätt som de representerar eller värdet av den kan alltså i princip inte göras. Det finns emellertid ett undantag. Detta undantag gäller förutom de nämnda pensionsförsäkringarna medel - pensionssparkonto enligt lagen 1993:931 om individuellt pensionssparande och innebär att dessa former pensionsrättigheter grund av jämkningsregeln i lO av kap. 3 § äktenskapsbalken helt eller delvis kan ingå i en bodelning om det med hänsyn till äktenskapets längd, makarnas ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt skulle oskäligt att undanta pensionsrätten från bodelning. vara Sådana pensionsrättigheter kan också ingå i bodelningen om makarna är överens härom. Pensionsrättigheter inom den allmänna pensioneringen och inom avtalspensionssystemen kan således i dag inte ge upphov till ålderspension för någon annan än den som har tjänat pensionsrättigheterna och de hålls även i övrigt utanför den ekonomiska uppgörelse som i allmänhet sker makarna emellan vid upplösningen av ett äktenskap. Bakgrunden till de diskussioner delning av pensionsrätt som har förts under om de gångna decennierna är i huvudsak följande. Den traditionella fördelningen av arbetsuppgifterna inom familjen sannolikt kommer att gälla även viss tid - som framöver än i successivt allt mindre utsträckning innebär att kvinnan oftast om är den tar det huvudsakliga ansvaret för barnen och hemmet. Hon avstår som kanske därför från förvärvsarbete helt eller delvis under en ibland rätt lång tid. I sin tur kan detta medföra att hon även senare i livet får lägre inkomster än om hon från början satsat på egen yrkeskarriär. Kvinnan tjänar härigenom inte in penen sionsrättigheter i sådan omfattning att hennes ålderspension motsvarar mannens. Att kvinnan avstår från inkomster under vissa tider för att ta hand om barn och hem förutsätter i allmänhet samtidigt förvärvsarbetar i full utsträckning. att mannen Under den förvärvsaktiva tiden fungerar familjeekonomin, trots att kvinnan avstår från inkomster, att bär förhållandevis större del av försörjningsgenom mannen en bördan. Dessutom utgår säkerligen de flesta kvinnor och män i denna situation de alls funderar över det framtida pensionsutfallet från att makarna även efter om ålderspensioneringen skall leva på samma standard och dela på de ekonomiska finns. Om makarna sedan skiljer sig kanske efter ett långvarigt resurser som äktenskap har kvinnan generellt sett relativt små möjligheter att bättra på sitt eget pensionsskydd. Detsamma gäller för det fall att mannen avlider före kvinnan. Att de nuvarande reglerna inte tillåter att pensionrättigheter kan föras över från den ena maken till den andra de är överens det innebär alltså att kvinnan vid en ens om om äktenskapsskillnad eller ett dödsfall går miste den ekonomiska trygghet på om ålderdomen som hon kan ha sett fram mot. Pensionsberedningen redovisade i sitt slutbetänkande Allmän pension SOU

308 Inqänande av pensionsrätt m.m.

1990:76 ingående överväganden i frågan om delning av pensionsrätt mellan makar. l betänkandet s. 326-342 finns en redogörelse över frågans tidigare behandling i svenska lagstiftningsärenden samt därutöver en översiktligt beskrivning av de regler om delning av pensionsrätt som finns i Kanada och Tyskland och de förslag på området som har lagts fram i några andra länder. Vi hänvisar i dessa delar till detta betänkande. Pensionsberedningen ansåg att det främst vid skilsmässa fanns beaktansvärda - och tungt vägande skäl för ett system för likadelning mellan makar av den ATPrätt de tjänat under äktenskapet. Beredningen fann emellertid att det fanns såväl principiella skäl som betydande tekniska svårigheter som starkt talade mot en ordning för delning pensionsrätt inom dagens ATP-system. Även kostnadsav mässiga skäl anfördes som argument mot en sådan ordning. Något förslag om delning lades därför inte fram. I stället menade beredningen att lösningar skulle kunna sökas genom att pensionsrätt inom ATP och de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna på samma villkor som frivilliga, individuella pensionsförsäkringar helt eller delvis fick ingå i en bodelning efter äktenskapsskillnad. Beredningens rekommendation har dock därefter inte lett till några vidare åtgärder. Med ett reformerat pensionssystem, som är uppbyggt enligt de principer som här lägger fram förslag till, får vissa av de argument som av Pensionsberedningen anfördes mot en ordning för delning av pensionsrätt en mindre framträdande plats. Exempelvis skulle en hel del av de tekniska problem som beredningen pekade på i princip inte uppkomma med det reformerade pensionssystemet. Mot denna bakgrund har ansett att frågan om delning av pensionsrätt på nytt bör prövas av oss; denna gång med det reformerade pensionssystemet som utgångspunkt.

Principiella synpunkter och huvudinriktningen av

våra

förslag

Vi föreslår: Makar båda är födda 1954 eller tidigare skall kunna dela som pensionsrättigheter, som under äktenskapet framöver tjänas in inom det reformerade pensionssystemet, i princip lika mellan sig. Delning är frivillig och sker fortlöpande, år för år, genom s.k. löpande delning. Den kostnadsökning som ett system för delning av pensionsrätt skulle ge upphov till och som skulle påverka andra än dem som använder sig av systemet undviks genom särskilda regler för beräkning av värdet av den pensionsrätt som överförs.

Intjänande av pensionsrätt m. m. 309

Ett system för delning pensionsrätt inom det allmänna pensionssystemet skulle av principiellt och tekniskt kunna utformas skilda sätt. Att dela pensionsrätt skulle kunna innebära att delning görs fortlöpande år för år genom att vardera maken tillgodoräknas pensionsråttigheter löpande delning eller hälften av årets sammanlagda att de pensionsråttigheter makarna tillsammans har tjänat under äktenskapet som delas lika vid äktenskapsskillnad och kanske också vid ena makens död momenen tan delning. Löpande delning kännetecknas alltså att den kontinuerligt påverkar av uppbyggnaden vardera makens pensionsråttigheter. Med momentan delning av träder delningsreglerna däremot i funktion först när exempelvis en skilsmässa

inträffar. Eftersom kvinnor genomsnittligt sett har lägre förvärvsinkomster än sina män, skulle likadelning deras pensionsråttigheter medföra att kvinnornas genomen av snittliga pensioner skulle öka medan männens skulle minska. I det enskilda fallet kan det dock inträffa att kvinnan har högre förvärvsinkomster än mannen och att förlorar pensionsråttigheter. Även det en delning skulle få till följd att kvinnan om primära syftet med ordning för delning pensionsrätt skulle vara att förbättra en av pensionsskyddet för kvinnor, det naturligtvis inte som en nackdel utan ser tvärtom naturligt och önskvärt att också män skulle kunna dra fördel av en som eventuell sådan ordning. De tekniska svårigheter Pensionsberedningen pekade på och som i princip som gör det tekniskt omöjligt att införa ett fungerande och kostnadsmässigt rimligt system för delning pensionsrätt i det nuvarande allmänna pensionssystemet har av sin huvudsakliga orsak i 15- och 30-årsreglerna. Dessa regler medför att det inte går att fastställa värdet de under ett eller några år intjänade pensionsrättighetema av förrän vid pensioneringen. Gemensamt för de två huvudaltemativ för delning av pensionsrätt Pensionsberedningen diskuterade, löpande och momentan delning, som och också är de har legat närmast till hands under vårt arbete är att de som som förutsätter att värdet intjänade pensionsråttigheter kan fastställas vid olika releav vanta tidpunkter ligger före pensioneringen. En ordning för delning av pensom sionsrätt mellan makar kan nämligen knappast omfatta andra pensionsråttigheter än intjänas under den tid makarna är gifta med varandra. sådana som Med det avgiftsbaserade reformerade pensionssystemet skulle emellertid i princip inte uppstå några svårigheter att efter hand bestämma värdet av pensionsrättighetema. Ur teknisk synvinkel skulle därför inte längre finnas några avgörande

hinder mot ett system för delning av pensionsrätt. Härmed är det emellertid inte sagt att ordning för delning av pensionsrätt själven klart skall utgöra del det reformerade pensionssystemet. Därutöver måste en av behovet ett sådant system liksom principiellt sett önskvärdheten av att genom av åtgärder inom pensionssystemet åstadkomma utjämning mellan makar i penen sionshänseende analyseras utifrån rådande förhållanden. Om ordning för delning pensionsrätt skulle införas i det reformerade penen av sionssystemet bör det inte komma i fråga att dela pensionsråttigheter intjänade före ikraftträdandet. Detta gäller helt klart delningen görs obligatorisk. Och med ett om fritt val för förfluten tid skulle öppnas möjligheter för oönskad spekulation med

310 Intjänande av pensionsrätt m.m.

kostnadsökningar som följd. Endast för tid efter ikraftträdandet reglerna för av delning skulle alltså delning kunna äga rum. Som nyss har konstaterats är det tekniskt omöjligt att dela pensionsrätt inom det nuvarande pensionssystemet och som kommer att utveckla i avsnitt 9.9.5 anser det för närvarande inte vara möjligt att makar som omfattas av 20-delsinfas-

ningen se kapitel 8 skall kunna dela pensionsrätt. Mot denna bakgrund står det

klart att kvinnor som i dag är medelålders eller äldre och som typiskt sett skulle ha störst nytta av ett system för delning av pensionsrätt skulle utestängas från tillämpningen av eventuella delningsregler. Samtidigt är kvinnors förvärvsfrekvens och förvärvsintensitet i dag förhållandevis hög och närmar sig männens. Pâ sikt kan man sannolikt förvänta sig att kvinnors förvärvsmönster mer och mer kommer att likna mäns. De kvinnor ett delsom ningssystem skulle rikta sig till skulle således själva tjäna in pensionsrättigheter i en sådan utsträckning att systemet i ett generellt perspektiv skulle kunna ses som ganska onödigt. Därtill kommer att bamårsrätten inom det reformerade pensionssystemet i viss mån kommer att tillgodose behovet av kompensation i pensionshänseende för de kvinnor och män som avstår från förvärvsarbete för att själva ta - hand om sina barn medan de är små. Behovet av en ordning för delning av pensionsrätt, som endast skulle få betydelse för framtiden och för makar som båda är födda år 1954 eller kan således senare, ifrågasättas och har också ifrågasatts. Vår övertygelse är emellertid att det även framöver kommer att finnas många familjer, som under långa tider vill organisera tillvaron så att en av makarna blir huvudförsörjare medan den andre maken ägnar större eller mindre del sin tid oavlönat hemarbete. Även behovet av om av ett system för delning av pensionsrått sannolikt kommer att vara tämligen litet vid en genomsnittlig betraktelse, skulle ett sådant system ändå kunna stor bevara av tydelse i pensionshänseende för den enskilda kvinna eller man som av familje- - skäl väljer att helt eller delvis avstå från förvärvsarbete. Det föreligger alltså enligt vår mening det individuella planet ett uttalat behov av en möjlighet för omfördelning av pensionsrättigheter makar emellan. Också principiella skäl talar för införande av ett delningssystem. Att ge en make en viss rätt till den andre makens pensionsrättigheter skulle kunna vidareutveckses som en ling av principen om att makarna under äktenskapet skall leva på ekonomissamma ka standard. Dessutom bör uppbyggnaden av pensionsrättigheter inom det allmänna pensionssystemet ses som ett sparande inför ålderdomen. Om detta sparande i stället hade skett genom att medel motsvarande avgiften till den allmänna ålderspensioneringen hade placerats exempelvis på ett inlåningskonto i bank, hade medlen omfattats av den likadelning av egendom mellan makarna vanligen äger som rum vid en bodelning efter upplösningen av ett äktenskap. Ett ytterligare skäl talar som för ett delningssystem är att makarnas valfrihet att fördela arbetsuppgifterna under sin aktiva tid ökar, om de ges denna möjlighet att i viss mån disponera över vardera makens pensionsutfall och åstadkomma att de kan få en ungefärligen lika stor egenpension och detta oberoende av förvärvsfrekvens, arbetstid och inkomstnivå. Det finns naturligtvis också argument som skulle kunna anses tala emot ett del-

Intjänande pensionsrätt m.m. 311

av

ningssystem. Främst har anförts att delning av pensionsrätt skulle kunna ge negatiincitament när det gäller kvinnors arbetsutbud och att jämställdhetsarbetet va därigenom skulle försvåras. Vid första anblick förefaller det ett system för delning av pensionsrätt en som om inte skulle föranleda ökade totala kostnader utan att ökade kostnader för den ena makens större inkomstrelaterade pension skulle kompenseras av minskade kostnader för den andre makens lägre inkomstrelaterade pension. I själva verket förhåller det sig emellertid så att ett delningssystem kan medföra betydande kostnadsökningar, också inom ramen för ett försäkringsmässigt uppbyggt pensionssystem som har livsinkomstprincipen som grund. Kvinnor har på grund den längre genomsnittliga livslängden längre pensionärsav tid än män. Pensionråttigheter överförs från man till en kvinna ger således, som en genomsnittligt sett, upphov till högre livspension än om pensionsrâttigheterna en hade stannat kvar hos Och eftersom män genomsnittligt sett har högre mannen. förvärvsinkomster än kvinnor, kommer huvuddelen av överföringarna att gå från män till kvinnor. Den ökade kostnaden vid överföring av pensionsrättigheter från män till kvinnor skulle alltså inte till mer än en liten del motsvaras av den kostnadsminskning som en överföring av pensionsrättigheter från kvinnor till mån skulle ge upphov till. Med ett system för delning pensionsrätt skulle om åtgärder för att eliminera av kostnaderna inte vidtas kollektivet försäkrade eller skattebetalarna få finansiera - av denna kostnadsökning, under antagande bl.a. att alla gifta par skulle använda som sig delningssystemet grovt kan uppskattas till några miljarder kronor âr 2050. av

På grund de antaganden som ligger bakom uppskattningarna se bilaga A

av illustrerar det angivna beloppet den maximala kostnadsökning som skulle kunna uppstå med ett delningssystem. En förutsättning för vår diskussion har varit att kostnaderna för ett system för delning pensionsrätt inte skall påverka andra än dem som använder sig av av systemet. Som framgår av det följande avsnittet anser emellertid att det går att tekniskt konstruera en acceptabel lösning av denna fmansieringsfråga. Vi har vid samlad bedömning vägt in de olika argument för och emot ett delen ningssystem här har redovisats och även i övrigt tagit hänsyn till vad som har som framförts i ämnet i den allmänna debatten. Arbetsgruppens enskilda ledamöter har därvid lagt olika tonvikt vid de olika argumenten men har slutligen stannat för att föreslå att det skall införas ett system för delning av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet. Vi föreslår således att pensionsrättigheter som under

äktenskapets bestånd tjänas in inom det reformerade pensionssystemet framöver

skall kunna delas lika makar emellan. i Även förekomsten ett efterlevandepensionssystem skulle kunna utgöra skäl om av att begränsa effekterna delning pensionsrätt till skilsmässosituationer, har av av inte ansett att den begränsningen bör göras. Delningssystemet bör alltså omfatta såväl skilsmässofall som dödsfall. Ett system för delning av pensionsrätt kan inte bara i sina detaljer utan även i sina huvudlinjer utformas olika sätt. När det gäller frågan om grundkonstruktionen

312 Intjänande av pensionsrätt m.m.

är det, som tidigare har nämnt, främst två metoder som framstår som realistiska alternativ, nämligen löpande respektive momentan delning. Löpande delning skulle innebära att pensionsrättighetema delas lika makarna emellan år för år och att vardera makens pensionskonton kontinuerligt skulle avspegla effekterna av delningen. Vid momentan delning däremot skulle makarnas pensionskonton registreras de pensionsrättigheter vardera maken själv år för år tjänar in och delningen av de under äktenskapet intjänade pensionsrättighetema skulle ske först när skilsmässa eller dödsfall inträffar. Det alternativ som ligger i linje med tekniken för tillgodoräknande av pensionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet i stort är löpande delning. Med denna metod blir de årliga effekterna av delningen tydliga och det framtida pensionsutfallet därmed mer förutsägbart. Detta alternativ har också den fördelen att utrymmet för oönskad spekulation inskränks. Momentan delning är den enda av de två metoderna som skulle kunna begränsa effekterna av delning till fall av skilsmässa. Eftersom vi emellertid anser att delning bör få konsekvenser oavsett av vilken orsak äktenskapet upplöses, saknas avgörande skäl för att välja den lösningen. Momentan delning får därutöver en del materiella och kostnadsmässiga effekter som vi vill undvika. Vi föreslår därför en metod med löpande delning. Det skulle enligt vår mening föra för långt att tvångsmässigt ansluta alla gifta par till delningssystemet. På samma sätt som äktenskapsförordet skapar en möjlighet att frivilligt avstå helt eller delvis från giftorättsgemenskapen i ett äktenskap, måste det finnas en möjlighet att också avstå från delning av pensionsrätt. Graden av frivillighet inom delningssystemet kan emellertid diskuteras. Högsta graden av frivillighet skulle uppnås om det för anslutning till delningssystemet krävdes anmälan från båda makarna och om det för anslutningens upphörande enbart fordrades att en av makarna gjorde anmälan härom. En grad av frivillighet som närmar sig ett obligatorium skulle erhållas för det fall att alla gifta par automatiskt anslöts till delningssystemet och om det för utträde skulle krävas en gemensam anmälan eller en skilsmässa. Den senare frivillighetsgraden motsvarar vad som enligt äktenskapsbalkens regler gäller för att genom åktenskapsförord ändra egendomsordningen i äktenskapet. På graden av frivillighet kan anläggas skilda synsätt. Ett stort mått av frivillighet medför ett mindre uttalat skydd för den svagare parten i äktenskapet. Ett stort mått av obligatorium medför â andra sidan att valfriheten minskar och att delning kan komma att tillämpas i situationer då sådan inte kan anses vara motiverad. Dessutom kan en mer eller mindre obligatorisk anslutning till delningssystemet inte godtas såvitt avser makar som ingått sitt äktenskap före ikraftträdandet av det reformerade systemet och det skulle med en sådan utformning krävas särskilda övergångsregler för dessa fall. Vid en avvägning mellan de olika intressen som gör sig gällande har vi kommit fram till att frivilligheten inte bör begränsas. För att delning skall ske bör alltså krävas att makarna tillsammans anmäler sitt önskemål härom medan det för att delning skall upphöra bör krävas endast att den ena maken anmäler detta. Det bör anmärkas att delning som vid ett utträde redan har ägt rum och som under an-

Intjänande av pensionsrätt m.m. 313

slutningstiden har registrerats respektive makes pensionskonton inte skall páverkas att anslutningen till delningsinstitutet upphör. Upphörandet kan endast av innebära att delning inte skall ske fortsättningsvis. Frivilligheten och det faktum att delning av tekniska skäl inte kan eller bör komi fråga i fall då eller båda makarna är född år 1953 eller tidigare leder till att ma en alla inte kommer att kunna få del av den ekonomiska trygghet på ålderdomen som år delningsinstitutets ändamål. Därutöver bör delningsreglema beröra endast pensionsrätzigheter inom den reformerade allmänna pensioneringen. Detta är skälet till att vi föreslår att reglerna om delning av pensionsrätt bör kompletteras med vissa ändringar äktenskapsbalkens bodelningsregler. Vi återkommer till frågan om av förändrade bodelningsregler i avsnitt 9.9.6. En fråga har aktualiserats under våra diskussioner år om även sambor, alla som eller enbart de med gemensamma bam, skall kunna omfattas av delningsinstitutet. Med så stor frivillighet inom delningssystemet som den föreslår skulle kunna en hävdas att det inte finns tillräckligt starka skäl att ställa sambor utanför delningssystemet. Vi menar emellertid att delning av pensionsrâtt har ett mycket starkt samband med äktenskapsbalkens regler om likadelning av makars egendom vid äktenskapets upplösning. Den totala egendomsgemenskap som på grund härav normalt kan sägas föreligga i ett äktenskap föreligger normalt inte i ett samboförhållande, eftersom bodelning mellan sambor endast berör en mycket begränsad del egendomen i det gemensamma boet. Att möjliggöra delning sambor emellan av skulle därför inte stå i samklang med den familjerättsliga lagstiftningens intentioner. Förutsättningarna för delning pensionsrätt sambor emellan brister enligt vår av mening därmed. Även administrativa skäl talar emot att sambor får omfattas av delningssystemet. Möjligheten att dela pensionsrätt bör alltså förbehállas makar. Den bör stå öppen för alla gifta par utan några tillkommande villkor. Således bör exempelvis inte ställas krav att de skall ha varit gifta viss minsta tid eller att de har barn tillsammans. Däremot bör krävas att båda makarna är försäkrade för inkomstrelaterad pension i Sverige, dvs. i princip att båda är bosatta här, det eller de år delningen avser. Partnerskapskommittén har i sitt betänkande Partnerskap SOU 1993:98, som lades fram i november 1993, föreslagit att av samma kön skall kunna ingå personer partnerskap och att partnerskapet i huvudsak skall ha samma rättsverkningar som äktenskapet. Om partnerskapskommitténs förslag genomförs, kommer därigenom

partner att likställas med makar bl.a. såvitt avser möjligheten att dela pensionsrätt.

Vi har vid våra diskussioner inte sett det vår uppgift att överväga en renodsom lad delning andra pensionsrättigheter än de som tjänas in inom den allmänna av pensioneringen. Varken pensionsrättigheter inom avtalspensioneringama, frivilliga individuella pensionsförsäkringar eller medel pensionssparkonto enligt lagen om individuellt pensionssparande skulle således omfattas av ett delningssystem. Det skulle kunna otillfredsställande att de skilda pensionsformerna därmed ses som skulle behandlas olika. Avtalspensioneringarna bygger emellertid kollektivavtal mellan arbetsmark-

314 Intjänande av pensionsrätt m.m.

nadsparterna. Förutsättningarna för dessa regelsystem bör inte annat än undantagsvis ändras lagstiftningsvägen och det bör därför överlämnas till arbetsmarknadsparterna att överväga om pensionsrättigheter inom avtalspensioneringama framöver skall kunna delas makar emellan. Emellertid föreslår vi, som kommer att framgå av avsnitt 9.9.6, att bl.a. pensionsrättigheter inom avtalspensioneringama till följd ändrade regler i äktenskapsbalken framöver skall kunna beaktas jämkningsvis av vid bodelning mellan makarna. Även beträffande frivilliga, individuella pensionsförsäkringar m.m. lämnar vissa förslag i det nämnda avsnittet. Frågan den närmare tekniska utformningen av en ordning för delning av penom sionsrätt får övervägas under den fortsatta beredningen av detta betänkande liksom utformningen av de följdregler inom pensionssystemet i övrigt som blir nödvändi- I följande avsnitt kommer dock att lämna våra synpunkter hur ett delga. ningssystem bör byggas upp i huvudsak och ange riktlinjerna för de kommande tekniska lösningarna.

9.9.3 för

Utformningen av ett system delning

Vi Föreslår: Delning innebär att den ålderspensionsrätt som makar intjänat i det reformerade pensionssystemet ett år läggs samman och delas på så sätt att vardera maken som pensionsrätt för året tillgodoförs i princip hälften. Det värde som överförs från en man till en kvinna räknas ned med uppemot 20 % med hänsyn till kvinnors längre medellivslängd, och pensionsrätt Överförd från en kvinna till en man räknas upp i motsvarande mån. An- mälan om anslutning till delningssystemet görs gemensamt av makarna och får till följd att delning börjar äga rum fr.o.m. året därefter. Anmälan om utträde kan göras ensidigt av en make med verkan fr.o.m. året därefter.

Som har framgått det föregående avsnittet föreslår ordning för löpande av att en . delning av pensionsrätt skall införas i det reformerade pensionssystemet och att det skall förbehållas makar. Enligt förslaget kommer denna ordning att kunna gälla endast äktenskap där både och kvinnan är födda âr 1954 eller senare och mannen delning kommer att kunna ske endast såvitt avser pensionsrättigheter intjänade fr.o.m. ikraftträdandet av delningssystemet. Den löpande delningen kommer för anslutna makar i princip att innebära att ålderspensionsavgifter för det aktuella året skall bokföras på vardera makens som konton inom fördelnings- och premiereservsystemen läggs och delas, i samman princip på hälften. Kontona inom fördelningssystemet och inom premiereservsystemet behandlas därvid separat. Därefter registreras resultatet delningen på respekav tive makes pensionskonton. Förenklat uttryckt kommer exempelvis med detta tillvägagångssätt som ett visst år har en inkomst på 200 000 kr och en en man kvinna år har inkomst 100 000 kr att vardera tilldelas pensionssom samma en

Intjänande av pensionsrätt m. m. 315

rättigheter inom fördelnings- och premiereservsystemen som om var och en av dem hade haft en inkomst om 150 000 kr. Kvinnan i exemplet erhåller alltså pensionsrätt för sin egen inkomst och får tillkommande pensionsrätt för 50 000 kr medan mannen tillgodoräknas pensionsrätt motsvarande en inkomst om bara 150 000 kr. Som kommer att utvecklas i det följande bör emellertid värdet av överförda pensionsrättigheter av fmansieringsskäl modifieras något. Alla pensionsrättigheter inom det allmänna ålderspensionssystemet vardera som maken tjänat under det aktuella året bör omfattas av delningen. Sålunda kommer inte bara ålderspensionsavgifter förvärvsinkomster och sociala förmåner att omfattas av delningen utan också andra ålderspensionsavgifter. Effekten härav blir att t.ex. avgifter på förtidspensionärers antagandeinkomster kommer att ingå delningen. Även exempelvis bamårsrätt kommer omfattas delningen. Detta att av innebär att barnårsrätt i förekommande fall skall tillgodoräknas före det att delningen verkställs. Detsamma bör gälla för pensionsrätt på grund vämpliktstjånstav göring. Att låta delningen omfatta bara viss andel av vardera makens inkomster eller att låta den omfatta enbart pensionsrättigheter som härrör från en viss verksamhet men inte från en annan skulle enligt vår mening inte fylla något egentligt syfte. Inte heller bör det komma i fråga att t.ex. dela pensionsrättigheter inom fördelningssystemet men inte inom premiereservssystemet. Paitiell delning bör alltså inte tillåtas i någon form. Pensionsavgifter på antagandeinkomster bör alltså kunna ligga till grund för delning. En förtidspensionär som har fått sin förtidspension beräknad med antagandeinkomster, eller inom det hittillsvarande systemet med antagandepoäng, kommer således att kunna omfattas av delningssystemet. Detsamma bör gälla andra förtidspensionärer och även ålderspensionärer. För dessa två senare grupper gäller att de inte kommer att kunna bidra med pensionsrättigheter till delningen utom för det fall att de under det aktuella året har haft förvårvsinkomster eller annat skäl har av till godoräknats pensionsrâttigheter eftersom pensioner inte är pensions grundande. - Vanligen kommer alltså dessa pensionärer, om de år anslutna till delningssystemet, endast att kunna stå som mottagare av pensionsrättigheter. Detta är emellertid med en helt frivillig delning inte skäl för att ställa dem utanför möjligheten till delning. Delningen kommer inte att medföra att förtidspensionen för en förtidspensionär successivt räknas om, bara att han förvärvar en större ålderspensionsrätt. För en ålderspensionär kommer emellertid de delningen tillkommande pensionsgenom rättigheterna i enlighet med vad som gäller för pensionsrättigheter på grund av förvärvsinkomster m.m. under pensionärstiden att kunna resultera i högre en pension redan året efter genomförandet av delningen, vid den omräkning av ålderspensionen som då skall göras. Delningen kan naturligtvis omfatta bara pensionsrättigheter inom det den allmänna pensioneringen här i landet. Det kan emellertid inträffa att båda makarna är att betrakta som försäkrade för inkomstrelaterad pension här vilket enligt vårt förslag är en förutsättning för att delning skall kunna ske trots att eller båda har - en anställning utomlands och inte tjänar in pensionsrättigheter här. Detta kan i princip bli

316 Intjánande av pensionsrätt m. m.

fallet bara om anställningslandet ligger utanför EES. Delning av pensionsrätt skulle i del sådana situationer kunna få effekter, som kanske inte är avsedda. Exempelen vis skulle delning kunna medföra att en kvinna med förvärvsarbete i Sverige får lämna ifrån sig hälften av sina under ett aktuellt år intjänade pensionsråttigheter till mannen, som samma år inte tillgodoräknas pensionsråttigheter här men som har ett arbete utomlands med en hög i annat land pensionsgrundande inkomst. Efter- - som sådan fall torde bli ovanliga och då delning är helt frivillig för makarna, behöver detta dock inte utgöra något problem annat än i informationshänseende. Av föregående avsnitt har framgått att har ansett det nödvändigt att låta de makar som använder sig av delningsinstitutet stå för den kostnadsökning som uppstår med ett delningssystem, huvudsakligen på grund av att kvinnor genomsnittligt sett är pensionärer under en längre tid än män. Detta kan sägas stå i strid mot den grundläggande principen inom den allmänna pensioneringen i övrigt om likabehandling av kvinnor och män såvitt avser pensionsavgiftens och den årliga pensionens storlek. Denna likabehandlingsprincip medför att den genomsnittliga kvinnan för samma pensionsavgift får en högre livspension än den genomsnittliga mannen och att kollektivet av män till en del betalar pensioner till kollektivet av kvinnor. Inom det obligatoriska ålderspensionssystemet finns det inget utrymme för ett annat förhållningssätt. Det förhåller sig emellertid annorlunda med det frivilliga delningssystemet. Rimligtvis bör inte kollektivet av försäkringstagare eller skattebetalare drabbas av de kostnader som uppstår på grund av att en del makar vill ordna sina privata, ekonomiska förhållanden på ett visst sätt. För att detta skall kunna undvikas krävs regler gör att pensionsråttigheter som överförs från en make till den andra hos som mottagaren ger upphov till samma livspension, genomsnittligt sett, som de hade gett om de hade stannat kvar hos den ursprunglige innehavaren. Detta innebär att pensionsråttigheter som genom delning överförs från en man till en kvinna bör reduceras innan de registreras kvinnans pensionskonton. För att eliminera effekterna av kvinnors längre medellivslängd och längre pensionärstid skulle i dag krävas att sådana pensionsråttigheter skrivs ned med uppemot 20 %. På motsvarande sätt bör dock pensionsråttigheter som går från kvinnan till mannen räknas upp. Dessa ned- respektive uppräkningsfaktorer bör bestämmas på i princip försäkringsmässiga grunder och kontinuerligt anpassas till framtida förändringar i skillnaden mellan kvinnors och mäns genomsnittliga livslängd. Om skillnaden i medellivslängd framöver skulle bli mindre än i dag, skulle alltså ned- och uppräkningsfaktorerna bli lägre. Ned- respektive uppskrivning av pensionsråttigheter bör ske såväl inom fördelningssystemet som inom premiereservsystemet. De ned- eller uppskrivna pensionsråttigheter som har sitt ursprung i delning behandlas efter registreringen i princip samma sätt som övriga pensionsråttigheter respektive konto. Sålunda kommer de inom fördelningssystemet framöver att räknas upp med löneindex och så småningom ligga till grund för beräkningen av vardera makens ålderspension. I avsnitt 9.2 har vi föreslagit ett villkor för att avgifter för barnårsrätt och pen-

Intjänande av pensionsrätt m.m. 317

sionsrätt för vämpliktstjänstgöring skall upphov till ett faktiskt pensionsutfall, ge nämligen att avgifter betalts under minst tre år på minsta inkomst ett löneen om basbelopp varje år och att de sammanlagda pensionsavgiftema över livet uppgår till minst ett lönebasbelopp. Delade pensionsrättigheter bör inte inverka på bedömningen i detta hänseende. Av kapitel 12 kommer att framgå att också ställer oss avvisande till tanken att delade pensionsrättigheter skall grunda rätt till beräkning . av förtidspensionen antagandeinkomster och att inte heller att eventuella anser antagandeinkomsters storlek bör kunna påverkas delade pensionsrättigheter. Vid av den fortsatta beredningen av ett förslag till reformerad efterlevandepensionering bör också övervägas om delning av pensionsrätt bör kunna påverka efterlevandepensioner till barn och vuxna. Det förhållandet att delade pensionsråttigheter inte i alla avseenden likställs med pensionsrättigheter i övrigt medför att de måste särredovisas i pensionsregistret. Detta torde emellertid inte medföra några speciella tekniska problem, eftersom även andra pensionsrättigheter exempelvis sådana härrör från barnårsrätt måste - som redovisas särskilt. Anslutningen till delningssystemet bör, tidigare flera gånger har framsom hållit, vara frivillig och bygga en gemensam anmälan makarna och anslutav ningen bör kunna bringas till upphörande genom en anmälan dem. Efter av en av en anmälan om utträde bör makarna genom en ny anmälan åter kunna ansluta sig till delningssystemet. Anmälan anslutning och utträde bör inges till försäkringsom kassan. En anmälan om anslutning bör kunna ske när som helst under äktenskapets bestånd. Av bl.a. administrativa skäl bör delning kunna ske först fr.o.m. året efter anmälan om anslutning. En sådan anmälan bör också kunna ske före ingåendet av ett äktenskap men bör då kunna få delning till följd först året efter giftermålet. Anslutningen kommer alltså aldrig att kunna innebära att delning kan ske för tid före anmälan om inträde i systemet. Vid skilsmässa och dödsfall bör delningen upphöra automatiskt utgången per av året före skilsmässan eller dödsfallet. En anmälan utträde bör innebära att om delning sker under det år anmälan inges inte för år därefter, inte men om en ny anmälan om anslutning som i så fall får effekt först fr. året efter den - o. m. nya anslutningsanmälan ges in. Att delningen upphör innebär inte att pensionsrättig- heter som därvid redan har överförts mellan makarna går tillbaka. En anmälan om utträde får alltså betydelse endast för framtiden och medför inte att några ändringar görs såvitt avser de pensionsrättigheter då finns registrerade på vardera som makens pensionskonton.

En genomförd delning för ett år är alltid oåterkallelig och kan aldrig bringas att återgå om makarna eller dem skulle ångra sig eller förutsättningarna en av senare på annat sätt ändras.

En anmälan om anslutning till eller utträde delningssystemet bör fristående ur ses från den egendomsordning som i övrigt gäller inom äktenskapet och för sådan en anmälan bör inte krävas äktenskapsförordets form. En anmälan bör dock vara

318 Intjänande av pensionsrätt m.m.

skriftlig. En make som inte själv har biträtt en anmälan om utträde bör underrättas om att delning inte längre kommer att äga rum.

9.9.4 Effekterna av delning

för respektive make så småningom skall beräknas kommer detta i När ålderspension

att ske enligt vanliga regler härför. Ålderspensionen beräknas alltså på de pensions-

rättigheter finns registrerade på respektive pensionskonton vid pensionstillfället som och detta oavsett om makamas äktenskap då fortfarande består eller inte. För en efterlevande eller frånskild make innebär detta att ålderspensionen blir lägre eller högre än den skulle ha blivit om delning inte hade skett, vilket också är det direkta syftet med delningsinstitutet. Med löpande delning till skillnad från vad som hade varit fallet vid momentan delning medför delningen att pensionsutfallet för respektive make påverkas också om båda makarna efter ålderspensioneringen fortfarande är i livet och år gifta med varandra. Att delningen manifesterar sig i en utjämning pensionema makarna emellan också då äktenskapet består anser vi, av sett i ett större perspektiv, inte vara en nackdel. Under tid då båda makarna är ålderspensionärer och de fortfarande är gifta med varandra kommer delningen inte få annan betydelse för storleken av makamas sammanlagda bruttopension än den uppkommer på grund av att de pensionssom rättigheter har överförts från mannen till kvinnan har reducerats och gett som upphov till en lägre årlig pension dock genomsnittligt sett till lägre livspension för kvinnan än vad som hade varit fallet om pensionsrättigheterna hade stannat kvar hos I motsatt fall om pensionsrättigheter har fötts över från kvinnan till mannen. mannen kommer makarnas sammanlagda årliga bruttopension att bli högre än delningen förutan. Storleken av makamas årliga sammanlagda nettopension kan också komma att påverkas i positiv riktning av omfördelningen av pensionsbeloppen mellan makarna, om marginalskatteeffekterna därmed förändras. Den löpande delningen kan också, typiskt sett, få vissa konsekvenser för familjeekonomin i de fall makamas äktenskap består när en av dem går i ålderspension den andre ännu inte är ålderspensionär. Om den make som har varit mottagare men delad pensionsrätt gär i pension först kan familjen under åren fram till dess av även den andre maken går i pension få disponera över dels en högre pensionsin- komst än den som hade utgått om makarna inte hade delat pensionsrätt, dels den andre makens kanske relativt höga förvärvsinkomster. Å andra sidan kan i sett andra fall den delning som tidigare har skett medföra att familjen kommer att få lägre sammanlagda inkomster, nämligen om den make som har haft högst förvärvsinkomster över livet vanligen går i pension först. Vid hans pensione- - mannen ring ersätts hans relativt sett höga förvärvsinkomst av en pension som genom delningen är lägre än den skulle ha varit delningen förutan medan kvinnans inkomst kanske är fortsatt låg. l viss mån liknande effekter kan uppstå om en av makarna går i förtidspension under tid då den andra maken ännu inte är pensionär. Dessa eventuella konsekvenser delningen upphör när även den andra maken går i av pension.

Intjänande av pensionsrätt m.m. 319

Under en övergångstid när bara en av makarna är pensionär kan således uppkomma antingen ett inkomstbortfall eller en inkomstförstärkning i familjeekonomin, som inte hade inträtt om delningen inte hade skett. Bl.a. beroende på åldersskillnaden mellan makarna kan denna övergångstid bli längre eller kortare. Att utfallet blir positivt för familjeekonomin torde i praktiken inte bli så vanligt med hänsyn till att kvinnan, som generellt sett får bäst utbyte av delning, oftast är den yngre av makarna. De negativa konsekvenserna kommer sannolikt i stället att väga över eftersom mannen, den av makarna som generellt sett har lämnat ifrån sig pensionsrättigheter, vanligen går i pension först. Vid hans pensioner-ing bortfaller fören värvsinkomst, som på grund av delningen kompenseras dåligt av den lägre pension som utbetalas till honom. Vi är alltså medvetna om att delningen under tiden mellan makarnas respektive pensioneringstillfällen i vissa situationer sålunda kan få effekter som inte är direkt åsyftade. Emellertid har inte funnit det möjligt eller lämpligt att genom särregler garantera att pensionsutfallet under denna mellantid inte skulle bli lägre än delningen förutan. En sådan garantiregel skulle inte bara ställa sig kostnadskrävande för kollektivet försäkrade eller för skattebetalarna utan också bli mycket svår att hantera administrativt. Inte heller anser att de beskrivna effekter är skål nog att välja momentan delning i stället för löpande, särskilt eftersom den momentana delningen i andra situationer skulle få en del andra inte eftersträvade effekter. I sammanhanget vill erinra om möjligheten till tidsbegränsat uttag av ålderspensionens premiereservdel. Denna del av ålderspensionen kommer enligt vårt förslag att kunna tas ut i sin helhet under en begränsad tidsperiod och kan därigenom användas för att i vart fall till en del överbrygga den nedgång i familjeinkomsterna som kan uppkomma under tiden mellan makarnas respektive pensioneringstillfällen. Effekterna av delning av pensionsrätt inom den inkomstrelaterade ålderspensioneringen samspelar i olika hänseenden med andra delar av det allmänna pensionssystemet. Delningen kan t.ex. innebära att pensionsrättigheter som överförts från den ena maken till den andra och registrerats på dennes pensionskonto inte ger upphov till en motsvarande högre livspension hos mottagaren; detta på grund av att mottagaren trots delningen kommer att få del av grundskyddet inom ålderspensionssystemet i form av den av oss föreslagna garantipensionen. Såvitt avser den inkomstrelaterade förtidspensioneringen kan delningen komma att påverka förtidspensionens storlek genom att den kan påverka en del av basen för beräkningen av den inkomstrelaterade förtidspensionen. Även inom efterlevandepensioneringen skulle sådana effekter kunna uppkomma, eftersom avsikten är att inkomstrelaterade efterlevandepensioner även framöver skall beräknas grundval av den avlidnes egenpension. Om exempelvis mannen avlider när kvinnan är i aktiv ålder och mannen är den som har lämnat ifrån sig pensionsrättigheter genom delning, kommer delningen att medföra att kvinnan får lägre omställningspension än hon skulle ha fått delningen förutan. Å andra sidan medför delningen att hon kommer att få högre ålderspension någon gång i framtiden. Under den tid då hon anses vara i behov av extra ekonomiskt stöd skulle emellertid delningen påverka det ekonomiska utfallet för henne i negativ riktning.

320 Intjänande av pensionsrätt m.m.

Skulle i stället kvinnan i exemplet avlida tidigt, skulle förhållandena för mannen bli de motsatta. Under det fortsatta arbetet med utformningen av efterlevandepensioneringen fâr övervägas särskilda åtgärder är påkallade med anledning härav. om Därvid bör även övervägas de nuvarande reglerna för samordning av änkepenom sion och ålderspension för kvinnor bör ändras på grund av möjligheten att yngre dela pensionsrätt. Ett särskilt problem rör samordningen mellan å sidan den allmänna pensioneena ringen med system för delning pensionsrätt och å andra sidan kommunala ett av tjänstepensionen Den för dessa pensioner gällande bruttosamordningen medför nu den vinst make kan göra delning av pensionsrättigheter inom det att en genom allmänna pensionssystemet inte kommer att motsvaras av en förlust för den andra maken för avtalspensioneringen. Det torde dock vara möjligt att komma till utan rätta med effekter detta slag att arbetsmarknadspartema på det kommunaav genom omrâdet träffar avtal om ändringar. Motsvarande problem kan uppkomma vid samordningen mellan ålderspension från den allmänna pensioneringen och arbetsskadelivränta och andra livränteformer. Under det fortsatta arbetet med beredningen detta betänkande fordras särskilda av överväganden även i detta avseende.

för födda före år 1954

9.9.5 Särskilt om delning makar

Vi föreslår: Möjlighet att ansluta sig till delningssystemet skall stå öppen båda är födda år 1954 eller Någon motsvarigendast för makar som senare. fall då eller båda makarna är födda före år 1954 är inte het härtill i en genomförbar.

Vårt förslag innebär, har framgått i det föregående, att endast makar som båda som födda år 1954 eller skall omfattas delningssystemet. Detta beror dels är senare av på det hittillsvarande ålderspensionssystemets utformning inte tillåter delning av att pensionsrättigheter, dels utformningen övergångsregleringen inom ålderspenav sioneringen.

valda övergångsmodellen på ålderspensionsområdet se kapitel 8

Den av oss medför sammanfattningsvis är födda âr 1934 eller tidigare inte alls att personer som kommer beröras det reformerade systemet, att personer som är födda åren att av 1935-1953 den s.k. 20-delsinfasningen kommer att beröras de reforrnegenom av rade reglerna enligt glidande skala i förhållande till födelseåret och att endast de en är födda år 1954 eller kommer att få sin pension beräknad helt enligt som senare reformerade regler.

Intjänande av pensionsrätt m.m. 321

Delning kan komma i fråga bara beträffande pensionsrätt har intjänats inom som det reformerade pensionssystemet. Pensionsrätt inom det nuvarande ATP-systemet skulle alltså även om pension börjar utbetalas först efter ikraftträdandet det - av reformerade pensionssystemet aldrig kunna göras till föremål för delning. Efter- som delning inte kan ske inom det hittillsvarande regelsystemet, kan delning omöjligen ske i fall där en av makarna är född år 1934 eller tidigare och detta oavsett den andra makens ålder. Redan härigenom måste alltså många gifta ställas utanpar för möjligheten att dela pensionsrätt.

Också om en make eller båda omfattas 20-delsinfasningen uppstår, såvida - - av särskilda regler för dessa situationer inte införs, komplikationer det sättet att vad

en make vinner delningen inte skulle vad den andra maken förlomotsvaras av rar. Detta kan illustreras med några exempel.

I exemplen antas att mannen är född år 1945 och kvinnan år 195 Mannen kommer att få 1120 och kvinnan 1720 sin pension beräknad enligt reformerade av regler, och de kommer att få resterande 20-delar sina respektive pensioner av beräknade enligt nuvarande regler. Om pensionsrättigheter inom det reformerade

systemet i detta fall överförs från mannen till kvinnan kommer detta att betyda att

mannen får kännas vid förlusten av pensionsrättigheter till 1120, dvs. till den del

hans pension beräknas enligt reformerade regler, medan kvinnan skulle få del av 1720 av de överförda pensionsrättigheterna. Ett så fördelaktigt utfall delningen av skulle bli kostsamt för pensionssystemet. Om för makar delningen i stället samma skulle utfalla så att pensionsrättigheter överförs från kvinnan till skulle mannen resultatet motsvarande sätt bli ofördelaktigt för makarna. Kvinnan, får som 1720 av sin pension beräknad enligt reformerade regler, skulle förlora än mer mannen, som endast får 1120 av pensionen beräknad enligt reformerade regler, skulle vinna. Ett resultat som det senare kan naturligtvis inte accepteras. Vi har diskuterat olika vägar att komma till rätta med de problem sålunda som skulle uppstå om delningssystemet skulle omfatta makar berörs 20-delsinsom av fasningen. Vad därvid har försökt att finna är lösning medför det en som att som den ena maken förlorar motsvaras vad den andre maken vinner. Detta torde inte av vara tekniskt omöjligt men kräver sannolikt metod även med massiv en som en informationsinsats skulle svår att förstå och därför skulle kunna få konvara som sekvenser för individen som inte kan förutses i det enskilda fallet.

Denna metod skulle innebära att endast så många 20-delar respektive makes av pensionsrättigheter motsvarar det antal 20-delar ålderspensionen för som av som den äldste maken kommer att härröra från det reformerade systemet fick ingå i delningen och att överförda rättigheter därvid räknades så vinsten för den om att ena maken motsvarades förlusten för den andra. Detta tillvägagångssätt skulle av få till följd att det verkliga utfallet av delningen skulle beroende den äldsta vara av makens ålder, vilket ganska slumpmässiga effekter. Dessutom skulle i de fall ger en eller båda makarna tillhör de äldre övergångskohortema endast mycket liten en del av de sammanlagda pensionsrättigheterna kunna delas och detta dessutom i

realiteten bara under några få år.

De beräkningar över det genomsnittliga utfallet delning i övergångskohortema av

322 Intjänande av pensionsrätt m.m.

vi har låtit utföra har bekräftat att ett system för delning enligt den beskrivna som metoden inte skulle få särskilt stor ekonomisk betydelse för de berörda makarna. Mot denna bakgrund och med hänsyn till svårigheterna för den enskilde att genomskåda och förstå effekterna delning i enlighet med denna metod har vi komav en mit till slutsatsen inte kan förorda lösning innebär att makar födda att en som före år 1954 skall omfattas av delningssystemet.

9.9.6 förslag utjämning makars Kompletterande om av pensionsrättigheter

Vi föreslår: Rätt till pension på grund frivillig, individuell pensionsförav säkring skall regelmässigt ingå i bodelning efter äktenskapsskillnad, i huvudsak enligt de regler gällde före år 1988. Detsamma skall gälla medel på som pensionssparkonto enligt lagen 1993:931 individuellt pensionssparande. om

Övriga pensionsrättigheter, exempelvis inom avtalspensioneringar-

former av och såvitt gäller ATP enligt nuvarande regler, skall jämkningsvis kunna na beaktas vid bodelning efter äktenskapsskillnad det med hänsyn till en om makarnas förhållanden i det enskilda fallet är oskäligt att undanta dem från

bodelningen.

Enligt vårt förslag är det enbart pensionsrättigheter inom det allmänna reformerade pensionsystemet kan bli föremål ñr renodlad delning. Som inledningsvis som en har framgått föreligger i dag, utom i undantagsfall såvitt avser frivilliga, individuelpensionsförsäkringar och medel pensionssparkonto enligt lagen individuom ellt pensionssparande, inte heller möjligheter att på annat sätt ta hänsyn till pensionsrättigheter i övrigt vid den ekonomiska uppgörelse makarna emellan som normalt sker vid upplösningen av ett äktenskap. Vi emellertid de principiella synpunkter ligger bakom vårt förslag anser att som delning pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet delvis kan om av överföras pâ dessa andra former pensionsrättigheter, och vi har därför övervägt av lämpligheten utvidga möjligheterna att ta hänsyn till sådana pensionsrättigheter att vid bodelning. föreligger det enligt vår mening ett behov att komplettera delnings- Dessutom av med regler möjliggör att pensionsrättigheter inom det reformerade systemet som pensionssystemet i vissa fall får påverka utfallet bodelningen. Det system för av delning pensionsrätt föreslår är avsett att frivilligt. Enbart pensionsav som vara rättigheter intjänade efter ikraftträdandet delningsreglerna kommer att kunna av delas. Och delningssystemet bör har framgått inte omfatta makar som - som omfattas 20-delsinfasningen. Makar är födda före år 1954 skulle alltså av som därmed ställas utanför möjligheten att dela pensionsrätt.

Intjänande av pensionsrätt m.m. 323

Något konkret förslag till ändringar i bodelningsreglerna lägger vi emellertid inte fram. Ett sådant förslag kräver ingående överväganden och ett utredningsarbete som inte bör ligga inom ramen för vårt uppdrag. I det följande redovisar alltså endast förslag som enligt vår mening bör utgöra riktlinjer för det fortsatta utredningsarbete som bör ske i anslutning till den vidare beredningen detta betänkanav de. Frivilliga, individuella pensionsförsäkringar ingår i princip inte i bodelning en efter den ändring som vidtogs i samband med införandet äktenskapsbalken år av 1988. Emellertid kan sådana försäkringar, liksom individuellt pensionssparande, redan enligt dagens bodelningsregler ingå i bodelning under förutsättning att makarna är överens om det eller det grund av omständigheterna i det enskilda fallet skulle vara oskäligt att undanta försäkringen eller det individuella pensionssparandet från bodelningen. Ett väsentligt syfte med den ändring gjordes i bodelningsreglerna vid tillsom komsten av äktenskapsbalken att åstadkomma likformighet med andra former var av pension, folk- och tilläggspension samt avtalspension. När reglerna för den nu allmänna pensioneringen kommer att ändras och delning kommer att medges av pensionsrätt intjänad inom det reformerade ålderspensionsssystemet, föreligger inte längre detta skäl att hålla frivilliga, individuella pensionsförsäkringar utanför bodelningen. Tvärtom finns anledning att ompröva det tidigare riksdagsbeslutet om pensionsförsäkringars behandling vid bodelning för att åstadkomma fortsatt en parallellitet olika pensionsformer emellan. Samma synsätt bör anläggas på det individuella pensionssparandet. Vi föreslår därför att ñivilligd individuella pensionsförsäkringar och medel på pensionssparkonto enligt lagen om indiviuellt pensionssparande fortsättningvis

regelmässigt skall ingå i bodelningen efter aktenskapsskillnad, i huvudsak enligt de

regler för pensionsförsäkringar som gällde före år 1988. Vi har diskuterat men inte uppnått enighet att lämna ett förslag avdragsrätt om om för en make för premier avseende den andra makens frivilliga, individuella pensionsförsäkring och för avsättningar till makes individuella pensionssparande. Vi är emellertid medvetna om att frågan kan väckas grund våra förslag i övrigt och av menar att den i sådant fall bör prövas i särskild ordning.

När det gäller övriga former av pensionsrättigheler föreslår att de framöver

skall kunna tas i beaktande vid bodelning inte regelmässigt i speciella en - men situationer nämligen om det med hänsyn till makarnas förhållanden i det enskilda fallet är oskäligt att undanta dem från bodelningen. Detta skulle alltså gälla pensionsrättigheter inom det hittillsvarande allmänna pensionssystemet, inom avtalspensioneringarna och även inom det reformerade pensionssystemet för situationer där makarna inte har omfattats av delningssystemet. Vilka närmare villkor bör ställas för att de olika formerna pensionssom upp av rättigheter skall kunna ingå i bodelningen bör prövas Utgångspunkten bör noga. härvid vara att pensionsrättigheter endast i undantagsfall skall kunna ingå i bodelning mot den försäkrades vilja och detta skall kunna ske bara när fördelningen av makarnas respektive pensionsskydd sammantaget framstår uppenbart orimlig, som

324 Inrjänande av pensionsrärt m.m.

bl.a. i relation till makarnas förhållanden under äktenskapet och de framtida möjligheterna att påverka pensionsskyddet. Även frågan hur pensionsrättigheterna skall kunna påverka bodelningen bör om penetreras närmare. Närmast till hands ligger om villkoren i övrigt är uppfyllda att värdet eller ett schabloniserat värde pensionsrättigheterna beaktas vid fast- - av ställandet behållningen i det boet. Detta torde vara den enda av gemensamma möjligheten står till buds såvitt pensionsrättigheter inom det nuvarande som avser allmänna pensionssystemet och inom de nuvarande avtalspensioneringarna. I huvudsak bör pensionsrättigheterna inverka endast fördelningen annan egendom i av stort och pensionsrättigheterna sådana bör alltså inte föras över från en make som till En regel som den som föreslogs av Pensionsberedningen i betänkanen annan. det Allmän pension l990:76, sid 368 f., en utvidning av tillämpningsområdet för jämkningsregeln i 10 kap. 3 § äktenskapsbalken, bör därför införas. Såvitt avser pensionsrättigheter inom det reformerade allmänna pensionssystemet bör emellertid också prövas möjligheten att inom för jämkningsregel vid bodelningen ramen en föra över sådana från den maken till den andra så att de skall kunna grunda rätt ena till pensionsutbetalningar för den mottagande maken. De ändringar i bodelningsreglema som sålunda kan komma att införas kan naturligtvis få effekt bara när äktenskapet upplöses äktenskapsskillnad, eftersom genom det efter den försäkrade makens död inte kvarstår någon rätt till ålderspension.

Ålderspension

10.1 för

Regler ålderspension

Vi föreslår: Ålderspension inom den reformerade pensioneringens fördel-

ningssystem skall kunna tas ut hel, tre tjärdedels, halv eller üärdesom en dels pension tidigast från 61 års ålder. Vid uttag därefter växer pensionen

efter försäkringsmässiga principer ñr varje månad

som den lämnas outtagen. Någon övre gräns för uppräkningen finns inte. Ett ålderspenuttag av sion kan återkallas helt eller delvis när den berättigade så önskar, och han kan sedan när han så vill på nytt börja uppbära hela eller del pensionen. av I fråga om ålderspension inom premiereservsystentet skall gälla i huvudsak samma regler för pensionsuttag. Dessutom skall de försäkrade kunna välja att ta ut sådan pension inte enbart livsvarigt utan också under begränsat ett antal år, under fem eller tio år.

I avsnitt 7.8 har redovisat den principiella innebörden våra förslag såvitt av gäller uttag av ålderspension. Som utvecklat där föreslår reglerna för att ålderspension skall präglas stor flexibilitet och medge väsentligt mått av ett av valfrihet för de försäkrade att själva välja tidpunkt för övergång från förvärvsarbete

till ålderspension.

Liksom i dag bör det inte gälla några krav den försäkrade avstår från föratt värvsarbete för att rätt skall föreligga till ålderspension. Inte heller i övrigt bör ske

någon prövning mot t.ex. den försäkrades inkomster vid beviljandet inkomstrelaav terad ålderspension. Den inkomstrelaterade ålderspension enskilda individer intjänar rätt till inom som det allmänna pensionssystemet kommer att bestå två olika beståndsdelar: pension av

326 Ä

lderspension

fördelningssystemet och pension från premiereservsystemet. I stor utsträckfrån ning skall enligt vårt förslag regler gälla för uttag ålderspension inom samma av dessa I viss mån föreslår dock speciella bestämmelser avseende båda system. utnyttja premiereservdelen, i syfte att ytterligare öka valmöjligheterna för rätten att de enskilda individerna. En förutsättning för rätt till inkomstrelaterad ålderspension inom fördelningsatt skall finnas är naturligtvis att den försäkrade har intjänat rätt till sådan systemet den intjänade pensionsrätten understiger viss fastställd nivå, skall pension. Om en ålderspensionen inte periodisk förmån utan med ett engångsbelopp. utges som en Detta har utvecklat i avsnitt 9.2. övrigt bör enda villkor för ålderspensionsuttag gälla att den försäkrade har l som bestämd nedre åldersgräns. Denna gräns föreslår skall bestämmas uppnått en viss till 61 år. Rätt till ålderspension skall alltså föreligga tidigast fr.o.m. den månad

varunder den försäkrade fyller 61 år. vi beskrivit i avsnitt 7.8 behövs inom det reformerade pensionssystemet inte Som allmän pensionsålder i dag. Av olika skäl är det dock påkallat att för någon som andra delar regelsystemet än de uttaget och beräkningen av inkomav som avser strelaterad ålderspension bestämma vad har benämnt garantipensionsålder, en till 65 år. Denna ålder tar vi i detta betänkande också till utgångssom angett för den beskrivning vi i del hänseenden lämnar innebörden och punkt som en av effekterna de föreslagna reglerna. När det gäller bestämmelserna inom av av oss det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skulle dock kunna klara sig utan man garantipensionsälder och detta skulle att betrakta fördel en sådan nog vara som en psykologiskt Vi har dock pedagogiska skäl valt att trots detta ibland anknyta sett. av till denna garantipensionsålder. Garantipensionsåldern tar i första hand sikte tidpunkten för utbetalning av garantipension. Den blir dock dessutom betydelse såtillvida att det i fråga om av med inkomstrelaterad pension sådan storlek att de berörs av garantipersoner av pensionssystemet erfordras vissa inskränkningar såvitt gäller uttag före fyllda 65 år också inkomstrelaterad pension från fördelningssystemet, och premiereservsysav temet. Dessa förslag redovisar i kapitel ll. inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet fr.o.m. 61 Vid uttag av bestäms den årliga pensionen, i princip blir densamma år för år års ålder som livsvarigt, till ett belopp beräknas grundval av det då aktuella beloppet som fördelningskontot och visst delningstal. Tas pensionen ut blir delningsett senare talet enligt försäkringsmässiga grunder lägre och den årliga ålderspensionen därmed livsvarigt högre. Dessa beräkningsgrunder syftar till att den sammanlagda ålderspensionen under livet skall för person som lever lika länge som genomen befolkningen bli densamma oavsett när pensionen börjar uppbäras. Någon snittet av gräns för hur långt i åldrarna pensionen räknas försäkringsmässigt övre upp upp skall inte finnas. Det blir alltså möjligt att under lång tid vänta med uttaget av pension och det sättet avsevärt förhöjd årlig ålderspension. l avsnitt 10.2 en och 10.3 utvecklar närmare våra förslag hur delningstalet skall fastställas och om hur uppräkningen vid pensionsuttag skall göras. om senare

Älderspension 327

Personer som fortsätter att förvärvsarbeta efter 61 års ålder kommer dessutom oberoende av om de tar ut ålderspension eller inte få högre livsinkomst att en och därmed tjäna in ytterligare pensionsrätt, upphov till högre livspension som ger en och således också till en större årlig pension. För dem fortsätter förvärvsarsom att beta efter det att de börjat uppbära ålderspension helt eller delvis och därigesom nom tjänar ytterligare pensionsrätt får årligen göras omräkning en av den utgående ålderspensionen med hänsyn till de nytillkomna pensionsrättigheterna.

Den årliga ålderspension bestäms enligt dessa regler kommer som för åren efter nybeviljandet att räknas år för år med index upp som beaktar såväl den allmänna prisutvecklingen realöneföråndringama i samhället. Denna för som metod uppräkning i form av s.k. pris- och följsamhetsindexering har beskrivit i avsnitt 9.8. Vi föreslår vidare att ålderspension, liksom enligt dagens regler, skall kunna tas ut inte bara som hel pension utan också partiell pension. som l detta hänseende bör ett val kunna göras mellan en fjärdedels, halv och tre fjärdedels ålderspension. I

den mån hel pension inte uppbärs, kommer den del pensionen lämnas av som outtagen att räknas upp enligt försäkringsmässiga grunder.

Detta val mellan hel och partiell pension skall i princip kunna göras månad för

månad, dvs. ett uttag av hel pension kan återkallas helt eller delvis till nästa månad

och den som tagit ut partiell pension månad skall kommande månad kunna en en välja att i stället uppbära hel pension eller andel partiell pension. annan av en Några begränsningar i dessa valmöjligheter bör inte finnas.

Inte heller i fråga om ålderspension inom premiereservsystemet fordras enligt vår

mening att det uppställs några särskilda villkor pensionsrätt om att av viss minsta storlek har intjänats för att ålderspension skall utges. Oberoende hur liten av pensionsrätt som den försäkrade förvärvat i premiereservsystemet skall han alltså ha rätt till den när han går i ålderspension. På samma sätt i fördelningssystemet som

bör dock ett mycket litet pensionskapital i premiereservsystemet kunna utbetalas

som ett engångsbelopp i stället för periodiskt.

Liksom inom fördelningssystemet föreslår att ålderspension inom premiere-

servsystemet skall kunna tas ut tidigast fr.o.m. fyllda 61 år. v Storleken av den årliga ålderspensionen inom premiereservsystemet skall enligt

vårt förslag beräknas försäkringsmässiga grunder enligt de principer

som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Någon skillnad skall dock inte göras mellan kvinnor och män vid beräkningen årlig pension. Det kapitalbelopp av som de till premiereservsystemet avsatta avgifterna upphov till jämte gett den faktiska avkastningen på dessa medel skall alltså fördelas över det för hela be- folkningen genomsnittliga - antal år under vilka pensionen kan beräknas komma att utbetalas.

Någon pris- och följsamhetsindexering utgående pensioner från premiereserv-

av systemet, på motsvarande sätt som inom fördelningssystemet, kommer inte äga att rum. Inte heller kommer dessa pensioner att indexeras på sätt enligt några annat fastställda regler. Den uppräkning kan ske under pensionärstiden som kommer i stället att vara beroende den faktiska avkastningen. av

Ålderspensioner från premiereservsystemet bör kunna inte bara

tas ut som hel

328 Älderspension

även partiell pension. Några villkor i fördelningssystemet att pension utan som som bara viss bestämd andel tre fjärdedelar, halv eller en pensionen får tas ut som torde inte erfordras. Uttag partiell pension bör kunna ske helt fritt fjärdedel av försäkrades val och med de konsekvenser detta medför försäkringsenligt den som den del lämnas outtagen. Däremot kan av försäkringsmässigt i fråga om som vissa begränsningar såvitt gäller möjligheterna att variera den tekniska skål behövas andel pensionen tas ut månad för månad. av som inte är nödvändigt det samtidigt tas ut ålderspension från Detta betyder att det att fördelnings- och premiereservsystemet eller att den andel med vilken en både pension är densamma för pensionen från de båda systemen. tas ut vi har redovisat i kapitel 7 bör ålderspensioner inom premiereservsystemet Som bara livsvarigt. Vi föreslår att de alternativt skall kunna utgå under kunna tas ut inte i förväg bestämt begränsat antal år. Enligt vårt förslag skall pensionen enbart ett premiereservsystemet kunna tas ut tidsbegränsad pension under en från - som under period tio år. Valet mellan livsvarig och tidsperiod om fem år eller en om fem eller tio år ålderspension bör den försäkrade kunna göra begränsad för - vid den tidpunkt då han önskar börja uppbära pensionen från premiereservsystemet. bör emellertid definitivt och den försäkrade skall således Det val som då görs vara välja lösning, t.ex. att få tidsbegränsad pension inte senare kunna en annan en förvandlad till en livsvarig eller tvärtom. inom premiereservsystemet böra öppnas möjligheter att avbryta Inte heller torde eller viss del därav gång börjat utbetalas, på ett uttag av ålderspension en som en enligt förslaget skall kunna göras beträffande ålderspension från samma sätt som fördelningssystemet. fördelningssystemet skall den fortsätter att förvärvsarbeta efter Liksom inom som ålder fortsätta intjäna pensionsrätt också inom premiereservsystemet. De 6l års att avgifter avsätts härför kommer således att upphov till en förhöjd ålderspensom ge premiereservsystemet och för den redan börjat uppbära ålderssion inom även som därifrån resultera i årlig förhöjning denna löpande pension. pension en av ålderspensionering, inte någon lagstiftaren bestämd Med en flexibel som upptar av allmän pensionsålder där tidpunkten för övergång i ålderspension bestäms av utan krävs ansökan den försäkrade för att ålderspension skall den enskilde själv, en av bör pension från bara fördelbörja utbetalas. l ansökningen anges om uttaget avser eller enbart premiereservsystemet eller det skall gälla båda systemen. nings- om hon uppnår 70 års ålder bör dock den försäkrade tillställas Viss tid innan han eller innebörd ålderspension börjar utbetalas automatiskt vid fyllda en underrättelse av att 70 år, om annat inte anmäls. vad gäller enligt nuvarande regler för ATP föreslår att in- I likhet med som komstrelaterad ålderspension från såväl fördelnings- som premiereservsystemet utbetalas den berättigade är bosatt. Det skall alltså finnas skall kunna oavsett var exporträtt över hela världen sådan pension. När det däremot gäller en helt fri av

garantipensionssystemet föreslår andra regler se avsnitt 9.1.

utfyllnad från

Ãlderspension 329

10.2 Delningstal

Vi föreslår: Vid fastställandet av den årliga ålderspensionen från fördelningssystemet divideras pensionskapitalet på den försäkrades pensionskonto med ett visst tal, det s.k. delningstalet. Vid bestämmandet av detta delningstal beaktas återstående medellivslängd vid pensioneringstillñllet, befolkningsdödligheten under förvårvsåren, inkomstskillnader mellan män och kvinnor och en viss diskonteringsränta. Ett delningstal fastställs för varje födelseårgång vid ingången av det år då personerna i fråga fyller 61 år. Delningstalet baseras på livslängdsstatistik för den då senast kända femårsperioden och kan således skilja mellan årsklasser.

I det reformerade pensionssystemet skall ålderspensionen från fördelningssystemet liksom från premiereservsystemet bestämmas så att sambandet mellan inbetalda - avgifter och den utgående förmånen stärks. Ett enkelt sätt att uttrycka ett sådant samband är att de pensionsavgifter som betalats till fordelningssystemet för eller av individen bokförs ett konto och den årliga pensionen bestäms som en viss andel av behållningen på kontot, dvs. kontots summa divideras med ett tal, det s.k. delningstalet. l avsnitt 7.9.2 har angett vissa principiella synpunkter på hur detta delningstal skall bestämmas. l det följande kommer att redovisa våra mer precisa förslag i detta hänseende. Vad som sågs i detta avsnitt avser enbart beräkningen av ålderspension i fördelningssystemet. I avsnitt 10.3 kommer att beröra motsvarande frågor med avseende på premiereservsystemet.

10.2.1 Hur delningstalet bestäms

Vid bestämmande av delningstalet jämförs pensionssystemet med ett premiereservsystem. I ett premiereservsystem fonderas individernas avgiftsinbetalningar. Den pension som den försäkrade kommer att uppbära står i proportion till individens hopsamlade pensionskapital. Pensionskapitalet ökar inte bara med avgiftsinbetalningar och ränta, utan också genom att kapitalet för dem som avlider successivt fördelas på de kvarlevande.

Det allmänna pensionssystemet i den del som behandlas här är ett fördelnings-

system där intjänade pensionsrâttigheter skrivs upp i takt med genomsnittsinkomsten för de förvärvsarbetande. Inbetalda avgifter fonderas inte utan används för utbetalningar av ålderspension till de samtida pensionärerna. Med ett stabilt förhållande mellan antalet förvärvsarbetande och pensionärer skulle emellertid fördelningssystemet kunna liknas vid ett fonderat system, där räntan i systemet

330 Ãlderspension

motsvaras löneindexeringen pensionsrättigheterna. Delningstalet kan då av av bestämmas så att systemet försörjningsmässigt går i princip jämnt ut under dessa förhållanden. Vid andra demografiska förhållanden, dvs. med förhållandevis få eller många förvärvsarbetande, kan däremot under- eller överskott uppstå inom systemet under period. Detta är också rimligt, eftersom exempelvis ett ökande en antal förvärvsarbetande innebär ett större antal pensionärer i framtiden och därmed behövs en större fond inom systemet om en önskvärd fondstyrka skall kunna vidmakthållas. Det finns flera faktorer kan påverka delningstalets storlek. Dessa behandlas som i det följande. Delningstalet skall först och främst bestämmas med hänsyn till återstående medellivslängd vid pensionstilljfället. Det innebär att individens fiktiva pensionskapital skall fördelas på det genomsnittliga antalet år som han eller hon kan förväntas uppbära pension, vilket motsvarar fördelningen av de avlidnas kapital på de kvarlevande inom premiereservsystemet. Enligt statistik för perioden 1988-1992 är den återstående medellivslängden vid 65 år för män och kvinnor sammantaget 17,2 år. En del pensionärer lever längre, andra kortare tid, i genomsnitt uppbär pensiomen närerna pension i drygt 17 år. Delningstalet skall vidare påverkas av dödligheten under förvärvsåren. Inom ett premiereservsystem fördelas kapitalet för dem som avlider före pensionsåldern de kvarlevande inom systemet. l den fortsatta framställningen används begreppet arvsvinst för just den kapitalöverföringen; från avlidna aktiva till kvarlevande. Inom fördelningssystemet uppstår på motsvarande sätt arvsvinster efter dem som dör i aktiv ålder. De bidrar till finansieringen av systemet men kommer inte att uppbära några härmot svarande förmåner. Det ger en gynnsammare försörjningskvot: förhållandevis fler aktiva per pensionär. Det finns således utrymme för en fördelning av arvsvinster även inom fördelningssystemet eller, uttryckt på annat sätt, delningstalet kan ett mindre tal än återstående medellivslängd vid penvara sionstillfället. Genomsnittligt sett lever kvinnor längre än män. I unga år är skillnaden i återstående medellivslängd mellan 5 och 5,5 år. Vid uppnådd garantipensionsâlder 65 år är skillnaden 3,5-4 år. Emellertid är utgångspunkt för våra förslag att lika stora en avgiftsinbetalningar till fördelningssystemet skall ge samma årliga pensionsbelopp oberoende av kön. Det betyder att delningstalet skall bestämmas till samma tal för kvinnor och män. De kalkyler över delningstalets storlek som presenteras i det följande utgår från genomsnittlig dödlighet för män och kvinnor. l genomsnittsen beräkningen har tagits hänsyn till antalet män respektive kvinnor i befolkningen. Eftersom kvinnors förvärvsfrekvens har ökat och närmar sig männens nivå, ger befolkningsgenomsnittet enligt vår bedömning ett tillräckligt bra mått det antalsmässiga förhållandet i arbetskraften. I genomsnittsberäkningen har också tagits hänsyn till inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor. Genomsnittligt sett har män högre lön och därmed högre pension än kvinnor. Samtidigt har de kortare medellivslängd och uppbär således pension färre antal år än kvinnor. De höga pensionsbeloppen utbetalas därmed i genomsnitt

Ãlderspension 33 1

under kortare tid än de låga beloppen. Det årliga medelpensionsbeloppet för en kohort sjunker således äldre kohorten blir. Delningstalet beräknas på grund härav till ett lägre tal, då hänsyn tas till inkomstskillnadema mellan män och kvinnor. Enligt aktuell inkomststatistik blir delningstalet 0,3 enheter lägre än vad det annars skulle ha blivit. Beräkningen av ett försäkringsmässigt delningstal påverkas vid vilken ålder av individen börjar förvärvsarbeta och hans inkomstprofil; längre någon tillhör systemet, desto mer arvsvinst hinner han tilldelas och tilldelningen sker i förhållande till de kvarlevandes pensionskapital. Det delningstal används för att besom stämma pensionsbeloppet inom fördelningssystemets beräknas ram schablonmässigt; kalkylen baseras en individ som antas börja förvärvsarbeta vid 16 års ålder och har en jämn inkomstutveckling fram till pensioneringstidpunkten. Delningstalet är således detsamma för alla, oberoende kön och individuellt av förvärvsmönster. Som behandlats i kapitel 2 och 5 har medellivslängden i befolkningen ökat successivt. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos år 1991 kommer befolkningens medellivslängd att fortsätta att öka åtminstone fram till år 2010. Likaså har skett och kommer kanske även fortsättningsvis att ske en utjämning mellan mäns och kvinnors livsinkomster, dels beroende minskade löneskillnader också på ett men ändrat förvärvsmönster för kvinnor. Förändringar i dessa faktorer påverkar delningstalet. Delningstalets beräkning beror således också vilken tidsperiod kalkylerna utgår från. Vi menar att beräkningarna bör baseras kända förhållanden och inte en prognos över framtida förändringar. Enligt vårt förslag, utvecklar nedan, som skall delningstalet för en viss kohort fastställas utifrån senast kända livslängdsstatistik avseende en femårsperiod vid ingången av det år då i fråga - - personerna fyller 61 år och således har rätt att ta ut ålderspension. Förslaget innebär att t.ex. för dem som år födda år 1940 och således uppnår garantipensionsåldern år 2005 baseras delningstalet på livslängdsstatistik for perioden 1995-1999. Då beräkningarna baseras på historiska uppgifter erhålls ett lägre delningstal än om aktuella prognosticerade uppgifter hade tagits utgångspunkt. som Skillnaden mellan mäns och kvinnors pensionsgrundande inkomster kan mätas som skillnaden i reformerad ålderspension från fördelningssystemet för nyblivna 65-åriga manliga respektive kvinnliga ålderspensionärer. Den reformerade pensionen är direkt relaterad till individens livsinkomst, inkl. bamårsrätt Detta m.m. gäller dock först för kohort 1944; för äldre kohorter finns inte hela livsinkomsten från 16 års ålder registrerad. Delningstalet beror också vilken tillväxttakt förväntar framöver. Inav oss dividens avgiftsinbetalningar, som bokförs på hans eller hennes fördelningskonto, skrivs upp i takt med den allmänna löneutvecklingen. Den utgående ålderspensionen är däremot i princip prisindexerad, dvs. årsbeloppet är i dagens system - som

ett fixt belopp uttryckt i prisbasbelopp om reallönetillväxten ligger på viss

- en nivå. Beräkningen av pensionsbeloppet utgår emellertid från att det kommer att bli en viss real tillväxt framöver och att den skall komma pensionären tillgodo. Behåll-

332 Ãlderspension

ningen den framtida tillväxten fördelas i tiden så att de årliga pensionsbeav om loppen blir lika stora i fasta priser. Man kan säga att en del av den framtida realtillväxten tas ut i förskott.

Årsbeloppet bestäms således som en annuitet, där diskonteringsräntan är lika med

förväntad framtida reallönetillväxt. Det prisindexerade pensionsbeloppet, beräken nat med viss diskonteringsränta, då i medeltal samma totala livspension som en ger löneindexerad pension skulle ha gjort, den framtida reallöneutvecklingen en om överensstämmer med diskonteringsräntan. Vi gör den bedömningen att den framtida realtillväxten i ett längre perspektiv kan

förväntas ligga runt 1,5 % år i genomsnitt se kapitel 3. Vid bestämmandet av

per delningstalet skall enligt vårt förslag beräkningarna göras med utgångspunkt i en reallönetillväxt framöver 1,5 % år, dvs. diskonteringsräntan skall bestämom per mas till denna nivå. Delningstalet fastställs alltså schablonmässigt utifrån viss medellivslängd i been folkningen och ett visst förvärvsmönster. Principen för delningstalets beräkning förvärvsarbetande och pensionärer. Över utgår från ett stabilt förhållande mellan olika orsaker, större eller mindre förändringar i försörjningskvoten tiden sker, av dvs. förskjutningar i avgiftsunderlagets utveckling i förhållande till pensionsutgifterna, vilket innebär att det fastställda delningstalet kan sägas mer eller mindre väl avspegla de aktuella förhållandena. En försämrad försörjningskvot kan t.ex. bero på att antalet förvärvsarbetande minskar av rent demografiska skäl eller att färre i aktiv ålder förvärvsarbetar eller att den genomsnittliga arbetstiden personer blivit kortare. Det naturligtvis önskvärt att kunna fastställa ett delningstal som gav en stabil vore fmansieringssituation i ett normalläge eller i vart fall i utgångsläget. Emellertid kommer det att dröja länge innan det reformerade pensionssystemet är i full funktion. Den första årskull som får pension helt efter reformerade regler pensioneras runt år 2020. Därefter dröjer det ytterligare någragdecennier innan utbetalningarna pensionsförmâner beviljade enligt äldre regler har upphört. Det är således under av pensionsförmåner enligt både nuvarande och reformerade regler skall lång tid som finansieras och under de närmaste decennierna dominerar förmåner enligt nuvarande regler. Syftet med delningstalet är att fastställa nivå för sambandet mellan en avgifter och förmåner som långsiktigt kan finansieras inom pensionssystemets ramar.

10.2.2 Kohortvisa delningstal

Inom det reformerade fördelningssystemet bestäms således individens pensionsbelopp pensionskontots summa delad med delningstalet. som Vi föreslår att delningstalet skall fastställas vid ingången av det år då individen fyller 61 år och således har möjlighet att börja uppbära inkomstrelaterad ålderspension. Delningstalets beräkning skall baseras faktiska uppgifter avseende bl.a. livslängd livslängdsstatistik för den senast kända femårsperioden och inkomstförhållanden mellan män och kvinnor.

Älderspension 333

Förändringar i medellivslängden i befolkningen medför att det beräknade delningstalet ändras. Delningstalet kan därför skilja mellan olika kohorter. En ökad medellivslängd bland äldre innebär att antalet pensionärsår ökar. Det fiktiva pensionskapitalet skall då genomsnittligt sett räcka i fler år än vad som är fallet för pensionärer i äldre åldersklasser. Med ett högre delningstal blir det årliga pensionsbeloppet lägre för nytillkommande pensionärer. De kommer däremot att uppbära pension under längre tid i genomsnitt och får därför ändå genomsnittliga samma totala livspension som äldre pensionärskohorter. Delningstalet fastställs med en viss eftersläpning; delningstalet för viss kohort en är relaterat till genomsnittlig pensionstid för äldre kohorter. Emellertid inte anser att delningstalet skall ändras för dem som redan uppbär pension, eftersom de inte kan kompensera sig för en sådan förändring. Vi ställer alltså avvisande till oss tanken på en löpande anpassning av delningstalet också för beståndet pensionstagare. Nytillkommande pensionärsgenerationer har möjlighet att kompensera en höjning av delningstalet med att börja ta ut pension vid en något senare tidpunkt eller att under en tid kombinera partiell pension med deltidsarbete. Delningstalet kan förändras med tiden också på grund att inkomstskillnaderna av mellan män och kvinnor förändras. Framtida förändringar i inkomstskillnader kan emellertid förväntas ha mindre effekt på delningstalet än framtida förändringar i medellivslängden. Effekten på delningstalet av att hänsyn över huvud taget tas till inkomstskillnaderna beräknas till ca 0,3 enheter både i dag och för den närmaste framtiden. Om medellivslängden i befolkningen ökar framöver kommer också fler personer att uppnå garantipensionsåldern och de kommer att leva därefter under fler år i genomsnitt. Under i övrigt oförändrade förhållanden kommer således pensionärerna att bli förhållandevis fler till antalet, dvs. försörjningskvoten försämras. Genom att delningstalet höjs för nytillkommande pensionärer sker automatiskt en viss anpassning av pensionsutgifterna till den förändrade försörjningssituationen.

10.2.3 Delningstalets storlek

Enligt vårt förslag skall, som tidigare framhållits, delningstalet för varje kohort bestämmas vid 61 års ålder. Som har utvecklats kommer delningstalet att nyss variera mellan olika kohorter, främst med hänsyn till förändringar i återstående medellivslängd. För personer som tar ut ålderspension än vid fyllda 61 år senare kommer det faktiska delningstalet att enligt försäkringsmässiga principer minska för varje månad som pensioneringen skjuts upp. I tabell 10.1 redovisas delningstalets storlek vid 65 års ålder beräknat med dagens medellivslängd och aktuell statistik över inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor samt en prognos för framtida delningstal. Av tabellen framgår också återstående medellivslängd för män och kvinnor vid 65 års ålder, dvs. genomsnittlig tid som pensionär fr.o.m. nuvarande allmänna pensionsålder.

334 Ãlderspension

Tabell 10.1 Delningstal och återstående medellivslängd vid 65 års ålder

Livslängdsstatistik Delningstal Återst. medellivslängd avseende åren vid 65 år vid 65 år

1988-1992 12,9 17,2 år 1996-2000 13,5 17,9 år 2010- 14,0 18,4 år

SCB:s prognos.

Enligt uppgifterna för den tidsperiod som redovisas i tabell 10.1 motsvaras en ökning av medellivslängden från 65 års ålder av en i princip lika stor ökning av delningstalet. En höjning av delningstalet resulterar i lägre årlig pension för nytillkommande pensionärer vid given pensionsålder. Höjningen av delningstalet kan kompenseras att pensionsuttaget skjuts upp en tid. Vid högre pensionsålder genom är delningstalet lägre eftersom pensionstiden då blir kortare. Fortsatt förvärvsarbete ger dessutom ytterligare pensionsrätt. Hur mycket längre måste arbeta för att kompensera för en höjning av en person delningstalet dvs. för att få ut en årlig pension av samma storlek som han eller hon hade fått delningstalet hade varit oförändrat beror på personens livsinkomstproom til. För person med omkring 40 års intjänandetid och jämn inkomstutveckling en kan emellertid beräknas att en ökning av delningstalet med 0,1 kompenseras genom någon månads extra arbete.

I tabell 10.2 redovisas delningstal för olika pensionsålder beräknat med utgångs-

punkt från dagens medellivslängd. Delningstalet vid 65 år blir som framgår 12,9. Om âlderspensionen börjar lyftas före 65 års ålder kommer den sammanlagda pensionstiden att bli längre och delningstalet blir därför högre än om uttaget sker vid 65 år. Behållningen på individens fördelningskonto, det fiktiva pensionskapitalet, skall då räcka i fler år. På motsvarande sätt minskar delningstalet vid pensionering efter 65 års ålder och det årliga pensionsbeloppet blir då högre. Av den sista kolumnen i tabell 10.2 framgår för olika pensionsåldrar pensionens storlek jämfört med pensionsbeloppet vid pensionsålder 65 år i det fall att ingen pensionsrätt intjänas efter 60 års ålder. Beräkningarna i tabell 10.2 utgår från att pensionskapitalet är löneindexerat fram till pensionsuttaget. Fr.o.m. 61 år växer pensionskapitalet endast på grund av löneindexeringen. Av tabellen kan utläsas âlderspensionen från t.ex. 66 år, årsbeloppet att, om tas ut är 7 % större än om pensionen hade tagits ut från 65 år. Vid pensionsålder 66 år har pensionskapitalet skrivits med löneindex i det här fallet uppskrivning med upp 1,5 % ytterligare ett år och pensionen beräknas med delningstalet 12,2 i stället för 12,9. På motsvarande sätt stiger det årliga pensionsbeloppet ytterligare vid ännu

Älderspension 335

senare pensionsuttag. Om pensionen börjar tas ut från 70 års ålder är den 45 % högre än vid pensionsuttag från 65 års ålder och delningstalet har reducerats till 9,6.

Tabell 10.2 Delningstal och återstående medellivslängd vid olika pensionsålder. Pension i procent av 65-árspension inget förvärvsarbete efter 60 års ålder, 1,5 % realtillväxt. 1988-1992 års livslängdsstatistik

Normalt sett förvärvsarbetar individen fram till dess han tar ut sin pension. Den nybeviljade pensionens storlek vid olika åldrar skiljer sig då inte enbart på grund av pensionskapitalets indexering och den försäkringsmässiga justeringen, utan också därför att ytterligare pensionsrätt har tjänats fram till den senare tidpunkten för pensionering. I tabell 10.3 visas en sådan jämförelse. Där har pensionens storlek beräknats vid olika pensioneringstidpunkter för en individ med jämn löneutveckling, som förvärvsarbetar fram till pensioneringen. Såväl individens reallöneökning som den allmänna reallöneökningen har satts till 1,5 % per år. De intjänade pensionsrättighetema är löneindexerade fram till pensionsuttaget. Det finns ingen övre åldersgräns för rätt att intjäna pension. Varje förvärvsår ger således utbyte i pensionshänseende. Som framgår av tabell 10.3 har individen i det här exemplet vid 61 års ålder tjänat in en pension på 8 200 kronor per månad. Det är, i fasta priser räknat, ett 30 % lägre belopp än den ålderspension per månad som han har rätt till om han fortsätter att arbeta fram till garantipensionsâldem 65 år. Om han fortsätter arbeta även därefter fram till 70 års ålder blir hans pension drygt 60 % högre än vid 65 års ålder.

336 Ãlderspension

Tabell 10.3 Pensionens storlek i fasta priser vid olika pensionsålder för en individ med jämn löneutveckling som arbetar fram till pensioneringen. 1,5 % reallönetillväxt

De delningstal vid olika pensioneringstidpunkter som redovisas i detta avsnitt skall inte ses som några förslag från vår sida till absoluta nivåer att användas vid tillämpningen av regelsystemet. Syftet är enbart att illustrera effekten av de förslag som redovisar om hur delningstal skall fastställas och vilka faktorer som därvid skall beaktas. De delningstal som skall användas vid den faktiska pensionsberäkningen framöver fâr fastställas av t.ex. Riksförsäkringsverket år för âr på grundval av regler som läggs fast lagstiftningsvägen.

Ãlderspension 337

10.3 Pensionsberäkning

Vi föreslår: Den inkomstrelaterade ålderspensionen bestäms på grundval av de ålderspensionsavgifter som tillgodoräknats individen. Inom fördelningssystemet motsvarar den årliga pensionen en viss andel av de samlade avgiftsinbetalningama, uppräknade med löneindex. Den utgående ålderspensionen är prisindexerad med följsamhetsindexering runt 1,5 % reallönetillväxt. Inom premiereservsystemet bestäms värdeökningen av intjänad pensionsrätt och utgående pensionsförmån av värdetillväxt och avkastning hos de fonder i vilka inbetalda avgifter placerats. Pensionen beräknas enligt försäkringsmässiga principer på lika villkor för män och kvinnor.

I detta avsnitt redogör för våra förslag till hur den inkomstrelaterade ålderspensionen från fördelnings- och premiereservsystemen skall beräknas med tillämp- - ning det reformerade regelsystemet. Detta regelsystem kommer att påverka inte av bara dem vid ikraftträdandet är under 16 år, och således ännu inte har tjänat som in någon pensionsrätt över huvud taget, utan även dem som är äldre och kan ha tjänat in ATP-poäng enligt dagens regelsystem före ikraftträdandet. I kapitel 8 har vi redovisat principerna för hur det reformerade regelsystemet bör successivt införas. Som framgår där kommer de som vid ikraftträdandet är 40 år eller yngre att få pension helt efter reformerade regler, medan de som är i åldrarna 41-59 år kommer att få en del ett visst antal ZO-delar av sin pension enligt nuvarande regler och resterande del enligt det reformerade regelsystemet s.k. 20-delsinfasning. Personer som har fyllt 60 år vid ikraftträdandet berörs inte av de nya intjänandereglema. I det här avsnittet behandlas i första hand pensionsberäkningen för personer som helt omfattas av det reformerade regelsystemet dvs. är 40 år eller yngre vid ikraftträdandet. I de situationer där särskilda regler föreslås gälla övergångsvis ges en översiktlig beskrivning av dessa. I kapitel 15 beskriver mer utförligt vårt förslag till övergångsregler.

Ålderspension kan utges också i form av garantipension. Våra förslag till utform-

ning av regler för garantipensionen och för samordning av den med inkomstrelaterad pension redovisar i kapitel 11.

Intjänad pensionsrätt I kapitel 9 har redogjort för vårt förslag om intjänande av pensionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet Enligt vad där föreslår kan pensionsrätt intjänas från 16 års ålder utan någon övre åldersgräns. Individens intjänade pensionsrätt för ett år motsvarar 18,5 % av den pensionsgrundande inkomst m.m. som

338 Ãlderspension

tillgodoräknats honom. Pensionsgrundande är upp till taket förvärvsinkomster, - socialförsäkringsersåttningar m.m. eller bakomliggande inkomst för vissa sådana ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst samt tillgodoräknad inkomst för bamår eller värnplikttjänstgöring. För förtidspensionärer tillgodoräknas för ålderspension pensionsgrundande inkomster enligt särskilda regler som redovisar förslag till i kapitel 12. Den tillgodoräknade pensionsråtten 18,5 % den pensionsgrundande inom av komsten motsvarar den pensionsavgift som inbetalas till ålderspensionssystemet av och för individen. Av den sammanlagda avgiften på 18,5 % tillförs 16,5 procentenheter fördelningssystemet och tillgodoräknas således individen som pensionsrätt där. Resterande 2 procentenheter tillförs premiereservsystemet och ger pensionsrätt inom det systemets ram. Inom fördelningssystemet bokförs den inbetalda avgiften, pensionsrätten, på individens fördelningskonto. Summan på detta konto skulle kunna sägas utgöra individens pensionskapital. Den intjänade pensionsrätten räknas årligen upp med

löneindex se avsnitt 9.7. Uppräkningen med förändring i medellön kan betecknas

som en motsvarighet till ränta det bokförda fiktiva kapitalet. Inom premiereservsystemet utgörs individens pensionsrätt av de faktiskt fonderade avgiftsinbetalningarna. Det framtida värdet av individens inbetalningar till systemet bestäms av värdetillväxt och avkastning hos de fonder i vilka inbetalda avgifter placerats. I fråga om såväl fördelnings- som premiereservsystemet gäller att ålderspension skall kunna utges i form av ett engångsbelopp i stället för genom periodiska utbetalningar i fall då den intjänade pensionsrätten är mycket liten och behållningen på

pensionskontot alltså understiger visst fastställt belopp se avsnitt 9.2. I sådana fall

utges således hela pensionskapitalet vid ett och samma tillfälle, förslagsvis när den försäkrade fyller 61 eller 65 år. I kapitel 8 har beskrivits hur övergången till det reformerade systemet skall ske med det där benämner 20-delsinfasning. Pensionskontot inom fördelningssystemet anpassas inte från början till 20-delsinfasningen utan denna görs först vid ålderspensioneringen. Pensionskontot inom premiereservsystemet bör däremot redan från början anpassas till 20-delsinfasningen, eftersom det inte kan komma i fråga att kvotdelsberäkna utgående pensioner inom premiereservsystemet; det pensionskapital där som tillkommer en individ måste denne kunna få ut ograverat. Det innebär att för

övergångsgenerationerna dock endast de yngre, se nedan avsätts en mindre avgift

än 2 % ett visst antal 20-delar av 2 % till premiereserven, samtidigt de tillsom godoräknas pensionsrätt inom fördelningssystemet motsvarande 16,5 % av den pensionsgrundande inkomsten. Den sammanlagda pensionsrätt som tillgodoräknas personer i dessa åldrar inom fördelningssystemet och premiereservsystemet är emellertid fortfarande för kohorten relevant 20-del av 18,5 % av den pensions- - grundande inkomsten. Premiereservsystemet införs och byggs upp successivt från det att de reformerade reglerna träder i kraft. För personer som då är äldre än 50 år, dvs. födda år 1943

Ãlderspension 339

eller tidigare, görs dock framöver enligt vårt förslag inga avsättningar till premiereserven. Dessa personer tillgodoräknas i stället en pensionsrätt motsvarande den totala avgiftssatsen 18,5 % den pensionsgrundande inkomsten inom fördelningsav systemet. För dem som vid ikraftträdandet är under 60 år skall pensionsrâtt idet reformerade systemet tillgodoräknas retroaktivt fr. 0.m. år 1960. Hela denna pensionsrätt för åren 1960-1 994 tillgodoräknas inom fördelningssystemet. Beräkningen av pensionsrätt för den tiden baseras på Riksförsäkringsverkets uppgifter över intjänade pensionspoäng i ATP. Pensionspoängen ökas med 1 för att kompensera basbeloppsavdraget och omräknas till en inkomst för respektive år. För förfluten tid kommer därmed slag inkomster och ersättningar att vara pensionsgrundande för samma av den reformerade pensionen som för nuvarande ATP. För att tillgodoräknas pensionsrätt för ett år i förfluten tid krävs således att inkomsten det året överstigit det basbelopp gällde vid årets ingång. Den tillgodoräknade pensionsrätten för som pension 18,5 % inkomsten till ATP-taket. Även för bamår reformerad utgör av upp

i förfluten tid ges pensionsrätt se avsnitt 9.5.

Hur det årliga pensionsbeloppet fastställs inom Fordelningssystemet

Inom fördelningssystemet beräknas det årliga pensionsbeloppet genom att individens pensionskapital delas med ett visst tal, delningstalet. I avsnitt 10.2 har vi redogjort för vårt förslag till hur detta delningstal skall fastställas. Delningstalet fastställs kohortvis och kan komma att variera olika kohorter emellan, beroende på bl.a. utvecklingen medellivslängden för befolkningen. Om medellivslängden förav ändras, kommer således delningstalet att förändras. Beräkningen ålderspensionen skall således ske grundval av bl.a. ett delav ningstal. Delningstalet skall vara detsamma för alla som är födda samma år och gälla oförändrat livet ut för dem. Delningstalets storlek varierar emellertid på försäkringsmässiga grunder med åldern för pensionsuttaget. Vid uppskjutet uttag i nuvarande regelsystem ökas pensionen med 0,7 % för varje månad pensionen skjuts upp, oberoende av vid vilken ålder uttaget sker. Vid som förtida uttag reduceras pensionen med 0,5 % per månad. En i huvudsak motsvarande teknik kan tillämpas inom det reformerade systemet. Ett delningstal fastställs för pensionsuttag vid 61 år och då pensionen börjar lyftas vid tidpunkt än 61 år korrigeras ârsbeloppet med tillämpning av månatliga annan korrigeringsfaktorer. Vi att de korrigeringsfaktorer som skall tillämpas inom anser det reformerade systemet bör fastställas exakt enligt försäkringsmässiga grunmer der än vad är fallet med nuvarande regler för förtida och uppskjutet uttag och som således bli helt och enbart beroende av hur länge uttaget skjuts upp efter 61 års ålder. Den månatliga försäkringsmässigt beräknade korrigeringen av pensionsbeloppet blir förhållandevis större högre pensionsålder som individen väljer. För dem vid det reformerade systemets ikraftträdande fyllt 40 men inte 60 som år gäller särskilda övergångsregler. För dessa åldersgrupper beräknas inkomstrelaterad ålderspension enligt både det nuvarande och det reformerade regelsystemet.

340 Ãlderspension

Med inkomstrelaterad ålderspension enligt nuvarande regler menas ATP med tillägg för folkpensionens grundbelopp, eftersom det första basbeloppet inkomsten inte av år pensionsgrundande för nuvarande ATP. Den utgående inkomstrelaterade ålderspensionen motsvarar ett visst antal 20-delar vardera: för dem är 59 år vid av som ikraftträdandet består pensionen till 120 reformerad pension och till 1920 av av nuvarande pension, för 58-åringama 220 av reformerad pension och 1820 av nuvarande pension, osv.

Pensionsrätt intjänad efter pensionsuttag i fördelningssystemet

Inom det reformerade systemet finns ingen övre åldersgräns för rätt till intjänande av pension. Om individen tjänar ytterligare pensionsrätt efter det att hel ålderspension har börjat lyftas, kan göras en årlig omräkning av den utgående ålderspensionen med hänsyn till de nytillkomna pensionsrättighetema. Alternativt kan, individen så om begär, de nya pensionsberättighetema förvandlas till årlig ålderspension först en från en viss senare tidpunkt. Tillskottet till ålderspensionen beräknas på grundval av individens ålder då tillskottet börjar utges, dvs. försäkringsmässigt justerat med hänsyn till det senare uttaget av denna del av âlderspensionen. Om individen uppbär partiell ålderspension, läggs de nytillkomna pensionsrätterna till den outtagna delen av pensionskapitalet, såvida den försäkrade inte ansöker om annat.

Indexering av pensionsrätt efter pensionsuttag i fördelningssystemet

Enligt vad vi har föreslagit och närmare redogjort för i avsnitt 9.8 skall den utgående ålderspensionen i det reformerade pris- och följsamhetsindexsystemet vara erad med en norm på 1,5 % årlig reallönetillväxt. Det innebär att pensionen räknas upp med inflationen då reallönetillväxten år 1,5 %. Vid högre reallönetillväxt, t.ex 2 %, görs ett ytterligare påslag på pensionen motsvarande skillnaden mellan den faktiska reallönetillväxten och normen, dvs. i det här fallet 0,5 %. På motsvarande sätt minskas uppräkningen av pensionema reallönetillväxten varit lägre än om 1,5 %. Vid uttag av partiell pension är det utgående pensionsbeloppet pris- och följsamhetsindexerat, medan resterande andel pensionskapitalet, motsvarar den av som outtagna delen av ålderspensionen, även fortsättningsvis i princip skrivs fram med löneindex. Alternativt kan ett årligt pensionsbelopp fastställas vid ingången av det år då individen fyller 61 år. Pensionskapitalet på fördelningskontot omvandlas då till en annuitet, som därefter räknas upp med pris- och följsamhetsindex.

Ãlderspension 341

Premiereservsystemet Vi föreslår att inom premiereservsystemet skall pensionsförmånens storlek beräknas enligt försäkringsmåssiga principer på samma villkor för män och kvinnor. Individens pensionsrättigheter motsvaras i det här fallet av faktiskt fonderade medel. De fonderade medlen utgörs av de avgifter som år för år inbetalas av och för individen fr.0.m. det reformerade systemets ikraftträdande, dvs. 2 % av tillgodoräknad inkomst m.m. för personer som vid ikraftträdandet är högst 40 år och en mindre andel av inkomsten för då är i åldrarna 41-50 år. personer som Individens pensionskapital i premiereservsystemet växer successivt med de inbetalningar som görs till systemet. Såväl före som efter pensioneringstidpunkten tillgodoräknas individen också avkastningen kapitalet och fördelningen av arvsvinster dvs. den fortlöpande fördelningen av de avlidnas kapital på de kvarlevande inom systemet. Det utgående pensionsbeloppets storlek beror bl.a. av åldern vid pensionsuttaget och pensionen skall tas ut livsvarigt eller under en begränsad period. Som vi om föreslagit i avsnitt 10.1 kan pensionen tas ut tidigast fr.0.m. 61 års ålder som hel eller partiell pension. Individen kan välja att ta ut pensionen från premiereservsystemet tidsbegränsat under fem eller tio år med ett högre årligt belopp eller livsvarigt med ett lägre årsbelopp. I den mån den försäkrade frivilligt valt ett kompletterande efterlevandeskydd inom

premiereservsystemet se avsnitt 13.7, tas viss del av de dit avsatta ålderspen-

en sionsavgifterna i anspråk för detta. Följden blir att den ålderspensionsrätt som tillkommer individen blir lägre än han eller hon inte valt ett kompletterande om efterlevandeskydd. I fall då efterlevandeskydd valts beräknas således ålderspensionen med hänsyn till detta. Om individen fortsätter att förvärvsarbeta samtidigt som han eller hon uppbär ålderspension från premiereservsystemet görs löpande inbetalningar till premiereservsystemet. För den som uppbär hel, livsvarig ålderspension från premiereservsystemet kan, liksom inom fördelningssystemet, ske en automatisk årlig omräkning av pensionen med avseende på den tillkommande pensionsrätten eller, om individen så väljer, denna nya pensionsrätt resultera i ålderspension först från viss senare tidpunkt. I annat fall, vid partiell eller tidsbegränsad pension, läggs de efter pensionstillfållet inbetalda avgifterna till kapitalet och de tillkommande pensionsrättema omvandlas till pension först efter en ny ålderspensionsansökan. Detta är i enlighet med den av oss föreslagna huvudregeln att utbetalning av ålderspension från den allmänna pensioneringen skall kräva ansökan av den berättigade.

342 Ãlderspension

10.4 Rätt att kvarstå i arbete efter 65 år

Vi föreslår: Genom tvingande lagstiftning införs lagstadgad rätt för arbetstagare att kvarstå i arbete till 66 års ålder fr.0.m. år 1997 och till 67 års ålder fr.0.m. år 1998. Möjligheter öppnas dock för undantag under vissa förutsättningar.

Den flexibla pensionsåldem i det föreslagna ålderspensionssystemet innebär att en försäkrad efter fyllda 6l år själv kan välja när han eller hon vill gå i pension.

Ålderspensionens storlek kommer dock direkt att påverkas tidpunkten för

av pensionsuttag: senare pensioneringstidpunkt, desto högre pension. Som beskrivits i avsnitt 10.3 har detta främst två orsaker, nämligen dels att pensionskapitalet fortsätter att öka med varje månads eller års fortsatt förvärvsarbete, dels att pensionskapitalet vid en senare pensioneringstidpunkt slås ut kortare tidsperiod och delningstalet därmed minskar enligt försäkringsmässiga grunder. I tabell 10.3 har redovisats hur mycket pensionen påverkas av pensioneringstidpunkten under förutsättning att den försäkrade förvärvsarbetar fram till ålderspensioneringen och under vissa antaganden i övrigt. Med ett pensionssystem där pensionsåldem är flexibel och där pensionen beräknas på huvudsakligen försäkringsmässiga grunder finns starka skäl för att de försäkrade ges reella möjligheter att fortsätta med förvärvsverksamhet längre upp i åren än dagens bestämmelser i praktiken tillåter. Enligt vår mening skulle det principiellt sett inte vara orimligt att de försäkrade fick stanna kvar i arbete så länge de själva vill och orkar. I vart fall bör möjligheterna bli större än vad som är fallet enligt den i dag gällande ordningen. Lagen l982:80 om anställningsskydd LAS innehåller en bestämmelse, varav framgår att en arbetstagare har rätt att stanna kvar i sin anställning till fyllda 67 år med bibehållet skydd mot uppsägning utan saklig grund. Enligt LAS inträder avgångsskyldighet alltså först vid 67 års ålder. Bestämmelsen är emellertid dispositiv, dvs. den gäller endast om inget annat är avtalat mellan parterna arbetsmarknaden, och det står alltså arbetsmarknadsparterna fritt att träffa kollektivavtal om avgångskyldighet vid en tidigare eller en senare tidpunkt. Individuella avtal om fortsatt arbete efter den genom kollektivavtal eller lag bestämda tidpunkten för avgångsskyldighetens inträde kan naturligtvis ingås. Nästan alla arbetstagare den svenska arbetsmarknaden den offentliga såväl som den privata är i dag grund av bestämmelser i kollektivavtal avgångs- skyldiga före 67 års ålder, i regel vid 65 år. Senare avgångsskyldighet förekommer i princip inte. Däremot finns en del yrkeskategorier som är avgångsskyldiga tidigare än vid 65 års ålder. Bland dessa kan nämnas flygledare och vissa piloter, viss privatanställd kabinpersonal, militär personal, brandmän, gruvarbetare under vissa

Ãlderspension 343

förutsättningar och innehavare av en del konstnärliga tjänster. Totalt torde översiktligt räknat 40 000 personer i dag vara avgångsskyldiga före 65 års ålder. Tidca punkten för avgångsskyldighetens inträde varierar för dessa personer från grupp till grupp. Många av dem år avgångsskyldiga vid 60 år. Detta gäller exempelvis flygledare, militär personal och brandmän. Ännu tidigare avgångsskyldighet har exempelvis sångsolister 55 år och dansare 44 år. Härtill kommer att ett rätt stort antal arbetstagare har rått, men inte skyldighet, att avgå med ålderspension tidigare än vid fyllda 65 år, men dessa regler är av mindre intresse i det nu aktuella sammanhanget. De avtalspensioner olika konstruktion som utges från tidpunkten för avgångsav skyldighetens inträde till dess arbetstagaren uppnår den allmänna pensionsåldem räknas inte som pensionsgrundande inkomst inom det nuvarande allmänna pensionssystemet. Inte heller inom det reformerade pensionssystemet kommer avtalspensioner att utgöra pensionsgrundande inkomst. Av avsnitt 7.5 framgår att vi har avvisat också tanken på särbehandling i annan ordning av personer med tidig avgångsen skyldighet. Motivet till resonemanget i avsnitt 7.5 bygger på vår inställning att arbetstagare i allmänhet framöver bör få stanna kvar i anställningen längre upp i åldrarna än i dag. Även vår principiella inställning är den redovisades, nämligen att om som nyss arbetstagare bör ha rätt att stanna kvar i arbete och ha möjlighet att förvärva fortsatta pensionsgrundande inkomster så länge han eller hon vill och orkar, inser vi att gränser som anger när arbetstagarens ålder medför avgångsskyldighet kommer att nödvändiga också framöver. Var gränserna skall läggas är en avvägningsvara fråga, som hittills har hanterats av arbetsmarknadspartema. Generellt sett kan sägas att arbetsmarknadspartema tycks ha funnit det lämpligt att låta gränsen för avgångsskyldigheten överensstämma med den allmänna pensionsåldem i det nuvarande pensionssystemet, trots att hälsotillståndet bland 65-åringar i dag torde vara i genomsnitt bättre än för några decennier sedan och trots att inte få även med dagens pensionssystem -torde vara intresserade av att fortsätta sin yrkesverksamhet, i vart fall i någon omfattning, efter fyllda 65 år. En fråga har ställt oss är arbetsmarknadspartema även fortsättningsvis och om med det reformerade pensionssystemet helt fritt bör få råda över tidpunkten för avgångsskyldigheten. Frågan är med andra ord man utan lagstiftningsâtgärder om kan förvänta sig att arbetsmarknadspartema kommer att höja den mer eller mindre allmänna gränsen för avgångsskyldigheten, som i dag ligger vid 65 år. Utan tvivel torde det reformerade pensionssystemet komma att frammana krav av sådan innebörd från i vart fall enskilda arbetstagare. Hur kraven kommer att bemötas från arbetsgivarsidan och vilken inställning de fackliga organisationerna på arbetsta- garsidan kommer att inta är svårt att säga något om, särskilt på relativt kort sikt, och resultatet kan tänkas komma att avgöras av styrkeförhällandena i övrigt på arbetsmarknaden liksom sannolikt efterfrågan på arbetskraft generellt sett eller av inom vissa yrkesområden. redovisade dispositiva åldersgränsen i LAS för avgångsskyldighet, 67 Den ovan år, höjdes relativt nyligen från 65 âr lagändring som trädde i kraft den genom en

344 Ãlderspension

l april 1991 prop. 199091 :25, bilaga och arbetsmarknadsutskottets betänkande 199091 : 15. Lagändringen hade sin grund i ett förslag från Pensionsberedningen i betänkandet Förtidspension och rörlig pensionsålder SOU 1989: 101. Under sitt arbete diskuterade beredningen en tvingande reglering av rätten att stanna kvar i arbete men fann övervägande skäl tala för en fortsatt dispositiv reglering. Beredningen konstaterade dock att det för att den föreslagna höjningen av åldersgrän- sen skulle få genomslag fordrades att kollektivavtalen ändrades i enlighet härmed samt anförde vidare:

Vi vill därför understryka det angelägna i att avtalen så långt det är möjligt ändras så att de ansluter till den föreslagna lagändringen. Detta är en utgångspunkt och en förutsättning för vårt ställningstagande att inte förorda tvingande lagstiftning. Skulle det senare visa sig att denna förutsättning brister och att förslaget inte blir förverkligat i praktiken, bör prövas ytterligare åtgärder, däribland även tvingande lagstiftning trots de invändingar som kan riktas däremot.

Någon anpassning av kollektivavtalen i anledning av den genomförda lagändringen har inte ägt rum. Detta kan dock delvis ha sin förklaring i den rådande lågkonjunkturen och den därav orsakade höga arbetslösheten. Det är, som framhållit i det föregående, enligt vår uppfattning av största vikt att arbetstagare i allmänhet ges möjlighet att stanna kvar i sin anställning längre än till 65 år. Detta gäller såväl allmänt sett som i perspektiv av det reformerade pensionssystemet. Vi är därför inte beredda att låta frågan om gränsen för avgångsskyldigheten bero med en vädjan till arbetsmarknadspartema att genom förhandlingar, med oviss utgång, försöka åstadkomma en höjning av gränserna för avgångsskyldigheten. Vi föreslår därför att det i LAS införs en i princip tvingande regel av innebörd att avgångsskyldighet inte inträder förrän vid en ålder högre än 65 år. På sikt bör enligt vår uppfattning den allmänna åldersgränsen för avgångsskyldigheten ligga vid 70 år. Vi anser emellertid inte att det föreligger tillräckliga skäl att nu föreslå en så hög åldersgräns inom ramen för tvingande lagstiftning. I detta skede finner i stället lämpligt att ansluta till den i dag gällande dispositiva regeln. Den föreslagna tvingande regeln bör därför ges innebörden att arbetstagare ges rätt att kvarstanna i arbete fram till fyllda 67 år, dvs. att avgångsskyldighet inträder först vid 67 års ålder. Denna åldersgräns skall alltså inte genom kollektivavtal kunna förskjutas nedåt i åldrarna. Däremot skall det naturligtvis finnas utrymme att genom kollektivavtal bestämma en högre åldersgräns för avgångsskyldigheten. Det måste anses rimligt att arbetsmarknadspartema får ett visst anstånd med de behövliga anpassningama till en tvingande regel av denna innebörd, särskilt mot bakgrund av att effekterna av den nuvarande ordningen inte kommer att bli märkbara i pensionshänseende förrän ålderspensioner från det reformerade systemet kommer att börja betalas ut år 2000. Den föreslagna tvingande regeln bör därför inte träda i kraft förrän på viss sikt. För att inte momentant göra ett alltför stort ingrepp i arbetsmarknadens funktionssätt menar dessutom att den föreslagna förändringen bör ske stegvis.

Ålderspension 345

Vi föreslår sålunda att åldersgränsen för avgångsskyldigheten enligt den föreslag-

tvingande regeln skall bestämmas till 66 år fr. o. m. år 1997 för att först jr. 0. m. na år 1998 överenstämma med den ålder gäller enligt dagens dispositiva lagregel, som 67 år. Ytterligare successiva höjningar åldersgränsen för avgångsskyldigheten till 70 av år bör övervägas vid tidpunkt då resultatet av arbetsmarknadspartemas en senare förhandlingar i frågan kan föreligga. Det år emellertid ofrånkomligt att möjligheter öppnas att under vissa förutsättningar medge undantag från den föreslagna tvingande Iagregeln. Det finns yrkesområden inom vilka det inte rimligen kan begäras av arbetsgivaren att den anställde får fortsätta i sin tidigare sysselsättning. Detta har i regel sin grund långt upp i åren i säkerhetshänsyn också andra faktorer kan någon gång föranleda att en tidigamen avgångsskyldighet bör motiverad. En del exempel på yrkeskategorier re anses vara skulle kunna komma i fråga för undantag finns bland dem som i dag genom som kollektivavtal är avgångsskyldiga före 65 års ålder. Eftersom det inte kan lämpligt att i lag exakt ange vilka yrkeskategorier anses skulle kunna undantas från den föreslagna tvingande regeln får en annan väg som väljas. När det gäller dessa undantag är det dessutom betydelse att det sker en av kontinuerlig anpassning efter varje enskild yrkesgrupps arbetsuppgifter och de

eventuella säkerhetskrav som bör ställas beträffande dessa. m.m. Vi därför att det bör överlämnas till regeringen eller till myndighet som menar regeringen bestämmer att föreskrifter som löpande kan utarbetas i samråd genom med arbetsmarknadspartema lägga fast vilka yrkeskategorier som kan bli föremål för undantag och under vilka förutsättningar detta bör få ske. En lagregel som vilka omständigheter, exempelvis säkerhetsaspekter, skall utgöra grund anger som för undantagsbedömningen bör dock införas. Den bör ges en tämligen strikt utformning för att i möjligaste mån begränsa antalet undantag men å andra sidan tillåta de undantag olika skäl bör anses påkallade. Utformningen av denna som av regel bör övervägas noggrant under det fortsatta arbetet med beredningen av mer detta betänkande. Även alltså undantag för vissa yrkeskategorier i princip skall kunna förekomom vi emellertid inte att omfattas ett sådant under alla ma, anser en person som av förhållanden skall få ställas utanför anställningstryggheten, kanske vid ganska unga år. Det är stor betydelse både för den enskilde och för samhället i stort att av arbetsmarknaden bästa sätt tar till den kompetens och den arbetslivserfarenvara het finns. Den arbetsgivare lämpligen kan erbjuda en arbetstagare som som som enligt undantagsbestämmelse i och för sig skulle avgångsskyldig exempelvis en vara vid 60 år arbetsuppgifter inte omfattas de säkerhetskrav eller liknande - som av motiverat undantaget, bör inte kunna frånhända sig ansvaret för arbetstagarens som fortsatta anställningstrygghet och möjlighet att under ytterligare några år tjäna in

pensionsrättigheter. Avgångsskyldighet i enlighet med ett undantag från den tvingande huvudregel som vi föreslår bör därför inte absolut utan den bör vägas mot de möjligheter som vara den enskilde arbetsgivaren har att erbjuda fortsatt anställning med förändrade

346 Ä lderspension

arbetsuppgifter. Även detta bör framgå av regleringen i LAS. Enligt nuvarande dispositiva regler i LAS gäller att arbetstagare fram till 65 års ålder har rätt till viss längre uppsägningstid och till företrädesrätt när turord- - ning skall bestämmas i samband med uppsägning på grund arbetsbrist och till av återanställning. På bl.a. socialförsäkringsområdet finns regler att socialsom anger försäkringsersättningar kan utgå längst till 65 års ålder. Sålunda utges m.m exempelvis arbetslöshetsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd KAS och rehabiliteringspenning inte till personer som är över 65 år. Inte heller kan över 65 en person år bli anvisad beredskapsarbete. Även såvitt t.ex. rätt till sjukpenning, handiavser kappersättning och arbetsskadeersättning föreligger vissa begränsningar som anknyter till en åldersgräns vid 65 år. Vi har vid våra diskussioner övervägt att till följd den föreslagna tvingande - av regeln i LAS om rätt att kvarstå i arbete till 67 års ålder föreslå följdändringar såvitt avser alla de nu nämnda reglerna eller i vart fall några dem. l förlängav ningen skulle ett sådant ställningstagande kunna betyda att åldersgränserna i de olika socialförsäkringssystemen skulle höjas i fas med eventuella framtida m.m. successiva höjningar av åldersgränsen för den allmänna avgångsskyldigheten till 70 år. Vår åsikt är emellertid att en arbetstagare som uppnått 65 års ålder och därmed den s.k. garantipensionsåldern inte bör ha sådant behov ett långtgående anses av anställningsskydd eller t.ex. ekonomiskt stöd socialförsäkringsersättav genom ningar, arbetslöshetsersättningar att det kan motiverat att höja de här m.m. anses aktuella åldersgränserna. Den som uppnått garantipensionsåldern har i generell bemärkelse haft möjlighet att tjäna in pensionsrätt under så många år pensionering vid denna ålder skall att en ge en rimlig ålderspension. Den har sin försörjning tryggad möjligsom genom heten att gå i ålderspension bör alltså inte i situationer behandlat slag av nu ges företräde till arbete framför personer som inte har inkomsttrygghet. Vi har samma inte heller, mot denna bakgrund och med hänsyn till kostnadsaspekterna, funnit tillräckliga skäl för att exempelvis arbetslöshetsersättning skall kunna utgå efter fyllda 65 år. Mot det sistnämnda talar också de spekulationsmöjligheter skulle som öppnas för personer som egentligen inte har för avsikt att stanna kvar i arbete efter 65 år men som genom t.ex. arbetslöshetsersättning skulle få ytterligare något eller några år med pensionsgrundande inkomst, samtidigt deras ålderspension som senare skulle höjas genom försäkringsmässig uppräkning till följd att uttaget en av av ålderspensionen skjuts upp. Vi föreslår följaktligen inte att den tvingande regeln i LAS rätt att stanna kvar om i arbete till 67 år skall ge upphov till några följdändringar, vare sig i LAS eller på andra områden. Detta betyder bl.a. att arbetstagare över 65 års ålder i likhet med vad som gäller i dag inte framöver kommer att ha längre uppsägningstid än en månad och att anställningsskyddet inte heller i övrigt under tiden mellan 65 och 67 år kommer att motsvara vad som gäller för arbetstagare. Av redovisade yngre ovan skäl är vi emellertid beredda att godta den konsekvensen.

Ãlderspension 347

Årlig

10. 5 information

Vi föreslår: tillgodoräknats pensionsrätt under året får information Alla som hittills intjänad pension och om beräknad framtida pension. Inom vissa om åldersklasser tillställs även personer, som inte tjänat in pensionsrätt under året, information om sin framtida allmänna pension.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 bör de som tjänat pensionsrätt inom det allmänna pensionssystemet årlig information om sin intjänade pensionsrätt och om hur ges stor den framtida ålderspensionen kan förväntas bli. Upplysningar bör i dessa infomiationsbesked lämnas såväl fördelnings- som premiereservpensionen. om Genom att sådan information lämnas årligen och även till dem i yngre åldrar kan den enskilde få överblick över sin förväntade ekonomiska situation efter pensioen neringen, och han möjlighet att själv avgöra om han på frivillig väg vill bygga ges upp ett kompletterande pensionsskydd. Vi föreslår således att till samtliga som förvärvat pensionsrätt under året och därmed är berättigade till inkomstrelaterad ålderspension skall utsändas information härom. Ett årligt pensionsbesked skall sålunda tillställas i första hand dem som tillgodoräknats pensionsrätt under året. På samma sätt som Riksförsäkringsverket redan i dag sänder ut information om ålderspensionen till alla i vissa åldrar, bör dessutom också framöver alla inom vissa åldersklasser få besked om sin framtida beräknade ålderspension, även om de under just det året inte har tjänat in någon pensionsrätt alls. För i dessa åldersklasser bör ett årligt pensionsbesked personer lämnas även aldrig förvärvat rätt till inkomstrelaterad pension i personer som Sverige och sålunda kommer att bli berättigade enbart till garantipension. som I figur 10.1 visas ett exempel på hur informationsbeskedet skulle kunna utformas för de födelseårgångar som kommer att få hela sin ålderspension beräknad enligt reformerade regler. Av beskedet framgår den hittills intjänade pensionens sammanlagda storlek vid uttag från garantipensionsåldern 65 år, ruta C på beskedet. I ruta A framgår pensionens storlek från fördelningssystemet och hur stort tillskott till pensionsbeloppet det senaste årets tillgodoräknade pensionsgrundande inkomst har gett. Informationsbeskedet kan naturligtsvis göras utförligare och innehålla uppgift inbetald pensionsavgift med uppdelning t.ex. förvärvsinkomst m.m., barom nårsrätt och effekten av delad pensionsrätt. I ruta B lämnas uppgifter om inbetald avgift och pension inom premiereservsystemet. För att den enskilde lättare skall kunna bilda sig uppfattning om den framtida en pensionens storlek bör beskedet innehålla en beräkning om det årliga pensionsbeloppet, vid några alternativa pensionsåldrar, under antagande att individen framdeles kommer att ha ungefär samma inkomster som under det senaste året. Beskedet bör också innehålla uppgift om garantipension.

348 Ålderspension

Uppgiften om det framtida pensionsbeloppet kan uttryckas på olika sätt. Pensionsbeloppet kan uttryckas i löpande priser, dvs. intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet räknas för framtiden upp med en antagen nominell löneutveckling och inom premiereservsystemet görs uppräkning med den garanterade avkastningen. Alternativt kan pensionen uttryckas i fasta priser, dvs. intjänad pensionsrätt räknas i det fallet upp med en realränta på t.ex. 1,5 eller 2 % per år. I båda dessa altemativ skulle emellertid den framtida pensionen kunna uppfattas mycket hög som jämförd med individens lön vid det tillfälle då han eller hon får del pensionsbeav skedet. Tag som exempel en 45-åring som beräknas fâ pension motsvarande en 60 % av slutlönen om 20 år. Om kalkylen av det framtida pensionsbeloppet inkluderar en årlig lönetillväxt och ränta 2 % motsvarar det angivna pensionsbeloppet ca 90 % av 45-åringens lön. Sett ur den synvinkeln torde ett tredje alternativ, nämligen att inte göra någon ränteuppräkning alls, vara det som är lättast att förstå innebörden av. Beloppet för beräknad framtida pension i förhållande till individens lön i dag är då detsamma i förhållande till hans beräknade slutlön. Ä andra sidan kommer den beräknade som framtida allmänna pensionen då att framstå som låg jämförd med alternativa räkneexempel där man kalkylerar med en viss framtida ränta. Enligt vår bedömning är det dock detta tredje alternativ trots dessa invändsom, ningar, är det som synes ligga närmast till hands att tillämpa. Figur 10.2 visar hur motsvarande pensionsbesked skulle kunna utformas för övergângsgenerationema.

350 Ãlderspension

Figur 10.2 BESKED OM om PENSION

Från den 1 januari 1995 gäller nya regler för den allmänna pensioneringen. Folkpension och ATP kommer på sikt att ersättas med ett reformerat pensionssystem.Under övergångstiden kommer både gamla och nya regler att gälla. I den folder som Du får tillsammans med det här beskedet kan Du läsa om de reformerade reglerna och vad som gäller för Din åldersgrupp.

INTJÄNAD PENSION T.O.M. 2001 ÅR Hittills intjänad pension kronorirlänad Allmän pension enligt nya och äldre regler Hurdetta belopp fördelar sig pá nya och äldre regler framgår av baksidan. vid uttag från65 r

BERÄKNAD FRAMTIDA PENSION

Pensionens storlek beror bland annat på när Du tar ut Din pension. Du kan ta ut pensionen tidigast från 61 år. Ju senare Du börjar ta ut pensionen,desto högre årlig pension får Du. Om du fortsätter att arbeta i Sverige till dess Du tar ut din pension och under varje år fram till pensionen har en likvärdig inkomst som den Du haft under år 2001, blir Din totala pension dagenspenningvärde: i

Pensionen börjarbetalas vid ut 61 år 65 år 69 år

Pension pe månad Till beloppen kommer ett tillägg från systemet med garantipension. Om Din pension vid 65 år blir enligt ovan får Du dessutom ett sådant tillägg som uppgår till kronor per månad.Denna text skrivsendast utom garantipension blir a ueII. Till följd av en särskild garantiregel kan Din pension aldrig bli lägre än den folk- och tilläggspension som du tjänat in fram till utgången av år 1994.För Din del innebär det att din pension vid 65 år aldrig kan vara lägre än

ATTOBSERVERA

Observera att 0 alla belopp är preliminära. ° lägstapensionvid 65 år garantipension är normalt kronor per månad för den som bott minst 40 år i Sverige. 0 nästan alla löntagare den svenska arbetsmarknaden har utöver den allmänna pensionen rätt till avtalspension genom sitt arbete.

Kontakta Försäkringskassan om Du vill veta mer om Din framtida pension

Älderspension 35 l

forts. figur 10.2

De övergångsregler som gäller för det reformerade pensionssystemet innebär att personer som är födda samma år som Du 1945-får 1120 av pension beräknad enligt nya regler och 920 av en pension beräknad en enligt äldre regler. I det belopp som angetts på framsidan under A ingår pension enligt såväl nya som äldre regler. Hur detta fördelar sig på nya och äldre regler framgår nedan.

INTJÄNAD ALLMÄN PENSION T.O.M. 2001 ÅR Tidigare in- intjänad pension Hittills intjänad pension under år2001 tiänad pension Reformerad IamMiaa pension + viduttag från65 Hittills intiårtad pension kronormånad Pension enligt äldre regler folkpension och ATP viduttag från65 r

PENSIONSGHUNDANDE INKOMST FÖR 2001 ÅR

lör relormerad pension

för ATPenligtäldreregler

11 Grundtryggheten

m.m.

11.1 Inledning

Det nuvarande pensionssystemet består, redovisat i avsnitt 2.3, i sina grundsom läggande delar av folkpension, pensionstillskott och allmän tilläggspension. Folkpensionen utges med ett belopp är lika för alla vid som samma antal bosättningsår respektive lika antal år med ATP-poäng. Dock utges ett lägre belopp då båda makarna har pension. Pensionstillskott erhåller de pensionärer som inte har ATP eller har endast låg ATP-pension. Pensionstillskottet avräknas krona för krona mot ATP men inte mot andra inkomster.

Pensionärer med låg pension betalar antingen ingen inkomstskatt alls eller en inkomstskatt som är lägre än den skatt löntagare får betala vid lika en stor taxerad inkomst. Detta åstadkoms med ett s.k. särskilt grundavdrag på pensionsinkomsten.

Det särskilda grundavdraget SGA är lika ston pensionen i det fall som att denna enbart utgörs av folkpension och pensionstillskott. SGA reduceras successivt i takt

med stigande ATP för att vara helt bortreducerat vid pension på 105 000 kr en ca för ensamstående och ca 93 000 kr för en gift pensionär make också har vars pension år 1994. SGA avtrappas med 65 % den del pensionen av av som överstiger det SGA som en pensionär utan ATP skulle få. Pensionärer med så stora pensionsinkomster att SGA är helt avtrappat får i stället göra grundavdrag samma som förvärvsaktiva.

Utgångspunkten för våra förslag vad gäller den grundtrygghet som bör finnas

inom ramen för det reformerade pensionssysvtenzet är den inkomstrelaterade

att pensionen skall beräknas utifrån hela livsinkomsten, till skillnad från nuvarande ATP som utgår som ett tillägg ovanför folkpensionen. För säkerställa att en tillfredsställande ålderspension även för dem under de förvärvsaktiva som åren antingen inte tjänat in rätt till någon eller tjänat in rätt till bara begränsad inkomsten relaterad pension, skall i det reformerade pensionssystemet inrymmas ett system med en grundpension som tekniskt utformas garantipension. Genom denna som en ges en utfyllnad till den inkomstrelaterade pension pensionstagaren som tjänat in rätt till. Samtidigt som denna garantipension införs kommer det nuvarande grundskyddet i form av folkpension, pensionstillskott och särskilda Skatteregler att av-

354 Grundtryggheten m.m.

vecklas. avsnitt 7.10 har redovisat våra principiella överväganden och förslag om I i det reformerade pensionssystemet. Våra närmare ställningsgrundtryggheten förslag vad gäller garantipensionssystemet presenterar i detta taganden och kapitel. tidigare i kapitel 8 redogjort för vår uppfattning att det reformerade pen- Vi har sionssystemet bör införas med övergångstid om 25 år och så sätt att personer en födda åren 1935-1953 stegvis fasas in i det reformerade systemet vad gäller som år inkomstrelaterad pension. Vad beträffar grundskyddet att en motsvarande anser infasning inte är motiverad. I stället att det här bör ske en successiv menar omläggning till reformerat grundtrygghetssystem vid i princip ett och samma ett för i övergångsgenerationema för yngre. Med denna tillfälle såväl personer som lösning krävs särskilda regler för hur pension till viss 20-del beräknas ensom - regler i form folkpension och ATP skall beaktas vid avräkning ligt dagens av avsnitt 11.4 redogör för våra förslag i detta avseende.

garantipensionsnivån. I

skäl ñr det även för inte i någon mån Vi har vidare funnit att personer som beröras övergångsreglema till pensionsreformen, dvs. personer kommer att av före år 1935, skall göras omläggning från dagens folkpensionering m.m. födda en Vårt principiella förslag härom har redovisat i till ett garantipensionssystem. 8.1.5. Detta innebär att det vid ingången år 2000 skall göras en omavsnitt av ålderspensioner till särskild övergångsvis garantipension. räkning av utgående en är skattereglema för pensionärer och andra likställs fr.o.m. En konsekvens härav att omläggning kommer huvudsakligen att beröra dem som vid denna tidpunkt. Denna för övergången till det reformerade systemet redan uppbär ålderspension. tidpunkten 11.5 redogör närmare för våra ställningstaganden i denna fråga. I avsnitt finansieringen garantipensionssystemet och i avsnitt 11.7 I avsnitt 11.6 berörs av pensionsreformen för olika andra folkpensionsförmâtar upp konsekvenserna av i avsnitt 1l.8-l utfall, marginaleffekter och

ner m.m. Slutligen redovisar l.lO

vissa beräkningar kostnader med anledning de föreslagna reglerna. om av detta kapitel behandlar enbart grundtryggheten inom ramen för ålderspensio- I Ett grundskydd behövs emellertid också fortsättningsvis inom även neringen. efterlevandepensioneringama. Våra överväganden och förslag om förtids-och förtidspensionssystemet redovisar i avsnitt 12.9, och i kapitel grundtryggheten i synpunkter grundskyddet framöver på efterlevandepensione- 13 lämnar några om ringens område.

Grundtryggheten m.m. 355

11.2 Grundskyddet i det reformerade

systemet

Vi Föreslår: I det reformerade pensionssystemet skall finnas ett grundskydd i form av en garantipension. Denna ersätter nuvarande folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer vid beskattning. Garantipensionen är skattepliktig sätt förvärvsinsamma som komster och den inkomstrelaterade pensionen. Garantipensionen är kon- struerad som en utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen för att garantera en viss lägsta nivå och för att dessutom tillförsäkra pensionstagare med begränsad inkomstrelaterad pension ett reellt tillskott till pensionen. För den som har tjänat in rätt till viss inkomstrelaterad pension, beräknas en utgående pension utifrån en viss basnivå fylls på med hänsyn till den insom komstrelaterade pensionen så att den totala pensionen ökar högre inkomstrelaterad pension som pensionären har. Utfyllnaden upphör när den inkomstrelaterade pensionen överstiger en viss angiven högsta nivå. För den - som inte har rätt till någon inkomstrelaterad pension alls, utges garantipension

som en fast lägstagaranti en nivå något överstiger den basnivâ som som garantipensionens utfyllnad utgår från.

En konsekvens av den livsinkomstprincip ligger till grund för vårt förslag till som ett reformerat pensionssystem är att inkomstrelaterad pension skall tjänas in från i princip den första kronans inkomst. Av detta följer att den nuvarande folkpensionen

som svarar för pensionsskyddet avseende det första basbeloppets inkomster skall avvecklas. Detta innebär samtidigt att det grundskydd den nuvarande konstruksom tionen med folkpension och pensionstillskott utgör behöver ersättas med nya regler.

I avsnitt 7.10 har slagit fast att det inom för det reformerade pensionsramen systemet bör inrymmas ett grundskydd för olika skäl inte har personer som av tjänat in någon eller bara begränsad inkomstrelaterad pension. Pâ sätt en samma som folkpensioneringen i nuvarande system tillgodoser behovet lägsta pension av en som är oberoende av förvärvsarbete skall reglerna för inkomstrelaterad pension kompletteras med regler som garanterar alla rimlig pensionsnivå, inte en som understiger den som tillförsäkras enligt dagens folkpensionering. Vi har i avsnitt 7.10 konstaterat att ett grundskydd inom det reformerade pensionssystemet inte kan utformas inom dagens system med dess folkpensionesom ring. I stället bör systemet med grundskydd konstrueras så sätt det att ger en utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen, inkl. den pension härrör från som premiereservsystemet, till en viss garanterad nivå. På så sätt får till stånd den man

356 Grundtryggheten m.m.

eftersträvade ordningen att alla pensionärer får något reellt ekonomiskt av oss utbyte den inkomstrelaterade pension de tjänat in rätt till och att de margiav som naleffekter dagens regelsystem upphov till reduceras för framtiden. som ger Grundtryggheten inom det reformerade pensionssystemet skall enligt vårt förslag grundpension tekniskt utformas garantipension. ges formen av en som som en Denna garantipension skall skattepliktig enligt samma regler som för förvärvsvara inkomster, liksom inkomstrelaterad pension. Garantipensionen ersätter nuvarande folkpension, pensionstillskott och det särskil-

da grundavdraget för folkpensionärer vid beskattningen. Tekniskt skall garantipensionen, enligt vad utvecklat i avsnitt 7.10, konsett så den utfyllnad till den inkomstrelaterade pension som pensionsstrueras att ger en tjänat in rätt till. Avtrappning garantipensionen mot inkomstrelaterad tagaren har av emellertid inte krona för krona utan med lägre procenttal, för att på pension görs den vägen den totala pensionen alltid blir högre högre inkomstrelagarantera att terad pension pensionstagaren förvärvat rätt till. Detta kan också uttryckas på som så sätt pensionären alltid får ett visst tillägg till garantipensionens basnivå på att inkomstrelaterade pensionen. grund av den Utfyllnad skall dock inte till hur höga inkomstrelaterade pensioner som helst ges skall upphöra i fall då den inkomstrelaterade pensionen överstiger viss nivå. utan en inte förvärvat rätt till någon inkomstrelaterad pension alls skall För personer som pension från garantipensionssystemet utges fast lägstagarantinivå som är en något högre än den basnivå garantipensionen i andra fall beräknas med utsom gångspunkt från. Vid beräkningen storleken utfyllnadsbelopp, eller snarare minskningen av av av garantipensionens basnivå, i beaktande inte bara inkomstrelaterad pension från tas det reformerade pensionssystemet utan i förekommande fall även folkpension - beräknas enligt hittillsvarande regler. Dessutom beaktas efterlevandeoch ATP som pension, avtalspensioner, Till den närmare innebörden av dessa avräkningsm.m. regler återkommer i avsnitt 11.4.

Grundtryggheten m.m. 357

11.3 Garantipensionsnivåer och avtrappningsregler

Vi Föreslår: En pensionär som saknar inkomstrelaterad pension är berättigad till ett grundskydd på en lägstagarantinivå för år räknat 2,1 basbelopp om för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär. Detsamma gäller för en pensionär som har så låg inkomstrelaterad pension att den tillsammans med garantipensionen understiger angivna belopp. Den utfyllnad till inkomstrelaterad pension garantipensionen innebär beräknas i övrigt som med utgångspunkt från en basnivå 2,0 basbelopp för ensamstående om en pensionär. Denna basnivå reduceras med 75 % inkomstrelaterad pension av till den del denna inte överstiger 2,0 basbelopp. För inkomstrelaterad pension därutöver och upp till 3,0 basbelopp görs reduktion med 50 %. en - För en gift pensionär utgör basnivån 1,77 basbelopp. På motsvarande sätt som för ensamstående görs en reduktion från basnivån med 75 % inav komstrelaterad pension som inte överstiger 1,77 basbelopp och med 50 % av inkomstrelaterad pension därutöver och till 2,655 basbelopp. upp

En viktig faktor vid bestämmande av garantipensionens nivå är den även i viss om omfattning skall täcka en tänkt genomsnittlig bostadskostnad. Det skulle kunna anföras skäl för att konstruera garantipensionen på ett sådant sätt. Kostnadsbesparingar genom minskad administration och enhetliga och enkla regler är några av de fördelar som kan vinnas om låter garantipensionen bestämmas med utman gångspunkt från att den skall ge kompensation också för genomsnittlig bostadsen kostnad. Kommunalt bostadstillägg enligt lagen 1962:392 hustrutillägg och kommuom nalt bostadstillägg till folkpension KBT är inkomstprövad förmån kan en som utges till den som uppbär folkpension i form ålderspension, förtidspension, av omställningspension, särskild efterlevandepension eller hustrutillägg. KBT kan endast lämnas till pensionär som är folkbokförd i kommunen. Storleken det av kommunala bostadstillägg som kan betalas ut bestäms kommunen. Tilläggen av varierar därför storleksmässigt kommunerna emellan. lnkomstprövningen sker dock enligt regler som är fastställda i lag och är lika över hela landet. Vidare krävs att KBT utges med lägst det belopp uppfyller kriterierna för statsbidrag. som I förordningen 1979:830 om statsbidrag till kommunalt bostadstillägg till folkpension föreskrivs att statsbidrag utges under förutsättning att KBT, före inkomstprövning och oberoende bostadens storlek, täcker minst 85 % den del den av av av månatliga bostadskostnaden som ligger mellan 150 och 3 500 kronor månad. per Kommunen erhåller statsbidrag med 70 % sina kostnader för KBT inom de av

358 Grundtryggheten m.m.

nämnda kostnadsgränserna. Samtidigt gäller att statsbidrag lämnas endast för KBT täcker högst 90 % bostadskostnaden. Kommunerna har möjlighet att låta som av KBT utges även för bostadskostnader ligger utanför statsbidragsförordningens som gränser och för kostnader inte är knutna till bostadskostnaden. Merkostnadema som för detta måste dock i sin helhet bekostas av kommunen. Den 1 januari 1991 trädde lagen 1991:162 särskilt kommunalt bostadstillägg om till folkpension SKBT komplement till KBT i kraft. SKBT kompenserar de som pensionärer har låg inkomst och hög boendekostnad. SKBT fyller ut skillnaden som mellan å sidan den pensionsberättigades allmänna pension och övriga inkomster ena enligt reglerna för beräkning årsinkomst vid prövning KBT och å andra sidan av av socialbidragsnormen i den pensionsberättigades kommun. SKBT utges av kommu-

med statsbidrag för 100 % av kostnaderna. nen KBT-reglema har ofta varit föremål för kritik främst vad gäller de varierande KBT-nivåema mellan kommunerna. Trots att reglerna för statsbidrag har påverkat kommunernas KBT-regler har stora skillnader uppstått. Skillnaderna har varit så det kunnat skilja ett tusen kronor i månaden i utgående KBT mellan stora att par två kommuner. Våren 1991 tillsattes kommitté med uppgift att över hela systemet med en se kommunala bostadstillägg dir. 1991:25. Kommittén antog namnet KBT-utred-

ningen. KBT-utredningen avlämnade i april 1992 sitt slutbetänkande Bostadsstöd till pensionärer SOU 1992:21, där ett nytt system för bostadsstöd föreslogs. Det nya bostadstillägget till pensionärer borde enligt utredningen vara helt statligt. Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen gjorde hösten 1992 bedömningen att ett förstatligande bostadsstödet inte kunde genomföras förrän den 1 januari 1995. av För underlätta ett förstatligande med helt enhetliga regler fr.o.m. år 1995 har att i två steg den 1 1993 och den 1 januari 1994 beslutats förändringar i - mars förordningen 1979:830 statsbidrag till kommunala bostadstillägg till folkom pension. Förändringarna har inneburit att skillnaderna mellan kommunernas KBT-

regler är mindre än tidigare. Åtskilliga kommuner har dock inte fullt ut anpassat

nu sina KBT-regler efter de ersättningsnivåer i statsbidragsförordningen som anges Som grund för sina förslag hade KBT-utredningen tillgång till bl.a. statistiskt material redovisar antalet pensionärer med KBT fördelade efter bruttobostadssom kostnad. Av materialet kan utläsas att det förekommer stora variationer i bostadskostnad. Det statistiska materialet visar att bostadskostnaden bland pensionärer med KBT varierar med flera tusen kronor i månaden från lägsta till högsta bostadskost-

nad. För det fall garantipensionen skulle täcka även skälig bostadskostnad måste en storleken denna uppskattas något sätt. Enligt vår mening skulle det med en garantipension täcker också bostadskostnader uppstå icke godtagbara konseksom oavsett vilken nivå skälig bostadskostnad bestäms till. Utifrån målsättvenser som ningen att inte försämra förutsättningarna för pensionärerna att få behålla dagens bostadsstandard samtidigt statens kostnader för bostadsstödet inte får öka, har som vi framhållit i avsnitt 7.10, funnit att det inte är möjligt att konstruera gavi, som

Grundtryggheten m.m. 359

rantipensionen på sådant sätt att även bostadskostnader omfattas grundskyddet. av l det nuvarande pensionssystemet har med lägre inkomster högre personer en kompensationsgrad än med högre inkomster avsnitt

personer se 2.3. Vi har i

avsnitt 7.10 avvisat tanken på att det inom det inkomstrelaterade pensionsystemet skall införas någon motsvarighet hårtill. l stället bör detta ske inom för ramen reglerna om garantipensionen i det reformerade pensionssystemet.

I det nämnda avsnittet har vidare redovisat våra principiella överväganden och förslag rörande nivåerna för garantipensionssystemets lägstagarantipensioner och de baspensioner utifrån vilka tillägg skall i form ökad total pension eller från ges av teknisk synpunkt på vilka sker avräkning med hänsyn till inkomstrelaterad pension. Som har föreslagit i avsnitt 7.10 skall garantipensionssystemet innefatta en lägstagarantinivå om för år räknat 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gifta pensionärer. Dessa nivåer gäller för de inte har någon personer som eller har bara mycket låg inkomstrelaterad ålderspension. För personer som har högre inkomstrelaterad pension skall garantipensionen beräknas med utgångspunkt från basnivå 2,0 basbelopp för ensamstående en om och 1,77 basbelopp för gift pensionär. Denna basnivå avräknas mot den inkomstrelaterade pensionen enligt regler som innebär att alla pensionärer med inkomstrelaterad pension upp till 3,0 basbelopp för ensamstående och 2,655 basbelopp för gifta garanteras ett visst tillskott till följd den inkomstrelaterade pensionen och således av alltid får visst ekonomiskt utbyte från garantipensionssystemet. Reduktionen av basnivån görs med olika procentsatser i två olika intervall. För personer med inkomstrelaterad pension överstigande de nämnda basnivåerna kommer den totala pensionen att bestå enbart den inkomstrelaterade ålderspensionen. av Från garantipensionens basnivå skall alltså göras reduktion med hänsyn till den en inkomstrelaterade pensionen. Det sker dock inte reduktion med 100 %. l stället skall för en ensamstående pensionstagare reduktion göras basnivån med 75 % av av intjänad inkomstrelaterad ålderspension till den del den inte överstiger 2,0 som basbelopp. För inkomstrelaterad pension därutöver och till 3,0 basbelopp sker upp en reduktion av basnivån med 50 %. Det sagda kan uttryckas också på ett annat sätt, måhända underlättar förståelsom sen. På detta sätt kan sägas att alla ensamstående pensionstagare erhåller minst 2,0 basbelopp i garantipension. De får sedan tillägg till denna garantipensionens ett nivå som är högre högre den inkomstrelaterade pensionen är. Garantipensionen ökar med 25 % av inkomstrelaterad pension till 2,0 basbelopp. l den mån den upp inkomstrelaterade pensionen överstiger 2,0 inte 3,0 basbelopp ökar garantipenmen sionen med 50 % av den inkomstrelaterade pensionen i detta intervall. För ensamstående pensionärer med inkomstrelaterad pension över 3,0 basbelopp sker ingen ökning. I tabell 11.1 illustreras nivåerna och avtrappningsintervallen för det föreslagna garantipensionssystemet.

360 Grundtryggheten m.m.

Tabell 11.1 Föreslagna nivåer och avtrappningsintervall för garantipension

Garanti- 1:a l :a 2:a 2:a Lägsta pension marginal- marginal- marginal- marginal- garanti börjar med ersättn % ersättn ersättn % ersättn BB BB slutar vid slutar vid ref.pension refpension BB BB

Ensamst 2,000 + 25 2,000 + 50 3,000 2,100 ålderspensionär

Make ål- 1,770 + 25 1,770 + 50 2,655 1,87 derspensionär

Förslagen innebär exempelvis att för pensionär har tjänat in en inkomstrelaen som terad ålderspension 1,0 basbelopp kommer basnivån för garantipensionen att om reduceras med 75 % 1,0 basbelopp, dvs. med 0,75 basbelopp vilket innebär ett av till garantipensionen med 0,25 basbelopp. Eftersom basnivân för garantitillägg pensionen år 2,0 basbelopp blir den utgående garantipensionen 2,0 basbelopp minus 0,75 basbelopp, dvs. 1,25 basbelopp. Den totala pensionen blir för denna pensionär alltså 2,25 basbelopp, utgörs den inkomstrelaterade ålderspensionen i botten som av med 1,0 basbelopp och ett tillskott garantipensionssystemet med 1,25 basbegenom lopp. pensionär har tjänat in inkomstrelaterad ålderspension med 2,5 En annan som får reduktion basnivån med 75 % den inkomstrelaterade pensiobasbelopp en av av till 2,0 basbelopp, dvs. med 1,5 basbelopp eller, uttryckt på annat sätt, ett nen upp tillägg till garantipensionen med 0,5 basbelopp. Hårutöver sker en reduktion av basnivân med 50 % den del den inkomstrelaterade pensionen som överstiger av av 2,0 basbelopp. Redaktionen basnivån för denna del av den inkomstrelaterade av

pensionen blir således 50 % 0,5 2,5 2 basbelopp, dvs. 0,25 basbelopp eller

av tillägg till garantipensionen 0,25 basbelopp. Basnivåns 2,0 basbelopp skall ett om således totalt reduceras med 1,75 basbelopp 1,5 + 0,25 basbelopp vilket ger en utgående garantipension 0,25 basbelopp. Alternativt kan sägas att det ges ett om tillskott till basnivån 2,0 basbelopp 0,5 + 0,25 basbelopp. För denna pensionär om totala pensionen 2,75 basbelopp, utgörs den inkomstrelaterade blir den som av ålderspensionen i botten med 2,5 basbelopp och ett tillskott från garantipensions-

systemet med O,25 basbelopp. ovanstående beskrivningarna och exemplen har utgått från beloppen för en De ensamstående pensionär. För gifta pensionärer skall gälla samma principer för beräkning garantipension. Emellertid är basnivân för dessa, som ovan nämnts, av gifta pensionärer skall göras reduktion basnivån med 75 % 1,77 basbelopp. För av inkomstrelaterad pension till den del denna inte överstiger 1,77 basbelopp. För av

Grundtryggheten m.m. 361

inkomstrelaterad pension därutöver och till 2,655 basbelopp sker reduktion upp en med 50 %. Uttryckt annat sätt får gifta alltid ett tillskott till basnivån 1,77 basbelopp med 25 % av inkomstrelaterad pension till 1,77 basbelopp och med upp 50 % av sådan pension däröver upp till 2,655 basbelopp. För personer som helt saknar intjänad pensionsrätt inom den inkomstrelaterade ålderspensioneringen kan garantipensionen enligt det redovisade systemet inte bli nu högre än 2,0 basbelopp för ensamstående och inte högre än 1,77 basbelopp för gifta pensionärer. Som framgått av det föregående föreslår emellertid att det för personer i denna kategori skall finnas en lägstagaranti som utges på nivå 2,1 en om respektive 1,87 basbelopp. Detta grundskydd skulle kunna ses som en förstärkt garantipension. [detta fall blir den utfyllnad reglerna garantipension syftar som om till lika med hela pensionen. För att personer som har inkomstrelaterad ålderspension som understiger 0,4 basbelopp inte skall få ett lägre grundskydd än de helt saknar sådan pensionssom rätt skall även för dessa gälla samma lägstagaranti på 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gifta pensionärer. För dessa utgörs grundskyddet av en mycket låg inkomstrelaterad ålderspension i botten och en utfyllnad enligt reglerna för garantipension upp till de angivna nivåerna. Grundskyddets lägsta belopp som uppgår till 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär motsvarar i 1994 års prisläge 74 000 kr respektive 65 800 kr. I det reformerade pensionsystemet kommer en pensionär således att alltid få minst detta belopp i årspension, som beskattas som vanlig förvärvsinkomst. Alla de nivåer och avtrappningsintervall angetts i detta avsnitt är uttryckta i som basbeloppet som sådant 35 200 kr år 1994 och således inte i det med 2 % nedjusterade basbelopp som används vid beräkning av pensioner. Om lägstagarantinivåema, 2,1 respektive 1,87 basbelopp, hade uttryckts i detta justerade basbelopp hade de utgjort ca 2,14 respektive 1,91 basbelopp.

362 Grundtryggheten m.m.

11.4 Närmare

om garantipensionen

Vi föreslår: Garantipensionens basnivå avtrappas med hänsyn till inkomstrelaterad ålderspension från det reformerade pensionssystemet. För personer födda åren 1935-1953 beaktas vid avräkningen personens sammanlagda ålderspension, vilken består av en viss andel pension enligt det reformerade systemet och resterande andel beräknad enligt dagens folkpensions- och ATP-regler. Beträffande pensionärer i dessa åldersgrupper behandlas alltså också folkpensionsdelen enligt hittillsvarande regler som inkomstrelaterad pension. Avräkning basnivån i garantipensionssystemet görs även med hänsyn till inkomstrelaterad efterlevandepension i form av övergångsvis utgiven änkepension från ATP samt med beaktande av avtalspension, liksom inkomstrelaterad utländsk pension. Garantipensionsnivåema är prisindexe- rade. Varje år görs en prövning av rätten till och storleken av utfyllnad från garantipensionssystemet. Uttag inkomstrelaterad ålderspension från - av fördelningssystemet får inte göras före 65 års ålder om den inkomstrelaterade ålderspensionen inte överstiger grundskyddets lägsta nivå. Inte heller får uttag dessförinnan göras om konsekvensen blir att summan av inkomstrelaterad pension och garantipension kommer att understiga denna nivå. Om denna däremot är högre, skall pension från garantipensionssystemet summa kunna erhållas före fyllda 65 år.

Som framgått det föregående avsnittet skall garantipensionens basniva avtrappas av med hänsyn till inkomstrelaterad pension. I avsnitt 7.10 har redovisat våra principiella förslag till vilka former inkomster och pensioner som skall föranleda av reducering av basnivån. I enlighet med förslaget där skall garantipensionens basnivå minskas med hänsyn till inkomstrelaterad pension från det reformerade ålderspensionssystemet. Detta gäller pension såväl från fördelningssystemet som premiereservsystemet. Omfattade av det nya garantipensionssystemet skall vara inte bara personer som helt enligt de reformerade reglerna. Även överfår sin ålderspension beräknad gångsgenerationen, dvs. de är födda åren 1935-1953, skall kunna få en utsom fyllnad till sin ålderspension genom detta nya garantipensionssystem. För personer i dessa ärsklasser beräknas den inkomstrelaterade ålderspensionen i vissa 20-delar enligt reformerade regler och i resterande 20-delar enligt hittillsvarande folkpensions- och ATP-regler. Vid prövningen mot garantipensionssystemet skall för dessa den sålunda beräknade ålderspensionen, dvs. den personer beaktas summan av sammanlagda inkomstrelaterade ålderspension de har rätt till enligt reformerasom de och nuvarande regler. I fråga pensionärerna i övergångsgenerationen beom

handlas alltså också folkpensionsdelen men däremot inte pensionstillskott som

Grundtryggheten m.m. 363

inkomstrelaterad pension vid avräkningen. l den mån en pensionär i övergångsgenerationen får sin inkomstrelaterade pension höjd till följd av den särskilda garantiregel lämnat förslag till i avsnitt 8.1.3 som och vilket förslag utvecklas i avsnitt 15.3.5 tas även det tillägg till följd som ges härav i beaktande som likställt med inkomstrelaterad pension. annan I enlighet med vad vidare föreslagit i avsnitt 7.10 skall garantipensionen avräknas på grundval av också änkepension från ATP tillkommer pensionstagare som en som omfattas av det nya garantipensionssystemet. Som redogjort för i avsnitt 2.2 finns det olika kollektivavtalsreglerade pensionsordningar. Avtalspensioneringama har många drag med den gemensamma nuvarande allmänna pensioneringen. De är obligatoriska i förhållande till den enskilde arbetstagaren och omfattar alla är verksamma på det aktuella verksom samhetsomrâdet. Det belopp som den enskilde arbetstagaren uppbär i avtalspension skall, som vi föreslagit i avsnitt 7.10, på i princip sätt föreslås för samma som inkomstrelaterad ålderspension medföra reduktion garantipensionens basnivå. en av Detsamma skall enligt vad vi föreslår gälla för inkomstrelaterade pensioner som utbetalas enligt utländsk lagstiftning, vilka reducerar folkpensionsförrnånerna och pensionstillskott i det nuvarande pensionssystemet. Garantipensionen kommer således storleksmässigt beroende storleken att vara av på den inkomstrelaterade pensionen från den allmänna pensioneringen enligt reformerade och nuvarande regelsystem, avtalspensioner och pensioner enligt utländsk lagstiftning. Däremot kommer pensionsanordningar som den enskilde själv frivilligt ordnat genom exempelvis en individuell privat pensionsförsäkring inte att påverka garantipensionens storlek. Inte heller skall garantipensionen påverkas förvärvsinkomster av eller kapitalinkomster. Garantipensionen skall inte heller påverkas makes pensioner eller andra inkomav ster. De regler som föreslår innebär dock, framgått, att garantipensionssom systemets lägstanivå och basnivå bestäms till ett lägre belopp för gifta än för ensamstående pensionärer. För att vara berättigad till oavkortad garantipension skall krävas 40 års bosättningstid i Sverige mellan 16 och 65 års ålder. Våra närmare förslag i detta hänseende har vi redovisat i avsnitt 7.10 och 9.1. Grundskyddet syftar bl.a. till att garantera alla lägsta standard, innebär att en som alla pensionärer även efter införandet av det reformerade pensionssystemet skall ha en rimlig levnadsnivå. Det finns därför, som angett i avsnitt 7.10, inte skäl att räkna upp garantipensionsnivåerna eller de föreslagna avtrappningsintervallen med ett index som mäter standardutvecklingen eller utgör ett följsamhetsindex på det sätt som föreslås skall gälla för de inkomstrelaterade pensionerna från fördelningssystemet inom det reformerade pensionssystemet. I stället föreslår att garantipensionsnivåerna och avtrappningsintervallen räknas år från år med prisindex. upp Detta kommer att innebära att den inkomstrelaterade pensionen och garantipensionen kommer att utvecklas olika sätt och att det därför varje år måste göras en prövning av om och i vad mån en pensionär som beviljats pension från garantipen-

364 Grundtryggheten m.m.

sionssystemet fortfarande äger rätt härtill och i så fall med vilket belopp garantipensionen skall utges för det aktuella året. En konsekvens av att uppräkningen av de olika pensionsförmånema sker på skilda sätt kan vid positiv tillväxt bli att det ett år ett visst tillskott från garantipensionssystemet men att detta året efter faller utges bort därför den inkomstrelaterade pensionen blivit större och överstiger den nivå att garantipension kan Även den omvända situationen kan där tillskott i form av utges. naturligtvis inträffa. Med hänsyn till syftet bakom garantipensionen anser dessa konsekvenser att olika beståndsdelar pensionssystemet indexeras enligt skilda av av principer som fullt acceptabla. När det gäller den inkomstrelaterade ålderspensionen har i avsnitt 10.1 redo-

gjort för hur sådan pension från fördelningssystemet skall beräknas i fall då den

börjar vid tidpunkt än vid garantipensionsåldern 65 år. Vid uttag av tas ut annan inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet fr.o.m. 61 års ålder bestäms den årliga pensionen, i princip blir densamma under hela pensioneringsom till ett belopp beräknas på grundval det då aktuella beloppet på penen, som av sionskontot dividerat med ett viss delningstal. Detta delningstal bestäms på så sätt det blir högre tidigare börjar ta ut sin ålderspensionen och består att en person sedan under hela pensioneringsperioden. Eftersom det totala pensionsbeloppet är lägre än fortsatt att ha inkomst och därigenom tjänat in ytterligare om personen pensionsråttigheter och delningstalet är större än om pensionen börjat uppbäras kommer den årliga pensionen att bli lägre vid uttag från 61 års ålder än vid senare,

från garantipensionsåldem 65 år liksom den årliga pensionen blir högre vid

uttag senare uttag. För det fall att storleken på den faktiska inkomstrelaterade ålderspensionen vid den tidpunkt då den tas ut före 65 års ålder skulle vara avgörande för beräkning av garantipensionen, innebär detta att sådant uttag i vissa fall skulle subventioneras

garantipensionen. Vi kan inte godta en sådan ordning. genom I stället föreslår att det vid beräkningen av pension från garantipensionssystemet alltid skall, i fall då uttag gjorts hel eller del av inkomstrelaterad ålderspenav sion före fyllda 65 år, utgångspunkt tas inkomstrelaterad pension av den som en storlek den skulle ha haft den hade börjat tas ut först vid 65 års ålder. l som om avsnitt 10.1 har föreslagit att det vid uttag inkomstrelaterad ålderspension från av fördelningssystemet skall finnas stor valfrihet både vad avser hur stor del av en pensionen får tas ut och hur ofta detta kan ändras. När det skall göras en som bedömning och i vad mån är berättigad till garantipension skall av om en person samtliga ålderspension före 65 års ålder i princip behandlas som om de uttag av inte hade behållningen på pensionskontona alltså hade kvarägt rum och som om stått orörda. För det fall att den inkomstrelaterade ålderspensionen från fördelningssystemet före 65 års ålder inte överstiger den lägsta nivån för grundskyddet 2,1 vid uttag basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gifta pensionärer föreslår vi skäl de anförda att sådant uttag inte skall få göras dessförinav samma som nyss Detta betyder alltså inkomstrelaterad ålderspension aldrig får tas ut före nan. att fyllda 65 år den inkomstrelaterade pensionen vid det aktuella tillfället inte om

Grundtryggheten m.m. 365

överstiger grundskyddets lägsta nivå. Om däremot den inkomstrelaterade pensionen vid tidpunkten för pensioneringen är högre än 2,1 respektive 1,87 basbelopp, skall den naturligtvis kunna tas ut före fyllda 65 år. Den skall således inte kunna börja uppbäras så lång tid före 65 års ålder att den till följd av det tidiga uttaget kommer att understiga de angivna nivåerna. Vid beräkning i fall av sistnämnda slag tas dock hänsyn i förekommande fall också till utfyllnad enligt garantipensionssystemet. Detta betyder att det först görs en beräkning av den totala pensionen i form av inkomstrelaterad pension och tillägg från garantipensionssystemet. Denna beräkning görs med utgångspunkt från hur stora dessa pensioner skulle ha blivit vid uttag från 65 års ålder. Därefter görs den försäkringsmässiga reduktion som blir följden av att uttag sker före fyllda 65 år. Det sålunda framräknade totalbeloppet utbetalas som ålderspension från den tidpunkt då den försäkrade önskar börja uppbära ålderspension, under förutsättning att detta totalbelopp inte blir lägre än grundskyddets lägstanivåer 2,1 respektive 1,87 basbelopp. Skulle detta bli fallet får den försäkrade vänta med att ta ut ålderspension till dess pensionen uppgår till den nivån. I fall då den försäkrade vill ta ut partiell pension före 65 års ålder får göras en beräkning av hel pension i enlighet med vad som nu beskrivits och tillägg från garantipensionssystemet uträknas grundval av den hela pensionen. Därefter utbetalas relevant andel partiell ålderspension. Även prövningen pension som av om kan få tas ut före 65 års ålder och från vilken ålder detta i så fall kan ske får göras med utgångspunkt från storleken av den beräknade hela ålderspensionen. Utöver de ovan redovisade pensionema som samtliga skall tas i beaktande vid beräkning av garantipensionen bör även den inkomstrelaterade ålderspensionenfrán premiereservsystemet beaktas vid beräkning av garantipensionen. För det fall att pensionen från premiereservsystemet tagits ut före 65 års ålder, skall den pension som enligt försäkringsmässiga grunder skulle ha utgått om premiereservpensionen hade tagits ut som livsvarig pension från 65 års ålder beaktas vid beräkning av garantipensionen. Inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet som tas ut före 65 års ålder skall alltså alltid vid beräkning av garantipension omräknas som om pensionen hade börjat att uppbäras vid 65 års ålder. Vid uttag av inkomstrelaterad pension från premiereservsystemet före 65 års ålder eller vid uttag av sådan pension under en begränsad tid skall på motsvarande sätt den inkomstrelaterade pensionen räknas om till livsvarig pension som tas ut från 65 års ålder. För den person som väntar med att ta ut sin inkomstrelaterade ålderspension från fördelningssystemet till efter 65 års ålder skall emellertid, enligt vad föreslår, den faktiska pensionen ligga till grund för beräkningen av garantipensionen. Beräkning av garantipension för någon som tagit ut sin inkomstrelaterade pension efter 65 års ålder skall alltså göras med utgångspunkt från den faktiska pensionen. När det gäller det efterlevandeskydd från premiereservsystemet som föreslår skall kunna väljas med make eller barn som förmånstagare bör det inte påverka garantipensionen till den efterlevandes ålderspension. Ett skäl till detta är att en

366 Grundtryggheten m.m.

frivillig efterlevandepension förmånstagarförordnande har stora likheter med genom förmåner från privat pensionsförsäkring, vilka enligt vad föreslagit ovan inte en skall reducera garantipensionen. Ett annat bärande skäl till att inte låta en sådan efterlevandepension påverka beräkningen av garantipensionen är att en sådan ordning skulle kunna styra pensionstagaren att sätta sina barn som förmånstagare i stället för sin make.

11.5 Den garantipensionen övergångsvisa

Vi föreslår: Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott ersätts vid ingången av år 2000 för dem som då är 65 år eller äldre, dvs. för alla är födda år 1934 eller tidigare, med en övergångsvis som gällande garantipension samtidigt de särskilda skattereglerna för pensiosom närer helt avvecklas. Alla utgående ålderspensioner omräknas då till sådan beskattad garantipension. Denna övergångsvisa garantipension konstrueras på ett sådant sätt att ingen pensionär får ett lägre nettoutfall än med nuvarande regler. Pensionen utformas med utgångspunkt i att summan av utgående folkpension och ATP-pension definieras som en s.k. intjänad pensionsrätt. Pensionärer med en sålunda definierad intjänad pensionsrätt upp till 3,0 basbelopp erhåller en övergångsvis garantipension med utgångspunkt i en basnivâ är 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift som pensionär samt med tillägg varierande storlek i tre olika intervall beav roende på den intjänade pensionsråttens nivå.

I avsnitt 8.1.5 har vi redovisat förslag som innebär att dagens grundskydd i form av folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpensionävid beskattningen skall omvandlas till särskild övergångsvis garantipension. rer en Denna omvandling skall enligt förslaget äga vid ingången av år 2000. De som rum berörs den övergångsvisa garantipensionen är personer som inte alls omfattas av av det reformerade âlderspensionssystemet, dvs. de som är födda år 1934 eller tidiga-

re. Förslaget innebär sålunda att det vid årskiftet 1999-2000 i princip får göras en omräkning alla utgående ålderspensioner och att denna i huvudsak avser beav ståndet av ålderspensionärer då. Huvudsyftet med förslaget är, angetts i avsnitt 8.1.5, att få till stånd en som

Grundtryggheten m.m. 367

likabehandling i full utsträckning fr.0.m. år 2000 av alla pensionärer med löntagare i beskattningshänseende. Detta betyder att alla pensionärer efter omläggningen skall betala skatt i samma utsträckning som förvärvsarbetande och att den övergångsvisa garantipensionen alltså är beskattad. Med hänsyn härtill måste denna bestämmas till en väsentligt högre nivå än dagens folkpension och pensionstillskott, så att garantier ges att ingen pensionär får ett sämre nettoutfall ekonomiskt sett än vad han eller hon hade före omläggningen. Under vårt arbete har vi övervägt möjligheten att år 200 även de som fyllt 65 år dessförinnan, dvs. de nu aktuella åldersgruppema, ges rätt till en garantipension på samma nivå som den som avses ingå i det reformerade ålderspensionssystemet. Detta skulle emellertid innebära en merkostnad ca 4 miljarder kronor jämfört med dagens pensionssystem. För att undvika en så stor kostnadsökning, måste år 2000 omläggningen till den övergångsvisa garantipensionen för denna grupp genomföras enligt regler som närmare ansluter till utfallet enligt hittillsvarande pensionssystem. Detta övergångsvisa garantipensionssystem måste dock utformas på ett sätt som innebär att också pensionärer i högskattekommuner ges en garanti om minst ett oförändrat netto efter skatt. Under år 1994 behöver en ensamstående ålderspensionär utan några andra inkomster än folkpension och pensionstillskott inte betala inkomstskatt oavsett storleken på kommunalskatteuttaget. I och med att de särskilda skattereglerna för pensionärer slopas, kommer pensionärerna på samma sätt som andra inkomsttagare att få olika stor kommunalskatt beroende på i vilken kommun de bor. För att undvika ett försämrat nettoutfall också för pensionärer som bor i kommuner med så hög kommunalskattesats som 34 % behöver garantipensionen vara avpassad till denna skattesituation. Eftersom det inte är möjligt att göra grundskyddets storlek beroende av kommunalskatteuttaget måste nivån den allmänna pensionen således över hela landet anpassas för att klara ca 34 % kommunalskatt. Det framtida garantipensionssystemet skall baseras bl.a. den inkomstrelaterade pension som tjänats in. De personer som redan är pensionärer har dock pension beräknad efter dagens regler med folkpension, pensionstillskott och allmän tillläggspension. Pension enligt dessa regler behöver därför omvandlas till att gälla inkomstrelaterad pensionsrätt i sin helhet vid omläggningen år 2000. Omvandlingen av pension beräknad enligt nuvarande regler sker lämpligen genom att folkpensionens grundbelopp plus ATP-pension sätts lika med inkomstrelaterad pension enligt de nya principerna. Som intjänad pensionsrätt vid denna översättning räknas däremot inte pensionstillskottet. Denna från folkpension och ATP översatta pensionsrätt får ligga till grund för

beräkning av den övergångsvisa garantipensionen. översättningen har sin största

praktiska betydelse i det intervall där garantipension utges. När den intjänade pensionsrätten överstiger 3,0 basbelopp för ensamstående ålderspensionär blir folkpension plus ATP-pension definitionsmässigt lika stor som hela den pension som utges enligt de nya principerna. För personer som inte har någon ATP alls dvs. bara folkpension och pensions- tillskott beräknas dock den översatta pensionsrätten som lika med noll. -

368 Grundtryggheten m.m.

Den övergångsvisa garantipensionen föreslås få en basnivå för en ensamstående ålderspensionär om 2,1 basbelopp vid hel pension. Vid en intjänad pensionsrätt under 1,235 basbelopp läggs 5 % av denna ovanpå garantibeloppet 2,1 basbelopp, vilket tekniskt sett innebär att basnivån reduceras med 95 % i detta intervall. Vid intjänad pensionsrätt mellan 1,235 och 1,725 basbelopp ökar den totala pensionen med 15 % av den del som överstiger 1,235 basbelopp, dvs. det görs en reduktion av basnivån med 85 %. För den som har en intjänad pensionsrätt över 1 ,725 basbelopp, ökar den totala pensionen med 60 % av den pensionsrätt som överstiger denna nivå, vilket i tekniskt hänseende innebär att basnivån avräknas med 40 %. Vid högre inkomstrelaterad pension än 3,0 basbelopp blir den övergångsvisa garantipensionen lika stor som denna, och något tillskott ges alltså inte från garantipensionssystemet. Vad gäller övergångsvis garantipension till en pensionär vars make också har pension föreslås den få en basnivå om 1,87 basbelopp. Vid en intjänad pensionsrätt under 1,0 basbelopp ökar den totala pensionen med 5 % av denna. I intervallet mellan 1,0 och 1,55 basbelopp ökar den totala pensionen med 15 % av den pensionsrätt som överstiger 1,0 basbelopp. För pensionsrätt som överstiger 1,55 men inte 2,681 basbelopp ökar den totala pensionen med 60 % av den del som Överstiger 1,55 basbelopp. Tekniskt betyder detta att basnivån i de nämnda intervallen reduceras med 95, 85 respektive 40 %. Vid större intjänad pensionsrätt än 2,681 basbelopp sammanfaller garantipensionen med den inkomstrelaterade pensionen, och något tillägg ges inte från garantipensionssystemet. De föreslagna nivåerna och de procenttal med vilka den övergângsvisa garantipensionens basnivå ökar, dvs. den totala pensionen stiger, i olika intervall framgår av tabell 11.2.

Tabell 1 1.2 Föreslagna nivåer och intervall för den övergångsvisa garantipensionen

Garanti- 1:a 1:a 2:a 2:a 3:e 3:e pension marginal- marginal- marginal- marginal- marginal- margibörjar ersättn % ersältn ersättn % ersättn ersättn % nalmed BB slutar vid slutar vid crsaun pcnsions- pcnsions- slutar rän rätt vid BB BB pensions -rätt BB Ensam- 2,100 + 5 1,235 + 15 1,725 + 60 3,001 stående ålderspensionär Make 1,870 + 5 1,000 + 15 1,550 + 60 2,681 ålderspensionär

Grundtryggheten m.m. 369

Med de föreslagna basnivâema och avtrappningsintervallen för den övergångsvisa garantipensionen blir resultatet att ingen pensionär får lägre nettoutfall än med dagens folkpensionering. Resultatet blir i stället att många pensionstagare kommer att få ett ekonomiskt tillskott. Detta belyses i avsnitt 11.8. Detta medför i sin tur, om nuvarande regler för KBT skulle kvarstå oförändrade, att bostadstillägget för en del pensionärer skulla kunna minska något, dock inte så mycket som grundpensionen höjs. Vi redovisar här inte några förslag på bostadsstödets område och tar därför inte heller ställning till om detta föranleder behov av ändringar i nuvarande KBT-regler. På motsvarande sätt som för garantipensionen inom ramen för den reformerade âlderspensioneringen skall den övergångsvisa garantipensionen reduceras med hänsyn till inte bara ATP-pension och för dem med någon tilläggspension folk- - pension. Avräkning skall också göras med beaktande av änkepension enligt äldre regler, avtalspensioner och utländska inkomstrelaterade pensioner. Däremot reduceras garantipensionens basnivå inte på grund av andra inkomster eller pensioner.

11.6 Finansiering

Vi föreslår: Garantipensionen i dess olika beståndsdelar finansieras helt med allmänna skattemedel. Den ökning av pensionsutbetalningama som uppkommer till följd av att grundskyddet blir beskattat bekostas primärt av staten, medan de ökade skatteintäktema tillfaller främst kommunerna. För att få till stånd neutralitet och oförändrade relationer mellan staten och kommunerna måste särskilda åtgärder vidtas. Vilka lösningar skall som väljas härför får övervägas senare.

Grundskyddet i det reformerade pensionssystemet kommer, som redogjort för ovan, att bestå av antingen bara garantipension eller av inkomstrelaterad pension med utfyllnad från garantipensionssystemet till ett belopp motsvarande högst 3,0 basbelopp. För det grundskydd som utges i form av garantipension skall gälla att detta till fullo finansieras av staten över statsbudgeten. För den person som får en del av sitt grundskydd genom den inkomstrelaterade pensionen och resten som garantipension skall gälla att endast garantipensionens utfyllnadsdel skall finansieras av staten över statsbudgeten. Den inkomstrelaterade pensionen finansieras naturligtvis med avgifter inom ålderspensionssystemet. Den löpande utbetalningen av garantipensionen kommer att ske från ålderspensionssystemet, som i efterhand tillförs allmänna budgetmedel för att täcka kostnaderna för garantipensionen i dess

370 Grundtryggheten m.m.

olika beståndsdelar. Också den övergångsvisa garantipensionen finansieras i sin helhet med allmänna skattemedel. Omläggningen år 2000 från dagens folkpensionering till en beskattad övergångsvis garantipension, liksom det framtida garantipensionssystemet, innebär att bruttonivån på grundskyddet höjs väsentligt samtidigt som inkomstskatt kommer att tas ut pensionerna i utsträckning som förvärvsinkomster. Den ökning av samma grundskyddets pensionsnivåer som blir följden skall, som nämnts, finansieras över statsbudgeten. De ökade skatteintäktema kommer däremot att huvudsakligen tillfalla kommunerna. Någon avsikt att på detta sätt förändra relationerna mellan statens och kommunernas skatteintäkter ligger inte bakom våra förslag. De förändringar i detta hänseende som uppkommer måste därför balanseras genom andra åtgärder som innebär att neutralitet uppkommer. Detta kräver särskilda överväganden, som får göras senare. Vi redovisar därför inga förslag till vilka lösningar som bör väljas.

11.7 Andra

pensionsförmåner

Vi föreslår: l det reformerade pensionssystemet skall inte ingå några pensionsförmåner av det slag som finns inom det nuvarande systemet och som utgår självständiga förmåner eller som tillägg till folkpension i form av som ålders-, förtids- eller efterlevandepension. Dessa förmåner skall läggas utanför det reformerade pensionssystemet och bekostas helt av allmänna budgetmedel utan samband med finansieringen av det reformerade pensionssystemet.

Den allmänna pensioneringen omfattar för närvarande vissa särskilda folkpensionsförmåner. De olika förmåner som avses med detta begrepp är främst pensionstillskott, kommunala bostadstillägg KBT och SKBT, hustrutillägg, bamtillägg, särskilt pensionstillägg för långvarig vård av sjukt eller handikappat bam, vårdbidrag och handikappersättning. De flesta av dem utges som ett tillägg till folkpension i form av ålders-, förtids- eller efterlevandepension. Vårdbidrag och handikappersättning är dock i princip självständiga förmåner. Några av förmånerna är redan under avveckling eller kommer med det reforrnerade pensionssystemet att försvinna. Med den utformning av grundtryggheten som föreslår finns inte längre utrymme för pensionstillskottet. Det kommer att definitivt försvinna vid ingången av

Grundtryggheten m.m. 37 l

år 2000. Inte heller kommer det med en grundtrygghet i form av en garantipension att finnas något utrymme för det särskilda pensionstillägget. Dessa förmåner kan sägas komma att upphöra att existera i och med införandet av den övergångsvisa garantipensionen. Frågan om det särskilda pensionstillägget emellertid skall finnas kvar under en viss övergångstid får lösas under den fortsatta beredningen av detta betänkande. Ett särskilt till pensionärer riktat bostadsstöd kommer dock enligt vår mening och som har framhållit i avsnitt 7.10 att vara i princip oundgängligt under överskådlig tid framöver. De kommunala bostadstilläggen bör därför tills vidare kvarstå i princip oförändrade. Den beskattade garantipension som kommer att säkra grundtryggheten för alla pensionärer fr.0.m. år 2000 kommer emellertid att innebära att nivåer m.m. för de kommunala bostadstilläggen måste anpassas till reglerna för garantipension. Detta får emellertid, som vi framhållit i det föregående avsnittet, övervägas i särskild ordning. I dag finansieras de kommunala bostadstilläggen av staten och kommunerna. Framöver bör de finansieringsmässigt vara åtskilda från det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. De bör emellertid även fortsättningsvis administrativt hanteras samma sätt som för närvarande, dvs. av försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket. Barntillägg utges numera bara till försäkrade som år 1989 hade rätt till denna förmån. De kommer således automatiskt att upphöra förmån inom inte som en alltför lång tid framöver. Barntillägget föranleder därför inte några särskilda överväganden inför Även den av oss föreslagna reformen. beträffande hustrutillägg har beslut fattats om successiv avveckling. Hustrutillägget kommer att i det närmaste ha försvunnit år 2000. Beräkningsbasen för hustrutillägget är folkpensionen. Övergången till en garantipension inom grundskyddet innebär att reglerna för beräkning av hustrutilläggets storlek måste anpassas härtill. Något förslag härom lägger vi inte fram utan de överväganden som kan anses påkallade får göras inom ramen för den fortsatta beredningen av detta betänkande. l övrigt saknas anledning att föreslå ändringar i de nu gällande reglerna för hustrutillägg. De får framöver finansieras med allmänna skattemedel. Vårdbidrag och handikappersättning har en särställning bland de här aktuella förmånerna grund av att de är i princip fristående från pensionssystemet i övrigt. Vi lägger inte fram några förslag till ändringar i reglerna för dessa förmåner. Däremot föreslår att de lagstiftningsmässigt och administrativt bör brytas ut ur den allmänna pensioneringen. Vårdbidraget finansieras i dag med allmänna skattemedel och är i detta hänseende redan avskilt från pensionssystemet. Det bör även lagstiftningsmässigt föras till familjepolitikens område. Handikappersättning kan utges dels som tilläggsförmån till folkpension, dels som en självständig förmån. Handikappersättningen bör i båda dessa former ses som en del i stödet till de handikappade och inte som en del av pensionssystemet. Den bör finansieras med allmänna skattemedel och även i lagstiftningshänseende föras bort från den allmänna pensioneringen. Beträffande delpensioneringen hänvisas till avsnitt 15.8.

372 Grundtryggheten m.m.

11.8 Utfall

Vi har tidigare i detta kapitel redogjort för vårt förslag till utformning av grundskyddet i det reformerade pensionssystemet. Av denna redogörelse framgår att samtliga pensionärer skall vara garanterade en lägstanivå på sin pension oavsett om den enskilde pensionären intjänat rätt till någon inkomstrelaterad pension under de förvârvsaktiva åren eller ej. Denna lägstanivâ som har föreslagit skall vara högre för ensamstående än för gifta pensionärer. Vidare föreslår att den enskilde i princip alltid skall tillförsåkras ett reellt ekonomiskt pensionärer utbyte av sin intjänade inkomstrelaterade pension. För de som har låg inkomstrelaterad pension kommer därför garantipension att utges som utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen enligt de förslag som vi redogjort för i avsnitt ll.2-ll.5. I diagram l l visas hur garantipensionen för en ensamstående pensionär trappas av mot den inkomstrelaterade pensionen för att helt upphöra vid en inkomstrelaterad pension om 3,0 basbelopp. I samma diagram redovisas också hur den totala pensionen den inkomstrelaterade pensionen plus garantipensionen Ökar upp till en nivå för den inkomstrelaterade pensionen om 3,0 basbelopp. I diagram 11.2 visar motsvarande för gift pensionär.

Diagram 11.1 Framtida garantipension för ensamstående ålderspensionär

fr D. 2

ø-á-âmfá-aááf

2 1 2

M

H0-0.. O - 0 1,0388 1,7248 2,4108 3,0968 3,7828 4,4688

Inkomstrelaterad pension

Garantipensionen

.

Garantipension + inkomstrelaterad pension

.

Grundtryggheten m.m. 373

Diagram 11.2 Framtida garantipension för gift ålderspensionär

øfJø

f

3 2 O

_4.44+4-o-o--0A

.o ä 2 l 7 m i .

l

xt

im.. o 0 0,8673 l,5533 22393 2.92§3 3,6113 42973 Inkomstrelaterad pension Garantipensionen . Garantipension + inkomstrelaterad pension ,

Som har föreslagit i avsnitt 11.5 kommer det övergångsvis att gälla särskilda regler för dem som vid ingången av âr 2000 är 65 år eller äldre. Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott ersätts då med en övergângsvis gällande garantipension. Den lägsta garanterade nivån blir densamma som i fullfunktionsstadiet medan reduktion av garantipensionen sker efter andra regler, vilket närmare har utvecklat i avsnitt 11.5. Pâ sätt i diagram 11.1 och 11.2 visat avtrappningen av garantipensamma som sionen och ökningen av den totala pensionen inkomstrelaterad pension tillsammans med garantipension i fullfunktionsstadiet visar i diagram 11.3 och 11.4 motsvarande för de övergångsvisa garantipensionerna.

374 Grundtryggheten m.m.

Diagram 11.3 Övergángsvis garantipension För ensamstående álderspensionär

x/

21 2 L

axx-x

1 k.

ma...

1.13: o 0 l,0388 l,7248 2,4l08 3,0968 3,7828 4,4688 Inkomstrelaterad pension FP + ATP

Garantipensionen . Garautipension + inkomstrelaterad pension .

Diagram 11.4 Övergángsvis garantipension för gift pensionär

w:Jø

a. f

0 å 1 37 2 m vv v v

l

xxx

0 - 0 0,8673 l ,S533 2,2393 2,9253 3,6113 4,2973 Inkomstrelaterad pension FP + ATP

Garantipensionen ... Garantipension + inkomstrelaterad pension .

Grundtryggheten m.m. 375

Grundskyddet i det reformerade pensionssystemet skiljer sig väsentligt från det nuvarande med folkpension, pensionstillskott, m.m. Vad detta innebär för enskilda pensionärer i olika inkomstlägen beskrivs i det följande med hjälp av diagram 11.5-l l .8. Dessa bygger en förutsättning en kommunalskatt 31 %. om I diagram 11.5 redovisas hur den totala pensionen inkl. garantipension efter skatt från det reformerade systemet för ensamstående ålderspensionärer i fullfunktionsstadiet avviker från vad pensionärer får enligt det nuvarande pensionssystemet. Pensionen efter skatt blir för pensionärer utan eller med begränsad inkomstrelaterad pension förmänligare i det reformerade systemet än i det nuvarande pensionssystemet. Alla som har en inkomstrelaterad pension understigande 3,0 basbelopp får ett bättre nettoutfall än vad som skulle ha blivit fallet med nuvarande regler. Detta gäller särskilt vid en inkomstrelaterad pension som understiger ca 1,7 basbelopp om året. Den största avvikelsen mellan de båda systemen uppkommer vid en årlig inkomstrelaterad pension som uppgår till mellan 1,4 och 1,5 basbelopp. Nettopensionen i det reformerade systemet kan i detta inkomstskikt bli upp till ca 9 000 kr högre om året än i det nuvarande systemet.

Diagram 11.5 Skillnad efter skatt mellan framtida och nuvarande pension för ensamstående ålderspensionär

år å

å I

2000 -

. 0 LA - 0,9408 l,3328 l,7248 2,116 2,5088 2,9008 32928 3,6848 4,0768 44688 Inkomstrelaterad pension

För gifta pensionärer är skillnaderna i utfall mellan de båda pensionssystemen i princip desamma som för ensamstående pensionärer. Emellertid är skillnaden mellan de båda systemen för gifta pensionärer särskilt markant vid inkomstrelaterade pensioner som understiger ett årsbelopp motsvarande l basbelopp. Den största avvikelsen mellan de båda systemen sker vid en inkomstrelaterad pension som uppgår till mellan 1,2 och 1,3 basbelopp, vid vilken den totala pensionen från det

376 Grundnyggheten m. m.

reformerade systemet kan bli närmare 8 000 kr högre om året än i det nuvarande systemet. Detta visas i diagram 11.6.

Diagram 11.6 Skillnad efter skatt mellan framtida och nuvarande pension för gift ålderspensionär

år å

å l

x

0 - .. .. 0,7693 l,l613 l,5533 l,9453 23373 2,7293 3,12l3 3,5l33 3,9053 42973 Inkomstrelaterad pension

De jämförelser som upptagits i diagram 1 1.5 och 1 1.6 har gällt när det reformerade pensionssystemet nått sitt fullfunktionsstadium. Som har redogjort för ovan kommer det emellertid, enligt vårt förslag, övergångsvis från år 2000 att gälla särskilda regler för garantipension för personer som då är 65 år eller äldre. Vad detta kommer att innebära för enskilda pensionärer med pension av olika storlek beskrivs med hjälp av diagram 11.7 och 11.8. För den enskilde pensionären ensamstående eller gift innebär den övergångs- - visa garantipensionen en högre årlig pension än inom det nuvarande systemet. Eftersom avtrappningen av garantipensionen mot den inkomstrelaterade pensionen, vilken för dessa pensionärer är folkpension och ATP, sker på annat sätt än avtrappningen i fullfunktionsstadiet blir utfallet ett annat med den övergångsvisa garantipensionen än med fullfunktionsstadiets garantipension. Den största avvikelsen mellan totalpension efter skatt med den övergångsvisa garantipensionen respektive med det nuvarande grundskyddet uppkommer vid en inkomstrelaterad pension folkpension och ATP-pension om runt 1,4 basbelopp, där nettoutfallet blir en förbättring om ca 4 500 kr per år för ensamstående pensionär och något lägre för

en gift pensionär. Alla ensamstående ålderspensionärer som är bosatta i en kom-

mun med en kommunalskatt om 31 % eller lägre får ökad nettopension så länge som den definierade inkomstrelaterade pensionen understiger 3,0 basbelopp. För

Grundtryggheten m.m. 377

gifta pensionärer uppkommer förbättringar vid inkomstrelaterad pension upp till ca 2,7 basbelopp. Detta framgår av diagram 11.7 och 11.8. Diagram 11.7 Skillnad efter skatt mellan reformerad pension inkl. övergángsvis garantipension och pension enligt nuvarande regler för ensamstående pensionär 5000

W

ä ä l

RR

1000 -

2,5088 2,900 32928 3,6848-4,0768 4,4688

03408 l.3328 l,7248 2,1l68 lnkomstrelaterad pension FP + ATP

Diagram 11.8 Skillnad efter skatt mellan refonnerad pension inkl. övergângsvis garantipension och pension enligt nuvarande regler För gift pensionär 5000

år ä ä l

xxx

1000 i

0,7693 l,l6l3 l,5533 l,9453 23373 27293 3,l2l3 3,5l33 3,905 42973 Inkomstrelaterad pension FP + ATP

378 Grundtryggheten

m.m.

11.9 Marginaleffekter och kompensationsgrad

Marginaleffekten av ett pensionssystem kan bl.a. definieras den andel som av en ökning av inkomsten från den förvärvsaktiva tiden som inte resulterar i någon höjning av den kommande utbetalade pensionen. När väl är pensionär en person finns en annan marginaleffekt, nämligen den uppstår Ökning viss som om en av en pensionsförmån inte leder till en lika stor ökning av det utbetalade pensionsbeloppet. Som exempel på den första typen av marginaleffekt kan tas det nuvarande ATPsystemets kompensationsgrad på 60 % av medelinkomsten under de 15 förvärvsåren med högst inkomst. Bortfallet är här de 40 % inkomsten inte ersätts i av som form av ATP. Den andra typen av marginaleffekt kan uppstå t.ex. vid samordningen mellan pensionstillskott och en mycket låg ATP eller på grund av sänkt kommunalt bostadstillägg KBT vid en pensionshöjning. Till båda typerna av de nämnda marginaleffekterna adderar sig skattesystemets marginaleffekter. Vi har i avsnitt 5.3 utförligt redogjort för de kraftiga marginaleffekter som finns inbyggda i det nuvarande pensionssystemet. Som har angett där har marginaleffektema flera olika orsaker. Bl.a. utformningen det nuvarande grundskyddet ger av med successiv avtrappning av olika tilläggsförtnåner pensionstillskott och KBT mot bl.a. ATP-pension stora marginaleffekter. Vidare ger det särskilda grundav- draget för pensionärer vid beskattning upphov till icke obetydliga marginaleffekter. För en närmare redogörelse för marginaleffektema hänvisas till avsnitt 5.3. l diagram 11.9 beskrivs olika marginaleffekter i det nuvarande pensionssystemet. Marginaleffekten definieras där som den andel av en höjd ATP-pension som inte ger någon höjd nettopension efter skatt för olika nivåer på den inkomst som pensionären hade som förvärvsaktiv under de 15 bästa inkomståren. För en ensamstående pensionär med ATP och en kommunalskatt på 31 % redovisas hur många procent av en ATP-höjning som inte ger upphov till en ökning av den disponibla pensions-

inkomsten den undre kurvan i diagrammet. Den övre kurvan visar marginaleffek-

terna under samma förutsättningar som i den undre kurvan i det fall att pensionären även har KBT som påverkas av den höjda inkomsten. Pensionären antas ha en hyra om 3 500 kr i månaden och det förutsätts att kommunen ersättning med 90 % ger av bostadskostnaden mellan 150 och 3 500 kr i månaden. Som framgår av diagrammet är marginaleffekten i det nuvarande pensionssystemet 100 % upp till den pension som pensionstagaren skulle få om medelinkomsten de 15 bästa åren uppgick till ett belopp som motsvarade närmare två basbelopp.

Grundtryggheten m.m. 379

Diagram 11.9 Marginaleffekter i 1994 års pensionssystem

30 0,17 0,83 1,50 2,17 2,83 3,50 4,17 4,83 5,50 6,17 6,83 7,50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp per år under de 15 bästa åren.

I det föregående har framhållit att det är viktigt att få till stånd en mildring av de marginaleffekter som finns i det nuvarande pensionssystemet. Den utformning av garantipensionen som föreslår i detta kapitel har också den inriktningen att den inkomstrelaterade pensionen inom fördelningssystemet i princip alltid utom vid pensioner som understiger 0,4 basbelopp om året skall ge ett reellt ekonomiskt utbyte. Emellertid uppstår i det system med garantipension som föreslår marginaleffekter, eftersom garantipensionen skall trappas av mot den inkomstrelaterade pensionen det sätt som har redogjort för tidigare i detta kapitel. I diagram 11.10 visas marginaleffekten i det reformerade systemet genom en redovisning av hur stor andel av en pensionsökning som inte ger upphov till en reell ökning av den totala pensionen.

380 Grundtryggheten m.m.

Diagram 11.10 Marginaleffekter i det reformerade pensionssystemet

x O

L

i sam-Å v 153,4 0,17 0,83 1,50 2.17 2,83 3,50 4,17 4,83 5,50 6,17 6,83 7,50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp år under alla förvarvsaktiva ar per

Den utformning grundskyddet föreslår innebär att den pensionär som får av som garantipension fullt ut får högre kompensationsgrad än i det nuvarande systemet. en Hur stor kompensationsgraden efter skatt blir i det reformerade systemet för garantipension tillsammans med inkomstrelaterad pension visas i diagram 11.11, medan diagram 11.12 visar skillnaden i kompensationsgrad efter skatt mellan å ena sidan garantipension plus inkomstrelaterad pension och å andra sidan nuvarande folk- och ATP-pension.

Grundtryggheten m.m. 381

Diagram 11 .11 Kompensationsgrad efter skatt för garantipension plus inkomstrelaterad pension exkl. KBT 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0.17 0.83 1,50 2.17 2.83 3.50 4.17 4.83 5.50 6,17 6.83 7.50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp per år, under alla förvärvsaktivzi år

Diagram 11.12 Skillnad i kompensationsgrad efter skatt mellan å ena sidan garantipension plus inkomstrelaterad pension och á andra sidan nuvarande pension 40 35- 30h l O l 15 førJ 10 - 5

0,17 0,33 0,50 0.67 0,83 1.33 1.50 1,67 1.83 2.00 2.17 2,33 2.50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp per år för alla år resp. 15 bästa åren

382 Grundtryggheten m.m.

Om en förvärvsverksam person har en genomsnittlig inkomst på drygt 2 basbelopp

år ca 71 000 kr år 1994 kommer han, framgår av diagram 11.11, att få

per som i stort sett lika mycket i pension exkl. KBT efter skatt som han hade i lön efter skatt. Kompensationsgraden är alltså 100 % netto. Vid genomsnittlig inkomst på ca 1 basbelopp per år blir kompensationsgraden 200 %, dvs. pensionären får dubbelt så stor inkomst efter skatt i form av pension exkl. KBT som förvärvsinkomst. Vid högre inkomster sjunker kompensationsgraden successivt.

11. 10

Kostnadsberäkningar

Fördelningspolitiska gruppen i Finansdepartementet har gjort beräkningar av kostnader för ålderspensioneringen i det nuvarande pensionssystemet i förhållande till motsvarande kostnader för det reformerade pensionssystemet. Beräkningarna har utförts i en särskild modell på grundval av HINK 91 hos SCB och Riksförsäkringsverkets kalkyler avseende det reformerade pensionssystemet. De har gjorts med bl.a. den förutsättningen att den reala tillväxten i den svenska ekonomin blir 1 % om året från år 1995 och framåt. Beträffande avtalspensionerna har dessa i den använda modellen schablonmässigt antagits utgöra en viss andel av den inkomstrelaterade ålderspensionen från fördel-

ningssystemet. Änkepension har inte tagits med i beräkningarna.

Beräkningarna avser de jämförda pensionssystemens kostnader i 1994 års priser år 2000 och år 2025. Avseende det nuvarande pensionssystemet beräknas kostnaderna utifrån förutsättningen att systemet framgent hade kvarstått oförändrat som i dag, dock att ATP-taket räknats med den allmänna löneutvecklingen. upp Kostnadsberäkningarna avser enbart ålderspensioner. Det reformerade pensionssystemets bruttokostnader för garantipensionen beräknas uppgå till 14,2 miljarder kronor år 2000. Skatteintäkterna pensioner ökar samtidigt med närmare l 1 miljarder kronor. Totalt sett kan beräknas att nettokostnaden stiger med knappt miljard kronor. Det kan alltså beräknas att nettopensionerna en i det reformerade pensionssystemet efter skatt kommer att överstiga nettopensionerna efter skatt i det nuvarande pensionssystemet i oförändrat skick med knappt 1 miljard kronor år 2000. För år 2025 beräknas kostnaderna för enbart garantipensionsdelen uppgå till 12,5 miljarder kronor, dvs. en minskning i fasta priser i förhållande till år 2000. När det gäller de totala kostnaderna för det reformerade och det nuvarande pensionssystemet, beräknade som nettopensioner efter skatt, kan kostnaderna för det reformerade pensionssystemet uppskattas understiga kostnaderna för det nuvarande pensionssystemet med drygt 18 miljarder kronor. Brutto, dvs. före skatt, skiljer sig totalkostnaderna för de båda pensionssystemen med ca 23 miljarder kronor. Dessa uppgifter avser alltså summan av inkomstrelaterad pension och grundskyddet.

Grundtryggheten m.m. 383

I tabell 11.3 redovisas en sammanställning över kostnadsberäkningama för år 2000 och år 2025.

Tabell 11.3 Beräknade kostnader för garantipension år 2000 och år 2025

Reformerat Nuvarande pensionssystem pensionssystem

Är 2000

Garanlipensionsdelen enbart 14,2 mdr kr Brutto totalkostnad 147,1 mdr kr 135,4 mdr kr Skatt 48,1 mdr kr 37,4 mdr kr Nettopension efter skatt 99,1 mdr kr 98,0 mdr kr

Är 2025

Garantipensionsdelen enbart 12,5 mdr kr Brutto totalkostnad 222,5 mdr kr 245,6 mdr kr Skatt 75,6 mdr kr 80,5 mdr kr Nettopension efter skatt 146,8 mdr kr 165,1 mdr kr

12 Förtidspension

12.1 Inledning

Tidigare i detta betänkande har i huvudsak uppehållit oss vid enbart ålderspensioneringen och redovisat principer för och förslag till ett reformerat allmänt ålderspensionssystem uppbyggt på mer försäkringsmåssiga grunder än det nuvarande. För närvarande inrymmer den allmänna pensioneringen emellertid också bl.a. förtidspensioneringen, och det aktualiseras därför frågor om hur denna bör utformas framöver samt finansieras och ñrvaltas. De principer som enligt vårt förslag skall ligga till grund för intjänande av pensionsrätt och för beräkning av pensioner inom ålderspensioneringen låter sig nämligen inte utan vidare tillämpas pâ förtidspensionsområdet. På detta område uppkommer ett flertal särskilda frågor till vilka ställning måste tas. Det reformerade âlderspensionssystemet får direkta återverkningar för förtidspensioneringen som kräver att denna anpassas i en mängd avseenden. Särskilda spörsmål aktualiseras också såvitt avser bl.a. reglerna för beräkning av förtidspensioner mer allmänt sett. I det följande kommer att redovisa de ståndpunkter som vi i dessa hänseenden kommit fram till vid våra överväganden. Dessförinnan kommer dock som en bakgrund till de föreslagna förändringarna att lämna en kort översikt över de nu gällande bestämmelserna om förtidspension inom folk- och tilläggspensioneringen.

12.2 Nuvarande

regelsystem

Enligt de nu gällande reglerna i lagen 1962:381 om allmän försäkring AFL utges förtidspension inom både folk- och tilläggspensioneringen -till en försäkrad som har fyllt 16 men inte 65 år och vars arbetsförmåga pâ grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmâgan är varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bestå avsevärd tid, har den försäkrade i stället rätt till sjukbidrag. Denna förmån är begränsad till viss tid i övrigt gäller för den regler men samma

386 Förtidspension

som för förtidspension. Förtidspensionen graderas efter nedsättningen den försäkrades arbetsförmåga av så, att försäkrad arbetsförmåga är helt nedsatt erhåller hel förtidspension. en vars Är arbetsförmågan inte helt nedsatt är den nedsatt med minst tre fjärdedelar, men utges tre fjärdedels förtidspension. Om arbetsförmågan är nedsatt i mindre grad men med minst hälften, utgår halv förtidspension. I övriga fall erhåller den försäkrade en fjärdedels förtidspension. Vid bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall enligt AFL beaktas den försäkrades förmåga att bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och rimligen kan begäras av honom med hänsyn som till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet. I fråga har fyllt 60 år skall bedömningen främst avse deras om personer som förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som de tidigare har utfört eller annat för dem tillgängligt lämpligt arbete. Detta genom betyder att det i fråga denna grupp försäkrade ställs lägre medicinska krav än om för andra och att det inte kan fordras att försäkrade i denna kategori genomgår omskolning eller utbildning eller flyttar till annan ort. Vid invaliditetsbeannan dömningen tas hänsyn till åldersförändringar på ett annat sätt än enligt huvudrena regeln, och rent arbetsmarknadspolitiska synpunkter väger generellt sett tyngre. Tidigare kunde försäkrade 60 år eller äldre också beviljas förtidspension som var på rent arbetsmarknadsmässiga skäl om de hade uttömt sin rätt till arbetslöshetsstöd. Denna möjlighet har emellertid avskaffats genom en lagändring som trädde i kraft den 1 oktober 1991. En beviljad förtidspension eller ett sjukbidrag utbetalas längst fram till 65 års ålder eller till den tidigare tidpunkt då ålderspension börjar utges. Inom folkpensioneringen utbetalas hel förtidspension med samma belopp som en ålderspension tas ut vid 65 års ålder, dvs. med för år 96 % av det justerade som basbeloppet till ensamstående och 78,5 % därav till gift år 1994 motsvarande 33 116 respektive 27 079 kr. Förtidspensionärer som saknar eller har låg ATPpension får pensionstillskott med upp till 105,5 % av basbeloppet år 1994 motsvarande 36 393 kr, dvs. med ett närmare dubbelt så högt belopp som ålderspensionärer. Detta betyder förtidspensionär i dag är garanterad ett minsta pensionsatt en belopp brutto 69 509 kr år eller 5 792 kr månad som ensamstående och om per per 63 472 kr år eller 5 289 kr per månad som gift med en annan pensionär. Härtill per kommer kommunalt bostadstillägg som bidrag till bostadskostnaderna. På en förtidspension med pensionstillskott uttas viss begränsad inkomstskatt. - - När förtidspension byts ut mot ålderspension utges även därefter folkpensioneen ringens grundbelopp på oförändrad nivå. Däremot utbetalas inte längre pensionstillskott med förhöjt belopp. För en förtidspensionär utan eller med låg ATP-pension sjunker pensionstillskottet sålunda från 105,5 till 55,5 % av basbeloppet, dvs. den totala pensionen sänks med för närvarande brutto 17 248 kr per år eller 1 437 kr månad. Samtidigt kommer dock inte längre att tas ut någon inkomstskatt på per

Fönidspension 387

pensionen. Netto minskar pensionen alltså med ett lägre belopp än den minskning som sker brutto. Som en grundläggande förutsättning för rätt till förtidspension från tilläggspensioneringen gäller att den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng inom ATP för tid före det år då pensionsfallet inträffade. Storleken av en hel förtidspension från ATP skall i princip motsvara den ålderspension som den försäkrade skulle bli berättigad till om han hade börjat uppbära sådan pension fr.o.m. den månad då han fyller 65 år. För att uppnå detta syfte finns särskilda regler om hänsynstagande vid pensionsberäkningen under vissa förutsätt- ningar också till tänkta förvärvsinkomster under tiden mellan pensionsfallet och - 65 års ålder. Dessa kan sägas bygga tanken att den försäkrade, om pensionsfallet inte hade inträffat, skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta med oförändrade inkomster fram till ålderspensioneringen. Reglerna innebär att, så snart vissa villkor är uppfyllda, förtidspensionen från ATP skall beräknas under antagande att den försäkrade för varje år fr.o.m. det år då pensionsfallet inträffar har tillgodoräknats viss pensionspoäng, en s.k. antagandepoäng. För att pensionsberäkning med antagandepoäng skall få äga rum fordras att den försäkrade antingen vid tidpunkten för pensionsfallet har haft en sjukpenninggrundande inkomst som svarar mot en årsinkomst av förvärvsarbete lägst lika med det vid årets ingång gällande basbeloppet eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för åtminstone två av de fyra åren närmast före året for pensionsfallet. Antagandepoängen beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den ena metoden innebär att antagandepoängen beräknas motsvara medeltalet av de två högsta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas pä grundval av poängförvärven under samtliga år t.o.m. året närmast före pensionsfallet. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet för halva antalet av de år som sålunda kommer i fråga, varvid hänsyn i första hand tas till åren med de högsta poängtalen. Sedan antagandepoängen sålunda beräknats med tillämpning av de beskrivna reglerna tillgodoräknas den försäkrade denna antagandepoäng för varje år fr.o.m. året för pensionsfallet t.o.m. det år då han fyller 64 år. Förtidspensionen beräknas sedan enligt samma regler som för ålderspension med tillämpning av 15- och 30årsreglerna under hänsynstagande till både de faktiska och de antagna poängtalen för tid före respektive efter pensionsfallet. Om förutsättningar inte föreligger för att den försäkrade skall kunna få förtidspension med antagandepoängberäkning, beräknas förtidspensionen från ATP med tillämpning av 15- och 30-ärsreglerna på grundval av enbart de faktiska pensionspoäng som den försäkrade intjänat för tiden före pensionsfallet.

Ålderspension från enligt

ATP till personer som uppburit förtidspension beräknas samma regler som för andra ålderspensionärer. Därvid tas hänsyn till de antagandepoäng som för åren mellan förtidspensionsfallet och 65 års ålder lagts ut vid beräkningen av förtidspensionen på så sätt att dessa successivt för varje år i takt med

388 Förtidspension

att den försäkrade blir äldre och äldre omvandlas till en pensionspoäng inom ålderspensioneringen. Resultatet blir att ålderspensionen från ATP blir lika stor som tilläggspensionen i form av förtidspension. Om emellertid förtidspensionären haft bara partiell pension och haft inkomster av förvärvsarbete vid sidan av förtidspensionen, kan han eller hon på grundval härav enligt särskilda regler i ll kap. 6 § AFL ha intjänat en totalt sett högre pensionspoäng för ett eller flera av åren efter förtidspensionsfallet och till följd därav få rätt till en ålderspension som är högre än förtidspensionen.

12.3 Förtidspensioneringens ställning

framöver

Vi föreslår: Förtidspensioneringen förs framöver administrativt och finansieringsmässigt bort från âlderspensioneringen och sammanförs med sjukförsäkringen eller får utgöra en särskild försäkringsgren. Detta utreds i särskild ordning. Förtidspensioner skall också för framtiden utges som inkomstrelaterade förmåner samt kompletteras med en grundtrygghet i form av garantipensio- Beräkningen av inkomstrelaterade förtidspensioner görs på grundval av ner. den pensionsrätt som registrerats inom ålderspensioneringens fördelningssystem och under antagande att också avgifterna till premiereservsystemet hänförts dit. Från premiereservsystemet utges inga förtidspensioner. De förslag till anpassningar m.m. som nu redovisar på förtidspensioneringens område kan få omprövas i anslutning till senare reformarbete det området.

Att det också för framtiden med ett reformerat pensionssystem är påkallat med ett riskskydd för personer som under den yrkesaktiva delen av livet är eller blir förhindrade helt eller delvis att förvärvsarbeta grund av sjukdom eller handikapp är enligt vår mening uppenbart. Även fortsättningsvis erfordras således en förtidspensionering. Ställning måste emellertid tas till om förtidspensioneringen också framöver skall ligga inom ramen för den allmänna âlderspensioneringen eller om den administrativt ocheller fmansieringsmässigt bör läggas utanför och sammanföras med sjukförsäkringen och eventuellt även med arbetsskadeförsäkringen eller hänföras till någon nyinrättad försäkringsgren. För ett bibehållande av förtidspensioneringen inom den allmänna pensioneringen

Förtidspension 389

kan tala det förhållandet att beräkningen av förtidspensioner också framöver rimligen bör ske enligt principer som har likheter med de som kommer att gälla för beräkningen av ålderspension och att det sannolikt måste vara de inkomstuppgifter som inhämtas för ålderspensioneringen som läggs till grund också för beräkningen av förtidspension. Att, som är fallet med sjukpenning och arbetsskadelivränta, grunda beräkningen av förtidspension uteslutande på den vid pensionsfallet aktuella inkomsten synes knappast kunna vara ett alternativ som kan komma i fråga. Å andra sidan väger enligt vår mening skälen över för en lösning som innebär att förtidspensioneringen sammanförs med sjukförsäkringen eller utgör en särskild försäkringsgren. Allmänt sett är det önskvärt att kostnaderna för förtidspensionering tydligt särskiljs från kostnaderna för ålderspensionering. Med den utformning av ålderspensioneringen som föreslår med ett starkt samband mellan avgifter och förmåner är det också nödvändigt att ålderspensionerna finansieras fristående och att finansieringen av förtidspensioneringen sker vid sidan härav. För sjukförsäkringslösningen kan tala att förtidspensioner har likheter med sjukpenning såtillvida att avgörande för rätten till förmån är i båda fallen att arbetsförmågan är nedsatt på medicinska kriterier. Möjligen skulle en lösning med denna innebörd också kunna verka rehabiliteringsfrämjande. Härtill kommer att en ordning med sjukförsäkring och förtidspensionering i samma försäkringssystem innebär att man undviker gränsdragningsproblem och risken för övervältring av kostnader från en försäkringsgren till en annan. Av betydelse för det slutliga ställningstagandet i frågan om vart förtidspensioneringen bör flyttas blir resultatet av det arbete som nyligen påbörjats av Beredningen S 1993:07 för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringama. Denna beredning har till uppgift att utreda en ny ordning för lagfästa försäkringsersåttningar vid sjukdom och arbetsskada som innebär att försäkringsutgiftema inte ingår i statsbudgeten. Ett alternativ härför är enligt direktiven att försäkringarna förs över till arbetsmarknadens parter. Andra alternativ är dels en vidareutveckling av nuvarande försäkringssystem, dels ett systern där sjuk- och arbetsskadeförsäkringama tecknas som obligatoriska försäkringar hos konkurrerande försäkringsgivare. Försäkringen skall dock liksom hittills vara generell och de grundläggande villkoren skall garanteras i lag. Inom ramen för beredningens uppgifter faller att överväga om förtidspensioneringen bör ingå i den nya ordningen eller bibehållas enligt nuvarande regler. Med hänsyn till den beredningens pågående arbete avstår från att lämna ett heltäckande förslag om förtidspensioneringens förvaltning och finansiering framöver. Vi inskränker oss till att föreslå att förtidspensioneringen skall separeras från ålderspensionssystemet men avstår från att ta ställning till om den framdeles bör sammanföras med sjukförsäkringen eller administrativt och finansiellt hanteras på annat sätt. Vi förutsätter dock i det följande att villkoren för rätt till förtidspension också framöver kommer att regleras genom lagstiftning och att det lagstiftningsvägen även ges bestämmelser om bl.a. beräkningen av sådan pension. Frågor om finansieringen av förtidspensioner framöver, när det reformerade

390 Förtidspension

ålderspensionssystemet nått full funktion och under övergångstiden, kommer att korthet beröra nedan men avser att behandla mer utförligt senare, i bl.a. kapitel 14 och 17. Det sagda innebär inte att därmed kan lämna förtidspensionsområdet å sido. Även förtidspensionerna läggs åtskilda från âlderspensioneringen måste de om anpassas till det reformerade ålderspensionssystemet. Bl.a. måste avgöras hur förtidspensioner skall beräknas och på vilka nivåer förmånema skall utges. Eftersom dessa frågor är en direkt följd av våra förslag ålderspensioneringens område, om intjänande och beräkning av ålderspensioner, har ansett det vara en uppgift för oss att ta ställning till dem. En grundläggande utgångspunkt för oss är att förtidspensioner för framtiden skall liksom i dagens ATP-system utges som inkomstrelaterade förmåner, dvs. vara storleksmässigt beroende av den försäkrades tidigare inkomster. Dessutom bör, såsom föreslår för âlderspensioner, finnas en motsvarighet till dagens folkpensionering också på förtidspensionsområdet, dvs. en grundtrygghet bör finnas som en komponent också på detta område. Grundtryggheten skulle kunna utformas i principiell överensstämmelse med den för ålderspensioneringen föreslagna garantipensionen. Liksom är fallet i dag skulle emellertid den för förtidspensionärer garanterade pensionsnivån kunna vara något högre än för ålderspensionärer. Som kommer att beröra i avsnitt 12.9 nedan lämnar i detta betänkande inte några konkreta förslag rörande utformningen av eller storleken för grundtryggheten för förtidspensionärer som beviljas förtidspension efter viss fastställd tidpunkt några år framöver. Dessa frågor anser bör prövas först sedan Sjuk- och arbetsskadeberedningen avslutat sitt arbete och en samlad bedömning kan göras av hela förtidspensioneringens framtida regelsystem. Över huvud kan i anslutning till den fortsatta prövningen Sjuk- och arbetstaget av skadeberedningens förslag m.m. behöva på nytt övervägas också reglerna för beräkning av inkomstrelaterad förtidspension. Olika följdändringar m.m. till de förslag på detta område som nu redovisar kan då visa sig vara motiverade. Vi vill därför lämna en allmän reservation för att är medvetna om att det regelsystem som lämnar förslag till i det följande kan behöva bli föremål för omprövning i anslutning till senare reformarbete förtidspensioneringens område. Med denna allmänna reservation övergår nu till att redovisa våra ståndpunkter och förslag rörande de tekniska anpassningar m.m. som krävs inom förtidspensioneringen med hänsyn till reformen ålderspensioneringens område. inkomstrelaterad förtidspension bör för framtiden, som framhållit i det föregående, beräknas grundval av de uppgifter om inkomster och avgifter m.m. som insamlas för beräkningen av ålderspensioner. De pensionskonton som förs inom ålderspensionssystemet och som avspeglar de avgiftsbetalningar som gjorts av och för de försäkrade och de inkomster dessa haft under livet bör alltså ligga till grund för beräkningen av också förtidspensioner. Några förtidspensioner skall inte utbetalas från det av oss föreslagna premiereservsystemet för ålderspension. Detta innebär att avgörande för beräkningen av förtidspensioner bör vara de pensionsrättigheter som tillgodoräknats i ålderspensio-

Förtidspension 391

neringens fördelningssystem. För att förtidspensionerna inte skall bli orimligt låga måste de emellertid beräknas med utgångspunkt från, inte den inom ålderspensioneringens fördelningssystem faktiskt tillgodoräknade avgiftssatsen 16,5 % utan från den till fördelnings- och premiereservsystemen sammanlagda avgiftssatsen 18,5 % . All sådan pensionsrätt som tillgodoräknats i fördelningssystemet skall tas i beaktande vid beräkningen av förtidspension, dvs. inte enbart pensionsrätt till följd av förvärvsinkomster utan också sådana rättigheter som har sin grund i pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m., bamårsrätt och pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring. Även framöver bör finnas motsvarighet till dagens ordning en med antagandepoäng, dvs. en möjlighet att få förtidspensionen beräknad utifrån även tänkta inkomster och avgifter för tiden efter pensionsfallet. l avsnitt 12.6 redovisar vi våra närmare förslag till regler för beräkningen av förtidspensioner.

12.4 Villkor för

pensionsrätt

Vi lägger inte fram förslag till några ändringar beträffande villkoren för rätt till förtidspension, eftersom dessa frågor utreds i annan ordning.

Som beskrivits i avsnitt 12.2 krävs i dag för att rätt skall föreligga till förtidspension att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel och att nedsättningen har sin grund i medicinska kriterier. En fråga som vi under vårt arbete diskuterat i viss utsträckning är om dessa villkor bör kvarstå oförändrade eller om det kan finnas skäl att skärpa villkoren för att förtidspension skall kunna beviljas. Med hänsyn till att olika frågor rörande förtidspensioneringen nu utreds av be-

redningen för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna se avsnitt

12.3 och av tidsskâl har vi emellertid beslutat att avstå från att lägga några förslag som angår de grundläggande villkoren för rätt till förtidspension. Detta innebär att det, i vart fall tills vidare, skall liksom i dag för rätt till förtidspension krävas att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst fjärdedel en och att nedsättningen har sin grund i medicinska kriterier. Vidare kommer under åtminstone den närmaste tiden framöver att finnas kvar också nuvarande särregler till förmån för personer som är 60 år eller äldre. Liksom för närvarande skall sjukbidrag kunna utges i stället för förtidspension i fall då nedsättningen av arbetsförmågan inte är varaktig men kan antas bestå för avsevärd tid. Inte heller i frågan om graderingen av förtidspension föreslår här några förändringar. Även vi sålunda inte redovisar några förslag till ändringar i dessa hänseenden om har vi, som nämnts, diskuterat också dessa frågor under vårt arbete, och vill framhålla det angelägna i att reglerna ses över med inriktning på att få till stånd en

392 Förtidspension

minskning av antalet nybeviljade förtidspensioner framöver till följd av bl.a. rehabiliteringsinsatser och andra åtgärder för att hindra utslagningen från arbetslivet. Inte minst kostnadsskäl kan det vara påkallat med vissa begränsningar i rätten av till förtidspension. Sådana framstår som motiverade av hänsyn också till de försäkrade själva. En förbättrad rehabilitering och ökade insatser på det arbetsmarknadspolitiska fältet är för enskilde bättre lösningar än förtidspensionering; tillhörighet till arbetslivet är således också humanitära skäl att föredra framför förtidspensioav nering. Skärpningar nuvarande regelsystem för rätt till förtidspension skulle kunna av att det ställs större krav den medicinska grunden och att arbetsmarknadsavse mässiga skäl tillmäts mindre betydelse. Också kraven vilka rehabiliteringsinsatmåste göras innan förtidspensionering får tillgripas skulle kunna öka. Ett ser som annat sådant spörsmål för fortsatt utredning är om det också fortsättningsvis bör finnas särregler till förmån för är 60 år eller äldre med mildare personer som bestämmelser för invaliditetsbedömningen och med frångående från villkoren om föregående rehabilitering Även samspelet mellan sjukbidrag och sjukpenning osv. kan det finnas skäl att närmare pröva. Det skulle kunna övervägas att närmare utreda inte även förtidspensioner bör obligatoriskt omprövas med jämna mellanom rum, t.ex. minst vart femte år. Också den nedre åldersgränsen för förtidspension 16 år bör diskuteras. Det - kan ifrågasättas i så låg ålder bör förtidspensioneras eller om gränsen om personer bör höjas och det ekonomiska stödet till denna kategori i stället ges i form av rehabliteringsstöd, studieersättning eller i liknande form. Enligt vår mening bör i det fortsatta utredningsarbetet förtidspensionsområdet också övervägas möjligheterna att s.k. vilande förtidspension, som i dag regleras regeringsförordning, lagfästs och att andra åtgärder vidtas för att få till genom en stånd ett bättre genomslag i praktiken av detta institut.

Övergång

12.5 till

ålderspension

Vi föreslår: Nuvarande övre åldersgränser för förtidspension kvarstår i det reformerade pensionssystemet. Det betyder att förtidspension skall kunna

nybeviljas fram till 65 års ålder och att en löpande förtidspension skall

avlösas av ålderspension vid fyllda 65 år.

Förtidspension 393

En fråga som måste avgöras är vid vilken tidpunkt förtidspension skall avlösas en av ålderspension. Nära sammanhängande härmed är spörsmålet den övre ålom dersgränsen för nybeviljande förtidspension, liksom frågan när pension av om en för grundtrygghet inom förtidspensioneringen skall avlösas garantipension för av ålderspension, eftersom det kan ligga nära till hands att ha åldersgräns i alla samma dessa hänseenden. Ju högre åldersgräns bestäms för övergången mellan de båda pensionsforsom merna, desto större blir kostnaderna för förtidspension. Med det reformerade

ålderspensionssystemet kommer den sammanlagda ålderspensionen

under livet att i genomsnitt bli densamma oberoende från vilken ålder ålderspension börjar av utbetalas. För varje ytterligare antal år förtidspension kan uppbäras före som övergången till ålderspension blir kostnaderna för förtidspension allt större, medan ålderspensionskostnaderna förblir konstanta. En övergång innebär dessutom senare för varje år större kostnader av det skälet att kretsen berättigade till förtidspension ökar med stigande ålder. Detta skulle kunna tala för att åldersgränsen för övergång från förtidspension till ålderspension sätts tämligen lågt, t.ex. vid 60 års ålder. Emellertid skulle konsekvensen bli att förtidspensionärer regelmässigt fick mycket låg inkomstrelaterad en ålderspension, eftersom den skulle beräknas med hänsyn till den försäkringsmässiga

reduktion som görs vid tidigt pensionsuttag. Ytterligare skulle det knappast vara möjligt att ha åldersgräns vid 60 år, övergångsreglema utformas i enlighet en om med vad föreslår i kapitel 15. De förutsätter att övergången från förtidspension till ålderspension inom det reformerade systemet överensstämmer med motsvarande gräns i dagens regelsystem. När det gäller den övre åldersgränsen för nybeviljande förtidspension behöver av denna inte nödvändigtvis sammanfalla med tidpunkten för övergång från förtidspension till ålderspension. Även sistnämnda åldersgräns om bestäms till 65 år, kan den övre åldersgränsen för nybeviljande sättas lägre och fastställas till exempelvis fyllda 60 år. Konsekvensen skulle bli att den efter 60 års ålder uppfyller som villkoren för förtidspension skulle ta i anspråk ålderspension med försäkringsmässigt beräknad minskning i förhållande till uttag från 65 år. Denna kategori skulle därmed riskera att livsvarigt ålderspension låg nivå ha en utan att möjlighet till något val. Med olika åldersgränser torde därför kunna uppkomma ett betydande tryck på förtidspensioneringen från i åldersgruppema närmast personer under 60 år, eftersom det ekonomiska utfallet ålderspensionär skulle bli högst som varierande beroende på förtidspension beviljas eller inte. Detta talar för om en enhetlig åldersgräns. Mot bakgrund av det anförda föreslår förtidspension att en skall avlösas av ålderspension när den berättigade fyller 65 år och att detta skall också den vara övre åldersgränsen för nybeviljande förtidspension. av

394 Förtidspension

12.6 Beräkning av inkomstrelaterad

förtidspension

Vi föreslår: Förtidspensioner beräknas enligt samma principer som ålders-

pensioner och kommer alltså att bli avgiftsbestämda. Storleken av pensio-

blir beroende dels de ålderspensionsavgifter som betalats av eller för nen av den försäkrade fram till förtidspensionsfallet, dels under särskilda fönit- sättningar tillgodoräknade avgifter på en tänkt förvärvsinkomst an- - av tagandeinkomst för tiden fr.0.m. året för pensionsfallet fram t.0.m. det år

då den försäkrade uppnår 60 års ålder. Förutsättningar för att få förtids-

pension med antagandeinkomst är att den försäkrade tillgodoräknats pen-

sionsrätt under minst de fyra åren närmast före pensionsfallet. Antre av tagandeinkomsten motsvarar genomsnittet av de fyra storleksmässigt mellersinkomsterna under de åren närmast före pensionsfallet eller, om det ta sex är förmånligare, genomsnittsinkomsten för de bästa fyra femtedelarna av alla

års inkomster fr.0.m. 16 års ålder t.0.m. året före pensionsfallet. Förtids-

pensioner beräknas med delningstal gäller för uttag av ålderssamma som pension fr.0.m. fyllda 65 år.

Vårt förslag i fråga ålderspensioneringen innebär att väsentliga förändringar om göras i nuvarande regler intjänande pensionsrätt och om beräkkommer att om av ning ålderspensioner. Till grund för beräkningen av ålderspensioner kommer av ligga inkomsterna och härpå erlagda avgifter under hela den förvärvsatt m.m. - aktiva tiden, och den intjänade pensionsrätten räknas år från år med ett löneinupp dex. Pensionsförmånerna blir avgiftsbestämda, och ålderspensionen beräknas pä

grundval av ett s.k. delningstal. Liksom i dag bör enligt vår mening, framgått av det tidigare sagda, inkomstsom relaterade förtidspensioner också framöver beräknas enligt i huvudsak samma prinålderspension och på grundval de uppgifter inkomster och avgifter ciper som av om finns registrerade inom ålderspensionssystemet. Detta betyder att livsinkomstsom principen kommer avgörande även för förtidspensioneringen, att också att vara denna blir avgiftsbestämd och att storleken pensionen blir beroende av de avav betalats för eller den försäkrade fram till förtidspensionsfallet och gifter som av räknats fram till dess med löneindex. Beräkningen av förtidspension skall som upp göras med ledning den pensionsrätt sålunda intjänats av den försäkrade och av som med användning metoden med delningstal. av Det sagda innebär att ställer avvisande till tanken att gå över till en oss beräkningsmetod för förtidspensioner, t.ex. att dessa bestäms utifrån den annan försäkrades aktuella inkomst just vid pensionsfallet eller under åren närmast dess-

Förtidspension 395

förinnan eller att den fastställs grundval enbart tänkt framtida inkomstav en utveckling. Vi föreslår sålunda att förtidspensionerna storleksmässigt skall i princip motsvara den ålderspension som den försäkrade skulle bli berättigad till han hade börjat om uppbära sådan pension fr.o.m. en viss tidpunkt. Vilken tidpunkt härvidlag bör som vara avgörande återkommer till nedan. Beräkningen förtidspensioner görs av alltså i första hand grundval de med löneindex uppräknade ålderspensionsav avgifter som av och för den försäkrade har betalats under tiden fram till pensionsfallet. Här tas i beaktande inte bara avgifter förvärvsinkomster och på pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar liksom det tillägg kan m.m. som ges upp till den inkomst ligger bakom sjukpenning eller arbetslöshetsersättning som utan även pensionsrätt för barnår och vid värnpliktstjänstgöring, på sätt vid samma som beräkningen ålderspension. Även sådan pensionsrätt inom ålderspensioneav som ringen överförts från en make till den andra delning läggs till grund för genom beräkningen av förtidspensionen. Eftersom förtidspensionsfall regelmässigt inträffar medan den försäkrade fortfarande är i yrkesaktiv ålder och oftast innan han hunnit tjäna in hela den ålderspensionsrätt som han skulle ha kunnat förvärva arbetsförmågan inte blivit om nedsatt, skulle en förtidspension beräknas grundval enbart avgifter som av som erlagts före förtidspensionsfallet i många fall bli otillfredsställande låg. Med hänsyn härtill måste det inom det reformerade regelsystemet finnas motsvarighet till en nuvarande ordning för ATP om tillgodoräknande s.k. antagandepoäng. En av person som förtidspensioneras medan han har anknytning till förvärvslivet måste således vid beräkningen av förtidspensionen kunna gottskrivas avgifter på viss en tänkt inkomst under tiden mellan pensionsfallet och uppnådd viss högre ålder. Vi föreslår därför att till grund för förtidspensionsberäkningen skall under särskilda förutsättningar kunna läggas också fiktiva avgifter på viss inkomst en antagen för tiden från pensionsfallet och fram till tidpunkt. Frågor här en senare som aktualiseras är dels vilka villkor bör uppställas för att sådan insom en antagen komst skall kunna tillgodoräknas och fram till vilken ålder sådant tillgodoräknande skall äga rum, dels hur denna antagna inkomst skall beräknas i fall då förutsättningarna för tillgodoräknande härav är uppfyllda. När det först gäller förutsättningarna för få mtagandeinkomvt tillgodoräkna att bör utgångspunkten att sådan inkomst gottskrivs enbart i fall då den försäkrade vara vid pensionsfallet hade stadigvarande och dessutom något så när aktuell en anknytning till arbetsmarknaden här i landet och alltså med fog kan utgå från att man att han sjukdomen eller skadan förutan skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta i Sverige framöver. Dessutom bör reglerna ett visst efterskydd för tillfälligt ge personer som avbrutit sin förvärvsverksamhet eller flyttat till annat land för att arbeta där som en begränsad tid med hänsyn till att det kan gå viss tid innan motsvarande skydd ett erhålls från det andra landets socialförsäkring. Mot bakgrund härav föreslår att det villkor för tillgodoräknande som av antagandeinkomster skall gälla att den försäkrade har tjänat in pensionsrätt under åtminstone tre av de fyra åren närmast före året för pensionsfallet. Någon motsva-

396 Förtidspension

righet till dagens alternativa ingångsvillkor sjukpenninggrundande inkomst om vid tidpunkten för pensionsfallet bör alltså enligt vår mening inte finnas inom det

reformerade pensionssystemet. Med detta förslag kommer antagandeinkomster att kunna tillgodoräknas personer pensionsfallet inträffade i arbete och sedan åtminstone tre år tillbaka som när var förvärvsarbetat i Sverige. Samma möjlighet härtill kommer att finnas för dem har under den relevanta tidsperioden varit frånvarande från arbetslivet på grund av som sjukdom eller arbetslöshet och uppbar sjukpenning eller arbetslöshetsstöd, t.ex. som förmåner är pensionsgrundande och därmed tas i beaktande vid eftersom dessa prövningen villkoren för att få antagandeinkomster är uppfyllda. Likaså av om kommer antagandeinkomster villkor att kunna gottskrivas exempelvis samma vid eller före pensionsfallet lediga från ett arbete för vård av barn personer som var tiden tillgodoräknats bamårsrätt enligt de särskilda reglerna häroch som för den

också pensionsrätt för barnår och för värnpliktstjänstgöring likställs

för, eftersom med pensionsrätt för förvärvsinkomster i aktuellt hänseende. Däremot bör sådant nu likställande inte ske beträffande pensionsrätt överförts till en make från den som andra genom delning. effekt förslaget är det ett efterskydd under ett år för Ytterligare en av att ges har arbetat här inte alltför kort tid men som avbrutit sitt förvärvsarpersoner som i landet för tillfälligt ägna sig verksamhet inte grundar bete här att en som pensionsrätt eller begett sig till ett annat land för att arbeta eller studera där. som En konsekvens är att något förtidspensionsskydd med antagandeinkomster annan inte för vid pensionsfallet visserligen var i förvärvsarbete men ges personer som inte tillgodoräknats pensionsrätt här sedan minst tre år tillbaka. som Emellertid kommer alla uppfyller villkoren för tillgodoräknande av antagansom inte alltid i praktiken att kunna tillgodoräknas sådana inkomster, eller deinkomster de få mycket låg antagandeinkomst gottskriven. Detta har att göra kommer att en de regler nedan föreslås för beräkning antagandeinkomstens storlek med att som av till sin konstruktion är sådana att de, för att antagandeinkomstberäkningen skall ge något reellt utbyte, kräver att pensionsrätt intjänats under viss längre tid före

pensionsfallet. fråga beräkningen antagandeinkomsytens storlek är det enligt vår I denna om av mening rimligt antagandeinkomsten ett värde schablonmässigt kan sägas att ges som den inkomst den förtidspensionerade skulle ha fått om han hade motsvara som fortsatt förvärvsarbeta. Med hänsyn härtill och då det inte är möjligt att ha ett att bygger förutsägelser hur den försäkrades inkomster skulle ha system som om utvecklats framöver, bör utgångspunkt för beräkningen tas de inkomster som som försäkrade haft under tiden närmast före pensionsfallet. Det är emellertid inte den enda års inkomst, inkomsten för året före pensionsfallet, till lämpligt att ta ett t.ex. eftersom denna inkomst kan avspegla tillfällig ökning eller minskutgångspunkt, en arbetsinsatsen och därför inte rättvisande. I stället bör antagandeinning av vara beräknas på grundval de genomsnittliga pensionsrättigheter som intjäkomsten av nats under några år i anslutning till pensionsfallet. Vi föreslår därför antagandeinkomsten skall motsvara genomsnittet av de penatt

Fönidspension 397

sionsrättigheter som intjänats för de fyra storleksmässigt mellersta pensionsgrundande inkomsterna m.m. under de sex åren närmast före pensionsfallet. Det innebär att den högsta och den lägsta av dessa års inkomster, eller rättare sagt den avgift för ålderspension som tagits ut dem, lämnas utan beaktande och att antagandeinkomsten sedan får motsvara medeltalet för de återstående fyra åren. Vid beräkningen räknas pensionsrätterna för de relevanta sex åren upp med löneindex till nivån för pensionsfallsåret. När antagandeinkomstens storlek beräknas tas hänsyn till all pensionsrätt som intjänats inom ålderspensioneringen, dvs. förutom för förvärvsinkomster och pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar liksom den bakomliggande m.m. inkomsten i förekommande fall även sådan getts för bl.a. barnår. Däremot som beaktas här inte sådan pensionsrätt som genom delning överförts från make till en en annan. Parallellt härmed bör antagandeinkomst för den make som genom delning avstått från pensionsrätt beräknas på grundval ålderspensionsavgiften före av delning. I den mån den försäkrade inte intjänat pensionsrätt här under alla de år sex som är relevanta åsätts åren utan sådan rätt ett värde O och antagandeinkomsten av beräknas enligt huvudregeln. För personer haft förvärvsinkomster e.d. i som Sverige under bara tre eller fyra år blir antagandeinkomsten därför utspädd. Eftersom året med högst pensionsrätt skall frånräknas, kommer nämligen i dessa fall alltid minst ett 0-år att påverka medelinkomstberäkningen. För personer som intjänat pensionsrätt under enbart två år eller kortare tid beräknas ingen antagandeinkomst, eftersom förutsättningarna enligt ovan för tillgodoräknande sådan av inkomst inte är uppfyllda det saknas pensionsrätt för minst tre de senaste fyra av åren. För att undvika att antagandeinkomsten kan bli mycket låg för på personer som grund av hälsoproblem börjat reducera sin arbetstid eller fått byta till ett sämre som avlönat arbete under åren närmast före förtidspensioneringen, föreslår vi en alternativ beräkningsgrund för antagandeinkomstens storlek. Denna tillämpas i den mån den blir förmånligare för den försäkrade. Alternativet innebär att hänsyn tas till de intjänade pensionsrättighetema under alla år från 16 års ålder t.o.m. året före pensionsfallet, att den femtedel av åren då den försäkrade saknat inkomst e.d. eller haft lägst pensionsrätt lämnas utan beaktande och att ett medeltal beräknas på återstående fyra femtedelar av åren även vissa dessa skulle år utan om av vara pensionsrätt. Detta medeltal utgör antagandeinkomsten. Den sålunda enligt den förmånligaste de tvâ alternativa metoderna beräk- - av nade antagandeinkomsten antas vid beräkningen av förtidspensionen vara den inkomst som den försäkrade har varje år fr.o.m. året för pensionsfallet t.o.m. visst senare år. Antagandeinkomsten blir alltså lika stor för alla år mellan pensionsfallet och uppnådd viss ålder. Det betyder att den liksom de ålderspensionsavgifter - som erlagts före pensionsfallet beaktas till det värde den har för pensionsfallsåret och att den vid förtidspensionsberäkningen sålunda inte indexeras till någon tänkt utveckling. Den uppräkning som är påkallad sker i stället inom ramen för indexe-

ringen av utgående förtidspensioner se avsnitt 12.8.

398 Förtidspension

Förtidspensionen beräknas sedan grundval de fiktiva avgifterna för dessa av års antagandeinkomster och de pensionsrättigheter den försäkrade faktiskt som tjänat in före pensionsfallet. Beroende på hur tidigt eller sent i livet som pensionsfallet inträffar kommer därmed antagandeinkomstema att väga mer eller mindre tungt vid beräkningen förtidspensionen. Antagandeinkomstema blir också av beav tydelse för den försäkrades ålderspension, eftersom dessa inkomster utgör grund

för avgiftsbetalning till ålderspensioneringen se avsnitt 12.7.

Antagandeinkomster tillgodoräknas alltid fr.0.m. året för pensionsfallet och för hela det året. I den mån den försäkrade för det året tillgodoräknats pensionsrätt grund förvärvsarbete eller någon pensionsgrundande verksamhet, utgör av annan antagandeinkomsten under det året enbart det belopp varmed den överstiger den sålunda faktiskt intjänade pensionsrätten. Detta gäller även i fråga om intjänande av ålderspensionsrätt för pensionsfallsäret enligt de regler som redovisar förslag till i avsnitt 12.7. Det förslag vi lägger fram beräkning av antagandeinkomster innebär en som om viss skärpning i förhållande till vad som gäller i dag om beräkning av antagandepoäng för ATP. Även det föreslagna kvalifrkationskravet för att få antaganovan deinkomster innebär skärpning. Ett syfte härmed är att få till stånd en anpassen ning dessa regler till ett ålderspensionssystem som bygger på livsinkomstprinav cipen och där intjänad pensionsrätt växer i takt med löneutvecklingen. Ett annat syfte är att minska drivkraften för individ att under ett par år av mycket hårt en arbete skaffa sig ett stort utbyte förtidspension, kanske är större än vad av en som hade varit möjligt att långsiktigt uppnå normal arbetsinsats. I enskilsom genom en da fall kan detta, framhållit innebära att antagandeinkomster inte som ovan, tillgodoräknas eller att de blir noll eller mycket utspädda. Här kommer emellertid

systemets grundtrygghet att finnas som ett skyddsnät se avsnitt 12.9.

En tredje fråga beräkningen förtidspension är, som angetts ovan, till som avser av vilken ålder antagandeinkomster skall tillgodoräknas. Denna fråga har beröringspunkter med de spörsmål tar upp i det följande om indexeringen av förtidssom pensioner och tillgodoräknande av ålderspensionsrätt för förtidspensionärer. om Utgångspunkter för våra överväganden i alla dessa hänseenden har varit att förtidspensionen bör uppgå till rimlig nivå i förhållande till den tidigare inkomsten, att en ålderspensionen till tidigare förtidspensionär inte bör bli högre än vad han hade en fått han hade fortsatt att förvärvsarbeta och att ålderspensionen inte bör bli om högre än förtidspensionen närmast före ålderspensioneringen. På grundval av dessa utgångspunkter har låtit utföra beräkningar om utfallet vid olika alternativa lösningar för individer i skilda situationer. Med beaktande resultatet härav föreslår vi att antagandeinkomster skall tillgoav doräknas t.o.m. det år då den förtidspensionerade fyller 60 år. Denna åldersgräns skall gälla inte bara vid beräkningen förtidspension utan också för intjänandet av av

rätt till ålderspension på grundval antagandeinkomster se avsnitt 12.7.

av Sammanfattningsvis innebär våra förslag att förtidspensioner beräknas grundval faktiska avgifter på inkomster för åren före förtidspensionsåret och i av m.m. förekommande fall tänkta avgifter för åren med antagandeinkomst, dvs. under

Förtidspension 399

det antal år som utgörs av året fr.0.m. pensionsfallsåret t.o.m. det år då förtidspensionären fyller 60 år. Detta innebär att den inkomst som tillgodoräknas för olika år fr.0.m. pensionsfallet t.o.m. året för fyllda 60 år multipliceras med det procenttal som gäller för uttag av avgift till ålderspensioneringen och att denna produkt tillgodoräknas den försäkrades pensionskonto för vart och åren framöver. ett av Härvid beaktas summan av avgifterna till fördelningssystemet och premiereservsystemet, dvs. 18,5 %. Därefter görs en summering av de avgifter faktiskt erlagts som före pensionsfallet och de som sålunda gottskrivs för åren därefter, och förtidspensionen beräknas med tillämpning av den formel som gäller för ålderspension, dvs. med användning av det delningstal som är tillämpligt. Eftersom det reformerade pensionssystemet inte upptar någon allmän pensionsålder som det nuvarande måste bestämmas vilket delningstal sålunda skall som vara tillämpligt och läggas till grund för beräkningen av förtidspension, dvs. vilken tidpunkt som skall vara avgörande vid fastställandet av förtidspensionsbeloppet. I detta hänseende föreslår att förtidspensioner storleksmässigt bör motsvara en ålderspension som tas ut vid 65 års ålder, dvs. den generella åldersgränsen för övergång från förtidspension till ålderspension och den övre åldersgränsen för nybeviljande av förtidspension. Vid förtidspensionsberäkningen bör alltså användas samma delningstal som för beräkning av ålderspension den kohort som samma år som pensionsfallet inträffar uppnår 65 års ålder, trots att det därmed inte blir någon försäkringsmässig uträkning och oaktat skäl med hänsyn till den föreslagna metoden för indexering av löpande förtidspensioner kunde tala för att delningstalet i detta fall skulle beräknas utan diskonteringsränta. Detta delningstal ligger fast under hela den tid som förtidspension utges, fram till 61 års ålder då en omräkning görs av pensionen enligt förslag i avsnitt 12.8 nedan. Någon anpassning av löpande förtidspensioner med hänsyn till förändringar i medellivslängen föreslår alltså inte skall göras. Om förutsättningarna för tillgodoräknande av antagandeinkomster inte är uppfyllda, beräknas förtidspensionen på grundval uteslutande av de avgifter för ålderspension som erlagts t.o.m. pensionsfallet. I sådant fall erlägger staten inte heller några avgifter till ålderspensioneringen för tiden efter pensionsfallet i enlighet med vad i avsnitt 12.7 föreslår skall gälla i andra fall. För personer i denna kategori liksom för dem som över huvud taget inte intjänat någon pensionsrätt inom ålderspensioneringen eller förvärvat bara mycket liten sådan rätt kommer den grunden

trygghet som skall inrymmas inom förtidspensioneringen se avsnitt 12.9 att kunna

vara av stort värde som ett ekonomiskt skydd under förtidspensionstiden. I fall då den förtidspensionerade beviljas partiell pension beräknas först hel en förtidspension enligt de ovan beskrivna reglerna. Den partiella pensionen beräknas sedan som relevant del av den hela förtidspensionen. Den pensionsrätt som en person med partiell förtidspension intjänar förvärvsinkomster vid sidan av pensionen eller förtidspensionär med hel eller partiell som en pension tillgodoräknas för exempelvis bamår kan inte användas för att höja en löpande förtidspension utan blir av betydelse bara vid beräkning den av senare ålderspensionen, en eventuell ny förtidspension efter tillfrisknande och nytt senare

400 Förtidspension

förtidspensionsfall och för efterlevandepension efter den försäkrade. Fr.o.m. 61 års ålder skall för alla förtidspensionärer utom för dem med enbart grundskydd göras en omräkning av den utgående förtidspensionen. Vårt förslag härtill, också har betydelse för förtidspensioner som nybeviljas efter fyllda 60 som år, redovisas i avsnitt 12.8. Vid beräkningen förtidspensionen skall, tidigare framhâllits, tas i beav som aktande inte bara avgifter förvärvsinkomster utan också för bl.a. barnärsrätt. En allmän förutsättning för att tillgodoräknade avgifter för barnâr skall kunna resultera i faktisk ålderspension skall, enligt förslag i avsnitt 9.2, vara att den försäkrade en också före eller efter det att bamârsrätten tillgodoräknats intjänat pensionsrätt - för förvärvsinkomster överstigande ett lönebasbelopp under minst tre år och att de erlagda avgifterna härpå sammanlagt utgör minst ett lönebasbelopp. För att få en förtidspension beräknad på grundval av avgifter för barnârsrätt bör inte gälla något motsvarande krav; det torde nämligen kunna förutsättas att en person, som tillgodoräknats bamårsrätt inte förvärvsarbetat dessförinnan, i regel skulle ha gått in men i förvärvslivet och haft förvärvsinkomster senare i livet om förtidspensionsfallet inte hade inträffat. På sätt bör barnårsrätt tas i beaktande, utan villkor om samma också förvärvsinkomster, fullt ut vid prövningen av om villkoren för tillgodoräknande antagandeinkomster är uppfyllda och vid beräkningen av antagandeinav komstens storlek.

12.7 Intjänande av ålderspension

Vi föreslår: Förtidspensionärer intjänar pensionsrätt för ålderspension på grundval av den i förekommande fall beräknade antagandeinkomsten, som i detta sammanhang räknas upp år från år med prisindex. Avgifter på denna inkomst betalas, i anslutning till intjänandet, av förtidspensionssystemet. Avgift tas ut med procentsats förvärvsinkomster och fördelas samma som enligt den generella regeln mellan fördelnings- och premiereservsystemen. De avgifter som inom fördelningssystemet bokförs förtidspensionärens ålderspensionskonto på förvärvsinkomster räknas liksom tidigare avgifter med löneindex fram t.o.m. det år då förtidspensionären fyller m.m. - upp 61 år.

Förtidspension 401

Som vi föreslagit i det föregående skall en utgående förtidspension avlösas av ålderspension när den berättigade uppnår 65 års ålder. Den inkomstrelaterade ålderspension som en förtidspensionär därefter erhåller kan i alla fall inte gärna beräknas på grundval enbart de ålderspensionsavgifter som betalats före förtidsav pensionsfallet. Detta skulle i många fall ge orimligt låga inkomstrelaterade ålderspensioner till före detta förtidspensionärer, och det skulle innebära att dessa skulle drabbas otillbörligt hårt. Det krävs därför att det inom det reformerade pensionssystemet finns en ordning motsvarande den inom ATP nu gällande att förtidspensionärer med antagandepoäng år för år tillgodoräknas pensionspoäng för den framtida ålderspensionen. Detta skall enligt vad föreslår ske på så sätt att förtidspensionärer i det reformerade systemet tillgodoräknas ålderspensionsrätt enligt särskilda regler under förutsättning att de gottskrivits antagandeinkomster vid förtidspensionsberäkningen. Den rätt till ålderspension som de förvärvar bör storleksmässigt anknyta till antagandeinkomsten. Denna bör alltså utgöra underlaget för tillgodoräknandet av ålderspensionsrätt. På så sätt kommer en förtidspensionär att år för år tjäna in rätt till ålderspension på grundval av den för ålderspension successivt år för år gottskrivna antagandeinkomsten. För förtidspensionärer utan antagandeinkomster beräknas ålderspension på basis av de faktiska avgifter som erlagts före förtidspensionsfallet och i förekommande fall därefter på förvärvsinkomster m.m. För många i denna kategori kan antas att garantipensionen inom ålderspensionssystemet kan bli av värde på motsvarande sätt som behovet av grundskydd under förtidspensionstiden kan ha täckts genom förtidspensioneringens grundtrygghetssystem. I det närmast följande kommer i huvudsak inte att uppehålla oss vid dessa grupper, utan vi kommer i främsta rummet att redogöra för de förslag som lägger fram när det gäller intjänande av ålderspensionsrätt för förtidspensionärer med antagandeinkomster. En grundläggande utgångspunkt för det reformerade ålderspensionssystemet är att det skall finnas ett strikt samband mellan de ålderspensioner som utges och de avgifter betalas till pensionssystemet. Detta betyder inte bara att alla avgiftsbesom talningar under livet skall resultera i en ökad ålderspension utan också att det för all pensionsrätt tillgodoräknas skall ske häremot svarande avgiftsbetalning. som en Detta är ett skäl till våra förslag att den pensionsrätt som ges för pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar liksom tillägg upp till den bakomliggande m.m. inkomsten i vissa fall, för barnår och vid värnpliktstjänstgöring skall betalas med avgifter från staten eller andra socialförsäkringssystem. I parallellitet härmed bör det även för den ålderspensionsrätt som förtidspensionärer intjänar erläggas avgifter. För dessa bör fönidspensionssystemet svara, tills vidare med staten som betalningsansvarig eftersom föreslår att förtidspensioneringen i vart fall tills en eventuell annan lösning genomförs skall ligga inom ramen för statsbudgeten. Dessa avgifter bör, liksom i andra fall, betalas i anslutning till registreringen av den intjänade pensionsrätten, dvs. i regel under året efter det som de avser.

De avgifter till ålderspensionssystemet som staten eller något försäkringssystem

sålunda skall erlägga på förtidspensionärers antagandeinkomster skall enligt vårt

402 Förtidspension

förslag tas ut med samma procenttal som avgifter förvärvsinkomster, dvs. med 18,5 %. Sådana avgifter förs dels till fördelningssystemet 16,5 procentenheter, dels till premiereservsystemet 2 procentenheter. För förtidspensionärer som inte tillgodoräknats någon antagandeinkomst och som därför inte intjänar ytterligare ålderspensionsrätt erläggs naturligtvis inga avgifter. Enligt vårt förslag i avsnitt 12.6 skall antagandeinkomster tillgodoräknas för åren fr.0.m. pensionsfallet t.o.m. det är då förtidspensionären fyller 60 år. Det innebär att det också är för dessa år som förtidspensionären intjänar pensionsrätt för ålderspension och avgifter erläggs till ålderspensionssystemet. Den antagandeinkomst som utgör underlag för avgifterna till ålderspensioneringen skall skrivas upp med prisindex år för år efter pensionsfallsåret t.o.m. det år då förtidspensionären fyller 60 år. Med detta förslag tillförsäkras förtidspensionären för ålderspensionsändamål en i fast penningvärde oförändrad antagandeinkomst för förtidspensionstiden. Vi har övervägt att föreslå att antagandeinkomsten i detta sammanhang i stället skulle räknas upp i takt med löneutvecklingen men har avstått härifrån. En sådan ordning skulle nämligen ställa sig mer kostnadskrävande och skulle dessutom lätt kunna ge mindre rimliga utfall, t.ex. att ålderspensionen blir högre än om personen fortsatt att förvärvsarbeta till ålderspensioneringen, eftersom det i högre åldrar är vanligt att reallöneutvecklingen stagnerar eller sjunker. Med det förslag som vi lägger fram kommer däremot förtidspensionärerna inte att gynnas i förhållande till yrkesverksamma, och man undviker den risk för en ökad press på förtidspensionssystemet som annars skulle kunna uppkomma. För personer som har hel förtidspension läggs hela den prisindexerade an- - tagandeinkomsten till grund för avgiftsbetalningen till ålderspensionssystemet. Om förtidspensionären däremot har partiell pension en fjärdedels, halv eller tre fjärdedels utgör underlaget för avgiftsbetalning motsvarande andel av antagan- deinkomsten. Någon garanti, motsvarande den som gäller inom dagens ATP-system, om att förtidspensionären för varje år alltid skall tillgodoräknas minst en älderspensionsavgift som motsvarar vad som skulle ha utgetts hela antagandeinkomsten, lägger inte fram förslag till. Även för förtidspensionärer får del grundtryggheten inom förtidspensionesom av ringen betalas avgifter till ålderspensioneringen enligt samma regler som för andra, dvs. på grundval av den antagandeinkomst som kan ha gottskrivits pensionstagaren. För förvärvsinkomster som förtidspensionärer har vid sidan av förtidspensionen intjänas pensionsrätt och betalas avgifter på samma sätt för andra försäkrade. som Likaså tillgodoräknas förtidspensionärer pensionsrätt för bamâr och på pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. enligt samma regler som andra. De avgifter som betalas till ålderspensionssystemet på förtidspensionärers antagandeinkomster och som bokförs på den berättigades fördelningskonto räknas i enlighet med huvudregeln för avgifter pâ förvärvsinkomster m.m. upp är från år med löneutvecklingen. På samma sätt fortsätter de kontot registrerade avgifter som erlagts före förtidspensionsfallet att räknas upp med löneindex. Detsamma gäller beträffande sådana avgifter som därefter tillgodoräknas förtidspensionären på grundval av förvärvsinkomster, socialförsäkringsersättningar, bamâr, m.m. vid

Förtidspension 403

sidan förtidspensionen, liksom pensionsrätt förvärvad genom delning. Denna av löneindexuppräkning görs dock i fråga alla dessa former av avgifter bara fram om ingången det år då förtidspensionären fyller 61 år, eftersom förtidst.0.m. - av pensionen fr.0.m. detta år skall omräknas till att motsvara ålderspension beräken nad i enlighet med vad föreslår i avsnitt 12.8. De ålderspensionsavgifter för förtidspensionärer som avsätts till premiereservsystemet växer med den faktiska avkastningen samma sätt som avgifter på förvärvsinkomster m.m.

12.8 Indexering och omräkning av utgående förtidspensioner

Vi föreslår: Utgående inkomstrelaterade förtidspensioner räknas årligen upp med löneindex fram t.0.m. 60 års ålder. Vid 61 års ålder görs en omräkning förtidspensionen. Den bestäms då samma sätt som vid beräkning av av ålderspension på grundval av pensionstagarens samlade ålderspensionsav- gifter, uppräknade med löneindex, och basis av ett delningstal som om han då varit 65 år. Fr.o.m. det år då förtidspensionären uppnår 62 års ålder till övergången till ålderspension vid fyllda 65 år räknas den utgående förtidspensionen med prisindex inkl. följsamhetsindexering enligt samma upp metod som för ålderspensioner.

Beträffande utgående ålderspensioner föreslår att dessa skall räknas upp årligen

med prisindex i kombination med följsamhetsindexering se avsnitt 9.8. För

löpande förtidspensioner bör emellertid väljas annan lösning, av både principielen la och tekniska skäl. Vi föreslår att dessa skall skrivas år från år i takt med den upp allmänna löneutvecklingen, dvs. med löneindex. I nuvarande system skrivs förtidspensioner bara med prisutvecklingen. dvs. upp i takt med konsumentprisindex. Ett skäl till den föreslagna förändringen räknas upp är att förtidspensioner ofta utges under väsentligt längre tid än ålderspensioner och utbetalas under period då förtidspensionärens jämnåriga är i förvärvsarbete och en på grundval därav i regel får del den allmänna standardtillväxt som förekommer av i samhället. För att motsvarande sätt tillförsäkra förtidspensionärer del i den allmänna standardökningen, bör de inkomstrelaterade förtidspensionema vara löneindexerade. Detta är ett särskilt angeläget önskemål för dem som förtidspensioneras relativt tidigt i livet; för det flertal pensioneras i åldrar över 50 år har det naturligtvis som mindre betydelse. Härtill kommer att det skulle uppkomma mindre tillfredsställande

404 Förtidspension

konsekvenser i en situation där den pensionsrätt förtidspensionärer intjänar och som fortsätter att intjäna för ålderspension löneindexeras utgående förtidspensioner men prisindexeras. I så fall skulle förtidspensionären få del standardtillväxten i av samhället när han går i ålderspension men inte dessförinnan, och resultatet skulle vid postiv reallöneutveckling närmast regelmässigt bli att ålderspensionen blev - större än förtidspensionen, i stället för tvärtom. En sådan ordning ter sig mindre tilltalande mot bakgrund att andra i regel får gå ned i standard i av personer samband med ålderspensionering och är därför inte lämplig att införa. Med hänsyn härtill är det av tekniska skäl närmast ofrånkomligt att det tillämpas insamma

dexeringsmetod för å sidan utgående förtidspensioner och å andra sidan

ena pensionsrått för ålderspension som intjänats av förtidspensionären före pensionsfallet och sådan rått som därefter förvärvas på grundval av antagandeinkomster eller för förvärvsinkomster m.m. Och eftersom intjänad pensionsrätt skall löneindexeras bör således också utgående förtidspensioner löneindexeras. Det framstår emellertid som mindre rimligt att förtidspensionema skrivs med upp löneindex ända fram till övergången till ålderspension vid 65 års ålder. Jämförbara förvärvsarbetande har, som framhållits i föregående avsnitt, under de sista yrkesverksamma åren i åldrarna efter 60 år ofta en stagnerande eller t.o.m. fallande reallöneutveckling och får därmed inte del av den allmänna standardökningen i samhället. Om förtidspensioner skulle löneindexeras ända fram till ålderspensioneringen, skulle det innebära att den har förtidspension skulle i förhållansom gynnas de till andra personer inom samma yrkesområde fortsätter att förvärvsarbeta. som Mot bakgrund härav föreslår att förtidspensioner skall löneindexeras bara fram t.o.m. det år då den berättigade fyller 60 år. Det framstår motiverat också som med beaktande av förslaget att det i det reformerade ålderspensionssystemet skall vara möjligt att göra ett tidigt uttag av den pris- och följsamhetsindexerade ålderspensionen från 61 års ålder och att det vid denna tidpunkt i princip skulle kunna ske en övergång från löneindexering till pris- och följsamhetsindexering den av pensionsrätt som intjänats fram till dess, åtgärd alltså gäller alla förvärvsen som arbetande se avsnitt 10.3. Det löneindex som används för uppskrivningen utgående förtidspensioner föreav slås vara detsamma som används för uppräkningen av intjänad pensionsrätt och vid följsamhetsindexeringen av ålderspensioner m.m. I avsnitt 9.7 har vi beskrivit den tekniska konstruktionen av detta index. Av samma skäl som ligger till grund för förslaget att utgående förtidspensioner skall löneindexeras bara fram t.o.m. ingången det är då den förtidspensionerade av fyller 60 âr föreslår vi att det vid ingången det år då den försäkrade uppnår 61 av års ålder skall göras en omräkning av den utgående förtidspensionen. Vid denna tidpunkt skall förtidspensionen räknas så att den kommer att beloppsmässigt i om princip överensstämma med vad som vid 65 års ålder kommer att bli individens ålderspension. Denna beräkning skall göras på i princip sätt i åldersamma som spensionssystemet.

Ålderspension till uppburit förtidspension beräknas på grundval

en person som av dels deavgifter som betalats för förvärvsinkomster och pensionsrätt före och annan

Förtidspension 405

efter pensionsfallet, dels de avgifter kan ha erlagts antagandeinkomster för som tiden fr.o.m. pensionsfallet 60-årsåret. Dessa samlade avgifter har successivt t.0 m. . skrivits löneindex och utgör behållningen individens pensionkonton inom upp fördelnings- och premiereservsystemen. Vid 61 års ålder beräknas således förtidspension som i huvudsak motsvarar en den pension då skulle ha utgetts från ålderspensioneringens fördelningssystem. som Till grund läggs inte bara de avgifter som betalats till fördelningssystemet utan en pensionsrätt beräknas på tänkt högre avgiftssats, nämligen 18,5 %, dvs. som en inkluderande också den avgift som i verkligheten gått till premiereservsystemet. Vid beräkningen tas inte i beaktande effekterna eventuell delning av pensionsav en rätt med maken. Hänsyn härtill tas först vid beräkningen av ålderspension från 65

års ålder. Förslagen betyder sammantagna att efter årsskiftet det år då förtidspensionären fyller 61 år först görs uppräkning med löneindex den sammanlagda intjänade en av pensionsrätten fram till dess. Därefter beräknas den fortsatta förtidspensionen, enligt vad vi beskrivit, ålderspension på grundval av den samlade pennu som en sionsrâtten.

Ålderspension från premiereservsystemet kan en förtidspensionär börja uppbära

först efter övergången till ålderspension vid fyllda 65 år, och den kan då tas ut enligt de generella reglerna härför livsvarig eller temporär pension. som en Vid beräkningen den förtidspension skall utbetalas fr.o.m. 61 års ålder av som används inte det delningstal gäller för uttag ålderspension från 61 års ålder som av det delningstal gäller för den kohort år uppnår 65 års ålder. utan som som samma Det kommer alltså att bli ett förmånligt delningstal som används än det som mer tillämpas för icke förtidspensionerad person som samma år gör ett uttag av en ålderspension vid 61 års ålder. Någon försäkringsmässig reduktion med hänsyn till

längre pensionstid görs inte. Den sålunda beräknade förtidspensionen fr.o.m. öl-årsåret pris- och följsamhetsindexeras för åren därefter kring 1,5 % real lönetillväxt på samma en norm om

löpande ålderspensioner se avsnitt 9.8.

sätt som En konsekvens de föreslagna reglerna är att förtidspensionen fr.o.m. 61 -årsåret av och den kommande ålderspensionen från 65 års ålder regelmässigt kommer att - bli lägre än den förtidspension utgick vid 60 års ålder. Härtill kommer den som effekt kan uppstå medellivslängden ökar och delningstalet därigenom blir som om högre än det användes vid nybeviljandet förtidspensionen. Förtidspensionssom av beloppet vid 60 års ålder kommer å andra sidan i flertalet fall att bli högre än vad hade blivit effekten vid ett bibehållande hittillsvarande regelsystem, tack som av den löneindexering enligt förslaget skall tillämpas för uppräkningen av vare som förtidspensionen mellan pensionsfallet och 60 års ålder. Vid 65 års ålder övergår förtidspensionen i ålderspension. Därefter kommer den sammanlagda årliga ålderspensionen i princip att motsvara den förtidspension som utgick omedelbart dessförinnan. Emellertid inträffar den förändringen att en uppdelning görs mellan fördelnings- och premiereservsystemen inom ålderspensioneringen. Medan förtidspensionen beräknats basis av en fiktiv avgiftssats om

406 Förtidspension

18,5 % beräknas âlderspensionen i fördelningssystemet på grundval den faktiska av avgiften inom fördelningssystemet, 16,5 %, och ålderspensionen inom premiereservsystemet på de avgifter som i verkligheten betalats dit med 2 % förvärvsinav komster, antagandeinkomster och annan pensionsrätt. Vidare kommer i förekommande fall effekterna av en delning pensionsrätt mellan makar att slå igenom vid av fastställandet av ålderspensionen från 65 års ålder. Med hänsyn till dessa omständigheter särskilt att premiereservpensionen kan tas ut annat än livsvarig - som pension och att den vuxit inte med löneindex utan med den faktiska avkastningen på de avsatta medlen kan förutsättas att ålderspensionen vid 65 års ålder kommer att storleksmässigt avvika från den förtidspension utbetalades närmast desssom förinnan. I kapitel 16 kommer att redovisa en del beräkningar utfallet de föreslagom av na reglerna. I jämförelse med nuvarande regler innebär de föreslagna generellt sett för en typisk individ att den nybeviljade förtidspensionen kommer att bli något lägre. Till följd av att förtidspensionen därefter löneindexeras kan den däremot med positiv tillväxt vid 60 års ålder bli högre än enligt det hittillsvarande syste- -

met. Ålderspensionen blir någorlunda jämförbar storlek i det reformerade och

av det hittillsvarande systemet; i vissa fall kan den dock bli något lägre. För den som förtidspensioneras tidigt i livet kan den emellertid i del fall bli högre med det en föreslagna systemet än enligt nuvarande regler.

12.9 Grundtryggheten

Grundtryggheten for framtiden

Vi föreslår: Liksom hittills skall för framtiden finnas för grundett system trygghet ät förtidspensionärer utan eller med låg inkomstrelaterad förtidspension. Vi redovisar inte några förslag till hur detta grundtrygghetssystem skall utformas eller till vilka pensionsnivåer skall förtidssom garanteras pensionärer.

1 kapitel 11 har vi behandlat grundtryggheten inom det reformerade ålderspensionssystemet och har där redovisat förslag om hur nuvarande folkpensionering med tilläggsförmåner i form av bl.a. pensionstillskott samt de särskilda skattereglema för pensionärer skall ersättas ett system med garantipension. Av naturliga av en skäl behövs ett motsvarande grundskydd också inom förtidspensioneringen till avlösning av nuvarande folkpensionering. En grundtrygghet inom förtidspensioneringen kan antas bli störst betydelse för av personer som fått sin arbetsförmåga nedsatt innan de fyllt 16 år eller viss tid där-

Förtidspension 407

efter före det att de hunnit komma in i arbetslivet. Grundtryggheten kommer men vikt även för del äldre haft begränsad anknytning till att vara av en personer som förvärvslivet och därför kunnat tjäna in rätt till inkomstrelaterad pension i bara begränsad omfattning. En för vilken grundtryggheten kan spela en roll annan grupp är visserligen har förvärvsarbetat mer eller mindre frekvent under personer som pensionsfallet saknade tillräcklig anknytning till livet men som just i anslutning till förvärvslivet hänsyn härtill inte kan få sin förtidspension beräknad och som med med antagandeinkomster. Som vi redovisat i bl.a. avsnitt 12.3 utreds för närvarande frågan om förtidspensioneringens ställning framöver Sjuk- och arbetsskadeberedningen. På grundav val resultatet detta arbete kommer inom de närmaste åren framöver att ske ett av av samlat ställningstagande till förtidspensioneringens utformning och finansiering, liksom till huvudmannaskapet för denna pensionsform. Vid denna prövning bör övervägas också frågan avvägningen mellan inkomstom trygghet och grundtrygghet framdeles på förtidspensionsomrâdet. Dessa överväganden bör äga helt fritt och utan några föregående ställningstaganden eller riktrum linjer från vår sida. Vi har därför inte ansett det meningsfullt eller lämpligt att nu redovisa några förslag till hur grundtryggheten inom förtidspensioneringen skall utformas i framtiden eller till vilka nivåer den skall uppgå. Detta får ske i som ordning Då bör också avgöras relationen mellan nivåerna för förtidsannan senare. pensioneringens grundskydd och nivåerna för den av oss föreslagna garantipensioför ålderspensionssystemet. Även spörsmålet det skall nen inom ramen om vara olika höga nivåer för gifta och ogifta får prövas i det sammanhanget, liksom samspelet mellan grundskyddet och inkomstrelaterad förtidspension och frågan om indexuppräkning grundtrygghetsnivâema. av Vi vill dock framhålla utgångspunkt för de framtida övervägandena måste att en att de pensioner utges inom ramen för förtidspensioneringens grundskydd vara som görs beskattade och att det alltså i likhet med vad föreslår ålderspensions- omrâdet skall ske full likabehandling förtidspensionärer med förvärvsarbetande - av i fråga om inkomstbeskattningen. Som utvecklat i avsnitt 9.1 skall garantipensionen inom ålderspensioneringen beräknas i relation till längden den berättigades bosättningstid i Sverige mellan av 16 och 65 års ålder. För oavkortad garantipension krävs 40 års bosättning, och pensionen reduceras proportionellt vid kortare tids bosättning. För grundtryggheten inom förtidspensioneringen bör finnas någon form motsvarighet härtill. När det av gäller denna måste dock vid beräkningen under vissa förutsättningar tas hänsyn till framtida bosättningstid under tiden mellan pensionsfallet och uppnådda 65 antagen år. Vid uppnådda 65 års ålder ersätts grundskyddet inom förtidspensioneringen av garantipension inom ålderspensionssystemet eller i förekommande fall av enbart inkomstrelaterad ålderspension.

408 Förtidspension

12.9.2 En

övergångsvis garantipension

Vi föreslår: Det nuvarande grundskyddet för förtidspensionärer i form av folkpension och pensionstillskott ersätts fr.0.m. år 2000 för dem då har som rätt till förtidspension övergångsvis gällande garantipension. Samtidigt av en avvecklas de särskilda skattereglema för pensionärer, och garantipensioner beskattas enligt samma regler som förvärvsinkomster. Denna övergångsvisa garantipension konstrueras med utgångspunkt i folkpension att summan av och ATP-pension definieras som inkomstberoende pension. Förtidspensionärer med en sålunda definierad inkomstberoende pension till 3,07 basbeupp lopp erhåller en garantipension med utgångspunkt i ett garantibelopp om 2,34 basbelopp för ensamstående och 2,12 basbelopp för gift pensionär samt med tillägg av varierande storlek i två olika intervall beroende den inkomstberoende pensionens nivå.

l avsnitt 11.5 har redovisat förslag att alla âlderspensionärer, är födda om som år 1934 eller tidigare, fr.0.m. år 2000 skall rätt till särskild övergångsvis ges en garantipension och att denna från den tidpunkten skall ersätta dagens folkpension och pensionstillskott. En beståndsdel i och ett väsentli skäl för denna omvandling är att den övergångsvisa garantipensionen skall beskattas enligt regler samma som pensionsinkomster och att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer SGA skall avskaffas fr.0.m. år 2000. Denna omläggning år 2000 ålderspensionssidan berör alltså alla är födda som år 1934 eller tidigare och som då uppbär ålderspension, dvs. även beståndet ålderspensionärer då. För att få till stånd den avsedda effekten, Skatteregler gäller för att samma pensionärer som för andra, är det nödvändigt att den omläggning görs år 2000 som omfattar inte bara ålderspensionärer utan också andra pensionstagare. För förtids-

pensionärer och personer med änkepension, omställningspension och särskild

efterlevandepension måste därför ske en motsvarande omläggning vid samma tillfälle. Denna övergång från nuvarande system med folkpension och pensionstillskott skall alltså avse alla vid ingången år 2000 har rätt till förtidspersoner som av pension från folkpensioneringen, oberoende för hur lång tid de uppburit sådan av pension och oavsett när de är födda. Liksom på ålderspensionssidan måste den övergångsvisa garantipensionen förtidspensionsomrádet utformas så, att alla förtidspensionärer garanti för att ges en netto efter skatt få minst ett oförändrat pensionsutfall. Denna garanti skall avse även dem som bor i högskattekommuner. Garantipensionen måste alltså så vara avpassad att den inte ger ett sämre utbyte än dagens regler även för personer som bor i kommuner med en kommunalskatt upp till 34 %. I övrigt bör den övergångs-

Förtidspension 409

visa garantipensionen konstrueras på ett sätt innebär att nettoutfallet den som av nära ansluter till utfallet enligt hittillsvarande regelsystem. Beräkningen av storleken av den övergångsvisa garantipensionen skall baseras på den inkomstrelaterade pension som förtidspensionären har rätt till. Pensionen för dem som i dag är pensionärer utgörs eventuell ATP-pension samt folkpension av och i förekommande fall pensionstillskott. För att kunna göra prövning mot en den övergångsvisa garantipensionen måste denna pension enligt dagens regler översättas till vad här benämner en inkomstberoende pension. Som sådan definie-

ras summan av folkpension och ATP-pension men däremot inte pensionstillskott.

För förtidspensionär som helt saknar ATP-pension beaktas inte folkpensionen, utan den inkomstberoende pensionen fastställs till noll kr. Denna definierade inkomstberoende pension skall alltså ligga till grund för beräkningen av den övergångsvisa garantipensionen. I den män den översatta inkomstberoende pensionen överstiger 3,07 basbelopp, utges inget tillägg från garantipensionssystemet. I dessa fall är summan av folkpension och tilläggspension definitionsmåssigt lika stor som eller större än den garantipension skall utges översom gångsvis. På pensioner i denna storleksordning betalas redan i dag inkomstskatt i full utsträckning. Personer med så hög pension kommer alltså inte att beröras av omläggningen, utan de fortsätter att uppbära samma förtidspension dessförsom innan. Den övergångsvisa garantipensionen föreslås få lägsta årlig nivå för ensamståen ende förtidspensionärer på 2,34 basbelopp 82 400 kr är 1994 vid hel förtidspension. Vid en inkomstberoende pension under 2,02 basbelopp läggs 5 % av denna ovanpå garantibeloppet 2,34 basbelopp eller rättare sagt avtrappas garantibeloppet med 95 % av den inkomstberoende pensionen till denna nivå. Vid upp inkomstberoende pension som är högre än 2,02 basbelopp inte överstiger 3,07 men basbelopp ökar pensionen med 60 % av den del därav som överstiger 2,02 basbelopp avtrappning på garantibeloppet görs med 60 %. För en förtidspensionär med hel pension vars make också har pension föreslås - garantipensionen få en lägsta årlig nivå 2,12 basbelopp 74 600 kr år 1994. om Vid en inkomstberoende pension under 1,85 basbelopp ökar pensionen med 5 % av denna garantibeloppet avtrappas med 95 %. Vid inkomstberoende pension om högre belopp upp till 2,76 basbelopp ökar pensionen med 60 % avtrappning med 40 % av den del av den inkomstberoende pensionen överstiger 1,85 inte som men 2,76 basbelopp. Vid inkomstberoende pension är större än 2,76 basbelopp som sammanfaller garantipensionen med den inkomstberoende pensionen, och i högre intervall är den inkomstberoende pensionen alltid större än garantipensionen. De nämnda nivåerna och avtrappningsintervallen är angivna i basbelopp och avser basbeloppet före den reducering med 2 % görs vid beräkning pensioner. som av I det föregående anfördes att inkomstberoende pension definieras som summan av folkpension och ATP-pension. Emellertid skall enligt värt förslag sådan som pension beaktas även avtalspensioner och inkomstrelaterad pension från ett utländskt socialförsäkringssystem. Också änkepension, omställningspension och särskild efterlevandepension från ATP behandlas inkomstberoende pension. I viss utsom

410 Förtidspension

sträckning kan dock i de nämnda hänseendena krävas sårregler för att undvika nu att någon får sämre nettoutfall än vad som blir följden med dagens regler. Detta får prövas vidare i den fortsatta beredningen av detta betänkande. I det sammanhanget får också fastställas nivåerna och den närmare regelutformningen för övergångsvis garantipension förtidspensionärer med partiell pension.

12.10 Finansiering

Vi föreslår: Förtidspensioneringen skall tills vidare finansieras med allmänskattemedel, och kostnaderna för sådan pension skall alltså belasta statsna budgeten. Avgifter för ålderspensionsändamål tas ut förtidspensionäsom antagandeinkomster skall betalas från förtidspensionssystemet. Under rers övergångstid skall dock finansieringen förtidspensioner ske på i viss en av mån annat sätt.

Som framgått avsnitt 12.3 föreslår att förtidspensioneringen skall administraav tivt och såvitt gäller finansieringen föras bort från ålderspensioneringen. Däremot lämnar inga förslag till vilken försåkringsgren förtidspensioneringen skall om hänföras eller hur den skall finansieras i ett längre perspektiv. En orsak härtill om är frågan förtidspensioneringens ställning framöver utreds inom ramen för att om det arbete bedrivs av Sjuk- och arbetsskadeberedningen. som Emellertid kan inte förväntas att den beredningens arbete kommer att hinna resultera i ett definitivt ställningstagande från statsmaktemas sida innan det reformerade pensionssystemet träder i kraft. Det måste därför avgöras hur förtidspensioneringen skall finansieras under tiden fram till dess ett sådant ställningstagande tas regler kan träda i kraft. och nya I detta hänseende föreslår att förtidspensioneringen tills vidare i princip skall finansieras med allmänna skattemedel. Det betyder att förtidspensionskostnaderna totalt sett skall belasta statsbudgeten. Såvitt gäller de första åren efter ikraftträdandet föreslår dock i viss mån lösning, redovisar i kapitel 14. en annan som Kostnaderna för den rätt till inkomstrelaterad ålderspension som intjänas av persouppbär förtidspension skall enligt vårt förslag finansieras av förtidspenner som sionssystemet. Detta betyder att finansieringen i vart fall till en början får ske med allmänna skattemedel över anslaget i statsbudgeten för förtidspensioneringen. Kostnaderna består i betalning avgifter till ålderspensioneringen för personer av erhåller förtidspension med antagandeinkomster. Avgifterna erläggs år från år som i takt med att förtidspensionären intjänar ålderspensionsrätt.

Ålderspensionsavgift tas ut med samma procentsats för förtidspensionärer som för

förvärvsarbetande. Influtna avgifter fördelas ålderspensioneringens fördelnings-

Förtidspension 411

system och premiereservsystem enligt de allmänna principerna härför. I detta sammanhang vill ta ett frågor det enligt vår mening finns upp par som anledning att pröva vidare i ett sammanhang, t.ex. inom för arbetet senare ramen i Sjuk- och arbetsskadeberedningen. Den första avser att det enligt vår uppfattning finns skäl att pröva fördelar står om att vinna med ett återinförande i viss utsträckning regressrätt, dvs. återkrav, för av förtidspensioneringen beträffande kostnaderna för sådana förtidspensionsfall för vilka annan i princip är ersättningsskyldig. Detta kunde gälla t.ex. arbetsskadeförsäkringen för skador i arbetslivet och trafikförsäkringama för trafikolycksfall. Den andra frågan avser att det bör övervägas att beträffande samordningen mellan arbetsskadeförsåkringen och förtidspensioneringen återgå till vad tidigare som gällde, nämligen att arbetsskadeförsäkringen har det primära betalningsansvaret och förtidspension utges bara i den mån den överstiger beloppet för arbetsskadelivräntan. I vart fall om arbetsskadeförsäkringens premier differentieras olika arbetsgivare emellan, synes tanken på omvänd samordning kunna lösning är vara en som värd att pröva.

Övergången

12.11 De här föreslagna reglerna för förtidspension kommer framgå avses, som att av kapitel 15, träda i kraft något âr, senast år 2000. Vi föreslår för förtidsom att pensioneringen skall tillämpas i huvudsak övergångsregler för ålderssamma som pensioneringen. Det innebär med den modell för övergångslösning redovi- - som sats i avsnitt 8.1 att de förtidspensioneras före det reformerade förtidspen- - som sionssystemets ikraftträdande också fortsättningsvis följer nuvarande regler. Personer som är födda år 1954 eller senare får vid förtidspensionsfall inträffar efter som de nya reglernas ikraftträdande förtidspensionen beräknad helt enligt de reglernya na, varvid ATP-poäng för åren före ikraftträdandet förvandlas till avgifter i ett reformerat pensionssystem. För är födda åren 1935-1953 och personer som som beviljas förtidspension sedan de reglerna trätt i kraft görs två parallella benya räkningar av förtidspension: enligt det hittillsvarande ATP- och folkpensionssystemet och enligt det reformerade systemet. Förtidspension utges sedan med i ett relation till födelseåret bestämt antal 20-delar från det nuvarande pensionssystemet och till resterande delar från det reformerade pensionssystemet. När det gäller övergången till det grundskyddet inom förtidspensioneringen nya kommer det detta område framtida regelsystemet att gälla dem beviljas som förtidspension efter det att detta trätt i kraft. För dem fått förtidspension som tidigare görs år 2000 en omläggning till övergångsvis garantipension i enlighet en med vad föreslagit i avsnitt 12.9. I kapitel 15 redovisar vi våra närmare förslag till Övergångsbestämmelser för förtidspensioneringen såvitt förmånssidan. avser När det gäller de ålderspensionsavgifter skall betalas i fall till som - vart en

412 Förtidspension

början med statsmedel för förtidspensionärer föreslår att sådana skall erläggas för alla förtidspensionärer uppbär sådan pension efter ikraftträdandet av det som

reformerade ålderspensionssystemet år 1995. Detta föreslås alltså gälla oavsett

vilken ålder förtidspensionären har och oavsett han uppbär förtidspension enligt om hittillsvarande eller regler liksom oberoende vilken kategori han tillhör nya av övergångsmässigt såvitt gäller ålderspensioneringen. Också för dem som vid ikraft-

trädandet är 60 år eller äldre och har förtidspension med tillämpning av dagens som regler bör alltså betalas avgifter, eftersom de tillgodoräknas antagandepoäng för

ATP fram 64 års ålder. Med hänsyn till att avsikten är att avgifterna inom t.0.m. det reformerade skall erläggas antagandeinkomsten, måste man finna systemet för beräkna de avgifter skall tas ut förtidspensioner enligt nuett system att som varande regler. Lämpligen bör dessa beräknas grundval av antagandeposenare ängen inom ATP med tillägg poäng för att kompensera basbeloppsavdraget, av en och avgifter således inte erläggas för förtidspensionärer utan antagandepoäng.

Över huvud taget föreslås huvudprincip att det reformerade pensionssystesom en skall träda i kraft fullt ut på ñnansieringssidan direkt vid den tidpunkt då de met reglerna börjar gälla, dvs. år 1995. Emellertid har vi funnit vissa särskilda nya övergångslösningar motiverade. Dessa beskriver vi i kapitel 14. vara

13 Efterlevandepension

Vi föreslår: Efterlevandepensioneringen bör i huvudsak kvarstå oförändrad enligt nuvarande principer. Reglerna beräkning efterlevandepensioner om av till barn och vuxna måste dock till de bestämmelserna för anpassas nya beräkning av ålders- och förtidspensioner i det reformerade inkomstrelatera-

de pensionssystemet och till omvandlingen folkpensioneringen till av ett garantipensionssystem. Den tekniska utformningen bör bli föremål för

fortsatt utredningsarbete. Efterlevandepensioneringen finansieras för

framtiden med allmänna skattemedel administreras samlat med den men reformerade ålderspensioneringens fördelningssystem. Inom ålderspensio- neringens premiereservsystem skall finnas möjlighet att frivilligt välja ett förstärkt efterlevandeskydd.

13.1 Inledning

Den reformering den allmänna pensioneringen enligt de riktlinjer dragit av som upp i detta betänkande tar i första hand sikte på ålderspensionema. Som framgått av kapitel 12 berör den i förhållandevis stor utsträckning också förtidspensionema. Hur reformerade pensionsregler dessa områden bör utformas har vi redovisat förslag respektive vissa riktlinjer till i det föregående. Att det också framgent krävs ett riskskydd i form efterlevandepensionering av till förmån för efterlämnade barn och efter avliden försäkrad har slagit vuxna en fast i bl.a. avsnitt 7.11. En grundläggande reform av regelsystemet för den allmänna pensioneringen får emellertid återverkningar också på reglerna för efterlevandepension till barn och vuxna, inom både folk- och tilläggspensioneringen. I dessa hänseenden aktualiseras frågor hur efterlevandepensioneringen skall kunna om

414 Efterlevandepension

till de reformerade reglerna bl.a. intjänande pensionsrätt och anpassas om av beräkning ålders- och förtidspensioner samt till de metoder för finansiering av nya och förvaltning den allmänna pensioneringen redovisar förslag till i detta av som betänkande. spörsmål kräver ställningstagande gäller övergången från Ett annat som de nuvarande reglerna för efterlevandepension till ett reformerat pensionssystem, dvs. vad skall gälla för beräkning efterlevandepensioner under övergångssom av

tiden fram till dess det reformerade regelsystemet nått sitt fullfunktionsstadium se

kapitel 8. kapitel kommer del synpunkter beträffande de anpassningar I detta att ange en efterlevandepensioneringen till den reformerade ålderspensioneringen som krävs av fullfunktionsstadium. I avsnitt 15.5 berör sedan övergångstiden och de på ett spörsmål måste lösas i det hänseendet. Som kommer att framgå får särskilda som de frågor aktualiseras i båda dessa avseenden i huvudsak överlämnas till fortsatt som utredningsarbete.

13.2 Nuvarande efterlevandepensionering

försäkringens efterlevandeförmåner har nyligen förändrats i grunden Den allmänna långtgående Övergångsbestämmelser i och med att regler trädde i kraft med - nya januari 1990. Huvudsyftet med den reformen att anpassa stödet till den l var inom den allmänna pensioneringen till de förändringar som hade efterlevande under årtionden i fråga kvinnors förvärvsarbete samt familjeinträffat senare om mönster och samhällsförhållanden i övrigt. En grundläggande utgångspunkt var att till stånd lika regler för män och kvinnor. Av betydelse för reformen var även få de kraftigt ökade kostnader skulle ha uppkommit med oförändrade regler. som Efterlevandepensionsreforrnen innebar att tyngdpunkten har lagts på barnpensio- I fråga dessa genomfördes de fr.o.m. år 1990 nya reglerna utan mer nerna. om omfattande övergångsreglering. Med avseende på efterlevandeförmåner till män, inte hade funnits dessförinnan, gäller de bestämmelserna enbart män vars som nya avlidit efter år 1989. Beträffande efterlevande kvinnor försågs 1990 års hustru däremot med omfattande övergångsregler, vilka innebär att änkepension reform enligt tidigare regler kan utges och även nybeviljas lång tid framöver. Dessa över-

gångsregler är dessutom olika för olika kategorier kvinnor. gällande reglerna innebär efterlevandepension utges till både barn och De nu att från såväl folk- tilläggspensioneringen. Inom folkpensioneringen utges vuxna som förmånerna med enhetliga belopp medan de inom ATP är relaterade till den pen-

sionsrätt intjänats den avlidne. som av Rätt till efterlevandepension från ATP efter avliden försäkrad föreligger om en försäkrade vid sin död uppbar tilläggspension i form förtids- eller ålderspenden av den försäkrade skulle ha varit berättigad till förtidspension. Eftersion eller om levandepensionen beräknas i förhållande till den avlidnes ålders- eller förtidsegen sådan pension till honom då han avled. I annat fall beräknas pension, om utgavs

Efterlevandepension 415

efterlevandepensionen i relation till den förtidspension den avlidne skulle ha som fått om rätt till hel sådan pension hade inträtt vid tidpunkten för dödsfallet. Barnpension utges till barn under 18 år eller, barnet därefter bedriver studier om på grund- eller gymnasieskolenivå, längst t.0.m. juni månad det år då barnet fyller 20 år. Inom folkpensioneringen utgår barnpension efter avliden förälder på en en grundnivå som för år räknat utgör 25 % basbeloppet. Bampensionen skall dock av alltid utges med sådant belopp att den, tillsammans med tilläggspension, utgör minst 40 % av basbeloppet. Inom tilläggspensioneringen utgör bampensionen för ett barn 30 % av den avlidnes egenpension. Finns fler barn än ett, ökar detta procenttal med 20 för varje barn utöver det första, och det sammanlagda barnpensionsbeloppet fördelas lika mellan barnen.

Till vuxna efterlevande utges efterlevandepension i form omställningspension

av och särskild efterlevandepension. Pensionsrätt föreligger på särskilda villkor för makar och vissa sambor, under förutsättning att de inte har fyllt 65 år. Omställningspension utges för en tid av ett år från dödsfallet. Pensionen kan utbetalas för längre tid, om den efterlevande har vårdnaden och stadigvarande sammanbor om med barn under tolv år. För tid efter det att rätt till omställningspension upphört kan utges särskild efterlevandepension. Rätt till sådan pension har efterlevande, en om dennes möjligheter att bereda sig inkomst ett för honom eller henne genom lämpligt arbete är nedsatt med minst fjärdedel alltsedan en makens död och nedsättningen beror på arbetsmarknadsmässiga skäl, nedsatt hälsa eller därmed annan jämförlig omständighet. Särskild efterlevandepension kan hel eller partiell utges som förmån. Omställningspension och hel särskild efterlevandepension utgår inom folkpensioneringen med samma belopp som hel ålderspension, dvs. med 96 % det korrigeav rade basbeloppet. Inom ATP utgör dessa förmåner 20 % den avlidnes av egenpension, om det efter den avlidne finns barn har rätt till barnpension, och som annars 40 % av egenpensionen. Enligt särskilda regler reduceras särskild efterlevandepension från både folk- och tilläggspensioneringen med hänsyn till andra sociala förmå-

ner som den efterlevande har rätt till, bl.a. förtidspension och arbetslöshetsstöd. I förekommande fall kan jämte omställningspension och särskild efterlevandepension

utgå pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg.

Enligt de regler gällde fram år 1989 kunde efterlevandepension inte

som o. m. utges till män utan rätt härtill hade endast kvinnor i form änkepension. Sådan av utgick från både folk- och tilläggspensioneringen enligt skilda regelsystem. men

Änkepension kunde inom folkpensioneringen utbetalas längst till dess änkan fyllde

65 år medan änkepension inom ATP livsvarig. Rätten till änkepension från var tilläggspensioneringen påverkades inte att änkan samtidigt berättigad till av var förtidspension eller ålderspension. I sådant fall kunde alltså två pensioner utgå samtidigt. Dessa äldre regler om änkepension har, nämnts, fortsatt giltighet helt eller som delvis också efter reformen efterlevandepensioneringens område till följd av Övergångsbestämmelser. Detta betyder att reglerna för änkepension sådana de var utformade fram t.0.m. år 1989 i stor utsträckning tillämpas också i dag och för

416 Efterlevandepension

framtiden beträffande vissa kvinnor och att änkepension enligt det äldre grupper regelsystemet även kan nybeviljas lång tid framöver.

Övergångsbestämmelserna innebär att de reglerna för efterlevandepension

nya tillämpas huvudregel vid dödsfall inträffar år 1990 eller senare. Det äldre som som gäller dock i större eller mindre utsträckning också fortsättningsvis regelsystemet både folk- och tilläggspensioneringen. Schematiskt kan efterlevande kvinnor inom in i åtminstone fem olika för vilka tillämpas eller mindre skilda delas grupper mer

regelsystem. Allmänt gäller kvinnor make avlidit före ikraftträdandet oberoende sett att vars ålder följer de tidigare bestämmelserna änkepension. En annan allmän av om princip kvinnor vid utgången år 1989 inte gifta eller därmed är att som av var likställda omfattas oberoende ålder det regelsystemet. För övriga - av - av nya kvinnor, alltså de make avlider efter år 1989 och var gifta med den vars som avlidne den 31 december 1989, gäller skilda regler beroende när kvinnan är

född. Kvinnor år födda år 1929 eller tidigare följer de äldre reglerna om änkepensom sion fullt ut. Också för kvinnor är födda åren 1930-1944 kan Änkepension nybeviljas, som dödsfall år 1990 eller För tid före det sådan kvinna fyller 65 även vid senare. en år utbetalas änkepensionen med tillämpning fullt ut äldre regler. Därefter reduav ATP i form änkepension med hänsyn till den tilläggspension i form av ceras av ålderspension kvinnan erhåller, samtidigt folkpensionsdelen avlöses av som som

ålderspension. Änkepensionen från ATP utbetalas efter 65 års ålder bara i den

egen mån den överstiger kvinnans ålderspension. Det finns emellertid en garantireegen gel innebär att kvinnan alltid har rätt till sammanlagd pension som motsvasom en viss andel kvinnans och beräknade ålderspension. rar av summan av egen mannens

Ãnkepensionen reduceras alltså enbart ned till denna garantinivå. Denna garantera-

nivå utgör 60-52 % för kvinnor födda åren l930-1934 och 50 % för kvinnor de är födda åren 1935-1944. Kvinnor i den berörda kategorin omfattas enbart som nu äldre regler och inte alls det reformerade systemet för efterlevandepension. av av Kvinnor är födda år 1945 eller kan även framdeles nybeviljas en som senare änkepension kan sägas motsvara den folk- och tilläggspension som intjänats som

före år 1990. Änkepensionen beräknas i dessa fall på grundval av enbart de pen-

sionspoäng den avlidne tillgodoräknats fram t.o.m. år 1989. Fr.o.m. som mannen månad då kvinnan fyller 65 år reduceras sådan tilläggspension fullt ut med den beloppet för kvinnans tilläggspension i form ålderspension; i detta fall egen av gäller alltså ingen garantiregel. Kvinnor är födda år 1945 eller senare omfattas som dessutom det regelsystemet och kan beviljas omställningspension och särav nya skild efterlevandepension från folk- och tilläggspensioneringen. För tid då kvinnan

kan ha rätt till både sådan förmån och änkepension enligt äldre regler utbetalas en dock i princip bara den högsta förmånen.

Efterlevandepension 417

13.3 Principiella överväganden

Vi har under vårt arbete ställt oss frågan om våra överväganden och förslag bör nu syfta enbart till att få till stånd eller i vart fall riktlinjer för anpassning ange en av de nya reglerna för efterlevandepension och de därtill knutna Övergångsbestämmel-

serna till ett reformerat ålderspensionssystem vilket är så komplicerad

- en nog uppgift eller om det finns anledning att övervägandena vittgående - ge ett mer syfte och låta dem avse även frågor den principiella uppbyggnaden efterlevandeom av pensioneringen i sig. I det fallet skulle kunna till prövning senare tas upp spörsmål som vilka syften denna bör tillgodose och i vilka situationer efterlevandepensioner bör utges, dvs. även i hänseenden där reformen ålderspensioneringen av i sig inte nödvändiggör anpassningar. Under arbetets gång har fört vissa diskussioner rörande dessa frågeställningar. Emellertid har kommit till slutsatsen inte föreslå att en omprövning av den

nyligen genomförda reformen på ejierlevandepensioneringens område.

Vi har därför avstått från att överväga några förändringar avseende i vilka situationer, t.ex. för hur lång tid, till vilken ålder, m.m. efterlevandepensioner skall utges till barn

och vuxna. Några skäl att nu ompröva de grundläggande villkoren för rätt till barnpension anser vi således inte finnas. Hår bör alltså också framöver kvarstå oförändrade nuvarande regler om vilka kategorier barn är berättigade till pension, till vilken som högsta ålder sådan pension kan utges, etc. Också villkoren för rätt till efterlevandepension till bör enligt vuxna vår mening

kvarstå i huvudsak oförändrade framöver, trots att ålderspensioneringen

reformeras. De grundläggande villkoren för rätt till omställningspension och särskild efterlevandepension behöver sålunda inte prövas på nytt nu. Detsamma gäller exempelvis sådana frågor som vilka efterlevande skall ha rätt till omställningssom pension och för hur lång tid sådan pension utges liksom den närmare avgränsningen av gruppen berättigade till särskild efterlevandepension och prövningen sådan av pension mot andra sociala förmåner. Vi har inte heller funnit skäl till någon omprövning av de principer ligger till som grund för de ovan beskrivna övergångsbestämmelsema till efterlevandepensionsreformen, dvs. de villkor gäller för fortsatt rätt till änkepension enligt som äldre regler. Däremot krävs för både barnpensioner och efierlevandepensioner till vuxna anpassningar betingade av att reglerna för beräkning âlders- och förtidspensioner, av dvs. underlaget för beräkning efterlevandepensioner, ändras. Även de särskilda av övergångsreglerna till efterlevandepensionsreformen behöver justeras bl.a. med hänsyn härtill.

En ytterligare anledning till anpassningar på efterlevandepensioneringens område

är våra förslag i avsnitt 9.9 att det reformerade ålderspensionssystemet skall inrymma en ordning för delning pensionsrätt mellan makar och denna ordning av att i viss utsträckning kommer att omfatta också andra än dem i dag är mycket som

418 Efterlevandepension

överväganden fordras därför bl.a. samspelet mellan dessa regler Särskilda om unga. Övergångsbestämmelser gäller beträffande fortsatt rätt till änkepension och de som

äldre regler, eftersom båda dessa regelsystem i viss mån kan avse samma enligt

grupper kvinnor.

för efterlevandepensioneringen i framtiden är också de förslag som Av betydelse

utformningen grundtryggheten inom ramen för det vi redovisat i kapitel ll om av

ålderspensionssystemet. Även dessa förslag nödvändiggör särskilda

reformerade

efterlevandepensioneringens område så att pensionerna där anpassas lösningar på

för grundskydd och inte minst till avvecklingen av dagens till det nya systemet - -

folkpensionering.

framhållits, ställer avvisande till tanken på generell Eftersom vi, som nyss oss en

grundläggande principerna för dagens efterlevandepensionering, översyn nu av de

måste lösas på detta område primärt att avse hur reglerna kommer de frågor som

efterlevandepensioner skall kunna till motsvarande för beräkning av anpassas

reformerade ålderspensioneringen och förtidspensioneringbestämmelser inom den

beträffande såväl efterlevandepensioner ett fullfunk- Frågorna uppkommer en. pensioner nybeviljas under den långa övergångstiden tionsstadium som sådana som

redovisar i kapitel 8 och 15 ålderspensiodessförinnan då enligt förslag som - skall kunna från både det nuvarande och det reforoch förtidspensioner utges ner

merade regelsystemet.

skall lösas exakt kommer i detta betänkande inte att Hur dessa frågor mer

konkreta förslag till. En anledning härtill är lämna några fullständiga eller ens mer

vårt förfogande för genomföra arbetet med reformeringatt den tid som stått till att

inte medgett omfattande prövning av efterålderspensionssystemet en mer en av skäl är det rör sig i hög grad levandepensioneringens anpassning. Ett annat att om

fördel kan övervägas i annat sammanhang. Vi avstår tekniska spörsmål som med

efterlevandepensioneringen lägga fram några specifidärför från att i fråga om mer

fortsatt utredningsarbete får göras i anslutning cerade förslag utan hänvisar till som

till den vidare beredningen detta betänkande. av

dock översiktligt peka på del de problemställl det följande kommer att en av

aktualiseras och vissa riktlinjer för det fortsatta arbetet med att ningar som ange

för efterlevandepensioneringen till det reformerade pensionsanpassa regelsystemet

systemet.

för fortsatt arbete

13.4 Riktlinjer

i dag inkomstrelaterade efterlevandepensioner i Enligt vår mening bör liksom

grundval den ålderspension den avlidne faktiskt framtiden beräknas av som

förekommande fall justerad till beloppet för uttag vid 65 års uppbar vid dödsfallet i

avlidne vid dödsfallet inte hade sådan pension, den hela förålder eller, om den

skulle fått rätt till förtidspension hade beviljats tidspension som han eller hon om

vid tidpunkten för dödsfallet.

Efterlevandepension 419

Ett reformerat ålderspensionssystem i enlighet med de förslag redovisar

som i detta betänkande innebär att reglerna för intjänande och beräkning ålders- och av förtidspensioner ändras rätt väsentligt. Med hänsyn till det även fortsättningsvis att bör vara den avlidnes utgående eller beräknade inkomstrelaterade pension från

ålders- eller förtidspensioneringen skall ligga till grund för beräkningen den som av inkomstrelaterade efterlevandepensionen, medför dessa förändringar återverkningar på efterlevandepensionema. Med anledning härav måste också reglerna för beräkning av bampensioner och efterlevandepensioner till över och vuxna ses ges en annan teknisk utformning än för närvarande.

Detta torde inte behöva innebära några oöverkomliga problem i ett fullñmktions-

stadium. I detta hänseende bör som utgångspunkt gälla att efterlevandepensionema skall utgå med en viss andel av den avlidnes ålderspension eller beräknade förtids-

pension uträknad i förekommande fall med tillämpning reglerna av för antagan-

deinkomster enligt i huvudsak samma principer i dag. I princip kan också

som samma procenttal som för närvarande användas för beräkningen barnpension och av efterlevandepension till i olika situationer, för undvika allmän höjning vuxna att en eller sänkning förmånsnivåerna. Däremot kan naturligtvis i enskilda fall av en övergång betyda ökade eller minskade förmåner jämfört med i dag, då men som en konsekvens av att den avlidnes ålders- eller förtidspension skulle ha varit högre eller lägre ålderspensionsreformen förutan. Särskilt i fall då den avlidne i var yrkesaktiv ålder vid frånfället kan konsekvensen bli efterlevandepensionen att storleksmässigt avviker från dagens, bl.a. eftersom förutsättningar och regler för

beräkning av antagandeinkomster inom förtidspensioneringen skärps i enlighet med

vad föreslår i kapitel 12. Även vi alltså inte om anser att det finns skäl att ompröva kompensationsgraderna inom efterlevandepensioneringen till följd av reformeringen pensionssystemet av i övrigt, kan det likväl finnas anledning att överväga vissa justeringar.

En väsentlig skillnad mellan det nuvarande och det reformerade pensionssystemet är att dagens pensionssystem innefattar folkpensionering i botten och komen en pletterande tilläggspension, medan i det reformerade regelsystemet i princip alla inkomster från första kronan skall grunda pensionsrätt för inkomstrelaterad pension. Detta medför för efterlevandepensioneringen att medan det för närvarande

utges efterlevandepension i form av folkpension och i form tilläggspension av inkomstdelar över ett basbelopp kommer efterlevandepensionema i reformerat ett regelsystem om andra ändringar inte görs att beräknas den avlidnes tidigare - inkomster från första kronan och några folkpensioner inte att utges. Samtidigt skall

den nuvarande folkpensioneringen ersättas ordning med garantipension på av en en ålderspensionssidan. Detta upphov till särskilda frågor till vilka ställning måste ger tas vid anpassningen av reglerna för beräkning efterlevandepensioner i det av reformerade pensionssystemet. Det innebär också frågan de framtida komatt om pensationsgraderna för efterlevandepension, dvs. med vilka procentandelar den av avlidnes egenpension efterlevandepension skall i olika situationer, måste som utges hållas öppen och att slutligt beslut härom kan tas först efter ytterligare utrednings-

arbete. Som framhållit ovan bör inriktningen dock att efterlevandepensiovara

420 Efterlevandepension

i möjligaste mån skall ekonomiska utbyte för efterlevande som i nerna ge samma dag. De angivna effekterna folkpensioneringens omvandling blir påtagliga när det av gäller både bampensioner och efterlevandepensioner till vuxna. I båda dessa avseenden måste även avgöras hur grundtryggheten inom efterlevandepensioneringen

skall utformas framöver. Beträffande bampensioneringen kan flera olika lösningar komma i fråga. Den som enligt vår uppfattning ligga närmast till hands är att bampensioner primärt synes utbetalas från det inkomstrelaterade pensionssystemet att den pension som men utbetalas därifrån kompletteras med barnpension från ett särskilt garantipensions-

system till ersättning av dagens folkpensionering. För omställningspension och särskild efterlevandepension får det förhållandet att den reformerade ålders- och förtidspensioneringen inte skall inrymma en folkpensionering i dagens mening motsvarande konsekvenser. Liksom beträffande bampensioneringen finns här olika lösningar kan övervägas. Det alternativ som det närliggande är att det för efterlevandepension införs en som synes vara mest garantipension avräknas mot inkomstrelaterad pension enligt samma principer som de föreslår för ålderspension. Särskilda överväganden krävs dock beträffansom de efterlevandepensioneringen, eftersom utrymmet för sådan garantipension på en detta område är begränsat till följd att kompensationsgraderna för inkomstrelaav terad efterlevandepension är väsentligt lägre än för ålders- och förtidspension. Detta betyder frågan garantipension såvitt gäller efterlevandepension åt vuxna att om en måste prövas i samspel med spörsmålet kompensationsgraderna för sådan om pension i det inkomstrelaterade pensionssystemet. Dessa frågor kräver noggranna

överväganden och ett omfattande beräkningsarbete. Beträffande både bampensioner och efterlevandepensioner till vuxna bör alltså övervägas särskilda med garantipensioner. Vid utformningen av dessa system garantipensionssystem bör eftersträvas att finna teknik som innebär att det en materiella innehållet i nuvarande folkpensionering, enligt samma principer som för garantipensioner inom ålderspensioneringen, översätts till det systemet och att nya anpassningar även sker med beaktande att garantipensionen skall vara skatteplikav tig och att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer försvinner. En allmän fråga uppkommer, särskilt under övergångstiden men i viss annan som mån även fullfunktionsstadiet, gäller beräkningen av sådan änkepension som framöver kommer att nybeviljas och utges enligt äldre regler med stöd av övergångsbestämmelserna till reformen efterlevandepensioneringens område. Skall sådan änkepension beräknas enligt hittillsvarande regler för ålders- och förtids-

pension eller skall den i vissa fall i enlighet med den i kapitel 8 föreslagna över- gångsregleringen till de reformerade ålders- och förtidspensionssystemen kunna beräknas på grundval pensionsrätt den avlidne intjänat inom ramen för det av som reformerade ålderspensionssystemet Frågan är alltså i vad mån det krävs särregler beträffande beräkningen sådan änkepension nybeviljas efter ikraftträdandet av som det reformerade pensionssystemet. Enligt vår mening krävs sannolikt sådana av särregler, varför också änkepensioner framöver nybeviljas med tillämpning av som

Efterlevandepension 421

äldre regler även fortsättningsvis bör beräknas grundval det hittillsvarande av regelsystemet för ålders- och förtidspension inom folk- och tilläggspensioneringen. Något slutligt förslag redovisar emellertid inte heller i detta hänseende vi utan hänvisar också den frågan till fortsatt utredning. Även med avseende på infasningen av efterlevandepensioneringen i det reformera-

de pensionssystemet, dvs. i övergångshänseende, uppkommer frågor som måste lösas. Bl.a. uppstår spörsmålet förfarandet i fall då den efterlevande om är en kvinna som omfattas övergångsbestämmelsema till reformen på efterlevandepenav sioneringens område och alltså har rätt till änkepension enligt äldre regler eller har rätt till både sådan änkepension och omställningspension enligt regler. nya Frågor som här måste lösas gäller bl.a. samordningen efter fyllda 65 år mellan änkepension enligt äldre regler och ålderspension utges helt eller delvis enligt det som

reformerade ålderspensionssystemet. Det är således möjligt det uppkommer

att behov av kompletteringar till övergångsreglema till den nyligen genomförda efterlevandepensionsreformen. Generellt sett måste ställning till det tas om är möjligt att i alla hänseenden stå fast vid den reformen eller om man inte måste i vissa avseenden justera de regler då beslutades i fråga beräkningen ånkepension som om av enligt äldre regler framöver. Det kan här bli aktuellt att omarbeta dessa övergångsregler så att de anpassas till ett reformerat pensionssystem, samtidigt de fortsatt som

ger berörda kvinnor ett i huvudsak motsvarande efterlevandeskydd.

Några mer ingående överväganden och förslag i dessa hänseenden kommer inte att redovisa utan även dessa spörsmål får prövas vidare under den fortsatta beredningen detta betänkande. I avsnitt 15.5 kommer dock av att redovisa vissa principiella synpunkter vilken inriktning bör de lösningar väljs. som ges som

13.5 Indexering av utgående

efterlevandepensioner

Ett spörsmål som pensionsreformen aktualiserar är hur utgående efterlevandepensioner till barn och vuxna skall indexeras framöver. Enligt vad föreslår skall löpande förtidspensioner löneindexeras för framtiden. Med hänsyn härtill skulle kunna övervägas samma ordning framöver för utgående efterlevandepensioner. Enligt vår bedömning skulle detta emellertid leda för långt och ställa sig alltför kostnadskrävande. Vi föreslår därför att utgående efterlevandepensioner till barn och skall vuxna pris- och följsamhetsindexeras enligt regler för ålderspensioner

samma som se

avsnitt 9.8. Detta bör gälla såväl i ett fullfunktionsstadium under övergångstisom den och fr.0.m. en viss tidpunkt framöver alla efterlevandepensioner avse oavsett

om de beräknas enligt nya eller hittillsvarande regler se avsnitt 15.7.

422 Efterlevandepension

13.6 och administration

Finansiering

frågan den framtida finansieringen och förvaltningen av efter- När det gäller om levandepensioneringen har vi, vi framhållit i avsnitt 7.12, kommit till slutsatsom ålderspensioneringen bör utformas ett avskilt system som finansieras sen att som förvaltas Detta har lett till förslaget att förtidspensioneringen för och separat. oss framtiden bör föras bort från ålderspensioneringen och sammanföras med sjukför-

säkringen eller formen försåkringsgren se kapitel 12.

ges av en egen Beträffande efterlevandepensioneringen föreslår att efterlevandepensioner till och framöver skall finansieras med allmänna skattemedel över både barn vuxna statsbudgeten och de där skall tas särskilda utgiftsanslag. För överatt upp som gångstiden fram till dess det reformerade pensionssystemet fått mer omfattande föreslår dock vissa särlösningar avseende finansieringen av en del genomslag

former efterlevandepension se avsnitt 14.7.

av eñerlevandepensioneringen administrativt bör fortsatt ligga Däremot anser att tillsammans med ålderspensioneringen såvitt gäller både de inkomstrelaterade kvar förmånerna och förmåner inom för grundtryggheten. Alla eñerlevandepenramen sioner till barn och bör således förvaltas och utbetalas inom ramen för vuxna ålderspensionssystemet, dvs. försäkringskassoma och Riksförsäkringsverket. av Samtidigt bör emellertid framgått staten årligen ersätta ålderspensionssyste- - som met kostnaderna härför med anslag över statsbudgeten. Våra närmare överväganden och förslag rörande finansieringen redovisar i

kapitel 14.

13.7 Premiereservsystemet

Våra överväganden i detta kapitel har hittills tagit sikte på enbart fördelningssystei den reformerade pensioneringen. Enligt vår uppfattning bör efterlevandepenmet sioner beräknas grundval pensionsrätt inom bara den delen ålderspensionsav av Någon motsvarande uppdelning för ålderspension mellan fördelningssystemet. som och premiereservsystemet alltså inte skall göras. Det betyder att hela avser efterlevandepensionen beräknas inom och utbetalas i samspel med fördelnings- Där bör den på motsvarande sätt föreslår skall gälla för förtidssystemet. - som pensioner beräknas på grundval pensionsrätt för den avlidne som utgör - av en avgifterna till fördelnings- och premiereservsystemet, dvs. 18,5 % och summan av , således inte enbart på den del ålderspensionsavgiften som faktiskt avsatts till av fördelningssystemet. Som vi har bl.a. i avsnitt 7.9.5 skall den försäkrade kunna välja att få angett ålderspension från premiereservsystemet utbetald under begränsad tid 5 eller 10 en år eller livstid. En allmän strävan under utredningsarbetet har varit att premiereservsystemet så

långt det är möjligt skall präglas valfrihet för den enskilde försäkringstagaren. av

Efterlevandepension 423

Vi anser därför, framhållits i det föregående, det bör finnas som att en möjlighet för den enskilde försäkringstagaren att också välja efierlevandeskydd inom premiereservsystemet. I 31 § kommunalskattelagen 1928:370 finns kvalitativa regler för vad som inkomstskattemässigt med efterlevandepension. Där efterlevandepenavses anges att sion är en pension som kan utgå efter den försäkrades död till vissa närstående personer som fönnånstagare. Inom det traditionella pensionssparande förvaltas som av livförsäkringsbolagen år det vanligt att denna typ efterlevandepension komav bineras med ålderspension skall utgå för bestämd tid minst fem år eller som en - för livstid.

Den krets som kan komma i fråga för efterlevandepension är make, sambo, barn och barn till make eller sambo. Efterlevandepension kan enligt huvudregeln utgå endast så länge den efterlevande är i livet och får inte utgå med fallande belopp under den första femårsperioden. Efterlevandepension får även utgå under begränsad tid, dock lägst fem år, och får upphöra när den efterlevande maken ingår nytt äktenskap. Efterlevandepension till barn skall enligt huvudregeln upphöra senast när barnet fyller 20 år. Enligt vår mening bör dessa regler utgöra förebild för hur

efterlevandeskyddet

utformas för det fall den försäkrade väljer lösning med förstärkt efterlevandesen kydd inom för premiereservsystemet. Under den fortsatta ramen beredningen av detta betänkande får den närmare utformningen av denna beståndsdel inom premie-

reservsystemet bedömas mer exakt.

Om en försäkrad på detta sätt väljer ett förstärkt efterlevandeskydd

inom premiereservsystemet, blir följden att den âlderspensionsrätt byggs inom det som upp systemet begränsas i motsvarande mån. De efterlevandeförmåner till följd frivilligt tillval kan komma som av att utbetalas inom premiereservsystemets ram kommer att hanteras helt och skall inte på separat något sätt inverka på de efterlevandeförmåner kan utbetalas från fördelningssom

systemets efterlevandepensionering.

14 Finansiering och förvaltning

14.1 Allmänt

om finansieringen

Vi föreslår: Den inkomstrelaterade ålderspensionen i det reformerade pensionssystemet finansieras i sin helhet med en ålderspensionsavgift på 18,5 %

av avgiftsunderlaget. Ålderspensionsavgiften tas till hälften, dvs. med

9,25 %, ut som en arbetsgivaravgift och till hälften som en egenavgift. Nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter tas bort. Avgiftsunderlaget utgörs av samtliga inkomster som ligger till grund för pensionsrätt i ålderspensionssystemet. Sociala förmåner i form sjukpenav ning, föräldrapenning m.m. som ger pensionsrätt skall, till skillnad från i dag, vara avgiftspliktiga. Inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama skall den bakomliggande inkomsten ligga till grund för beräkning av ålderspensionsavgift i den utsträckning denna inkomst legat till grund för pensionsrätt. Likaså skall de fiktiva inkomster på vilka pensionsrätt för barnâr, värnpliktstjänstgöring och förtidspension beräknas i ålderspensionssystemet ingå i avgiftsunderlaget.

Ålderpensionsavgift betalas inte på den del inkomsterna överstiger

av som förmånstaket. En arbetsgivaravgift av samma storlek som arbetsgivardelen i ålderspensionsavgiften 9,25 % tas ut inkomstdelar över förmånstaket. Denna - utgör en skatt och skall redovisas som en sådan. Intäkterna denna avgift av tillgodoräknas statskassan. Intäkter från ålderspensionsavgiften används enbart till att finansiera inkomstrelaterad ålderspension. Av avgiften används 16,5 procentenheter i fördelningssystemet till att finansiera utgående pensioner under samma period. Eventuella överskott fonderas i AP-fonden, som även täcker eventuella underskott. Ett belopp motsvarande 2 % av avgiftsunderlaget fonderas i en individuell premiereserv, som förvaltas av den kapitalförvaltare den

426 Finansiering och förvaltning

enskilde försäkringstagaren utser eller, för den som avstår från att utse särskild förvaltare, av en statlig kapitalförvaltare.

Övriga pensionsförmåner, bl.a. förtidspensioner och efterlevandepensioner,

finansieras över statsbudgeten med allmänna skattemedel eller inom ramen för respektive försäkring. Detsamma gäller den garantipension som utgör grundtryggheten i det reformerade pensionssystemet.

I finansieringshänseende och även lagtekniskt görs i dagens pensionssystem en åtskillnad mellan å ena sidan folkpensionsförmåner, som finansieras över statsbudgeten, och å andra sidan förmåner inom den allmänna tilläggspensioneringen som finansieras med ATP-avgiften och AP-fondens avkastning. Inom båda dessa försäkringsgrenar utbetalas bl.a. ålders-, förtids- och efterlevandepensioner. För att allmänheten skall känna förtroende för det reformerade systemet är det viktigt att den kan följa utvecklingen av ålderspensioneringens inkomster och utgifter och inte minst ha kontroll över vad de inbetalda avgifterna används till. Som framgått våra tidigare överväganden föreslår därför att det reformerade av ålderspensionssystemet administrativt och finansiellt skall vara ett avskilt system.

Uppdelningen blir därmed än med dagens ordning. Ålderspensioneringen

en annan skall utgöra sammanhållen försäkringsgren som hålls isär från förtidsen egen

pensioneringen, efterlevandepensioneringen och andra förmåner. Ålderspensionerna

skall i sin helhet finansieras med en härför avsedd särskild avgift. De medel som tillförs systemet skall helt användas till att finansiera ålderspensioner. Vi föreslår att ålderspensioneringen skall finansieras med en ålderspensionsavgift, skall uppgå till 18,5 % avgiftsunderlaget. Nivån avgiftsuttaget är, som som av redovisat i kapitel baserat överväganden om att det reformerade systemet i fullfunktionsstadiet skall ge en viss kompensationsnivå. Det reformerade pensionssystemet är ett avgiftsbestämt system där värdet av pensionsförmånerna anpassas till ekonomiska och demografiska förändringar. Den av oss föreslagna avgiftsnivån skall därför ligga fast och inte behöva ändras till följd av förändringar utanför

pensionssystemets ram. Ålderpensionssystemet skall inte heller behöva tillföras

medel i någon form än genom ålderpensionsavgiften. annan Vi föreslår vidare att ålderspensionsavgiften skall delas upp i en arbetsgivaravgift och en egenavgift som vardera uppgår till 9,25 % av avgiftsunderlaget. Arbetsgivaravgiften utgår vid anställning och betalas av arbetsgivaren samma sätt som övriga arbetsgivaravgifter. Egenavgiften betalas av den enskilde inkomsttagaren och uppbörden samordnas med inkomstbeskattningen. Innebörden i denna tudelning av ålderspensionsavgiften redovisas närmare i avsnitt 14.3. Folkpensions- och ATP-

avgifterna avskaffas. Övergången sker successivt under perioden 1995-2000 enligt

det förslag som redovisas i avsnitt 14.7. Delpensionsavgiften 0,2 % förutsätts tills vidare finnas kvar. Eftersom den särskilda delpensionsförmånen försvinner fr.o.m. år 2000 finns skäl att överväga dess utrymme skall växlas mot någon annan arbetsgivaravgift eller möjligen om

Finansiering och förvaltning 427

avskaffas. Huvuddelen av avgiftsintäktema från ålderspensionsavgiften 16,5 % av avgifts- underlaget används till att betala utgående ålderspensioner under period. - samma Om det uppkommer överskott i fördelningssystemet fonderas detta i AP-fonden. På motsvarande sätt skall underskott finansieras ur AP-fonden. AP-fondens roll i det reformerade systemet behandlas i avsnitt 14.5. Av de medel som betalas in i ålderspensionsavgift skall en summa motsvarande 2 % av avgiftsunderlaget fonderas i en individuell premiereserv. Dessa medel utgör ett faktiskt sparande. Förvaltningen av premiereservens medel skall överlåtas till den förvaltare den enskilde försäkringstagaren själv utser. För den som avstår från att välja särskild förvaltare sköts förvaltningen av premiereservmedlen i statlig regi. Avkastningen från premiereserven skall läggas till kapitalet och tillfaller den enskilde försäkrade i form av ålderspension. Våra överväganden och förslag vad gäller förvaltningen av medel i premiereservsystemet redovisas i avsnitt 14.6. De pensionsförmåner som tjänats enligt nuvarande regler de generationer av som är födda fore år 1954 skall finansieras av ålderspensionsavgiften till de delar som motsvarar den framtida inkomstrelaterade ålderspensionen. Detta gäller oavsett i vad mån den beräknas enligt reformerade eller nuvarande regler. Andra pensionsförmåner än ålderspension förtidspension, efterlevandepension samt de särskilda folkpensionsförmåner som utgår enligt 9 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring finansieras över statsbudgeten med allmänna skattemedel. statsbudgeten tar således över finansieringen av ATP-delen av andra pensionsförmâner än ålderspen-

sion. Övergångsvis bör dock ålderspensionssystemet svara för finansieringen av

vissa förmåner i dagens pensionssystem. Våra överväganden vad avser fördelningen av det finansiella ansvaret mellan pensionssystemet och statsbudgeten redovisas i avsnitt 14.7. Den utfyllnad till inkomstrelaterad pension från garantipensionssystemet skall som utgå enligt vårt förslag i kapitel 11 finansieras löpande över statsbudgeten. Ålderspensionsavgiften är således beräknad för att finansiera enbart den inkomstrelaterade ålderspensionen. Avgiftsunderlaget för folkpensions- och ATP-avgiftema i nuvarande system regleras i lagen 1981:691 om socialavgifter. Vid anställning tas avgifterna ut som arbetsgivaravgifter och avgiftsunderlaget utgörs av summan av den ersättning som betalats för utfört arbete vare sig denna utgått i form av kontant lön eller i annan form. Undantagna är bl.a. ersättningar till och arbetstagare under en samma som året understiger 1 000 kr. Vidare betalas inga avgifter ersättning som utbetalats till en anställd som vid årets ingång uppnått 65 års ålder. För den som uppbär inkomster av annat förvärvsarbete, vilket i regel innebär inkomster från aktiv näringsverksamhet, utgår pensionsavgifterna som egenavgifter och för vilka avgiftsunderlaget avgränsas motsvarande sätt som för arbetsgivaravgiften. De inkomster som ligger till grund för beräkning av pensionsförmåner är emellertid mer omfattande än underlaget för avgifter. En rad sociala förmåner är enligt lagen om allmän försäkring pensionsgrundande, men är inte avgiftspliktiga eftersom de i huvudsak betalas av staten. Det gäller bl.a. sjukpenning, föräldrapenning och

428 Finansiering och förvaltning

dagpenning från arbetslöshetskassa jämte en rad andra ersättningar från socialför-

säkringen se avsnitt 9.3. Det innebär att pensionssystemet med dagens regler kan

sägas delvis finansiera kostnader hänför sig till andra förmåns- eller bidragssom system. Värdet t.ex. sjukpenningen utgörs inte bara av den kontanta ersättning av vid sjukdom betalas ersättning för inkomstbortfall även ett belopp som ut som utan pensionsrätt sjukpenningen är förenad med. Åtmotsvarande värdet av den som minstone vad gäller sjukpenning som betalats ut under något av de 15 bästa inkomståren finns direkt koppling till pensionsförmånema. Annars gäller här som för en förvärvsinkomster att sambandet är svagt mellan underlag för pensionsförmän och faktisk pension. I det reformerade pensionssystemet kommer sambandet mellan inkomster och pensionsförmåner att tydligt. Varje inkomst som är pensionsgrundande skall vara påverka den inkomstrelaterade pensionen. Om ålderspensionssystemet skall vara avskilt från andra allmänna socialförsäkringssystem bör det enligt vår mening inte bära kostnader hör till andra förmånssystem. Kostnader för den pensionsrätt som baseras t.ex. sjukpenning bör betalas av sjukförsäkringen. som

Ålderspensionsavgift bör därför betalas samtliga inkomster som ger pensions-

rätt. Därmed upprätthålls också principen om ett nära samband mellan avgift och förmån. I likhet med i dag kommer det i det reformerade systemet att vara inkomster pensionsrätt. I praktiken kommer dock den pensionsrätt som som ger tillgodoräknas att överensstämma med de avgifter betalas in till följd av insom komstema. Avgiftsunderlaget bör således breddas till att omfatta alla typer av inkomst som pensionsrätt. Det innebär att álderspensionsavgift tas ut samtliga de förmåner ger finns uppräknade i avsnitt 9.3. Denna avgift utgår både som egenavgift och en som motsvarighet till arbetsgivaravgift, den betalas inom ramen för respekvarav senare tive förmånssystem. Konsekvenserna breddningen av avgiftsunderlaget behandlas av i avsnitt 14.4. Inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen föreslår att pensionsrätten för viss tid skall beräknas på den bakomliggande inkomsten i stället för den ersättning betalas ut. Pensionsrätt för bamår och våmpliktstjänstgöring respektive som ålderspensionsrätt för förtidspensionärer beräknas enligt vårt förslag på en fiktiv inkomst. I dessa hänseenden kommer således att tjänas in pensionsförmâner som inte har någon motsvarighet i faktiska inkomster för den försäkrade. Däremot kommer de att öka pensionsutgiftema när de personer som tillgodoräknats sådan pensionsrätt tar ut sin pension. För att pensionssystemet helt och hållet skall kunna avgiftsbestämt och finansieras med enbart ålderpensionsavgiften mäste även vara dessa fiktiva inkomster ingå i avgiftsunderlaget, och avgifter mäste betalas in till ålderpensionssystemet. Dessa avgifter betalas över statsbudgeten. Folkpensions- och ATP-avgiftema tas ut hela den summa som en arbetsgivare betalat ersättning för utfört arbete utan någon begränsning med hänsyn till ut som hur mycket betalats till varje enskild arbetstagare. Den enskildes pensionssom förmåner beräknas dock enbart de inkomstdelar understiger förmånstaket som på 7,5 basbelopp. Dagens ordning innebär, som vi tidigare påpekat, att finansie-

Finansiering och förvaltning 429

ringen av pensionema till följd av detta år förenad med en hög grad av beskattning. Avgiftsuttaget den del av inkomsten som överstiger taket utgör en skatt, som även om den uttas som en arbetsgivaravgift sikt bärs av löntagarna. Enligt vårt förslag skall även det reformerade systemet ha ett förmånstak för intjänandet av pensionsrätt. Skillnaden mot i dag är att taket föreslås bli uppräknat med ett löneindex i stället för prisindex. Grundprincipen om ett nära samband mellan avgifter och förmåner innebär, som tidigare framgått, att alla inkomster som är förenade med pensionsrått skall vara avgiftsbelagda. Å andra sidan skall sådana inkomster inte pensionsrätt som ger vara befriade från pensionsavgift. Vi föreslår därför att âlderspensionsavgiften inte skall tas ut på inkomstdelar över taket för pensionsgrundande inkomster. Vårt förslag innebär således både en breddning av avgiftsunderlaget vad avser vilka inkomstslag som räknas in och en begränsning genom att inkomstdelar över taket inte inkluderas. Breddningen kan beräknas öka avgiftsunderlaget med i storleksordningen 25-30 %. Avgiftsbefrielsen för inkomster över taket reducerar underlaget med ca 5 %. Nettoeffekten blir således att avgiftsunderlaget i det refo-

merade systemet blir ca 20-25 % större se tabell 14.1.

430 Finansiering och förvaltning

Tabell 14. 1 Beräknat avgiftsunderlag lör det reformerade pensionssystemet räknat på 1995 års Förhållanden. Mdr kr Avgiftsunderlag enligt nuvarande regler 669 Breddnin g av underlaget:

Avgâr:

Nuvarande ATP-avgift tas ut på löneunderlaget för arbetsgivaravgifter, medan den föreslagna ålderspensionsavgiften skall till odoraknas åredovisade pensionsgrundande

inkomster. Mellan dessa avgiftsunderlag ñgnns vad gäller lönerna positiv diskre

en ans. Denna hänsför sig till bl.a. korttidsarbetande som inte får någon pensionsgrun ande inkomst, men väl betalar nuvarande arbetsgivaravgifter. Alderspensionsavgiften på diskrepansen förs som en inkomst till ålderspensionssystemet.

En begränsning av uttaget av arbetsgivaravgift till att avse enbart delar av inkomsten är förenat .med vissa administrativa problem. Takbegränsningen gäller den enskildes inkomst, medan arbetsgivaravgiften debiteras arbetsgivaren löner och andra ersättningar till alla anställda utan någon uppdelning på enskilda. I synnerhet uppstår problem då någon har flera arbetsgivare. Dessa kan var för sig ha betalat ut löner som understiger taket, medan inkomsten sammantaget under året överstiger taket. Dä måste det ske någon form av preliminär debitering av arbetsgivaren och återbetalning när varje anställds slutliga lön fastställts. Även förenklingar är en om tänkbara innebär sådan lösning att det tillkommer ett adminstrativt problem i en

Finansiering och förvaltning 431

uppbörden av sociala avgifter. Med egenavgifter uppkommer inte detta problem. Betalningen sker samordnat med inkomstskatten. Arbetsgivaren betalar preliminär avgift i samband med preliminärskatten. Eftersom denna debiteras för varje individ kan preliminärinbetalningen anpassas till den förväntade årsinkomsten. Det kan också finnas möjlighet till jämkning av avgiftsinbetalningar. Vid inkomsttaxeringen fastställs en slutlig avgift. Om de preliminära avgifterna överstiger den slutliga sker en återbetalning. Vid det motsatta förhållandet debiteras en restförd avgift. En begränsning av avgiñsuttaget till inkomster under taket underlättas därför om den tas ut som en egenavgift. De arbetsgivaravgifter som betalas för inkomstdelar över taket är en ren skatt och utgör ett avsteg från försäkringsmässigheten. De fyller en omfördelande funktion genom att bidra till finansieringen av pensionssystemet likväl som av andra socialförsäkringar och statliga åtaganden, men ger inte upphov till några förmåner. Bidraget från avgifter på inkomster över taket möjliggör en lägre avgift på inkomster under taket. Det kan också uttryckas som att inkomstskyddet för inkomstdelar över taket måste betalas av den enskilde, i form av avtalsreglerade eller individuella försäkringar, belastas ändå med avgifter till den obligatoriska försäkringen. men Strävan att åstadkomma ett nära samband mellan avgifter och förmåner talar för att det inte tas ut avgifter över inkomsttaket. Men samtidigt innebär detta att ett omfördelande inslag i Socialförsäkringens finansiering försvinner. Det totala avgiftsuttaget för grupper med inkomster över taket reduceras, medan det ökar något för övriga. Fördelningspolitiska skål kan därför tala för att bibehålla ett visst avgiftsuttag på inkomstdelar över taket. Detta kan ske genom att arbetsgivaravgiften på 9,25 % tas ut hela inkomsten. Därmed uppkommer inte de administrativa problem som aktualiseras om uttaget begränsades till taket. Det bör emellertid understrykas att den delen av avgiften som tas ut på inkomster över förmånstaket år av en annan karaktär än avgiftsdelen under taket. Enligt vår mening bör därför redovisningsmässigt göras en tydlig åtskillnad mellan arbetsgivaravgifter som utgår på inkomstdelar över respektive under taket. De förra skall redovisas som en särskild arbetsgivaravgift som utgör en skatt och antingen bokföras som en inkomstpost statsbudgeten eller avräknas mot statens inbetalningar till pensionssystemet. Det är endast den del av arbetsgivaravgiften som tas ut på inkomstdelar under taket som räknas till ålderspensionsavgiften och ger intäkter till pensionssystemet. Det torde inte vara förenat med några större problem att utifrån inkomststatistiken fördela avgiftsintäkterna mellan statsbudget och pensionssystemet. Det bör noteras att nivån på ålderspensionsavgiften, 18,5 %, är beräknad med utgångspunkt från att den tas ut enbart på inkomster som ger pensionsrätt.

432 Finansiering och förvaltning

14.2 för inkomster efter 64 års

Avgiftsuttag

ålder

Vi föreslår: Ålderspensionsavgift tas ut även för inkomster intjänade efter

64 års ålder för dem som fullt ut omfattas av det reformerade pensionssystemets intjänanderegler. Den särskilda löneskatten reduceras med den del som motsvarar nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter. För dem som är födda år 1934 eller tidigare utgår ingen ålderspensionsavgift på sådana inkomster. För mellanliggande generationer som berörs av 20-delsinfas- ningen utgår ålderspensionsavgift på inkomster intjänade efter 64 års ålder med motsvarande kvotdel som dessa omfattas av det reformerade systemets intjänanderegler. Den särskilda löneskatten reduceras i motsvarande grad.

l dagens system tas ingen folkpensions- eller ATP-avgift ut, vare sig i form av arbetsgivar- eller egenavgift, förvärvsinkomster som uppbärs av personer som vid årets ingång uppnått 65 års ålder. Detta är en naturlig ordning mot bakgrund det inte går tjäna in pensionsrätt i ATP efter 64 års ålder. Även av att att om inkomsten vid 65 års ålder skulle vara den högsta under yrkesperioden påverkar den inte ATP-pensionen. För äldre förvärvsaktiva personer utgår dock i stället för pensionsavgifter en s.k. särskild löneskatt. Vid anställning utgörs den av en arbetsgivaravgift som tas ut på ersättningar som betalats till arbetstagare som är 65 år eller äldre. Det utgår även en motsvarande egenavgift. Den särskilda löneskatten avser att motsvara skattedelen av de sociala avgifterna. Den är beräknad så att den inkluderar hela folkpensionsavgiften och halva ATPeavgiften. inkomsterna från den särskilda löneskatten tillgodo räknas inte folkpensioneringen eller ATP-systemet. l det reformerade pensionssystemet tas den övre åldersgränsen bort för intjänande av pensionsrätt. Förvärvsinkomster under taket ger rätt till pension oavsett vid vilken ålder de intjänas. I konsekvens härmed bör i det reformerade systemet ålderspensionsavgift tas ut även på pensionsgrundande inkomster som tjänas in efter 64 års ålder. Vi föreslår därför att åldersgränsen för beräkningen av avgiftsunderlaget enligt lagen om socialavgifter inte skall avse ålderspensionsavgiften. Generationerna födda år 1934 eller tidigare berörs inte av det reformerade systemets intjånanderegler. Dessa kan således inte tjäna någon pensionsrätt efter uppnådda 64 år. De som är födda under åren fr.o.m. 1935 t.o.m. 1953 berörs till ett visst antal 20-delar av det reformerade systemets intjänanderegler. Följaktligen kan de tjäna pensionsrätt efter 64 års ålder endast till motsvarande antal 20delar. Exempelvis om en person född år 1944 pensioneras vid 68 års ålder påverkar de fyra sista årens inkomster pensionsförmånen endast till hälften.

Finansiering och förvaltning 433

Enligt vår mening bör därför ålderspensionsavgiften tas ut med motsvarande antal 20-delar som inkomsterna pensionsrätt. För född år 1944 utgår ger en person således halv ålderspensionsavgift i sin tur uppdelad på egenavgift och arbets- givaravgift av samma storlek om denne tjänar pensionsgrundnade inkomster efter 64 års ålder. Denna lösning är förenad med vissa administrativa problem, eftersom olika nivå på ålderspensionsavgiften måste gälla för varje kohort i övergångsgenerationema. I dagens system räcker det med en uppdelning mellan dem är över respektive som under 65 år. Det skall dock vägas mot de tröskeleffekter skulle bli följden som om ålderspensionsavgiften i sin helhet togs ut även av dem är födda 1935-1953 som alternativt togs ut endast av dem som helt ingår i det systemet. Med endera nya av dessa lösningar skulle ett års åldersskillnad förenad med stor skillnad i vara avgiftsuttag. Exempelvis skulle för den som är född är 1935 full ålderspensionsavgift utgå pensionsgrundande inkomster intjänade efter 64 års ålder trots att endast en 20-del av dessa inkomster pensionsrätt. ger Med âlderspensionsavgiften bortfaller skälen för att ta ut den särskilda löneskatten vad avser den del som skall motsvara skattedelen i pensionsavgiften. Den särskilda löneskatten på 17,69 % bör därför för dem betalar full ålderspensionsavgift - som reduceras med vad som motsvarar folkpensionsavgiften 5,86 % och halva ATP- avgiften 6,5 %, dvs. 12,36 procentenheter. För kohorter födda före år 1935 utgår däremot den särskilda löneskatten enligt dagens regler även fortsättningvis. För dem som är födda mellan åren 1935 och 1953 reduceras denna del av den särskilda löneskatten med lika många 20-delar som pensionen omfattas det reformerade av pensionssystemet regler, dvs. i samma mån som inkomster intjänade efter 64 års ålder kan ge utdelning i form av ålderspension.

14.3 med

Finansiering egenavgift och

arbetsgivaravgift

Vi föreslår: Ålderspensionsavgiften utgår till hälften egenavgift på

som en 9,25 %. Den betalas av den enskilde försäkrade och uppbörden samordnas med inkomstbeskattningen. Egenavgiften införs gradvis, 8,25 varav procentenheter genom en växling mot sänkta arbetsgivaravgifter. Vi förutsätter att bruttolönen för varje anställd höjs med ett belopp motsvarande den del av egenavgiften som växlats och som motsvaras av sänkta arbetsgivaravgifter. En procentenhet av egenavgiften utgör en höjning av avgiftsuttaget som betalas av den enskilde och reducerar dennes disponibla inkomster.

434 Finansiering och förvaltning

Den förmånsgrundande inkomsten i ålderspensionssystemet skall utgöras förvärvsinkomster frånräknat erlagd egenavgift och till den del de underav stiger förmånstaket. Denna inkomst skall även vara underlag vid beräkning egenavgiften. Egenavgiften är avdragsgill vid fastställande av den taxeraav de förvärvsinkomsten. Arbetsgivardelen i ålderspensionsavgiften tas, tillsammans med den särskilda arbetsgivaravgiften inkomstdelar över taket, ut på samma underlag övriga arbetsgivaravgifter. Den del avser inkomster över taket förs som som till statsbudgeten. För att kostnadsmässigt neutralisera att arbetsgivardelen ålderspensionsavgiften under taket tas ut en högre inkomst än den som av ligger till grund för pensionsrätt, reduceras sjukförsäkringsavgiften med 0,8 procentenheter. Motsvarande belopp överförs från ålderspensionssystemet till sjukförsäkringen. Inkomsttaket för förmåner i ålderspensionssystemet skall utgöra 7,5 lönebasbelopp. Beräkningen löneindexets utveckling görs på grundval av av utvecklingen de pensionsgrundande inkomsterna efter avdrag för egenavav gift. Det motsvaras ett inkomsttak 8,19 lönebasbelopp räknat av bruttoinkomsten.

Folkpensions- och ATP-avgifterna i dagens pensionssystem betalas enligt bestämmelser i lagen 1981:691 socialavgifter arbetsgivaren i form av arbetsom av givaravgifter när den avgiftsgrundande ersättningen är att hänföra till inkomst av anställning. Avgifterna utgår egenavgifter, dvs. betalas av den enskilde, för som inkomster annat förvärvsarbete, i regel från aktiv näringsverksamhet. Arbetsav givaravgifter tas ut den arbetsgivaren betalar som kontant lön eller summa som ersättning för utfört arbete. Uppbörden sker månatli gen och avgiftsunderlaget annan utgörs alla ersättningar för utfört arbete som arbetsgivaren betalat av summan av föregående månad. Det görs ingen uppdelning avgiftsunderlag eller avgifter på av enskilda anställda, fallet är vid betalning av preliminär inkomstskatt. Det görs som i princip inte heller någon distinktion mellan preliminära och slutliga avgifter. För de allra flesta ligger således för närvarande betalningsskyldigheten för pensionsavgifterna hos arbetsgivaren. Till grund för beräkning av förmånerna i pensionssystemet ligger däremot den enskilde individens inkomster, som de fastställs i samband med inkomsttaxeringen. Det finns således inget formellt eller administrativt samband mellan fastställandet underlaget för pensionsavgifterna och faststälav landet av de pensionsgrundande inkomsterna. Sedan den l januari 1993 tas ut egenavgift även för anställda. Det sker i form en den s.k. allmänna sjukförsäkringsavgiften 0,95 % som skall betalas av den av uppbär inkomst anställning eller annat förvärvsarbete. Här är det således som av den enskilde för alla inkomster har betalningsskyldigheten. Adminisom typer av strativt är den särskilda sjukförsäkringsavgiften samordnad med uppbörden av inkomstskatt och avgiftsunderlaget fastställs i samband med inkomsttaxeringen. Den

Finansiering och förvaltning 435

allmänna sjukförsäkringsavgiften utgår enbart inkomstdelar som understiger 7,5 basbelopp och är avdragsgill vid beskattningen. Sedan den 1 januari 1994 utgår samma typ av egenavgift även inom arbetslöshetsförsäkringen. I arbetsgruppen har skilda meningar funnits om värdet av att ta ut pensionsavgiften som egenavgift respektive som arbetsgivaravgift. Enligt det ena synsättet som varit företrätt i arbetsgruppen innebär den reformering av pensionssystemet som vi föreslår att detta i framtiden i betydligt högre grad

än vad fallet är i dag kommer att ha en försäkringsmässig karaktär. Ålderspensions-

avgiften kan, till skillnad från folkpensions- och ATP-avgiftema, till stor del betraktas som en försäkringspremie i stället för en skatt. Detta bör manifesteras i att den enskilde själv i högre grad ansvarar för finansieringen av pensionssystemet.

Därför bör en väsentlig del av finansieringen ske med en egenavgift. Övergången

från arbetsgivaravgift till egenavgift måste dock göras neutral finansiell synpunkt ur för löntagare och arbetsgivare. Det främsta motivet enligt detta synsätt för att införa egenavgift även inom en pensionssystemet är en strävan att så sätt för de försäkrade synliggöra kostnaderna för det inkomstskydd för ålderdomen som det offentliga pensionssystemet ger. I dag är kostnaderna för pensioner i likhet med det övriga försåkringsskydd som socialförsäkringen ger i hög grad dolda för den enskilde att de - genom finansieras med arbetsgivaravgifter. Förmånema är i grunden individuella, de men är inte förenade med någon avgift som individen betalar utan finansieringen är en kostnad för arbetsgivaren. Sambandet mellan avgift och förmån är svagt inte bara i ekonomisk mening utan även formellt. Även arbetsgivaren är betalningsskyldig för arbetsgivaravgiftema bärs den om egentliga kostnaden för dessa ytterst av de anställda. Sett över en längre period bestäms fördelningen mellan löner och kapitalersättning av grundläggande samhällsekonomiska faktorer som har samband med kapitalmarknadens krav på kapitalavkastning, utbudet av arbetskraft, den tekniska utvecklingens inverkan på produktionens behov av arbetskraft respektive kapital m.m. Arbetsgivaravgifterna finansieras ur det tillgängliga löneutrymmet. Men den direkta och formella kopplingen mellan förmånssystemen och avgiften på Iönesumman saknas. Sett ur den enskilde individens perspektiv betalas socialförsäkringen av arbetsgivaren. Det försvårar för den enskilde att göra en avvägning mellan â ena sidan värdet av det skydd som socialförsäkringen ger och å andra sidan värdet av en högre bruttolön. Det är något lättare att exempelvis väga värdet av den kommunala servicen mot kommunalskatten, eftersom inkomstskatten är mer synlig för den enskilde. Att avgifterna och därmed den totala arbetskraftskostnaden synliggörs kan även på sikt ha fördelar vad gäller förutsättningarna för en väl fungerande lönebildning. Den ökade grad av försäkringsmässighet i pensionssystemet, där avgiften ger upphov till en bestämd förmån, som blir följden av den av oss föreslagna reformen förstärker motiven att på ett bättre sätt än i dag synliggöra de avgifter som finansierar det. Med en egenavgift inkluderas förrnânsrelaterade avgifter i bruttolönen och individen blir bättre medveten om de inkomster han faktiskt har och hur mycket han betalar för olika ändamål. Det är bruttolönen som regleras i anställnings-

436 Finansiering och förvaltning

avtalet och är den ersättning och kostnad den enskilde ser. Medan arbetsgivaravgiften tillkommer ovanpå och betalas av arbetsgivaren, dras en egenavgift från den enskildes bruttolön. Därigenom torde en egenavgift bli betydligt mer synlig än motsvarande arbetsgivaravgift. Enligt det andra synsättet i arbetsgruppen ligger det inget egenvärde i att göra pensionsavgiftema synliga för den enskilde genom att göra om arbetsgivaravgifter till egenavgifter. Tvärtom kan själva omvandlingen förutsättas leda till osäkerhet neutralitet verkligen råder mellan belastningen på arbetsgivare respektive om löntagare. Enighet har dock förelegat i arbetsgruppen om att administrativa problem uppstår om uttaget av arbetsgivaravgifter skall begränsas till att avse bara lönedelar för arbetstagare som sammantagna understiger formânstaket. Eftersom föreslår att avgifter motsvarande hälften av ålderspensionsavgiften skall tas ut över taket föreslår också att betalningsansvaret för pensionsavgiften på inkomster under taket vid anställning fördelas lika mellan den anställde och arbetsgivaren. Vi föreslår därför att det införs egenavgift inom ålderspensionsen systemet har karaktär den allmänna sjukförsäkringsavgiften. Det som samma som är ett administrativt relativt enkelt system, som inte fordrar något ytterligare uppgiftslämnande, utan kan samordnas med skatteuppbörden. Med hänsyn till de problem som är förknippade med en övergång till egenavgift bör denna införas successivt. Som kommer att framgå avsnitt 14.7 föreslår att det samlade avgiftsuttaget av till pensionssystemet år 1995 höjs med 1 procentenhet och år 2000 med ytterligare 0,2 procentenheter. Höjningen skall ses mot bakgrund av behovet att förstärka den offentliga sektorns finanser. Det finns skäl att låta höjningen år 1995 i huvudsak ta formen egenavgift. Den bärs då direkt av löntagarna, medan en höjd arbetsav en givaravgift först på sikt vältras över lönerna. Med en egenavgift minskar risken att den nödvändiga avgiftshöjningen driver upp arbetskraftskostnadema och bidrar till höjda priser och försämrad konkurrenskraft. Därefter höjs egenavgiften successivt och växlas då mot en reduktion av arbetsgivaravgiften inom âlderspensionssystemet. Avgiftsväxlingen genomförs under en sexårsperiod åren 1995-2000. När växlingen, vid ingången av år 2000, är fullt genomförd skall halva avgiften, dvs. 9,25 % av den totala avgiften på 18,5 %, erläggas arbetsgivaravgift medan den andra hälften betalas som egenavgift. som Våra närmare överväganden beträffande avgiftsuttag under övergångstiden redovisas i avsnitt 14.7. Växlingen från arbetsgivaravgift till egenavgift på sammantaget 8,25 procenten- heter innebär vid oförändrad bruttolön att arbetsgivarens arbetskraftskostnader - en minskar. Samtidigt reduceras löntagarens nettoinkomst med egenavgiften. Växlingen i sig innebär således en inkomstomfördelning från löntagarna till arbetsgivaren. Det kostnadsutrymme som den sänkta arbetsgivaravgiften skapar kan användas till höjda bruttolöner kompenserar löntagarna för egenavgiften. Men det kan som teoretiskt även utnyttjas för ökade vinster eller lägre priser på företagens produkter. Det kan hävdas att detta ändå på sikt skulle komma löntagarna till del genom tryggare anställning eller lägre priser. Den av oss föreslagna omläggningen från

Finansiering och förvaltning 437

arbetsgivaravgift till egenavgift har emellertid inte något sådant stabiliseringspolitiskt syfte. Det är en strukturell åtgärd inom ramen för socialförsäkringen med syftet att skapa en mer effektiv finansiering av pensionema. En utgångspunkt som redan påpekats måste därför vara att avgiftsväxlingen - blir neutral vad avser kostnader för arbetsgivaren och nettolönen för den enskilde. Den summa som skall betalas är densamma; det är betalningsansvaret som har skiftats. Neutralitet förutsätter att bruttolönen för varje anställd höjs med ett belopp motsvarande egenavgiften. Det utrymme som den reducerade arbetsgivaravgiften skapar måste utnyttjas till att höja bruttolönen. Enligt vår bedömning går det endast att på politisk väg rekommendera, inte föreskriva för, arbetsmarknadens parter att säkerställa en neutral växling mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Det finns principiella och även juridiska hinder mot att t.ex. lagstifta om löneökningar. Men även om dessa hinder går att övervinna, skulle det inte innebära någon faktisk garanti. Den nödvändiga höjningen av bruttolönen sker samtidigt med andra lönerevideringar. Även alla formellt får kompensation för egenavgiften, finns det om ingen kontroll av att övriga löneförändringar inte har anpassats med hänsyn till detta. Vi vill emellertid starkt understryka att refomzeringen av pensionssystemet vad avser finansieringen i sig inte har till syfte att sänka arbetskrafiskostnaderna. Om kompensation i form av höjda bruttolöner uteblir, blir det svårt att vinna förståelse och acceptans för en reform som bl.a. medför lägre skattekilar och ökad effektivitet i ekonomin. Det är av samma skäl viktigt att kompensation utgår för var och en och inte sett som genomsnitt för ett kollektiv. Det ankommer därför på arbetsmarknadens parter att i löneförhandlingarna se till att det sker en individuell kompensation. Enligt vår bedömning bör det finnas goda förutsättningar för att så sker. Kollektiva löneavtal täcker i stort sett hela den svenska arbetsmarknaden och sluts mellan förhållandevis starka parter. Den reducerade arbetsgivaravgiften utgör ingen medveten kostnadssänkning utan är en del i en reform som länge efterlysts från arbetsgivarhåll. Vi förutsätter därför att det kommer att finnas ett starkt stöd från arbetsgivamas representanter för att företagen inte utnyttjar denna omläggning för andra syften. På sikt bör det dock under alla omständigheter ske en kompenserande genomsnittlig lönehöjning. Pâ motsvarande sätt som en höjd arbetsgivavgift övervältras på löntagarna genom lägre löner kommer en sänkt arbetsgivaravgift att, allt annat lika, höja bruttolönema inom ramen för en långsiktigt bestämd löneandel. Det är emellertid inte något övertygande argument i detta sammanhang. Om en avgiftsväxling av den omfattning föreslår skall vara möjlig är det viktigt att kompensation utgår

vid samma tillfälle som växlingen sker och att den omfattar alla anställda.

Den föreslagna avgiftsväxlingen har inte bara effekter på fördelningen mellan arbetsgivare och löntagare utan också vad gäller de relativa lönerna. Arbetsgivaravgiften tas ut med samma andel oavsett inkomstnivå medan uttaget av egenavgiften begränsas till inkomstdelar under taket. För den som har inkomster överstigande taket kommer egenavgiften efter växlingen att utgöra en mindre andel av bruttoin-

438 Finansiering och förvaltning

komsten än för den vars inkomster år lägre ån taket. Neutralitet mellan löntagarna kräver därför att den kompenserande höjningen av bruttolönen procentuellt sett blir något större för dem som har inkomster under taket än för dem som har inkomster över taket. Den kostnadsbesparing som arbetsgivaren initialt gör då arbetsgivaravgiften sänks måste fördelas med hänsyn tagen enbart till inkomster under taket. Även i detta avseende faller ansvaret på arbetsmarknadens parter att utforma kompensationen ett sådant sätt att relativlönema inte förändras till följd av reformeringen av pensionssystemet. Enligt vår bedömning borde det också ligga i arbetsgivarens intresse att kompensera för att utfallet av avgiftsväxlingen blir olika, i den mån relativlönen för olika personalgrupper uppfattas som någorlunda korrekta i utgångsläget. Den kompenserande bruttolönehöjning som får antas äga rum till följd av växlingen från arbetsgivaravgift till egenavgift medför med dagens ordning att också den inkomst som ligger till grund för beräkning av pensionsförmåner höjs. Detta sker trots att den egentliga inkomsten inte stigit; enbart betalningsansvaret för pensionsskyddet har växlats. Det är emellertid inte vår avsikt att avgiftsväxlingen i sig skall leda till högre pensionsförmåner. Effekten av den kompenserande bruttolönehöjningen bör därför neutraliseras vad avser så väl förmåner som pensionsavgifter. Avgiftsväxlingen skall inte ge högre pensionsförmåner och inte heller leda till högre egenavgifter eller högre arbetskraftskostnader. Vi föreslår därför att den i ålderspensionssystemet pensionsgrundande inkomsten skall utgöras av bruttoinkomsten efter avdrag för erlagda egenavgifter. Med en sådan ordning påverkar en växling från arbetsgivaravgift till egenavgift, som kompenseras med en höjd bruttolön, inte den intjänade pensionsrätten. Dock innebär det att den del av egenavgiften som inte växlas utan utgör höjning av avgiftsuttaget kommer att något reducera pensionsrätten. Detta är en rimlig konsekvens med hänsyn till att denna del av egenavgiften utgör ett höjt avgiftsuttag och en reduktion inkomsten. Om höjning i stället tagits ökad arbetsgivaravgift av samma ut som en hade effekten blivit densamma, eftersom bruttolönema förr eller senare hade anpassats till den högre arbetsgivaravgiften. Det kan dock noteras att om inte det inte skulle utgå full kompensation för växlingen från arbetsgivar- till egenavgift reduceras intjänade pensionsförmåner. Detta stärker således ytterligare argumenten för att alla fullt kompenseras för avgiftsväxlingen. Eftersom avgift och förmån skall beräknas samma inkomst, bör även egenavgiften beräknas på inkomsten exkl. denna avgift. Tekniskt innebär det att egenavgift tas ut på bruttoinkomsten med lägre procentsats, nämligen 8,47 % 0,0925 en 1 ,0925 förvärvsinkomsten före avdrag för egenavgiften. Detta är helt ekvivalent av med att ta ut en avgift på 9,25 % på inkomsten efter avdrag för egenavgift. Det kan klargöras med ett enkelt räkneexempel. Antag att inkomsten före införandet av egenavgifter uppgår till 100. Den oväxlade delen av egenavgiften, 1 procentenhet, skall den enskilde själv bära. Resterande del skall kompenseras med högre bruttolön. Efter det att egenavgiften har erlagts skall inkomsten således uppgå till 99 100-1. Det är denna inkomst som är pensionsgrundande och skall vara avgiftsgrundande. Egenavgiften skall således utgöra 9,25 % av 99 9,16.

Finansiering och förvaltning 439

Bruttolönen efter kompensation för växlingen måste då höjas till 108,2 99 + 9,16. Egenavgiften utgör 8,47 % av 108,2. Av detta exempel framgår att den nödvändiga höjningen av bruttolönen för att kompensera egenavgiften, för den som enbart har inkomster under taket, uppgår till 8,2 %. För den som, i utgångsläget, har inkomster över taket år den nödvändiga bruttolönehöjningen procentuellt sett lägre och utgör en fast summa på 0,62 basbelopp 8,2 % av 7,5 basbelopp. Taket för förmåner och avgifter i ålderspensionssystemet skall enligt vårt förslag uttryckas i lönebasbelopp, dvs. realindexeras genom att räknas upp med löneindex. Den bruttolönehöjning som blir följden av avgiftsväxlingen skall emellertid inte påverka detta löneindex. Det får beräknas grundval inkomsterna efter av egenavgift. Detta blir automatiskt följden av värt förslag att de pensionsgrundande inkomstema skall ligga till grund för beräkning av indexet. Frånsett den löneökning som kan komma därutöver skall således den maximala pensionsgrundande inkomsten uppgå till 7,5 prisbasbelopp. Detta tak skall rimligen appliceras på inkomsten efter avdrag för egenavgiften, eftersom det är detta inkomstbegrepp som i det reformerade systemet är pensionsgrundande. En pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp motsvaras av en nivå bruttoinkomsten 8,19 basbelopp. Värt förslag medför således en höjning av inkomsttaket med 0,69 9,25 % av 7,5 basbelopp. Detta är mer än effekten på bruttolönema av avgiftsväxlingen. Ingen kommer således att hamna över taket till följd av avgiftsväxlingen. Arbetsgivaravgifter tas ut hela inkomsten medan egenavgift skall tas ut pâ inkomstdelar under taket. En växling där 1 procentenhet lägre arbetsgivaravgift svarar mot 1 procentenhet högre egenavgift innebär således ett reducerat totalt avgiftsuttag. Statskassan förlorar avgiftsintäkter på inkomster över taket som motsvarar storleken på avgiftsväxlingen. I gengäld minskar arbetskraftskostnaderna för arbetsgivarna i förhållande till andelen anställda med inkomster över taket. För att avgiftsintäktema inte skall minska till följd av avgiftsväxlingen, krävs därför att

sänkningen i procenttal av arbetsgivaravgifterna totalt sett blir något mindre än

höjningen av egenavgiften. Ett problem i det sammanhanget är att växlingen inte kan bli helt neutral mellan olika arbetsgivare med olika andel låg- respektive högavlönade. Ett företag som enbart har anställda med inkomster som är lägre än taket skulle behöva en reduktion av nivån arbetgivaravgifterna som är lika stor som höjningen av egenavgiften för att, inom oförändrad kostnadsram, kunna kompensera alla anställda fullt ut med högre bruttolöner. Företag med stor andel anställda med inkomster över taket klarar detta med en mindre reduktion av arbetsgivaravgiften. Att skapa utrymme för samtliga arbetsgivare att fullt ut kompensera de anställda för egenavgiften utan att det leder till högre kostnader skulle å andra sidan vara förenat med ett inkomstbortfall för staten och motsvarande vinstöken ning för företag med många högavlönade. Enligt vår mening är en sådan lösning utesluten, inte minst av statsfinansiella skäl. En viss bristande kostnadsmässig neutralitet mellan olika arbetsgivare är därför en oundviklig konsekvens. Problemet skall dock inte överdrivas. Inkomstdelama över taket beräknas uppgå till knappt 7 % av den totala lönesumman och

440 Finansiering och förvaltning

den maximala kostnadsökningen för en arbetsgivare uppgår till i storleksordningen 0,5 % av bruttolönema. Underlaget för arbetsgivaravgiften till ålderspensionssystemet höjs till följd av avgiftsväxlingen. Även här bör således ske motsvarande reduktion avgiftsunderav laget som för egenavgiften. Det går dock inte av praktiska skäl att debitera arbetsgivaravgift, är kollektiv avgift, på inkomster efter avdrag för egenavgift, som en som är en individuell avgift. Att ta ut en reducerad arbetsgivaravgift är inte heller en framkomlig väg, eftersom bruttolönehöjning och egenavgifter inte berör inkomster över taket. Det skulle leda till att arbetsgivaravgiften till ålderspensionssystemet, som tas ut inkomster under taket, skulle bli lägre än den särskilda arbetsgivaravgift tas ut inkomster över taket. Därmed skulle de administrativa som problem påtalade ovan åter bli aktuella. Vi föreslår därför att arbetsgivardelen i ålderspensionsavgiften, tillsammans med den lika stora särskilda arbetsgivaravgiften på inkomster över taket, tas ut på bruttolönen, dvs. på samma underlag som andra arbetsgivaravgifter. Uppbörden från arbetsgivarna kan således ske samma sätt som i dag. Intäkter vad avser avgiften på inkomster över taket förs till statsbudgeten eller tillgodoräknas staten på annat sätt, i enlighet med vad tidigare sagt. Avgiftsuttaget inkomster under taket blir med denna lösning för högt, eftersom pensionsförmånerna beräknas på inkomster efter avdrag för egenavgiften, medan arbetsgivaravgiften utgår bruttolönen före detta avdrag. För att uppnå neutralitet vad avser arbetsgivarens kostnader och pensionssystemets intäkter föreslår att en annan arbetsgivaravgift, förslagsvis sjukförsäkringsavgiften, reduceras och att detta försäkringssystem tillförs motsvarande medel från ålderspensionssystemet. Ett avgiftsuttag på 9,25 % på förmånsgrundande inkomster, dvs. med avdrag för egenavgifter, motsvarar som framgick ovan ett avgiftsut-

tag på bruttoinkomsten före sådant avdrag på 8,47 %. Överuttaget av arbets-

givaravgift till ålderspensionssystemet uppgår därför till 9,25 8,47 0,78 % räknat på inkomster under taket. Sjukförsäkringsavgiften bör således reduceras med detta överuttag, för att undvika att det totala avgiftsuttaget stiger. Eftersom sjukförsäkringsavgiften tas ut ett bredare underlag, nämligen bruttoinkomsten utan takbegränsning, blir den nödvändiga reduktionen för att uppnå kostnadsneutralitet något mindre, uppskattningsvis 0,73 procentenheter. En summa motsvarande 0,73 % avgiftsunderlaget inom sjukförsäkringen skall således överföras från ålderav spensionssystemet till sjukförsäkringen. Arbetsgivaravgiftema är en obeskattad del av den samlade arbetskraftskostnaden. Neutralitet vid växlingen till egenavgift kräver att denna blir avdragsgill vid inkomstbeskattningen. Annars skulle växlingen medföra en höjning av inkomstskatten till följd höjda bruttolöner. Därtill skulle utfallet för den enskilde bli beroende av av dennes marginalskatt. En person med 51 % marginalskatt skulle få relativt sett mindre utrymme kvar av en bruttolönehöjning att betala egenavgiften med än den som har 31 % marginalskatt. I skattemässigt hänseende bör egenavgiften beräknas på inkomsten före eventuella avdrag. Ett problem med detta är att egenavgiften då beräknas en inkomst som

Finansiering och förvaltning 441

överstiger den inkomst i skattehänseende är avsedd att bättre spegla den som enskildes faktiska inkomster, nämligen efter avdrag för utgifter för inkomstemas förvärvande. l de flesta fall är avdrag från inkomst av tjänst relativt små, men i vissa fall kan det vara en betydande skillnad mellan bruttoinkomst och taxerad inkomst. Det kan då uppfattas som oskäligt att den högre inkomsten skall träffas av egenavgiften. Detta skulle kunna hanteras genom att hälften av pensionsförmånen i stället beräknades inkomstbegreppet efter reseavdrag m.m. och att även egenavgiften baserades denna inkomst. Vi har emellertid funnit att detta vore en mindre lämplig lösning. Den skulle bl.a. innebära att den pensionsgrundande inkomsten inte är entydig, utan ett genomsnitt av inkomst före och efter avdrag. Härvid har även beaktat att med det reformerade pensionssystemets intjänanderegler utgör egenavgiften till ringa grad en skatt. Enligt vår mening bör därför

egenavgiften beräknas på bruttoinkomsten reducerad med egenavgiften före

skattemässiga avdrag. Detta framstår också som rimligt eftersom det är denna inkomst före avdrag som är pensionsgrundande och det därför upprätthålls ett samband mellan förmån och avgift. Storleken på det grundavdrag som görs vid skatteberäkningen är, upp till en viss nivå, beroende hur hög den taxerade förvärvsinkomsten är. Grundavdraget höjs av vid låga inkomster och trappas sedan av vid stigande inkomster. Den kompenserande bruttolönehöjningen till följd av avgiftsväxlingen innebär med dagens regler att även den taxerade förvärvsinkomsten höjs, eftersom egenavgiftema dras av från den taxerade inkomsten. Detta medför i sin tur att avgiftsväxlingen från arbetsgivar- till egenavgift kompenseras med höjd bruttolön därför inte blir helt som neutral ur skattesynpunkt. Grundavdraget kommer påverkas av den bruttolönen. Enligt vår mening bör därför egenavgiften till älderspensioneringen vara avdragsgill från förvärvsinkomsten före fastställande av taxerad inkomst. En bruttolönehöjning helt kompenserar den höjda egenavgiften lämnar då den taxerade försom värvsinkomsten oförändrad, och följaktligen även grundavdragets storlek.

14.4 för

Finansieringen av pensionsrätt

socialförsäkringsersättningar, bamâr,

m.m.

Vi. föreslår: Ålderspensionsavgift i form av egenavgift och en motsvarighet

till arbetsgivaravgift utgår även sådana ersättningar i form av sjukpenning, föräldrapenning, m.m. som enligt vårt förslag skall vara pensionsgrundande. Avgiftsunderlaget utgörs därvid ersättningen .frånräknad av egenavgiften. Detsamma gäller avgifter på studiebidrag från studiemedelssystemet. Pensionsavgift för skillnaden mellan bakomliggande inkomst och ersättning till den enskilde inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama betalkas helt inom ramen för dessa försäkringar. Vid fastställande av avgifts-

442 Finansiering och förvaltning

underlag reduceras därvid den bakomliggande inkomsten med fiktiv en egenavgift. För att kompensera de ökade utgifterna inom andra socialförsäkringssystem m.m. när dessa förmåner beläggs med ålderspensionsavgift höjs övriga sociala avgifter. Höjningen begränsas dock av att avgiftsväxlingen inom ålderspensionssystemet medför ett högre underlag för dessa avgifter. Nettoeffekten beräknas bli ett behov att höja övriga sociala avgifter med 2,2 procentenheter. Denna höjning kompenseras helt av att folkpensionsavgiften avvecklas. Fönnånstaket inom inom andra socialförsäkringssystem justeras generellt upp med 8,2 %. Redan utgående socialförsâkringsförmåner justeras vid avgiftsväxlingen upp med ett belopp motsvarande höjningen av egenavgiften. Detsamma gäller de förmåner som inte utgör ersättning för förlorad arbetsinkomst. Pensionsavgifter vad avser pensionsrätt baserad barnår och värnpliktstjänstgöring betalas över statsbudgeten. Avgiftsunderlaget utgörs den av fiktiva inkomsten beräknad visst sätt, reducerad med fiktiv egenavgift. en Pensionsavgifter den antagandeinkomst ligger till grund för som pensionsrätt vid förtidspension betalas i sin helhet av staten.

Som tidigare framgått föreslår att en rad sociala förmåner som sjukpenning, ersättning från arbetslöshetskassa, föräldrapenning m.m. skall vara pensionsgrundande och i konsekvens därmed beläggas med ålderspensionsavgift. Enligt vår mening bör samma grundprincip gälla här som för förvärvsinkomster, dvs. att betalningsansvaret delas mellan den enskilde och i arbetsgivarens ställe det - förmånssystem som betalar förmånen. Det bör således utgå egenavgift på samten

liga de sociala förmåner som ger pensionsrätt se avsnitt 9.3. Vidare bör en motsvarighet till arbetsgivaravgift debiteras dessa system.

Vi föreslår att samma principer skall gälla för uttag av avgifter till älderspensionssystemet på den pensionsrätt som enligt vårt förslag i avsnitt 9.4 skall på ges studiebidrag inom studiemedelssystemet. Dessa bidrag bör därför anpassas med hänsyn till att egenavgift skall betalas på dem. Enligt vårt förslag i avsnitt 9.3 skall den pensionsrätt som tillgodoräknas på ersättningar från sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen under viss tid baseras på den bakomliggande inkomsten. Det kommer således att uppkomma en differens mellan den inkomst den enskilde uppbär och den inkomst som ger pensionsrätt. Pensionsavgift skall utgå den inkomst som ligger till grund för pension. Det vore emellertid orimligt att den enskilde skulle betala egenavgift på en inkomst som är högre än den han eller hon faktiskt uppbär. Därför bör avgiften vad avser skillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och den faktiska ersättningen från dessa försäkringar betalas av respektive försäkringssystem. Vidare skall, enligt vad vi tidigare föreslagit, pensionsrätt i vissa fall tillgodoräk-

Finansiering och förvaltning 443

nas utan att den är baserad någon faktiskt inkomst. Det gäller pensionsrätt för bamår och vid vämpliktstjånstgöring. Även i dessa fall skall en ålderspensionsavgift betalas. Eftersom det inte finns någon faktisk inkomst måste avgiften i dessa fall helt betalas över statsbudgeten. Växlingen från arbetsgivaravgift till egenavgift och den bruttolönehöjning som detta förutsätts medföra innebär att de socialförsäkringsersättningar m.m. som baseras inkomstbortfall också stiger. Exempelvis kommer den sjukpenninggrundande inkomsten att räknas upp till följd av avgiftsväxlingen och följaktligen också den sjukpenning som betalas ut vid sjukdom eller den föräldrapenning som utges vid föräldraledighet. I likhet med vad tidigare sagt om förvårvsinkomsten skall inte heller höjda socialförsäkringsersättningar till följd av avgiftsväxlingen leda till ökad pensionrätt. Vid fastställande av underlaget för beräkning av pensionsrätt baserad på sådana ersättningar, skall därför mottagna förmåner reduceras med egenavgiften. Inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama beräknas egenavgiften på erhållen ersättning frånräknat egenavgift, dvs. egenavgift tas ut med den lägre procentsatsen 8,47 %. Vid fastställandet av underlaget för den avgift som försäkringssystemet betalar, som utgörs av motsvarigheten till arbetsgivavgift utbetald ersättning respektive av full ålderspensionsavgift skillnaden mellan bakomliggande inkomst och utbetald ersättning, reduceras detta som om egenavgift erlagts på den bakomliggande inkomsten. För den som uppbär förtidspension skall, enligt vårt förslag i kapitel 12, pensionsrätten inom ålderpensionssystemet baseras bl.a. på s.k. antagandeinkomster. Uttaget av pensionsavgift till ålderspensionssystcmet skall i analogi därmed baseras på denna antagandeinkomst. Den inkomst som betalas ut i form av förtidspension är således inte grund för beräkningen av ålderspensionsrätt, utan denna baseras på den fiktiva inkomst som antagandeinkomsten utgör. Av detta skäl och med hänsyn till administrativ enkelhet föreslår att ålderspensionsavgiften inom förtidspensionssystemet, som framgått av kapitel 12, i vart fall tills vidare skall betalas av staten under anslaget till förtidspension. Den som uppbär förtidspension debiteras följaktligen inte egenavgift för denna inkomst. Förmånstaket i ålderspensionssystemet föreläs bli löneindexerat, medan inkomsttaket i sjukförsäkringen är prisindexerat genom att vara fastlagt på 7,5 prisbasbelopp. Vid en real tillväxt i ekonomin kommer således inkomsttaket inom ålderspensionssystemet att bli högre än i sjukförsäkringen. Inom arbetslöshetsförsäkringen gäller ett inkomsttak 5,5 basbelopp vid beräkning av arbetslöshetsersättningen. Inom de olika försåkringsgrenama kommer således att gälla olika regler för hur höga inkomster som försäkringen ersätter. Enligt vår mening bör det vara den inkomst som ligger till grund för ersättning inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna som ger pensionsrätt. Eftersom dessa försäkringssystem inte ger någon kompensation för inkomster över 7,5 respektive 5,5 basbelopp bör inkomstdelar däröver inte inräknas i den bakomliggande inkomsten vid fastställande av pensionsrätt. Breddningen av avgiftsunderlaget till att omfatta även socialförsäkringsersättningar

444 Finansiering och förvaltning

innebär att utgifterna för dessa förmåner ökar. Som tidigare påpekat är detta konsekvensen av en mer rättvisande kostnadsbild. Om en viss förmån är förenad med pensionsrått och följaktligen ger upphov till pensionsutgifter bärs kostnaden för detta av det försäkrings- eller fönnånssystem som reglerar förmånen. Det medför. sett över en längre period, inte ökade offentliga utgifter utan att utgifter förs över från ålderspensionssystemet till övriga offentliga system. Följaktligen kan också ålderspensionsavgiften med det bredare avgiftsunderlaget sättas lägre än vad som hade varit nödvändigt om dagens ordning där vissa inkomster ger pensionsrätt men inte belastas med avgifter hade bibehållits. - Det finns enligt vår mening inte anledning att till följd av reformeringen av pensionssystemet reducera det belopp som den enskilde förmånstagaren får i form av från de olika sociala förmåner som ger pensionsrätt. Undantag bör dock göras för den första procentenheten av egenavgiften. Vad gäller förvärvsinkomster är denna del av egenavgiften avsedd att bäras av löntagarna i form av reducerad nettoinkomst. Samma reduktion bör då också drabba den som uppbär någon form av pensionsgrundande social förmån. Resterande del av kostnaden för ålderpensionsavgiften bör bäras av staten, även om den delvis betalas som egenavgift. Förmånema får alltså höjas för att kompensera egenavgiften till den del den överstiger 1 procentenhet. Det innebär att utgifterna for dessa förmåner ökar. För att klara denna utgiftsökning måste det ske en finansiell förstärkning av de försäkringssystem ur vilka dessa betalas. Till viss del sker detta med automatik till följd av avgiftsväxlingen. Denna medför att underlaget för andra arbetsgivaravgifter och egenavgifter än ålderspensionsavgifterna höjs till följd av att bruttolönerna stiger. För dessa avgifter gäller även i framtiden samma avgiftsunderlag som i dag, dvs. bruttoinkomsten utan någon takbegränsning. Statens intäkter ökar därför med ett belopp motsvarande avgiftsväxlingens effekt bruttolönema. Denna uppgår till 7,9 % på inkomster under taket och räknat hela lönesumman till ca 7,4 %. Med automatik kompenseras därför den del av de ökade utgifterna för sociala förmåner som beror på att nivåerna måste höjas för att rymma egenavgiften till ålderspensionssystemet. Nivåskiftet i avgiftsunderlag är dock inte tillräckligt för att kompensera den del av ålderspensionsavgiften som utgår som en motsvarighet till arbetsgivaravgift pensionsgrundande sociala förmåner. Statens nettoutgifter för de sociala förmånerna, utom âlderspensionema, stiger. Det är därför motiverat med en höjning av avgiftsuttaget. Vi bedömer det nödvändigt med en höjning som sammantaget uppgår till 2,2 procentenheter. De totala utgifterna för sociala förmåner och pensioner sammantaget stiger dock inte. Höjningen övriga sociala avgifter därför inom den av ryms avgiftsram som frigörs när folkpensionsavgiften avvecklas. För dem som har inkomster som ligger strax under förmånstaket inom andra försäkringsgrenar kommer en bruttolönehöjning till följd av avgiftsväxlingen i ålderpensionssystemet, inte att ge motsvarande höjning av den förmån som utgår. I exempelvis arbetslöshetsförsäkringen är inkomsttaket för beräkning av dagpenningen 5,5 basbelopp. Den som har en inkomst på 5,3 basbelopp kommer efter kompensationen för växlingen till egenavgift att få en inkomst på 5,7 basbelopp,

Finansiering och förvaltning 445

dvs. 8,2 % högre. Men den dagpenning kommer att utgå vid arbetslöshet som stiger bara med drygt 3,5 % eftersom inkomster över 5,5 basbelopp inte påverkar dagpenningen. Det bör därför ske en korrigering inom arbetslöshetsförsäkringen som neutraliserar denna effekt, genom att inkomsttaket höjs med 8,2 %. Motsvarande effekt uppstår även i andra inkomstbaserade förmânssystem, t.ex. sjuk- och föräldraförsåkringama. De takbegränsingar som finns för inkomstbaserade socialförsåkringsersåttningar bör därför generellt höjas med 8,2 %. En rad av de förmåner som enligt förslag i avsnitt 9.3 skall ge pensionsrätt är inte baserade på en förmånsgrundande inkomst, utan utgår med enhetliga belopp. I dessa fall sker därför ingen automatisk höjning förmånsnivån kan kompenav som sera att det införs en egenavgift till ålderspensionssystemet. Nivån på dessa förmåner måste därför justeras upp med ett belopp motsvarande egenavgiften frånräknat den procentenhet som den enskilde själv skall svara för. Inom vissa bidragssystem, t.ex. bostadsbidrag, prövas bidragsnivån mot bruttoinkomsten. Lönekompensationen för den del egenavgiften växlats från arbetsav som givaravgift skulle således leda till reducerade förmåner. För att undvika sådana effekter bör därför prövning i dessa system ske mot inkomst efter avdrag för egenavgiften. De som när avgiftsväxlingen äger rum redan uppbär en inkomstbaserad förmån har fått denna beräknad på den inkomstnivå gällde före växlingen. Även i som dessa fall måste ske en höjning av förmånsnivåerna, dvs. utgående sjukpenning, dagpenning från arbetslöshetskassa, föräldrapenning m.m. måste räknas med upp 8,2 %. Antagandeinkomsten inom förtidspensioneringen är baserad på den enskilde förtidspensionärens egen inkomst före pensioneringen. För den som efter avgiftsväxlingen blir förtidspensionerad bör därför antagandeinkomsten utgöras av samma inkomstbegrepp ligger till grund för förmåner och avgifter i ålderpensionssom systemet, dvs. bruttoinkomsten nedjusterad för effekten av avgiftsväxlingen. Denna effekt uppkommer i princip automatiskt eftersom antagandeinkomsterna skall beräknas på grundval av den försäkrades pensionsgrundande inkomst under åren före förtidspensionsfallet och denna inkomst utgörs bruttoinkomsten efter avdrag av för egenavgift.

14.5 AP-fondens roll och

organisation i

fördelningssystemet

Vi föreslår för vär del inte någon förändring AP-fondens organisation för av förvaltning av pensionsmedel inom fördelningssystemet.

446 Finansiering och förvaltning

AP-fonden bildades i samband med att lagstiftningen om ATP genomfördes år 1960 och har till uppgift att förvalta de avgifter som erläggs för att finansiera ATP. Förvaltningen av fondens medel uppdrogs till en början tre fondstyrelser, benämnda första, andra och tredje fondstyrelsen. En fjärde fondstyrelse inrättades i samband med att AP-fonden år 1974 fick rätt att placera medel i aktier. Den 1 juli 1988 inrättades en femte fondstyrelse med samma inriktning och uppgifter som den Gärde fondstyrelsen. Som har nämnt i avsnitt 2.6 fanns det två huvudsakliga syften med AP-fonden; nämligen att dels utgöra en buffert för att förhindra snabba svängningar i avgiftsuttaget ocheller pensionsutbetalningama, dels hålla uppe sparandet i samhället. I samtliga fondstyrelser ingår till övervägande del ledamöter som representerar arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer eller andra intressenter såsom kommunerna och konsumentkooperationen. Dessa ledamöter utses av regeringen, efter förslag från den organisation ledamoten representerar, en mandatperiod om tre år. Principen för sammansättningen av fondstyrelserna är att försäkringstagarna och avgiftsbetalama skall ha lika många företrädare bland de ledamöter som utses efter förslag. Ordföranden för respektive fondstyrelse utses dock av regeringen utan förslag från någon organisation. För första-tredje fondstyrelserna finns ett gemensamt kansli medan fjärde och femte fondstyrelserna har var sitt kansli. Varje kansli leds av en verkställande direktör. De penningmedel tilläggspensionsavgiften som enligt 4 kap. 3 § lagen 1981 :69l om socialavgifter skall föras till AP-fonden skall förvaltas av fondstyrelserna. Fördelningen av medlen mellan första-tredje fondstyrelserna sker enligt bestämmelser i lagen 1983: 1092 med reglemente för Allmänna pensionsfonden och innebär i princip att fördelningen sker utifrån vem som erlägger tilläggspensionsavgiften. För fördelningen svarar Riksförsäkringsverket. Till fjärde och femte fondstyrelsemas förvaltning överförs de medel som styrelserna rekvirerar. Dessa medel, vilka på visst sätt avräknas medel som belöper på första-tredje fondstyrelserna, får uppgå till högst en procent av det sammanlagda anskaffningsvärdet de medel som första-tredje fondstyrelserna förvaltar. Till samtliga fondstyrelser hänförs också avkastningen de medel som respektive styrelse förvaltar. Hänsyn skall därvid tas till att fjärde och femte fondstyrelserna årligen till första-tredje fondstyrelserna skall överföra en avkastning beräknad till tre procent av det inflationskorrigerade värdet av tillförda medel. Fondstyrelserna skall förvalta AP-fondens medel sådant sätt att de blir till största nytta för försäkringen för tilläggspension. Fondmedlen skall placeras så att de hög avkastning lång sikt och att krav tillfredsställande riskspridning ger tillgodoses. För första-tredje fondstyrelserna gäller dessutom att medlen skall placeras så att krav på tillfredsställande betalningsberedskap och betryggande säkerhet tillgodoses. För första-tredje fondstyrelserna gäller att de förvaltade medlen i huvudsak skall placeras i skuldförbindelser med låg kreditrisk. De placeringar som kommer i fråga är i första hand publikt emitterade skuldförbindelser obligations- respektive penningmarknaden samt placeringar i s.k. direktlân. Sker placeringar i skuldförbin-

Finansiering och förvaltning 447

delser som är utställda i utländsk valuta får dessa uppgå till ett belopp som motsvarar högst tio procent av det totala marknadsvärdet av de tillgångar som fondstyrelsen förvaltar. Visst utrymme finns även för placering av förvaltade medel i fast egendom. Fjärde och femte fondstyrelsema skall placera sina förvaltade medel i tillgångar på riskkapitalmarknaden. Placeringar får göras i bl.a. aktier i svenska aktiebolag och i standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier i svenska aktiebolag. Placeringar får även göras i utländska tillgångar på riskkapitalmarknaden med vissa begränsningar vad avser tillgångsslag. Vidare gäller att placeringar i utländska tillgångar inte får överstiga tio procent av värdet av de tillgångar som fondstyrelsen förvaltar. I avsnitt 2.5 har angett att ATP-pensionema finansieras i sin helhet av influtna avgiftsmedel och med avkastningen från AP-fonden. Inom AP-fonden fördelas dessa medel på så sätt att var och en av första-tredje fondstyrelsema tillskjuter medel i förhållande till de avgifter som under det närmast föregående året har överförts till dess förvaltning. Detta innebär även att ett avgiftsunderskott som uppkommer för ett verksamhetsår kommer att fördelas på samma sätt. För verksamhetsåret 1992 som innebar ett avgiftsunderskott inkl. vissa andra poster såsom fjärde och femte fondstyrelsemas rekvisition av medel om ca 13,7 miljarder kronor fördelades underskottet på första fondstyrelsen med 4,3 miljarca der kronor, på andra fondstyrelsen med ca 6 miljarder kronor och på tredje fondstyrelsen med ca 3,4 miljarder kronor. Enligt vad har angett i avsnitt 6.9 kommer eyier reformeringen av den allmänna pensioneringen den fonduppbyggnad som genereras av sparandet att ske i huvudsak inom ramen för premiereservsystemet. Det finns emellertid skäl att behålla APfonden som en buffertfond inom ålderspensioneringens fördelningssystem, även om sparandet i huvudsak kommer att ske inom premiereservsystemet. För det första kan fördelningssystemet grund av svängningar i konjunkturen komma att utsättas för snabba och oväntade påfrestningar. De kan gälla såväl minskade betalningar in i systemet som betalningar ut ur systemet. För det andra finns det av demografiska skäl behov av fonderade medel att använda en buffert med hänsyn till att som växlingar i antalet pensionärer i förhållande till antalet yrkesverksamma kan förekomma. På lång sikt kommer således storleken AP-fonden att anpassas så att den får en fondstyrka som svarar mot funktionen som ren buffertfond inom fördelningssystemet. Hur denna anpassning kommer att ske utvecklar i kapitel 17. AP-fonden kommer således att finnas kvar också fortsättningsvis. Inom APfonden finns en lång erfarenhet professionell kapitalförvaltning. Resultatet av av förvaltningen av AP-fondens medel redovisas varje år genom en skrivelse från regeringen till riksdagen. I denna redovisning har under åren 1984-1993 ingått en utvärdering av fjärde och femte fondstyrelsemas t.o.m. år 1991 ingick även löntagarfonderna i utvärderingen förvaltning som gjorts av Riksförsäkringsverket och Riksrevisionsverket. Denna har visat att fjärde och femte fondstyrelsema stått sig väl vid en jämförelse med andra kapitalförvaltare på marknaden. AP-fondens

448 Finansiering och förvaltning

organisation och förvaltning har under dess drygt 30-åriga verksamhet fungerat väl. Även förvaltningen i ett längre perspektiv kommer att omfatta ett mindre om kapital än för närvarande finns det enligt vår mening inte skäl att ändra i en väl fungerande organisation. Vi föreslår därför för vâr del inte någon förändring av A P-fondens organisation för förvaltning av pensionsmedel inom fördelningssystemet. Inte heller föreslår några ändrade placeringsregler för AP-fonden. AP-fondens betydelse för fördelningssystemet kommer således att på lång sikt minska i takt med avtappningen av kapital från AP-fonden. I stället kan AP-fonden komma att få en ny roll som kapitalförvaltare inom ramen för den statliga förvaltningen av premiereservmedlen vilken skall vara helt avskild från förvaltningen av medlen i fördelningssystemet på sätt som närmare utvecklar i nästa avsnitt. - Som i avsnitt får den närmare utformningen av denna kapitalföranger samma valtning ske under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

14.6 medel inom

Förvaltning av premiereservsystemet

Vi föreslår: De medel avsätts inom premiereservsystemet skall förvalsom tas av kapitalförvaltare som utses av försäkringstagaren eller, om denne avstår från att välja särskild förvaltare, av statliga kapitalförvaltare. Förvaltarens uppdrag omfattar enbart kapitalförvaltning. Försäkringsfunktionen handhas centralt Riksförsäkringsverket, som även ansvarar för premieinav betalningar till kapitalförvaltaren, beräkning av pensionsbelopp och utbetalning av pension. Höga krav skall ställas kapitalförvaltaren. Denne bör bedriva rörelse här i Sverige. Förvaltning av pensionsmedel får bedrivas endast efter tillstånd som meddelas av Finansinspektionen. Samtliga kapitalförvaltare skall stå under löpande tillsyn av inspektionen. Kapitalförvaltama åtar sig att ge försäkringstagarna en viss garanterad avkastning. För kapitalförvaltningen bör placeringsreglerna utformas sådant sätt att riskerna för att de medel som motsvarar garantiâtagandena minimeras. För övriga medel bör gälla friare placeringsregler. En eller flera statliga kapitalförvaltare inrättas. För dessa skall fullt ut gälla placeringsregler som för privata kapitalförvaltare. De statliga kapitalsamma förvaltama skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna.

Finansiering och förvaltning 449

För dem som inte själva väljer någon kapitalförvaltare skall det finnas flera andra statliga kapitalförvaltare. Mellan dessa kapitalförvaltare skall en utjämning av skillnader i avkastning göras. Dessa statliga kapitalförvaltare skall få äga aktier endast indirekt via aktiefonder. Kapitalförvaltaren skall årligen fastställa behållningen och avkastningen på respektive försäkringstagares pensionskonto samt underrätta Riksförsäkringsverket om detta. Förvaltade medel skall oberoende medlen förvaltas i privat eller av om statlig regi behandlas lika i skattehänseende.

Som har framgått av bl.a. avsnitt 7.9.4 skall enligt vårt förslag 2 procentenheter av den totala avgiften i det reformerade ålderspensionssystemet avsättas till ett individuellt pensionskonto inom premiereservsystemet. Denna del avgiftsinbeav talningarna används således inte till att finansiera pensionsutbetalningar under

samma period. Det innebär i stället att det sker ett faktiskt sparande är knutet som till den enskilda individen och är civilrättsligt skyddat. Medlen pâ detta som pensionskonto skall finansiera del hans eller hennes framtida pension. Premieen av reservdelen i pensionssystemet skall försäkringsmässigt uppbyggd. Det innebär vara bl.a. att vid dödsfall tillfaller kapitalet kollektivet försäkringstagare. Inom av premiereservsystemet skall det också finnas möjlighet att välja ett utökat efteren levandeskydd genom förmånstagarförordnande. Den väljer ett sådant eftersom levandeskydd får den ålderspensionsförmân finansieras premiereservsystesom ur met reducerad på försäkringsmässiga grunder. Avsättningar görs för dem vid reformtillfället är 50 år eller varvid som yngre. avsättningen för personer i åldrarna 41-50 år görs med motsvarande kvotdel som gäller för dessa åldersgrupper enligt de regler för övergângslösningar på förmånssidan som angetts i avsnitt 8.1. Avgiftsunderlaget är detsamma gäller för avgiften till fördelningssystemet. som Uppbörden av avgiften inom premiereservsystemet skall ske i samordning med övriga avgiftsdelar och betalas till Riksförsäkringsverket. Avgifter som betalas till Riksförsäkringsverket skall sättas på ett pensionskonto som försäkringstagaren öppnat hos någon kapitalförvaltare eller verket som för det fall försåkringstagaren inte själv valt kapitalförvaltare för dennes räk- - -

ning öppnat hos någon av de statliga kapitalförvaltarna se nedan. För det fall

en arbetsgivares inbetalning avgift för någon försäkringstagare inte kommer till av Riksförsäkringsverket bör denne inte bli lidande det. Riksförsäkringsverket bör av därför i sådana fall av andra medel göra insättning försäkringstagarens pensionskonto. Bokföring behållningen i premiereservsystemet sker dessutom alltid hos av

Riksförsäkringsverket ett särskilt premiereservkonto se avsnitt 7.9. l.

Ett viktigt motiv för att inrätta premiereservdel i det allmänna pensionssysteen met är att på det sättet öka den enskildes valfrihet och delaktighet vad beträffar pensionsmedlens förvaltning. Genom att medlen inom premiereservsystemet utgör

450 Finansiering och förvaltning

ett kapital knutet till den enskilde individen skapas också möjlighet för denne att aktivt påverka förvaltningen. Olika individer kan göra skilda bedömningar av hur effektivt olika kapitalförvaltare arbetar. Det kan finnas olika uppfattningar om hur medlen bör placeras och vilket risktagande placeringarna skall vara förenade med.

Reglerna för förvaltningen medlen inom premiereservsystemet bör därför utforav sådant sätt att det skapas förutsättningar för etablering en mångfald mas ett av kapitalförvaltare med olika inriktning. Förutom att kapitalförvaltare kan ha olika av riskprofil beträffande medlens placering kan det även ske differentiering efter en placeringarnas inriktning. Det kan t.ex. finnas kapitalförvaltare som i sin förvaltning är inriktade på placering i tillgångar som gynnar mindre företag. Utifrån angivna principiella utgångspunkter för ett premiereservsystem skulle nyss det tänkbart att detta system konstrueras så sätt att avgiften avsätts inom ett vara de befintliga privata systemen för pensionssparande. På den privata marknaav nu den finns bl.a. det traditionella pensionssparandet i pensionsförsäkring som förvalförsäkringsbolagen. Där finns också fondförsäkringar, som även de handhas tas av försäkringsbolagen där kapitalförvaltning över vilken den enskilde försäkav men ringstagaren har stort inflytande sköts särskilda fondförvaltare. Sedan den l - av januari 1994 finns det vidare möjlighet att inom det individuella pensionssparandet pensionsspara utan försäkringsinslag. Detta sparande förvaltas av särskilda pensionssparinstitut efter tillstånd Finansinspektionen. Möjlighet att verka som av pensionssparinstitut är förbehållen värdepappersinstitut enligt lagen 1991:981 om värdepappersrörelse. lnom denna ryms banker och värdepappersbolag. grupp Däremot förhindrar den gällande lagstiftningen livförsåkringsbolagen att själva delta

i det individuella pensionssparandet. Vilket de nuvarande systemen den privata sidan som skulle kunna överväav är beroende premiereservsystemet utformas som ett pensionssparande gas av om med eller försåkringsinslag. Som har framgått avsnitten 10.1 och 13.7 utan av föreslås sparandet inom premiereservsystemet bli förenat med ett försäkringselebåde möjligheten att pensionsperioden längre än genomsnittment, som avser varar ligt livsfallsförsäkring och efter individens eget val efterlevandeskydd vid - dödsfall dödsfallsförsäkring. Vi har således tagit ställning för ett premiereservsysmed försäkringsinslag den privata marknaden har de största likheterna tem som med pensionssparande förvaltas av försäkringsbolagen. som Det pensionssparande i dag förvaltas försäkringsbolagen är frivilligt och som av har för de allra flesta den funktionen att det utgör ett komplement till den sparare allmänna och obligatoriska pensionen. Som har angetts i kapitel 7 skall premiereservsystemet till skillnad från det frivilliga pensionssparandet vara en del av det allmänna pensionssystemet med möjlighet för individer att själva välja förvaltare av pensionsmedlen. Försäkringskollektivet i ett allmänt pensionssystem bör, även vad gäller premiereservdelen, utgöras alla försäkrade. Mot bakgrund härav föreslår av att Riksförsäkringsverket i central regi skall handha försäkringsjiznktionen inom

prømiereservsystemez. Förvaltningen medlen inom premiereservsystemet kommer således att bestå av av enbart kapitalförvaltning utan försäkringsinslag. Eftersom försäkringsfunktionen

Finansiering och förvaltning 451

kommer att handhas centralt Riksförsäkringsverket och inte livförsäkringsav av bolagen är försäkringsrörelselagens 1982:713 bestämmelser inte tillämpliga på förvaltningen av medel inom premiereservsystemet. I stället blir det nödvändigt att införa särskild lagstiftning som reglerar premiereservsystemet och dess förvaltning; detta oavsett hur frågan om kapitalförvaltningen kommer att lösas. Försäkrings-

rörelselagens bestämmelser utgör i sig inte hinder för att det i särskild lag en om förvaltning av medel inom premiereservsystemet förs in livförsäkringsbolagen som förvaltare. En fråga som är av betydelse för vilka kan komma i fråga kapitalförvalsom som tare och vilka krav som skall ställas på dessa är det skall finnas någon om garanterad avkastning de sparade medlen inom premiereservsystemet. I pensionssparande inom livförsäkringsrörelsen ikläder sig livförsäkringsbolagen åtaganden som utgör bindande utfästelser avkastningen på det förvaltade kapitaom let. Några sådana utfästelser görs inte inom det individuella pensionssparandet. Denna skillnad mellan pensionssparformema visar sig bl.a. i att placeringsreglerna utformats på olika sätt. Allmänt kan sägas att försäkringsbolagens möjligheter att placera pensionssparamas medel i mycket högre grad än vad gäller för som pensionssparinstituten inom det individuella pensionssparandet är omgärdade beav stämmelser om att medlen skall placeras i säkra tillgångar. Placeringsreglerna för livförsäkringsbolagen innebär att huvuddelen 80 % de medel mot av som svarar bindande utfästelser försäkringstekniska skulder skall placeras i tillgångar - - som ansetts särskilt säkra. I departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag Ds 1993:57 föreslås att försäkringsbolagens placeringsregler ändras från den l januari 1995.

Ändringarna är föranledda att Sverige sin anslutning till EES är skyldigt

av genom

att implementera EG:s tredje skadeförsäkringsdirektiv 9249EEG och tredje

direktiv för livförsäkring 9296EEG. I promemorian görs genomgång de en av nuvarande placeringsreglerna. Därvid konstateras att dessa inte möjliggör för livförsäkringsbolagen att bedriva kapitalförvaltning ett sätt är förenligt med som de krav som försäkringstagarna kan förväntas ställa bolagen. Att effektiv en förvaltning till viss del ändå varit möjlig, beror på att livbolagen kunnat kringgå lagstiftarens mening och skapat större utrymme för de s.k. fria medlen för vilka restriktionerna om placering i särskilt säkra tillgångar inte gäller. Därigenom har livbolagen lyckats skapa väldiversifierade riskbärande portföljer. l departementspromemorian att utgångspunkt vid utformningen de anges en av nya placeringsreglerna för försäkringsbolagen är att reglerna skall endast avse skyddsvärda medel, dvs. medel på ett eller annat sätt förespeglats försäkringssom

tagarna. Övriga medel bör lämnas fria från formella placeringsrestriktioner. Försla-

gen i promemorian bygger principerna riskspridning och matchning om av tillgångarna i förhållande till gjorda åtaganden i syfte att minimera riskerna. Genom

de föreslagna reglerna kommer skuldtäckning att kunna ske i flera tillgångsslag än för närvarande. Vad avser det individuella pensionssparandet får pensionssparmedlen placeras i värdepappersfonder, aktier eller på bankkonto. På den privata marknaden finns således redan i dag stora möjligheter att välja

452 Finansiering och förvaltning

pensionssparande innebär stora skillnader i risktagande. Den som önskar kan som därför inom dagens privata system välja att placera sina pensionssparmedel i tillgångar inte innebär någon garanterad avkastning utan i stället ett mer eller som mindre stort mått av risktagande. Mot bakgrund härav och då premiereservsystemet föreslås bli en del av ett allmänt pensionssystem inom vilket det inte kan accepteras att det finns risk för att alltför stora skillnader i pensionsnivåer uppstår beroende på vilken kapitalförvaltare den enskilde försäkringstagaren väljer, anser att detta pensionssparande skall omfattas viss garanterad avkastning. I den fortsatta beredningen av detta av en betänkande får utformningen av den garanterade avkastningen bestämmas närmare. Vårt förslag viss garanterad avkastning kan komma i konflikt med vad som om en inledningsvis i detta avsnitt reglerna för premiereservsystemet bör sagts om att utformas ett sådant sätt att det utrymme för etablering av en mångfald ger kapitalförvaltare. Enligt vår uppfattning får i sådan konflikt intresset av en en mångfald i kapitalförvaltningen vika för intresset av säkerhet. Detsamma gäller ge möjligheten för försäkringstagaren att aktivt delta i förvaltningen av pensionsmedlen. På sätt får önskemålet om att reglerna bör utformas på sådant sätt att samma riskprofiler bland förvaltarna underordnas säkerde ger förutsättningar för skilda hetsintresset liksom även differentieringen placeringamas inriktning. Enligt vår av mening är det dock angeläget att det införs garanterad avkastning för att inte i en onödan äventyra försäkringstagarnas medel inom premiereservsystemet, även om det innebär nackdelar av nu nämnt slag. inledningsvis i detta avsnitt har slagits fast vikten av att reglerna för förvaltningen medel inom premiereservsystemet med de begränsningar som kan följa av att av denna omfattas viss garanterad avkastning utformas på ett sådant sätt att det av en skapas förutsättningar för etablering ett flertal kapitalförvaltare med olika inav riktning. Genom att det finns ett flertal kapitalförvaltare som konkurrerar om förvaltningsuppdragen främjas effektiviteten i förvaltningen vilket är till fördel för försäkringstagarna. Den enskilde försäkringstagaren bör därför ha stor frihet att själv välja förvaltare medlen inom premiereservsystemet. Det måste dock ställas höga krav på de av institut anförtros förvaltningen av dessa medel. Det är därför motiverat att som kapitalförvaltningen får bedrivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen, så att förvaltningen uppfyller grundläggande kvalitets- och sundhetskrav. Detta skall även gälla under den löpande tillsyn inspektionen skall utföra. Eftersom pensionssom sparande inom premiereservsystemet skall omfattas av regler om en viss garanterad avkastning, gör sig starka konsumentskyddsintressen gällande både vad gäller krav kapitalförvaltare och utformning av placeringsregler. Ett de grundläggande kraven måste ställas kapitalförvaltarna är att de av som kan hantera de risker kommer förenade med förvaltningen. De risker som att vara försäkringsbolag utsätts för i sin livförsäkringsverksamhet är försäkringssom mässiga risker och finansiella risker. Eftersom föreslår att försäkringsfunktionen skall hanteras centralt Riksförsäkringsverket, kommer förvaltare av premiereav servmedel inte att utsättas för försäkringsmässiga risker utan enbart för finansiella

Finansiering och förvaltning 453

risker. Dessa kan indelas i bl.a. ränte-, valuta-, likviditets-, inflations- och kreditrisker. De finansiella riskerna kommer förmodligen på sätt i dag gäller samma som för försäkringsbolagen att bli svåra att hantera, bl.a. beroende på den avkastningsgaranti som måste lämnas på de förvaltade medlen. Eftersom det i många fall rör sig om mycket lång tid mellan avsättning och utbetalning förvaltade medel av innebär detta att kapitalförvaltaren under lång tid måste förränta de inbetalda medlen till minst den garanterade räntan. Det innebär bl.a. att hela avkastningen på de förvaltade medlen inte kan gottskrivas försäkringstagamas pensionskonton. Kapitalförvaltaren måste ha buffert mot att avkastningen enstaka år kan underen stiga garantinivån. Vi avvisar dock tanken att staten skall stå yttersta garant som för pensionen inom premiereservsystemet. Kapitalförvaltningen är också förenad med ett betydande informationsansvar.

Kapitalförvaltarna måste därför kunna svara för att det allsidig och fullstänges en dig information förvaltningens villkor. Det måste vidare ställas särskilda adom ministrativa krav kapitalförvaltarna.

Utöver vad som nu angetts måste flera faktorer beaktas när det gäller vilka slag av institut som kan komma i fråga förvaltare medel inom premiereservsyssom av temet. Den närmare utformningen av vilka krav bör gälla för att få tillstånd till som kapitalförvaltning får ske i den fortsatta beredningen detta betänkande. av Enligt vår mening bör livförsäkringsbolagen med tanke på den verksamhet som där bedrivs och den kompetens som finns i bolagen väl lämpade att förvalta vara medel inom premiereservsystemet. Försäkringsbolagen har vid att hantera vana frågor om kapitalbuffert och bokföringsmässiga reserveringar måste göras för som de garanterade åtagandena. Beträffande andra förvaltare finns banker och värdepap-

persbolag med erfarenhet från det individuella pensionssparandet. Utanför aktörerna på de finansiella marknaderna bör företag, kommuner och organisationer i någon form kunna delta i förvaltningen medlen inom premiereservsystemet av utan att direkt sköta själva förvaltningen. Vilka kan komma i fråga kapitalförvaltasom som re och förvaltningens närmare utformning får bestämmas under den fortsatta beredningen av betänkandet. För att det skall finnas ekonomiska incitament att etablera sig kapitalförvaltasom re måste också en del av avkastningen tillfalla förvaltaren. Storleken på denna avkastningsmarginal, inte gottskrivs försäkringstagama, bestäms marknadssom mässiga grunder genom en effektiv konkurrens mellan olika kapitalförvaltare. För att en effektiv konkurrens skall etableras bör ställas krav öppen redovisning en av den avkastning som uppnåtts och hur stora administrationskostnader förvaltningen förenats med. Enligt vâr mening bör det, med syfte att stärka valfriheten och öka konkurrensen, även inrättas en eller flera statliga kapitalförvaltare den enskilde kan välja. som Dessa skall verka på marknadsmässiga villkor och i konkurrens med privata kapitalförvaltare. De statliga kapitalförvaltarna skall på sätt gäller för samma som privata kapitalförvaltare utan subventioner för alla sina kostnader såsom svara egna administrationskostnader m.m. Till skillnad mot vad enligt vad som, som angetts ovan, kommer att gälla för de privata kapitalförvaltarna bör hela avkastningen från

454 Finansiering och förvaltning

statliga kapitalförvaltama tillfalla försäkringstagaren och inte staten såsom ägare. de Det skall dock ställas krav att de statliga kapitalförvaltamas egna kapital ger en marknadsmässig avkastning och denna tillförs staten såsom ägare. I kombination att möjligheten fritt byta kapitalförvaltare vad sagts garanti för med att ger som nu en att vinsterna i förvaltningen inte blir alltför stora. den avstår från välja förvaltare premiereservmedlen skall förvalt- För som att av statliga kapitalförvaltare med i princip placeringsregler ningen ske genom samma kapitalförvaltare. Dock bör dessa kapitalförvaltare inte få äga aktier på som övriga delägare i aktiefonder. Därigenom kommer dessa kapitalförvaltaannat sätt än som få tillgång till aktiemarknaden utan att ha ett direkt ägarinflytande. Detta re att innebär även de inte själva väljer förvaltare får del av aktiemarknadens att som avkastning. Det är enligt vår mening angeläget att den enskildes behållning pensionskontot, i just dessa fall där det inte skett något aktivt val kapitalförvaltare, inte påav verkas vilken de statliga kapitalförvaltama blivit anförtrodda förvaltav av som ningsuppdraget. Eventuella skillnader i avkastning på medel förvaltade av dessa

statliga kapitalförvaltare bör därför utjämnas. Enligt vad har redogjorts för i föregående avsnitt l4.5 finns en betydande som och erfarenhet omfattande kapitalförvaltning inom AP-fondens kompetens av organisation. Det är viktigt dessa tas till vid utformningen av den att resurser vara statliga kapitalförvaltningen. Emellertid är det fråga att inrätta inte en eller om några få statliga kapitalförvaltare utan ett flertal mindre sådana förvaltare. stora skall i sin förvaltning fristående från varandra och helt oberoende av Dessa vara statsmakterna. Det kan naturligt att särskilt den förvaltning som sker hos de vara statliga kapitalförvaltare inte väljs bedrivs inom AP-fondens ram. Den närmare som utformningen hur denna förvaltning skall organiseras får ske i den fortsatta av beredningen detta betänkande. av bör finnas möjligheter för den enskilde försäkringstagaren att, mot en skälig Det

avgift, byta kapitalförvaltare och därvid flytta behållningen på sitt premiereservkon-

Inom vissa bör det även finnas möjlighet att välja flera kapitalförvaltare. to. ramar dock frågor inte kan bli föremål för slutligt ställningstagande, utan Detta är som nu de måste utredas vidare. Medlen inom premiereservsystemet bör inte utsättas för alltför stort risktagande. innebär begränsningar för hur stora andelar medlen som skall placeras i Det av säkra tillgångar statsobligationer och hur mycket maximalt får placeras i som som riskfyllda tillgångar, t.ex. aktier eller i utländsk valuta. Placeringar eller mer utlåning får inte avvika från marknadsmässiga villkor, utan det måste ske en sedvanlig kreditprövning. Det ligger utanför för vårt arbete att närmare utforma ramen vilka placeringsregler bör gälla för förvaltningen premiereservmedlen. som av Enligt vår mening bör dock riktlinje kunna livförsåkringsbolagens placeen vara ringsregler. Som finns förslag stora förändringar av dessa placeangetts ovan ringsregler. För det fall förslagen i den nämnda departementspromemorian att ovan blir gällande lag, bör dessa regler utgöra förebild för utformningen av placeringsreglerna. För tillgångar inte mot bindande utfästelser bör det däremot som svarar

Finansiering och förvaltning 455

finnas större utrymme för placeringar i tillgångar innebär större risktagande. som Den närmare utformningen av placeringsreglema får ske under den fortsatta beredningen av betänkandet. Med hänsyn till omfattningen på det kapital som medlen inom premiereservsystemet sammantaget så småningom kommer att omfatta, kan det finnas skäl att överväga starkare restriktioner pâ placeringar i utländsk valuta, i den mån detta är förenligt med EES-avtalets regler. Utgångspunkten bör AP-fondens regler för vara utlandsplaceringar. Motiven för en sådan starkare begränsning utlandsplaceringav ar är dels att undvika ett valutautflöde, dels att det uppgift för ser som en premiereserverna att tillföra kapital till den svenska kapitalmarknaden. Den fonduppbyggnad som beräknas ske inom premiereservsystemet är, framsom går av avsnitt l7.2, relativt omfattande. I fullfunktionsstadiet motsvarar fondernas behållning 50 % av BNP. Det finns därmed risk för att premiereservsystemet ger upphov till alltför stora institutionella placerare. Det därför angeläget att undvika att enskilda kapitalförvaltare blir alltför stora eller får ett betydande ägarinflytande i enskilda företag. Det förhållandet att alla försäkringstagare skall behandlas ett försäkringssom kollektiv innebär att det kan bli nödvändigt med en omfördelning mellan kapitalförvaltarna. För det fall en arvsvinst uppkommer när någon avlider skall resterande kapital den avlidnes pensionskonto tillfalla hela kollektivet och således fördelas på alla kapitalförvaltare. Omfördelning och utjämning försäkringsmässiga risker av bör handhas av Riksförsäkringsverket. Det ankommer varje kapitalförvaltare att varje år fastställa tillgodohavande och avkastning på respektive försäkringstagares pensionskonto. En underrättelse härom inlämnas till Riksförsäkringsverket bokför uppgifterna det där förda premiesom reservkontot och dessutom för dessa uppgifter på det årliga pensionsbeskedet. Vidare bör kapitalförvaltaren underrätta den enskilde försäkringstagaren hur om insatta medel är placerade. Utbetalning av pension från premiereservsystemet kan börja ske tidigaste vid 61 års ålder, antingen livsvarigt eller under fem- eller tioårsperiod. Pensionsutbeen talningarna bör ske samordnat med övriga pensionsförmåner i det allmänna pensionssystemet. Det ankommer således på Riksförsäkringsverket för att ansvara utbetalning av pensioner även från premiereservsystemet och reglera detta med respektive kapitalförvaltare. De förvaltade medlen skall oberoende de förvaltas i privat eller statlig regi av om behandlas lika i skattehänseende. Enligt vår mening är det inte realistiskt att räkna med att ett system för förvaltning av medlen inom premiereservsystemet enligt de lämnade förslagen skall nu hinna utarbetas i alla delar till den l januari 1995. Vi föreslår därför att reglerna för förvaltning av medel inom premiereservsystemet skall träda i kraft tidigast den 1 januari 1996. De medel som avsätts under år 1995 måste därför förvaltas i särskild ordning, och föreslår att detta skall ske inom för AP-fondens ramen förvaltning. De placeringsregler som därvid skall gälla får bestämmas under den fortsatta beredningen av detta betänkande. Avkastningen under den tid medlen som

456 Finansiering och förvaltning

inom premiereservsystemet förvaltas det föreslagna sättet skall påföras nu försäkringstagamas pensionskonton. När reglerna för förvaltning av premiereservmedlen fått sina slutliga utformning skall behållningen på kontot överföras till den kapitalförvaltare som respektive försäkringstagare utsett.

14.7 under övergångstiden

Finansieringen

Vi föreslår: Till dess det reformerade pensionssystemet är i full funktion betalar AP-fonden, utöver den inkomstrelaterade ålderspensionen, vissa slag pensioner på lång sikt hör hemma i statsbudgeten eller andra försäkav som ringssystem. Den föreslagna pensionsavgiften till det reformerade ålderspensionssystemet införs stegvis fram till år 2000. Den föreslagna egenavgiftens växling mot arbetsgivaravgifter sker likaledes stegvis fram till år 2000.

Tidigare i kapitlet har redovisat förslaget till långsiktig finansieringsmodell för pensionssystemet. Härvid har inbegripit fördelningen av ansvaret mellan olika institutioner för pensionsutbetalningar olika slag. Men denna modell skulle, om av den började tillämpas omedelbart, leda till helt oacceptabla negativa effekter på statsbudgeten. Den viktigaste orsaken år att förtidspensionema, som pâ kort sikt får betalas över statsbudgeten, inte getts någon finansiering i form av avgift på löner-

na. Utan reformering pensionssystemet kan beräkna att pensionsutgiftema på av man statsbudgeten, dvs. folkpension, pensionsstillskott och bostadsstöd, samt delpensiokommer uppgå till 86 miljarder kronor år 1995. Efter avdrag av inkomster ner att de befintliga folkpensions- och delpensionsavgiftema återstår 45 miljarder genom kronor skulle behöva finansieras med skattemedel âr 1995. En omedelbar som tillämpning den långsiktiga finansieringsmodellen skulle upphov till dessa av ge effekter på statsbudgeten miljarder kronor:

Finansiering och förvaltning 457 Höjda sjukförsäkrings- m.fl. avgifter för

Inbetalningar av ålderspensionsavgifter till ålderspensionssystemet -32

Nettoökning av pensionsutbetalningar genom omfördelning av betalningsansvar 2 - Total effekt på budgeten -55

En sådan ytterligare försvagning statsbudgeten kan vi inte föreslå. Det skall av visserligen påpekas att någon försvagning den konsoliderade offentliga sektorn av inte skulle äga rum: det totala pensionssystemet förstärks i stället med 6-7 miljarder kronor genom att de sammantagna pensionsavgiftema höjs. Med andra ord skulle parallellt med statsbudgetens försämring ett mycket stort överskott uppkomma i ålderspensionssystemet, dvs. i AP-fonden.

Ytterligare pensionsutbetalningar från AP-fonden

Redan i den ovanstående beräkningen har förutsatts att ATP-pension till ålderspensionärer enligt nuvarande regler betalas AP-fonden, liksom folkpension och av pensionstillskott till de âlderspensionärer har ATP-pension. Detta kan som anses som den i strikt mening inkomstrelaterade ålderspensionen i det nuvarande systemet. Vi föreslår att AP-fonden härutöver betalar även följande pensioner:

folkpension och pensionstillskott till alla âlderspensionärer födda före år 1935, även till dem utan ATP-pension, änkepension i form av folkpension, pensionstillskott och ATP enligt äldre regler, ATP-pension till befintliga och tillkommande förtidspensionärer är 58 år - som och äldre under vart och ett av åren 1995-2000 samt därefter fram till dess förtidspensionerna för de vid början år 2001 befintliga förtidspensionärema av i denna ålder övergår i ålderspension.

Änkepensioneringen enligt äldre regler kan visserligen fördelnings-

ses som ett politiskt inslag i det nuvarande pensionssystemet, har till sin ATP-del klara men drag av inkomstrelaterad ålderspension låt ett efterlevandeskydd. Det - vara som kan därför vara motiverat att dessa pensioner, efter hand försvinner, betalas som av AP-fonden.

Ålderspensionärer födda före år 1935 skall enligt förslaget inte omfattas det

av reformerade systemet. Folkpensionerna till de nämnda åldersgruppema utan nu ATP är av fördelningspolitisk karaktär. Trots detta föreslår att betalningarna

458 Finansiering och förvaltning

skall ske över AP-fonden. Detta kan motiveras med att de nu nämnda pensionerna utgår delvis till pensionärer haft inkomster som legat under ATP-systemets som golv på basbelopp, och i det reformerade systemet faktiskt skulle ha ett som erhållit viss inkomstrelaterad pension härför. en I kapitel ll har redovisat vårt förslag till utformning av grundtryggheten i det reformerade pensionssystemet. Vi föreslår dels att denna skall ges formen av en garantipension blir beskattad, dels att nivån grundtryggheten höjs år 2000 som jämfört med nuvarande folkpension och pensionstillskott. När det gäller AP-fondens betalningar äldre folkpensioner förslår att även standardökningen från år av 2000 beräknas på dessa pensioner. Vi har däremot i våra beräkningar förutsatt att den höjning bruttonivån, måste ske till följd att beskattning införs, inte av som av belastar AP-fonden. Förtidspensioneringen har framgått kapitel l2 fyllt ganska vitt skilda som av syften. Genom förtidspensioneringen har sålunda från födseln eller genom olycksfall handikappade människor fått sin huvudsakliga materiella försörjning. Förtidspensionering har emellertid vidare använts arbetsmarknadsskäl när det gällt av svårplacerad äldre arbetskraft. I viss utsträckning torde förtidspensionering också kunnat utnyttjas förmånligt alternativ till förtida uttag ålderspension. som ett mer av Utgifterna för förtidspensioneringen har vuxit mycket snabbt och utan att någon särskild finansiering avgifter lönesumman eller produktionen funnits genom anordnad. Utan utgiftsbegränsande reformer och eller avgiftsfmansiering kommer nettoutgifterna för förtidspensioner på statsbudgeten att öka mycket starkt. Vi före-

slår i kapitel 12 vissa ändringar i metoderna att beräkna förtidspensionerna, men menar övrigt den arbetande Beredningen S 1993:07 för en ny ordning för att nu sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna fortsätter utredningen av villkoren inom för-

tidspensioneringen, dess finansiering, m.m. I avvaktan den utredningens förslag kan börja tillämpas, är det motiverat att AP-fonden under relativt kort övergångstid betalar ATP-delen av de pensioatt en utgår till de äldre förtidspensionärerna. AP-fonden har även i nuläget ner som för dessa betalningar. statsbudgeten besparas härigenom i betydande mån ansvaret utgifter i detta kortare perspektiv. Den nuvarande AP-fonden amorterar i praktiken

viss del ett åtagande gentemot förtidspensioneringen. en av innebär förslaget ålderspensionssystemet nuvarande AP-fonden Sammantaget att hand betalningar på 45 miljarder kronor för år 1995, utöver vad som mer tar om ca renodlat är att betrakta inkomstrelaterad ålderspension. som

Stegvis införande ålderspensionsavgiften av

Vidare förslår den ålderspensionsavgiften införs stegvis. Härigenom blir att nya det möjligt övergångsvis behålla del folkpensionsavgiften som inkomstatt en av källa i statsbudgeten att pensionssystemets samlade avgiftstryck lönesumutan höjs allt för mycket. Det stegvisa införandet föreslås gälla även statens inbeman talningar avgifter till ålderspensionssystemet samt de höjningar av sjukförsäkav ringsavgiften, arbetsmarknadsavgiften, m.fl. avgifter, varmed dessa inbetalningar

Finansiering och förvaltning 459

delvis skall finansieras. Vi föreslår följande schema för ålderspensionsavgiftens införande:

År 1995 14,25 procent 1996 15,25 procent 1997 16,25 procent 1998 17,00 procent 1999 17,75 procent 2000 18,50 procent

Detta förfarande med successiv infasning den ålderspensionsavgiften innebär av nya ett avsteg från en av huvudprincipema bakom förslaget till reformerat pensionssystem: att den inkomstberoende ålderspensionen skall bestämmas de avgifter av som inbetalats, uppräknade med lönetillväxten i samhället. Avsikten är att pension i det reformerade systemet omedelbart skall intjänas avgiften 18,5 %. som om vore Den successiva infasningen har bedömts nödvändig med hänsyn till den särskilt komplicerade finansiella bilden vid reformens ikraftträdande. Det år angeläget att beslut om ålderspensionsavgiftens exakta infasning fattas i ett enda sammanhang och inte år för år. detta för att undanröja eventuell tveksamhet hos medborgarna om reformens egentliga natur. Inbetalningama ålderspensionsavgiftema under av den förvärvsverksamma delen av livet skall bestämma de framtida pensionsfönnånemas storlek inom det inkomstrelaterade systemet och därmed dess kompensationsgrad för den enskilde. Det enda undantag kan göras från denna princip som gäller införandefasen, under vilken alltså inkomsttagama tillgodoräknas högre en pensionsavgift än den som faktiskt inbetalats. Detta möjliggörs att systemet genom är ett fördelningssystem. När avgifterna till systemet höjs påverkas utgifterna först på sikt av höjningen. l början uppstår överskott möjliggör den successiva som infasningen av avgifterna. Infasningen föreslås inte beröra premiereservdelen systemet; det är inte möjligt av att ur en individuell premiereserv betala ut större belopp än motsvarar vad som som inbetalats. Vad gäller premiereservema skall, här parentetiskt, nämnas ett mer annat mer långsiktigt övergångsproblem som beror på att ett antal övergångsko- - honer föreslås få vissa andelar av pensionen från det reformerade systemet och vissa andelar från det nuvarande. Detta nödvändiggör, för dessa personer, anpass-

ningar av storleken på de belopp som inbetalas till premiereservsystemet se kapitel

15. Infasningen av ålderspensionsavgiften möjliggör nämnts att viss del den som en av nuvarande folkpensionsavgiften år 1995 kan ligga kvar inkomst på statsbudsom en geten utan att pensionssystemets samlade avgiftstryck på lönesumman höjs. I fråga om möjligheten att från pensionssystemets sida faktiskt höja avgiftstrycket har vi stannat för att begränsa höjningen till en procentenhet, räknat på totala lönesumman. Vi har då beaktat att konjunkturläget ännu vid ingången år 1995 sannolikt av är relativt svagt, vilket motiverar försiktighet. Utrymmet för kvarliggande folkpensionsavgift skulle därmed stanna vid 4,25 % på totala lönesumman för år 1995. Vid ett oförändrat avgiftstryck för det totala pensionssystemet, när ålderspensions-

460 Finansiering och förvaltning

avgiften stegvis höjs, motsvaras detta successiv sänkning av folkpensionsavav en

giften då år helt avskaffad år 2000 se tabell 14.2.

som Vi kan dock endast vilka krav ålderspensionssystemet ställer avgifter och ange avgiftsutveckling redovisas i tabell 14.2. Avgiftstryckets totala höjd, inkl. som folkpensionsavgiften måste alltid avhängigt olika fmanspolitiska avvägvara av ningar och i sista hand beroende kommande regeringars prioriteringar och den av förda utgifts-, skatte- och avgiftspolitiken. Vi föreslår framgått tidigare i kapitlet att den del âlderspensionsavgiften som av även ovanför taket förs särskild skatt till pensionssystemet och som tas ut som en tillförs Denna del avgiften är, liksom den nuvarande folkpensionsavstaten. av giften, principiellt sett fristående från ålderspensionssystemets övriga konstruktion.

Egenavgiftens införande

En del ålderspensionsavgiften skall enligt vårt förslag tas ut som egenavgift se

av avsnitt 14.3. Denna omläggning kan ske omedelbart eller stegvis. Själva införandet egenavgift vissa frågor i anslutning till lönebildningen. av reser Om inför egenavgift utan att samtidigt ändra företagens arbetsgivaravgifter man en innebär detta ett höjt samlat avgiftstryck. Det sannolika utfallet är att löntagarens bruttolön lämnas opåverkad och att hans disponibla inkomst reduceras med avgiften. Det är inte troligt löntagaren i denna situation kan kompensera avgiften att höjd lön. Arbetsgivarens lönekostnad har inte sjunkit. Att med egenavgenom erhålla löneförhöjning är rimligtvis inte lättare än med hänvisning giften som motiv till andra privata kostnadsökningar. Dock kan naturligtvis olika arbetstagares

relativa förhandlingsstyrka påverka denna slutsats. Vid växling från arbetsgivaravgift till egenavgift förutsätts att arbetstagarens en lön stiger så mycket att den räcker för att betala egenavgiften, i princip en enkel matematik. l vårt fall tillkommer komplikation eftersom det gäller att växla från en arbetsgivaravgift tas ut hela lönesumman till egenavgift som tas ut en som en enbart under taket. Vi utgår från att arbetsmarknadspartema ser till att växlingen

sker så att nettoutfallet blir neutralt för olika grupper. Med tanke på att något slag omfördelning sannolikt uppstår som resultat av av växlingsprocessen förordar att omläggningen sker gradvis, så att lönebildningen

i lugn takt kan anpassa sig. Vi föreslår egenavgiften blir 1,25 % år 1995 och att den därefter höjs enligt att detta schema:

1995 1,25 procent 1996 2,25 procent 1997 3,25 procent 1998 5,25 procent

1999 7,25 procent 2000 9,25 procent

Finansiering och förvaltning 461

Det första årets höjning är i stort sett inom för det avgiftsstryck inom det ramen totala pensionssystemet förespråkat. De därpå följande höjningarna sker som genom växlingar mot sänkta arbetsgivaravgifter. givet ambitionen inte ytterligare att höja avgiftstrycket. Vi föreslår härvid att den nuvarande IS-procentiga ATP-avgiften, som tas ut på hela lönesumman bibehålls för âr l995 och därefter sänks på följande sätt:

l 995 13,00 procent l 996 12,50 procent l 997 12,00 procent l 998 l l ,50 procent l 999 l l ,OO procent 2000 9,25 procent

Sänkningarna är mindre än de höjningar föreslås för egenavgiften. Vid oföränsom drat avgiftstryck från år 1996 och framåt innebär detta växling att en av egenavgiften måste ske även mot sänkt folkpensionsavgift, särskilt i beaktande att de av förslagna höjningarna sjukförsäkrings-, arbetsmarknads-, m.fl. avgifter samtidigt av successivt äger rum.

462 Finansiering och förvaltning

Tabell 14.2 lnfasningen av avgifterna till pensionssystemet. Procent

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 etc.

Egenavgift avgiftsunderlag under taket 1,25 2,25 3,25 5,25 7,25 9,25 -

Arbetsgivaravgifter hela underlaget:

ATP-âlderspensionsavgift 13.00 13,00 13,00 13,00 11,75 10,50 9,25

Höjda övriga socialavgifter 1,69 1,81 1,93 2,02 2,11 2,20 - Folkpensionsavgift 86 4,01 2,96 1,90 1,20 0,50 - Delpensionsavgift 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20

Totala arbetsgivaravgifter 19,06 18,90 17,97 17,03 15,17 13,31 11,65

Egenavgift, utslagen hela lönesumman för ett genomsnittsföretag 1,16 2,09 3,03 4,89 6,75 8,61 -

Total avgift, utslagen på hela lönesumman för ett genomsnittsföretag 19,06 20,06 20,06 20,06 20,06 20,06 20,26

Delpensioneringen föreslås avskaffas och utgifterna för densamma upphör successivt efter år 2000. Avgiften kan då avskaffas eller växlas mot någon annan avgift.

Avgiftssatsema är beräknade lön efter avdrag egenavgifter. Syftet med detta av är att visa avgiftstrycket ett sätt är jämförbart med den nuvarande ordsom ningen. Vill beräkna avgiftssatsen på lön före avdrag av egenavgifter beräknar man 100[pe+100], där är egenavgiften i % och p den avgiftssats man vill man e räkna Exempel: den slutliga egenavgiften i procent av lön före avdrag av egenom. avgift blir l00[9,259,25+100] 8,47. Andelen lönesumman härrör från inkomster över taket har skattats till av som 6,9 %.

Finansiering och förvaltning 463

Den del av arbetsgivaravgiften som tas ut ovanför taket är nämnts i princip som en skatt. Vi föreslår därför att denna avgiftskatt skall benämnas skatt. Den kan alternativt redovisas på statsbudgeten eller i pensionssystemet specialdestisom en nerad skatt. I arbetsgruppen har förts ingående diskussioner avgiftsuttaget ovanför taket om och som fastställts till 9,25 % löneunderlaget över taket. Uttaget utgör ett avsteg av från den försäkringsmässiga principen, där avgifter inom försäkringssystemet alltid skall ge upphov till pensionsrättigheter. Mot detta har i arbetsgruppen hävdats att ett övergivande av avgiftsuttaget över taket skulle skapa löneutrymmen, skulle som kunna bli svåra att hantera för arbetsmarknadens parter. Det har också framhållits att avgiftsskatten över taket kan behövas för att täcka vissa fördelningspolitiska inslag i pensionssystemet. Å andra sidan kan hävdas att livsinkomstprincipen medför förändringar för personer med lång utbildning och relativt snabb löneutveckling. För dessa kan grupper i framtiden behövas större kompletterande pensioner. Det kan i detta sammanhang noteras att avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar också beskattas med särskild löneskatt och avkastningsskatt. Som framgår är det svåra avvägningar som måste göras både vad gäller fördelningspolitiska principer, skattefrågor och principer vad gäller pensionssystemets utformning inkl. principer för redovisningen. Vi har kommit fram till avvägning en en kompromiss i en målkonflikt av innebörd att halva avgiften, dvs. 9,25 %, - tas ut över taket efter infasningsperioden och redovisas skatt. Sannolikt är som en det enklast att redovisningen sker i pensionssystemet, att det klart framgår men att det är fråga om en skatt redovisas på statsbudgeten eller används för som som avräkning mot statens kostnader för de fördelningspolitiska moment inom pensionssystemet som staten skall svara för.

Övergångsreglering

på

förmånssidan

15.1 Inledning

l kapitel 8 har redovisat bl.a. de principer som föreslår skall läggas till grund för hur övergången på förmånssidan bör ske från det hittillsvarande till det reformerade allmänna ålderspensionssystemet. Vi har där också angett den huvudsakliga innebörden av de förslag i dessa hänseenden som lägger fram. Efter att i avsnitt 15.2 i föreliggande kapitel ha angett våra förslag till ikraftträdandetidpunkter för de olika delarna av det reformerade regelsystemet kommer i avsnitt 15.3 att konkretisera dessa principförslag på ålderspensionsområdet samt att dessutom ange hur vi att vissa mer tekniskt betonade frågor bör lösas. anser Våra förslag till övergângsreglering berör huvudsakligen infasningen av det reformerade âlderspensionssystemet och det successiva genomförandet av detta samtidigt det hittillsvarande regelsystemet avvecklas. De förslag och riktlinjer till besom hövliga anpassningar inom förtids- och efterlevandepensioneringarna som har presenterat i kapitel 12 och 13 kräver också övergångslösningar. Dessa kommer översiktligt att beröras i avsnitt 15.4 och 15.5.

Övergângslösningarna såvitt avser den av oss föreslagna reformen på grundtrygg-

hetsområdet avseende ålderspension har presenterat i kapitel 11. Beträffande övergângsreglerna i detta avseende återfinns därför i avsnitt 15.6 huvudsakligen en hänvisning till detta kapitel. Vi lägger därutöver, vilket har framgått av avsnitt 8.1.5, fram vissa övergångsvisa förslag till ändringar inom ramen för den nuvarande ålderspensioneringen, i syfte bl.a. att också kort sikt få till stånd bättre stabilitet och följsamhet i fråga om pensionsutbetalningarna. Dessa våra förslag redovisas mer ingående i avsnitt 15.7- 15.9. I avsnitt 15.10 behandlar den fråga överlämnats till oss genom särskilda som tilläggsdirektiv, nämligen spörsmålet om en höjning under den närmaste tiden av den allmänna pensionsåldern i nuvarande pensionssystem från 65 till 66 år. Slutligen tar i avsnitt 15.11 upp spörsmålet om den fortsatta beredningen av

466 Övergångsregering på förmånssidan

detta betänkande m.m. Våra förslag till övergångslösningar på fmansieringssidan har vi redogjort för i avsnitt 8.2 och 14.7. Inför den närmare presentationen av våra förslag till övergångsreglering på ålderspensionsområdet vill än en gång framhålla att det reformerade pensionssystemet inte kommer att innebära generell höjning eller sänkning förmånerna från den en av allmänna pensioneringen. De reformerade reglerna kommer inte systematiskt att ge ett förbättrat eller försämrat pensionsutfall för individerna. Hur utfallet kommer att bli i jämförelse med utfallet från det hittillsvarande systemet beror bl.a. på individens förvärvsmönster och inkomstprofil samt på den samhällsekonomiska tillväxten. Med det reformerade systemet kommer utfallet för del att en personer bli tämligen oförändrat medan utfallet för andra kommer att bli något sämre eller något bättre. Vid en jämförelse som denna måste man också hålla i minnet att förmånerna från det nuvarande ATP-systemet inte under alla tänkbara framtidsscenarier kommer att kunna kvarstå på dagens nivå. Vid en låg tillväxt i samhällsekonomin framöver kommer att ställas krav att dessa förmåner begränsas sänkta genom förmånsnivåer, skärpta villkor för rätt till förmåner eller liknande. Det behov av övergångsreglering som gör sig gällande vid en reform på ålderspensionsområdet har således inte primärt sin grund i önskemålet att undvika plötsliga försämringar av pensionsutfallet. Detta kommer. poängterats, för många som nyss personer att bli lika bra eller bättre med det reformerade systemet. I kapitel 16 kommer att tämligen ingående belysa utfallet från det reformerade ålderspensionssystemet och att därvid i viss utsträckning också redovisa jämförelser med utfallet enligt hittillsvarande regelsystem.

15.2 Ikraftträdandetidpunkter

Vi föreslår: Det reformerade inkomstrelaterade âlderspensionssystemet skall träda i kraft den l januari 1995 och de nya reglerna för grundtryggheten den l januari år 2000. Nya förtids- och efterlevandepensionsregler bör träda i kraft så snart som möjligt och senast vid ingången år 2000. av

Som flera gånger tidigare har anfört föreligger med dagens ålderspensionssystem en betydande och i vissa hänseenden befogad osäkerhet inför framtiden. Många förvärvsaktiva betvivlar att de i sinom tid kommer att få ålderspensioner motsvaav rande storlek som de pensioner de själva finansierar för dem i dag är som som pensionärer. De upplever kanske också fara att deras inkomststandard kan en komma att sänkas på grund att framöver förhållandevis större del värdet av en av

Övergångsreglering på fönnånssidan 467

den samlade produktionen kommer att användas för utbetalningar av pensioner. av Därtill kommer att de redan är pensionärer hyser farhågor om att pensionsförsom månerna under deras livstid kan komma att sänkas drastiskt. Denna osäkerhet inför framtiden utgör i sig påfrestning, inte bara för individen utan för samhället i en stort. Till skillnad mot vad gäller beträffande det hittillsvarande pensionssystemet som innebär de föreslagna reformerade reglerna att utställda pensionslöften av oss kommer att kunna uppfyllas utan att pensionsavgiftema kommer att behöva höjas och detta i princip oavsett hur samhällsekonomin och de demografiska förhållande-

utvecklas framöver. Detta är följden av att pensionssystemet görs följsamt gentna emot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Den osäkerhet inför framtiden dagens pensionärer och förvärvsaktiva kan som uppleva med det hittillsvarande pensionssystemet bör alltså med det reformerade systemet kunna försvinna eller i vart fall minska. Det är enligt vår uppfattning av största betydelse att förtroendet för pensionssystemet så snart som möjligt kan

återupprättas och att de regler som kommer att bestämma pensionsutfallet framöver läggs fast utan onödigt dröjsmål. Det finns alltså starka skäl talar för att de reformerade pensionsreglerna får som träda i kraft i den nära framtiden. Vi föreslår därför, vilket har framgått av kapitel

att det reformerade inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall träda i kraft

redan vid ingången av år 1995. Det systemet för grundtrygghet inom âlderspensioneringen bör, som också nya framhållit i kapitel träda i kraft först vid ingången av år 2000. i Även när det gäller de föreslagna förändringarna på förtidspensionsomav oss rådet att ett snabbt genomförande är önskvärt. De nya förtidspensionsanser reglerna bör därför träda i kraft snarast möjligt, dvs. så snart beslut kunnat fattas förtidspensioneringens utformning och ställning framöver på grundval av bl.a. om kommande förslag Sjuk- och arbetsskadeberedningen. De förändringar som vi av lägger fram förslag till innebär, huvudsakligen, en anpassning av förtidspensionssystemet till den reformerade âlderspensionerin lkraftträdandet av de föreslagna gen. ändringarna på förtidspensionsområdet bör därför inte dröja längre än till den tidpunkt vid vilken âlderspensionsreformen enligt de övergångsregler som föreslår kommer att resultat i form de första kvotdelsberäknade pensionsut- - ge av

betalningarna. De förtidspensionsreglerna bör alltså träda t kraft under de

nya närmaste åren framöver, dock senast via ingången av år 2000. Pâ efierlevandepensionsområdet lämnar inte några konkreta ändringsförmer slag utan föreslår i stort att de närmare reglerna för den behövliga anpassningen av efterlevandepensioneringen till det reformerade pensionssystemet arbetas fram under den fortsatta beredningen detta betänkande. När ikraftträdandet av de av ändrade reglerna på efterlevandepensionsområdet bör ske, är därför också en fråga bör övervägas i särskild ordning. Även när det gäller efterlevandepensionesom

ringen bör dock de ändringar som krävs få träda i kraft tämligen snart och senast

vid ingången av år 2000. De föreslagna ändringarna inom för det nuvarande regelsystemet av oss ramen

468 Övergångsreglering på förmånssidan

inom den allmänna pensioneringen avseende omläggning grundskyddet till ett - av övergångsvis garantipensionssystem, följsamhetsindexering utgående pensioner, av m.m. bör också samordnas med tidpunkten för de första pensionsutbetalningama -

från det reformerade ålderspensionssystemet och bör alltså träda ikraft vid ingång-

en av år 2000.

15.3 Förslag till övergångsreglering för ålderspensioneringen

15.3.1 Allmänt

Vi föreslår: Det nya ålderspensionssystemet skall fullt ut omfatta personer som är födda år 1954 och Personer är födda åren 1935 1953 senare. som omfattas av de reformerade reglerna i varierande utsträckning enligt en metod för 20-delsinfasning. Denna innebär del ålderspensionen att en av som är större yngre personen i fråga är vid ikraftträdandet beräknas enligt det reformerade regelsystemet medan resterande del pensionen av beräknas enligt hittillsvarande regelsystem. Personer är födda âr 1934 som och tidigare får också fortsättningsvis ålderspension beräknad enligt hittillsvarande regelsystem. Såvitt gäller premiereservsystemet skall gälla särskilda övergångsregler.

En ålderspensionsreform av den karaktär som föreslår kan med en så tidig ikraftträdandetidpunkt som âr 1995 omöjligen genomföras fullt ut från den ena dagen till den andra och det uppstår därför behov omfattande övergångsav en reglering. För att trovärdigheten av den allmänna pensioneringen skall kunna upprätthållas krävs nämligen inte bara snabb reform så snart möjligt en som som undanröjer eller i vart fall minskar den osäkerhet inför framtiden dagens system som kan framkalla. Tillbörlig hänsyn måste också tas till dem vid ikraftträdandet som av de reformerade ålderspensionsreglema har hela eller stor del sitt förvärvsen av aktiva liv bakom sig och som kan ha ett intresse av att det regelsystem, de kan som ha inrättat sitt förvärvsliv efter, ligger fast. . Som har konstaterat i kapitel 8 gör sig motstridiga intressen gällande med avseende på utformningen övergångsregleringen inom ålderspensioneringen. Å av ena sidan är det från samhällsekonomiska synpunkter samt med hänsyn till kommande generationer och de personer som i dag är förhållandevis angeläget inte bara unga att det reformerade regelsystemet träder i kraft så snart möjligt utan också att som

Övergångsreglering på förmånssidan 469

dess effekter blir märkbara inom den närmaste framtiden. En övergångsreglering skjuter det faktiska genomslaget ålderspensionsreformen alltför långt på som av framtiden således inte godtagbar. Å andra sidan kan det väsentligt för dem är vara redan är ålderspensionärer och för dem har ett långt förvärvsliv bakom som som sig att de åtaganden har gjorts inom det hittillsvarande systemet uppfylls i så som stor utsträckning möjligt. Med den sistnämnda utgångspunkten kan det alltså som motiverat att genomslaget fördröjs, åtminstone något. vara Vi har ansett att dessa motstridiga intressen, vart och ett för sig, har stor tyngd och har därför velat skapa övergångsreglering inom ålderspensioneringen som en så långt möjligt tillgodoser båda. Ett annat önskemål från vår sida har varit att undvika alltför stora tröskeleffekter. Vi har därmed menat att det inte skall kunna avgörande betydelse för pensionsutfallet om ålderspensioneringen sker ett vara av visst år eller året därefter. Sammantaget har alltså haft ambitionen att konstruera övergångsregler inom ålderspensioneringen som trots ett tidigt ikraftträdande och ett tämligen snabbt genomslag innebär en lång och mjuk övergångsperiod. Vi har i kapitel 8 redogjort för våra överväganden när det gäller övergångsreglerpå ålderspensioneringens område och för de olika alternativa metoder som har na diskuterat under vårt arbete. Vi har där också översiktligt beskrivit den övergångs-

modell, ZO-delsinfasningen, som slutligen har stannat för. Den reformerade ålderspensioneringen kommer enligt vårt förslag att bestå av två komponenter. Huvuddelen ålderspensionssystemet knappt 90 % kommer även av framöver att uppbyggt ett fördelningssystem där de förvärvsaktiva med vara som sina avgifter betalar pensionerna för de samtida pensionärerna, medan resterande del drygt 10 % kommer att utgöras ett fonderat systern, ett premiereservsysav tem, där individen efter hand bygger ett eget pensionskapital. Den modell för upp övergångslösning har valt, 20-delsinfasningen, kommer att gälla både för som fördelningssystemet och för premiereservsystemet, även om detaljerna i utformningen övergångsreglerna skiljer sig något de olika systemen emellan. av

Övergripande gäller emellertid, enligt vad beskrivit i kapitel att det reforme-

rade systemet inte berör dem vid ikraftträdandet det reformerade ålderspensom av sionssystemet år 1995 är 60 år eller äldre. Personer som redan i dag är ålderspensionärer och andra är födda år 1934 eller tidigare kommer alltså även framgent som att få sina pensioner beräknade helt enligt det hittillsvarande systemet. Vidare kommer de vid tidpunkt är 40 år eller yngre, dvs. de som är födda år som samma 1954 eller att omfattas helt av de reformerade reglerna. Mellangeneratiosenare, däremot, de är födda åren 1935-1953, kommer enligt metoden för 20nen som delsinfasning att omfattas av både hittillsvarande och reformerade regler. 20-delsinfasningen innebär att personer födda åren 1935-1953 dvs. personer som , vid ikraftträdandet är i åldern 41-59 år, kommer att få vissa 20-delar av sin pension i glidande skala beräknad enligt det reformerade systemet och resterande - - 20-delar beräknad enligt det hittillsvarande systemet. Hur många 20-delar från respektive system skall utgå är beroende individens födelseår. De yngsta i som av mellangenerationen är födda år 1953 kommer sålunda att få - personer som - 1920 sin pension beräknad enligt det reformerade regelsystemet och 120 av av

470 Övergångsreglering på fönnånssidan

pensionen beräknad med tillämpning av hittillsvarande regler för folkpension och ATP medan en person som är född året dessförinnan, år 1952, kommer att få 1820 av pensionen beräknad enligt reformerade regler och 220 beräknad enligt hittillsvarande regler, osv. De äldsta i mellangenerationen kommer därmed att få en mycket liten del av sin pension beräknad enligt det reformerade systemet, nämligen enbart l20. I tabell 8.1 i kapitel 8 har redovisat det antal 20-delar från respektive system som kommer att utgöra den sammanlagda pensionen för de olika årskullarna i mellangenerationen. Med denna övergångslösning måste för mellangenerationen, de egentliga övergångskohorterna, pensionsrättigheter fastställas enligt både det hittillsvarande och det reformerade pensionssystemet och detta såväl för vid ikraftträdandet förfluten tid som för framtiden. Parallella pensionsregister måste alltså föras. Härvid innebär det inga särskilda problem att beräkna pensionsrättighetema inom det hittillsvarande systemet, ATP-poängen. Riksförsäkringsverket har sedan år 1960 fört ett register över intjänade ATP-poäng och kommer även fortsättningsvis att göra så för alla som är födda år 1953 eller tidigare. Inte heller kommer det att innebära några särskilda problem allmänt sett att re-

gistrera pensionsrättigheter som intjänas inom det reformerade pensionssystemet för framtiden för de nu aktuella övergângskohorterna, eller för dem som är yngre.

Det reformerade systemet kommer under alla förhållanden att kräva ett nytt, från ATP-registret avskilt register, där pensionsrättigheter för alla som till någon del omfattas av det reformerade pensionssystemet förs kontinuerligt. l detta nya register måste separat- bokföras pensionsrättigheter inom såväl fördelningssyste- met som premiereservsystemet. På premiereservsområdet krävs, som beskrivit i avsnitt 8.1.2, särskilda övergångsvis gällande bestämmelser när det gäller tillgodoräknande av pensionsrätt framöver inom det reformerade pensionssystemet. Premiereservsandelen inom ålderspensioneringen är ett faktiskt fonderat system, vilket innebär att individens pensionskapital inom premiereserven inte är fiktivt som inom fördelningssystemet utan reellt och verkligt. Det kan därför inte komma i fråga att sätta av hela avgiften till premiereservsystemet, 2 procentenheter av âlderspensionsavgiften om totalt 18,5 %, för dem som endast delvis omfattas av det reformerade pensionssystemet och som alltså kommer att få bara vissa kvotdelar av sin pension från detta system. En sådan ordning som skulle innebära att en del av det faktiskt fonderade pension- skapitalet inte skulle ge upphov till pensionsutbetalningar, vilket alltså i princip skulle innebära en konfiskation av vissa kvotdelar av det fonderade pensionskapitalet kan inte accepteras. l stället måste för de personer som omfattas av 20-delsin- fasningen redan avgiften till premiereserven bestämmas sådant sätt att det kommande utfallet från premiereserven automatiskt anpassas till 20-delsinfasningen. Avgiften till premiereservsystemet och därmed pensionsrättigheterna inom detta system bör alltså från början bestämmas så att utfallet senare kommer att motsvara det antal 20-delar som individen i fråga kommer att uppbära i pension från det reformerade systemet. För exempelvis en person som är född år 1948 och som kommer att få 1420 av sin pension beräknad enligt det reformerade ålderspen-

Övergångsreglering på förmånssidan 471

sionssystemet kommer detta att innebära att avgiften till premiereserven och pensionsrâttighetema inom premiereservdelen bestäms till 1420 av 2 procentenheter. I ytterligare avseende har ansett särskilda övergångsregler motiverade såvitt ett framtida pensionsråttigheter inom premiereservsystemet. Personer som vid avser ikraftträdandet tillhör de äldre i mellangenerationen skulle under sitt återstående förvärvsliv typiskt sett inte hinna bygga något större pensionskapital i premieupp med resultat att pensionsutfallet därifrån skulle bli tämligen litet. Vi anser reserven därför att administrativa skäl talar för att personer som vid ikraftträdandet är över 50 år, dvs. födda år 1943 eller tidigare, inte alls skall omfattas av premiepersoner reservsystemet. För dessa kommer pensionsrätt inom den reformerade ålderspensioneringen därför att tillgodoräknas endast inom fördelningssystemet och hela ålderspensionsavgiften, 18,5 %, kommer alltså att grunda pensionsrätt där. Den ovan beskrivna kvotdelsberäkningen avgiften till premiereservsystemet kommer av därmed att ske endast för är födda åren 1944-1953. personer som 20-delsinfasningen medför ett behov övergångsvisa särregler också beträffande av avgifter på inkomster intjänande framöver efter det att den försäkrade fyllt 65 år. Denna fråga har såvitt gäller avgiftssidan berört i avsnitt 14.2 och vi återkommer till den med avseende på förmånssidan i avsnitt 15.3.4. Till registret över reformerade pensionsrättigheter måste också föras uppgifter om pensionsgrundande inkomster för tia före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet. Detta gäller för alla är födda år 1935 eller senare. Allmänt sett som kan detta ske problem att ATP-poängen för respektive år i förfluten utan genom tid, med tillägg för poäng för att kompensera för det basbeloppsavdrag som en gjorts, räknas tillbaka till de inkomster har varit deras upphov. Pâ detta sätt som kan den pensionsgrundande inkomsten för respektive år i förfluten tid fastställas. I vissa avseenden kommer emellertid förfarandet för fastställande av pensionsgrundande inkomst för förfluten tid inom det reformerade pensionssystemet av praktiska skäl att avvika från vad kommer att gälla för framtiden och i andra som avseenden krävs särregler. De situationer i detta sammanhang påkallar särskilsom da överväganden och våra förslag till särregler i dessa hänseenden redovisar vi i det närmast följande avsnittet.

472 Övergångsreglering på fönnånssidan

15.3.2 Fastställande pensionsgrundande inkomst för

av

förfluten tid

Vi Föreslår: I det reformerade ålderspensionssystemet tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst för tid före ikraftträdandet på grundval den av pensionspoäng för ATP med tillägg for en poäng registrerats i - - som ATP-poängregistret. Inkomster som under ett år i förfluten tid understigit ett basbelopp liksom inkomster under 1950-talet grundar inte pensionsrätt i det nya regelsystemet. Socialförsäkringsersättningar utgetts i förfluten m.m. som tid grundar rätt till pension i det reformerade systemet i den mån de varit pensionsgrundande för ATP. Bamársrätt tillgodoräknas för förfluten tid enligt i huvudsak samma regelsystem som skall tillämpas i framtiden. Pensionsrätt retroaktivt beräknas i anslutning till det regelsystemets ikraftnya trädande.

Premiereservdelen inom ålderspensioneringen, upphov till del särregler som ger en såvitt avser tillgodoräknande av pensionsrätt för framtiden, kommer att få betydelse endast för framtida pensionsrättigheter. Det kan nämligen inte komma i fråga att faktiskt fondera pensionsmedel för förfluten tid, premiereservsystemet hela som om tiden hade funnits. Detta betyder att pensionsrätt för förfluten tid kommer att tillgodoräknas endast inom ramen för fördelningssystemet och där till hela den för förfluten tid tänkta ålderspensionsavgiften, 18,5 %. Givetvis föreligger då inte något behov av särregler för retroaktivt tillgodoräknande pensionsrätt inom av premiereservsystemet. l detta avsnitt behandlas grund härav fortsättningsvis bara de speciella regler som enligt vår uppfattning blir nödvändiga för tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid inom fördelningssystemet. Som nyss konstaterats kommer det allmänt sett inte att innebära nâgra särskilda svårigheter att översätta uppgifterna om intjänad ATP-poäng till pensionsrättigheter för förfluten tid inom det reformerade pensionssystemet. Den registrerade ATPpoängen för ett visst år, med tillägg för poäng för att kompensera för det basbeen Ioppsavdrag som har gjorts, kan på ett enkelt sätt räknas tillbaka till de inkomster som de ursprungligen grundar sig på och som i sin tur kommer att utgöra den pensionsgrundande inkomsten inom det reformerade pensionssystemet. Detta betyder att pensionsgrundande i det reformerade systemet blir inte bara förvärvsinkomster för förfluten tid utan också, i enlighet med vad har föreslagit i avsnitt 9.3, olika socialförsäkringsersättningar m.m. som sjukpenning och arbetslöshetsersättning i den mån och för den tid de varit pensionsgrundande för ATP enligt den hittillsvarande ordningen. Förslaget innebär vidare vilket motiverat - anser vara

se avsnitt 9.7.3 att inkomster för förfluten tid överstigande taket i det hittillsva-

rande systemet, 7,5 basbelopp, inte heller kommer att grunda pensionsrätt i det

Övergångsreglering på förmånssidan 473

reformerade systemet. Vi återkommer i avsnitt 153.3 till hur taket i det reformerade systemet bör hanteras för förfluten tid och till hur den retroaktiva löneindexeringen av pensionsrättigheter i det reformerade pensionssystemet bör ske. Ur Riksförsäkringsverkets register över intjänad ATP-poäng kan emellertid inte hämtas uppgifter om årsinkomster om ett basbelopp eller lägre. Detta är följden av att det första basbeloppet av en årsinkomst inte är pensionsgrundande inom det nuvarande ATP-systemet. Om sådana mycket låga årsinkomster i förfluten tid skulle kunna grunda pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet, skulle alltså krävas att uppgifter härom införskaffades från andra register eller från den berörda individen. Önskvärt skulle ha varit Riksskatteverket eller någon att annan myndighet kunde hämta in de aktuella uppgifterna utan att individen behövde engageras. Detta skulle emellertid vara praktiskt ogenomförbart. l skattelängderna finns uppgifter om inkomster för alla personer som har åsatts taxering. l princip skulle alltså nödvändiga kompletteringar såvitt avser det första basbeloppets inkomster kunna ske via Skattelängderna. Skattelängderna har dock, om de skall användas för detta ändamål, många brister. I Skattelängderna redovisas de olika inkomstslagen efter avdrag för inkomstens förvärvande, vilket alltså innebär att där i de flesta fall redovisas en lägre förvärvsinkomst än den som är pensionsgrundande. En uppgift om förvärvsinkomst efter avdrag för inkomstens förvärvande skulle dock kunna anses bättre ån ingen uppgift alls. Ytterligare ett skäl mot att använda skattelängderna till komplettering av uppgifterna från ATPregistret är emellertid att de inte är databearbetade för hela den tid som här är aktuell. Uppgifterna från skattelängderna skulle alltså i stor utsträckning kunna tas fram endast manuell väg. Skattelängderna är upprättade för kommun och församling och man måste för att få fram individuppgifter känna till var individen var mantalsskriven det aktuella taxeringsåret. Att på myndighetsnivå ta fram de behövliga uppgifterna år för år och individ för individ skulle därmed ställa sig så arbetskrävande att inte kan förorda en sådan lösning. Inte heller finns de behövliga uppgifterna i andra, mer lättillgängliga register. Vi har alltså inte kunnat finna någon väg att myndighetsnivå ta fram uppgifter om inkomster under ett år som inte överstiger ett basbelopp. Alternativet skulle vara att individen genom företeende av självdeklarationer eller andra handlingar fick föra bevisning om dessa låga inkomster och begära att pensionsrätt tillgodoräknades för dem. En sådan ordning skulle emellertid få ett tämligen slumpartat resultat. Inte alla har sparat den typen av handlingar, framför allt inte för en så lång tid tillbaka som det här rör sig om. Skatteförvaltningen bevarar inte dit ingivna självdeklarationer under mer än ett visst antal år och det finns således inte möjligheter för individen att begära att få ut kopior av de dit ingivna deklarationerna, utom såvitt de åren. Även administrativa skäl talar starkt emot att avser senaste individen bereds tillfälle att begära pensionsrätt för inkomster inte överstigande ett basbelopp för år i förfluten tid. Vi avvisar sålunda även denna lösning. Det förda resonemanget leder fram till slutsatsen att det inte finns någon rimlig möjlighet att beakta inkomster överstigande ett basbelopp för förfluten tid som pensionsgrundande inom det reformerade pensionssystemet. Vi är således inte

474 Övergångsreglering på förmânssidan

beredda att föreslå någon särreglering i det avseendet. Enligt vâr uppfattning behöver emellertid detta inte ha någon egentlig betydelse för individens reella pensionsutfall, vilket naturligtvis utgör ett väsentligt motiv för vårt ställningstagande i denna fråga. De allra flesta med inkomster under ett visst år har haft högre inkomster än ett basbelopp. 20-delsinfasningen för de egentliga övergångskohorterna medför också att det reformerade pensionssystemet får ett begränsat genomslag för deras del. Sannolikt är det också mycket få som har så låga inkomster som de nu aktuella under mer än enstaka år och de som haft det kommer i de flesta fall ändå att få sin försörjning på ålderdomen tryggad genom garantipensionen. Ett annat problem avser inkomster intjänade under 1950-taIet. Riksförsäkringsverkets register över intjänad ATP-poäng började föras först år 1960, då ATPsystemet infördes. Personer med inkomster dessförinnan kompenserades på annat sätt inom ATP-systemet än genom retroaktiv beräkning av pensionsrätt. Pensionsgrundande inkomst för åren under 1950-talet kan alltså inte föras in i det reformerade pensionssystemet genom en omräkning av registrerade ATP-poäng. Betydelsen av dessa inkomster för pensionsutfallet från det reformerade systemet är emellertid begränsad. Eftersom pensionsrätt inte kan intjänas före 16 års ålder, kan det endast för personer födda år 1943 eller tidigare vara i och för sig möjligt att få något utbyte i pensionshänseende av sådana inkomster. Av dessa är det bara de som är födda år 1935 eller senare som över huvud taget berörs av de reformerade reglerna. Inkomster under 1950-talet har således ingen betydelse för pensionsutfallet för andra än dem som är födda under åren 1935-1943. 20-delsinfasningen innebär för dessa kohorter att deras pension till stor del kommer att beräknas enligt de hittillsvarande reglerna, där avsaknaden om uppgifter om 1950-talsinkomsterna inte spelar någon roll. Exempelvis kommer en person som är född år 1935 och som alltså i princip har kunnat ha pensionsgrundande inkomster under hela 1950-talet att få 1920 av sin pension beräknad enligt de hittillsvarande reglerna och bara l20 beräknad enligt de reformerade reglerna. Ett annat exempel kan utgöras av en person född år 1943. Han eller hon kommer visserligen att få en betydande del av sin pension från det reformerade pensionssystemet, 920, men har å andra sidan haft teoretisk möjlighet att tjäna pensionsrätt endast under ett år 1950-talet, nämligen år 1959. Därtill kommer att alla de nu aktuella personerna var tämligen unga på 1950-talet och att de, i den mån de förvärvsarbetade, med all sannolikhet hade förhållandevis låga inkomster. Betydelsen av inkomsterna under 1950-talet för pensionsutfallet från det reformerade pensionssystemet får därför inte överdrivas. Ändå skulle det principiella av skäl vara att föredra om det gick att finna någon godtagbar lösning för att inom ramen för det nya regelsystemet ta hänsyn till dessa inkomster. Problemen är emellertid i detta avseende desamma som när det gäller inkomster överstigande ett basbelopp för förfluten tid. Några databearbetade register med de behövliga uppgifterna finns inte, och det kan därför inte med rimliga administrativa ansträngningar hämtas in uppgifter myndighetsnivå. Även ordning där individen en skulle beredas möjlighet att begära tillgodoräknande av pensionsrätt för 1950talsinkomster och styrka sina därvid lämnade uppgifter möter administrativt motive-

Övergångsreglering på förmånssidan 475

rade invändningar och skulle därutöver få ganska slumpartade effekter. Detsamma kan invändas mot en ordning med mer schablonmässig beräkning av pensionsrätt under 1950-talet ñr berörda årsklasser. Vi har alltså inte funnit någon rimlig lösning som kan möjliggöra tillgodoräknande av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet för inkomster under 1950talet. I avsnitt 9.5 har utvecklat motiven för vårt förslag att barnârsrätt skall kunna tillgodoräknas för förfluten tid. I överenståmmelse med vad föreslår beträffande förvärvsinkomster m.m. anser emellertid att bamårsrätt inte skall kunna tillgodoräknas för tid före år 1960. Det är i vissa avseenden ofrånkomligt att bamårsrätt för förfluten tid tillgodoräknas enligt en litet mer schematisk metod än för framtiden. Exempelvis blir det nog oundvikligt att sådan pensionsrätt tillgodoräknas modern till ett barn, utom i fall där fadern har varit ensam vårdnadshavare. Den beräkningsmodell för barnårsrätten, som har föreslagit för framtiden och som har presenterat i avsnitt 9.5. bör i sina huvudlinjer kunna gälla även beräkningen av bamärsrätt för förfluten tid. Sålunda bör utfyllnad kunna ske enligt det bästa av de tre alternativa beräkningssätten: utfyllnad till 75 % av den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade utfyllnadsnivå I, utfyllnad till nivån för individens pensionsgrundande inkomst för året före barnets födelse utfyllnadsnivå II eller tillgodoräknande av en kork om ett basbelopp. Utfyllnadsnivå I bör därvid på samma sätt som för framtiden bestämmas genomsnittsinkomsten för alla försäkrade för respektive år. Även utfyllnadsnivå av bör för förfluten tid bestämmas på samma sätt som för framtiden, varvid ATPpoängen för de aktuella inkomståren kan användas för att räkna fram den relevanta inkomstnivån. Korken bör för varje år i förfluten tid motsvara det då gällande prisbasbeloppet. Reglerna för tillgodoräknande av barnårsrätt bör allmänt sett och alltså även såvitt avser förfluten tid utformas så att det blir möjligt att tillgodoräknandet kan ske med ett stort mått av automatik. Med hänsyn härtill menar vi att frågan om hur tillgodoräknandet av bamårsrätt för förfluten tid skall ske i sina tekniska detaljer får

prövas vidare under arbetet med den fortsatta beredningen av detta betänkande se

även avsnitt 9.5.5. De flesta socialfrörsäkringsersättningar och liknande förmåner, som inte utgör egentlig förvärvsinkomst, kommer i enlighet med vad hittills har gällt även som framöver att vara pensionsgrundande inom det reformerade systemet till sina faktiska belopp. sjukpenning som utgår under något längre sjukskrivningsperioder

och arbetslöshetsersättning efter viss tid kommer emellertid enligt vårt förslag att

grunda pensionsrätt till den bakomliggande inkomst som bestämmer sjukpenningen

respektive arbetslöshetsersättningen se avsnitt 9.3.

I det befintliga ATP-registret förekommer inte något uppgift vilken typ om av inkomster eller ersättning som har legat till grund för den där registrerade ATPpoängen. Det går alltså inte att där urskilja sjukpenning och arbetslöshetsersättning för att sedan på något sätt räkna upp den pensionsgrundande inkomsten för förfluten tid inom det reformerade systemet till en bakomliggande inkomst. Någon annan

476 Övergångsreglering på förmånssidan

praktiskt hanterbar möjlighet att ta hänsyn till den bakomliggande inkomsten såvitt avser dessa former av ersättning utgivna under förfluten tid har vi, som framhållit i avsnitt 9.3, inte kunnat finna. sjukpenning och arbetslöshetsersättning som har utgått för förfluten tid kan därför inte bli pensionsgrundande till mer än sitt faktiska belopp. De socialförsäkringsersättningar, m.m. som i dag är pensionsgrundande har i den mån de över huvud taget har existerat inte alla grundat pensionsrätt ända sedan år 1960 utan regler härför har införts successivt under årens lopp. Sålunda blev exempelvis sjukpenning, arbetslöshetsersättning och många andra ersättningsformer pensionsgrundande först vid mitten av 1970-talet. Andra ersättningsformer har tillkommit eller har blivit pensionsgrundande vid senare tidpunkter. Något administrativt sett fungerande förfarande för att i efterhand ge pensionsrätt till det faktiska beloppet för en ersättning som inte var pensionsgrundande när den utgavs under ett aktuellt år i förfluten tid föreligger inte. Vi anser därför, som anfört i avsnitt 9.3, att för socialförsäkringsersättningar m.m. kan pensionsrätt avseende förfluten tid tillgodoräknas enbart i den utsträckning som ersättningen i realiteten varit pensionsgrundande för ATP. Som har framgått av avsnitt 9.6 föreslår att värnpliktstjänstgöring, m.m som ägt rum i förfluten tid inte skall grunda pensionsrätt. Inte heller skall pensionsrätt

för studier tillgodoräknas för förfluten tid enligt nâgra särskilda regler se avsnitt

9.4.

Beräkningen av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet för förfluten

tid bör göras i anslutning till ikraftträdande och resultatet av beräkningen i möjligaste mån meddelas de berörda. l fall då dessa har uppfattningen att något fel begåtts, vilket främst torde kunna inträffa när det gäller barnårsrätten, bör de inom en begränsad tid efter ikraftträdandet kunna fâ frågan prövad enligt de vanliga reglerna för överprövning av beslut enligt lagen om allmän försäkring. Därefter bör dock ändring inte kunna ske. l det föregående har beskrivit hur vi anser att den pensionsgrundande inkomsten inklusive barnårsrätten för varje år före ikraftträdandet bör fastställas. När denna har fastställts för vart år för sig, skall pensionskontot inom fördelningssystemet tillföras ett belopp som motsvarar ålderspensionsavgiften, 18,5 %, av den pensionsgrundande inkomsten. Den där bokförda avgiften utgör värdet av pensionsrättigheterna för det aktuella året. Även för förfluten tid måste pensionsrättigheterna därefter räknas upp med ett index och hänsyn tas till taket inom pensionssystemet. Hur detta bör ske utvecklar i det nu följande avsnittet.

Övergångsreglering på förmånssidan 477

15.3.3 Indexering av pensionsrättigheter och

hänsynstagandet till taket för förfluten tid

Vi föreslår: Pensionsrätt som i det reformerade pensionssystemet tillgodoräknas för år i förfluten tid räknas upp med löneindex fr.o.m. det âret. Detta löneindex för förfluten tid beräknas i viss mån annat sätt än motsvarande index för framtiden. För tid före ikraftträdandet tillgodoräknas pensionsrätt under olika år högst med ett belopp som motsvarar ATP-taket för respektive år. Någon övre gräns för de intjänade pensionsrättighetemas tillväxt löneindexeringen genom finns inte.

Enligt vad som har framgått av avsnitt 7.7 och 9.7 föreslår att pensionsrättigheterna inom den allmänna ålderspensioneringens fördelningssystem skall löneindexeras. Löneindexeringen innebär i princip att pensionsrättigheterna årligen skrivs upp med ett index som baseras på ett treårigt genomsnitt av den procentuella ökningen i den pensionsgrundande inkomsten med sådan inkomst. Skälet per person till att vi föreslår ett treårigt genomsnitt som bas, ett utjämnat index, är att det föreligger ett behov av konjunkturutjämning av indexserien. Löneindexeringen av intjänade pensionsrättigheter skall enligt förslaget inte avse endast pensionsrättigheter intjänade efter ikraftträdandet det reformerade av pensionssystemet utan också de pensionsrättigheter här behandlas, nämligen de som som intjänats före ikraftträdandet. Som har framgått av avsnitt 9.7 har övervägt att för förfluten tid använda ett index baserat på den pensionsgrundande inkomsten för män för att undvika att vissa strukturella faktorer den ökning andelen - av kvinnor i arbetskraften och av kvinnors genomsnittliga arbetstid ägt under som rum de gångna decennierna påverkar uppräkningen för förfluten tid. Vi har emellertid stannat för att föreslå att indexet skall bestämmas förändringarna i den pensionsav grundande inkomsten för alla, såväl för framtiden för förfluten tid. Ett skäl till som detta är att skillnaden mellan de olika indexserierna visat sig förhållandevis vara

liten se avsnitt 9.7.3.

Löneindex för förfluten tid kommer emellertid i en del andra avseenden att skilja sig från vad som kommer att gälla för framtiden, vilket också framgår avsnitt av 9.7. För förfluten tid finns inte möjligheten att låta inkomstdelar ovanför taket påverka index. Inte heller finns möjligheten att vid fastställande av index för förfluten tid ta hänsyn till inkomster om högst ett basbelopp under ett år. Förklaringen härtill är att ATP-registret, måste utgöra grund för den retroaktiva indexeringsom en, inte innehåller uppgift om annat än pensionsgrundande inkomster och intjänade ATP-poäng. I ytterligare ett avseende kommer index för förfluten tid att baseras på andra regler än index för framtiden. Det finns för förfluten tid inget behov av

478 Övergångsreglering på förmånssidan

särskilda regler för konjunkturutjämning index. Index för förfluten tid behöver av därför inte jämnas ut, dvs. baseras ett treårigt genomsnitt förändringarna i av löneutvecklingen. I avsnitt 9.7 har vi presenterat ett underlag för beräkningen av de uppräkningstal bör komma till användning för respektive år i förfluten tid. som Som har utvecklat i avsnitt 9.7, kommer pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet framöver inte att kunna intjänas för inkomster över pensionssystemets tak, inledningvis föreslås överenstämma med taket i det hittillsvaransom de pensionssystemet och alltså per ingången av år 1995 fastställas till 7,5 prisbasbelopp. Nivån för taket i det reformerade pensionssystemet kommer därefter att räknas med ett löneindex och bestämmas i lönebasbelopp. Det löneindex som upp här bör komma till användning är detsamma som det som används för uppräkning intjänade pensionsrättigheter. Detta innebär att en för en viss individ fastställd av pensionsgrundande inkomst för ett aktuellt år alltid framöver kommer att ligga fast i relation till det löneindexerade taket. Exempelvis kommer en pensionsgrundande inkomst för ett visst år intjänandeâret utgjorde 75 % av 7,5 lönebasbelopp som fortfarande några år att i pensionshänseende ha kvar sitt relativa värde, senare att pensionsrätten för inkomsten år för år räknas upp i paritet med takets genom uppräkning. Den pensionsrätt som härrör från den nämnda inkomsten kommer alltså för all framtid att motsvara 75 % av 7,5 lönebasbelopp. Som tidigare har utvecklat kommer emellertid taket intjänandesidan att inom det reformerade pensionssystemet för förfluten tid bestämmas i prisbasbelopp. Med löneindexering intjänade pensionsrättigheter och med de uppräkningstal för en av förfluten tid visats i avsnitt 9.7 kommer alltså värdet av före ikraftträdandet som intjänade pensionsrättigheter att växa år för år i förhållande till taket och till och med att kunna växa över taket. Detta innebär också att pensionsrätt för höga inkomster under exempelvis 1960- och I970-talen kommer att få större betydelse för pensionsutfallet än pensionsrätt för inkomster under 1980-talet, eftersom pensionsrätten för de tidigare inkomsterna räknas med ganska höga uppräkningstal upp under en mycket lång tid och därigenom kommer att växa väsentligt och motsvara en pensionsrätt på 1980-talet som legat betydligt över taket då. Dessa konsekvenser av att taket på intjänandesidan i det reformerade systemet bestäms i prisbasbelopp för förfluten tid måste dock enligt vår mening godtas. De alternativa lösningar skulle kunna möjliga löneindexering av taket på som vara intjänandesidan även för förfluten tid respektive införande av ett tak för uppräkningen pensionsrättigheter intjänade före ikraftträdandet får båda anses vara av förknippade med större nackdelar.

Övergångsreglering på förmånssidan 479

Kvotdelsberäkningen

Vi föreslår: För omfattas ZO-delsinfasningen, dvs. födda personer som av åren 1935-1953, beräknas en hel ålderspension enligt de reformerade reglerna och en hel sådan pension enligt det hittillsvarande regelsystemet. Därefter beräknas relevant antal 20-delar enligt respektive regelsystem, och summan av dessa 20-delar utgör den utgående ålderspensionen. Denna räknas för år därefter upp med pris- och följsamhetsindex. Den del härrör från som nuvarande regelsystem räknas i förekommande fall vid civilstândsändom ring. Den del som emanerar från det reformerade systemet kan komma att höjas till följd av tillkommande pensionsrätt intjänad efter uttaget åldersav pension.

l de föregående avsnitten har lämnats en redogörelse bl.a. för våra förslag hur om pensionsgrundande inkomst för förfluten tid skall fastställas inom det reformerade pensionssystemet och om hur pensionsrättigheterna härrör från sådana inkomsom ster skall räknas upp med löneindex. Denna del av redogörelsen för övergångsregleringen avser alla personer födda år 1935 eller har haft pensionssenare som grundande inkomster före kraftträdandet av det reformerade ålderspensionssystemet. För de personer som vid ikraftträdandet är 40 år eller dvs. för yngre, personer som är födda år 1954 eller senare, kommer efter ikraftträdandet intjänade pensionsrättigheter att bokföras endast inom den reformerade pensioneringen inom fördelningssystemet respektive premiereservsystemet och ålderspensionen kommer för dessa personer så småningom att beräknas helt enligt de reformerade reglerna. De berörs alltså inte av själva 20-delsinfasningen. 20-delsinfasningen omfattar, tidigare har framgått, bara födda åren som personer 1935-1953 och innebär att den första årliga pensionen vid ålderspensioneringen begynnelsepensionen för dessa personer måste beräknas dels enligt de hittillsvarande reglerna på de pensionsrättigheter finns registrerade i ATP-registret, som dels enligt de reformerade reglerna på de pensionsrättigheter finns registrerade som inom det reformerade systemet. Såvitt det reformerade systemet beräknas i avser detta skede endast den pension som kommer att utfalla från fördelningssystemet. Den begynnelsepension som räknas fram för respektive system skall därvid utgöra hela den pension som skulle ha utgått om endast det systemet hade varit tillämpligt. Det betyder bl.a. att pensionen i respektive system beräknas enligt de regler som där gäller för exempelvis förtida eller uppskjutet uttag. Den inkomstrelaterade begynnelsepensionen från det reformerade pensionssystemet grundar sig på pensionsrätt som intjänats i princip alla ditintills förvärvade inkomster. Inom det hittillsvarande systemet baseras däremot den inkomstrelaterade pensionen ATP-pensionen bara ditintills intjänade inkomster över ett basbelopp

480 Övergângsreglering på förmânssidan

medan folkpensionen utgör kompensationen för det första basbeloppets inkonster. För att de inkomstrelaterade begynnelsepensionerna från respektive system skall

jämförbara måste därför, för det hittillsvarande systemets del, sumnan av vara folkpensionen och den årliga ATP-pensionen den relevanta uppgiften. vara Folkpensionen utgår med högre belopp till ensamstående än till gifta 96 % av basbeloppet till ensamstående och 78,5 % basbeloppet till gifta sammanlevtnde. av Vid beräkningen begynnelsepensionen från det hittillsvarande systenet får av därmed civilstånd och sammanlevnad en viss betydelse. När begynnelsepensionen från respektive system sålunda är fastställd utgårtill de här de är födda åren 1935-1953, faktisk pcnsion personer som avses, som som vissa kvotdelar årspensionen från det hittillsvarande systemet ch av summan av av vissa kvotdelar årspensionen från det reformerade pensionssystemet. Kvodelarav utgör de som angetts i tabell 8.1 i kapitel 8. na Som tidigare har framgått tillkommer för dem är födda åren 1944-163 en som mindre pension från premiereserven inom det reformerade pensionssysteme. Den pension utfaller därifrån kommer inte att kvotdelas. Avsättningen till prenieresom har i stället redan från början anpassats till 20-delsinfasningen och har avsett serven endast den för respektive årsklass relevanta kvotdelen den avgift som avsätts dit av för dem som helt omfattas av det reformerade pensionssystemet. Att de övergångskohorterna får pension från premiereservsystemet betyder yngre inte att de har tillgodoräknats högre pensionsrätt för inkomst ån äldre samma övergångskohorterna. De äldre Övergångskohorterna får, som tidigare hai framhållit, kompensation för bortfallet premiereservspensionen genom att de en av tillgodoräknas motsvarande högre pensionsrätt inom fördelningssystemet. Att pensionen för dem omfattas ZO-delsinfasningen kommer att lärröra som av både från det hittillsvarande och från det reformerade pensionssystemet tetyder naturligtvis inte de två pensionsdelarna kan separerade enheter. Den att ses som exempelvis vill göra helt förtida eller uppskjutet uttag måste således gira det som såvitt den totala pension kvotdelsberäkningen upphov till ozh den avser som ger enbart vill ta ut partiell pension måste på sätt ta ut andel av hela den som samma en kvotdelsberäknade pensionen. Den lämnade redogörelsen har avsett att beskriva hur begynnelsepenionen ovan räknas fram för dem omfattas 20-delsinfasningen. Denna begynnelepensom av sion kommer sedan att räknas med index för vart år framöver. Härvid kummer upp såväl de kvotdelar faller ut från det reformerade pensionssystemets ördelsom ningssystem de utges enligt den hittillsvarande ålderspensionerimen att som som pris- och följsamhetsindexeras se avsnitt l5.7.l nedan. Under åren efter det att ålderspensionen har börjat utges kan inträffa föräntringar iden pensionsberättigades civilstånd och samlevnadsförhållanden. Som framgått har dessa förhållanden betydelse för den del pensionen härrör från det hitillsvaav som rande systemet och utgör folkpensionsdelen därav. Med hänsyn härtillmåste som i förekommande fall göras omräkning framöver utgående kvotdeloeräken av en nad pension. En omräkning kan också behöva göras pensioner utges helt ellerdelvis av som -

Övergångsreglering på förmånssidan 481

från det reformerade pensionssystemet i enlighet med de generella regler - som föreslås gälla där för beaktande tillkommande pensionsrättigheter har av som intjänats efter tidpunkten för uttag ålderspension. l sammanhanget kan finnas av anledning att uppmärksamma de särskilda problem 20-delsinfasningen medför som såvitt avser pensionsrättigheter intjänade efter 65 års ålder för födda personer åren 1935-1953 och som har legat till grund för vån förslag i avsnitt 8.2 och 14.2 att hel ålderspensionsavgift inte skall tas ut inkomster intjänade efter denna ålder

för dem som omfattas av 20-delsinfasningen och inte heller för dem är äldre. som Här föreligger nämligen diskrepans mellan det hittillsvarande och det en systemet reformerade i så måtto att inkomster efter 65 års ålder grundar pensionsrätt inom det senare men inte inom det förra. För omfattas 20-delsinfaspersoner som av ningen skulle detta, om särregler inte införs, innebära att de för inkomster efter 65

års ålder skulle tillgodoräknas full pensionsrätt inom det reformerade systemet och betala avgift härför att denna pensionsrått skulle resultera endast i - men pensionsutbetalning till viss kvotdel. Samtidigt skulle ingen ytterligare pensionsrätt

genereras i det hittillsvarande systemet. Konsekvensen härav skulle bli pensionsatt avgiften inte fullt ut skulle grunda pensionsrätt, vilket skulle innebära ett avsteg från den av oss hävdade grundprincipen samband mellan avgifter och förmåom ner. Denna konsekvens har inte velat acceptera utan har, som nyss antytts, föreslagit att âlderspensionsavgiften på inkomster efter 65 års ålder för personer födda åren 1935-1953 skall anpassas till 20-delsinfasningen på det sättet endast att så många kvotdelar av avgiften tas ut som motsvarar det antal kvotdelar reformerad

pension som kommer att falla ut för respektive vidkommande. Förslaget persons betyder alltså att för en person är född t.ex. år 1945 kommer behöva som att betalas bara 1120 av den bestämda totala pensionsavgiften 18,5 % såvitt om avser inkomster som vederbörande har efter fyllda 65 år.

Eftersom även de pensionsrättigheter inom det reformerade intjänats systemet som efter 65 års ålder kommer att kvotdelas bör emellertid pensionskontona tillgodo-

räknas pensionsrätt motsvarande hela den ordinarie avgiften. Detta innebär, mot bakgrund av de särskilda övergångsvisa regler enligt vårt förslag skall gälla som

såvitt avser premiereservsandelen se ovan att också för inkomster efter fyllda 65

år hela pensionsavgiften, 18,5 %, skall bokföras pensionsrätt inom fördelsom ningssystemet för personer födda år 1943 eller tidigare medan för födda personer åren 1944-1953 16,5 % bokförs intjänad pensionsrätt på kontot inom fördelsom ningssystemet och den resterande kvoterade avgiften till premiereservsystemet förs

till det sistnämnda systemet.

482 Övergångsreglering på förmånssidan

15.3.5 Rätt till vid ikraftträdandet intjänad pension

Vi Föreslår: Personer omfattas 20-delsinfasningen, dvs. födda åren som av 1935-1953, tillförsäkras särskild garantiregel rätt att alltid få en genom en inkomstrelaterad pension storleksmässigt motsvarar den folk- och som tilläggspension de skulle ha erhållit de vid ingången av år 1995 som om hade varit 65 år och pensionen hade beräknats helt enligt nuvarande regelsystem och på grundval de pensionsrättigheter som intjänats fram t.o.m. av år 1994. Den enligt denna särskilda garantiregel beräknade ålderspensionen räknas med prisindex till 65 års ålder. Då görs en jämförelse mellan upp pensionen enligt denna garantiregel och den pension som blir följden av 20delsinfasningen. Om den sistnämnda pensionen är lägre än ålderspensionen enligt den särskilda garantiregeln utges ett tillägg upp till den sistnämnda

mvan.

Som har framhållit i avsnitt 8.1.3 kan med den föreslagna övergångsregleringen i del fall inträffa i övergångskohorterna vid âlderspensioneringen får en att personer lägre inkomstrelaterad pension än den som hade utgått om de vid ingången av en år 1995 hade varit 65 år och då hade gått i pension enligt de hittillsvarande reglerna och fått pensionen beräknad de fram till dess intjänade pensionsrättighetema inom dagens ATP-system. Detta skulle främst kunna gälla de äldre som har dragit full 15- och 30-årsreglerna i det hittillsvarande systemet har ett nytta av men som förvärvsmönster inte motsvarande pensionsutfall inom det reformerade som ger systemet. Som också har framgått avsnitt 8.1.3 har inte ansett detta vara en acceptabel av konsekvens övergångsregleringen och har därför föreslagit en ytterligare av särskild övergångsregel innebörd är födda åren 1935-1953 av att personer som alltid skall garanteras minst den ålderspension skulle ha utgått om pensionen som hade beräknats enligt nuvarande regler vid ingången av år 1995 och på de pensionsrättigheter som intjänats fram till dess. Förslaget innebär alltså att det per utgången av år 1994 räknas fram en ATP-pension enligt de hittillsvarande reglerna för beräkning av ålderspension inom ATPsystemet, den försäkrade då 65 år gammal. l enlighet med vad som som om var gäller allmänt för ATP krävs för tillämpning regeln att ATP-poäng tillgodoräkav för minst tre år fram t.o.m. 1994. Vid tillämpning 30-årsregeln tas hänsyn nats av enbart till det antal år för vilka pensionspoäng tillgodoräknats t.o.m. år 1994, och ATP-pensionen reduceras således vid felande antal år. Pâ motsvarande sätt beaktas vid tillämpning IS-årsregeln enbart pensionspoängen fram t.o.m. år 1994, och av det är medeltalet de 15 bästa poängåren dessförinnan som är avgörande. av Dessutom innebär den föreslagna särskilda garantiregeln att det också får berikålderspension från folkpensioneringen, som motsvarar den folkpension sm nas en

Övergångsreglering på förmånssidan 483

skulle kunna sägas vara intjänad fram t.0.m. år 1994. Syftet härmed är enbart att komplettera ATP-beräkningen för att ge en motsvarande garanti för inkomstdelar under ett basbelopp olika år och således inte att någon garanti ett visst ge om grundskydd i egentlig bemärkelse, eftersom detta skydd tillgodoses andra genom regler såväl i det reformerade pensionssystemet som under övergångstiden. Med hänsyn härtill föreslår att rätt skall föreligga till lika stor andel oavkoren av en tad folkpension varmed avses enbart den egentliga grundpensionen och inte t.ex. pensionstillskott som motsvarar det antal år för vilka den försäkrade tillgodoräk- nats ATP-poäng. Om denne har intjänat ATP-poäng under minst 30 år utges således oavkortad folkpension enligt den särskilda garantiregeln medan den i annat fall reduceras med det antal 30-delar felar. som Den årliga ålderspension som blir resultatet denna beräkning uttrycks av som en basbeloppsfaktor och kommer alltså att framöver oförändrad i förhållande till vara det allmänna penningvärdets förändringar.

Ålderspension skall således utges enligt denna särskilda garantiregel för det fall

att summan av den årliga folkpensionen och ATP-pensionen per ingången av år 1995, uppräknad med prisindex till 65 års ålder och såvitt avser folkpensionsdelen justerad med hänsyn till civilstånd och sammanlevnad vid denna tidpunkt, blir större än den årliga inkomstrelaterade pension som blir följden av de föreslagna huvudreglerna för övergångsbestämmelserna, dvs. ZO-delsinfasningen. Garantiregelspensionen måste alltså beräknas för varje individ i de aktuella åldrarna och jämföras med den pension som 20-delsinfasningen upphov till. ger Vid jämförelsen beaktas enbart ålderspension från den inkomstrelaterade ålderspensioneringen och tas här inte hänsyn till eventuellt tillägg från garantipensionssystemet. Huruvida sådant tillägg kan komma ifråga bedöms först efter det att jämförelsen gjorts och en inkomstrelaterad pension sålunda fastställts enligt principen om bästa utfall. Pension enligt den särskilda garantiregeln skall enligt vårt förslag, i linje med vad

som föreslås gälla som huvudregel för garantipensionen se kapitel ll, inte i något

fall betalas ut före 65 års ålder. Det är alltså först vid 65 års ålder den besom skrivna jämförelsen skall göras och pension enligt den särskilda garantiregeln i förekommande fall kan betalas ut. Detta kommer för den går i ålderspension - som före 65 års ålder att betyda att den jämförelse skall äga kommer som senare rum att göras mellan å ena sidan utfallet av den särskilda garantiregeln och å andra sidan den pension som hade blivit resultatet av 20-delsinfasningen i om personen fråga hade tagit ut ålderspension först vid 65 års ålder. För tillämpning av den särskilda garantiregeln skall alltså på detta sätt alltid göras en beräkning vid fyllda 65 år. Vid denna tidpunkt beräknas utfallet enligt denna regel och utfallet enligt 20-delsinfasningen. l den mån den särskilda garantiregeln ger ett mer förmånligt resultat har den försäkrade rätt till ett tillägg till sin inkomstrelaterade ålderspension. Detta anses i sin helhet vara att hänföra till pension enligt hittillsvarande regelsystem. Tillägget ligger för framtiden fast och räknas inte om exempelvis vid förändring av civilstånd. Beloppet behandlas framöver fullt ut som en del av ålderspensionen enligt hittillsvarande regler och räknas samma sätt

484 Övrergångsreglering på förmånssidan

som denna upp framgent med pris- och följsamhetsindex se avsnitt 15.7

Enligt de regler som gäller för beräkning av pension från det hittillsvarande systemet vid uppskjutet uttag, dvs. vid uttag av pension efter 65 års ålder, ökas pensionen för varje månads fördröjning genom att den skrivs upp med en särskild uppräkningsfaktor. Dessa regler för uppräkning vid uppskjutet uttag kommer följaktligen också att bli tillämpliga för den del av pensionen enligt hittillsvarande regler som utgörs av ett tillägg till följd av den särskilda garantiregeln.

övergångsregler

15.4 inom

förtidspensioneringen

Vi föreslår: De förändringar föreslår förtidspensionsområdet skall som inte beröra vid ikraftträdandet av de nya reglerna redan upppersoner som bär förtidspension. För beviljas förtidspension efter ikraftträpersoner som dandet beräknas förtidspensionen beroende på födelseår antingen i - kvotdelar från det hittillsvarande och från det reformerade pensionssystemet eller också helt enligt de reformerade reglerna. Avgörande är de förtidspensionerades födelseår det sätt som gäller för övergångsregleringen

inom ålderspensioneringen. Ålderspension tidigare förtidspensionärer

beräknas alltid med tillämpning de övergångsregler som gäller på åldersav pensionssidan.

l kapitel l2 har redovisat de principer som enligt vår mening bör ligga till grund för anpassning av det nuvarande förtidspensionssystemet till det reformerade en ålderspensionssystemet. De förändringar som föreslår när det gäller systemet för inkomstrelaterad förtidspension är av tämligen omfattande natur. Behovet av en övergångsreglering gör sig därför gällande även detta område. Tidigare i detta kapitel och i avsnitt 8.1 har redovisats de motstridiga intressen kräver särskilda hänsyn när det gäller en övergång från hittillsvarande till som reformerade regler inom ålderspensioneringen och som har legat bakom vårt förslag till i princip 25-årig övergångstid med en konstruktion som innebär en en mjuk infasning. Motstridiga intressen föreligger inte på samma sätt när det gäller att genomföra en reform på förtidspensionsområdet. . Beträffande övergången inom förtidspensioneringen gör sig dock delvis samma intressen gällande. Trygghetsskäl kan åberopas motiv för att de som vid ikraftsom trädandet reformerade förtidspensionsregler redan är förtidspensionärer inte av skall beröras av dessa.

övergångsreglering på förmånssidan 485

Med hänsyn härtill förslår att ändringarna pá förtidspensionsonzrâdet inte skall beröra personer som vid ikraftträdande: redan uppbär förtidspension. Knappast någon torde planera sitt förvärvsliv i det långsiktiga perspektivet utifrån de gällande förtidspensionsreglema. Det föreligger därför inget direkt hinder ur trygghetssynpunkt mot att genomföra reform på detta område får en som genomslag vid nybeviljandet av förtidspension från dagen till den andra utan lång ena en och mjuk övergångsperiod. Dessutom är intresset samhällsekonomisk synvinkel ett snabbt genomslag ur av väl så starkt när det gäller förtidspensioneringen som när det gäller ålderspensioneringen. Vi har därför övervägt att låta det reformerade regelsystemet gälla fullt ut vid nybeviljandet av förtidspension fr.o.m. ett visst år i den nära framtiden. Även argumenteringen när det gäller om övergången fönidspensionssidan sålunda delvis avviker från de överväganden som ligger till grund för vårt förslag till övergång på ålderspensionsområdet och tanken på omedelbar övergång en därför blir mer realistisk, har ändå avvisat sådan lösning. en Detta beror främst på att en omedelbar övergång skulle förorsaka påtagliga brister i parallelliteten mellan förtidspensions- och älderspensionssystemen det har men också sin grund i att en sådan ordning skulle åstadkomma något har velat som undvika inom ålderspensioneringcn, nämligen rätt stora tröskeleffekter. Ett omedelbart genomförande fullt ut inom den nära framtiden skulle betyda att den som förtidspensioneras ett visst år får sin förtidspension beräknad enligt hittillsvarande regler medan den som förtidspensioneras året därpå helt omfattas de reformeraav de reglerna. Detta skulle i sin tur innebära bl.a. att förtidspensionen för en person som förtidspensioneras året ñre ikraftträdandet skulle prisindexerad medan vara den för förtidspensioneras året därpå skulle löneindexew en annan person som vara rad. Särskilt för personer som förtidspensioneras i år skulle detta kunna unga medföra stor skillnad på sikt såvitt gäller standardutvecklingen framöver. Nackdelarna med en omedelbar övergång är således betydande och blir särskilt framträdande vid en ikraftträdandetidpunkt inom den närmaste framtiden i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 15.2 ovan. Vi har där redovisat vårt förslag att förändringarna på förtidspensionsområdet bör träda i kraft tämligen och snart senast vid ingången år 2000. av Vi avvisar därför alternativet med en omedelbar övergång fullt ut vid denna tidpunkt. l stället föreslår att övergångsregleringen inom förtidspensioneringen i möjligaste mån skall följa den lösning som vi valt för âlderspensioneringens del. En fördel härmed är att en viss systemteknisk överensstämmelse kan åstadkommas mellan de båda övergångssystemen och att överblickbarheten därmed kan bli bättre samt att övergången kan mjukas så att tröskeleffektema inte blir lika framupp trädande som med en omedelbar övergång. Dessutom kan med denna metod det reformerade pensionssystemet tillåtas få ett visst genomslag ganska och snart utan att de övriga nackdelarna med en omedelbar övergång uppstår. Det reformerade

förtidspensionssystemet kan alltså i detta fall, vilket föreslår, träda i kraft

om några år framöver förses med övergångsreglering fasar det men en som nya

486 Övergångsreglering påfönnånssidan

förtidspensionssystemet i det nuvarande.

För dem förtidspensioneras efter de reglernas ikraftträdande föreslår

som nya sålunda att de beroende på ålder får sin förtidspension beräknad helt eller genom motsvarande tillämpning modellen för 20-delsinfasning inom ålderspensioneen av ringen delvis enligt det reformerade regelsystemet. - Detta betyder förtidspension till dem är födda år 1954 eller senare komatt som utgå helt enligt de reformerade reglerna. På grund av övergångsregleringen mer att inom ålderspensionssystemet kommer dessa när de uppnår 65 års ålder, personer, få också hela sin ålderspension från det reformerade pensionssystemet. att dem är födda något åren 1935-1953 och kommer att få För som av som senare sin ålderspension beräknad enligt reglerna for ZO-delsinfasningen kommer även förtidspensionen beräknas så att de får lika många kvotdelar reformerad förtidsatt pension de kommer att få reformerad ålderspension medan det nuvarande som förtidspensionssystemet kommer den resterande förtidspensionen. att ge Beträffande alla förtidspensioneras efter det regelsystemets ikraftträdande som nya kommer på detta sätt kunna upprätthållas parallellitet mellan förtidspensionsatt en och ålderspensionssystemen, vilket medför att de osystematiska effekter som annars skulle kunna uppstå i växlingen mellan dem kan undvikas. Därutöver får man till

stånd mjuk övergång för dem är något äldre så att det allmänt sett inte får en som någon avgörande betydelse när förtidspensionsfallet inträffar. Vid beräkningen förtidspension enligt de reformerade reglerna får, på samma av när det gäller vårt förslag för ålderspensioneringen, hänsyn tas till inkomsätt som före ikraftträdandet och vid denna tidpunkt intjänade ATP-poäng får översättas ster

till pensionsrätt inom det reformerade förtidspensionssystemet se avsnitt 12.11.

Även vid beräkningen eventuella antagandeinkomster inom det reformerade av förtidspensionssystemet och i del andra hänseenden kommer dessa uppgifter att en utgöra underlag. dem förtidspensioneras efter de reglernas ikraftträdande och Såvitt avser som nya födda något åren 1935-1953 fordras, på grund den kvotdelsberäkning som är av av skall ske för dessa åldersklasser, att förtidspensionen vid nybeviljandet beräksom enligt både hittillsvarande och reformerade regler. Sedan detta skett utgår som nas förtidspension de kvotdelar pension från respektive system som summan av av framgår av tabell 8.1 i kapitel För dem beviljats förtidspension före de reglernas ikraftträdande skall, som nya tidigare har föreslagit, förtidspensionen även framdeles utges fullt ut med som tillämpning hittillsvarande reglerna. Fortfarande kan emellertid tänkas olika lösav ningar för hur övergången till ålderspension skall ske. För upprätthållande av parallelliteten mellan förtids- och ålderspensionssystemen kunde för alla i denna

även ålderspensionen beräknas enligt de hittillsvarande reglerna. Den lösgrupp ningen har emellertid inte bara fördelar. Den skulle bl.a. innebära att förtidspensio-

närer särbehandlades i ålderspensionshänseende i förhållande till icke pensionärer

det hittillsvarande ålderspensionssystemet skulle leva kvar mycket längre än och att vad är nödvändigt. En förtidspensioneras vid 16 års ålder som annars person som före de reglernas ikraftträdande skulle i sådant fall när han eller hon går i nya

övergångsregler-ing på förmånssidan 487

ålderspension bortemot år 2050 få ålderspension enligt de hittillsvarande regleren na som vid den tidpunkten inte längre är i tillämpning, inte enligt reglerna för ens ZO-delsinfasningen. I adminstrativt avseende skulle detta inte bra lösning. vara en Sannolikt skulle den inte heller vara till fördel för den enskilde pensionären. På grund härav ställer oss avvisande till denna lösning. En annan lösning som enligt vår mening år bättre och även ligger i linje - som med de allmänna principerna för övergången på ålderspensionssidan är att låta denna grupp förtidspensionärer få sin ålderspension beräknad enligt regler samma som gäller för icke förtidspensionärer, födda år. Detta innebär att även de samma här aktuella förtidspensionärema trots att förtidspension till dem utgår helt enligt de hittillsvarande reglerna beroende på ålder får antingen reformerad ålderspen- sion eller ålderspension i kvotdelar från det nuvarande respektive det reformerade pensionssystemet. Lösningen kommer visserligen att medföra viss brist på en parallellitet mellan förtids- och ålderspensionssystemen. Vi emellertid att anser olägenheten härav får anses vara mindre än de olägenheter skulle uppstå med som den nyss avvisade lösningen. Vi föreslår alltså att också beviljas förtidspension före de personer som nya reglemas ikraftträdande vid ålderspensioneringen får följa övergångsregler samma som gäller för förvärvsarbetande i åldersklass. samma Sammanfattningsvis föreslår att det reformerade förtidspensionssystemet skall träda i kraft om några år framöver, senast år 2000, att de redan vid denna som tidpunkt är förtidspensionärer även fortsättningsvis får sin pension beräknad enligt de hittillsvarande reglerna härför samt att de förtidspensioneras efter ikraftträsom dandet beroende på ålder får sin förtidspension beräknad antingen i kvotdelar från det hittillsvarande respektive det reformerade pensionssystemet eller helt enligt reformerade regler. l anslutning till den fortsatta prövningen förtidspensioneringens ställning av m.m. , bl.a. i anslutning till Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete kan, i enlighet med vad framhållit i kapitel l2 nytt behöva övervägas de förslag till anpassningar till ett reformerat ålderspensionssystem lägger fram. l samband härmed som nu kan nytt fâ övervägas också den närmare utformningen övergångsregleringen av på förtidspensionsområdet. Vi vill alltså även i detta sammanhang lämna allmän en reservation för att de förslag som vi har redovisat i föreliggande avsnitt kan behöva bli föremål för omprövning under det reformarbetet på förtidspensioneringsenare ens omrâde.

488 Övergângsreglering på förmânssidan

övergångsregler

15.5 inom

efterlevandepensionerin gen

Vi föreslår: Vi lämnar inga förslag till de övergångsregler som behövs på efterlevandepensioneringens område till följd av det reformerade ålderspensionssystemet. Dessa regler får utarbetas senare på grundval av bl.a. vissa riktlinjer som anger. Vid ingången år 2000 skall göras omläggning av innebörd att det av en nuvarande grundskyddet för pensionstagare med omställningspension och särskild efterlevandepension och änkepension enligt äldre regler i form av folkpension och pensionstillskott ersätts övergångsvis gällande garantiav en pension. Denna omläggning görs enligt samma principer som den motsvarande övergång skall ske ålderspensionsområdet. Samtidigt avvecklas som de särskilda skattereglerna för också dessa pensionstagare. Arbetet med att översätta dagens grundskydd till beskattad garantipension får göras en senare.

Som har framgått kapitel 13 redovisar i detta betänkande inte några mer av konkreta förslag till hur dagens efterlevandepensionering och änkepensioner enligt äldre regler, nybeviljas framöver, skall till det reformerade pensionssom anpassas system föreslår. I det nämnda kapitlet har dock angett vissa riktlinjer som härför. Arbetet med att i detalj utarbeta de regler som erfordras för anpassmer ningen bör enligt vår mening kunna anstå till den fortsatta beredningen av detta betänkande. Delta betyder att här inte heller kan lämna några närmare förslag till hur regler bör utformas för övergången från det nuvarande till det reformerade pensionssystemet såvitt gäller efterevandepensioneringens område. Inte heller har vi under vårt arbete ägnat den frågan någon större uppmärksamhet. Emellertid framstår det klart att det i berörda hänseende aktualiseras en hel del särskilda problem som nu och att de tekniska svårigheterna att finna tillfredsställande lösningar kan bli betydande. Den främsta anledningen härtill är att det inom efterlevandepensioneringen redan i dag finns omfattande övergångsreglering som trädde i kraft år 1990 när en reformeringen efterlevandepensioneringen genomfördes. Dessa övergångsregler av till efterlevandepensionsreformen måste samordnas med de som nu föreslår för utformningen pensionssystemet i stort. l kapitel 13 har pekat några av de av frågor uppkommer i detta avseende och påkallar lösningar. som som Dessa frågor bör alltså enligt vår mening göras till föremål för närmare överväganden i ordning. l det följande skall emellertid ange vissa riktlinjer för annan inriktningen detta fortsatta arbete och lämna några synpunkter på vilka principer av

Övergångsreglering på förmånssidan 489

övergângsregleringen bör byggas på grundval upp av. Allmänt sett bör naturligtvis gälla att alla efterlevandepensioner grundas som dödsfall som inträffat före ikraftträdandet av den föreslagna ålderspensionsnu reformen också fortsättningsvis utbetalas med tillämpning hittillsvarande regler av inom folk- och tilläggspensioneringen. När det gäller efterlevandepensioner kommer att nybeviljas efter ålderspensom sionsreformens ikraftträdande och som har sin grund i dödsfall inträffar därsom efter skulle det måhända kunna ses som önskvärt att de förändringar inom efterlevandepensioneringen som blir följden reformen på ålderspensionsområdet i av möjligaste mån skulle genomföras enligt samma principer de vi föreslår skall som tillämpas där. Av olika skäl som redovisar i det följande skulle detta emellertid enligt vår uppfattning leda till mindre tillfredsställande konsekvenser, och har därför funnit att det på efterlevandepensioneringens område bör övervägas särlösningari övergångshänseende. För övergångsregleringen inom efterlevandepensioneringen kan man välja mellan några olika alternativ. En i och för sig tänkbar möjlighet är således att för efterlevandepension till barn och vuxna ha samma system med ZO-delsberäkning som för ålderspension och att härvid låta den avlidnes ålder vid ikraftträdande ålderspensionsreformen av vara bestämmande. Med denna lösning skulle alltså beräknas ålders- eller förtidsen pension för den avlidne enligt de särskilda Övergångsbestämmelser till det reformerade pensionssystemet som gäller för honom eller henne. Därefter skulle utbetalas viss andel av denna den avlidnes beräknade egenpension såsom efterlevandepension. l den mån den avlidne omfattas av 20-delsinfasningen skulle alltså viss en andel av efterlevandepensionen beräknas enligt det reformerade regelsystemet och resterande 20-delar efterlevandepension beräknas enligt reglerna för hittillsvarande folk- och tilläggspensionering. Att till väga detta sätt torde tekniskt vara genomförbart, även om det inte helt oproblematiskt. synes vara Vi ställer oss dock avvisande till den lösningen, bl.a. eftersom det inom efteren levandepensionering inte krävs samma långa övergångstider och hänsynstaganden till förvärvade rättigheter som inom ålderspensionssystemet. Efterlevandepensioneringen är en riskförsäkring, och det kan inte göras gällande att tjänat in rätt ti man en viss efterlevandeförmån innan risken materialiserats. Det bör alltså möjligt vara att inom efterlevandepensioneringen ha en väsentligt kortare övergångsperiod in inom ålderspensionssystemet, i all synnerhet de förändringar genomförs som som nu inte kommer att beröra villkoren för rätt till förmåner utan enbart reglerna får beräkning av förmânerna. Härtill kommer att det inom efterlevandepensioneringen inte heller behövs tas några motsvarande hänsyn förtidspensionsområdet som beroende på att förtidspensionen skall avlösas ålderspension. av en senare Ett annat alternativ i övergångshänseende skulle kunna vara att ha princip on en ZO-delsberäkning lägga den efterlevandes och alltså inte den avlidnes ålder men - till grund för kvotdelsberäkningen. Detta framstår dock enligt vår bedömning son inkonsekvent och är dessutom en lösning som torde kunna leda till tekniska problem. Som framgått av det nyss sagda anser inte heller att det föreligger någt behov av en lång Övergångstid och avvisar därför även detta alternativ.

490 Övergångsreglering på förmánssidan

Ytterligare lösning är att ha skilda principer för övergångsregleringen beträfen fande å sidan barnpension och omställningspension särskild efterlevandepension ena och å andra sidan änkepension enligt äldre regler. Även detta kan om synas vara mindre tilltalande och riskerar att medföra administrativt merarbete, har kommit

till slutsatsen att övergângsregleringen på efterlevandepensioneringens område sannolikt måste byggas på grundval detta alternativ. Orsaken härtill är att upp av den år 1990 ikraftträdda efterlevandepensionsreformen innefattar övergångsregler garanterar fortsatt rätt till änkepension enligt äldre regler och som kräver som särskilda hänsynstaganden vid de ändringar görs. I fråga reformerad som nu om efterlevandepension finns dock inga motsvarande hinder mot ett snabbt ikraftträdan-

de. Vi därför att huvudprincip bör övervägas att all änkepension som framanser som över nybeviljas enligt äldre regler skall beräknas med tillämpning av enbart nuvarande regler för folk- och tilläggspension, medan nybeviljade barnpensioner samt omställningspensioner och särskilda efterlevandepensioner i princip skall beräknas med tillämpning fullt det reformerade regelsystemet. I sistnämnda hänseende ut av krävs dock vissa ytterligare övergångsregler tar i beaktande den avlidnes ålder. som Beträffande barnpensioner, omställningspensioner och särskilda efterlevandepensioner innebär den lösning enligt vad vi funnit, kan ligga närmast till hands som, att det bestäms fix gräns beroende den avlidnes ålder för gränsdragningen en mellan sådana efterlevandepensioner som beräknas enligt hittillsvarande regler och enligt det reformerade regelsystemet. Denna gräns skulle sådana som beräknas kunna sättas vid dem är födda år 1935 eller senare. Det skulle betyda att eftersom levandepension såväl barnpension omställningspension och särskild efter- - som levandepension efter alla födda år 1934 eller tidigare 60 år eller äldre - som var år 1995 också fortsättningsvis skulle beräknas enligt hittillsvarande regler i dagens folk- och tilläggspensionssystem medan sådana pensioner efter yngre, dvs. avlidna födda år 1935 eller beräknas helt enligt reglerna för det reformerasom var senare, de pensionssystemet. Detta skulle gälla vid alla dödsfall som inträffar efter ikraftträdandet det reformerade regelsystemet för efterlevandepension. Av lagstiftav ningstekniska skäl skulle denna tidpunkt för ikraftträdande av nya regler för beräkning efterlevandepensioner få bestämmas till en viss tidpunkt först något eller av nâgra år efter ikraftträdandet år 1995 av det reformerade ålderspensionssystemet. Beträffande änkepensioner enligt äldre regler skulle det principförslag som här redovisar innebära att i fall då den efterlevande är en kvinna som omfattas av övergångsbestämmelserna till reformen efterlevandepensioneringens område och alltså framöver kan nybeviljas änkepension enligt äldre regler änkepensionen skall beräknas enligt dagens regler inom folk- och tilläggspensioneringen. Inom ATP beräknas den alltså grundval den ålders- och förtidspensionsrätt som den av avlidne tillgodoräknats med tillämpning av nuvarande ATP-regler. mannen Ett skäl for sådan lösning är att änkepensioner enligt äldre regler utbetalas en inom tilläggspensioneringen också efter det att änkan fyllt 65 år medan folkpension i form änkepension avlöses av ålderspension vid fyllda 65 år. Om en änkepenav sion skulle kunna beräknas med tillämpning av det reformerade regelsystemet,

Övergångsreglering på förmánssidan 491

skulle det innebära att änkan också efter fyllda 65 år skulle få kompensation även för det första basbeloppets inkomster, eftersom någon begränsning motsvarande dagens inte skall finnas i det reformerade pensionssystemet. Änkan skulle härigenom kunna få en högre pension efter 65 års ålder än vad hon kan erhålla enligt dagens regler. Ett annat skäl till den nu diskuterade lösningen år de särskilda övergångsregler som gäller för vissa kvinnor födda år 1945 och senare och som innebär att de framöver kan nybeviljas en änkepension som kan sågas motsvara den

som mannen intjänat rätt till fram t.o.m. år 1989 se avsnitt 13.2. Eftersom denna

garanti sålunda avser vad som intjänats enligt hittillsvarande regler för folkpension och ATP, skulle en ordning som innebär att änkepensionen i sådana fall inte också fortsättningsvis skulle beräknas enligt nuvarande regelsystem betyda att förutsättningarna för och innebörden av denna övergångsregel till efterlevandepensionsreformen skulle förändras väsentligt. Den lösning som här diskuteras medför emellertid vissa tekniska problem och kräver en del förändringar av övergångsbestämmelsema till reformen på efterlevandepensioneringens område. T.ex. måste nog reglerna för samordning mellan änkepension enligt äldre regler och änkans egen ålderspension omarbetas, för att man skall kunna få till stånd tillfredsställande konsekvenser i fall då änkan har sin ålderspension beräknad helt eller delvis enligt det reformerade regelsystemet. I sådana fall beräknas ålderspensionen i relation till inkomsterna från första kronan och denna ålderspension skall samordnas med en änkepension beräknad enligt nuvarande regler inom ATP, vilket innebär att den utges i relation till den avlidnes inkomster över ett basbelopp. Vissa ändringar måste motsvarande grunder troligen göras även i bestämmelserna om samordning mellan änkepension enligt äldre regler och samtidigt utgående omställningspension till vissa kvinnor som är födda år 1945 eller senare. Vad vi angett ovan i detta avsnitt skall inte ses som några definitiva förslag utan enbart som riktlinjer för fortsatt utredningsarbete. Under detta får definitivt avgöras vilka tekniska lösningar som skall väljas. l ytterligare ett hänseende fordras särskilda övergångslösningar. Det gäller grundtrygghetens område. I kapitel ll har redovisat förslag till en omläggning vid ingången av år 2000 från nuvarande folkpensionering till ett system med en övergångsvis garantipension. Denna omläggning är avsedd att gälla alla som är födda år 1934 eller tidigare, dvs. i princip hela beståndet ålderspensionärer vid ingången av år 2000. l avsnitt 12.9.2 har redovisat förslag till regler för en motsvarande övergång vid samma tidpunkt beträffande också då utgående förtidspensioner. Huvudsyftet med dessa våra förslag är att få till stånd ett avskaffande av de särskilda skattereglerna för folkpensionärer så att alla pensioner därefter beskattas enligt samma regler som förvårvsinkomster. Också med avseende på efterlevandepensioner till vuxna efterlevande såväl om- ställningspensioner och särskilda efterlevandepensioner som änkepensionen enligt äldre regler gäller för närvarande särskilda skatteregler, dvs. bestämmelser om särskilt grundavdrag vid beskattningen. För att få till stånd det eftersträvade borttagandet av dessa bestämmelser krävs att i fråga om pensionstagare med sådan

492 Övergångsreglering på fönnånssidan

pension görs motsvarande omläggning till en särskild övergångsvis beskattad en garantipension som beträffande ålders- och förtidspensioner. - Vi föreslår att det vid ingången av år 2000 skall genomföras en sådan omläggning. Några konkreta förslag till nivåer eller avtrappningsregler för denna övergångsvisa garantipension redovisar inte. Sådana regler får utarbetas under den fortsatta beredningen. En utgångspunkt är dock att den övergångsvisa garantipensionen efterlevandepensioneringens område skall utformas enligt samma prin-

ciper motsvarande pensionsform på ålderspensionsområdet se kapitel l l. En

som utgångspunkt år att alla berörda skall tillförsäkras minst samma nettoutfall annan ekonomiskt sett som de garanteras enligt nuvarande regler. Bampensioner skall inte beröras den föreslagna övergången år 2000. av nu

Övergång

15.6 till ett för nytt system

grundtrygghet

l kapitel ll har lagt fram förslag till ett nytt garantipensionssystem, som skall avlösa nuvarande folkpensionering. I det kapitlet har också redovisat de övergångsregler föreslår skall gälla för införandet av den nya garantipensionen. som Dessa innebär i huvudsak att garantipension från det nya grundtrygghetssystemet skall utges i full utsträckning för personer som är födda år 1935 eller senare och att någon metod för successiv infasning inte skall finnas. De nya reglerna skall gälla för ålderspensioner utbetalas till personer i de angivna födelseârgångarna som fr.o.m. år 2000. Vi har i kapitel ll vidare lämnat förslag till en övergångsvis garantipension. Denna kommer fr.o.m. år 2000 att utges till pensionärer som är födda âr 1934 eller tidigare. Då kommer alltså att ske övergång från nuvarande folkpensionering till en denna övergångsvisa garantipension. Även såvitt gäller grundtryggheten inom förtidspensioneringen har lämnat förslag till förändringar. Dessa förslag har redovisat i avsnitt 12.9. Med avseende grundtryggheten för framtida förtidspensionärer menar att frågan härom får övervägas vidare i ett sammanhang. För beståndet förtidspensionärer gesenare nomförs vid ingången år 2000 en omläggning från nuvarande folkpensionering av till en övergångsvis garantipension. I avsnitt 15.5 har vi redovisat våra överväganden rörande den motsvarande övergång får göras år 2000 beträffande efterlevandepensioner enligt nuvarande som regler.

Övergångsreglering på förmânssidan 493

15.7 Följsamhetsindexering av pensioner enligt nuvarande regler

Vi föreslår: En följsamhetsindexering med 1,5 % reallönetillväxt norm införs för ålders-, förtids- och efterlevandepensioner beräknade enligt nuvarande regler, för de särskilda folkpensionsförmånerna hustrutillågg, bamtilllägg och särskilt pensionstillägg samt för delpensioner. Följsamhetsindexeringen tillämpas första gången för pensionsuppräkningen vid årsskiftet 2000-2001.

15.7.1 Våra överväganden och

förslag

Ett problem med dagens pensionssystem är, som utvecklat i kapitel dess brist följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen. Den ekonomiska tillväxten har stor betydelse för systemets finansiella stabilitet. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin blir finansieringen av pensionerna en större belastning för de aktiva än om tillväxten är hög. Att pensionerna blir förhållandevis kostsammare vid låg realekonomisk tillväxt hänger samman med nuvarande ordning för pensionernas värdesäkring. Såväl intjänade pensionsrättigheter som utgående pensioner följer basbeloppet, dvs. de skrivs i princip upp i takt med prisutvecklingen och inte med löneutvecklingen. Vid fortgående allmän reallönetillväxt blir pensionerna således allt lägre i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster. Detta har i systemet kompenserats genom förmånliga beräkningsregler i övrigt: l5-och 30-årsreglerna och hög kompensaen tionsfaktor. Nuvarande ATP ger således en hög begynnelsepension, sedan är oförändrad som i fasta priser räknat. Om reallönetillväxten är låg eller helt uteblir nolltillväxt, växer pensioner och löner i huvudsakligen takt. Pensionerna behåller då sitt samma relativa värde i förhållande till de aktivas löner. I ett kortare perspektiv är pensionsutbetalningarnas storlek oberoende tillväxttakten medan lönesumman, av underlaget för pensionernas finansiering, är mindre i fallet med nolltillväxt än om det förekommit en viss reallönetillväxt, förutsatt att antalet förvärvsarbetande är oförändrat. Vid låg eller ingen tillväxt i samhällsekonomin måste således pensionsavgiften höjas om avgiftsinkomstema skall täcka utbetalningarna. Om tillväxten uteblir en längre tid tvingar den krympande finansiella basen fram regeländringar som försämrar de utgående förmånerna. Enligt vad föreslår skall i det reformerade pensionssystemet den inkomstrelaterade ålderspensionen utgöra en egen försäkringsgren och finansieras med fast en avgift, som också grundar pensionsrätt inom systemet. Detta kräver att pensions-

494 Övergångsreglering på förmånssidan

systemet utformas så att det är följsamt i förhållande till den samhällsekonomiska utvecklingen. Inom det reformerade regelsystemet uppfylls detta krav genom vårt förslag att uppräkningen såväl av intjänade pensionsrätter som av de utgående förmånerna skall kopplas till löneutvecklingen. Som föreslagit i avsnitt 9.7 skall de intjänade pensionsrättema räknas upp med ett löneindex: ett treårs rullande medelvärde den procentuella förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande av inkomst. De utgående ålderspensionema skall, i enlighet med vårt förslag i avsnitt 9.8, knytas till motsvarande mått den reala löneförändringen genom följsamhetsindexering. De övergångsregler som föreslår skall gälla på förmånssidan innebär att de reformerade reglerna får genomslag successivt under en 20-ârsperiod. Personer födda år 1935 och som alltså år 2000 fyller 65 år är den första åldersklass som

kommer att få del sin pension beräknad enligt reformerade regler. Ålderspen-

en av sioner beräknade enligt nuvarande regler dominerar därför ännu under lång tid framöver. Det tillväxtberoende som finns inbyggt i nuvarande regelsystem kommer således att påverka pensionssystemets samhällsekonomiska stabilitet under ännu många år. Principen att de framtida âlderspensionsutbetalningarna skall finansieras med en fast avgift fordrar emellertid ett ekonomiskt stabilt system. Det finns med hänsyn härtill skäl att införa följsamhetsindexering även för ålderspensioner beräknade en enligt nuvarande regler. Vi föreslår därför att utgående ålderspensioner beräknade helt eller delvis enligt nuvarande regelsystem skall föüsamhetsindexeras på samma sätt som den reformerade ålderspensionen. Detta förslag avser alla ålderspensioner, dvs. såväl sådana som kvotdelsberäknas enligt de i det föregående föreslagna systemet med 20-delsinfasning som sådana som är beräknande helt med tillämpning av nuvarande regelsystem. För de kvotdelsberäknade pensionerna innebär förslaget således att den årliga uppräkningen pensionen kommer att ske enligt samma metod för pensionsbeav loppet helhet; den del pensionsbeloppet som är beräknad enligt nuvarande som av regler och den del är beräknad enligt reformerade regler skrivs fram på samsom ma sätt. Följsamhetsindexeringen betyder att ålderspensionen skrivs upp med inflationen med avdrag för eller påslag med så många procentenheter som den allmänna reallönetillväxten avviker från normen 1,5 %. Inflationen mäts med förändringen i konsumentprisindex för tolvmånadersperiod t.ex. oktober-oktober som avsluen tas året närmast före det som uppräkningen avser. Med den allmänna reallönetillväxten menas ett treårs rullande genomsnitt av de procentuella reala förändringarna i pensionsgrundande inkomst utan tak per person med sådan inkomst. Löneförändringarna mäts bakåt i tiden från det andra året före uppräkningsåret. Tidseftersläpningen beror på statistikuppgifternas tillgänglighet. Principen för ett system med följsamhetsindexering har beskrivit också i avsnitt 9.8.

Ålderspensioner som till någon del utges enligt det reformerade pensionssystemet

kommer att börja utbetalas först fr.o.m. år 2000, och det är alltså inte förrän efter

Övergångsreglering på förmånssidan 495

denna tidpunkt som systemet med följsamhetsindexering kommer i tillämpning inom den reformerade ålderspensioneringen. Motsvarande tidpunkt bör enligt vår mening väljas för tillämpningen av följsamhetsindexeringen av pensioner som beräknas enligt hittillsvarande regelsystem. Vårt förslag innebär således att samtliga ålderspensioner skall pris- och följsamhetsindexeras fr. 0. m. pensionsuppräkningen vid årsskiftet 2000-2001 och att samma indexeringsmetod skall användas i det hittillsvarande och det reformerade systemet. Fram t.0.m. årsskiftet 1999-2000 prisindexeras ålderspensionerna enligt nuvarande regler. De pensioner beräknade enligt nuvarande regler som skall följsamhetsindexeras på detta sätt är ålderspension från ATP inkl. folkpensionens grundbelopp till dem som uppbär ATP, dvs. de förmåner inom dagens regelsystem som motsvarar

ersätts av den inkomstrelaterade ålderspensionen i det reformerade systemet.

Enligt vårt förslag i kapitel ll skall nya regler för grundtryggheten gälla samtliga

ålderspensionärer fr.o.m. ingången av år 2000 se också avsnitt 15.6. Dagens folkpension till dem som inte uppbär ATP och pensionstillskott kommer då att

ersättas av garantipension. Enligt vad där föreslagit skall den reformerade garantipensionen vara prisindexerad. För att uppnå större ekonomisk stabilitet också inom de icke-avgiftsfinansierade delarna av pensionssystemet föreslår att följsamhetsindexering införs med verkan jr. 0. m. ingången av år 2001 även för övriga pensionsförmåner som utges enligt nuvarande regler. Den reformerade förtidspensionen skall enligt vårt förslag vara löneindexerad fram t.0.m. 60 års ålder. Vid 61 års ålder räknas den reformerade förtidspensionen om och är därefter pris- och följsamhetsindexerad på samma sätt som ålderspensioner. Enligt vad föreslagit i avsnitt 15.4 skall förtidspensioneringens område fr.o.m. en viss tidpunkt framöver, senast år 2000, gälla särskilda övergångsregler enligt samma princip med ZO-delsberäkning som för den reformerade ålderspensioneringen. Vårt förslag till följsamhetsindexering innebär att det med verkan fr.o.m. ingången av âr 2001 skall införas följsamhetsindexering för samtliga förtidspensioner beräknade helt enligt nuvarande regler. För de kvotdelsberäknade förtidspensionerna pris- och följsamhetsindexeras den del som är beräknad enligt nuvarande regler, medan den del som är beräknad enligt reformerade regler indexeras enligt de regler som gäller inom det reformerade systemet, dvs. löneindexeras fram t.0.m. 60 års

ålder och pris- och följsamhetsindexeras därefter se avsnitt 12.8.

En pris- och följsamhetsindexering bör införas också for efterlevandepensionen såväl barnpensioner och efterlevandepensioner till vuxna som änkepensioner enligt äldre regler. De särskilda folkpensionsförmånema hustrutillägg och barntillägg är under avveckling och vad gäller förmånen särskilt pensionstillägg föreslår att även denna förmån i princip avvecklas i och med införandet av det reformerade grundskyddet, se kapitel l I den mån de fortfarande utges efter år 2000 föreslår att också de därefter pris- och följsamhetsindexeras. l kapitel ll har vidare föreslagit att vårdbidraget och handikappersättningen

496 Övergångsreglering på fönnånssidan

skall föras bort från pensionssystemet. Vi lägger därför inget förslag om indexeringen av dessa förmåner utan detta får avgöras i annat sammanhang. Aven delpensioner, utges efter år 2000, bör därefter följsamhetsindexeras. som

15.7.2 Effekter på pensionens utveckling om en

följsamhetsindexering hade funnits for förfluten

tid

För att ge en uppfattning om vilka effekter en pris- och följsamhetsindexering kan ha den utgående pensionens storlek har gjorts beräkningar för förfluten tid, som jämför den utveckling skulle ha skett av pensionen vid en pris- och följsamsom hetsindexering med den faktiska utvecklingen dvs. med basbeloppets utveckling. Basbeloppet har inte helt följt prisutvecklingen under 1980-talet. Under åren 1981-1984 gjordes avdrag för vissa prisökningar vid basbeloppsberäkningen, däribland för de importprisökningar som följde av devalveringen år 1982 av den svenska kronan. Senare, åren 1988 och 1989, kompenserades för de avräkningar som gjordes till följd av 1982 års devalvering genom extra höjningar av basbeloppsnivån. 1991 och 1992 års basbelopp reducerades med hänsyn till effekterna av skattereformen. Fr.0.m. år 1993 skall nivån för basbeloppet för utgående förmåner minskas med 2 %. År 1994 reducerades basbeloppet till följd kronans deprecieav ring. Reduktionen av basbeloppet med hänsyn till skattereformens effekter är inte helt jämförbar med övriga avvikelser från en ren prisindexering. Skatterefonnen innebär att inkomstskatten sänkts och att i stället de indirekta skatterna höjts. Skulle de högre indirekta skatterna beaktats vid basbeloppsberäkningen, skulle pensionärerna inte ha påverkats av dessa, samtidigt som den lägre inkomstskatten kommer även pensionärerna tillgodo i den mån den enskilde pensionären inte är helt eller delvis befriad från inkomstskatt till följd av det särskilda grundavdraget vid beskattningen. Ett rent KPl-baserat basbelopp där basbeloppet sedan år 1975 framräknas med hänsyn enbart till den genomsnittliga utvecklingen av konsumentprisindex året före

skulle ha varit större än det faktiska basbeloppet är se tabell 15.1. Man kan alltså

säga att det i praktiken har genomförts en typ av följsamhetsanpassning av pensionerna genom ändrade regler för basbeloppet. Före år 1982 räknades basbeloppet om så snart det allmänna prisläget ändrades med minst 3 %. l tabell 15.1 anges ett genomsnittsbasbelopp för dessa år. Fr.0.m. år 1982 fastställs basbeloppet gäng år. Åren 1982-1990 beräknades basbeen per loppet med hänsyn till prisutvecklingen november-november. Fr.0.m. år 1991 beräknas det grundval av prisutvecklingen oktober-oktober. KPI-basbeloppets utveckling följer förändringen i KPl årsmedeltal. l tabell 15 jämförs utvecklingen av det faktiska basbeloppet för utgående pensionsförmäner med KP1-basbeloppet. Inom parentes redovisas det faktiska basbeloppet utan reduktion för skattereformens effekter.

Övergångsreglering på förmånssidan A497

Tabell 15.1 Det faktiska basbeloppet och KPI-basbeloppet. Uppgifterna inomi parentes avser faktiskt basbelopp utan reduktion för skattereformens effekter

i reducerat med 2 %

Av tabellen framgår att år 1985 utgjorde pensionerna 91 % och år 1990 94 % av de pensioner som skulle ha utgetts om det s.k. KP1-basbeloppet hade tillämpats. De Senaste åren, då basbeloppet reducerats bl.a. med hänsyn till skattereformens effekter, har det faktiska basbeloppet minskat i förhållande till KPI-basbeloppet och utgör 85 % av detta år 1994. Utan reduktion med hänsyn till skattereformen skulle det faktiska basbeloppet ha utgjort 90 % av KPI-basbeloppet år 1994. Som redan nämnts är det tveksamt om man vid en jämförelse med ett KPl-basbelopp skall beakta reduktionen till följd av skattereformen. En sådan förändring är inte av den arten att den skulle kunna åtgärdas med den typ av index som diskuteras här. Följsamhetsindexeringen innebär att prisindexeringen av pensionerna justeras om den reala förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst utan tak, beräknad för en treårsperiod, har avvikit från normen 1,5 %. 1 de beräkningar för förfluten tid som redovisas här avses med pensionsgrundande inkomst inkomsten upp till taket 7,5 basbelopp för män med lägst ett basbelopp i årsinkomst. Den sålunda definierade genomsnittliga årliga reallönetillväxten var 1,3 % under perioden 1960-1992. Som framgår av tabell 15.2 var tillväxten hög under 1960talet. Under första hälften av 1970-talet låg tillväxten omväxlande under och över normen 1,5 %. Den årliga tillväxten för den därpå följande tioårsperioden fram till år 1985 låg mestadels under normen 1,5 % och i många fall också under 0 %. De sista åren under 1980-talet var tillväxten åter högre än 1,5 %.

498 Övergångsreglering på förmånssidan Tabell 15.2 Årlig real förändring i medelinkomst för män. Med inkomst avses här inkomstdelar upp till 7,5 basbelopp för dem med lägst ett basbelopp i inkomst

i skattning

I tabell 15.3 redovisas den utveckling som skulle ha blivit följden om pensionen hade följsamhetsindexerats för en person som gick i pension år 1965, och följsamhetsindexering således hade tillämpats första gången vid årsskiftet 1965-1966. Motsvarande uppgifter ges för en person som gick i pension tio år senare, år 1975, och följsamhetsindexering alltså skulle ha tillämpats fr.0.m. år 1976. Båda två har förutsatts ha en nybeviljad pension på ett KPI-basbelopp. Den person som pensionerats år 1965 skulle fått del av 1960-talets höga realtillväxt och därför erhållit en hög uppräkning av pensionen under de första pensionärsåren. Hans pension skulle till viss del ha blivit standarduppräknad under de första åren. Den tio âr yngre pensionären skulle emellertid inte ha fått någon standarduppräkning av sin pension. Efter några år som pensionär skulle han, liksom den äldre pensionären, ha fått ett avdrag från den rena prisuppräkningen under en följd av år med låg realtillväxt. Även i verkligheten har gjorts avdrag från den prisuppräkningen pensiorena av nerna under den här perioden. Tabellens kolumn faktisk utveckling visar den faktiska, basbeloppsanknutna pensionens utveckling i förhållande till en rent prisindexerad pension som den definieras här. Inom parentes anges faktisk utveckling utan avdrag med hänsyn till skattereformens effekter.

För 1965 års pensionär som under de första åren skulle ha fått en viss standard-

uppräkning av pensionen skulle den följsamhetsindexerade pensionen ha legat ganska nära den faktiska under 1980-talet medan den för 1975 års pensionär hade

Övergångsreglering på förmånssidan 499

varit lägre. Därefter har den faktiska pensionens uppskrivning, till skillnad från den följsamhetsindexerade pensionens, reducerats med avseende på bl.a. skattereformens effekter. Med undantag för de första åren 1990-talet ligger pensionen för 1965 års pensionär i nivå med den faktiska utvecklingen utan avdrag för skattereformen.

Tabell 15.3 Pensionens storlek i KPl-basbelopp vid ren prisindexering, i verkligheten och med följsamhetsindexering för en person som nybeviljats en pension på 1,00 basbelopp år 1965 år 1975. Uppgifter inom parentes avser faktisk resp. utveckling utan reduktion för skattereformens effekter

15.8 Delpensionsförsäkringen

Vi föreslår: Delpensionsförsäkringen avvecklas med början fr.0.m. år 2000. Efter ingången av detta år kan inte nybeviljas delpension. De som då redan uppbär sådan pension har dock fortsatt rätt till delpension fram till dess de fyller 65 år eller rätten dessförinnan upphör.

En beståndsdel i den allmänna pensioneringen för närvarande är delpensionsförsäkringen. Enligt denna kan delpension utgå till förvärvsarbetande i åldern 60-65 år som minskar sin arbetstid. På skäl som angett i avsnitt 7.8 föreslår att delpensioneringen skall avveck-

500 Övergångsreglering på förmånssidan

las på viss sikt. Det främsta motivet härför är att det reformerade ålderspensionssystemet kommer att innefatta en sådan flexibilitet och medge individuella lösningar i sådan utsträckning att behovet av en särskild delpensionsförsäkring inte längre kan

anses vara tillräckligt framträdande. Ålderspensionssystemet som sådant kommer

framgent att ge stort utrymme för uttag av en partiell ålderspension i kombination med fortsatt förvärvsarbete, såväl före som efter 65 års ålder. Vårt förslag innebär att avvecklingen påbörjas år 2000, dvs. samma år som de första ålderspensionerna enligt det reformerade pensionssystemet kommer att kunna börja utbetalas. Fr.o.m. detta år skall delpension inte längre kunna nybeviljas, något som dock skall kunna ske fram till dess. Personer som vid ingången av år 2000 redan uppbär delpension skall emellertid också därefter kunna fortsätta att erhålla denna pension enligt gällande regler. Till dessa kommer alltså delpension att kunna fortsätta att utbetalas fram till dess de fyller 65 år eller rätten till pension dessförinnan upphör.

15.9 Andra

ändringar inom

ramen för

dagens regelsystem

Vi föreslår: Också i nuvarande regelsystem bestäms den nedre åldersgränsen för tidigaste uttag av ålderspension till 61 år, fr.0.m. år 2000. Förmånstaket i nuvarande ATP-system räknas fr.0.m. år 1996 upp med löneindex. Vissa ytterligare ändringar i dagens regelsystem kan visa sig påkallade, t.ex. såvitt avser reglerna för beräkning av antagandepoäng inom ATP.

De av oss föreslagna övergångsregleringama innebär i princip att alla de som i dag är pensionärer och de som blir ålderspensionärer inom de närmaste åren även fortsättningsvis kommer att få pensionerna beräknade enligt de hittillsvarande reglerna. Dessutom medför ZO-delsinfasningen ålderspensions- och förtidspensionsområdena att det under lång tid framöver kommer att beräknas pension enligt det hittillsvarande regelsystemet parallellt med den beräkning som sker enligt reformerade regler. Följden av övergångsregleringarnas utformning är alltså att det nuvarande och det reformerade systemet under en övergångstid kommer att tillämpas vid sidan av varandra. Det är vår avsikt att de nuvarande reglerna för framtiden huvudsakligen skall behållas intakta. I de föregående avsnitten har emellertid redovisat förslag som i två avseenden innebär förändringar i de nu gällande reglerna för den allmänna pensioneringen. Dessa förslag rör indexeringen av utgående pensioner och delpensionsförsäkringen.

Övergångsreglering på fömzânssidan 501

Såvitt avser indexeringen av utgående pensioner har vi sålunda föreslagit en övergång från en ren prisindexering till en pris- och följsamhetsindexering. Och beträffande delpensionsförsäkringen har föreslagit att denna på viss sikt skall avvecklas. På grundskyddsområdet anser att förslaget till reformerad grundtrygghet i form av en beskattad garantipension bör föranleda att det även för de personer som vid ingången av år 2000 redan är pensionärer bör gälla samma Skatteregler som för förvärvsverksamma. Detta medför i sin tur att de då utgående pensionema måste räknas så nettoutfallet för individen inte påverkas. Även dessa våra förslag, om att som redovisats i kapitel ll och 12, kan sägas innebära en förändring av de regler som i dag gäller inom den allmänna pensioneringen. De nu berörda förändringarna i nuvarande regelsystem kan i viss mån betraktas som följdändringar av våra förslag i övrigt. De utgör ett led i en strävan att i möjligaste mån undvika att reglerna i det hittillsvarande och i det reformerade systemet avviker från varandra på punkter där koordinationsproblem annars skulle uppkomma under övergângstiden. I det följande kommer att redovisa förslag till följdändringar av detta slag ytterligare några punkter. Dessa följdändringar har funnit nödvändiga eller lämpliga främst av administrativa och tekniska hänsyn. Vi är införstådda med att det under den fortsatta beredningen av detta betänkande kan uppkomma behov av att koordinera de nu gällande reglerna inom den allmänna pensioneringen med det reformerade regelsystemet också i andra avseenden. Sådana justeringar som då kan komma i fråga måste emellertid ske med stor varsamhet och endast om väsentliga administrativa eller tekniska skäl talar härför. Dessutom måste justeringarna genomföras så att dei minsta möjliga utsträckning påverkar pensionsutfallet för den enskilde och för kollektivet av försäkrade. Inom det reformerade ålderspensionssystemet har individen möjlighet att ta ut inkomstrelaterad pension tidigast från 61 års ålder. Enligt dagens regler är den nedre åldersgränsen för förtida uttag av ålderspension bestämd till 60 år. För personer i övergångsgenerationema, födda åren 1935-1953, som på grund av 20delsinfasningen kommer få delar av sin pension från det nuvarande respektive det reformerade systemet skulle denna diskrepans, om den fick kvarstå, ge upphov till

mindre tillfredsställande effekter. Åldersgränserna bör alltså i detta hänseende

överensstämma de båda systemen emellan. Vi föreslår således den förändringen av det nuvarande regelsystemet att den nedre åldersgränsen för förtida uttag av ålderspension fr. 0. m. år 2000 bestäms till 61 år. På ännu en i detta sammanhang beaktansvärd punkt skiljer sig hittillsvarande och reformerade regler. Inom båda regelverken kommer taket förmånssidan att år 1995 ligga vid 7,5 prisbasbelopp. Om det nuvarande regelverket skulle lämnas oförändrat i detta hänseende, skulle detta tak även för tid därefter bestämmas i prisbasbelopp och alltså räknas upp med prisindex. Inom det reformerade ålderspensionssystemet skall emellertid enligt vårt förslag taket förmånssidan löneindexeras fr.o.m. ingången av år 1996. Detta innebär att taken i de båda systemen kommer att utvecklas olika framöver. De olika uppräkningsmetodema skulle, om

502 Övergångsreglering på fönnånssidan

någon åtgärd inte vidtas, medföra att för omfattas av 20-delsinfaspersoner som ningen vissa inkomstdelar skulle bli pensionsgrundande i det ena systemet men inte i det andra. Denna konsekvens vill inte godta. Också på grund av att ålderspensionsavgift framöver i princip direkt från ikraftträdandet år 1995 skall tas ut för - och av alla försäkrade oavsett ålder endast på inkomstdelar under förmáns-avgiftstaket, skulle ett bibehållande av denna skillnad mellan systemen vålla administrativa problem och kunna ge upphov till effekter som inte bör accepteras. Vi föreslår därför att taket pá förmånssidan också i det nuvarande ålderspensionssystemet fr. årsskiftet 1995-1996 skall räknas upp med samma index som skall o. m.

gälla inom det reformerade systemet. Förmånstaket inom det nuvarande systemet

skall alltså framöver vara löneindexerat. Hittills har i detta avsnitt huvudsakligen berörts ändringar av dagens ålderspensionsregler. Även på förtidspensionsomrâdet bör emellertid koordinationsskäl av justeringar av det nuvarande regelsystemet övervägas. Som exempel kan nämnas att de föreslagna reformerade reglerna om förutsättningarna för att få förtidspensionen beräknad antagandeinkomster och om vilka års inkomster som skall ligga till grund för beräkningen av dessa eventuella antagandeinkomster enligt vårt förslag avviker från vad som i dag gäller för antagandepoängberäkning inom ATP i dessa avseenden. Detta kan fâ till följd att en person som tillhör de årsklasser som på grund av den föreslagna övergångsregleringen på området kommer att fâ sin förtidspension beräknad i 20-delar från respektive system kan få ett utfall från de respektive systemen som skiljer sig mycket kraftigt åt. Han skulle alltså exempelvis kunna få ATP-delen av sin förtidspension beräknad på antagandepoäng medan den del av förtidspensionen som härrör från det reformerade systemet skulle kunna bli beräknad utan hänsynstagande till antagandeinkomster. Vi lägger inte fram förslag om ändringar i nuvarande regler för förtidspension eller efterlevandepension som framöver kommer att tillämpas övergångsvis. - Emellertid vill med det anförda peka pâ den diskrepans på förtidpensionsområdet som under övergångstiden kommer att föreligga mellan nuvarande och reformerade regler. De överväganden som kan vara påkallade med anledning härav bör emellertid ske inom ramen för Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete.

Övergångsreglering på förmånssidan 503

15.10 i nuvarande

Höjd pensionsålder pensionssystem

Vi föreslår: Den allmänna pensionsåldem i nuvarande pensionssystem skall också i fortsättningen vara 65 år.

Regeringen och Socialdemokratiska arbetarepartiet träffade den 20 september 1992 en överenskommelse om ett antal ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att stabilisera den svenska ekonomin. Överenskommelsen innehöll bl.a. att pensionsåldem successivt skulle höjas till 66 år. På grundval av denna överenskommelse föreslog regeringen i proposition 199293: 155 om höjd pensionsålder en sådan höjning av pensionsåldem. Regeringens förslag innebar att ålderspension skulle börja utbetalas den första månaden i kvartalet efter det att den försäkrade uppnått pensionsåldem. Denna tidpunkt benämndes den allmänna pensioneringstidpunkten. Regeringen föreslog vidare att det nya systemet skulle inträda fr.o.m. den l oktober 1993, och förslaget innebar att de som under tiden den 1 oktober den 31 december 1993 uppnådde - 65 års ålder skulle få en första pensionsutbetalning i januari 1994. Enligt förslaget skulle pensionsåldem fr.o.m. den l januari 1994 höjas till 65 år och 3 månader och därefter höjas ytterligare åren 1995 och 1996 till 65 år och 6 månader respekti- 65 år och 9 månader för att fr.o.m. år 1997 utgöra 66 år. ve De ändringar regeringen föreslog var ett led i arbetet med att minska kostsom naderna för staten och långsiktigt förbättra stabiliteten i pensionssystemet. I betänkandet 199293:SfU 15 Höjd pensionsålder m.m. uttalade socialförsäkringsutskottet med anledning av regeringens förslag att det är en principiellt riktig åtgärd att höja pensionsåldem. Socialförsäkringsutskottet ansåg emellertid, efter att ha inhämtat yttrande från arbetsmarknadsutskottet, att det inte var fråga om besparingar i en sådan storleksordning att det gjorde det motiverat att redan den 1 oktober 1993 påbörja en ändring av pensioneringstidpunkten. Tvärtom fanns det enligt utskottet en risk att de besparingar som beräknades uppkomma inom pensionssystemet helt skulle utebli till följd av ökade kostnader för arbetslöshetsförsäkringarna. Även merparten övriga förväntade statsfinansiella effekter skulle enligt av utskottet utebli, om 65-åringar som blir kvar i arbetslivet hindrar arbetslösa att få arbete i den omfattning Arbetsmarknadsstyrelsen förutsatt i ett yttrande till som arbetsmarknadsutskottet. Mot bakgrund av bl.a. vad som framkom under beredningen av ärendet i socialförsäkringsutskottet om att en höjning av pensionsåldem på kort sikt kunde förvärra den höga arbetslösheten föreslog utskottet att skulle få i uppdrag att ytterligare bereda frågan om en höjd pensionsålder, för att frågan skulle få en samlad be-

504 Övergångsreglering på förmånssidan

dömning i samband med våra överväganden om en flexibel pensionsålder. Som framgår av avsnitt 1.2 fick genom beslut av regeringen den 9 september 1993 tilläggsdirektiv om att lämna förslag avseende en successiv höjning av pensionsåldern till 66 är. Dagen pensionssystem har en bestämd pensionsålder vid 65 år. Möjlighet för den enskilde att själv bestämma en annan pensionsålder finns i huvudsak genom reglerna om förtida och uppskjutet uttag av ålderspension och delpensionsförsäkgenom ringen. Förtida uttag av ålderspension kan göras tidigast fr.o.m den månad då den försäkrade fyller 60 âr och pensionsuttaget kan med uppräkning uppskjutas - längst till fyllda 70 år. Delpension kan utgå till försäkrad som är i åldern 60-64 år och som minskar sin arbetstid. Huvudsyftet med dessa regler är att man därigenom skall få en rörlig pensionsålder. En sådan har dock flera skäl inte åstadkommits i den omfattning hade av som varit önskvärt och det nuvarande pensionssystemet saknar därför nödvändig flexibilitet. Som har angett i avsnitt 7.8 och utvecklat i kapitel 10 kommer det nu föreslagna reformerade pensionssystemet att medge stor flexibilitet och medföra betydande frihet i valet mellan fortsatt förvärvsarbete ålderspension. och uttag av Detta garanteras av att det såväl inom fördelningssystemet inom premiereservsom systemet finns vida möjligheter till variationer i ålderspension. Något uttag av behov av en allmän pensionsålder finns därför inte i det refonnerade pensionssystemet. I stället föreslår vi att det införs vad som kan benämnas garantipenen sionsålder, 65 år, som får betydelse bl.a. för bestämmande av tidpunkten vid vilken garantipension får uppbäras och som skall utgöra den tidpunkt vid vilken förtidspension avlöses av ålderspension. Det kan tyckas naturligt att pensionsåldem i det nuvarande pensionssystemet sammanfaller med garantipensionsåldern i det reformerade pensionssystemet. Som framgår av vad ovan redovisat är betydelsen garantipensionsåldern dock av en helt annan än den betydelse den allmänna pensionsåldem har i det nuvarande som pensionssystemet. Att lägga fast viss pensionsålder i det reformerade systemet en skulle strida mot en av de grundläggande principerna för detta: att förändring av en pensionsåldem skall komma till stånd efter ett frivilligt val den enskilde och inte av genom av statsmakterna meddelade regler om en bestämd pensionsålder. Vi har i enlighet med tilläggsdirektiven övervägt om det trots den reform som föreslås av âlderspensioneringen och trots att betydelsen allmän pensionsålder av en på sikt kommer att försvinna i och med att reformen får genomslag finns skäl att, som ett led i att minska kostnaderna för staten, höja pensionsåldem i det nuvarande systemet. I denna fråga finns det delade meningar inom arbetsgruppen, och kommer att redogöra för de skilda synsätt som anlagts i denna del. Enligt det ena synsättet finns det farhågor för att en höjning av pensionsåldem i det nuvarande pensionssystemet i rådande arbetsmarknadsläge innebär en ökning av arbetslöshetstalen. Vidare innebär ökade kostnader inom arbetslöshetsförsäkringen att den besparing, skulle åstadkommas att pensioner inte behöver som genom betalas ut, uteblir. Under den tid som gått sedan socialförsäkringsutskottet avgav

Övergångsreglering på förmånssidan 505

sitt ovan nämnda betänkande har situationen den svenska arbetsmarknaden inte ändrats nämnvärt utan förblivit besvärlig med för svenska förhållanden höga arbetslöshetstal. De förutsättningar som gällde under våren 1993 när socialförsäkrings- utskottet föreslog att skulle få i uppdrag att ytterligare bereda frågan om en höjd pensionsålder för att den skulle få en samlad bedömning i anslutning till våra överväganden om ett utvecklat system för en flexibel pensionsålder har således inte förändrats på något avgörande sätt. l sådan situation talar såväl samhällsekoen nomiska som sociala skäl för att inte höja pensionsåldem till 66 år. Enligt det andra synsättet har lagts tonvikt vid att ändringar i reglerna om den allmänna pensionsåldem och en allt högre medellivslängd medfört att antalet pensionärer har ökat. Detta i kombination med bl.a. att förmånsnivåema inom pensionssystemet successivt höjts har inneburit en ökad ekonomisk belastning för de yrkesverksamma som finansierar pensionssystemet. Denna belastning kommer att bestå också tills det reformerade pensionssystemet får genomslag ett stycke på 200-talet. Det är därför nödvändigt att kostnaderna för det nuvarande pensionssystemet minskas utan att det leder till orimliga konsekvenser för den enskilde. Genom det förslag om höjd pensionsålder som lades fram av regeringen och som redogjorts för ovan finns en lösning som tillgodoser detta. När det gäller situationen på arbetsmarknaden är den för närvarande bekymmersam. Emellertid finns det enligt årets fmansplan goda förutsättningar för att på lite längre sikt minska arbetslösheten rejält prop. 199394: 100, bilaga 1. I och med att förbättringar kan skönjas arbetsmarknaden talar det mesta för att en höjning av pensionsâldem inte kommer att få de negativa följder befarades i socialförsäkringsutskottets som betänkande. Det finns således skäl att successivt höja pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet. Efter det att enats om att på detta sätt redogöra för de skilda synsätt som finns företrädda inom arbetsgruppen har stannat för att inte föreslå någon höjning av pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet. Denna bör alltså också fortsättningsvis under övergångstiden fram till dess det reformerade pensionssystemet genomförts fullt ut vara 65 år. - När det reformerade systemet får genomslag kommer drivkrafterna att stanna kvar längre i arbete för att därmed höja pensionen sannolikt starka för att att vara nog på frivillighetens väg höja den genomsnittliga pensionsåldem. Detta är samhällsekonomiskt önskvärt med tanke den allt längre genomsnittliga livslängden, även om det reformerade pensionssystemet inte kostnadsmässigt kommer att påverkas av det individuella valet av pensionsålder.

506 Övergångsreglering på förmånssidan

15.11 Den fortsatta detta

beredningen av

betänkande, m.m.

Vi föreslår: Under den fortsatta beredningen av detta betänkande får utarbetas erforderliga författningsförslag och även utredas en del mer tekniskt betingade frågor. Även olika adminstrativa rutiner får då byggas m.m. upp. - Personer i övergângsgenerationerna som före år 2000 gör förtida uttag av ålderspension får denna pension beräknad helt enligt hittillsvarande regler fram till nämnda år. Då görs en omräkning enligt huvudprinciperna för övergângsregleringen.

Som framgått redovisar i detta betänkande inte några konkreta författningsförslag och hänskjuter också frågor utformningen av mer detaljerade förslag i vissa om hänseenden till fortsatt utredning. Detta innebär att det kommer att krävas ett betydande ytterligare arbete innan lagregler för det reformerade pensionssystemet och för övergångsregleringen kan antas av riksdagen och träda i kraft. Vi förutsätter att detta arbete i huvudsak kommer att bedrivas under den fortsatta beredningen inom regeringskansliet av detta betänkande. Samtidigt krävs ett omfattande administrativt arbete med att lägga upp register, handläggningsrutiner, innan det nya regelsystemet kan komma i praktisk m.m. tillämpning. Även för bl.a. Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna samt skattemyndigheterna kommer därmed att behövas viss förberedelsetid. Vårt förslag att förändringarna inom förtidspensioneringen skall träda i kraft först ett antal år framåt i tiden medför att utrymme fram till dess kommer att ges för den detaljerade utformningen de regler därefter kommer att gälla och för mer av som arbetet med att ta fram nya administrativa rutiner och ADB-rutiner, bl.a. hos Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. För ålderspensioneringens del föreslår vi, som har framgått, att de reformerade reglerna skall träda i kraft redan vid ingången av år 1995. l princip bör alltså de därefter gällande lagreglerna utformade och antagna av riksdagen senast vid vara denna tidpunkt. Pensionsrättigheter inom det reformerade pensionssystemet kan dock fastställas först efter taxeringen av 1995 års inkomster, dvs. tidigast under hösten 1996, och det reformerade systemet kommer inte pâ grund av den före- slagna utformningen av övergångsregleringen att ge upphov till några pensions- utbetalningar förrän under år 2000. Detta gör att en viss fördröjning av det fortsatta arbetet med utformningen av regelsystemet för beräkning och utbetalning av pensioner och med upprättandet de nödvändiga administrativa rutinerna skulle av kunna godtas. Det torde nämligen, under förutsättning att reglerna för intjänande pensionsrätt och betalning âlderspensionsavgift läggs fast och nödvändiga av av

Övergångsreglering på förmånssidan 507

uppgifter för tillgodoräknande av pensionsrätt inom det reformerade systemet kontinuerligt samlas in, gå att i efterhand komma till rätta med de olägenheter som en fördröjning skulle förorsaka. l en situation skulle dock en fördröjning av det faktiska genomförandet den av reformerade ålderspensioneringen medföra problem. Det gäller reglerna för beräkning och utbetalning av pension i fall då personer som omfattas 20-delsinav fasningen vill gå i pension tidigt, dvs. innan den första kohorten i Övergångsgenerationen, dvs. födda år 1935, fyller 65 år år 2000. En grundtanke bakom våra förslag är, som framgått tidigare i detta betänkande, att ålderspensioner som till någon del beräknas enligt det reformerade systemet skall börja utbetalas först fr.0.m. år 2000. För att förverkliga denna princip föreslår att pensionen för personer som dessförinnan gör ett uttag av ålderspension skall beräknas helt enligt reglerna för det nuvarande pensionssystemet. För fall av detta slag får ålderspensionen vid pensioneringstidpunkten alltså beräknas som om personen i fråga skulle omfattas av det hittillsvarande systemet. Fr.o.m. år 2000 skall för personer sålunda tagit ut ålderspension dessförinsom nan pensionen därefter beräknas enligt de regler som övergângsvis gäller för respektive âldersklass. Det får alltså då göras en omräkning och ålderspensionen fortsättningsvis bestämmas till relevant antal ZO-delar enligt hittillsvarande och reformerade regler. Härvid får beaktas effekterna av det tidiga pensionsuttaget och hänsyn får tas härtill för såväl den del av pensionen som beräknas enligt hittillsvarande regler som den del som beräknas enligt reformerade regler.

IV

KONSEKVENSER

16 Effekter för individer

I detta kapitel redovisas material till belysning effekterna våra förslag. Dessa av av avser i huvudsak reformeringen av ålderspensionssystemet. Detta i avsnitten tas upp 16.1-16.4. I avsnitt 16.5 behandlas effekterna förslagen avseende förtidspensioav neringen.

16.1 Principiella aspekter

Vårt förslag till reformerat pensionssystem bygger livsinkomstprincipen: ålderspensionerna skall vara direkt relaterade till individemas inkomster under livet i form av lön eller socialförsäkringsersättningar utges i stället för lön m.m. som sjukpenning, arbetslöshetsstöd, m.m.. Dessutom kan pensionsrätt intjänas för s.k. barnår och vid värnpliktstjänstgöring; pensionsrätten grundas då på fiktiv inen komst. Pensionssystemet garanterar minsta pension till alla, oberoende en av tidigare förvärvsinkomster. Garantipensionen uppgår för år till lägst 2,10 basbelopp för ensamstående pensionär och 1,87 basbelopp för gift pensionär, vilket motsvarar ca 6 200 respektive 5 500 kr per månad i 1994 års basbelopp. Då sjukpenning och arbetslöshetsersättning utges grundas pensionsrätten den bakomliggande inkomsten i stället för den faktiska ersättningen dock i högst två år femårsperiod. per Förtidspensionärer tillgodoräknas ålderspensionsrätt grundval avgifter på av en bestämd antagandeinkomst och inte på t.ex. den utgående förtidspensionen. Det reformerade pensionssystemet kan i del fall komma att pension en ge en som i inte obetydlig mån skiljer sig från den skulle ha utgetts med nuvarande som regelsystem, till det bättre eller till det sämre. I andra fall kan pensionerna beräknade enligt de två regelsystemen i stort sett lika stora. Utfallet beror helt på hur vara individens livsinkomstprofil ut. ser I det här avsnittet skall beskriva de allmänna effekterna för individer de av ändringar som föreslår i nuvarande regelsystem. I avsnitt jämförs ett senare pensionernas storlek i de två systemen för ett antal individer med olika tänkta livsinkomstprotiler. De samhällsekonomiska effekterna förslagen behandlas i av kapitel 17.

512 Effekter för individer

Pension i Förhållande till inbetalda pensionsavgifter

Livsinkomstprincipen innebär att varje avgiftsinbetalning till det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet påverkar den slutliga pensionens storlek. Pensionsavgiften har således, till skillnad från nuvarande ATP-avgift, betydelsen av en avgift för individen.

Nuvarande ATP-avgift är till stor del att betrakta skatt se avsnitt 5.7.

som en ren På grund bl.a. 15- och SO-årsreglema i många fall en mycket stor del av av ger avgiften inte något utbyte i pensionshänseende. För exempelvis en individ som har förvärvsarbetat i 30 år och har sina 15 bästa inkomstår bakom sig ger ytterligare avgiftsinbetalningar inte upphov till högre pension. lnom det reformerade systeen met däremot bidrar varje avgiftsinbetalning till att höja den framtida ålderspensioårsbelopp. Den förvärvsarbetat i t.ex. 45 år har betalat in sammanlagt nens som 50 % i avgift till systemet än med 30 års förvärvstid, om avgiftsinbemer en person talningarna är lika stora varje år. l dagens system får de två personerna lika stora pensioner, medan i det reformerade systemet pensionen för den törstnämnde blir 50 % högre. På motsvarande sätt har arbetat heltid i 30 år betalat en person som in 33 % i avgift och får därmed också 33 % högre pension i det reformerade mer systemet än i det fall han eller hon först arbetat halvtid i 15 år och därefter heltid de sista l5 åren. Med nuvarande regelsystem skulle pensionerna, på grund av 15årsregeln, ha blivit lika stora i de två fallen. Varje inbetalning till det reformerade således utbyte i pensionshånseende och har därmed betydelsen av en systemet ger avgift för individen.

Kompensationsnivå

l avsnitt 2.4 har visats vilken kompensationsnivå pension i procent av slutlön - nuvarande pensionssystem för närvarande ger under olika förhållanden. Komsom pensationsnivån varierar med inkomstens storlek; folkpensionen med sin högre kompensation för första basbeloppet inkomsten gör att den totala kompensationsav nivån är högre för låginkomsttagare än för höginkomsttagare. Kompensationsnivån påverkas också individens reallöneutveckling under de sista förvärvsåren: av högre individuell reallönetillväxt under de åren, desto lägre blir kompensationen i procent av slutlönen. Rent allmänt kan sägas att kompensationsnivân i betydelsen pension i procent av slutlön kommer att variera betydligt i det reformerade systemet än den gör i mer nuvarande system. Det är följd att alla års inkomster beaktas i pensionsen av hänseende och inte bara de bästa årens, vilka oftast är inkomstâren under senare delen förvärvslivet. Det reformerade systemet är i stället konstruerat för att ge av viss kompensation i förhållande till medelinkomsten under hela livet. För en en inte haft någon direkt lönekarriär och inte heller har varierat sin person som som arbetstid mellan deltid och heltid, dvs. för med uttryckt i ett visst års en person en löneläge flack inkomstkurva, år det inte så stor skillnad på slutlön och medellön under livet. Det skulle för med sådan inkomstprofil och tillräckligt många personer förvärvsår inte innebära någon större skillnad pensionen beräknas med tillämpom

få

Ejfekterför individer 513

ning av dagens 15- och 30-årsregler eller alla inkomstår beaktas vid pensionsbeom räkningen. Det reformerade regelsystemet kan i många fall till fördel snarare vara för individer med sådan livsinkomstprofil de har förvärvsarbetat under en om ett betydande antal år. Personer med brant livslönekurva, dvs. som har betydligt högre lön under de sista förvärvsåren än under den tidigare delen förvärvslivet, får av däremot en lägre pension den avgörs medellönen under livet än enbart om av om slutårens lönenivå får avgöra pensionens storlek. Den reformerade âlderspensionen beräknas med hjälp delningstal. Som av ett redovisats i avsnitt 10.2 beräknas delningstalet vid 65 års ålder, med livslängdsstatistik för perioden 1988-1992, till 12,9. Med avgift på 18,5 % och delen ett ningstal på 12,9 skulle 1,43 % av varje års inkomst upphov till årlig åldersge en pension. Om med medellön under livet individens livsinkomst utslagen på avses de 49 möjliga förvärvsåren fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder skulle således den årliga

pensionen motsvara 70 % 49x1 ,43 av individens medellön under livet uppräknad till slutårets allmänna lönenivå. Med det reformerade pensionssystemet går det emellertid inte att i generella termer säga något kompensationen i förhållande om till slutlönen.

Förändringar i medellivslängden hos befolkningen medför att det beräknade delningstalet ändras. Enligt SCB:s befolkningsprognos från år 1991 kommer den genomsnittliga tiden som ålderspensionär att förlängas från 17,2 år för närvarande till 18,4 år år 2010 för dem går i pension vid 65 års ålder. Individens som sammanlagda avgiftsinbetalningar 18,5 % varje års pensionsgrundande inkomst skall av då räcka till ytterligare drygt ett års pensionsutbetalningar. Det innebär att delningstalet vid 65 är då skulle utgöra 14,0 i stället för 12,9. Med avgiften 18,5 % skulle därmed 1,32 % av varje års inkomst upphov till årlig ålderspension. Genom ge en att skjuta upp pensionsuttaget och arbeta något längre kan individen emellertid kompensera för en höjning av delningstalet och därmed få lika stor årspension en som i det fall delningstalet inte hade höjts. Med högre medellivslängd kan det en vara rimligt att inte enbart tiden pensionär förlängs utan även tiden som som förvärvsaktiv. Hur mycket längre en person måste arbeta för att kompensera för en sådan höjning av delningstalet beror på livsinkomstprofil. En med personens person omkring 40 års förvärvstid och jämn löneutveckling kan kompensera sig genom att skjuta upp pensionsuttaget ett knappt år. Som utvecklat i avsnitt 5.6 skulle, med oförändrad kostnadsram och vid låg tillväxt i samhällsekonomin, kompensationsnivåerna även inom nuvarande system komma att reduceras framöver. Med årlig real tillväxt på l % kan beräknas en att ATP-pensionerna år 2010 skulle behöva reduceras till att motsvara 46 %, i stället för 60 %, av medelinkomsten för de 15 bästa inkomståren.

l de exempel som redovisas i detta avsnitt l6.1 har, inte annat den om anges, reformerade âlderspensionen beräknats med avgiften 18,5 % och delningstalet 12,9

vid uttag från 65 års ålder. Det har schablonmässigt antagits att hela ålderspen- - sionsavgiften har förts till fördelningssystemet och att uppdelning skall ske - som i verkligheten inte gjorts på fördelnings- och premiereservsystemen. - De beräknade pensionsbelopp som anges i tabeller och i texten i detta kapitel avser

514 för individer

Effekter

inte anges enbart den inkomstrelaterade pensionen. Eventuell tillkom-

om annat

mande garantipension har alltså inte medräknats. Garantipensionens avtrappning mot inkomstrelaterade pensionen kapitel ll innebär kompensationsnivån, i

den se att

bemärkelsen pension i procent slutlön, blir högre för pensionärer med låga av inkomster än för dem med högre inkomster. Som tidigare nämnts gäller motsvarande inom nuvarande regelsystem: folkpensionens högre kompensation för första

basbeloppet medför att kompensationsnivån är högre för låginkomsttagare. De uppgifter redovisas enbart den allmänna pensionen. Avtalspensiosom avser har således inte medräknats. För flertalet förvärvsarbetande kompletteras, som ner översiktligt beskrivits i avsnitt 2.3, den allmänna pensionen med en avtalspension motsvarande 10-15 % slutlönen. Dessutom avtalspensioneringarna kompenav ger sation för inkomster över den allmänna pensioneringens förmånstak.

Löneindexeringen av intjänade pensionsrätter

nuvarande ATP-system är de intjänade pensionsrättigheterna prisindexerade, lnom dvs. de skrivs i takt med den allmänna prisutvecklingen. Man kan alltså säga upp räntan i dagens de pensionsrätter tillgodoräknats individen är att system som lika med inflationen. Pensionsrätterna är oförändrade i fasta priser. Däremot sker ingen uppräkning till följd den allmänna reallönetillväxt som kan av ha skett under tiden från det individen tjänade in sin pensionsrätt fram tills dess den i form årlig pension. l stället har IS-ärsregeln bl.a. till syfte att skall betalas ut av åstadkomma viss standardsäkring tilläggspensionen. Genom att låta de 15 en av bästa inkomståren avgöra pensionsnivân beaktas de reallöneökningar som individen kan ha haft under livet och individen får pensionär pension kopplad till den som en standardnivå han hade under sina bästa år som yrkesaktiv. som l det reformerade systemet har 15-årsregelns funktion i det här avseendet ersatts ändrad indexering: de intjänade pensionsrättigheterna är löneindexerade i av en stället för prisindexerade. Räntan i systemet motsvarar således utvecklingen av genomsnittslön avsnitt 9.7. Löneindexeringen innebär att den intjänade

en se

pensionsrätten varje års inkomst oberoende när i tiden den har förvärav m.m. , har betydelse vid beräkning den reformerade ålderspensionen. vats, samma av Genom de intjänade pensionsrätterna följer den allmänna löneutvecklingen att behåller de sitt relativa värde, sitt standardvärde, över tiden. Sålunda motsvarar för i 40-årsåldern hade en inkomst på samma nivå som genomt.ex. en person, som snittslönen, den då intjänade pensionsrätten fortfarande vid pensioneringstidpunkten 25 år pensionsrätt beräknad en genomsnittslön. ca senare en En effekt löneindexeringen intjänad pensionsrätt är sålunda att inkomster av av tidigt livet kommer behålla sitt reala värde i pensionshänseende och därmed få i att större betydelse för den slutliga ålderspensionens storlek än vad som är fallet enligt

nuvarande regelsystem. Genom löneindexeringen intjänade pensionsrätter i det reformerade systemet av allmänna reallönetillväxten betydelse för storleken individens pension i har den av förhållande till slutlönen. Realräntan inom det reformerade systemet motsvarar den

Ejfekter för individer 515

allmänna reallönetillväxten. Ju högre räntan är, desto växer individens fiktiva mer pensionskapital. För en given individuell reallöneutveckling det reformerade ger systemet därför högre kompensationsnivâ högre den allmänna reallönetillväxten är. I nuvarande system påverkas kompensationsnivån inte alls den allmänna av

reallönetillväxten men naturligtvis individens reallöneutveckling. Detta

av egen framgår av redovisningen i tabell 16.1. Tabell 16.1 visar, för individ haft jämn löneutveckling âr för år, en som en pensionens storlek i procent av slutlönen i olika tillväxtalternativ. Individens begynnelselön antas vara densamma i de olika alternativen l 12 000 kr vid 24 års ålder. Lönen växer realt med 1 % âr respektive 2 % år. I sistnämnda fall per per uppgår således slutlönen till ett högre belopp 247 000 kr jämfört med 167 000 kr vid 1 % årlig tillväxt. I det reformerade systemet är kompensationsnivån, i bemärkelsen pensionens storlek i procent av slutlönen, oberoende reallönetillväxten i det fall indiviav att dens reallöneutveckling sammanfaller med den generella. Individens lön och egen tidigare intjänade pensionsrätter växer då i takt år för år. Med 41 års samma förvärvsarbete och pensionering vid 65 års ålder årspension 59 % motsvarar av

slutlönen se tabell 16.1.

Om individens reallön ökar med 1 % år och den allmänna realtillväxten, dvs. per räntan i det reformerade systemet, också är l % år blir således den reformeraper de inkomstrelaterade pensionen 59 % slutlönen. Om den allmänna reallönetillav växten är högre, 2 % per år, har de intjänade pensionsrättema vuxit till högre ett belopp och individen får därför en högre pension och en högre kompensationsnivâ. Den motsvarar i det fallet 72 % av slutlönen. I fallet med 1 % individuell och allmän reallönetillväxt är den inkomstrelaterade ålderspensionen mindre än 3 basbelopp. Det betyder att individen även är berättigad till viss garantipension. Den totala pensionen, inkomstrelaterad pension plus garantipension, utgör 61 % i stället , för 59 %, av slutlönen.

Tabell 16.1 Pensionens storlek i olika tillväxtaltemativ i reformerat och nuvarande regelsystem för en person med jämn löneutveckling och begynnelselön på en 112 000 kr vid 24 års ålder

Reallöneutveckling Reform. pension Nuv. pension

Eventuell garantipension har inte medräknats.

5 l 6 ETekrerför individer

l nuvarande system påverkas ålderspensionen inte den allmänna tillväxten utan av endast den individuella reallönetillväxten. individens kompensationsnivå är sex av procentenheter högre 62 % jämfört med 56 % vid den lägre individuella real- Iöneutvecklingen, vilket har två orsaker. Eftersom folkpensionen ger en högre kompensation för första basbeloppets inkomst och detta väger tyngre vid låga inkomster, får låginkomsttagare högre kompensation än höginkomststagare. Detta förklarar procentenheter differensen i kompensationsnivå i tabell 16.1. ett par av Resten förklaras individens långsammare lönetillväxt under de sista åren fram av till pensionen i l %-alternativet. Prisindexeringen intjänade pensionsrätter i av kombination med IS-årsregeln betyder att ATP-pensionen baseras lönen 7-8 år före pensioneringen. Vid låg reallönetillväxt har årslönen inte hunnit stiga lika mycket från denna tidpunkt fram till pensioneringen pensionen utgör då en förhållandevis större del slutlönen än om tillväxten varit högre. av Genomsnittligt sett är individens reallönetillväxt och den allmänna reallönetillväxlika stora. Således motsvarar pensionerna enligt nuvarande regelsystem en ten större andel de samtida fiårvärvsarbetandes löner vid låg tillväxt än vid hög av tillväxt. l det reformerade regelsystemet däremot utgör de nybeviljade inkomstrela-

terade pensionerna fast andel de samtida förvärvsarbetandes inkomster som

en av skall finansiera pensionsutbetalningarna, oberoende av realtillvåxtens storlek. Det reformerade pensionssystemet är således följsamt till den .samhcillsekonomiska mer utvecklingen än nuvarande system. För given individuell löneutveckling blir en också individens pension högre i goda tider än under perioder med låg tillväxt. då

tinansieringstörutsättningarna är sämre.

Taket

Den pensionsgrundande inkomsten begränsas uppåt ett tak, som i nuvarande av regelsystem 7,5 prisbasbelopp. Enligt vårt förslag avsnitt 9.7 skall motsvarar se taket fr.o.m. år 1996 höjas årligen i takt med de allmänna löneökningarna och kommer således att vid positiv reallöneutveckling räknas upp snabbare än vad som blivit nuvarande regler hade bibehållits. På motsvarande sätt blir uppräkfallet om ningen taket långsammare under perioder med fallande reallöner. Vårt förslag av takuppräkning inbegriper även pensionsrätt som framöver kommer att intjänas om inom det nuvarande ATP-systemet. Samma tak skall således gälla för den pensions-

grundande inkomsten i såväl det reformerade pensionssystemet som i det nuvarande

ATP-systemet.

30-årsregeln

I nuvarande ATP-system förvärvsåren utöver de 30 erforderliga åren för ger oavkortad pension inte upphov till någon högre pension för individen. l det fall att

lönenivån under de 15 bästa inkomståren vilka ofta sammanfaller med de sista förvärvsåren inte påverkas i vilken utsträckning individen har arbetat tidigare av under den yrkesaktiva tiden. blir således den slutliga pensionen densamma antingen

Ejfekter för individer 517

personen börjar förvärvsarbeta omedelbart efter avslutad skolgång eller först några år därefter eller gör ett uppehåll med förvärvsarbete under period. en I det reformerade systemet finns ingen motsvarighet till dagens 30-årsregel. Varje års inkomst bidrar till att höja den slutliga pensionen. Omvänt innebär varje års uppehåll med förvärvsarbete inte grundar pensionsrätt annat sätt, t.ex. - som bamârsrätt att den slutliga pensionen blir lägre än vad den skulle ha varit. - annars För en person med en årsinkomst utvecklas i takt med den allmänna realsom löneutvecklingen förändras den reformerade pensionen proportionellt med förvärvstidens längd. Detta gäller således individ inte har någon karriäreffekt; en som uttryckt i det allmänna löneläget ett visst år är årsinkomsten i år densamma unga som vid högre ålder. Om personen arbetar kortare tid blir pensionen lägre. För pensionsutfallet spelar det ingen roll förkortar förvärvslivet att om personen genom börja arbeta senare eller genom att ta en arbetsfri period mitt i livet. I tabell 16.2 visas hur stor den inkomstrelaterade âlderspensionen blir i det reformerade systemet med mellan 30 och 45 års förvärvstid och pensionering vid garantipensionsåldern 65 år.

Tabell 16.2 Pensionens storlek vid olika antal intjänandeåri reformerat och nuvarande regelsystem för en person med jämn löneutveckling och slutlön på en 239 000 kr. 1,5 % reallönetillväxt

Eventuell garantipension har inte medräknats.

Förutsatt att individen har minst 30 förvärvsår blir kompensationsnivân i nuvarande system, med avseende på summan av folkpension och ATP, 58 %. Det reformerade systemet blir relativt sett förmånligare jämfört med dagens regelsystem längre den förvärvsverksamma tiden är. Detta är konsekvens att en av sambandet mellan avgifter och förmåner stärkts i det reformerade systemet. lndividen får således större möjligheter att själv påverka den slutliga pensionens storlek. Varje utökad arbetsinsats under ett år, t.ex. heltids- i stället för deltidsarbete, bidrar till att höja pensionen. Enligt dagens regler är så fallet endast om förvärvsâret i fråga ingår bland de 15 bästa inkomståren. Likaså varje extra ger förvärvsår högre pension. l nuvarande system ger förvärvsår utöver de behövliga

518 för individer

Efekter

30 åren inget ytterligare påslag på pensionen om de inte ingår bland de 15 bästa

inkomståren.

Pensionering vid ålder än garantipensionsåldern annan En börjar förvärvsarbeta sent kanske gärna stannar kvar några år extra person som i arbetslivet. går i pension efter garantipensionsäldem, dvs. är äldre Om personen än 65 år vid pensioneringen, blir det årliga pensionsbeloppet högre enligt både det nuvarande och det reformerade regelsystemet. Tiden som pensionär blir då kortare; med beräknade livspension färre är blir därför årsbeloppet samma men högre. I det reformerade regelsystemet är det dessutom möjligt att tjäna in nya pensionsrättigheter efter garantipensionsåldem. I nuvarande ATP-system är inkomster intjänade efter den lagstadgade pensionsåldem inte pensionsgrundande. För individ går i pension före 65 år blir den årliga pensionen på motsvaen som rande sätt lägre eftersom pensionen då skall utbetalas i fler år. Den reformerade pensionen blir lägre också den anledningen att individen har mindre intjänad av pensionsrätt. Om medelpensionspoängen för nuvarande ATP påverkas beror på om individen redan har sina 15 bästa inkomstår bakom sig eller inte. I tabell 16.3 har beräknats pensionens storlek i det reformerade respektive det nuvarande systemet vid olika pensionsålder för person som börjar arbeta vid 24 en års ålder med årsinkomst utvecklas i takt med den allmänna reallöneutvecken som lingen. Vid uttag före garantipensionsåldem 65 år påverkas den intjänade pensionsrätten dvs. det fiktiva pensionskapitalet respektive medelpensionspoängen i det här exemplet både i det reformerade och i det nuvarande systemet. Vid pensionering mellan 6l och 65 års ålder är den inkomstrelaterade ålderspensionen ungefär lika stor i de två systemen. Fortsatt förvärvsarbete efter 65 år ger ytterligare pensionsrätter endast i det reformerade systemet.

Efekter för individer 519

Tabell 16.3 Pensionens storlek vid olika pensionsålder i refonnerat och nuvarande regelsystem för en person som börjar arbeta vid 24 års ålder med jämn löneutveckling och en begynnelselön på 132 000 kr. 1,5 % reallönetillväxt

Eventuell garantipension har inte medräknats.

Som framgått av det tidigare sagda kan personer med många förvärvsâr ofta bli berättigade till en högre pension enligt det reformerade regelsystemet än med nuvarande regler. Det gäller särskilt för personer som har haft sina relativt sett bästa inkomster tidigt i livet. Löneindexeringen inom det reformerade systemet innebär att tidigt intjänade rättigheter behåller sitt relativa värde över tiden, dvs. de skrivs fram med den allmänna löneutvecklingen. l nuvarande system sker framskrivning med prisutvecklingen. En individ med sådan livsinkomstprofil dvs. börjar som arbeta tidigt i livet och har relativt sett lägre inkomster äldre dagar kan ha tjänat en reformerad pension motsvarar beloppet för ATP och folkpension som vid garantipensionsåldern redan något eller några år dessförinnan. Han eller hon kan alltså välja att gå i pension tidigare än med dagens regler och ändå få en lika stor årlig ålderspension. Ett exempel är en person som börjar arbeta efter avslutad skolgång vid 19 års ålder. Lönen utvecklas helt i takt med den allmänna löneutvecklingen, i exemplet med 1,5 % reallöneökning år. Vid 50 års ålder sänks lönenivån med 25 % per grund av att personen börjar arbeta deltid eller får ett sämre betalt arbete. Vid garantipensionsåldern 65 år uppgår pensionen enligt nuvarande regler till ett belopp

motsvarande 63 % av slutlönen eller 113 800 kr. Inom det reformerade pensions-

systemet är individen redan från 62 års ålder berättigad till ett lika stort årligt pensionsbelopp som enligt nuvarande regler skulle utbetalas först fr. 65 års o. m. ålder. Skulle personen vid samma tidpunkt dvs. vid 62 år börja lyfta ATP och folkpension, skulle pensionsbeloppet uppgå till 93 300 kr.

520 Efekrer för individer

IS-årsregeln

15-årsregeln innebär att nivån nuvarande ATP bestäms av individens genomsnittslön, i fasta priser, under de 15 bästa inkomståren. l det reformerade systemet baseras pensionen i stället individens genomsnittslön under hela förvärvslivet, uppräknad till pensioneringsârets allmänna lönenivå standardnivå. Någon motsvarighet till IS-årsregeln finns således inte i det reformerade systemet. Borttagandet 15-årsregeln har, som redan påpekats, störst effekt för personer med ojämnt av fördelad livslön. För att belysa detta med ett exempel kan antas att den individ med 45 års förvärvstid, enligt den tidigare redovisade tabell 16.2 får reformerad pension som en på 154 500 kr, arbetar deltid 75 % under de 25 första förvärvsåren. Från 45 års ålder och fram till pensionen arbetar individen heltid, vilket medför att deltidsarbetet inte påverkar nuvarande ATP. Pensionen enligt nuvarande regler är således oförändrad, 139 300 kr. Den reformerade pensionen blir däremot lägre och uppgår till 133 100 kr jämfört med 154 500 kr vid heltidsarbete hela livet. l det reformerade systemet har det ingen betydelse när i tiden åren med heltidsarbete infaller. Om individen i exemplet börjar med heltidsarbete i 20 år och , därefter övergår till deltid behåller de tidiga bästa inkomståren sitt standardvärde på grund löneindexeringen intjänade pensionsrätter. Den reformerade pensioav av ç nen blir även i det fallet 133 100 kr. 1 nuvarande prisindexerade system har det däremot betydelse när de bästa åren infaller. Om de ligger i början den förvärvsaktiva tiden beräknas indiv dens av pension till 107 500 kr i stället för till 139 300 kr då de ligger sist i karriären. Den 4 reala tillväxt i det här fallet 1,5 % år ägt under tiden från intjånanper som rum det har inte tillgodoräknats pensionsrätterna.

Garantipension

lnom det reformerade systemet skall garanteras lägsta pension på 2,1 basbelopp en för ensamstående pensionstagare vilket motsvarar 6 200 kr per månad med l 994 en års basbelopp. För individ förvärvsarbetat och kanske även på annat sätt tjänat in penen som sionsrätt, t.ex. för barnår, och därigenom har viss inkomstrelaterad pension en minskas garantipensionsbeloppet. Garantipensionen räknas av mot den inkomsrelaterade ålderspensionen, avtalspension och utländsk pension, dock inte krom för krona enligt nuvarande regler sker med pensionstillskottet i förhållance till som ATP. Hur avräkningen görs inom det reformerade systemet har beskrivits i kapitel 1 Resultatet blir att ensamstående pensionär. utöver en garantipension 2,0 en basbelopp, får behålla 25 % av den inkomstrelaterade pensionen upp till 2 bisbelopp och 50 % av den inkomstrelaterade pensionen mellan 2 och 3 basbelopp. En individ har en inkomstrelaterad pension 3 basbelopp eller däröver inte som berättigad till något tillskott från garantipensionssystemet.

Efekter för individer 521

l tabell 16.4 har beräknats hur stort tillskott från garantipensionssystemet som inkomstrelaterad pension olika nivå berättigar till. Beloppen är uttryckta i 1994 års priser.

Tabell 16.4 Garantipensionsbelopp vid olika nivåer på den inkomstrelaterade pensionen inom det reformerade pensionssystemet för ensamstående ålderspenen sionär. 1994 års basbelopp

lnkomstrel. pension Garantipension Total pension

0 kr 73 920 kr 73 920 kr 17 600 kr 57 200 kr 74 800 kr 35 200 kr 44 000 kr 79 200 kr 52 800 kr 30 800 kr 83 600 kr 70 400 kr 17 600 kr 88 000 kr 88 000 kr 8 800 kr 96 800 kr 105 600 kr 0 kr 105 600 kr

Att garantipensionen inte avräknas krona för krona mot den inkomstrelaterade pensionen innebär således att förvärvsarbete och en person som genom annan verksamhet har tjänat pensionsrätt för inkomstrelaterad ålderspension i princip alltid får högre pension än den inte förvärvsarbetat alls. Det innebär också som att kompensationen pension i förhållande till förvärvsinkomster m.m. inom det reformerade systemet. liksom är fallet med nuvarande folk- och tilläggspensionering. blir högre för personer med låg livsinkomst på grund låg årsinkomst eller av få förvärvsår än för med hög sammanlagd inkomst. personer lnom det nuvarande pensionssystemet har med ingen eller låg ATP rätt personer till pensionstillskott. Personer med låg allmän pension och avtalspension har dessutom rätt till särskilt grundavdrag vid beskattning. Enligt vad föreslår skall emellertid grundskyddet även inom nuvarande regelsystem förändras fr.0.m. år 2000 och dagens folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag vid beskattningen ersättas med en särskild övergångsvis garantipension räknas som av mot den inkomstrelaterade pensionen. Denna övergångsvisa garantipension beskattas på samma sätt som garantipensionen i det reformerade pensionssystemet och som förvärvsinkomster. l avsnitt ll.5 har redogjort för innebörden detta vårt av förslag.

Övergängsregler

Det reformerade regelsystemet kommer att införas successivt. Enligt vån förslag till övergångsregler, redovisas i kapitel 15, skall för övergångsgenerationerna som

522 för individer

Effekter

vilka omfattar dem är födda något åren 1935-1953 ålderspensionen som av - beräknas enligt både och gamla regler. Vid beräkning av reformerad pension nya beaktas inkomster intjänade fr.0.m. år 1960. Med ålderspension enligt gamla m.m. här folkpensionens grundbelopp plus ATP-pension. Individens inkomregler avses strelaterade pensionsbelopp utgörs ett visst antal 20-delar vardera nya och av av gamla pensionen. Den första generation kommer att få någon del av sin åldersom spension enligt de reformerade reglerna är 1935 års födda. De får 120 av den reformerade pensionen och 19 20 pensionen beräknade enligt nuvarande regler. av 1936 års födda får 220 reformerad pension och 1820 nuvarande pension, av av Om det sålunda beräknade beloppet är mindre än 3,0 basbelopp för ensamståosv. ende respektive 2,655 basbelopp för gift pensionstagare har pensionären även rätt

till viss garantipension. Det reformerade regelsystemet får således successivt allt större effekt på individens pension. Om individ född t.ex. år 1944 har sådan livsinkomstprofil att en en de reformerade reglerna i ett fullfunktionsstadium skulle innebära att den inkomstrelaterade pensionen beräknas till ett 10 % högre eller lägre belopp än pensionen beräknad med nuvarande regler kommer den faktiskt utgående inkomstrelaterade pensionen påverkas, uppåt eller nedåt, med 5 %, eftersom 1944 års födda får att hälften pensionen från vardera systemet. av övergångsgenerationerna finns också särskild garantiregel med innebörden För en pensionen aldrig kan bli lägre än den folk- och tilläggspension som individen att tjänat in fram till dess de reglerna träder i kraft, dvs. t.o.m. år 1994. Den nya särskilda garantiregeln torde få betydelse främst för dem vid ikraftträdandetidsom punkten har sina bästa inkomstår bakom sig och då redan har tjänat in 30 ATP-år.

Livsinkomst, pensionskapital och värdet barnår av

I det följande redovisas sammanställning med syfte att ge en uppfattning om en livsinkomst, pensionskapital och värdet barnår i det reformerade storlekarna av av pensionssystemet. Där framgår den sammanlagda livsinkomsten för en person med 40 förvärvsår och låg lön, med 45 förvärvsår och en inkomst som en person ungefär genomsnittsinkomst för kvinnor, en person som börjar arbeta motsvarar en efter skolan och hela tiden har lön i nivå med genomsnittsinkomsten för män och en efter avslutade studier arbetar 40 år med inkomst motsvarande en person som en ATP-taket. Pensionskapitalet utgör 18,5 % livsinkomsten. Sammanställningen av visar att för med genomsnittlig inkomst uppgår det hopsamlade pensionsen person kapitalet till 1-1,5 milj. kr pensionsdagen, uttryckt i 1994 års priser.

Arbetar i Årsinkomst Livsinkomst Pensionskapital p l 40 år 100 000 kr 4 000 000 kr 740 000 kr 45 år 140000kr 6 300000kr 1 166000kr 47 år 190 000 kr 8 930 000 kr 1 652 000 kr 40 år 264 000 kr 10 560 000 kr 1 954 000 kr

Efekter för individer 523

Bamårsrätten innebär att en person kan avstå helt från förvärvsarbete eller minska sin arbetstid under ett antal år när barnen är små utan att det har någon effekt på pensionskapitalets storlek. Under bamåren tillgodoräknas individen oförändrad pensionsgrundande inkomst under ledigheten eller den är större 75 % - om - av genomsnittsinkomsten i samhället. För den fortsätter att förvärvsarbeta i som oförändrad omfattning under barnåren, innebär den s.k. korken att han eller hon tillgodoräknas en högre pensionsgrundande inkomst under dessa år, högst 35 200 kr extra i 1994 års priser. En med t.ex. 3 barn, uppburit föräldrapenperson som ning men i övrigt förvärvsarbetat i oförändrad omfattning, kan ha rätt till påslag ett på den pensionsgrundande inkomsten med totalt tolv basbelopp, dvs. sammanlagt 422 400 kr, vilket innebär att pensionskapitalet höjs med 78 100 kr. För de tre personerna med inkomst under taket motsvarar det höjning pensionen med en av ca ll, 7 respektive 5 %.

16.2 Utfall för olika

grupper

I bilaga A till detta betänkande redovisas beräkningar Riksförsäkringsverket av av ålderspensionens storlek i det reformerade systemet jämfört med nuvarande regelsystem för män och kvinnor med olika antal intjänandeâr. Vi vill för upplysningar härom hänvisa till bilagan och kommer här inte någon redovisning att ge av eller översikt över det material som intagits där.

16.3 Utfall för antal

typindivider

ett

I det följande redovisas del beräkningar gjorts i syfte att jämförande en som ge en beskrivning det ekonomiska utfallet enligt det reformerade pensionssystemet och av det nuvarande regelsystemet för ett antal individer med olika livsinkomsttyper av profiler. Resultatet av beräkningarna sammanfattas i tabell 16.6 och 16.7 nedan. Livsinkomstprofilema baseras lönestatistik från LO, TCO och SACO. De utgår från tvärsnittsdata ett visst år: medellön i olika åldrar för viss yrkeskategoen ri. individerna antas vara 16 år i utgångsläget och de âldersspecifika inkomsterna skrivs upp i takt med den allmänna reallöneutvecklingen. Mot beräkning en som sålunda utgår från tvärsnittsdata skulle naturligtvis kunna riktas kritik. Tvärsnittsdata avseende ett visst år kan knappast ett rättvisande sätt avspegla den faktiska inkomstkarriär som individen gör under livet. Någon lösning har emellertid annan inte stått till buds, eftersom det inte finns longitudinella data för olika typindivider, dvs. inkomstuppgifter visar löneutvecklingen över tiden. som Den reformerade ålderspensionen beräknas med avgiften 18,5 % och ett delningstal på 14,0 vid ålderspensionering vid 65 år. Detta innebär att pensionen inom det reformerade systemet beräknas med ett delningstal är väsentligt högre än det som som skulle ha tillämpats om systemet hade varit i kraft och ålderspensionen hade

524 Effekter för individer

beräknats i dag. I sådant fall hade beräkning gjorts med användning av delningstalet 12,9. Emellertid utvisar befolkningsprognoser att delningstalet kan behöva tiden framöver för att efter år 2010 behöva utgöra det av oss i höjas under strax räkneexemplen använda 14,0. Vi därför att beräkning med detta högre anser en delningstal rättvisande resultat med hänsyn till att systemet är avsett att ger ett mer börja tillämpas i större utsträckning först ett stycke på 2000-talet. Vid beräkningarna i detta avsnitt har bamårsrätt tillgodoräknats enligt de modeller finns beskrivna i avsnitt 9.5 och 16.4. ATP-taket och inbetalda avgifter räknas som i takt med den allmänna reallöneutvecklingen. upp Även vid beräkning pension enligt nuvarande regler har ATP-taket löneindexeav dvs. taket höjs i takt med reallöneutvecklingen. Med en positiv reallöneutrats, veckling framöver kommer så gott samtliga att sikt ha en inkomst som som överstiger det fasta ATP-taket. Takets effekt på pensionens storlek i relation till individens slutlön kommer variera beroende på inkomstnivån. Syftet med beatt emellertid inte främst att belysa takets effekt utan effekten av de räkningarna är förändrade intjänandereglerna livsinkomstprincipen jämförd med dagens 15- och 30-årsregler. En sådan jämförelse blir enklare att göra om taket höjs även i be-

räkningarna pensionen i nuvarande system. av Folkpension enligt dagens pensionssystem utges med olika belopp för gifta och

ogifta. I räkneexemplen har folkpensionen satts till 87 % av basbeloppet, vilket medelbelopp för dagens pensionärskollektiv. De utgående förmånermotsvarar ett har beräknats med basbeloppet reducerat med 2 %. na Jämförelsen mellan utfallet det reformerade systemet och av dagens regler görs av med antagandet reallöneutvecklingen uppgår till 2 % år. Det är den tillväxt att per nuvarande kräver för finansiellt hållbart. Vid lägre tillväxttakt som system att vara skulle, vi pekade på i avsnitt 5.6, förmånsnivâerna i dagens system behöva som reduceras för pensionerna inte skall öka i förhållande till avgiftsunderlaget. att vi redovisat tidigare påverkas pensionärernas kompensationsnivå vid nybe- Som viljandetillfället dvs. pension i förhållande till slutlön i det reformerade systemet generellt inte tillväxttakten. Inom nuvarande system däremot blir kompensasett av vid låg än vid hög tillväxt. Med tillväxttakt på 2 % ligger den tionsnivån högre en genomsnittliga kompensationsnivån inom nuvarande system samma nivå som

inom det reformerade systemet, dvs. de nybeviljade pensionerna blir lika stora som

andel av lönesumman. tillväxttakt än 2 % tillämpas i beräkningarna blir således kompensa- Om en lägre tionsnivåerna i det nuvarande systemet högre än vad beräkningarna i de redovisade jämförelse mellan systemen då skall meningsfull, exemplen utvisar. För att en vara skulle pensionerna i dagens regelsystem räknades ned med viss prokrävas att en

centsats. % årlig reallönetillväxt under så lång tid 48 år från 16 till 64 års Med 2 som typindividemas slutlöner hunnit växa till än 2,5 gånger dagens nivå. ålder har mer ATP-taket har höjts i takt. Om beräkningarna redovisas i tabellerna samma som 16.7 hade gjorts helt enligt dagens regelsystem, dvs. med fast tak, skulle 16.6 och

nuvarande regelsystem nuvarande pension i procent av slutlön i

utfallet enligt

Efekter för individer 525

många fall ha blivit väsentligt lägre än vad som anges i tabellerna. För att belysa detta redovisas i tabell 16.5 några enkla beräkningar om hur kompensationsnivån pension i procent av slutlön inom nuvarande pensionssystem skulle komma att sjunka framöver för en individ med maximal medelpoäng 6,5. Personerna i det exempel som redovisas i tabell 16.5 antas ha en reallöneökning på 2 % per år. De 15 bästa inkomståren är således de 15 sista förvärvsåren. För att erhålla en medelpoäng om 6,5 måste årsinkomsten fr.0.m 50 års ålder uppgå till lägst 7,5 basbelopp, dvs. 264 000 kr med 1994 års basbelopp. Person A i exemplet uppfyller detta krav. Lönen vid 50 års ålder motsvarar 264 00 kr och person A är således vid pensioneringen vid 65 års ålder berättigad till maximal pension. Med 2 % reallöneökning per år uppgår Slutlönen vid 64 års ålder på 348 300 kr. Person Azs kompensationsnivå blir 47 %. Med 2 % årlig reallönetillväxt framöver kommer en person med motsvarande yrkeskarriär som person A att uppnå lönenivån 264 000 kr redan vid en tidigare ålder. Pensionsbeloppet i fasta priser blir i det fallet detsamma för A. som person Däremot blir kompensationsnivån lägre eftersom också lönen vid pensionstidpunkten då är högre än för den tidigare person A. Slutlönen överstiger således det fasta ATP-taket med ett högre belopp. Detta innebär att kompensationsnivån i dagens pensionssystem successivt sjunker till följd av taket. Medan den för person A i exemplet beräknats utgöra 47 % av Slutlönen minskar den till 39 % tio år senare och till 32 % efter ytterligare tio år. Denna fortlöpande sänkning fortgår sedan vid reallönetillväxt också framöver i samma takt. -

Tabell 16.5 Pension folkpension och ATP i procent av slutlön för personer med medelpoäng 6,5 och med inkomst överstigande det fasta ATP-taket fr.0.m. viss ålder. 2 % reallönetillväxt per år

Lön över taket Slutlön Pension i % av 264 000 kr vid 64 år slutlön fr.0.m. ålder

Person A 50 år 348 300 kr 47 % Person B 40 år 424 600 kr 39 % Person C 30 år 517 600 kr 32 %

I en situation med 2 % årlig reallönetillväxt framöver kommer, vid den tidpunkt då typindividerna som redovisas i tabellerna 16.6 och 16.7 går i pension, ålderspensionen enligt nuvarande regelsystem och med löneindexerat tak i större utsträckning än i dag att bestämmas av ATP, medan folkpensionen har förhållandevis mindre betydelse. För en individ med en genomsnittsinkomst och minst 30 förvärvsår kommer ålderspensionen ATP och folkpension då att motsvara ca 53 % av in-

526 Ejfekter för individer

dividens slutlön jämfört med ca 56 % i dag. För att erhålla inkomstrelaterad ålderspension av motsvarande storlek i det en reformerade systemet, 53 % av slutlönen, fordras för en individ med en jämn löneutveckling under livet 40 intjänandeâr. - Som redan nämnts varierar kompensationsnivån i nuvarande system inte bara med inkomstnivån utan också med reallöneutvecklingen. Detta medför att de kompensationsniväer som beräkningarna här ger till resultat kan framstå som låga i jämförelse med de som blir fallet för personer som i dag ålderspensioneras. De senaste årens låga reallönetillväxt innebär att de som nu går i pension får en förhållandevis hög kompensationsnivå från det allmänna systemet. För en person med en månadslön på 15 000-16 000 kr kan folkpension och ATP beräknas utgöra över 60 % av slutlönen. Inberäknat avtalspension 10-15 % skulle den totala pensionen således en motsvara ca 75 % av slutlönen för en nybliven âlderspensionär. En fortsatt låg tillväxt i samhällsekonomin skulle emellertid kräva en sänkning av kompensationsnivåerna eller medföra en kraftigt höjd fmansieringsbörda för de aktiva. Individerna i de räkneexempel som redovisas i det följande har samtliga förvärvsarbetat större delen av sitt aktiva liv eller under viss tid på annat sätt t.ex. pä grund pensionsgrundande socialforsäkringsersättningar, bamär e.d. tjänat in av pensionsrätt motsvarande storlek. Med genomsnittlig reallönetillväxt 2 % av en per år framöver kommer de inte att vara berättigade till garantipension, varken med avseende på reformerad ATP eller nuvarande ATP och folkpension, eftersom garantipensionsbeloppet enligt förslaget skall räknas upp med enbart prisindex. Jämförelsema i tabellerna 16.6 och 16.7 avser således individemas inkomstrelaterade pensioner och inkluderar inte någon garantipension alls. Effekten ett system med delning av pensionsrätt mellan makar har inte beaktats av i de här räkneexemplen. Delning av pensionsrätt skulle vara särskilt gynnsam för de gifta kvinnor som under längre perioder avstår helt eller delvis från förvärvsarbete, samtidigt som de med dem gifta männen skulle få lägre pension i det reformerade systemet. l tabell 16.6 har beräknats pensionens storlek exkl. avtalspension i det reformerade respektive det nuvarande regelsystemet för nio personer, som förvärvsarbetar hela livet fram till pensioneringen vid 65 års ålder. I tabellen anges också individens slutlön i 1994 års löneläge. Som redan nämnts kommer individens slutlön att i verkligheten uppgå till ett betydligt högre belopp vid den framtida tidpunkt då han går i pension.

Ejfekter för individer 527

Tabell 16.6 Ålderspension i procent slutlön för ett antal typindivider. Förhållan-

av

det mellan refonnerat och nuvarande pensionssystemK 2 % realtillväxt per år. 1

tabellen anges individens slutlön krmånad i 1994 års allmänna löneläge

Pension i % av slutlön Kvot Slutlön reformerad nuvarande ref.pens. i l994 års nuv.pens. löneläge

Person Förv.arb. fr.o.m.

Löneindexerat ATP-tak. Eventuell garantipension har inte medräknats.

Personemas livsinkomstprofiler ser ut pá följande sätt. Person l förvärvsarbetar från 16 års ålder med en tämligen jämn löneutveckling på en relativt låg nivå. Förvärvsinkomsten sjunker något de sista åren på grund av deltidsarbete, vilket gör att pensionen uttryckt i slutlönen är förhållandeprocent av vis hög. Pensionen i det reformerade systemet blir 18 % högre än i nuvarande regelsystem: kompensationen i förhållande till slutlön stiger från 61 till 72 %. Person 2 har en löneprofil som kan jämföras med en genomsnittlig industriarbetares. Person 2 börjar arbeta vid 18 års ålder och har en jämn löneutveckling under livet. Även i detta fall blir pensionen betydligt högre i det reformerade systemet 64 % jämfört med 55 % av slutlönen. Person 3 börjar förvärvsarbeta vid 18 års ålder med något lägre lön men med snabbare löneutveckling än person 2. Person 3 har således en viss karriäreffekt under den första delen av yrkeslivet och därefter en ganska jämn löneutveckling;

528 Efekrer för individer

löneprofilen kan jämföras med en genomsnittlig tjänstemans. Såväl i det reformerade som i det nuvarande systemet tjänar person 3 en högre pension i kronor räknat än person 2. Person 3 får 8 % högre pension i det reformerade än i det nuvarande systemet 58 respektive 54 % av Slutlönen. Person som också tillhör tjänstemannasektorn, börjar arbeta vid 20 års ålder med en lön motsvarande medianlönen i yrket, gör karriär i 35-40-årsåldern och har därefter en lön som är något högre än ATP-taket. Slutlönen är således högre än den pensionsgrundande inkomsten, vilket förklarar varför pensionen uttryckt i procent av slutlön 46-47 % är lägre än för de tidigare personerna. Pensionen för person 4 blir densamma i de två systemen. Person 5 börjar arbeta som tjänsteman vid 22 ârs ålder och har motsvarande medianlönen i yrket under hela förvärvstiden. Pensionen blir 5 % högre med de reformerade reglerna 57 % i stället för 54 % av Slutlönen. Person 6 börjar arbeta i samma yrke som person men gör karriär och har högre inkomster från 35 års ålder och tjänar därmed en högre pension än person Kompensationsnivån blir i det här fallet densamma i de två systemen. Person som tillhör SACO-kollektivet, börjar förvärvsarbeta först efter avslutade studier vid 25 års ålder och har en snabbare löneutveckling än den allmänna, men inkomsten ligger hela tiden under taket. För person 7 blir den reformerade pensionen 9 % lägre än nuvarande ATP plus folkpension. Om person 7 har tillfälliga förvärvsinkomster under studietiden och t.ex. studiebidrag, som enligt vårt förslag skall grunda pensionsrätt, bidrar det till att höja pensionen i det reformerade systemet. l det här exemplet blir den reformerade pensionen då 5 % lägre än pensionen i nuvarande system. Person 8 har också lång studietid och börjar därefter förvärvsarbeta i ett akademikeryrke med samma begynnelselön som person 7 men har en löneutveckling sådan att årsinkomsten överstiger det realindexerade ATP-taket från 38 års ålder. Både den reformerade och den nuvarande pensionen blir således låga i förhållande till Slutlönen. l en alternativ beräkning förvärvsarbete från 18 år antas person 8 ha tillfälliga inkomster av samma slag som person 7. Skillnaden mellan den reformerade och den nuvarande pensionen blir densamma som för person 7. Person som också är akademiker, börjar förvärvsarbeta vid 26 års ålder i ett karriäryrke. Redan från 3l års ålder intjänar person 9 maximal pensionsgrundande inkomst varje år. Sett ur pensionssynpunkt har individen således en jämn löneutveckling under större delen av livet. Det medför att skillnaden mellan de två systeblir mindre än för person Person 9 får en kompensationsnivå på 30 % i det men reformerade systemet jämfört med 32 % i nuvarande system. Att person 8 och 9 får så låg kompensationsnivå både i nuvarande och det reformerade systemet beror takeffekten. Om beräkningarna hade gjorts med ett fast ATP-tak skulle kompensationen ha varit ännu lägre. Utöver den allmänna pensionen tillkommer avtalspensionen, som har stor betydelse för dessa personers sammanlagda inkomst som pensionärer. Nuvarande ATP bestäms av inkomsterna under de bästa vid positiv tillväxt oftast de sista inkomståren. l det reformerade systemet bestäms pensionen av hela -

Ejfekter för individer 529

livsinkomsten. Löneindexeringen av intjänade pensionsrättigheter betyder att varje års inkomst räknas upp till slutårets lönenivå. Höga inkomster tidigt i livet är därför lika värdefulla i pensionshänseende som senare års inkomster. ldiagram 16.1 visas livsinkomstprofilerna, uppräknade till 1994 års lönelåge, för personerna 2 och 7. För person den genomsnittlige industriarbetaren, ligger medellönen under livet och genomsnittslönen under de sista förvärvsåren på i princip samma nivå. Det gör således ingen större skillnad om pensionen relateras till medellön eller till slutlönenivâ. Då person 2 har många förvärvsâr är de reformerade reglerna till fördel för honom eller henne: pensionen blir 17 % högre i det reformerade systemet. Person 7 har en viss lönekarriär och slutlönen är således högre än medellönen under livet. Den reformerade pensionen blir därför lägre än pensionen beräknad enligt nuvarande regler.

Diagram 16.1 Livsinkomstproñl i 1994 års löneläge för person 2 och person 7

8 1

150 V l

i ä

C i I l I I I

0 l 1 1 I I l I l I I l l 1 I 1 I l I I 1 I l 1 l I l I l l l 1 l Ö l I lllllllil 15 25 35 45 55 65 ålder

person 2 person 7 ..

I tabell 16.7 redovisas beräkningar för ytterligare åtta individer. De antas samtliga ha vårdat små barn under någon period och har således tillgodoräknats barnårsrätt enligt de regler som föreslagit i avsnitt 9.5. Ingen av personerna 10-17 har inkomst överstigande det löneindexerade ATP-taket.

530 Effekter för individer

Om de kompensationsnivåer som anges i tabellen appliceras på slutlönen i 1994 års löneläge skulle även efter ett schablonmässigt påslag för den avtalspension som individen kan vara berättigad till personerna 11 och 12 vara berättigade till ett tillskott från garantipensionssystemet se avsnitt 16. l. Deras kompensationsnivå i det reformerade systemet skulle därmed bli högre. Emellertid är det i det fallet svårt att jämföra de två systemen, eftersom den pensionsnivå som då erhålls i nuvarande system inte är fullt ut beskattad till följd av reglerna för särskilt grundavdrag. Jämförelsen skulle då avse ett fullt ut beskattat och ett endast delvis beskattat belopp.

Tabell 16.7 Ålderspension i procent slutlön för ett antal typindivider. För-

av hållandet mellan reformerat och nuvarande pensionssysteml. 2 % realtillväxt per år. Samtliga personer har tillgodoräknas pensionsrätt för barnår. 1 tabellen anges individens slutlön krmånad i 1994 års allmänna löneläge

Pension i % av slutlön Kvot Slutlön i reformerad nuvarande ref.pens. 1994 års nuv.pens. löneläge

Person

Löneindexerat ATP-tak. Eventuell garantipension har inte medräknats.

Person 10 börjar förvärvsarbeta i ett yrke inom LO-området vid 19 år, gör några års uppehåll och har sammanlagt sju förvårvsår fram till 30 års ålder. Vid 30 år får hon två barn tätt efter varandra och har rätt till fem barnår. Hon arbetar deltid 75 % fram till 38 år och återgår därefter till heltidsarbete. Vid 59 år får hon förtidspension. Förtidspensioneringen innebär att ålderspensionen i det reformerade systemet blir lägre än vid fortsatt förvärvsarbete, medan ålderspensionen i nuvaran-

de system endast påverkas marginellt se även avsnitt 16.5. För person 10 blir

för individer 531

Efekter

därmed den reformerade ålderspensionen 15 % lägre än ålderspensionen enligt nuvarande regler. Person ll, också tillhör LO-kollektivet, har del tillfälliga arbeten i 16-17som en årsåldern. Mellan 18 och 24 års ålder arbetar hon heltid. Under denna tid föder hon barn och har rätt till fyra barnår. Därefter blir hon arbetslös och går utbildning ett år. Efter utbildningstiden får hon ytterligare ett par barn och är hemma några par år på heltid. Vid 31 års ålder börjar hon arbeta halvtid. Vid 41 år går hon upp i arbetstid, först till 75 % och efter några år till 100 %. Person 11 får 6 % högre pension i det reformerade än i det nuvarande systemet. Livsinkomstproñlen för 11, uttryckt i ett visst års löneläge, återges i diaperson l6.2. Uppräknat till slutårets lönenivå har person l1 sina bästa inkomstår i gram åldern 18-24 år. I det reformerade regelsystemet är således dessa år de bästa åren i pensionshänseende. I nuvarande prisindexerade system infaller de bästa åren i stället i slutet förvärvslivet vid 2 % årlig reallönettillväxt. Barnårsrätten har av stor betydelse för l Den innebär att den reformerade pensionen höjs med person omkring 13 % och att den totalt sett blir 6 % högre än vad ålderspensionen hade blivit med nuvarande regelsystem 61 % respektive 57 % av slutlönen. Person 12, tillhör LO:s yrkesområde, börjar arbeta inom sjukvården vid 20 som års ålder. Efter några år med deltidsarbete, fem barnår och ett par år helt utan pensionsgrundande inkomster har hon jämn inkomstutveckling från 34 års ålder. en Kompensationsnivån för person 12 ligger samma nivå i de två systemen. Person 13 börjar också förvärvsarbeta inom sjukvården vid 20 års ålder och har rätt till sammanlagt fem barnår i 25-30-årsåldern. Person 13 har en lönekarriär sträcker sig långt i åren och pension bestämd av slutlönenivån är därför som upp en det förmånligaste alternativet. Person 13 får således lägre pension 10 % lägre i det reformerade systemet, där pensionen bestäms av medellönen under livet. Person 14 börjar arbeta heltid inom sjukvården vid 20 års ålder. Hon vidarutbildar sig under två år till högre befattning och arbetar sedan åter heltid några en år innan hon får barn och rätt till fyra barnår. Efter sju års deltidsarbete 75 % arbetar hon heltid från 36 års ålder med jämn löneutveckling fram till pensioneen ringen. Person 14 får lika stor pension i de två systemen. Person 15 har liknande yrkeskarriär och löneutveckling som person 14. Hon en får två barn och därmed några fler barnår, arbetar också deltid under längre men tid än 14. Hon vidarutbildar sig under ett år och arbetar heltid från 43 års person ålder med jämn löneutveckling fram till pensioneringen. För person 15 blir den en reformerade pensionen 4 % lägre än pensionen enligt nuvarande regler 51 % i stället för 53 % av slutlönen. Person 16 börjar förvärvsarbeta inom TCO-kollekti vet vid 18 års ålder. Hon föder barn vid 22 och 26 år och arbetar därefter halvtid tills yngsta barnet är åtta år och sedan ytterligare några år deltid 75 %. Hennes lön motsvarar medianlöi yrket. blir den reformerade pensionen 5 % högre än nuvarande nen För person 16 pension. Person 17, också tillhör TCO-kollektivet, förvärvsarbetar från 20 års ålder. som Hon får barn vid 25 år och arbetar därefter deltid tills barnet vuxit upp och fyllt ett

532 Ejfekter för individer

20 år först halvtid i åtta år och därefter 75 %. Från 45 års ålder arbetar hon heltid med en jämn löneutveckling. Under de sista 20 åren förvärvslivet har av person 17 en årsinkomst som ligger på nivå inkomsten för 14. samma som person I nuvarande regelsystem får person 17 således lika stor pension 14. som person Den långa perioden med deltidsarbete påverkar inte nuvarande ATP, däremot men påverkas den reformerade pensionen. Person 17 får därför ll % lägre pension i det reformerade systemet än i nuvarande system 47 % jämfört med 53 % slutlönen. av Livsinkomstprofilen för person 17 återges i diagram 16.3. - Nuvarande ATP påverkas i allmänhet inte ett ändrat förvärvsmönster t.ex. av

deltids- i stället för heltidsarbete på grund av vård små barn, eftersom vårdåren

av oftast infaller under den första delen av den yrkesaktiva tiden. I det reformerade systemet kan en försäkrad helt avstå från förvärvsarbete tills barnet är fyra år utan att någon pensionsrätt i princip går förlorad. Alternativt kan den försäkrade arbeta deltid under en något längre period utan att den framtida pensionen påverkas. Bamår ger som lägst en extra pensionsrätt för inkomst motsvarande ett lönebasen belopp, vilket betyder att bamåren kan vara de i pensionshänseende bästa förvärvsåren löneindexeringen av intjänade pensionsrätter inom det reformerade systemet innebär att alla års pensionsrätter räknas fram till slutârets löneläge.

Enligt tabell 16.7 är person 11 den som får jämförelsevis bäst utbyte i ett reformerat system i förhållande till dagens regelsystem och, av dem förvärvsarbetar som fram till 65 år, person 17 den får relativt sett sämst utbyte. Deras livsinkomstsom profiler, uppräknade till 1994 års löneläge, redovisas i diagrammen 16.2 och 16.3. De heldragna kurvorna visar tillgodoräknad pensionsgrundande inkomst, inkl. barnårsrätt, och de streckade kurvorna visar faktisk inkomst förvärvsarbete och av socialförsäkringsersättningar som föräldrapenning Person 17 har sina bästa m.m. år i slutet av yrkeslivet och gynnas därför dagens system där pensionens storlek av bestäms efter slutlönenivå i stället för efter medellönen. För 1 l är skillnaden person mellan medellönen under livet och slutlönen mindre. Därtill har 11 många person inkomstår.

för individer 533

Effekter

Diagram 16.2 Livsinkomstprofil i 1994 års löneläge för person ll 200 ä 1 ä i

15 25 35 45 55 65 ålder pensionsunderlag person 11 årsinkomst person ll

534 Ejfekter för individer

Diagram 16.3 Livsinkomstprofil i 1994 års Iöneläge for 17 person

å

C

1 i ä

es

O I i i i 15 25 35 45 55 65 ålder

pensionsunderlag person 17 årsinkomst person 17 ..

De exempel som redovisas i tabellerna 16.6 och 16.7 helt avser personer som omfattas av det reformerade regelsystemet, dvs. är högst 40 âr vid ikraftträsom dandet. Som exempel utfallet för övergångsgenerationema visas i tabell 16.8 pensionens storlek för personerna 7 och l under antagande att de är 55 respektive 45 år vid ikraftträdandet. För 55-åringen motsvarar ålderspensionen 520 av pensionen beräknad enligt reformerade regler och 1520 pensionen beräknad enligt av nuvarande regler. För 45-åringen blir fördelningen den omvända: 15 20 enligt det reformerade och 520 enligt det nuvarande regelsystemet. Pensionsberäkningen i tabell 16.8 baseras de pensionsbelopp har beräknats i tabellerna 16.6 och som 16.7. Det innebär att för beräkning av den reformerade pensionen har delningstalet 14,0 använts i båda fallen och eventuell garantipensionen har inte beaktats. Kompensationsnivån i nuvarande regelssystem är beräknad med framtida högre en slutinkomst.

för individer 535

Efekter

Tabell 16.8 Ålderspension i procent av slutlön i nuvarande och reformerat system

respektive under övergångstiden till ett refonnerat system. 2 % realtillväxt per år.

Övergångsregler

Ålder vid ikraftträdande

55 år 51 % 58 % 45 år 48 % 60 %

16.4 Kvinnor och

pensionssystemet

I avsnitt 5.2 har vi i några schematiska exempel visat hur personer med helt olika förvärvsmönster på grund av 15- och 30-årsreglema i nuvarande ATP-system trots detta får ut lika stora pensioner. En sådan omfördelning från individer med lång yrkesaktiv tid till dem arbetat i mindre omfattning kan vara motiverad i vissa som situationer, inte generellt. Det reformerade systemet har som utgångspunkt men att ålderspensionen skall relateras till samtliga tidigare förvärvsinkomster och att regelsystemet i stället skall kompletteras med avseende på de situationer där undantag från livsinkomstprincipen framstår klart motiverade. Ett sådant undantag, som som berör framför allt kvinnor, år bamårsrätten. föreslagna reglerna för bamår har beskrivits i detalj i avsnitt 9.5. De av oss Barnåren förälder möjlighet att gå ned i arbetstid för vård av barn under en ger en period utan att detta i princip påverkar den framtida pensionen. Pensionsrätt i form barnår skall enligt vårt förslag utges t.o.m. det kalenderår då barnet fyller fyra av år tre år för barn är födda första halvåret, dvs. under högst fyra år för varje som barn. Pensionsrätten ñr året beräknas enligt den högsta av tre alternativa beräkningsmetoder: l individens faktiska pensionsgrundande inkomst förvärvsinkomst, föräldrapenning, etc. plus kork, dvs. med ett påslag på ett lönebasbelopp, 2 den

pensionsgrundande inkomsten exkl. eventuell kork året före första barnåret och

3 75 % genomsnittsinkomsten för alla förvärvsarbetande. av Det första alternativet torde generellt vara det förmånligaste om föräldern uppburit föräldrapenning under större delen året eller förvärvsarbetat i ungefär av omfattning före barnets födelse. Korken innebär att den pensionsrätt samma som föräldern tillgodoräknas det året förmodligen är högre än för tidigare år och som också högre än för åren därefter, åtminstone närmast efter barnåren. Man kan se

536 Ejfekter för individer

korken som en extra bamårsrätt utgiven i förskott. Den föräldern möjlighet att ger i viss mån minska arbetstiden även efter barnåren, utan att den slutliga pensionen därför blir lägre än vad den annars skulle ha blivit. Alternativ två ger föräldern möjlighet att hemma heltid under de fyra vara barnåren utan att pensionsrätten påverkas den årliga pensionsrätten beräknas efter den inkomst föräldern hade året före det första bamåret. Om föräldern inte förvärvsarbetat dessförinnan, ger barnåren en garanterad pensionsrätt motsvarande 75 % av genomsnittsinkomsten för alla förvärvsarbetande. Bamårsrätten inom det reformerade systemet således föräldern möjlighet att ger avstå helt från förvärvsarbete under de fyra barnåren eller att minska omfattningen av förvärvsarbetet under en något längre period utan att den framtida pensionen påverkas nämnvärt därav. De nuvarande 15- och 30-årsreglerna försäkrade ger möjlighet att under betydligt längre perioder avstå helt eller delvis från förvärvsarbete utan att den framtida pensionen därför blir lägre. Barnårsrätten inom det reformerade systemet skulle naturligtvis kunna utvidgas och garantera föräldern en tillgodoräknad pensionsrätt på oförändrad nivå under ytterligare ett antal år. Det har emellertid inte varit vår avsikt att ge den en sådan omfattning att barnårsrätten skulle i alla hänseenden vara en motsvarighet till 15- och 30-årsreglerna och därigenom ge pensionsrätt för exempelvis hemarbete i vidare bemärkelse. Enligt vår mening bör pensionsrâtt ges för vård av barnen när de är små och har därvid som utvecklat närmare i avsnitt 9.5 stannat för att föreslå att barnårsrâtt skall kunna tillgodoräknas fram till dess det yngsta barnet fyller fyra år. Den nuvarande 15-årsregeln gynnar främst personer med brant stigande livsinen komstkurva. Bland dem finns bl.a. kvinnor och män med karriäreffekt i livsinkomstprofilen eller som arbetar deltid under lång tid för att under den delen senare av förvärvslivet upp till heltid. Enligt vår uppfattning som också får stöd i de studier livsinkomstprofiler för - av individer födda åren 1944-1950 Ann-Charlotte Ståhlberg gjort på vårt uppdrag som och som redovisar i bilaga B till detta betänkande är det emellertid inte främst kvinnor som grupp som gynnas av dagens IS-årsregel. Fler män än kvinnor har en sådan livsinkomstprofil att de har fördel 15-årsregeln. Statistik över andelen av deltidsarbetande män och kvinnor i olika åldersgrupper, redovisat i avsnitt som 5.4, ger också stöd för vår uppfattning att många kvinnor fortsätter snarare att arbeta deltid även under den senare delen av sin yrkesaktiva tid. Deltidsarbete i sig gynnas inte dagens 15-årsregel och missgynnas inte heller av i ett livsinkomstbaserat system. Att deltidsarbetande, dvs. låginkomsttagare, får lägre pension än heltidsarbetande blir dock alltid resultatet, sig pensionen vare baseras de sista årens inkomst eller alla inkomstår. Detta visas i ett räkneexempel i tabell 16.9. I tabell 16.9 har beräknats ålderspensionens storlek i reformerat och nuvarande regelsystem för en person som börjar förvärvsarbeta vid 24 års ålder och arbetar heltid respektive 75 % deltid fram till pensioneringen vid 65 år. individens årslön ökar i samma takt den allmänna löneutvecklingen, dvs. realt med 1,5 % som per ar.

Ejfekter för individer 537

I båda systemen är den deltidsarbetandes årliga pensionsbelopp 20-25 % lägre än den heltidsarbetandes. I det reformerade systemet blir kompensationsnivån med avseende på den inkomstrelaterade pensionen densamma för den heltids- och den deltidsarbetande. Varken den heltids- eller den deltidsarbetande har i det här fallet rätt till garantipension. En person som arbetat något kortare deltid skulle emellertid ha varit berättigad till viss garantipension och således fått en högre kompensationsnivå än den heltidsarbetande. I nuvarande system blir kompensationsnivân något högre för den deltidsarbetande eftersom han eller hon har lägre lön och folkpensionen således utgör en större del av den totala pensionen än vad fallet är för den heltidsarbetande.

Tabell 16.9 Ålderspensionens storlek för en heltids- respektive deltidsarbetande i

reformerat och nuvarande regelssystem. Begynnelselön 132 000 kr respektive 99 000 kr vid 24 års ålder. 1,5 % reallönetillväxt per år

Reformerad pension Nuvarande pension

Kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män och har bl.a. därför en lägre

intjänad pensionsrätt än män se avsnitt 5.4. lnom det reformerade systemet

kommer att finnas möjlighet till delning av pensionsrätt mellan makar som är födda är l954 eller senare, dvs. som båda kommer att få hela sin ålderspension beräknad

enligt reformerade regler se avsnitt 9.9. Delningen innebär att mannens och

kvinnans intjänade pensionsrätter för året slås samman och delas lika dem emellan. Om t.ex. mannen har högst intjänad pensionsrätt för året överförs således hälften av det överskjutande beloppet omräknat visst sätt, se nedan till kvinnan. Kvinnor lever genomsnittligt sett längre än män och uppbär således pension under fler år. En delning som innebär att mannen och kvinnan blir berättigade till lika stora årliga pensionsbelopp skulle således medföra ökade pensionsutgifter, om det är så att delningen i allmänhet gynnar kvinnan. Vårt förslag till delning av pensionsrätt avser emellertid inte det årliga pensionsbeloppets storlek utan livspensionens storlek. Delningen syftar till att makarna totalt under livet skall få lika stora pensioner i det fall de skulle ha valt delning av pensionsrätt för varje intjänandeår. Det betyder att den pensionsrätt som den ena maken avstår från sitt pensionskonto omräknas innan den bokförs på den andra makens konto. Det belopp som mannen avstår reduceras med en viss procent reduktion med uppemot 20 % innan det bokförs på kvinnans konto. Den överförda pensionsrätten motsvarar således en

538 Ejfekter för individer

lägre årlig pensionsutbetalning för kvinnan än vad den skulle ha utgjort för mannen. Men eftersom kvinnan i genomsnitt uppbär pension under fler år motsvarar den överförda pensionsrätten en lika stor pensionsutbetalning totalt under livet för henne som för mannen. Om det i stället är kvinnan som har tjänat in högst pensionsrätt ett visst år uppräknas på motsvarande sätt det belopp som hon avstår innan det bokförs mannens konto. Om mannen är den av makarna som har haft högst inkomster under livet innebär delningen således att makarna som pensionärer kommer att ha lägre sammanlagd inkomst än vad de skulle ha haft utan delning. en Däremot kommer kvinnan, som frånskild eller änka, att ha högre pensionsinkomst än vad hon annars skulle ha haft. På motsvarande sätt kommer makarna som pensionärer att ha en högre sammanlagd inkomst om delningen av pensionsrätt inneburit att kvinnan överfört pensionsrätt mannen. I bilaga A redovisas Riksförsäkringsverkets beräkningar av det reformerade systemets effekter för kvinnor och män.

16.5 Utfall för

förtidspensionärer

I kapitel 12 har redogjort för vårt förslag till anpassning av förtidspensioneringen till det reformerade ålderspensionssystemet. Som framfört där kan dessa förslag emellertid behöva bli föremål för omprövning i anslutning till senare reformarbete inom förtidspensioneringen. Vårt förslag utgår från att den reformerade inkomstrelaterade förtidspensionen skall beräknas enligt samma principer som ålderspension. Till grund för pensionsberäkningen ligger således de ålderspensionsavgifter som tillgodoräknats individen. Vid beräkning av förtidspensionen delas individens pensionskapital med det delningstal som gäller för pensionsuttag vid 65 års ålder. Också inom nuvarande system beräknas förtidspensionen enligt samma princip ålderspension. Individen tillgodoräknas därvid en viss antagandepoäng för som framtiden. På motsvarande sätt tillgodoräknas individen en antagandeinkorrtst inom det reformerade systemet. Sådan tillgodoräknas t.o.m. det år då han fyller 60 år. Antagandeinkomsten räknas upp med prisindex. Som framgår redogörelsen i kapitel 12 har reglerna för fastställande av anav tagandeinkomst skärpts jämfört med nuvarande regler för antagandepoäng. För l en individ har förvärvsarbetat eller tillgodoräknats pensionsrätt på annat sätt som med en tämligen jämn inkomstutveckling ger de två beräkningssätten i stort sett resultat. I andra fall, individen för vissa år inte har tillgodoräknats samma t.ex. om

någon pensionsrätt alls, kan regeländringen ha betydligt större effekt se avsnitt

12.6. Vid förtidspensionsberäkningen tas hänsyn till dessa framtida antagandeinkomster: till individens pensionskapital läggs de tänkta framtida avgiftsinbetalningarna grundval antagandeinkomsterna. Individens pensionskapital motsvarar sålunda av de fram till förtidspensionsfallet tillgodoräknade avgifterna uppräknade med lönein-

Efekter för individer 539

dex och avgiften på den årliga antagandeinkomsten multiplicerad med antalet år för vilka antagandeinkomst tillgodoräknats. Pensionskapitalet delas med delningstalet för 65-åringar. Det sålunda beräknade förtidspensionsbeloppet skrivs därefter fram med löneindex t.0.m. det år förtidspensionären fyller 60 år och är således standardsäkrat. Vid 61 års ålder räknas förtidspensionen om. Vid denna tidpunkt uppgår individens pensionskapital till ett större belopp eftersom de avgiftsinbetalningar till ålderspensionssystemet som gjorts på grundval av antagandeinkomstema successivt räknats upp med löneindex på samma sätt som övriga tillgodoräknade pensionsrättigheter. Förtidspensionsbeloppet beräknas med individens delningstal för 65 års pensionsålder. Den utgående förtidspensionen skrivs därefter fram med pris- och följsamhetsindex på samma sätt som ålderspension. Eftersom förtidspension inte utges från premiereservsystemet utan endast från fördelningssystemet tillgodoräknas individen den sammanlagda avgiftsinbetalningen motsvarande 18,5 % av inkomsten vid beräkning av förtidspension. Om individen skulle få hela sin ålderspension baserad på avgiften 18,5 % från fördelningssystemet skulle någon omräkning av pensionen inte behöva göras vid övergång till ålderspension vid 65 år, eftersom förtidspensionärens pensionskapital i ålderspensionhänseende enligt vårt förslag är pris- och följsamhetsindexerat efter 61 års ålder. Förtidspensionen vid 61 år skulle då motsvara individens ålderspension. I tabell 16.10 a jämförs den inkomstrelaterade förtidspensionens storlek i det reformerade systemet med förtidspension beräknad enligt nuvarande regler för fyra personer som samtliga börjar förvärvsarbeta vid 24 års ålder och har en inkomst som ökar i takt med den allmänna reallöneutvecklingen. Det ålderspensionsbelopp som personerna skulle vara berättigade till om de hade förvärvsarbetat fram till 65 års ålder ligger på samma nivå i de två regelsystemen. Förtidspensioneringen antas ske vid 40, 50, 55 respektive 61 års ålder. Jämförelsen görs vid tre tidpunkter: vid nybeviljandet, vid 60 års ålder och vid 61 års ålder. Den nuvarande förtidspensionen, som är prisindexerad, uppgår till samma belopp i fasta priser vid de tre tillfällena. Den reformerade förtidspensionen skrivs upp med löneindex, som antas stiga med 1,5 % per år, fram t.0.m. 60 års ålder. Vid 61 års ålder räknas beloppet om. Den reformerade förtidspensionen har beräknats med delningstalet 12,9. Eventuell garantipension har inte medräknats. För den person som förtidspensioneras vid 40 års ålder utgör den reformerade inkomstrelaterade förtidspensionen för pensionsfallsåret 80 % av pensionen enligt nuvarande regler. Den reformerade pensionen höjs därefter med 1,5 % per år, medan nuvarande pension är oförändrad i fasta priser. Vid 60 års ålder är den reformerade pensionen 8 % högre än den nuvarande. Vid omräkningen vid 61 år sänks individens reformerade pension och ligger därefter samma nivå som förtidspensionen i nuvarande system. Förtidspensionen vid 61 års ålder beräknas således till ett lägre belopp än 60ârspensionen. De framtida avgiftsinbetalningarna grundval av individens antagandeinkomster har inräknats i förtidspensionsbeloppet vid nybeviljandetidpunkten och samtliga dessa avgifter räknas således upp med 1,5 % per år fram t.0.m. 60

540 Effekter för individer

års ålder. Pensionskapitalet, på vilket förtidspensionsberäkningen vid 61 år baseras, ökar däremot successivt år för år med motsvarande årliga avgift; dvs. endast den första avgiften har uppräknats med löneindex 1,5 % för hela perioden från nybeviljandetillfállet fram till omräkningen av pensionen. Trots att samma årliga procentuella uppräkning har gjorts av pensionskapitalet och förtidspensionen, har förtidspensionen sålunda vuxit till ett förhållandevis större belopp. Skillnaden mellan 60- och öl-årspensionen är därför större för den förtidspensioneras i unga år som än för den som förtidspensioneras i högre ålder. Den varit förtidspensionär länge och under långt tid levt en viss standardsom nivå i förhållande till en genomsnittlig förvärvsarbetande får således en större inkomstsänkning vid 61 års ålder än den som varit förtidspensionär under kortare tid dessförinnan. Å andra sidan är skillnaden mellan förtidspensionen vid 61 års ålder i det reformerade och det nuvarande systemet mindre för den som varit förtidspensionär länge än för den som pensionerades i högre ålder.

Tabell förtidspension vid 60 respektive 61 16.10 a Nybeviljad förtidspension och års ålder i det reformerade systemet i procent av förtidspension enligt nuvarande regelsystem för börjar arbeta vid 24 års ålder med jämn löneutveckpersoner som ling. 1,5 % reallönetillväxt

Av tabell 16.10 framgår att vid nybeviljandetidpunkten är skillnaden mellan a förtidspensionen i de två systemen större yngre förtidspensionären är. Då har emellertid inte hänsyn tagits till eventuell garantipension. l många fall kan unga förtidspensionärer förmodligen komma att vara berättigade till viss garantipension, i vart fall under den första tiden pensionär. Skillnaden mellan den reformerade som och den nuvarande pensionen är då inte lika stor som tabellen utvisar. I det reformerade systemet höjs därefter den utgående inkomstrelaterade pensionen i takt med den allmänna löneutvecklingen. Vid positiv reallöneutveckling kommer den reformerade pensionen att successivt närma sig, och efter en längre period ligga över, nivån för pensionen enligt nuvarande regler. Vid omräkningstidpunkten vid 61 år är i stället skillnaden mellan reformerad och nuvarande pension större för den förtidspensioneras i högre ålder. Enligt som tabellen är då den reformerade pensionen 10 % lägre än pensionen i nuvarande ca

Efekter för individer 541

system för en person som förtidspensioneras i SS-ÖO-ârsâldem. I nuvarande regelsystem ligger den pension som beviljas en individ i dessa åldrar strax under eller på samma nivå som den ålderspension individen skulle vara

berättigad till om han eller hon förvärvsarbetat fram till 65 års ålder se tabell

16.10 b. I vår utformning av den reformerade pensionen ger, även i fråga om förtidspensioneringen, ett extra förvärvsår alltid högre pension. en I tabell l6. 10 b görs en sådan jämförelse av förtidspensionärens och den förvärvsarbetandes ålderspensioner inom det reformerade respektive det nuvarande systemet. I beräkningen avseende det reformerade systemet har antagits att hela ålderspensionsavgiften 18,5 % tillförs fördelningssystemet. Förtidspensionärens ålderspension uppgår i sådant fall till samma belopp den förtidspension beräksom som nats vid 61 år. Också i nuvarande system är förtidspensionärens pension oförändrad vid övergång till ålderspension. Förtidspensionärens ålderspension jämförs med ålderspensionen för en person som fortsätter att arbeta fram till 65 års ålder med realt oförändrad årsinkomst mellan 60 och 65 år. Ett motiv för att övergå från löne- till pris- och följsamhetsindexering vid 61 års ålder inom förtidspensioneringen är just, framhållit i som kapitel 12, att äldre förvärvsarbetande ofta har en avtagande reallöneutveckling under de sista yrkesverksamma åren. Detta framgår också av redovisningen i bilaga A.

Tabell 16.10 b Förtidspensionärens ålderspension i procent den ålderspension av individen skulle ha fått om han hade arbetat fram till 65 års ålder. Det reforrnerade systemet respektive nuvarande system

som ålder högre ålderspension än en individ som förtidspensioneras vid t.ex. 61 års ålder. Den som slutar arbeta och börjar lyfta ålderspension vid 61 år får däremot lägre pension än förtidspensionären.

17 Statsfinansiella och

samhällsekonomiska effekter

I detta kapitel redovisas först pensionssystemets finansiella utveckling, däribland pensionsutgifternas och fondernas utveckling samt finansiella konsekvenser för statsbudgeten. Redovisningen sker av praktiska skäl uppdelat på den kortsiktimer ga respektive den långsiktiga utvecklingen. Mer detaljerade uppgifter den om långsiktiga utvecklingen finns i Riksförsäkringsverkets bilaga till betänkandet. Sedan diskuteras i tur och ordning tänkbara effekter på sparandet, på det effektiva skattetrycket och utbudet av arbetskraft. I text och tabeller talas ofta om överskott och underskott, varmed avgiftsinmenas kom ster minus pensionsutgifter. Ordet underskott har negativ värdeladdning en som för tankarna till ett misslyckande med finansieringen. l flera fall är emellertid avsikten att vissa utgifter skall finansieras med skattemedel, vilket med vår tekniska terminologi innebär ett underskott. Ordet har således inte innebörd samma som statligt budgetunderskott eller bytesbalansunderskott, vilka är företeelser som definitionsmässigt lånefinansieras.

17.1 Pensionssystemets finansiella utveckling

När det reformerade pensionssystemet är i full funktion 2030-talet kommer pensionssystemet.: känslighet för tillväxten jfr kapitel 5 att i stort sett upphöra. Detta beror främst den löneindexerade uppräkningen pensionsrätter, i förening av med följsamhetsindexeringen av de utgående pensionerna. Den inkomstrelaterade pensionen kommer att utgöra samma procentandel av lönesumman, oavsett vilka antaganden om den ekonomiska tillväxten som används. Vi föreslår att följsamhetsindexering skall tillämpas även för de pensioner som under den långa övergångstiden betalas enligt de nu gällande folkpensions- och ATP-reglerna. Härigenom uppnår även kortare sikt en betydande stabilitet i förhållande till den ekonomiska tillväxten. Garantipensionernas storlek i relation till lönesumman kommer däremot att kunna

544 Statmnansiella och samhällsekonomiskt: effekter

variera något. Ju lägre tillväxten är, desto fler personer kommer att få del av det tillskott som garantipensionen innebär. I detta avsnitt kommer att redovisas dels beräkningar pâ mycket lång sikt, fram till år 2050, dels på kortare sikt. I de långsiktiga beräkningarna antar som huvudalternativ en ekonomisk tillväxt på 1,5 % år jfr kapitel 3. Med de stabilitetsegenskaper som förslår skall bli per inbyggda i systemet kommer, som nämnts, pensionernas andel av lönesumman att på lång sikt bli i stort sett oberoende av den ekonomiska tillväxten. Strängt taget det motiverat att göra alternativa antaganden framtida demografiska vore om förhållanden, kanske främst medellivslängden. Om pensionärernas medellivslängd

stiger utöver vad som antagits se kapitel 3 blir utgifterna för de pensioner, som

beräknas enligt nuvarande folkpensions- och ATP-regler högre. l det reformerade systemet föreslår emellertid följsamhet även till medellivslängdens förändringen

se kapitel 10. På lång sikt stabiliseras alltså pensionssystemet även i detta

ar avseende. Antagandet om 1,5 % tillväxt på lång sikt inrymmer naturligtvis den högst sannolika möjligheten att tillväxten periodvis blir lägre och periodvis högre. I ett av kortare perspektiv, åren fram till år 2000, är det nämnts i kapitel 3 troligen i som underkant att räkna med 1,5 % tillväxt. De kortsiktiga beräkningarna bygger mer därför på antagandet 3 % tillväxt åren 1995-2000 och sedan 1,5 % per år under om det närmast följande decenniet.

17.1.1 Den finansiella utvecklingen i kortare perspektiv

Fram till år 2000 är pensionsutgiftemas utveckling helt bestämd av de nuvarande pensionsreglerna. De första reformerade pensionerna kommer att börja betalas ut först år 2000, och då med mycket små belopp jfr förslaget till övergångsregler i kapitel 15. Följsamhetsindexeringen pensioner enligt både nuvarande och reformerade av regler förslås vidare börja tillämpas först efter sekelskiftet. Den första tillämpningen följsamhetsindexeringen, vid uppräkningen av pensioav

från år 2000 till år 2001, sker grundval av löneutvecklingen 1997-1999 se

ner kapitel 9 beträffande indexeringens konstruktion. Givet antagandet om en relativt god tillväxt under andra hälften av 1990-talet 3 % per år i genomsnitt är det - därför mycket möjligt att följsamhetsindexeringen resulterar i högre uppräkningar pensionerna under de första åren 2000-talet än vad som skulle ha blivit fallet av med enbart inflationsuppräkning. Den antagna tillväxten under 2000-talets första decennium 1,5 % per år i genomsnitt kan i gengäld förmodas inrymma åt- - minstone kanske två, lågkonjunkturer med en tillväxt understigande 1,5 % per en, år. Då blir pensionsuppräkningen lägre än med enbart inflationsuppräkning. Skulle å andra sidan period med hög tillväxt infalla mot decenniets slut sker uppjusteen ringen först bortom år 2010. Vi har valt att i kalkylerna fram till år 2010 inte alls beakta dessa tänkbara tidsförskjutningseffekter inom följsamhetsindexeringen, vilka mycket väl kan komma att ta ut varandra.

Statginansiella och samhällsekonomiska effekter 545

Efter en reform kan det allmänna pensionssystemet uppdelas i tre delsystem: ålderspensioneringens fördelningssystemdel med dess buffertfond den nuvaran- de AP-fonden, âlderspensioneringens premiereservdel, övriga pensioner. - Den sistnämnda delen omfattar dels förtidspensioneringen, vilken anser i framtiden skall anknytas till sjukförsäkringen eller utgöra en särskild försäkringsgren; dels efterlevandepensionen, garantipensionen och vissa andra fördelningsmässiga inslag i pensionssystemet, vilka förutsätter kommer att finansieras med allmänna skattemedel pâ statsbudgeten. I nu föreliggande sammanhang räknar emellertid med att alla dessa övriga pensioner betalas över statsbudgeten.

Tabell 17.1 Avgiftsöverskott och -underskott i det allmänna pensionssystemet med Fördelning på sektorer. Till pensionssystemet relaterade avgifter och Iöneskatter, minus utgifter. Miljarder kronor 1995 års priser. Antaganden: BNP-tillväxt 3 % per år 1995-2000, 1,5 % därefter

1995 2000 2005 2010

Efter reform:

Utan reform:

Ålderspensioneringens fördelningssystem -29 -29 -41 -60 Ålderspensioneringens premiereservdel

- - - - Statsbudgeten och andra trygghetssystem -44 -33 -28 -25 Totala pensionssystemet -73 -62 -69 -85

Reformens effekt:

546 Statsfinansiella och samhällsekonomiska efekter

I kapitel 14 presenterades vårt förslag till hur pensionerna skall betalas och finansieras under de närmaste åren. l sina huvuddrag innebär förslaget att ålderspensionssystemet dvs. nuvarande AP-fonden övergångsvis betalar vissa pensioner som principiellt sett andra försäkringssystem eller staten borde svara för, vidare att den ålderspensionsavgiften inkl. egenavgifter införs etappvis. Det sistnämnda nya möjliggör att folkpensionsavgiften åtminstone temporärt kan ligga kvar som inkomstkälla på statsbudgeten, vilket gör att omedelbara negativa effekter på statsfmanserna undviks, innan förtidspensioneringens villkor och finansiering hunnit omprövas. I tabell 17.1 sammanfattas finansiella effekter de tre delsystemen i perspektivet fram till år 2010. Vad visas är avgiftsinkomster minus utgifter inom respektive som system, dvs. vad som finansieras på annat sätt än med avgifter. I sina huvuddrag kan effekterna beskrivas på följande sätt:

l Ålderspensioneringens fördelningssystem får till följd av förslagen vidkännas

förstorade avgiftsunderskott de närmaste åren. Från sekelskiftet och framåt medför emellertid den höjda ålderspensionsavgiñen och det successiva bortfallet av de tillfälligt övertagna pensionsutbetalningama, att underskottet blir mindre än om någon reform inte genomförs. Härigenom undviks att bujferdonden töms under 2010-talet. 2 Premiereservdelen får ett växandecöverskott. Pensionsutbetalningar av någon betydelse påbörjas först omkring år 2015. 3 Statsbudgeten förbättras kraftigt de första åren. Som en återspegling av de positiva effekterna på ålderspensioneringens fördelningssystem och av premietillväxt påverkas emellertid statsbudgeten inkl. den i kalkylen ofinansiereservernas rade förtidspensioneringen kraftigt negativt från och med sekelskiftet. Totalt sett medför reformen att en ökad andel av pensionsutgifterna kommer att täckas avgifter, och arbetsgivaravgifter som tas ut på lönerna. Som framav egengår tabell 17.2 lämnas ändå betydande del pensionssystemet utan sådan av en av avgiftsfmansiering. Från och med år 2000 förs nästan alla pensionsavgifter till ålderspensionssystemet.

Statsjinansiella och samhällsekonomiskt 547

efekter

Tabell 17.2 Samtliga allmänna pensionsutgifter och pensionsavgifter i procent av totala lönesumman 1995-2010. Antaganden: BNP-tillväxt 3 % per år 1995-2000, 1,5 % därefter 1995 2000 2005 2010 Med reform:

Utan reform:

Detta innebär att det i första hand år förtidspensioneringen som i vårt förslag måste finansieras på annat sätt, dvs. med allmänna skattemedel eller nya avgifter. Som framgår av tabell 17.2 blir pensionsutgiftema år 2000 samma i det reformerade systemet som i ett oreformerat, trots att garantipensionsförslaget innebär en viss fördyring. Besparingar görs emellertid dels genom att ny delpension inte beviljas från år 2000, dels genom att nybeviljade förtidspensioner räknas ut ett något mindre förmånligt sätt. Som nämnts i kapitel 12 och 15 anser att förtidspensioneringens villkor bör ses över beredningen S 1993:07 för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkav ringarna. Utan ytterligare åtgärder främst förtidspensionsomrâdet kommer vårt

förslag, som redan framhållits, att medföra en betydande tillkommande belastning

på statsñnansema. Detta visas mer i detalj i tabell 17.3. I tabell 17.4 visas på motsvarande sätt gjorda beräkningar av ålderspensionssystemets fördelningssystemets och nuvarande AP-fondens finansiella utveckling i perspektivet fram till år 2010.

548 Statsfinansiella och samhällsekonomiska efekter

Tabell 17.3 Den finansiella utvecklingen för den del av pensionssystemet som ligger utanför ålderspensionssystemet inledningsvis helt på statsbudgeten. Miljarder kronor 1995 års priser. Antaganden: BNP-tillväxt: 3 % per år 1995-2000, 1,5 % därefter

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 2010

Pensionavgifter över taket 6 6 6 6 5 5 5 6 Folkpensions- och delpensionsavgifter 28 22 15 10 5 2 2 2 Höjda socialavgifter att finansiera inbetalningar av pensionsavgifter ll 12 14 15 16 17 18 20

.. Avgifter till

Överunderskott, utan reform -44 -43 -41 -38 -36 -33 -28 -25 Reformens effekt statsbudgeten + 21 + 14 + 5 -2 -8 12 -28 -41 -

Från och med år 2000 beräknade efter tillkommande skatt på den höjda garantipensionsnivån.

Statsfinansiella och samhällsekonomiska efekter 549

Tabell 17.4 Den finansiella utvecklingen for ålderspensioneringens fördelningssystem 1995-2010. Miljarder kronor 1995 års priser. Antaganden: BNP-tillväxt: 3 % år 1995-2000, 1,5 % därefter; realränta 3 % 1995, 1,5 % från 2000 med per nedtrappning däremellan; inflation 3 % hela tiden

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 N10

ATP-avgifter inkl. från staten 102 113 123 130 140 148 157 168 .. Pensioner -156 -158 -160 -163 -166 -169 -172 -187 Över underskott före räntor -54 -45 -37 -33 -26 -21 -15 -19 Räntor, nominella 34 31 29 27 24 22 13 12 Överunderskott efter nominella räntor -20 -14 -8 -6 -2 1 -2 -7

Överunderskott utan reform, före räntor -29 -28 -28 -27 -28 -29 -41 -60

Reformens effekt på över underskottet,

Reformens effekt på fondkapitalet -25 -35 -40 -45 -45 -45 + 95 + 280 därav reala 17 15 13 10 8 6 6 5

17.l.2 Pensionsutgifterna i det långa perspektivet

Omkring âr 2030 kommer flertalet pensionärer att uppbära ålderspension helt enligt

det reformerade systemets regler. Endast de äldsta pensionärerna de över 75 år

kommer enligt de föreslagna övergângsreglema att ha vissa 20-delar av sin pension

550 Statsfinansiella och samhällsekonomiska ejfekter

enligt nuvarande regler. Pensionssystemet är då samhällsekonomiskt följsamt i den bemärkelsen att dess kostnader, som andel av lönesumman, kommer att stabiliseras oavsett den reala tillväxten i lönerna och oavsett pensionärernas genomsnittliga livslängd. Den del av ålderspensionsavgiften som är pensionsgrundande är 18,5 % av det ut-

vidgade avgiftsunderlaget se kapitel 14 upp till taket för den pensionsgrundande

inkomsten. Utslaget på ekonomins totala lönesumma alltså exklusive pensionsgrundande verkliga och tillräknade ersättningar andra än löner, men inklusive löner över taket motsvarar detta totalt ungefär 21 %. Det exakta procenttalet bestäms bl.a. av den framtida relationen mellan löner och andra pensionsgrundande inkomster. Genom systemets konstruktion är detta också ålderspensionsutgiftemas målsatta andel av ekonomins lönesumma. Avvikelser härifrån kan på kortare sikt uppkomma genom den tidsförskjutning som finns i systemet vad gäller anpassningen till den reala tillväxten och anpassningen till pensionärernas medellivslängd. Det finns emellertid en faktor som ger upphov till mer långsiktiga avvikelser, nämligen storleken på den förvärvsarbetande befolkningen i sin tur bestämd av den historiska nativiteten samt in- och utvand- ringen. I detta avseende finns ingen följsamhet inbyggd i systemet. Som framgår av tabell 17.5 beräknas utgifterna för ålderspensioneringen sjunka till under 21 % av ekonomins lönesumma framemot mitten av nästa sekel. Förklaringen är att antalet pensionärer då väntas bli litet i förhållande till antalet förvärvsarbetande. Huvuddragen i den framtida väntade befolkningsutvecklingen beskrivs i kapitel 3. Framemot mitten av seklet är också premiereservsystemet i full funktion i den bemärkelsen att även de äldsta pensionärerna då har pension från premiereserverna utan reduktion till följd av övergångsreglerna. Bortom år 2050 har inga kalkyler gjorts med tanke på att precisionen i beräkningar av detta slag blir ytterst låg det behöver knappast framhållas att den är högst be- tydande redan i ett avsevärt kortare perspektiv. Mycket talar emellertid för att den demografiska utvecklingen blir sådan att pensionsutgifterna som andel av lönesumman återgår till eller något överstiger 21 %.

Statsfinansiella och samhällsekonomiska 551

efekter

Tabell 17.5 Pensionsutbetalningari procent av lönesumman 1995-2050. Antagande: BNP-tillväxt 1,5 % per år

Ålderspension exkl. garanti- Övrig To-

pension pension talt Fördelnings- Premiereservsystemet systemet Summa

1995 17,6 0,0 17,6 12,4 30,0 Det kortare perspektivet, se avsnitt l7.l.l

Väsentlig information om det reformerade systemets egenskaper ges i tabell 17.6. Vid 1 % ekonomisk tillväxt vårt huvudalternativ blir på lång sikt det reforme- - rade systemets utgifter, måtta i procent av lönesumman tydligt lägre än om ingen reform genomförs. Skulle tillväxten i samhållsekomomin bli hög innebär den föreslagna följsamhetsindexeringen att pensionsutbetalningama i procent lönesumman blir högre än om av ingen reform görs. Vid en hypotetisk 3-procentig tillväxt ter sig det nuvarande systemet successivt allt billigare, medan vårt föreslagna system kompenserar pensionärerna for löntagarnas snabba standardökning. 1 2-procentsfallet ger beräkningarna däremot vid handen att utgifterna blir något lägre i det reformerade systemet än med ett oreformerat.

552 och samhällsekonomiska ejfekter

Statsfinansiella

Tabell 17.6 Totala pensionsutbetalningar i procent av lönesumman med och utan reform

Det kortare perspektivet, se avsnitt 17.1.1

Dock har taket höjts i takt med löneutvecklingen på samma sätt som vi föreslår. På mycket lång sikt skulle med bibehållet tak ett starkt ökat antal människor få inkomster ovanför taket. En jämförelse med det reformerade systemet skulle komma att domineskillnaden i behandling taket och därigenom bli tämligen ointressant för en ras av av bedömning av övriga systemskillnader. Det år också i längden politiskt osannolikt att ATP-avgiften skulle tas ut ovanför taket om de flesta hade inkomster ovanför taket. Detta vore annars den strikta tolkningen av begreppet utan reform. Det kan nämnas att utan höjning av taket blir procenttalen för år 2050 i det oreformerade systemet ca 24 % i LS-procentsaltemativet och så litet 11 % i 3-procentsaltemativet. Vidasom ca re ingår delpension i beräkningarna. I reformens effekt ingår därför ca 0,3 procentenheters kostnadsminskning till följd delpensionens avskaffande. Någon motsvarande av ökning av t.ex. förtidspension har inte inberäknats.

2 Vid effektberäkningen har beaktats effekter av följsamhetsindexeringen. Se vidare bilaga A.

17.2 lång sikt Fondbildningen på

Redan i avsnitt 17.1 beskrevs hur fördelningssystemets buffertfond den nuvarande AP-fonden minskar kraftigt under de närmaste åren till följd av de förslagna åtgärderna som syftar att i möjligaste mån balansera de olika systemdelamas finanser. I ett längre perspektiv bortom år 2010 medför emellertid vårt förslag att

Statmnansiella och samhällsekonomiska ejfekter 553

fondens nedgång bromsas. Detta står i skarp kontrast till vad som skulle ske om ATP-systemet lämnades utan restaurerande åtgärder.

Vid en ekonomisk tillväxt på 1,5 % år och realränta höjd från per en av samma år 2000 beräknas AP-fonden ta slut år 2012. Med det reformerade systemet når fonden en bottenpunkt omkring år 2030. Fonden uppgår då visserligen bara till 50 % av de årliga pensionsutbetalningarna fondstyrka 0,5. Därefter - ökar den emellertid, givet de prognoser försörjningskvot om en mer gynnsam som nu görs. l bilaga A redovisas ytterligare detaljer fondutvecklingen. om Det måste med skärpa framhållas att våra analyser gjorda i samarbete med - Riksförsäkringsverket visar utomordentligt känslighet - en stor för ändringar i fondkalkylemas förutsättningar. Det är inte möjligt kalibrera att nu pensionssystemet så att fondstyrkan t.ex. år 2030 kan preciseras med säkerhet överstiger en som plusminus 1,0. Det är alltså nödvändigt att fortlöpande följa fondutvecklingen och vid behov vidta korrigerande åtgärder.

Premiereservfondema ökar inledningsvis snabbt eftersom inga pensioner någon av

omfattning betalas ut före år 2015 se tabell 17.7. Fondkapitalet

är då närmare 400 miljarder kronor i 1995 års priser, eller över 40 % ekonomins av lönesumma. Även rörande premiereservfondema återges mer uppgifter i bilaga A.

Tabell 17.7 Premiereservsystemets utveckling i Iönesumman procent av 1995-2000. BNP-tillväxt och realränta 1,5 procent

Avgifter Pensioner F ondkapital

3 1 12

1995 1 0,0 1

Det kortare perspektivet.

se avsnitt 17. 1.1

samhällsekonomiska

554 Statsfinansiella och effekter

17.3 Det samhälleliga sparandet

god ekonomisk tillväxt i förening med överskottssparande av det slag som En önskvärt i kapitel 3 är inte så lätt att åstadkomma. En förutsättning är angavs som internationell konkurrenskraft hos näringslivet, så att den inhemska efterfrågan god hållas tillbaka tillväxten åter ned och arbetslösheten permakan utan att pressas För pensionssystemet innebär detta att det måste finansieras på ett sätt som nentas. inte driver företagens kostnadsutveckling. Vårt förslag om en ålderspensionsupp avgift pension enligt i huvudsak försåkringsmässiga principer avser att som ger bl.a. möjliggöra detta. En avgift av den enskilde uppfattas som ett eget spasom betraktas också del den lönen. Denna effekt förstärks ytterlirande som en av egna det föreslagna inslaget egenavgift och att en del av avgiften gare genom av genom även rent formellt föreslås avsättas till en individuell premiereserv. förutsättning för den önskade samhällsekonomiska utvecklingen är att En annan i ekonomin kan kanaliseras till investeringsprojekten ett effektivt sätt. sparandet förslag flexibilitet och decentralisering i förvaltningen av till pensions- Vårt om hörande fonder bidra härtill. Begränsningar i dessa avseenden, systemet avser att regler för riskfyllda utlandsplaceringar och auktorisation och tillsyn i form av t.ex. kapitalförvaltare, måste emellertid finnas för att vidmakthålla en god stabilitet av och förutsebarhet i de pensioner som skall utbetalas. en positiva effekter på samhällsekonomin talats är till sin natur De som nu om sådana det inte i efterhand går att kvantifiera betydelsen av. Självfallet är som ens väl så svårt uppskatta dem på förhand. Det rör sig förbättringar i ekonodet att om signalsystem i olika avseenden, att olja det samhällsekonomiska maskinerimins Effekterna kan mycket betydelsefulla, är inte minst genom sin långet. vara men siktighet svåra isolera från andra faktorer inverkar ekonomin. att som Andra effekter är jämförelsevis mer handfast och kalkylerbar natur. av l tabell 17.6 visades hur de samlade reformförslagen vid 1,5 % tillväxt i ekonoberäknas upphov till sparande i form minskade pensionsbetalmin kan ge ett av framtiden. Till dessa tal skall läggas höjningen det totala avgiftstrycket ningar i av % lönesumman. Till följd den föreslagna följsamhetsindexeringen med 1,2 av pensionsutgifterna ungefär lika i procent lönesumman eller BNP blir stora av i andra alternativ för den ekonomiska tillväxten. Detta innebär att pensionsäven totala sparande i det hypotetiska 3-procentsalternativet blir lägre i systemets t.ex. lönesumman eller BNP än ingen reform görs, trots den föreslagna relation till om avgiftshöjningen. vad mån spareffekten i de lägre och realistiska tillväxtalternativen kommer I mer fortplanta sig till det totala ekonomiska systemet och ytterst ta formen av föratt är emellertid osäkert. En avgörande fråga är hur det enskilda bättrad bytesbalans sparandet, i pensionärshushållen respektive de yrkesverksammas hushåll, reagerar.

torde i dag vanligt att även pensionärer i betydande utsträckning. Det vara sparar ifrån sig till nästa generation. Om de pensionärer som i det refor- De lämnar arv merade får lägre pensioner detta att minska sparandet systemet reagerar genom

Statsfinansiella och samhällsekonomiska efekter 555

i samma mån, lämnas det totala sparandet i ekonomin opâverkat. Pensionärerna skulle alltså konsumera lika mycket, vilket pensionssystem oavsett som finns. En sådan fullständig neutralisering det Ökade offentliga pensionssparandet av är väl knappast sannolik. 1 en kalkyl skulle schablonmässigt kunna räkna med man att en neutralisering sker till hälften. De yrkesverksammas reaktion är än komplicerad förutse. mer att Om de ser ett lågtillväxtalternativ framför sig och de har klart för sig det reformerade att pensionssystemet kan ge lägre pension än det nuvarande skulle ha gett, kanske de ökar sitt enskilda pensionssparande.

Tabell 17.8 Uppskattade effekter på sparandet i pensionssystemet och hushållen sammantaget av en övergång från det nuvarande till det reformerade systemet. Procent av BNP

1995 2015 2035

i

l samma riktning skulle verka att de har mindre att påräkna från de pensioarv nerade föräldrarna. Å andra sidan, med det stabilare reformerade systemet, kan risken för genomgripande förändringar över natt framstå mindre en som överhängande, vilket skulle kunna minska de enskilda sparbehoven. Det skall observeras att de yrkesverksammas sparandereaktioner kommer långt tidigare än effekterna på själva pensionsutbetalningarna. Om storleken på reaktionerna kan man nästan bara gissa. De beror bl.a. på hur korrekt hushållen i gemen förutser den långsiktiga ekonomiska utvecklingen och vilken grad av osäkerhet de

556 Statsjinansiella och samhällsekonomiska ejfekter

Kanske kan nettoeffekten är noll i 2-procentsaltemativet och känner. man anta att positiv i de lägre alternativen. I tabell 17.8 skissas möjlig kalkyl där också det en ovannämnda antagandet pensionäremas reaktion lagts in. om inte räknat med att de yrkesverksamma minskar sitt privata Observera att sparande följd avgiftshöjningen. Hela avgiftshöjningen antas alltså utgöra som av sparande även i samhällsekonomin. En konsumtionsminskning har således ett förutsatts ske resultat avgiftshöjningen. som av Det har å andra sidan påpekats att det reformerade systemet kan komma att ovan få olika effektivitetshöjande återverkningar på ekonomin. I avsnitt 17.5 skall vidare

diskuteras tänkbara positiva effekter på arbetskraftsutbudet. Det skulle därmed vara möjligt ökad export ersätta det efterfrâgebortfall som den lägre att genom t.ex. konsumtionen innebär.

17.4 Det effektiva skattetrycket

år har ordet skattekil blivit vanligt i den ekonomiska debatten. En Under senare skattekil föreligger när den enskildes utbyte ekonomisk aktivitet skiljer sig av en från det samhällsekonomiska kollektiva utbytet, på grund av något inslag i beskattnings- och bidragssystemen. Den vanliga inkomstbeskattningen exempelvis

utgör skattekil. Värdet löntagares arbetsinsats är större för kollektivet än en av en värde han själv får behålla efter skatt. Han kan därför komma att bjuda ut en det mindre mängd arbetskraft än vad från samhällsekonomisk synpunkt vore som önskvärt. Skatten skjuter kil mellan den privatekonomiska och den samen hällsekonomiska lönsamheten. Man bortser från att han naturligtvis kan ha stor

skattefinansierad verksamhet. Poängen är att han får del av dessa, oberonytta av ende just han bidrar till det eller inte. Skulle emellertid alla minska sina av om arbetstid, funnes självklart mindre skattemedel att tillgå för de offentliga projekten.

Det är således viktigt att försöka undanröja skattekilamas s.k. snedvridningseffekmöjligt. Detta huvudmotiv bakom den senaste skattereforter så långt som var ett Marginalskatten på extra arbetsinsatser sänktes då väsentligt. men. Inom pensionssystemet är pensionsavgiften att betrakta skatt om den utfallansom pensionen inte står i samband med den avgifter betalas in under den de summa som förvärvsaktiva delen livet. Folkpensionsavgiften är således skatt: folkpensionsav förmånerna utbetalas till alla helt andra grunder än hur stora folkpensionsav-

gifter mottagaren betalat in. som Även ATP-avgiften är till mycket stor del skatt. Detta gäller alla avgifter som

betalas inkomster understigande ett basbelopp. Avräkningen av pensionstillskott,

ATP-inkomst, liksom avtrappningen det särskilda grundavdraget för m.m. mot av pensionärer, medför det inte blir något reellt ekonomiskt utbyte av de ATPatt avgifter betalats på de lägre inkomstskikten, även ovanför ett basbelopp. Vidasom inkomster ovanför taket för den pensionsgrundande inkomsten ingen ytterlire ger ökning pensionsutfallet dessa inkomstdelar beläggs med avgift. gare av trots att

Statsfinansiella och samhällsekonomiska efekter 557

Slutligen, när arbetstagare tjänat för honom eller henne maximal ATP-poäng en under 15 år och han eller hon kvalificerat sig för oreducerad ATP-pension enligt 30-årsregeln. kommer alla ytterligare avgiftsinbetalningar att utgöra skatt. Det är svårt att mer exakt bestämma hur stor del ATP-avgiften skall av som anses utgöra skatt. För olika individer varierar detta starkt. På totalnivå har uppskattningar gjorts som innebär att mellan 50 och 75 % avgiften år skatt

av se

kapitel 5. Eftersom ATP-avgiften är 13 % lönesumman, är således högst 6-7 procentenheter att betrakta förmånsgrundande avgift eller sparande. som som ett Det är angeläget att genom starkare samband mellan avgifter och förmåner reducera det effektiva skattetrycket i systemet. Vårt förslag till reformerat pensionssystem innebär ålderspensionsavgift att en 18,5 % skall betalas på löner och andra pensionsgrundande inkomster, Avm.m. gifterna skall efter uppräkning med ett index mäter den allmänna löneutvecksom lingen grunda rätt till inkomstrelaterad ålderspension. Detta betyder väsentatt en ligt större del av pensionernas finansiering kommer ske i form vad är att av som att uppfatta som premier och följaktligen väsentligt mindre del skatt. en som En svår fråga är emellertid hur man skall se på garantipensionen i systemet. Med en garantinivå på drygt 2 basbelopp kan att pensionsavgiften är skatt man anse ända fram till den punkt där den renderar en inkomstrelaterad pension överstisom ger denna garantinivå. Detta synsätt skulle innebära att pensionsavgifter som tas ut årsinkomster upp till 4 basbelopp dvs. 140 000 kronor är skatt. Denna ca ca slutsats mildras något om man beaktar våra förslag till avtrappningsregler för garantipensionen. Med detta synsätt skulle mycket stor del även den en av nya pensionsavgiften utgöra skatt. På lång sikt, ekonomin växer realt och garantiom nivån får allt mindre betydelse, sjunker i och för sig denna skatteandel. Man skulle också kunna säga att alla pensionsavgifter är skatt ända till dess den försäkrade har arbetat så många år att den ackumulerade avgiftssumman ger en inkomstrelaterad pension överstiger garantinivån. För ungdomar skulle som pensionsavgiften alltså skatt, för äldre ett sparande för del. För lågavlönade vara egen skulle pensionsavgiften dessutom skatt under ett större antal år än för högavvara löniade. Att yngre människor i högre grad uppfattar pensionsavgiften skatt är som för övrigt tänkbart redan det skälet att pensioneringen ligger så långt fram i av tiden. Ett helt annorlunda perspektiv på garantipensionen är följande. Man skulle kunna jämföra den med den socialbidragsnorm gäller för t.ex. löntagare. Denna som norm kan ses som en garantinivå för lönen. Den del löneinkomsterna efter av som vanlig beskattning understiger normen skulle i så fall helt och hållet skatt i vara effektiv mening. Detta är inte det vanliga betraktelsesättet, till stor del beroende att Socialbidraget inte automatiskt kommer hem i brevlådan när lönen är otillräcklig, utan kräver ansökan och prövning. Man inte lönen skatt bara för att ser som soc ialhidragsnormen existerar i bakgrunden. Anläggs ett motsvarande synsätt på pensionssystemet skulle hela pensionsavgiften på 18,5 % kunna förses som en månsgrundande avgift, inte skatt. som Grunden för detta välvilliga sätt att det reformerade systemet är då att vår se

558 och samhällsekonomiska ejfekter

Statsfinansiella

föreslagna garantipension är utfyllnad betalas den inkomstrelaterade en som om pensionen inte når viss nivå, medan den nuvarande folkpensionen är en bottenen platta alla får och ATP-pensionen läggs ovanpå. som som Med detta synsätt skulle alltså betydande ökning av premieandelen ske med en det reformerade systemet jämfört med det nuvarande. I motsvarande grad sänks det effektiva skattetrycket i ekonomin. Andelen förmânsgrundande avgift i det nuvarande finansiering är nämnts 6-7 % av lönesumman högt räknat. systemets som - På BNP-nivån motsvarar detta 3 %. Det reformerade systemets 18,5 % på det ca utvidgade avgiftsunderlaget motsvarar drygt 9 % av BNP. Andelen förmânsgrundande avgift skulle alltså öka med drygt 6 % BNP och det effektiva skattetryckav minska lika mycket. Det kan observeras att jämförelsen gjorts mellan antaganden et den förmânsgrundande delen i båda systemen är relativt högt hållna. om som Det bör emellertid beaktas att den framtida pensionen kommer att utgöra skattepliktig inkomst. Osäkerheten skattesystemets utseende och skattesatsernas om storlek är pä denna sikt stor. Den enskilde tar kanske i sina överväganden om framtiden inte hänsyn till skatten på pensionen, lika litet möjligheten att få del som garantinivå. Antar lika fullt framtida marginell skattebelastning på av en man en 30 % skulle det effektiva skattetrycket lång sikt sänkas med knappt 4,5 % av

BNP. Ovanstående bedömning förändringen lång sikt när det reformerade avser pensionssystemet är i full funktion. Detta kan inträffa dryga 40 år, när anses om dagens 40-äringar är drygt 80 år. Dessa utgör den första generation som enligt de föreslagna övergångsreglerna helt får sin pension enligt det reformerade systemet.

Den omedelbara effekten är mindre. Enligt de föreslagna övergångsreglerna omfattas nämnts de är 40 år och helt det reformerade systemet. De som som yngre av är 60 år och äldre omfattas helt det nuvarande. De är 40-60 år omsom av som fattas i genomsnitt till hälften det reformerade och till hälften av det nuvarande. av beaktar bl.a. den höga förtidspensioneringsfrekvensen i högre åldrar, men Om man också den högre lönenivân i dessa åldrar, kan överslagsmässigt bedöma att man 23 eller högst 34 löneinkomsterna är intjänandemässigt att hänföra till det av reformerade Det omedelbara resultatet det effektiva skattetrycket systemet. skulle i så fall bli sänkning ca 3 % av BNP. en Det är uppenbart och ofrånkomligt att det ligger betydande subjektivitet i en bedömningen skattekilars storlek. Kärnfrågan är hur individen uppfattar skatteav

och avgiftssystemen och därefter, inte hur systemen formellt är anordnade.

agerar Särskilt komplicerad blir bedömningen just inom pensionssystemet, eftersom det ligger så många år mellan betalningen avgiften och förmånens erhållande. av

17.5 Effekter på arbetsutbudet

Pensionssystemet har flera slags effekter på arbetsutbudet. Reglerna om pensionsålder och storleken den utfallande pensionen påverkar människors val mellan att

Statsfinansiella och samhällsekonomiska ejfekter 559

pensionera sig och att fortsätta att arbeta. Finansieringen systemet kan delvis av fungera beskattning vilket beskrivits och därmed påverka valet som - nyss mellan arbete och fritid. Ett fullständigt försäkringsmässigt pensionssystem således utan skattekilar och utan fördelningspolitiska inslag skulle inte ha några snedvridande effekter på arbetsutbudet. Ett sådant system kan dock knappast tänka sig. Vårt förslag till man reformerat pensionssystem innehåller exempelvis garantinivån och pensionsrätt för barnår som betydelsefulla kompletteringar till den renodlade livsinkomstprincipen. En vanlig väg ut ur arbetskraften går via långtidssjukskrivning till förtidspension. Effekterna på arbetsutbudet och den totala produktionen är stora. Det årliga produktionsbonfallet till följd av förtidspensioneringar och sjukbidrag uppskattades av Pensionsberedningen till 50 miljarder kronor i 1990 års prisnivå, motsvarande ca 3,5 % av BNP. Orsakerna till dagens höga förtidspensionering är flera. Förtidspensioneringen skall ytterligare utredas den beredning tillsatts för ordning för sjukav som en ny och arbetsskadeförsäkringama. Den beredningen kan komma att föreslå reformer som kan komma att påverka arbetsutbudet. Den nuvarande delpensioneringen ger möjlighet till pensionering deltid utan att detta påverkar den framtida ålderspensionens storlek. Dels sker ingen försäkringsmässig nedräkning ålderspensionen såsom vid förtida dels innebär l5- och av uttag, 30-ârsreglerna och den omständigheten att delpension är pensionsgrundande för ATP att man i huvudsak inte förlorar någon möjlighet till ytterligare intjänande av pensionsrätt. I det reformerade pensionsystemet skulle förlust sistnämnda en av slag kunna uppstå för delpensionärerna. Om försäkringsmässig nedräkning inte en sker av ålderspensioneringen kvarstår ändå ett betydande subventionselement i delpensioneringen. Som utvecklat i föregående kapitel föreslår delpenatt sionsmöjligheten avskaffas i nuvarande form. Antalet delpensionärer är för närvarande ca 40 000 strax under l % av arbetskraften. Eftersom del dessa, i - en av frånvaro delpensionsmöjlighet, troligen i alla fall skulle ha arbetat deltid av eller haft annan typ av pension, blir effekten arbetsutbudet denna isolerade åtgärd av lik väl relativt liten. Förtida uttag av ålderspension kan i det reformerade bli mindre attraksystemet tivit än i det nuvarande systemet. Visserligen görs redan försäkringsmässig nu en nedräkning av pensionsbeloppen, i det reformerade systemet förloras också inmen tjänad pensionsrätt genom det förtida uttaget. Detta beror att 15- och 30 årsreglerna tas bort. Den som väljer att pensionera sig sent får ä andra sidan tillgodoräkna sig ett fortsatt intjänande. En ökning arbetsutbudet i de berörda åldersav grupperna är därför sannolik. Avskaffandet av 15- och 30-ârsreglerna innebär emellertid visats i före- - som gående avsnitt en sänkning det effektiva skattetrycket allmänt - av som rent antas stimulera till arbete på bekostnad fritid. Effekten är således inte isolerad till av gruppen över 60 år. Ett extra arbetsårs pensionsavgift höjer pensionen ungefär lika mycket om det extra året görs som t.ex. övertidsarbete före 60 års ålder. Hur stor den samlade effekten arbetsutbudet kan bli den sänkning genom av

och samhällsekonomiska ejfekter

560 Statsfinansiella

effektiva skattetrycket det reformerade systemet innebär är svårt att säga. det som I RINK-utredningen gjordes sammanställning av vissa tidigare studier och dessen två undersökningar inkomstbeskattningens betydelse för arbetsututom egna av Undersökningarna visade att arbetsutbudet påverkades negativt av inkomstbudet. beskattningen, kom fram till olika resultat vad gäller effektens storlek. Utmen redningen drog slutsats innebär att procentenhets minskning av den en som en totala marginaleffekten i skattesystemet höjer arbetsutbudet med ca 0,6 procenten-

heter, fast effekten kan väsentligt större eller mindre. vara Utredningen har kritiserats för att den angivna effekten skulle vara för hög.

Delvis har kritiken tagit utgångspunkt i de senaste årens utveckling av arbetsut-

budet det har inte ökat efter skattereformen, utan minskat med ca 3 % mellan åren 1990 och 1993. Sannolikt beror detta emellertid på lågkonjunkturen: många

har inte funnit det mödan värt att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande. Diskussionen i föregående avsnitt utmynnade i att det effektiva skattetrycket det reformerade pensionssystemet skulle kunna sänkas ganska mycket. Vi genom har inte med nämnvärd precision kunnat översätta detta till den totala marginalskatteeffekten i skattesystemet, till följd garantipensionseffekter, bamårseffekter, av

m.m. Det bör särskilt framhållas att pensionsreformens effektiva skattesänkning år mer abstrakt vanlig inkomstskattesänkning, i synnerhet kanske för yngre än t.ex. en med långt kvar till pensionsåldem. personer samlad, osäker, bedömning har kommit fram till att effekten på Vid en men arbetsutbudet skulle kunna uppgå till några procent. Förhållandevis stor kan effek-

bli i framtid präglas god efterfrågan på, och en välvillig inställten en som av en till äldre arbetskraft. Det reformerade pensionssystemet god utdelning till ning ger vill arbeta längre än till 65 år. dem som I det rådande konjunkturläget är det lätt att hysa uppfattningen att ett ökat arbetsmedför ytterligare ökning arbetslösheten. Man kan i och för sig utbud bara en av förståelse för denna synpunkt. Samtidigt måste framhållas att arbetslöshet ha stor varken är tolerabelt eller långsiktigt sett troligt. Pensionsberedningen i stor skala anförde under enighet så sent i november 1990: Mot bakgrund av att stor som arbetskraftsresurser kan ett hinder för den framtida ekonomiska bristande vara i Sverige kan fråga sig det inte möjligt att intressera de tillväxten man om vore kvar på arbetsmarknaden. Med lätthet detta uttalande äldre att stanna samma som skulle kunna kritiseras, kan vi själva komma att framstå orimligt låsta i i dag som dagsaktuell problematik skulle förespråka ett pensionssystem som i ett en om nu perspektiv på 50 års sikt innebär att människor väljer att avstå från förvärvsarbete

enbart det skälet att arbetsinsatsen inte påverkar pensionen positivt. av

Reservationer

Av ledamoten Leif Bergdahl nyd

Denna reservation baseras tidigare utdelade PM icke mindre än 180 stycken samt på den presskommuniké som publicerades den 24 januari 1994 av regerings- partierna och socialdemokraterna. Att en stor och viktig utredning, som pågått under mer än två år avbryts, och avslutas med förhandlingar där två av de i utredningen deltagande partierna får medverka, måste betraktas som minst sagt uppseendeväckande. Eftersom inte deltagit i dessa avslutande diskussioner saknar förmodligen vissa underlag till denna reservation. Vår huvudinvândning är att regeringen och socialdemokrater vill ändra det hittillsvarande kedjebrevsystemet ATP till ett annat system som fortfarande till 88 procent är ett fördelningssystem av kedjebrevskaraktär. Ny Demokrati förordar snarast möjliga övergång till premiereservsystem och vill understryka att konkreta förslag till hur detta skulle kunna genomföras har framförts av exempelvis Skandia. Här är några av ingredienserna i Skandias modell. Raka rör genom successiv övergång till premiereservsystem för alla under 50 år. Gardering för alla över 50 år. - Individen kan själv placera sina pensionsmedel inom vissa ramar. -- Inga subventioner till hemarbetande m.fl. Dessa får sin eventuella pension 4genom att staten betalar avgiften i systemet. Avgiftsbestämda, icke förmånsbestämda, pensioner. -- 40m förhandlingsvarianten ändå drivs igenom har avvikande uppfattning i följande zavsnitt. Vi menar

att delpensionen måste vara kvar till år 2000 eftersom den flexibla pensions- -åldern från 61 år börjar då att pensionssystemet skall ha mer av grundpensionskaraktär -att både förmåner och avgifter skall upp till maximal 5,5 basbelopp i det nya systemet

562 Reservationer

att det gamla systemet kan fortsätta med maximalt 7,5 basbelopp men utan avgifter ovanför detta tak att egenavgiften till ålderspensionen skall vara avdragsgill att premiereservdelen pensionen skall vara minst dubbelt så stor av att det pensionssystemet maximeras till 5,5 basbelopp nya att avdragsrätten för privata pensionsförsäkringar blir generösare att denna avdragsrätt även skall gälla för make makar att den frivilliga delningen av pensionsrätten utsträcks till alla människor, inte bara de födda 1954 och senare att efter 60 års ålder endast ålderspension skall kunna förekomma. Enda undantag skall arbetsskada från arbetsolycksfall vara att den enskilde vid den årliga informationen om den beräknade pensionen icke skall uppfattningen att han har ett eget konto i motsvarande omfattning. ges Kontot är i regeringens variant ungefär 88 procent fiktivt att den icke fiktiva delen pensionen premiereservandelen anges vid den av - årliga informationen. Följande punkter i regeringspartiemas och socialdemokraternas förslag kan Ny Demokrati möjligen godta föreliggande uppgifter: att ingen skall förlora det pensionssystemet, dvs. att intjänade pensionsnya poäng skall respekteras, att folkpension, pensionstillskott och ATP läggs i ett och samma ålderspensionssystem, att ålderspensionen blir avgiftsbestämd och icke förmånsbestämd, att livsinkomsten grundar pensionens storlek och att det finns ett rakt samband mellan avgifter och erhållna pensioner, att lagfäst rätt kommer att finnas för att kvarstå i arbete till 66 års ålder fr.o.m. en år 1997 och till 67 års ålder fr.o.m. år 1998, att halva ålderspensionsavgiften erläggs som en egenavgift dock skall den vara avdragsgill enligt vår uppfattning, se ovan, att inbetalda avgifter till ålderspensionssystemet löneindexeras, att följsamhetsindex införs i ålderspensionssystemet och i indexeringen för det nuvarande pensionssystemet fr.o.m. år 2000, att pensionären själv skall bestämma när hon vill ta ut premiereservdelen av pensionen, att pensionsrätt skall erhållas för vård barn och Värnpliktig dock studier, av att reglerna skall lättförståeliga och att den enskilde skall få en årlig inforvara mation om den beräknade pensionen, att sparande skall stimuleras.

Reservationer 563

Av ledamoten Ulla Hoffmann

v

Inledning

ATP-striden i slutet av 1950-talet är en av de svenska arbetarrörelsens största och mest betydelsefulla klasstrider. Den vanns genom att arbetarrörelsens båda partier i likhet med LO var helt ense om reformen. Reformen hade starkt stöd även i - - TCO. Ett system som varit i bruk i mer än 30 år behöver reformeras och anpassas till rådande samhällsförhâllande. T.ex. finns inom nuvarande ATP-system vissa icke önskvärda fördelningseffekter. Nuvarande ATP-system står inför problem kostnadsmässigt och finansieringsmässigt en bit på 200-talet genom att det inte är föl jsamt till samhällsekonomin. Det utsätts för demografiska påfrestningar genom att medellivslängden stadigt ökar i Sverige. Den ökade medellivslängden tillsammans med hög arbetslöshet leder till att det blir allt färre skall försörja allt fler. som Hur ATP-systemet skall förändras handlar dock om ideologi. Vänsterpartiets huvudkritik mot socialdemokraternas och regeringsföreträdarnas förslag till nytt pensionssystem är bristen demokrati, bristen på konsekvensutredningar och där det går att utläsa konsekvenserna för invånarna. - -

Demokratin

Regeringen tillsatte i slutet av år 1991 en parlamentarisk arbetsgrupp fick i som uppdrag att utarbeta förslag till förändringar i systemet för den allmänna pensioneringen enligt de direktiv fastställts dir. 1991:102. Vänsterpartiet bytte som representant ijanuari 1993 och undertecknad kom in i arbetet i februari 1993. Normalt är att ledamöter bereds tillfälle att ta ställning till en färdig betänkandetext och därefter formulerar en eventuell reservation. Handläggningen ett nytt av pensio nssystem är och har inte varit normal. När denna reservation skrivs fyra dagar innan betänkandet skall presenteras ett presseminarium har ledamöterna i - Pensionsarbetsgruppen ännu inte erhållit all betänkandetext eller alla beräkningar. Alla frågor är inte heller lösta. Det känns angeläget att understryka att detta inte till någon del beror på sekretariatet eller experterna utan helt och hållet regeringsföreträdamas och de socialdekratiska företrädarnas önskan att forcera fram ett beslut före valet. Inga sakliga mo grunder för denna forcering föreligger dagens pensionssystem håller i några år till varför arbetsgruppen skulle kunnat sitta kvar i ytterligare några månader. -

Den parlamentariska arbetsgruppen

I slutet av år 1993 visade det sig att det bildats särskild vid sidan den en grupp om patrlamentariska arbetsgruppen. Denna hemliga bestod företrädarna för grupp av reggneringspartierna och socialdemokraterna. Det var i denna grupp de egentliga

564 Reservationer

förhandlingarna ägde rum och de informella besluten fattades. När jag väckte frågan vid ett möte med Pensionsarbetsgruppen meddelade regeringsföretrâdarna och socialdemokraterna att anledningen till dessa överläggningar var att Vänsterpartiet hade meddelat avvikande mening och att det därför var meningslöst att fortsätta förhandlingarna i Pensionsarbetsgruppen. Med ett sådant förfarande försätts demokratin ur spel. Om förutsättningen för demokratin är att det enbart är de som tycker lika som får vara med och påverka är den politiska demokratin illa ute.

Särintressen kontra allmänna intressen Lindbeckkommissionen menade att det ligger i nationens intresse att politikerna i parlamentet tycker lika. Man bestämmer sig för vilka värden man skall vara eniga om och utgår från att det finns ett intresse som är lika för de olika klasserna och ett intresse som är lika för kvinnor och män ett allmänt intresse. Därmed betraktas alla andra intressen som särintressen. Detta synsätt har lett till att t.ex. kvinnors krav i pensionsfrågan har kommit att betraktas som och behandlas som särintressen. Eller som Gubbstrutten i DN uttrycker det: I marknadsekonomin är demokrati ett särintresse.

övertygelsen om att det finns ett allmänt intresse och att politikerna i Pensions-

arbetsgruppen är särskilt skickade att företräda detta allmänna intresse och besluta vilka värden som skall ingå i det allmänna intresset har också inneburit att arbetsmarknadens parter inte fått delta i arbetet med det nya systemet. I stället har de funnits i en referensgrupp vid sidan om det egentliga arbetet. Denna referensgrupp har samlats tre gånger under Pensionsarbetsgruppens arbete och då i princip enbart träffat ordföranden. Inte heller pensionärsorganisationema med all sin expertis har funnits representerade i Pensionsarbetsgruppen utan även de har haft kontakt enbart med ordföranden via Pensionärskommittén S 1991:08. Genom att promemoriorna behandlats som hemligt gods har inte någon utanför Pensionsarbetsgruppen haft en möjlighet att följa arbetet och utvecklingen av ett nytt pensionssystem. Till Pensionsarbetsgruppen har i frågan kommit en betydande mängd brev från främst kvinnor, där kvinnorna inte vill ha det de kallar 49-årsregeln. Det har också kommit krav från organisationer om att förslaget i sin helhet skall granskas ur ett jämställdhetsperspektiv. Dessa skrivelser har betraktats som utslag av särintressen och därför inte behandlats eller kommenterats. Regeringsföreträdama och socialdemokraterna hade redan beslutat sig för vilka värden som var av allmänt intresse och vad som därmed låg i hela nationens intresse. I nationens intresse ligger tydligen inte jämlikhet mellan kvinnor och män. Den demokratiska processen som den formulerats av Lindbeckkommissionen och som den praktiserats av Pensionsarbetsgruppen visar en bristande förmåga att ta kvinnors krav på allvar eller att se kvinnor som politiska aktörer. Politikerna i

Pensionsarbetsgruppen borde ha slagit vakt misstanken att det ständigt finns

om en möjlighet att kvinnor kan ha andra åsikter och behov än män och prövat förslaget utifrån ett kvinnor- respektive mansperspektiv. Den demokratiska processen måste

Reservationer 565

inbegripa och klara av att handskas med särintressen i stället för att hävda att det finns ett allmänt intresse. Det enda i Pensionsarbetsgruppens arbete som kan betraktas som ett allmänt intresse är att utforma ett stabilt och robust system som ger befolkningen, både kvinnor och män, en inkomsttrygghet under ålderdomen och vid långvarig sjukdom och handikapp.

Arbetsformer Genom att sätta en bred politisk överenskommelse före en strävan att göra ett bra pensionssystem som är förankrat hos medborgarna har regeringen och socialdemokraterna forcerat fram en överenskommelse. Enligt majoriteten vågar man inte vänta, eftersom överenskommelsen då utsätts för tryck dvs. det tryck som medborgarna kan sätta på majoritetens politiker, och kan spricka. Det verkar enklare för de borgerliga och socialdemokratiska ledamöterna att göra upp med varandra än att våga möta svenska kvinnor och mån i denna fråga. Detta har lett till att en hel del frågor lämnats därhän ofullständigt utredda. Nödvändiga konsekvensutredningar har inte gjorts. Genom den påstådda tidsbristen har en icke oansenlig mängd PM ofta kommit någon dag innan utsatta möten eller med särskild postutdelning dagen innan, vilket medfört att den nödvändiga förankringsprocessen blivit lidande. Inte någon har möjlighet att på en dag sätta sig in i det ofta omfattande och komplicerade materialet. Som ett exempel kan nämnas den kontroversiella frågan om egenavgifter. Den diskuterades i en PM tidigt på våren och avfördes därefter från den officiella dagordningen, för att sedan dyka upp med specialpost dagen innan den togs upp i Pensionsarbetsgruppen för att sedan ytterligare en dag senare ingå i överenskommelsen mellan socialdemokraterna och regeringspartierna på presskonferensen. Ingen konsekvensanalys var gjord, t.ex. vad en avdragsgill egenavgift kommer att innebära för låginkomsttagarna.

Remisstiden och förankringen En av förutsättningarna för en robust och stabil reform är att den är väl förankrad i folkdjupet. Tanken och diskussionerna kring ATP-reformen föddes i mitten på 1950-talet. Efter folkomröstning kunde den genomföras år 1960, vilket innebär en femårig förankringsprocess. De av majoriteten föreslagna förändringarna i pensionssystemet är minst lika omfattande och ideologiska, som när ATP-reformen infördes och angår varje medborgare över 16 år. En av anledningarna till varför ATP-systemet måste förändras är de stora pensionsavgångama en bit på 2000-talet. Regeringen och socialdemokraterna har tagit detta som förevändning för varför ett beslut måste fattas av vårriksdagen 1994. Detta leder till att remisstiden blir drygt en månad, vilket inte kan vara förenligt med demokrati. Mindre frågor än denna har givits betydligt längre remisstid. Socialdemokraternas debattskrift heter: Gäma ett reformerat ATP-system, men

5 66 Reservationer

först en rejäl debatt. Vänsterpartiet håller med om det och tycker därför att pensionfrågan inte skall avgöras före valet. Den rejäla debatt socialdemokraterna som aviserar med sin skrift, förmenar de nu medborgarna. Med den korta remisstiden kommer det bara att bli proffstyckarna har möjlighet att säga sitt och svenska som folket blir överkört.

Myten om konkursmiissigheten

Trots kraftig lågkonjunktur och långvarig massarbetsläishet har AP-fondernas värde ökat varje år. Det samlade kapitalet i fonderna klarar av fem års pensionsutbetalningar även om det inte betalades några pensionsavgifter. AP-fonderna är en del av ATP-systemet och fondkapitalet är orört. Företrädare för regeringen hävdar att ATP-systemet går med underskott, underlåter att nämna AP-fondermen nas del av pensionssystemet och att de under år 1993 redovisat stor avkastning. en Syftet med denna skrämselpropaganda har varit att få medborgarna att acceptera en försämring det är bättre att få lite än att inte få någonting. Samtidigt med skrämselpropagandan fick bankerna ny rätt att teckna privata pensionsförsäkringar. De privata pensionsförsäkringarna är delvis avdragsgilla. Genom avdragsrätten betalas i realiteten samhällets skattebortfall av låg- och medelinkomsttagare som inte har råd att skaffa en privat pensionsförsäkring, utan är helt beroende det som av offentliga systemet. Genom att sken att ATP-systemet står inför omedelbar ge av en konkurs försöker regeringspartierna och socialdemokraterna forcera fram komen promisslösning.

Regeringens och socialdemokraternas överenskommelse

Den överenskommelse som träffats av regeringspartierna och socialdemokraterna innebär ett ideologisk systemskifte från ett stort offentligt sparande till privat, från ett förmånsbaserat system till ett avgiftsbaserat, från helt arbetsgivaravgiftsfinansierat till ett delvis egenavgiftsfinansierat. Det av majoriteten föreslagna systemet är komplicerat, svårförståeligt och administrativt dyrt. Det missgynnar stora delar av befolkningen. Nuvarande ATP-system är administrativt enkelt med låga administrationskostnader. Det är ett kollektivt system som riktar sig till individen. Det bra pension ger till de flesta yrkesarbetande. Med vetskapen om detta har den enskilda människan kunnat leva sitt förvärvsaktiva liv i valfrihet. Vänsterpartiet att de förändringanser ar som görs i älderspensionen skall ha sin utgångspunkt i nuvarande ATP-system.

Livsinkomstprincipen

Vänsterpartiet säger nej till principen att den samlade livsinkomsten skall avgöra pensionsnivân av följande skäl.

Reservationer 567

Industriarbetaren Det har hävdats att anledningen till att pensionen nu skall bygga på förvärvsarbete mellan 16-65 år är att industriarbetaren missgynnas av nuvarande system med den s.k. 1530 regeln. Detta påstående har ingen verklighetsförankring. Ungdomsarbetslösheten har varit hög i många år vilket leder till att många industriarbetare kommer sent i arbetslivet och förlorar pensionsgrundande inkomst. Det faktum att a-kassan är pensionsgrundande hjälper föga då dessa ungdomar inte har kommit in i systemet. Industriarbetaren är oftare arbetslös än andra och slås ofta ut långt innan pensionsålder. Sålunda är varannan förtidspensionerad metallarbetare under 55 år. Bara var tionde metallarbetare uppnår pensionsåldern 65 år. Visserligen är förtidspensionen pensionsgrundande men förtidspensionen är lägre än lönen och försämringar i förtidspensionen föreslås också av Pensionsarbetsgruppen. I dag måste industriarbetaren förvärvsarbeta i 30 år varav de 15 bästa åren bestämmer nivån på pensionen. Med det nya systemet krävs minst 40 års förvärvsarbete för att uppnå samma utfall. En av anledningarna till att så många industrijobb har försvunnit för att aldrig komma tillbaka är den snabba tekniska utvecklingen. Arbetsuppgifter förs över från tjänstemännen till golvet. Denna utveckling kommer att ställa krav på högt kvalificerad arbetskraft som kontinuerligt utbildar sig. Den manlige industriarbetare som börjar jobba när han är 16 år och gör så resten av sitt förvärvsaktiva liv som enligt socialdemokraterna systemet är byggt för kommer inte att finnas i framti- den. I dag är dessutom genomsnittspensionsåldern för LO-kollektivet 58 år. Möjligheten att höja pensionen ytterligare års förvärvsarbete efter pensionsåldern genom 65 år blir för metallarbetare enbart teoretisk. en

Kvinnorna Kvinnor har lägre pension än männen, dels beroende på att kvinnor arbetar mer obetalt också beroende på att kvinnor har lägre lön än män, både när de arbetar men inom yrke eller inom s.k. kvinnodominerade yrken. Detta avspeglar sig samma självklart i pensionsutfallet. oftare 4 Kvinnor har också ett annat förvärvsmönster än män då kvinnor arbetar deltid för att kunna kombinera skötsel av barnen och förvärvsarbete. Deltidsarbetet och föräldraförsäkringen har legat till grund för de 30 intjänandeåren. De sista 15 åren på arbetsmarknaden har kvinnan kunnat satsa att höja nivån i sin pension att t.ex. upp till heltid eller utbilda sig. Det nuvarande pensionssystemet genom ett sådant beteende. En av anledningarna till varför man vill ta bort 1530 gynnar regeln är att den gynnar dem som gör karriär. Men systemet tar ingen hänsyn till vad är karriär. Karriär enligt systemet kan att gå upp från deltid till heltid. som vara Det kan också vara att utbilda sig från undersköterska till sjuksköterska. Att ta bort karriäreffekten innebär att kvinnor grupp kommer att förlora. som Livsinkomstprincipen är uppbyggt för att ett manligt förvärvsmönster. passa Expertutlâtandet av Ann-Charlotte Ståhlberg visar att kvinnor gynnas av nuvarande system med folkpension och ATP. Genom att pensionen skall grunda sig på livsin-

568 Reservationer

komsten vill regeringen och socialdemokraterna nu ändra kvinnornas förvärvsmönster till att passa männens. Vi har sedan 1980-talet haft en lagstiftning som förbjuder diskriminering på grund av kön. Trots detta har riksdagen inte vidtagit några helst kraftfulla åtgärder som vad gäller att komma till rätta med att kvinnors arbetsuppgifter konsekvent undervärderas. Enligt regeringsföreträdarna och socialdemokraterna kan ett pensionssystem inte kompensera för parternas tillkortakommande vad gäller könsdiskriminerande löner. Det är ett bekvämt synsätt. Via pensionssystemet vill förändra man kvinnors förvärvsmönster så att det liknar männens. För att uppnå pensionssamma utfall som i det nuvarande systemet innebär det att kvinnor måste utöka sin andel av betalt arbete. Det kommer inte att leda till värdering kvinnors en annan av arbetsuppgifter utan den strukturella könsojämlikheten kommer att finnas kvar. l förslaget finns motsättning. Å sidan skall kvinnor förvärvsarbeta mån en ena som livsinkomstprincipen, å andra sidan accepteras att de inte beter sig män som pensionsrätt för barnår.

invandrade kvinnor och män

Genom EES-avtalet har reglerna för folkpension förändrats. Tidigare räckte det med att ha bott i Sverige i tre år, nu krävs 40 års bosättning eller 30 års ATP-poäng för att få full folkpension. Det antas att den invandrade kvinnan eller får mannen

tillgodoräkna sig pension från hemlandet. Ändringarna i reglerna för folkpension

drabbar våra invandrade kamrater från länder inte har någon folkpension. som 1 dag är ca l l % av befolkningen invandrare. Som invandrare räknas då i Sverige kyrkobokförda personer födda utomlands. Många kommer till Sverige i 30-, 40årsäldern och placeras först i flyktingförläggningar i några år i väntan på Invandrarverkets svar. Sedan tar det ytterligare ett par år att lära sig språket och eventuellt 1-2 år för att lära sig ett yrke. Under den tid det tar att bli färdig för inträde på den svenska arbetsmarknaden förlorar den invandrade kvinnan eller flera års mannen intjänandetid. Arbetslösheten bland invandrare har ökat kraftigt. År 1991 stod 29 % invandav rarna utanför arbetskraften. Spridningen mellan de olika nationaliteterna är stor. Sålunda är nästan hälften av afrikanerna och iranierna arbetslösa. Med nuvarande situation på arbetsmarknaden kommer de politiska flyktingar anländer i dag att som få svårt att få fotfäste arbetsmarknaden. Nuvarande system gynnar våra invandrade kamrater att det endast krävs genom 30 intjänandeår. Det har inte gjorts några beräkningar på hur livsinkomstprincipen kommer att utfalla för denna stora del av befolkningen.

Premiereserven

Vänsterpartiet säger nej till att två procentenheter pensionsavgiften 18,5 % skall av avsättas i ett premiereservsystem. Pensionen blir därmed i viss utsträckning avhängig avkastningen olika kapitalförvaltares skicklighet och individens kännedom om aktiemarknaden. Syftet med det här år, enligt regeringsföreträdarna och social-

Reservationer 569

demokraterna, att det blir ett ökat sparande och att den enskilde skall kunna disponera dessa pengar lite mera fritt. Eller som någon annan uttryckte det: Det år uppfostrande att man får följa pengarna. Varenda svensk kommer därmed att få en aktieportfölj. I dag är administrationskostnadema i t.ex. AP-fonderna kring 1 %. I de privata försäkringsbolagen är administrationskostnaderna 25 %. Det innebär att en stor ca del av det svenska folket sparar till sin pension kommer att gå till administrationskostnader och till kapitalinstitutens vinster. Vänsterpartiet är för ett stort offentligt sparande, premiereserven leder oss bort ifrån det.

AP-fonderna AP-fonderna kom till för att utgöra en buffert, dels vad gäller sparandet och dels för att förhindra alltför snabba svängningar i avgiftsuttaget och pensionsutbetalningarna. Fonderna ökade kraftigt det offentliga sparandet, vilket haft stor betydelse under 1960- och 70-talens bostads- och samhällsbyggande. Kapitalet i AP-fonderna är i dag så stort att det klarar av pensionsutbetalningama i fem år. Företrädama för regeringspartiema och socialdemokraterna vill nu sänka APfondernas kapital drastiskt. Det gör man genom att överföra utbetalningar för folkpension, pensionstillskott till de ålderspensionärer som har ATP-pension, folkpension och pensionstillskott för dem utan ATP-pension födda före år 1935, änkepension, ATP-pension till förtidspensionärer m.m. AP-fonden kommer att reduceras så att den blir enbart en buffertfond inom fördelningssystemet. I stället kommer sparandet i huvudsak att ske i premiereservsystemet. Vänsterpartiet säger nej till dels dräneringen av AP-fonderna, dels till att det offentliga sparandet sker i premiereservsystemet.

Egenavgifter l dag finansieras ålderspensionen av arbetsgivaravgifter, AP-fondernas avkastning och skattemedel. Finansieringen det systemet bygger på en pensionsavgift av nya på 18,5 %. Regeringen och socialdemokraterna föreslår att arbetsgivaravgiften sänks till 9,25 % och att en egenavgift 9,25 % tas ut av arbetstagarna. Anledningen till förslaget år att man vill skapa ett löneutrymme och att kostnaderna för arbetskraften sänks. Mot detta finns det flera huvudargument. Genom egenavgifter försvagas den kollektiva tanke, det samhällskontrakt, som arbetarrörelsen bygger på. Det blir fritt spelrum för individen att hävda att eftersom jag inte blir sjuk eller arbetslös eller arbetsskadad har jag ingen anledning att vara med och betala till dem som använder sig av socialförsäkringarna. Egenavgiñter skall inte betalas på inkomster över taket. Pensionssystemet förlorar ekonomiiskt och solidariteten mellan kvinnor och män och mellan klasserna försvagas ytterligare. Den starkes rätt kommer att gälla. Genom det ökade löneutrymmet förväntar sig regeringen och socialdemokraterna ant avgiftsväxlingen skall vara neutral, dvs. arbetsgivaren skall kompensera arbets-

570 Reservationer

tagaren. Det hade kanske varit möjligt om fortfarande haft centralt samordnade förhandlingar. SAF vägrar dock att förhandla om löner. Förbundsförhandlingarna innehåller också allt mer sällan generella individuellt garanterade påslag. Allt mer av lönepåslagen fördelas lokalt vilket innebär att utfallet för den enskilde blir beroende på förhandlingsstyrka. Det finns nog inte någon i dag förutom företrädarna för regeringspartierna och socialdemokraterna i Pensionsarbetsgruppen som tror att den minskade arbets- givaravgiften kommer att läggas ut uniformt. I stället finns det uppenbara risker att det ökade löneutrymmet kommer att öka vinsterna för företagen. Trots SAF:s rekommendationer finns inga garantier för att metallarbetaren, städerskan eller de kommunalt anställda kommer att få kompensation. Arbetsgivarorganisationerna är suveräna i sitt beslutsfattande och SAF:s rekommendation blir inte mer än en rekommendation. Egenavgifter till pensionen skall också utgå på sjukförsäkringen, a-kassan m.m. Den högsta dagpenningen i a-kassan är 564 kronor. Det innebär en månadsersättning på ca 12 400 kr. När skatten och egenavgiften är dragen, återstår 7 608 kr mot 8 756 kr i dag. Egenavgiften kommer att innebära lönesänkning för den största delen av svenska folket och en sänkning av a-kasseersättningen. l förslaget ingår också att inga egenavgifter skall tas ut inkomster över tak. Det innebär att den som tjänar t.ex. 400 000 kr om året betalar lika mycket som den som tjänar 7,5 basbelopp, dvs. 264 000 kr per år. Avgifter över tak bidrar ekonomiskt till de fördelningspolitiska inslagen i ATP-systemet och är en del av samhällskontraktet. Enligt överenskommelsen skall egenavgiften i ålderspensionssystemet göras avdragsgill, vilket gör att den kommer att slå olika i olika inkomstskikt. I praktiken innebär det att höginkomsttagarna får en lägre avgift än låginkomsttagarna. Riksrevisionsverket har i en nyligen publicerad undersökning gjort beräkningar på hur egenavgiften inom sjukförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringen slår inom olika inkomstskikt, vad gäller skatter. Resultatet visar att höginkomsttagaren har fått en lägre höjning 0,76 procentenheter mot lâg- och medelinkomsttagarna l ,.33 procentenheter . Vänsterpartiet säger nej till egenavgifter.

Avgifter över tak I nuvarande system betalas hel arbetsgivaravgift hela lönesumman, dvs. även inkomster över taket. Genom att dela pensionsavgiften i två delar, en egenavgift 9,25 % som enbart betalas av arbetstagare med löner under tak och en arbetsgivaravgift på 9,25 % kan socialdemokrater och regering hävda att hel arbetsgivaravgift betalas på hela lönesumman även inkomster över taket. - Vänsterpartiet anser att pensionsavgiften skall vara en arbetsgivaravgift och tas ut på hela lönesumman.

Reservationer 571

Vidgat avgiftsunderlag

I dag utgår pensionsrätt för ett antal sociala förmåner som sjukpenning, rehabiliteringspenning, föräldrapenningförmåner, dagpenning till värnpliktiga, Vårdbidrag, a-kassa, KAS, utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag, lagstadgad delpension, utbildningsbidrag för doktorander, timersättning vid komvux, egenlivränta från arbetsskadeförsäkringen, statsbidrag till arbetslösa för att starta eget, ersättning för närstäendevård, ersättning som försäkringskassan utger enligt lagen om sjuklön m.m. I dag fonderas inga medel för denna pensionsrätt, utan när den väl utgår löses den frågan inom fördelningssystemet. I överenskommelsen mellan regeringspartierna och socialdemokraterna ingår att dessa sociala förmåner även fortsättningsvis skall vara pensionsrättsgrundande men beläggas med ålderspensionsavgift 18,5 %. Om man belägger alla socialförsäkringar med en ålderspensionsavgift så måste socialförsäkringarna tillföras mer medel för att det inte skall gå ut över verksamheten. Detta leder till ökade kostnader för staten, eftersom det i överenskommelsen anges att de skall belasta statsbudgeten. Pensionssystemet kommer därmed att inteckna det samhällsutrymme som ges i de olika transfereringssystemen vilket kommer att innebära att verksamheten blir lidande. Det råder tvekan om den föreslagna höjningen av de sociala avgifterna eller arbetsgivaravgiftema med 2,2 % kommer att räcka för att täcka de ökade kostnaderna för socialförsäkringama. Till detta kommer ökade kostnader för statsbudgeten genom pensionsrätten för barnår, studier, värnplikt m.m. vilka alla, enligt överenskommelsen, skall betalas av staten. Inga beräkningar har utförts som visar vad det vidgade avgiftsunderlaget kommer att få för konsekvenser för övriga transfereringssystem, verksamheten och statsbudgeten. Vänsterpartiet kan därför inte ta ställning till förslaget om vidgat avgiftsunderlag och förordar att konsekvensanalyser görs innan Pensionsarbetsgruppen tar ställning.

Pensionsrätt vid arbetslöshet och sjukdom l överenskommelsen mellan socialdemokrater och den borgerliga regeringen ingår att pensionsrätt skall utgå vid arbetslöshet och sjukdom. Pensionsrätten skall beräkpå den bakomliggande inkomsten upp till tak. l a-kassan är taket 5,5 basbelopp nas och i sjukförsäkringen 7,5 basbelopp. Någon överenskommelse i frågan om vilket talk som skall gälla har dock inte träffats av socialdemokraterna och regeringsfö reträdarna när denna reservation skrivs. Vänsterpartiet tar för givet att det är den bakomliggande inkomsten upp till taket i pensionssystemet som avses.

Grundskyddet Det särskilda grundavdraget för pensionärer försvinner och pensionen skall beskattas på samma villkor som för förvärvsaktiva. För att täcka de ökade kostnaderna för

572 Reservationer

pensionärerna i form av skatt blir garantinivån i det nya systemet 2,1 basbelopp om året, ca 74 000 kr med 1994 års basbelopp. Enligt uppgift kommer garantinivån att motsvara dagens folkpension och pensionstillskott. Någon större nettohöjning för pensionärerna är det alltså inte fråga om. 15 % av dagens pensionärer har bara folkpension och pensionstillskott. Av dem är 90 % kvinnor. Expertundersökningen av Ann-Charlotte Ståhlberg visar att t.ex. kvinnor gynnas av folkpensionen och ATP. Det viktigaste för de flesta pensionärer är inte enkelheten i systemet utan hur mycket pengar man får över när man betalat skatt och erhållit eventuellt KBT. Hur kommer lâginkomstpensionäremas ekonomi att påverkas av den nya garantinivån Inga beräkningar har gjorts hur förslaget till nivå grundskyddet kommer att påverka t.ex. KBT. KBT och avgifter för hemtjänst beräknas på bruttoinkomsten och följaktligen kommer en höjd, beskattad grundpension innebära sänkt bostadstilllägg och höjda hemtjänsttaxor för många pensionärer. I förlängningen innebär detta försämrad ekonomi för många pensionärer. Vänsterpartiet vill sikt höja pensionstillskottet till ett helt skattefritt basbelopp och anser därför att den föreslagna nivån på grundskyddet är för låg. Var exakt garantinivån skall ligga är omöjligt att ta ställning till eftersom nödvändiga konsekvensanalyser där konsekvenserna för t.ex. KBT och hemtjänsttaxan ingår inte - är gjorda.

Rörlig pensionsålder

Vänsterpartiet stödjer förslaget om flexibel pensionsålder. Det får dock inte bli så att den som är utsliten vid 61 års ålder måste ta av sin redan dåliga ålderspension och dessutom förlora fyra intjänandeâr, medan den som orkar arbeta till 70 år får en mycket bättre pension eftersom honhan antagligen haft en mycket bättre lön och dessutom kan lägga till ytterligare fem intjänandeår. Ett 65-årigt sjukvårdsbiträde eller byggjobbare kan knappast välja att arbeta några år till för att få högre pension, varför den rörliga pensionsåldem bara blir teoretisk för dessa grupper. De existerande löneskillnaderna i förvärvslivet följer oss ända i döden. Konsekvenserna av flexibel pensionsålder för olika individer och grupper år inte tillräckligt utredda.

Indexering av taket

Den allmänna standardskyddsmodellen utmärks av att den omfattar alla medborgare och är en kombination av grundskydd och inkomstrelaterad ersättning. Ett standardskyddssystem underlättar ett solidariskt samhällsbygge och ställer inte fattiga mot rika. Det är effektivt och omfördelande både mellan klasser, kön och åldersperioder. Det minskar intresset för och betydelsen av avtalsförsâkringar och privata lösningar. Ett visst tak begränsar höginkomsttagarnas standardskydd. I ATP-systemet är taket 7,5 basbelopp. Vänsterpartiet stödjer majoritetens förslag att behålla taket på 7,5 basbelopp.

Reservationer 573

En av förutsättningarna för den generella välfärden är att så många som möjligt omfattas av den för att därigenom upprätthålla solidariteten. Beräkningar från Konjunkturinstitutet till Pensionsarbetsgruppen visar att, om taket på 7,5 basbelopp även i fortsättningen räknas upp med konsumentprisindex, ungefär hälften av folket kommer att tjäna över taket på 7,5 basbelopp 1994 264 000 kr en bit in på 2000-talet. Taket kommer då att tjäna som en grundtrygghet och den generella välfärden urholkas. Majoriteten i Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att taket i pensionssystemet löneindexeras. Därigenom kommer andelen inkomsttagare under och över tak att behållas. Vänsterpartiet ställer sig bakom det förslaget.

Följsamhetsindexering

Det nuvarande systemet är med sin vårdesäkring inte följsamt till samhällsekonomin. En förutsättning för ett stabilt pensionssystem är att det görs samhällsekonomiskt följsamt. Därmed kan det också klara sig undan riksdagens klåñngrighet vad gäller nedräkningen av basbeloppet för pensionärerna. Vänsterpartiet delar majoritetens uppfattning att pensionssystemet görs avhängigt samhällsekonomin i form av en följsamhetsindexering baserad på 1,5 % reallönetillväxt, konsumentprisindex och medellivslängd. Däremot ställer oss tveksamma till att dagens pensionärer skall förlora den värdesäkring som tillsammans med l530-regeln var en av grundpelama i ATPsystemet. Några beräkningar hur utfallet för dem kommer att bli har inte gjorts.

Ett renodlat ålderspensionssystem Vänsterpartiet delar majoritetens uppfattning att förtidspensionerna lyfts ur ålderspensionssystemet för att föras närmare t.ex. sjukförsäkringen.

Förtidspensionen Regeringen har tillsatt en beredning för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkring som också fått i uppgift att över förtidspensionen. Eftersom förtidsse pension i dagsläget är knuten till pensionssystemet som sådant har Pensionsarbetsgruppen föreslagit vissa förändringar i beräkningsgrundema för förtidspensionen. De föreslagna förändringarna leder till kraftiga försämringar för förtidspensionärer. Orsakerna till förtidspensionering är ofta dålig arbetsmiljö med monotont och repeztetivt arbete som resulterar i förslitnings- och belastningsskador. Att försöka komma åt det höga antalet förtidspensionerade genom sänkt ersättning är fel väg. I stället borde mer resurser satsas på arbetsmiljön och rehabiliterande verksamhet. Vänsterpartiet anser att inte några bindande riktlinjer eller förslag från Pensionsarbetsgruppen skall lämnas till den sittande beredningen som har att utreda frågan om: förtidspension. Vi accepterar inte heller de kraftiga försämringar som skissas för tförtidspensionärerna.

574 Reservationer

Ytterligare synpunkter

I samband med arbetsgivarorganisationernas reaktioner egenavgifterna, beslutades av majoriteten i Pensionsarbetsgruppen att man skulle gå ut med kraftfulla skrivningar om den s.k. avgiftsväxlingen. Det har även talats om lagstiftning. En av de största anledningarna till varför kvinnor får lägre pension än män är den strukturella lönediskrimineringen av kvinnor, likaväl som bristen på könsneutrala arbetsvärderingssystem. Mycket litet har gjorts av de olika regeringarna för att komma tillrätta med parternas tillkortakommanden i dessa frågor. Vänsterpartiet anser därför att Pensionsarbetsgmppen i betänkandet skall ha en minst lika kraftfull skrivning, som den om egenavgifter, om lönediskrimineringen av kvinnor. Det nuvarande ATP-systemet som grundar sig på den s.k. l530-regeln ger utrymme för vård av barn, studier, värnplikt, arbetslöshet m.m. Om regeringens och socialdemokraternas förslag att pension skall grunda sig på livsinkomsten genomförs kommer det att innebära särlösningar för framför allt kvinnor vilket inte skulle vara nödvändigt om nuvarande regler behållits. Jag förbehåller mig därför rätten att kommentera även andra delar i majoritetens förslag.

Delad pensionsrätt För att ytterligare kompensera de gifta kvinnorna föreslår majoriteten frivillig delad pensionsrätt. Eftersom tidigare beräkningar visade att samhällskostnaden för en sådan reform skulle vara enorm, har majoriteten beslutat att kostnaderna för delningen skall hållas inom familjen. Detta innebär en särskild kvinnovaluta och en särskild mansvaluta. En krona från mannen kommer att ge kvinnan 80 öre. Sverige kommer att fortsätta med könsdiskriminerande utbetalningar till kvinnor. Vänsterpartiet säger nej till delad pensionsrätt. Vi menar att grundprincipen måste vara att varje människa oavsett kön betraktas som en självständig individ i ekonomiskt hänseende och själv har rätt att tjäna in sin pensionsrätt. Ett system med delad pensionsrätt för oss långt tillbaka i tiden och löser inga jämställdhetsproblem. Om dessutom pensionsrätten för vård av barn som bekostas av staten kommer att ingå i delningen innebär det att staten indirekt kommer att höja männens pensioner. De kvinnor som skulle behöva delad pensionsrätt, dvs. kvinnor över 60 år kommer inte att omfattas av systemet.

Studier Studier skall enligt majoriteten ses som en investering i högre lön. Detta är i dag en sanning med modifikation. Alla högskolestudier ger inte högre lön. Framför allt leder högskolestudier inom de kvinnliga yrkesområdena t.ex. bibliotekarier, laboratorieassistenter, sjuksköterskor, förskolelärare, lärare inte till höga löner. Efter protester från framför allt TCO har majoriteten nu kommit med en lösning. Studiebidragen görs skattepliktiga och blir därmed pensionsgrundande. Ett studiebidrag utgörs av ca 17 000 kr per år och skall det beskattas innebär det en höjning till ca

Reservationer 575

22 000 kr per år. Ett samhälle behöver välutbildade medborgare. En pensionsrätt på 22 000 kr per âr ger signalen att det ur pensionssynpunkt är mer lönsamt att avstå från studier och förvärvsarbeta i stället. Pensionsrätten på 22 000 kr för studier skall då jämföras med att pensionsrätten

för värnplikt kommer att utgå med 50 % av medelinkømsten i landet ca 83 000 kr

år 1994. Om pensionsrätt skall räknas från 16 år och grundas på livsinkomsten anser Vänsterpartiet att pensionsrätt skall utgå för alla studier, även gymnasiestudier.

Barnår

Ett annat avsteg från livsinkomstprincipen är pensionsrätt för vård av barn. Det finns med för att kompensera för att kvinnor föder barn och sedan vårdar dem. Vård av barn ryms inom det nuvarande ATP-systemets 1530 regel. Enligt förslaget skall pensionsrätt för vård av barn utgå i fyra år per barn. För att systemet enligt majoriteten inte skall kunna utnyttjas genom att kvinnor kommer till Sverige, föder barn, kvalificerar sig för pensionsrätt och sedan lämnar landet är en förutsättning att kvinnan förvärvsarbetar med inkomster över ett basbelopp i minst tre år. Vänsterpartiet anser att längre sådan pensionsrätt utgår desto svårare har kvinnan att komma tillbaka till förvärvslivet och hon halkar dessutom efter lönemåssigt. Vi förordar därför 6-timmars arbetsdag, utökad och kvoterad föräldraförsäkring och lika lön för arbete av lika värde.

Inget beslut fore valet i pensionsfrågan

Folkomröstningen år 1958 lade grund för ATP-reformen. I samband med ATPreformens införande sade Tage Erlander: Hela svenska folket borde gå på studiecirkel i pensionsfrågan. l dag vill regeringen och socialdemokraterna genomföra det massmedia har kallats för efterkrigstidens mest genomgripande förslag som av efter några veckors remisstid. För förankring skall lbli möjlig bör den sittande att en Pemsionsarbetsgruppens arbete utsträckas till efter valet för att därigenom också möijliggöra ytterligare bearbetningar och konsekvensanatlyser. Inget beslut i pensio nsfrâgan får heller tas före valet. Frågan eventuell folkomröstning i frågan om en bör också diskuteras. Marx menade att när intressena kolliderade med idén komprometterades alltid idén. Om man i odemokratisk ordning genomdriver beslutet om ett nytt pensionssystem över huvudet pâ folket kommer politikerföraktet att sprida sig ytterligare. Då har de borgerliga partiernas och socialdemokraternas behandling av pensionsfrågan kommit i kollision med demokratin. Då återstår bara för politikerna att välja ett nytt folk.

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelningför denstatliga . statistiken. Fi.

Kommunerna,Landstingenoch Europa . + Bilagedel. C.

Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. . Vapenlagenoch EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa.En sarnhällsekonomisk . konsekvensanalys.Fi.

x EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval Följdemaför Sverigei utrikes- . och säkerhetspolitiskthänseende av att bli,

respektiveinte bli medlemi Europeiskaunionen.UD.

Förnyelse och kontinuitet- om konstochkultur . i framtiden. Ku.

Anslutning till EU Förslag till övergripande . lagstiftning. UD.

Om kriget kommit... Förberedelserfor mottagande . av militärt bistånd 1949-1969 Bilagedel.SB. +

Suveränitetochdemokrati . + bilagedelmed expertuppsatser. UD.

JIK-metoden,m.m. Fi.

Konsumentpolitik i enny tid. C.

På väg. K.

Skoterkömingpåjordbruks- ochskogsmark.

Kartläggning och åtgärdstörslag.M. Års- och koncemredovisningenligt EG-direktiv.

Del l och II. Ju.

Kvalitet i kommunalverksamhet nationell uppföljning ochutvärdering.C.

Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning i en effektiv biståndsforvalming.UD.

Reformeratpensionssystem. . Reformeratpensionssystem. BilagaA. . Kostnaderoch individeffekter.

Reformeratpensionssystem. Bilaga B. . Kvinnors ATP och avtalspensioner.

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Miljö- och naturresursdepartementet

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande av EU. EESoch miljön. [7] militärt bistånd 1949-1969 Bilagedel.[11] + Skoterkömingpåjordbruks- ochskogsmark. Kartläggningochåtgärdsförslag.[16] Justitiedepartementet Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncemredovisningenligt EG-direktiv. Del och I Il. Ju. [17]

Utrikesdepartementet Historiskt vägval Följdema for Sverigei utrikes-och säkerhetspolitiskthänseende av att bli. respektiveinte bli medlem i Europeiskaunionen.[8] Anslutning till EU - Förslagtill övergripande lagstiftning. [10] Suveränitetoch demokrati + bilagedelmed expertuppsatser. [12] Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning i en effektiv biståndsforvaltning,[19]

Socialdepartementet Mäns föreställningar om kvinnor ochchefsskap.[3] Reformeratpensionssystem.[20] Reformeratpensionssystem.Bilaga A. Kostnaderoch individeffekter. [21] Reformeratpensionssystem.BilagaB. Kvinnors ATP och avtalspensioner.[22]

Kommunikationsdepartementet På väg. [15]

Finansdepartementet Ändrad ansvarsfördelningfor den statliga statistiken.[l] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JlKmetoden, m.m. [13]

Kulturdepartementet Förnyelseoch kontinuitet- om konstoch kultur i framtiden. [9]

Civildepartementet Kommunerna,Landstingenoch Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14] Kvalitet i kommunalverksamhet nationell uppföljning och utvärdering.[18]