Bostadsstöd till pensionärer betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Bostadsstöd

till

pensionärer

§MJ§

Betänkande av KBT-utredningen Stockholm 1992

SC

Statens offentliga utredningar

ä E 199221 %

Socialdepartementet

Bostadsstöd till

pensionärer

Betänkande av KBT-utredningen

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget, som också uppdrag av regeringskanslietsförvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessapublikationer

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 10647 Stockholm tel 08739 96 30 Telefax 08739 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

Graphic SystemsAB, Göteborg 1992 ISBN 91-38-10999-9 ISSN 0375-250X

SOU 199221

Till statsrådet

Bo Könberg

Genom beslut vid regeringssammantrâde den 1l april 1991 bemyndigades chefen för Socialdepartementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter att genomföra en översyn av systemet med kommunala bostadstillägg KBT. Kommittén antog namnet KBT-utredningen. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 10 maj 1991 kommunalrådet Gun-Britt Mårtensson såsom ordförande och till ledamöter i kommittén följande personer

Riksdagsledamoten Margit Gennser m

Oppositionsrådet Wallentin Lundmark fp

Riksdagsledamoten Kjell Nordström s Riksdagsledamoten Anita Persson s Riksdagsledamoten Christina Pettersson s

Riksdagsledamoten Rosa Östh

c

Till sakkunniga förordades den 10 maj 1991 Departementssekreteraren Lena Andersson, Finansdepartementet Förbundsordföranden Nils Carlshamre, Sveriges Pensionärsförbund Byråchefen Astrid Christiemsson, Riksförsäkringsverket Kanslirådet Marie-Louise Ek, Bostadsdepartementet Sektionschefen Karl-Axel Johansson, Svenska Kommunförbundet Förbundsordföranden Lars Sandberg, Pensionäremas Riksorganisation Departementssekreteraren Bengt Sibbmark, Socialdepartementet Avdelningschefen Agneta Modig Tham, Boverket Till experter i kommittén förordnades den 17 juni 1991 avdelningsdirektören Stefan Oscarson, Riksförsäkringsverket och den 7 oktober 1991 departementssekreteraren Bo Torpare, Socialdepartementet. Den 5 december 1991 entledigades Gun-Britt Mårtensson från uppdraget som ordförande och Kjell Nordström som ledamot. Till ny ordförande förordnades från samma tidpunkt Wallentin Lundmark och till ledamot tidigare ordföranden Gun-Britt Mårtensson samt riksdagsledamoten Harry Staaf kds. sakkunniga Lena Andersson entledigades från sitt uppdrag den 17 februari 1992 och i hennes ställe förordnades sakkunnig departesom mentssekreteraren Bettina Kashefi, Finansdepartementet. Sekreterare i kommittén har varit enhetschefen Håkan Walander, byrådirektören Ulla Östman Krantz och departementssekreteraren Åke

4 SOU 199221

Drougge. Experten Stefan Oscarson har deltagit i sekretariatets arbete och svarat för utfornmingen av förslag till vissa delar betänkandet. av Kammarrättsassessom Olof Eklund har tillsammans med Stefan Oscarson utformat författningsförslag och förslag till specialmotivering. Kommittén överlämnade den 30 september 1991 redovisning av uppgifter och erfarenheter reformen med Särskilt kommunalt boav stadstillägg till folkpension SKBT och förslag att lagen SFS 1991 162 - förlängs att gälla även under år 1992. KBT-utredningen får härmed överlämna sitt betänkande SOU 199221 Bostadsstöd till pensionärer. I betänkandet redovisas en omfattande översyn av KBT-systemet och förslag till nytt stödsystem enligt Lag om bostadsbidrag till pensionärer. I förslaget har också beaktats uppdrag enligt regeringsbeslut den 21 november 1991 angående neurosedynskadeersättning vid inkomstberäkning för kommunalt bostadstillägg KBT rskr. 199091200. Reservationer har avgetts av ledamoten Margit Gennser och gemensamt av ledamöterna Gun-Britt Mårtensson. Anita Persson och Christina Pettersson. Särskilda yttranden har lämnats ledamöterna gemensamt av Harry Staaf och Rosa Östh, sakkunniga Nils Carlshamre och Agneta av Modig Tham samt gemensamt av Nils Carlshamre och Lars Sandberg. Särskilt yttrande har också avgivits av experten Stefan Oscarson. Kommitténs arbete är härmed avslutat. Stockholm i mars 1992

Wallentin Lundmark

Margit Gennser Gun-Britt Mårtensson

Anita Persson Christina Pettersson

Harry Staaf Rosa Östh

Håkan Walander Ulla Östman Krantz Åke Drougge

SOU 199221

Innehåll

Förkortningar Sammanfattning l l

Författningsförslag

I BAKGRUND

1 Inledning 1.1 Utredningens uppdrag 33 1.2 Uppläggningen av arbetet 36 2 Vissa gällande regler och principer 39

i 2.1 Den allmänna pensioneringen 39

2.2 Andra former bostadsstöd 46 av 2.3 Normer för bedömning av skälig bostadsstandard 51 2.4 Reformeringen skattesystemet 53 av 2.5 Statsbidragssystemet 56

2.6 Bostadspolitiska mål 58

2.7 Aldreomsorg i förvandling 60 3 Bakgrund och tidigare behandling beträffande KBT-systemet 63 3.1 Inledning 63 . 3.2 Socialvårdskommitténs förslag till folkpensionsreform 63

3.3 lzroposition och riksdagsbeslut om KBT 64

3.4 Andringar år 1951 65 3.5 KBT i anslutning till ATP-reformen 65 3.6 Integrering med lag om allmän försäkring 66 3.7 Ytterligare förändringar KBT 66 av Skyldighet för kommun KBT 68

I

3.8 att utge 3.9 reducering genom arbetsinkomst 69 4 KBT-systemet i tillämpning 73 4. 1 KBT-regler 73 4.2 Tillämpning KBT 74 av 5 KBT-strukturen i kommunerna 83 5.1 Allmänt 83 5.2 Olika konstruktioner KBT-grundema 83 av

Innehållsförteckning SOU 199221

Statistiska uppgifter 87

6.1 Historik 87 6.2 Pensionstagare med KBT 89 6.3 Hyreslägenheter 1990 94 Bostadsstöd i två andra nordiska länder 103

7.1 Danmark 103 7.2 Finland 104 Närstående statliga utredningar 107

8.1 Kommunalekonomiska kommittén 107 8.2 Utredningen socialförsäkringen och EG 109 om

8.3 Ädelavgiftsutredningen 10

UIREDNINGENS ÖVERVÄGANDEN OCH

FORSLAG

Allmänna överväganden 113 9.1 Principiella ställningstaganden 113 9.2 Bostadsstödets framtida status 114 9.3 Huvudmannaskap för bostadsstödet 115 9.4 Bostadsstödets konstruktion 116 9.5 Regler för inkomstprövning 119 9.6 Bostadsstöd vid EG-integration 121 en 9.7 Kommunalt bostadstillägg till handikappade KBH 122 9.8 Administration för bostadsstödet 123 9.9 Finansiering 124 9.10 Övergångsbestämmelser 124 9.11 Ikraftträdande 125 10 Bostadsstödets framtida status 127 10.1 Direktiven 127 10.2 Tidigare förslag om samordning mellan stödformema 127 10.3 Utredning bostadsbidragens administration 128 om 10.4 överväganden och förslag 129 11 Huvudmannaskap för bostadsstödet 131

11.1 Bakgrund 131 11.2 Nuvarande handläggnings- och ansvarsfördelning för KBT 132 11.3 Direktiven 133 11.4

lfommunalekonomiska kommitténs förslag 133

11.5 överväganden ändrat huvudmannaskap 134 om 11.6 Förslag om ändrat huvudmannaskap 135 12 Bostadsstödets konstruktion

12.1 Inledning 137

SOU 199221 Innehållsförteckning

12.2 Enhetlig nivå eller differentiering 138 12.3 Kostnadsdrivande effekter 138 12.4 Olika modeller för ett framtida bostadsstöd för pensionärer 139 12.4.l Inledning och förutsättningar 139 12.4.2 Modell A 140 12.4.3 Modell B 144 l2.4.4 Modell C 146 12.4.5 Modell D 149 l2.4.6 Modell E 150

12.5 Överväganden och förslag 153

13 Regler för inkomstprövning 157 13.1 Bakgrund 157 13.2 Problem kring nuvarande inkomstprövning 158 13.3 Utgångspunkter för ett nytt inkomstbegrepp 159 13.4 Periodiska inkomster 160 13.5 Inkomst kapital 168 av 13.6 Avtrappningsregler och marginaleffekter 177 14 Bostadsstödet vid EG-integration 181 en 14.1 Inledning 181 14.2 Grundläggande socialpolitiska principer inom EG 182 14.3 EES-avtalet 183 14.4 Nya EG-regler begränsning till bosättningslandet 185 om 14.5 Pensionsberedningens synpunkter 186 14.6 Utredningen socialförsäkringen och EG 186 om 14.7 Utredningens överväganden och förslag 187 15 Kommunalt bostadstillägg till handikappade KBH 189 15.1 Bakgrund 189 15.2 Grunder för KBH 190 15.3 KBHs omfattning 191 15.4 Utvecklingstrender 191 15.5 Direktiven 192 15.6 Handikappklausul i reglerna bostadsbidrag till om barnfamiljer m.fl. 192 15.7 Utredningens överväganden 193 15.8 Kostnadsberäkningar 194 15.9 Utredningens förslag 195

16 Övergångsbestämmelser 197

16.1 197

Inledning

16.2 Overväganden och förslag 198 16.3 Kostnad 199 17 Administration för bostadsstödet 201

Samordning med andra stödformer 201

InnehdlLsfärteckning SOU 199221

Den administrativa hanteringen bostadsbidraget av 17.3 Maskinell omräkning vid ändrade tjänstepensioner 202 m.m. 17.4 Maskinell omräkning vid hyreshöjningar 204 17.5 Administrativa rationaliseringseffekter 206 17.6 Kostnader för genomförandet 207 18 Kostnadsberäkningar och typhushåll 209

18.1 Inledning 210 18.2 Beräkningsunderlag 212 18.3 Typhushåll 214 18.4 Modell A 220 18.5 Modell B 224 18.6 Modell C 234 18.7 Modell D 243 18.8 Modell E 247 19 Finansiering 253

19.1 Inledning 253 19.2 Kommunalekonomiska kommittén 254

19.3 Ifostnadsberäkningar 254

19.4 Overvåganden och förslag 255

m.m. Bilaga 2 Prognoser över pensionäremas bostadsutgifter till år 2000

SOU 199221

Förkortningar

Lagen 1962381 om allmän försäkring AGS Avtalsgruppsjukförsâkring AMF Arbetsmarknadsförsåkringar ATP Allmän tilläggspension bb Basbelopp EES Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EFTA Europeiska Frihandelssammanslutningen EG Europeiska Gemenskapen HKL Lagen 1962392 om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension ITP Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän KBH Kommunalt bostadstillägg till handikappade KBT Kommunalt bostadstillägg till folkpension Prop. Proposition PTS Pensionstillskott till folkpension RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling RFV Riksförsäkringsverket rskr. Riksdagsskrivelse SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling SfU Socialñrsäkringsutskottets SGA Särskilt grundavdrag för folkpensionärer SKBT Särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension Särskild tilläggspension

SOU 199221

Sammanfattning

Inledning

Kommunalt bostadstillägg KBT har funnits i drygt 40 år och tillkom i en tid för uppbyggnad av det allmänna pensionssystemet. Folkpensionerna hade förbättrats år 1948 och det hade i samband härmed bedömts erforderligt att höja de maximala pensionsbeloppen genom särskilda kommunala bostadstillägg. Utredningar med inriktning på den senare genomförda ATP-reformen var också i verksamhet under detta skede. En av dessa utredningar Allmänna pensionsberedningen erinrade i - sitt betänkande Förbättrad pensionering SOU 19577 om det nödvändiga i att komplettera de dåvarande pensionema med bostadstillägg för höjande av pensionäremas allmänna standard. Utredningen att angav KBT vid denna tidpunkt införts i alla rikets kommuner utom fem mindre landskommuner. Strukturen av bostadstilläggen emellertid omotivevar rat ojämn och tilläggens utformning liksom storleken på dem varierade högst avsevärt mellan kommunerna. Som exempel att beloppen angavs för en ogift pensionär varierade mellan 100 kr månad och drygt per 2 000 kr per månad. Under de följande decennierna vidtogs väsentliga förändringar i KBTsystemet med det genomgående syftet att förbättra och utjämna strukturen på förmånerna och göra dem följsamma till kostnadsutvecklingen och sålunda stimulera kommunerna till att anpassa KBT-grundema till detta. Den mest genomgripande förändringen kan ha genomförts anses år 1988 med väsentligt förbättrade statsbidrag och skyldighet för kommun att utge KBT till lägst de belopp som motsvarar gränserna i statsbidragsreglema. Trots dessa åtgärder kvarstår till stor del de stora olikheter i KBT-strukturen som kunnat konstateras redan under stödsystemets första årtionde. En annan viktig fråga i utvecklingen KBT gäller behovet och av utnyttjandet av förmånen. Allmänna pensionsberedningen anförde i sitt ovan nämnda betänkande att behovet av kommunalt bostadstillägg påtagligt skulle minska i samband med de förestående höjningama av folkpensionema. Det föreslogs också ett förstärkt avräkningssystem på KBT och skärpta inkomstprövningsregler. Framför allt räknade man emellertid med att tillväxten av ATP-systemet skulle minska behovet och rätten till KBT och att stödsystemet så småningom helt skulle vara awecklat. Som framgår av vår redovisning i detta betänkande har utvecklingen för KBT-systemet inte följt denna utveckling. Detta har i hög grad påverkat våra överväganden och förslag.

12 Sammanfattning g SOU 199221

Direktiven

I utredningens direktiv erinras inledningsvis om det som framhållits i föregående avsnitt. nämligen att KBT-systemet under så gott som hela dess existens utsatts för kritik för de olikheter som funnits i systemet mellan kommunerna i fråga om tilläggets storlek. Staten har olika sätt sökt påverka och stimulera kommunerna i riktning mot förbättrade förmåner och större enhetlighet. Trots de här nämnda strävandena att förbättra och utjämna förmånerna förekommer enligt direktiven fortfarande stora skillnader mellan landets kommuner. Någon enhetlig struktur geografiskt eller storleksmässigt av betydelse för tilläggets storlek finns inte och det torde vara helt andra faktorer som avgör kommunernas ambitioner i fråga om de kommunala grunderna för KBT. En analys av dessa förhållanden och en översyn av hela KBT-systemet synes därför enligt direktiven befogad. I översynen bör övervägas olika möjligheter att åstadkomma en enhetligare nivå kommunerna emellan för bostadstilläggen. Kommittén bör överväga dels för- och nackdelar med statligt huvudmannaskap, dels om ett statligt huvudmannaskap är motiverat. I fråga om bostadstilläggets framtida inriktning erinras om att bostadsstöd till pensionärer med ingen eller låg ATP under överskådlig tid framöver kommer att utgöra en viktig och i många fall avgörande förutsättning för att pensionärerna skall kunna efterfråga och bibehålla en god bostad med tillfredsställande standard. KBT-översynen skall ha som utgångspunkt att stödet inte skall byggas in i grundpensionen. Det bör även i framtiden vara en specialinriktad pensionsförmån av social och bostadspolitisk karaktär eftersom stödet också i fortsättningen kommer att ha stor betydelse för främjande av god bostadsstandard för pensionärer. Bostadsstödet bör därför i ökad grad inriktas på att vara ett högkostnadsstydd som utjämnar boendekostnadema och underlätta flyttning till moderna och lättskötta bostäder. Fortsatt inkomstprövning bör också enligt direktiven vara en av utgångspunktema för översynen av KBT-systemet. Utredningen bör också analysera förekomsten av extrema marginaleffekter inom KBT-systemet och föreslå åtgärder som kan undanröja dessa effekter. Utredningen bör även studera och i sina överväganden om ett framtida system för bostadstillägg beakta systemets eventuella kostnadshöjande effekter. Ytterligare frågor som skall tas upp i utredningen gäller bl.a. samordning av administration för olika former av bostadsbidrag, eventuell integrering med systemet för kommunalt bostadstillägg till handikappade KBH och EG-aspekter med möjligheter att begränsa bostadsstödet till bosättningslandet.

Vissa principiella ställningstaganden

Ett framtida system för bostadsstöd till pensionärer bör enligt vår mening vara så utformat att det oberoende av bostadsort ger möjligheter för pensionärer att efterfråga och bibehålla en bostad med tillfredsstäl-

SOU 199221 Sammanfattning

lande standard också i nyproduktionen. Den kostnadsrestriktion som vi liksom andra utredningar har som ekonomisk ram för vårt uppdrag medger inte att vi kan framlägga förslag som på ett helt tillfredsställande sätt motsvarar utredningsdirektivens intentioner. Vi konstaterar sålunda en inneboende konflikt mellan olika delar av våra direktiv. Detta har begränsat och försvårat vårt arbete. Vi redovisar emellertid också ett alternativt förslag om framtida stödsystem till en kostnad överstigande tillgänglig ram. Vi bedömer resultatet av vårt arbete med hänsyn härtill därför som mera tillfredsställande än vid framläggande av endast ett ram-altemativ. När vi utformat vårt förslag till nytt stödsystem har vi haft som målsättning och princip att åstadkomma enhetlighet och större rättvisa men också enkelhet och överskådlighet. Väsentliga förändringar i förhållande till nuvarande KBT-system föreslås sålunda med statligt huvudmannaskap och enhetliga regler för hela landet. Vi föreslår också att bostadsstödet till pensionärer frikopplas från pensionssystemet för att i en framtid kunna integreras med bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. och att benämningen på stödet ändras till BOSTADSBIDRAG TILL PEN- SIONÄRER och att det regleras i särskild lag. EG-frågan aktualiseras också liksom ett förhöjt bostadsstöd till pensionärer som är handikappade och väsentliga förenklingar i inkomstprövningsreglema. Vid övervägandena om olika alternativ till modell för ett framtida stödsystem och inkomstprövningsregler har vissa principfrågor aktualiserats. En fråga som vid upprepade tillfällen diskuterats har gällt avvägningen mellan maximal inkomstnivå för rätt till bostadsbidrag och marginaleffektema vid inkomstökningar eller inkomstjämförelser. Med marginaleffekter menar vi dels den inverkan inkomstprövningsreglema i bostadsstödet har, dels den inverkan det särskilda grundavdraget i beskattningsreglema har för pensionärer. Vi har härvid ansett det olämpligt av flera skål att en inkomstförändring ger en samlad marginaleffekt mer än 100 % och utformat våra förslag så att effekten har blivit avsevärt mindre. Med denna utgångspunkt och med inverkan från relativt höga bidragsbelopp ger stödsystemet möjligheter till bostadsbidrag upp i inkomstlägen på ca 15 000 kr per månad. Vi är helt medvetna om att det för många kan verka stötande att personer i dessa inkomstlägen kan stöd från ett bidragssystem som i princip haft som syfte att ge personer med ingen eller låg ATP möjligheter till en god bostadsstandard. Med hänsyn till vad vi anfört i fråga om marginaleffektema samt till utredningsdirektiven och bostadsmarknadens realiteter finner vi dock skäl för att förorda denna inriktning på det framtida bostadsstödet.

Bostadsstödets framtida status

I flera sammanhang har efterlysts en integrering av olika former av bostadsstöd, i första hand mellan KBT och bostadsbidrag till bamfamiljer m.fl. men också mellan KBT och bostadstillägg till handikappade KBH. Beträffande KBH lägger vi ett separat förslag om integrering

14 Sammanfattning SOU 199221

men i fråga om KBT och bostadsbidrag till barnfamiljer finns i dag följande skäl för samordning. Det är först och främst förslaget från kommunalekonomiska kommittén om att staten bör bli huvudman också för bostadsbidragen till barnfamiljer m.fl. men också en nytillsatt utredning om överförande av administrationen för dessa bostadsbidrag från kommunerna till försäkringskassoma som aktualiserar frågan. I det senare fallet torde en samordnad administration försäkringskassoma av de båda stödformema komma till stånd. Vi anser sålunda tiden mogen att aktualisera en samordning mellan systemen för bostadsbidrag. Vi föreslår därför som en första åtgärd att bostadsstödet till pensionärer frikopplas från folkpensionssystemet och regleras i en särskild lag och att benämningen på stödet ändras till Lag BOSTADSBIDRAG TILL PENSIONÄRER. I förlängning och om en sedan översynen av bostadsbidragssystemet för barnfamiljer fullgjorts bör frågan om en gemensam lagstiftning aktualiseras. I fråga om avgränsningen av förmånstagarkretsen föreslås att stödtagaren skall uppbära pension enligt AFL. I ett speciellt avseende kan avsteg från denna regel bli aktuell och det gäller enligt ett eventuellt framtida EES-avtal eller medlemskap i EG. Dessa frågor behandlas i kapitel 14.

Huvudmannaskap

I våra överväganden och förslag om stödsystem har en av huvuduppgifterna varit att åstadkomma större enhetlighet och rättvisa i systemet. Vi har härvid gjort bedömningen att man med det nuvarande kommunala huvudmannaskapet inte kan uppfylla dessa målsättningar, inte ens med väsentligt förbättrade statsbidrag. Visserligen har bostadsstödet förbättrats väsentligt när statsbidragen höjts och en utjämning mellan kommunerna ägt rum men inte ett sätt som gett en tillfredsställande struktur. Att ytterligare förbättra statsbidragen skulle naturligtvis kunna leda till ytterligare utjämning och enhetlighet mellan kommunerna. Erfarenheterna tyder emellertid på att bidragsgivningen skulle behöva utformas mycket långtgående för att garantera en ur direktivens synpunkt tillfredsställande enhetlighet. Kommunernas prioriteringar mellan olika behov och ändamål är och kommer med stor säkerhet att vara så skiftande i framtiden att andra vägar för att uppnå det åsyftade målet för enhetlighet måste tillgripas. Vi föreslår därför i likhet med kommunalekonorniska kommittén att staten bör bli huvudman för bostadsstödet.

Bostadsstödets konstruktion

Inledning

Som framhållits tidigare har det nuvarande KBT-systemet kritiserats för stora olikheter kommunerna emellan och krav har framställts på ett mera enhetligt och rättvist system. Vårt förslag om ändrat huvudmannaskap å motiveras främst av att man med det nuvarande kommunala huvud-

mannaskapet inte kan uppfylla fordringarna förändring av systemet

en

SOU 199221 Sammanfattning

önskat sätt. Att utarbeta förslag om en lämplig konstruktion av bostadsstödet som följer dessa riktlinjer är en av utredningens huvuduppgifter.

Enhetlig riksnivå

Vi har övervägt det motiverade i att tillämpa ett differentiera stödsys-

rem och härvid diskuterat en kommunmodell med anpassning av stödet till respektive kommuns struktur för boendekostnader. Vi har bedömt en sådan modell som orealistisk av flera skäl. Dels torde skillnaderna i boendekostnadema inom kommunerna i många fall större än vara skillnaderna genomsnittligt mellan kommuner, dels kan det svårt att vara fram korrekta och objektiva uppgifter som underlag för bidragsberäkningen. Vi har alltså avvisat tanken på en så långtgående differentiering. När det gäller den i direktiven angivna modellen för beräkning av underhållsbidrag med uppdelning av landet i fyra kostnadsgrupper så anknyter den till en tillämpad struktur på faktiskt underlag. Denna differentiering tillämpas som princip från årsskiftet 199192 för bostadsbidrag till värnpliktiga. Enligt vår bedömning är den schablonartade strukturen inte lämplig som underlag för beräkning av bostadsbidrag för pensionärer. Det förekommer otvetydigt skillnader mellan boendekostnadema i olika kommuner något entydigt mönster framträder men inte. Vi bedömer en differentiering enligt modellen för underhållsbidrag därför inte lämplig och förordar i stället enhetlig nivå för hela riket. en I vissa kommuner förekommer i dag differentiering KBT med en av högre bostadsstöd till boende i servicelägenheter. Vi bedömer det som omöjligt att i ett enhetligt system med huvudman tillämpa staten som en särbehandling av vissa boendeforrner och avvisar därför tanken en sådan differentiering.

Modell för bostadsstödet

Med anknytning till direktiven konstaterar vi underlag för våra som överväganden om ett framtida system för bostadsstöd till pensionärer att ett sådant stöd under överskådlig tid framöver kommer att utgöra en viktig och i många fall avgörande förutsättning för att pensionärerna skall kunna efterfråga och bibehålla en god bostad. Målet att göra det möjligt för pensionärer att bo kvar i eget hem måste sålunda kombineras med ekonomiska förutsättningar för dem att klara bostadskostnaderna. En stor del av vårt utredningsarbete har ägnats att överväga olika modeller för bostadsstödet och ett mycket stort antal alternativ har analyserats och diskuterats. De största svårigheterna när det gäller att enas om lämpliga förslag har varit det svårförenliga i föreliggande kostnadsram och direktivens intentioner. Vi har också kommit till slutsatsen att redovisa alternativt förslag till bostadsstöd överstigande kostnadsramen.

16 Sammargfattrtirzg SOU 199221

Våra diskussioner och överväganden har utmynnat i fem olika typer av modeller modell A-E, vilka finns utförligt redovisade i kapitel 12. För att underlätta bedömningen av de olika modellerna har vi anknutit dessa till några typhushåll för pensionärer med olika inkomster och boendekostnader. Utfallet i förhållande till nuvarande KBT-system redovisas också för tre olika kommuner grunder för KBT har olika konstrukvars tion. Vi analyserar även de kostnadsdrivande effekterna men endast med avseende på statens utgifter för bostadsstödet och i viss mån hyressättningen för särskilda pensionärsbostäder. Av alla de diskuterade och avgränsade modellerna har vi vid senare övervägandena om lämpligt förslag haft som utgångspunkt, på samma sätt för utredningsarbetet i sin helhet, att åstadkomma enkelhet och som överskådlighet också möjligheter att förutse kostnaderna och men anpassa förmånema för framtiden. Bostadsstödet bör enligt vårt synsätt också vara så mycket som möjligt anpassat till dagens och den närmaste framtidens hyresnivå och till en skälig egendel för pensionären. När det gäller förslaget inom kostnadsramen har som framhållits ovan förutsättningarna att uppnå en lämplig avvägning mellan olika ambitionvarit begränsade. Vi har därför i valet mellan de olika alternativen er kommit till slutsatsen att förorda ett förslag med ersättning till 95 % av bostadskostnaden i intervallet 300-4 500 krmânad. Vi bedömer den övre hyresgränsen på 4 500 kr någorlunda väl anpassad till det nusom varande kostnadsläget, även hyresnivån i många av servicelägenom heterna ligger på högre nivå. Det har inte gått att undvika en nedre en gräns på nivån 300 kr, trots att en stor del av de nuvarande KBT-tagarhärigenom kommer att minskat bostadsstöd. na Som tidigare påpekats har vi också redovisa förslag enats om att utanför kostnadsramen. Vi har härvid ansett det lämpligt att anknyta till modell rammodellen med förbättringar av densamma. Detta samma som alternativ 100 % kompensation i hyresintervallet 200-4 500 kr. ger

Regler för inkomstprövning

Inledning

Det nuvarande systemet för inkomstprövning har åren utsatts för genom alltmer kritik på grund av att reglerna upplevs som orättvisa, svårbegripliga och till del kränkande samt medfört en omständlig och tung en hantering. Det har varit vår strävan att så långt som möjligt och med bibehållande de grundläggande principerna för inkomstprövning till stånd så av enkla och överskådliga regler möjligt och med en inriktning som som för den enskilde kan upplevas rättvisa och utan kränkande inslag. som Vi har också med vår översyn sökt åstadkomma konsekventa och logiska principer med så särregler och undantag som möjligt.

SOU 199221 Sammanfattning

Inkomstbegrepp

Som utgångspunkter för ett nytt inkomstbegrepp har vi avvägt lämpligheten i att tillämpa aktuell inkomst eller fastställd inkomst enligt taxering. Vi bedömer härvid behovet av aktuella uppgifter vara större när det gäller periodiska inkomster än beträffande inkomst kapital. Vi av föreslår, att aktuell inkomst vid prövningstillfállet beaktas och att sålunda alla former av faktisk uppburen inkomst tas med ett väsentupp men ligt undantag. Detta undantag anknyter till gällande och ganska nyligen av riksdagen ändrade regler för KBT och förvärvsinkomst för avser ålderspensionärer. Vi har övervägt det berättigade i att bibehålla detta undantag från den eftersträvade principen om konsekvens och logik i regelsystemet och funnit att inga avgörande skäl talar för att föreslå ändringar i nuvarande regler i detta avseende. Vi bedömer att knappt 10 % av pensionärerna får sänkt eller höjt bostadsstöd på grund av det föreslagna inkomstbegreppet. Syftet med de föreslagna reglerna är att metoden skall vara så enkel att de flesta pensionärer skall kunna räkna ut och kontrollera sin rått till bidrag och detta bör vara en till stor fördel för såväl den enskilde samhället. Reglersom na blir också avsevärt enklare att administrera än de nuvarande.

Inkomst av kapital

Vi har bedömt att nuvarande regler för förmögenhetsprövning och påverkan på bostadsstödet av förmögenhet inte är lämpliga utan bör ersättas med ett system som är enklare och mindre detaljerat. Vi har härvid i avvägning mellan olika möjliga metoder funnit att systemet med faktisk kapitalavkastning enligt senaste taxering är metod både är en som enkel och lätt kontrollerbar för såväl pensionären handläggaren och som föreslår en sådan regel. Argumenten mot en sådan metod kan att vara man inte erhåller helt aktuella uppgifter. I jämförelse med alternativa beräkningssätt har vi sålunda stannat för att förorda att nuvarande förmögenhetsprövning slopas och att de vid senaste taxering ingående inkomsträntor, utdelningar och inkomst av uthyrning tas med som årsinkomst vid beräkning av bostadsstöd.

Avtrappningsregler och marginaleffekter

När det gäller den i direktiven angivna förekomsten av extrema marginaleffekter så har vi kunnat konstatera att sådana inte existerar i det nuvarande KBT-systemet. Nuvarande regler för avtrappning mot årsinkomst med ett fribelopp på l 000 kr och att endast beakta 35 % av inkomsten kan inte sägas innebära en sådan effekt. De stora marginaleffektema uppstår först i kombination med de regler gäller för som beskattningen. För en pensionär med kommunalskatt på 31 % blir en marginaleffekten tillsammans med 20 % effekt för särskilt grundca avdrag och 35 % för KBT en effekt på tillhopa 86 %. Av inkomstöken ning på 100 kr får pensionären sålunda behålla endast 14 kr. Till detta

18 Sammanfattning SOU 199221

kommer marginaleffekter för pensionärer som uppbär särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension SKBT och marginaleffekter på grund av kommunala inkomstprövade systern, exempelvis hemtjänsttaxor. Den totala marginaleffekten kan alltså överstiga 100 %. Vi har tidigare angett att vår inriktning för förslag om nytt stödsystem har varit att undvika totala marginaleffekter överstigande 100 %. Mot en sådan strävan står kravet på att ett system som ger bästa utbytet för de som är i störst behov av stödet och att avpassa inkomstprövningsreglerna härtill och därvid också avtrappningsbestämmelsema. Vid konstruktionen av dessa regler måste göras avvägningar mellan de motstridiga kraven på låg marginaleffekt respektive en tillfredsställande fördelningsproñl. Mot denna bakgnmd och med försöket att så rättvist som möjligt avväga olika intressen föreslår vi en ökning av det nuvarande fribeloppet på 1 000 respektive 1 500 kr till 3 000 kr per år för varje stödtagare. Detta motiveras främst av de ändrade reglerna för förmögenhetsprövning, varvid vi förordar att det allmänna fribeloppet höjs i stället för att införa ett särskilt fribelopp för inkomst av kapital. Vi föreslår också att nuvarande avtrappningsregel med 35 % ersätts med en progressiv avtrappningsskala på 35 %, 40 % och 45 % för att motverka att bostadsbidrag utges i alltför höga inkomstlägen. De högre procentsatserna i de högre inkomstlägena innebär visserligen ökad en marginaleffekt men i dessa inkomstlägen är det särskilda grundavdraget för pensionärer i normalfallen bortreducerat.

Bostadsstöd vid

en EG-integration

Enligt våra direktiv skall vi följa utvecklingen inom EG i fråga om särskilda bestämmelser varigenom förmåner typ KBT skall kunna av begränsas till bosättningslandet. Om det bedöms erforderligt skall vi lägga fram förslag till lagstiftning så att en eventuell förpliktelse för Sverige att utge KBT utanför Sverige får så begränsade konsekvenser som möjligt. Vid våra bedömningar av bostadsstödets syfte och karaktär samt regelsystemets utformning och behovet av kontrollmöjligheter finner vi det inte rimligt att exportera en behovsprövad förmån av detta slag. Regelsystemet är så utformat att rätten till förmånen förutsätter tillgång till exakta uppgifter och möjligheter att kontrollera dessa uppgifter såväl i fråga om den enskildes ekonomiska förhållanden villkoren för som bostaden. Bostadsbidraget för pensionärer är sålunda enligt vårt förmenande en förmån av sådant slag som bör begränsas till bosättningslandet.

Kommunalt bostadstillägg till handikappade KBH

Kommunalt bostadstillägg till handikappade KBH kan i vissa kommuner utges till personer med handikapp eller till hushåll med handien

SOU 199221 Sammanfattning

kappad familjemedlem. Bostadstillägget syftar till att stimulera handikappade att skaffa sig moderna och lättskötta bostäder är lämpliga med som hänsyn till den enskildes handikapp. KBH har minskat i omfattning och för närvarande torde endast en tredjedel av landets kommuner utge sådant stöd mot tidigare två tredjedelar av kommunerna. Vi har enligt direktiven i uppdrag att kartlägga omfattningen KBH av samt bedöma det framtida behovet stödet. Om vi skulle finna att ett av sådant behov kommer att föreligga bör vi pröva lämpligheten att föra in denna stödform i KBT-systemet. Vid våra överväganden om det framtida behovet av särskilt bostadsstöd till handikappade har vi samrått med företrädare för handikapprörelsen och Kommunförbundet. Vi har därvid kunnat konstatera att stödformen i dess nuvarande utformning ifrågasätts. Den successiva avvecklingen är ett tydligt bevis för detta. Trots denna utveckling och ifrågasättande av KBH-systemets berättigande finns det klara och otvetydiga behov av insatser för funktionshindrade när det gäller att tillgång till en bostad som är anpassad till hindret. Vi det sålunda ser som angeläget och framlägger också förslag bibehållande ett bostadsom av stöd för handikappade med integrering i systemet för bostadsstöd till pensionärer. Vi anser härvid att stödet skall ha inriktning att som ge möjligheter för dessa kategorier att förhöjt bostadsbidrag för större en eller av andra skäl dyrare bostad. Det bör i normalfallet sålunda gälla stöd till bostad med större yta och därmed högre bostadskostnad än vad som kan rymmas inom de allmänna reglerna för bostadsstödet. I det föreslagna stödsystemet kan endast inrymmas har personer som rätt till huvudförmånen bostadsbidrag till pensionärer. Den kategori inom det nuvarande KBH-systemet som sålunda inte uppbär pension kommer sålunda inte att omfattas. Vi har bedömt som icke möjligt att i det föreslagna allmänna systemet för bostadsstöd till pensionärer inrymma en kategori som inte uppbär pension. Vi anser det angeläget att man vid översynen av systemet för bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. bör prövar möjligheterna att i detta stödsystem inrymma den kategori icke pensionärer som för närvarande kan bli berättigade till KBH. Kostnaderna för det förhöjda bostadsstödet kan beräknas uppgå till ca 30 miljoner kronor per år.

Administration

När det gäller att bedöma framtida eventuell samordning med andra former av bostadsstöd gör vi den bedömningen att detta endast kan bli aktuellt när det gäller bostadsbidrag för barnfamiljer m.fl. Vi bedömer en sådan framtida integrering som möjlig men vill avvakta en pågående översyn av detta stödsystem och vi lägger alltså inget förslag. När det gäller administrationen i övrigt aktualiserar vi vissa tekniska åtgärder med inriktning på förenkling handläggningen. Dessa åtgärder bör av kunna leda till vissa kostnadsbesparingar. Vi finner det självklart att administrationen lokalt även i fortsättningen

20 Sammanfattning SOU 199221

skall handhas av försäkringskassoma. Allt tyder också på att adrninistrationen för bostadsbidrag för barnfamiljer m.fl. överförs till kassoma och att en samordning på denna nivå blir möjlig. På grund av de förenklingar i regelsystemet och i handläggningen vi föreslagit kan icke obetydliga rationaliseringsvinster i försäkringskassomas administration uppnås. Detta torde successivt medföra ett visst minskat personalbehov.

Finansiering

Kommunalekonomiska kommittén föreslår i sitt betänkande Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans SOU 199198 att de kostnader som i samband med ett förstatligande av KBT lyfts av från kommunerna skall leda till en motsvarande sänkning den totala statsbidragsnivån. av Totalsumrnan för KBT inklusive icke statsbidragsberättigade delar uppgår för år 1991 till 8 miljarder kronor. Om denna används ca summa som underlag för finansieringen av ett nytt statligt system för bostadsstöd så bör sänkningen av statsbidragen till kommunerna enligt kommittén ske genom ett generellt uttag från kommunsektom och således inte regleras på kommurmivå. Vi delar kommitténs uppfattning i den frågan.

Som framhållits tidigare redovisar vi ett alternativt förslag till bostads-

stöd med kostnader överstigande den angivna ñnansieringsramen med ca 1,6 miljarder kronor. I det sammanhanget redovisas också övergångsbestämmelser för att minskningar av bostadsstödet för enskilda pensionärer genom de nya reglerna inte skall slå igenom alltför kraftigt. Kostnadema för övergångsreglema uppgår i huvudförslaget första året till 460 mkr och avtrappas under fyra år. I det alternativa förslaget är kostnaden första året 60 mkr. Vi anvisar inte för dessa ramöverskridanden finansieringssätt. Inte heller för merkostnaden 30 mkr för KBH enligt förslag i kapitel 15 liksom 150 mkr för nytillkommande stödtagare enligt

den s.k. Ädelavgiftsutredningens blivande förslag anvisas finansierings-

sätt.

Övergångsbestämmelser

Våra förslag till ett generellt system med enhetliga regler för hela landet kommer att innebära en omfördelning i förmånshänseende mellan olika kategorier och individer av pensionärer. Vid omfattande förändringar sociala förmåner exempelvis av - som vid de ganska nyligen genomförda förändringarna efterlevandepensioav nerna är det vanligt att lindra de mera omedelbara effekterna - av försämringar genom Övergångsbestämmelser. Sådana regler kan ha en mer eller mindre generös utformning. Med tanke på att ett ganska ston antal nuvarande KBT-tagare kommer att få lägre belopp i det nya systemet för bostadsstöd bedömer vi det nödvändigt att införa någon form av Övergångsbestämmelser. Når det gäller konstruktionen av övergångsregler har vi stannat för ett system med garantitillägg. Ingen nuvarande KBT-tagare skall sålunda

SOU 199221 Sammargfaunin g

behöva drabbas av försämringar mera än ett visst belopp i jämförelsen mellan det tidigare och det nya systemet och mellanskillnaden skall alltså utges i form av ett garantibelopp. Detta belopp nedtrappas under fyra år. Enligt vårt förslag skall den enskilde inte behöva drabbas av en högre merkostnad första året av de nya bestämmelserna än 120 kr per månad.

Övergångsbestämmelsema skall enligt vårt förslag tillämpas såväl för

vårt huvudförslag som det alternativ vi redovisar till konstruktion av nytt stöd och med en beräknad kostnad till 460 respektive 60 miljoner kronor det första året.

Ikraftträdande

Med anledning av att riksdagsbeslut kan fattas tidigast hösten 1992 utifrån våra förslag och med hänsyn till behovet information till av pensionärerna, utbildning av personal och anpassning administratioav nen föreslår vi att Lag om bostadsbidrag till pensionärer träder i kraft den ljuli 1993.

Reservationer och särskilda

yttranden

Reservationer till utredningens förslag har avgetts av ledamoten Margit

Gennser m och gemensamt av ledamöterna s Gun-Britt Mårtensson,

Anita Persson och Christina Pettersson. Särskilda yttranden har lämnats ledamöterna Harry Staaf kds och Rosa Östh c, gemensamt av av sakkunniga Nils Carlshamre, Sveriges Pensionärsförbund och Agneta Modig Tham, Boverket samt gemensamt av Nils Carlshamre och Lars Sandberg, Pensionärernas Riksorganisation. Särskilt yttrande har också avgivits av experten Stefan Oscarson, Riksförsäkringsverket.

SOU 199221

F

örfattningsförslag

1 Förslag till Lag om bostadsbidrag till pensionärer

Härigenom föreskrivs följande.

Vem har rätt till bostadsbidrag l § Rätt till bostadsbidrag har alla som är folkbokförda i Sverige och får ålderspension, förtidspension, omställningspension, eller särskild efterlevandepension enligt lagen 1962381 om allmän ñrsäkring, hustrutillägg enligt lagen 199200 om hustrutillägg, eller - Änkepension med stöd av övergångsbeståmmelsema till lagen - 1988881 om ändring i lagen om allmän försäkring. Bostadsbidrag kan inte lämnas till pensionärer som får ålderspension för tid före den månad de fyller 65 år.

Vad täcker bostadsbidraget 2 § Bostadsbidrag skall täcka kostnader för pensionärens bostad. Bostadsbidrag får pensionärer endast för den bostad de bor i och under förutsättning att hyran är fastställd utan hänsyn till deras inkomster. En pensionär som har flera bostäder får bostadsbidrag för den bostad han är folkbokförd på. Pensionärer som stadigvarande vårdas en vårdinrättning eller liknande får bostadsbidrag för sin hemmabostad under högst sex månader från det att vården bedömts som varaktig.

Hur stort är bostadsbidraget 3 § Bostadsbidrag före inkomstprövning lämnas med det belopp regeringen bestämmer. Detta belopp får dock överskridas den är berättigad till boom som stadsbidrag är handikappad och därför är beroende av en större eller dyrare bostad. 4 § Till grund för bostadsbidraget skall ligga den pensionsberättigades årsinkomst beräknad enligt 5 Denna årsinkomst minskas för gift person med ett fribelopp om 1,325 basbelopp plus 3 000 kronor och för ogift med 1,5 basbelopp plus 3 000 kronor.

24 Färfattninggförslag SOU 199221

Dock skall fribeloppet vara för gift som får förtidspension enligt lagen 1962381 om allmän försäk- -ring 1,825 basbelopp plus 3 000 kronor och för ogift 2 basbelopp plus 3 000 kronor, samt den som får hustrutillägg 3 000 kronor. - Med gift respektive ogift avses här den som enligt lagen om allmän försäkring uppbär pension som gift respektive ogift. I fråga om makar skall båda makarnas fribelopp dras från årsinkomsten varefter den återstående inkomsten fördelas lika mellan makarna. Årsinkomsten utöver fribelopp avrundas för varje pensionär till närmast lägre helt hundratal kronor. Därefter minskas bostadsbidraget på följande sätt 35 % av den del av årsinkomsten som uppgår till 0,5 basbelopp, 40 % av den del av årsinkomsten som överstiger 0,5 men inte 1,5 basbelopp, och 45 % av den del av årsinkomsten som överstiger 1,5 basbelopp. 5 § Med årsinkomst menas i denna lag dels avkastning av kapital, dels periodiska inkomster som inte kan hänföras till inkomst av kapital enligt lagen 1947576 om statlig inkomstskatt. Med periodiska inkomster menas de inkomster och skattepliktiga förmåner, räknat per år, som någon kan antas komma att under den närmaste tiden. Med avkastning av kapital menas inkomsträntor, utdelningar samt andra inkomster såsom ersättning vid upplåtelse av privatbostad. Uppgifter om en sådan avkastning skall hämtas från den senast fastställda taxerade inkomsten av kapital enligt lagen om statlig inkomstskatt. Om avkastningen av kapital på grund av en yttre förändring har ändrats och om detta väsentligt påverkar bostadsbidraget, skall dock den beräknade inkomsten för det pågående året användas. Som årsinkomst räknas inte a. allmänt barnbidrag, bostadsbidrag enligt lagen 1988786 om bostadsbidrag, c. farniljebidrag enligt farniljebidragsförordningen 19911492, d. socialbidrag, e. hustrutillägg och bostadsbidrag till pensionärer, handikappersättning enligt lagen 1962381 om allmän försäkring, g. Vårdbidrag enligt lagen om allmän försäkring till den del det avser merkostnadsersättning och ferievårdbidrag, h. bamtillâgg enligt övergångsbestämmelsema till lagen 1988881 om ändring i lagen om allmän ñrsäkring, ersättning som avses i lagen 1971118 om skattefrihet för ersättning till neurosedynskadade, krigsskadeersättning som inte grundas på förvärvsinkomst och

k. intäkt av tjänst som avses i 32 § l mom. a kommunalskattelagen

1928370 eller intäkt av aktiv näringsverksamhet som avses i 18 § samma lag för pensionär som uppbär folkpension i form av ålderspension och fyllt 65 år.

SOU 1992 2 l F örfartrzirzgsförsla g

I årsinkomsten räknas inte heller med sådana inkomster som är avsedda att täcka en merkostnad. 6 § Avdrag från årsinkomsten får göras för hänför sig kostnader som till inkomst av förvärvsarbete i den mån sådan inkomst ingår i årsinkomsten och för underhållsbidrag till före detta make i den utsträckning 46 § kommunalskattelagen 1928370 anger. 7 § l fråga om makar skall årsinkomsten utgöras av deras sammanlagda årsinkomst.

När kan bostadsbidraget prövas om 8 § Rätten till bostadsbidrag skall prövas om när de förhållanden har ändrats som bestämmer bidragets storlek. Bostadsbidraget får räknas om, i de fall den del av årsinkomsten ändras som utgörs av folkpension, pensionstillskott, särskilt pensionstillägg, tilläggspension eller en därmed jåmförlig utländsk ersättning, tjänstepension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal, delpension eller arbetsskadeersättning eller motsvarande ersättning. Bostadsbidraget får även räknas om när ny taxerad inkomst av kapital fastställts.

Vem är skyldig att anmäla ändrad inkomst 9§ Den som får bostadsbidrag enligt denna lag är skyldig att utan oskäligt dröjsmål anmäla till den allmänna försäkringskassa inom vars verksamhetsområde han är folkbokförd om hans eller hans makas ekonomiska förhållanden väsentligt förbätt- rats, om han byter bostad eller om hans boendeförhållande ändras. och om han ingår äktenskap eller upplöser sitt äktenskap. - Uppgiftsskyldigheten flyttas över till förmyndaren, om den bidragsberättigade är omyndig, gode mannen eller förvaltaren enligt föräldrabalken, om den bidrags- berättigade har en sådan och om skyldigheten kan anses ingå i dennes uppdrag, eller den myndighet eller person som tar emot bostadsbidraget i stället för den bidragsberättigade, dennes förmyndare, gode man eller förvaltare.

Gift eller ogift

10 § Gift person som är berättigad till bostadsbidrag och som stadigvarande lever åtskild från sin make eller maka, skall likställas med ogift person, om inte särskilda skäl talar mot detta. Med gift bidragsberättigad likställs den som stadigvarande bor ihop med någon som han eller hon varit gift med eller har eller har haft barn tillsammans med.

26 Författningsförslag SOU 199221

Vem prövar bostadsbidrag ll § Frågor om bostadsbidrag enligt denna lag skall i den allmänna försäkringskassan prövas av socialförsäkringsnämnden i den omfattning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäkringsverket föreskriver.

Vad skall ansökan om bostadsbidrag innehålla 12 § Ansökan om bostadsbidrag enligt denna lag skall innehålla nödvändiga upplysningar för bedömande den sökandes rätt samt av en av den sökande och, om han är gift, hans maka underskriven förklaring på heder och samvete att de lämnade upplysningama stämmer överens med sanningen. För en sökande som är omyndig eller har god man eller förvaltare enligt föräldrabalken skall förklaringen avges av förmyndaren eller, om det kan anses följa av uppdraget, av gode mannen eller förvaltaren.

Bankers skyldighet att lämna uppgifter 13 § Bankaktiebolag, sparbanker och andra penningförvaltande inrättningar skall på begäran lämna domstol, Riksförsäkringsverket eller den allmänna försäkringskassan uppgift för namngivna förpersoner om hållanden som är av betydelse för tillämpning denna lag. av

Om annan författning 14 § Om något annat inte följer av föreskrifterna i det föregående, skall vad som sägs i lagen 1962381 allmän försäkring eller förom annan fattning om folkpension tillämpas på motsvarande sätt bostadsbidrag. En ändring av bidraget skall dock gälla från och med den månad under vilken de förhållanden har uppkommit föranleder ändringen, som om förhållandena avser hela den månaden. 15 § De närmare föreskrifter, som behövs för tillämpningen denna av lag, meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen av som bestämmer.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den l juli 1993. Genom lagen upphävs lagen 1962392 om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga kommuom nalt bostadstillägg som avser tiden före ikraftträdandet. Kommunalt bostadstillägg som lämnas efter den 30 juni 1993 skall bekostas staav ten. Kommunalt bostadstillägg, som vid utgången av 1993, uppbärs av den som är berättigad till bostadsbidrag enligt denna lag, skall utan särskild

SOU 199221 Författningsförslag

ansökan övergå till bostadsbidrag enligt denna lag. 2. Om i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts en bestämmelse i denna lag tillämpas i stället den nya genom bestämmelsen. Om de reglerna, när de träder i kraft, medför att lägre bostadsnya bidrag utges än vad som utgavs i kommunalt bostadstillägg enligt reglerna i den Upphävda lagen för juni 1993 skall ett garantitillägg utges utöver bostadsbidraget om minskningen överstiger 120 kronor per månad för ogifta respektive för makar tillsammans. Garantitillägget skall utgöra skillnaden mellan det kommunala bostadstillägget och bostadsbidraget, minskat med 120 kronor per månad. Bostadsbidrag och garantitillägg tillsammans får dock inte överstiga pensionärens bostadskostnad. Garantitillägget skall från och med den 1 juli 1994 minskas enligt följande den 1 juli 1994 med 25 % av garantitillägget enligt andra stycket den 1 juli 1995 med 50 % av garantitillägget enligt andra stycket den l juli 1996 med 75 % av garantitillägget enligt andra stycket den 1 juli 1997 med 100 % av garantitillägget enligt andra stycket. - Minskningen skall dock vid varje tillfälle enligt ovan utgöra lägst 100 kronor. Om rätt till bostadsbidrag enligt l § upphör kan garantitillägg inte längre betalas ut. Garantitillägg som upphört att betalas ut kan inte senare åter betalas ut.

2 Förslag till

Lag om hustrutillägg

Härigenom föreskrivs följande. 1 § Hustrutillägg lämnas under de närmare förutsättningar som anges nedan till kvinnor som är födda år 1934 eller tidigare. Rätt till hustrutilllägg har en sådan kvinna för tiden före den månad då hon fyller 65 år, om hennes make får folkpension i form av ålderspension och han har fyllt - 65 år eller han får förtidspension, hon har fyllt 60 år och inte får folkpension, och makarna har varit gifta minst 5 år. - När det finns särskilda skäl, får hustrutillägg lämnas även om hustrun inte har fyllt 60 år eller makarna varit gifta kortare tid än 5 år.

2 § Hustrutillägg skall före räknat per år motsvara

skillnaden mellan å ena sidan det sammanlagda beloppet av folkpensionen i form av hel ålderspension till två makar plus två pensionstillskott till ålderspension enligt lagen 1969205 om pensionstillskott samt å andra sidan folkpensionen i form av hel ålderspension till ogift plus ett sådant pensionstillskott, ålderspensionema och pensionstillskotten räknade per år och under förutsättning att de börjat betalas ut från och med

28 Författningqfönrlag SOU 199221

den månad varunder den pensionsberättigade fyllt 65 år.

3 § Hustrutillägg minskas med 60 % av inkomst beräknad enligt 4 och 5 §§ lagen 199200 om bostadsbidrag till pensionärer. Om det finns rätt till såväl hustrutillägg bostadsbidrag till som pensionärer skall på grund av årsinkomsten bostadsbidraget först minskas enligt 4 § lagen 199200 om bostadsbidrag till pensionärer och därefter hustrutillägget.

4 § De föreskrifter som finns i 5-15 §§ lagen 199200 bostadsom bidrag till pensionärer skall tillämpas på motsvarande sätt i fråga om hustrutillägg.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993. Genom lagen upphävs lagen 1962392 om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga hustrutillom ägg som avser tiden före ikraftträdandet. Hustrutillägg, som vid utgången av den 30 juni 1993 uppbärs den av som är berättigad till motsvarande förmån enligt denna lag, skall utan särskild ansökan övergå till hustrutillägg enligt denna lag. 2. Äldre föreskrifter hustrutillägg gäller fortfarande för kvinnor om som är födda år 1935 eller senare och har rått till sådant tillägg för som december 1989. Om i fall som nu sagts hustrutillägg upphör att utgå efter ikraftträdandet, föreligger inte längre rätt till sådan förmån. en 3. Om i lag eller annan författning hänvisas till föreskrift har en som ersatts genom en bestämmelse i denna lag tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

3 1 till

Förslag

Förordning om storleken av bostadsbidrag till pensionärer

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Bostadsbidrag enligt lagen 199200 bostadsbidrag till pensioom närer lämnas med 95 procent av den bostadskostnad överstiger 300 som kronor men inte 4 500 kronor per månad för ogifta respektive för makar tillsammans.

2 § Denna övre gräns för bostadskostnaden får dock överskridas i den omfattning som anges i 3 § lagen 199200 bostadsbidrag till om pensionärer.

SOU 199221 Förfannirtgaqförzvlag 29

Övergångsbestämmelser

Denna förordning träder i kraft den l juli 1993. Genom förordningen upphävs förordningen 1979830 om statsbidrag till kommunalt bostadstillägg till folkpension. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om kommunalt bostadstillägg som avser tid före ikraftträdandet.

3 Förslag 2 till Förordning om storleken av bostadsbidrag till

pensionärer

Härigenom föreskrivs följande. l § Bostadsbidrag enligt lagen 1992200 om bostadsbidrag till pensionärer lämnas för den bostadskostnad som överstiger 200 kronor men inte 4 500 kronor per månad för ogifta respektive för makar tillsammans. 2 § Denna övre gräns för bostadskostnaden får dock överskridas i den omfattning som anges i 3 § lagen 1992O0 om bostadsbidrag till pensionärer.

Övergångsbestämmelser

Denna förordning träder i kraft den l juli 1993. Genom förordningen upphävs förordningen 1979830 om statsbidrag till kommunalt bostadstillägg till folkpension. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om kommunalt bostadstillägg som avser tid före ikraftträdandet.

30 F örfattningsförslag SOU 199221

4 Förslag till

Förordning om ändring i förordningen 1988890

bilstöd till handikappade

om

Härigenom föreskrivs att 8 § i förordningen 1988890 om bilstöd till handikappade skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8§

Med årlig bruttoinkomst avses Med årlig bruttoinkomst avses dels dels inkomst enligt 5 § lagen inkomst enligt 5§ lagen I 992100 om bostadsbidrag till 1962392 om hustrutillägg pertsionärer, dels bostadsbidrag och kommunalt bostadstillägg enligt samma lag samt hustrutill folkpension med undantag tillägg enligt lagen 099200 av föreskriften i första stycket om hustrutillägg.

femte meningen,

folkpension samt tilläggspension enligt lagen 1962381 om allmän försäkring till den del pensionen minskar pensionstillskott enligt 3§ lagen 1969205 om pensionstillskott, hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg enligt lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension, vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen 1973349 eller lagen 19831030 om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa samt utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning eller rehabiliteringsersättning enligt lagen om allmän försäkring. Som inkomst räknas inte handikappersättning eller sådan del av Vårdbidrag som bestämts såsom ersättning för merkostnader enligt lagen om allmän försäkring.

Senaste lydelse SFS 19911799.

SOU 199221 Författningsförslag

För bidragsberättigade som avses i 5 § första stycket 1-3 skall bruttoinkomsten räknas fram utan att hänsyn tas till makes inkomst. För föräldrar som avses i 5 § andra stycket räknas deras inkomster samman vid beräkning av anskaffningsbidragets storlek.

Denna förordning träder i kraft den l juli 1993. Äldre föreskrifter tilllämpas fortfarande vid omprövning eller överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

SOU 199221

1 Inledning

1.1 Utredningens uppdrag

KBT-utredningens direktiv framgår av vad dåvarande chefen för Socialdepartementet anförde vid regeringssammanträde 1991-04-11 i samband med att departementschefen bemyndigats tillkalla en kommitté för att göra allmän översyn systemet med kommunala bostadstillägg en av KBT. I direktiven dir. 199125 inledningsvis en allmän bakgrund till ges uppdraget. Departementschefen erinrar om att kommunalt bostadstillägg syftar till förutsättningar för pensionärer med ingen eller låg ATP att ge att ha tillgång till bostad god kvalitet med avseende såväl en av utrymmes- utrustningsstandard utan att boendekostnaden minskar som möjligheterna att också i övrigt ha tillfredsställande standard. en Alltsedan KBT-systemet tillkom för än 40 år sedan har kritik mer riktats mot systemet för de olikheter som funnits och fortfarande finns mellan kommunerna i fråga tilläggets storlek. Staten har på olika sätt om sökt påverka och stimulera kommunerna i en riktning mot förbättrade förmåner och större enhetlighet. Inte minst en kraftig höjning av statsbidraget från den l januari 1988 åstadkom en betydande förbättring av bostadstilläggen och utjämning av tilläggen mellan pensionärer i olika en kommuner. Trots de här nämnda strävandena att förbättra och utjämna förmånema förekommer enligt direktiven fortfarande stora skillnader mellan landets kommuner. Någon enhetlig struktur geografiskt eller storleksmässigt av betydelse för tilläggets storlek finns inte och det torde vara helt andra faktorer avgör kommunernas ambitioner i fråga om de kommunala som grunderna för KBT. En analys dessa förhållanden synes enligt direkav tiven befogad. Inte minst de väsentliga ökningama i boendekostnader vid årsskiftet 199091 och den därav föranledda förstärkningen av tilläggen införande särskilt kommunalt bostadstillägg visar angelägenom av genheten ytterligare analyser och en översyn av hela KBT-systeav av met. En utredning med denna uppgift bör sålunda enligt direktiven

komma till stånd. I utgångspunktema för utredningsarbetet erinras i direktiven om att förbättringarna det allmänna pensionssystemet och särskilt införandet av ATP förändrade förutsättningarna för och behovet KBT. l dag har av av 90 % alla nytillkommande pensionärer tjänat in rätt till ATP. ca av Genom avräkningsreglema för bostadstilläggen mot inkomster vid sidan folkpension räknade man med att omfattningen av KBT väsentligt av skulle minska och KBT således efter några år kunna avvecklas. Så har emellertid inte blivit fallet. Genom förbättringar i bostadsstandarden och

34 Inledning SOU 199221

bostadskostnademas utveckling behovet KBT i stället ha ökat. synes av Också genom avräkningsreglemas generösa utformning är antalet pensionärer med KBT fortfarande mycket högt och bostadstilläggen har därför kommit att uppfattats ett nära permanent inslag i det som nog allmänna pensionssystemet. Enligt direktiven har systemet med kommunala bostadstillägg tilllämpats i mer än 40 år utan att genomgå någon grundläggande analys och utvärdering. Förekommande kritik mot systemet har inte föranlett några grundläggande förändringar utan i stället har reglerna visserligen förändrats och förbättrats vid flera tillfällen inte omarbetats från men grunden. Staten har också genom förstärkta statsbidrag stimulerat kommunerna till att utge KBT med anpassning till kostnadsutvecklingen i boendet. Detta har samtidigt inneburit att KBT-systemet blivit kostnadsdrivande för såväl staten som kommunerna. Inte minst mot bakgrund av denna utveckling finns enligt direktiven ett starkt och utbrett Önskemål om ett i grunden mera rättvist och enhetligt system och att om en allmän översyn av systemet kommer till stånd. I denna översyn bör övervägas olika möjligheter att åstadkomma enhetligare nivå kommuen nerna emellan för bostadstilläggen. Kommittén bör överväga dels föroch nackdelar med statligt huvudmannaskap, dels om ett statligt huvudmannaskap är motiverat. I fråga om bostadstilläggets framtida inriktning erinras att bostadsom stöd till pensionärer med ingen eller låg ATP under överskådlig tid framöver kommer att utgöra en viktig och i många fall avgörande förutsättning för att pensionärerna skall kunna efterfråga och bibehålla en god bostad med tillfredsställande standard. Målet att göra det möjligt för äldre att bo kvar i sitt eget hem måste kombineras med ekonomiska förutsättningar för dem att klara bostadskostnadema.

KBT-översynen skall ha som utgångspunkt att stödet inte skall byggas in i grundpensionen. Det bör även i framtiden specialinriktad

vara en pensionsförmån av social och bostadspolitisk karaktär eftersom stödet också i fortsättningen kommer att ha stor betydelse för främjande god av bostadsstandard för pensionärer. Bostadsstödet bör därför i ökad grad inriktas på att vara ett högkostnadsskydd utjämnar boendekostsom nadema och underlätta flyttning till moderna och lättskötta bostäder. Inkomstprövning bör också enligt direktiven utgångspunktvara en av ema för översynen av KBT-systemet. Utredningen bör också analysera förekomsten av extrema marginaleffekter inom KBT-systemet och föreslå åtgärder som kan undanröja dessa effekter. Ett förhållande i sammanhanget som bör ägnas särskild uppmärksamhet är effekterna vid övergång från förtidspension till ålderspension. I översynen bör också analyseras och prövas behovet av ändrade regler för rätt till KBT för den som gör förtida uttag ålderspension eller försummat att erlägga av ATP-avgift. Utredningen bör också studera och i sina överväganden om ett framtida systern för bostadstillägg beakta systemets eventuella kostnadshöjande effekter. En av huvuduppgiftema för utredningen blir att belysa olikhetema i KBT-nivåer mellan landets kommuner och de förklaringar kan som

SOU 199221 Inledning

finnas till denna skillnad. Utredningen bör lägga fram förslag om ett nytt och enhetligare system för bostadstilläggen varvid hänsyn bör tas till strukturen för boendekostnadema i olika kategorier av kommuner. En utgångspunkt för bedömningen av ett enhetligare men ändå differentierad struktur kan vara de normer för bostadskostnader vid beräkningar av underhållsbidrag som meddelas av Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket. När det gäller finansieringen av stödsystemet erinras i direktiven om att statsbidragens styr- och stimulanseffekt påtagligt belystes genom de väsentliga höjningar som kom till stånd i ett stort antal kommuner till följd av de ändrade bidragsreglema fr.o.m. år 1988. Fortfarande är dock nivån ojämn och i många kommuner täcker KBT allt mindre del av bostadskostnaderna särskilt för nybyggda bostäder. Utredningen bör härvid bedöma lämpligheten av ett ändrat huvudmannaskap för bostadsstödet genom att staten helt eller delvis övertar ansvaret. Om utredningen finner att bostadsstödet bör annan huvudman måste konsekvensen av detta med avseende på systemets finansiering noggrant analyseras. Förutsättningen för ett eventuellt statligt huvudmannaskap för bostadstillägget är att ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och kommun kan uppnås. Detta innebär att statens eventuella merkostnader skall kunna finansieras genom en reducering andra av kommunbidrag. Utredningen bör samråda med kommunalekonomiska kommittén vad gäller såväl huvudmannaskap som finansiering av eventuella förslag. De särskilda frågor att utreda som tas upp i direktiven gäller först inkomstprövningen som i dag upplevs som komplicerad och där utredningen för att förenkla den administrativa hanteringen bör pröva möjligheter till ökad schablonisering. Härvid bör även övervägas till vilken del kapitalinkomster och förmögenhet skall påverka inkomstunderlaget. En ytterligare fråga för utredningen att bedöma gäller den framtida administrationen av bostadstilläggen. Utredningen bör här undersöka fördelarna med en samordning administrationen för olika former av av bostadsbidrag. En ytterligare fråga i utredningsuppdraget gäller kommunala bostadstillägg till handikappade KBH. Denna form av bostadstillägg syftar till att stimulera handikappade att skaffa sig moderna och lättskötta bostäder som är lämpliga med hänsyn till den enskildes handikapp. Utredningen bör kartlägga omfattningen av KBH och vilka regler gäller för detta som samt bedöma det framtida behovet av ett speciellt bostadsstöd till handikappade. Om kommittén finner att ett sådant behov kommer att föreligga bör den pröva lämpligheten att föra in denna stödform i KBT-systemet. Finansieringen av denna stödform bör i så fall särskilt beaktas. En särskild uppgift för utredningen blir att följa utvecklingen inom EG i ett speciellt avseende och det gäller möjligheterna att kunna begränsa rätten till bostadstillägg till pensionärer som är bosatta i Sverige. Utredningen bör i detta avseende bedöma om det kan bli nödvändigt att lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder så att en eventuell förpliktel-

36 Inledning SOU 199221

se för Sverige att utge bostadsstöd utanför Sverige får så begränsade konsekvenser som möjligt. Vad sist gäller utredningstid anges i direktiven två tidpunkter. Förslag med ikraftträdande år 1992 skall lämnas senast den 1 oktober 1991. Om utredningens slutsatser kommer att påverka kostnadsfördelningen mellan stat och kommun i mera betydande omfattning kan större förändringar sannolikt inte träda i kraft förrän tidigast den 1 januari 1993, vilket har förutsatts i direktiven till kommunalekonomiska utredningen. I så fall bör den slutliga avrapporteringen av utredningsarbetet ske i anslutning till avslutningen av kommunalekonomiska kommitténs arbete. Utöver det uppdrag beredningen erhållit genom direktiven har regeringen överlämnat riksdagsskrivelse angående neurosedynskadeersättning vid inkomstberälcning för kommunalt bostadstillägg rskr. 199091200. Med riksdagsskrivelsen har överlämnats socialförsäkringsutskottets betänkande 199091SfLJ11 Socialpolitik försäkring vid sjukdom, föräldraskap, handikapp och ålderdom i vilket utskottet bl.a. gett regeringen till känna vad utskottet anfört angående ersättning från neurosedynskadefonden vid inkomstberäkning för KBT. Till utredningen har också inkommit olika framställningar från bl.a. organisationer och enskilda personer rörande de spörsmål som aktualiserats genom utredningens direktiv.

Uppläggningen av arbetet

Vi började vårt arbete i maj 1991. På ett tidigt stadium gjorde vi den bedömningen att utredningsarbetet måste delas i två delar med olika upp tidsperspektiv. Vi kunde sålunda konstatera det omöjliga i att slutföra vårt uppdrag i sin helhet så regler enligt våra förslag skulle att nya kunna träda i kraft den 1 januari 1992. Svårighetema i detta avseende gällde dels otillräcklig tid för utredningsarbetet, dels att det i direktiven föreskrivna samrådet och samordningen med kommunalekonomiska utredningen inte skulle kunna ske inom den snäva tidsramen. Mera realistiskt borde sålunda vara att inrikta arbetet på ikraftträdande av eventuelnya regler vid en senare tidpunkt och därvid tidigast den 1 januari 1993. l ett avseende måste emellertid vårt uppdrag fullgöras i det kortare perspektivet och det gällde frågan särskilt kommunalt bostadstillägg om till folkpension SKBT. Denna stödform tidsbegränsad till år 1991 var och det ingick i utredningens uppgifter att komma med förslag om avlösning eller förlängning av giltigheten för tillägget. Utfallet och erfarenheterna av stödformen skulle i detta sammanhang också redovisas. Utredningen avlämnad till socialministem den 30 september 1991 skrivelse med förslag att lagen SFS 1991 162 om särskilt bostadstillägg till folkpension och förordningen SFS 1991228 statsbidrag till om särskilt bostadstillägg till folkpension skulle förlängas att gälla även under år 1992. Till skrivelsen bifogades promemoria med aktuella statistiska uppgifter för SKBT samt vissa erfarenheter reformen. av

Rättelse

Sid. 26 ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER, andra stycket utgången av 1993 skall vara - - - utgången av juni 1993.

SOU 199221

I vårt utredningsarbete har vi som tidigare nämnts och som angetts i våra direktiv samrått med kommunalekonomiska kommittén i frågor rörande huvudmannaskap för ett kommande system för bostadsstöd och i anslutning härtill finansieringen av reformen. Kommunalekonorniska kommitténs förslag har härvid haft avgörande betydelse för våra ställningstaganden i hithörande frågor. Som framgår av kapitel 8 har samråd också ägt rum med två andra utredningar, nämligen med utredningen för utformning av lagstiftningen

angående folkpension m.m. vid ett utvidgat europeiskt samarbete av oss

benämnd EG-utredningen samt med utredningen angående avgiftssystemen inom vissa delar av socialtjänsten och kommunala hälso- och

sjukvården med benämningen Ädelavgiftsutredningen. Båda dessa utred-

ningars uppgifter och slutsatser har ett nära samband och stor betydelse ñr vån arbete och våra ställningstaganden. I föreliggande betänkande behandlar vi huvuduppgiften enligt våra

direktiv se avsnitt l. Vi tar upp de väsentliga frågorna om förutsätt-

ningarna att göra systemet för bostadsstöd mera enhetligt och rättvist och förordar härvid en radikal förändring av stödets struktur och ansvaret för detsamma. Vi föreslår sålunda ett enhetligt stödsystem för hela landet, att staten blir huvudman för systemet och att finansieringen av de föreslagna förändringarna sker i samband med den stora kommunalekonomiska reformen som föreslagits av kommunalekonomiska kommittén. Med tanke på en framtida integrering med systemet för bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. föreslår vi att bostadsstödet till pensionärer frikopplas från folkpensionssystemet och att det benämns bostadsbidrag till pensionärer. När det gäller bostadsstödets framtida konstruktion så har vi prövat ett stort antal olika modeller och framlägger förslag härom inom kostnadsramen 8 miljarder kronor. Som ett alternativ presenterar vi en modell utanför kostnadsramen och till en totalkostnad på 9,6 miljarder kronor. Vi föreslår också vissa övergångsregler för stödsystemet. l fråga om inkomstprövning och regelsystemet i övrigt har vi i våra förslag försökt att åstadkomma förenklingar och bättre överskådlighet. Vi har också behandlat frågor och framlagt förslag om överförande av kommunalt bostadstillägg till handikappade KBH till systemet för bostadsbidrag till pensionärer. I fråga om bostadsstödets ställning i anslutning till EG eller ett EES-avtal framlägger vi också förslag. Vi har i vårt arbete utfört omfattande beräkningar och kalkyler. Vid kostnadsberäkningama har vi därvid använt uppgifter från år 1991 som underlag, eftersom kompletta uppgifter inte finns för innevarande år. Vid redovisningar av data rörande andra stödsystem, skattesystemet m.m. har vi därför också tillämpat uppgifter för år 1991. I vårt arbete har vi erhållit hjälp med material och bearbetningar från Riksförsäkringsverket och från fördelningspolitiska gruppen i finansdepartementet. Boverket presenterar också i särskild bilaga en prognos över de framtida boendekostnaderna för pensionärer.

SOU 199221

2 Vissa och

gällande regler principer

2.1 Den allmänna

pensioneringen

2.1.1 Inledning

Den allmänna pensioneringen enligt lagen 1962381 om allmän försäkring AFL omfattar folkpension och tilläggspension ATP. Inom båda dessa system utgår pension i form av ålderspension, förtidspension och efterlevandepension barnpension, omställningspension, särskild efterlevandepension och med stöd av övergångsregler änkepension. - - Dessutom finns inom folkpensioneringen vissa särskilda förmåner handikappersättning, övergångsvis bamtillägg. I särskil- Vårdbidrag och - da lagar finns regler om pensionstillskott, särskilt pensionstillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension liksom övergångsvis om utgivet hustrutillägg. Såväl folk- som tilläggspensioneringen är obligatorisk och omfattar i princip hela befolkningen. Folkpension utgår oberoende av tidigare avgiftsbetalning eller förvärvsverksamhet. Pensionen utges med enhetliga belopp utan anknytning till den försäkrades föregående inkomstförhâllanden. Rätten till ATP är däremot knuten till den försäkrades tidigare förvärvsverksamhet. Tilläggspensionen relateras storleksmässigt till de arbetsinkomster som den försäkrade har haft under sin aktiva tid, och för oreducerad pension krävs sådana inkomster under ett visst minsta antal år. Försäkrade enligt AFL är dels svenska medborgare, dels utländska medborgare som är bosatta i Sverige l kap. 3 § AFL. Utländsk medborgare som inte uppfyller de nämnda förutsättningarna är vidare alltjämt försäkrad för tilläggspension om han här har tillgodoräknats pensionspoäng till ATP. En försäkrad som lämnar Sverige anses fortfarande bosatt här, utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett vara om år. I syfte att de allmänna pensionsförmånemas storlek till penanpassa ningvärdesutvecklingen relateras dessa jämte flertalet av de särskilda folkpensionsförmänema till det s.k. basbeloppet l kap. 6 § AFL. Basbeloppet, fastställs regeringen för varje år, följer förändringar i som av prisläget på grundval konsumentprisindex. För år 1991 utgör basav beloppet 32 200 kr och för år 1992 33 700 kr.

40 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

2.1.2 Folkpension

Pensionsberättigade

Rätt till folkpension tillkommer i princip varje svensk medborgare som är bosatt i Sverige. I detta fall utgår pensionen oberoende av bosättnings- eller försäkringstidens längd. Vid bosättning utomlands är svensk medborgare, har rätt till tillsom läggspension, berättigad till folkpension i förhållande till det antal år för vilka han eller, när fråga är om efterlevandepension, den avlidne har tillgodoräknats pensionspoäng vid tilläggspensionens beräkning. Har pensionspoäng tillgodoräknats för minst 30 år, utgår folkpension med oavkortat belopp. I annat fall utgår pensionen med så stor andel därav som svarar mot förhållandet mellan det antal år för vilka pensionspoäng har tillgodoräknats och talet 30. Med poängår jämställs bl.a. år före år 1960 för vilket beräknats till statlig inkomstskatt taxerad inkomst för den försäkrade eller uttagits sjömansskatt. Vid bosättning utom riket utges enbart folkpensioneringens huvudförmåner ålderspension, förtidspension och efterlevandepension samt som tillägg till pensionen handikapp- - ersättning. Däremot utges då inte pensionstillskott eller Vårdbidrag och inte heller kommunalt bostadstillägg 5 kap. 2 och 3 AFL. Personer som är födda år 1929 eller tidigare eller är födda som senare men som den l juli 1979 redan uppbar folkpension har möjlighet att åberopa äldre lagstiftning för rätt till folkpension vid bosättning utanför Sverige. Enligt dessa äldre regler utges folkpension till den bor som utomlands under förutsättning att han varit mantalsskriven här i landet för det år då han fyllde 62 år och för de fem åren närmast dessförinnan. Utländsk medborgare eller statslös är bosatt i Sverige är på som samma villkor och med samma tillåggsförmåner svensk medborgare som berättigad till folkpension under förutsättning att han har varit bosatt en viss minsta tid i Sverige. För ålderspension krävs att den försäkrade har varit bosatt i Sverige under sammanlagt minst tio år eller de senaste fem åren före pensioneringen. Förtidspension och handikappersättning utgår till utlänning, om denne antingen är bosatt i Sverige sedan minst fem år eller, om han är bosatt i Sverige sedan kortare tid än fem år, har varit normalt arbetsför oavbrutet minst ett år under bosättningstiden. Om en utlänning är berättigad till förtidspension eller särskild efterlevandepension, ersätts denna automatiskt av ålderspension då han uppnår 65 års ålder, även om han då inte har uppfyllt den särskilda kvaliñkationstiden för rätt till ålderspension. Vid sidan av det angivna regelsystemet finns vissa dispensregler som kan åberopas av svenska och utländska medborgare flyttar utomsom lands sedan de beviljats folkpension i Sverige inte uppfyller men som villkoren för rätt till oavkortad pension vid bosättning utanför Sveri- - ge. Den svenska lagstiftningen innehåller inga regler rätt till folkpenom sion för utländsk medborgare vid bosättning utomlands. Bestämmelser härom finns dock i en rad konventioner har ingåtts mellan Sverige som och andra länder. Sådana konventioner gäller för närvarande i förhållan-

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

de till de andra nordiska länderna, Förbundsrepubliken Tyskland, Jugoslavien, Portugal, Schweiz, Turkiet, Frankrike, Marocko, Italien,

Nederländerna, Israel, Österrike, Spanien, Grekland, USA, Storbritanni-

en, Luxemburg, Canada samt provinsen Quebec. Genom dessa konventioner ges i allmänhet medborgare i det andra landet rätt till svensk folkpension vid bosättning utanför Sverige på samma villkor som gäller för svenska medborgare. Enligt den nordiska konventionen om social trygghet gäller dock andra regler härför med bl.a. kortare kvalifikationstid än enligt AFL i vad gäller rätten till folkpension vid bosättning i Sverige.

Ålderspension

Ålderspension utgår fr.o.m. den månad varunder den försäkrade fyller

65 år. Efter framställning av den försäkrade kan ålderspenionen utgå tidigare, dock tidigast fr.o.m. den månad då han uppnår 60 års ålder. Förtida pensionsuttag, som kan begränsas till att avse hälften av pensionen, måste göras samtidigt för folkpension och tilläggspension. Möjlighet finns också att uppskjuta uttag av hela eller halva pensionen till mellan 65 och 70 års ålder 6 kap. AFL.

Ålderspension från 65 års ålder utgör för år räknat för en ensamståen-

de pensionstagare 96 % av basbeloppet, dvs. 30 912 kr för hel pension vid basbeloppet 32 200 kr för år 1991. För gift försäkrad, vars make uppbär folkpension i form av ålderspension eller hel förtidspension eller har fyllt 65 år men tagit ut ålderspension vartill rätt föreligger, utgör ålderspensionen 78,5 av basbeloppet, dvs. 25 277 kr år 1991. Tas ålderspensionen ut i förtid, minskas pensionen med 0,5 % för varje månad som, då pensionen har börjat utgå, återstår till ingången av den månad varunder den försäkrade fyller 65 år. Uppskjuts uttaget, ökas pensionen med 0,7 % för varje månad som, då pensionen börjar utgå. har förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade fyllde 65 år. Reduktionen av pensionen vid förtida uttag liksom ökningen vid uppskjutet uttag är livsvarig och bygger på försäkringsmatematiska beräkningsgrunder.

Förtidspension Förtidspension utgår till försäkrad som fyllt 16 år för tid före den månad då han fyller 65 år eller ålderspension dessförinnan börjar utgå till honom, om hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående avsevärd tid, har den försäkrade rätt till folkpension i form av sjukbidrag. Sjukbidraget är begränsat till viss tid, men i övrigt gäller vad som är föreskrivet om förtidspension även sjukbidrag 7 kap. AFL. Hel förtidspension utgår med samma belopp som en ålderspension som tas ut vid 65 års ålder.

42 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

Gemensamma bestämmelser för ålders- och förtidspension

Ålderspension och förtidspension kan kompletteras med kommunalt

bostadstillägg, särskilt kommunalt bostadstillägg, handikappersättning och pensionstillskott. Enligt övergångsregler kan också under viss tid framöver utges bamtillägg och hustrutillägg i anknytning till sådan pension. Bamtillägg, hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg samt särskilt kommunalt bostadstillägg kan dock inte utgå som komplement till ålderspension som tagits ut före 65 års ålder förrän denna ålder har uppnåtts. Vid tillämpning av folkpensioneringens bestämmelser om ålderspension och förtidspension skall gift pensionsberättigad som stadigvarande lever åtskild från sin make likställas med ogift pensionsberättigad, om inte särskilda skäl föranleder till annat. Med gift pensionsberättigad likställs å andra sidan pensionsberättigad som stadigvarande sammanbor med någon med vilken den pensionsberättigade har varit gift eller har eller har haft barn 10 kap. l § AFL.

2.1.3 Särskilda förmåner inom folkpensioneringen

Folkpension i form av ålderspension, förtidspension, omställningspension och särskild efterlevandepension kan kompletteras med pensionstillskott om den försäkrade har låg ATP eller ingen ATP alls. Pensionstillskott till ålderspension och efterlevandepension uppgår för närvarande till 54 % av basbeloppet 17 388 kr år 1991. Tillskottet till hel förtidspension utgör 104 % av basbeloppet 33 488 kr år 1991. Pensionstillskott utgår med samma belopp till gift och ogift pensionstagare. Pensionstillskott till halv ålderspension eller till förtidspension eller särskild efterlevandepension som utgår med tvâ tredjedelar eller hälften av hel pension utgör motsvarande andel av helt pensionstillskott. Om ålderspension på grund av förtida eller uppskjutet uttag har minskats eller ökats med visst procenttal minskas eller ökas pensionstillskottet i motsvarande mån. Pensionstillskottet är inkomstprövat mot tilläggspension i alla former. Avräkningen är så konstruerad att den som uppbär tilläggspension med belopp överstigande pensionstillskottets nivå inte får något sådant tillskott. Till den som uppbär tilläggspension med lägre belopp utgår pensionstillskott i den mån de sammanlagda förmånema inte överstiger nivån för oreducerat pensionstillskott. Avräkning mot tilläggspension görs krona för krona. Hustrutillägg är en inkomstprövad förmån som under vissa förutsättningar kan utges till kvinnor som är födda år 1934 eller tidigare. Rätt till hustrutillägg tillkommer, för tid före 65 års ålder, hustrun till den som uppbär folkpension i form av ålderspension eller förtidspension. om hustrun har fyllt 60 år och själv inte uppbär sådan folkpension samt makarna har varit gifta minst fem år. När särskilda skäl föreligger kan hustrutillägg utgå även om hustrun inte har fyllt 60 år eller makarna har varit gifta kortare tid än fem år. Hustrutilläggets maximibelopp utgör skillnaden mellan å ena sidan

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer 43

sammanlagda ârsbeloppet av folkpension i form av hel ålderspension till två makar jämte två pensionstillskott och å andra sidan pension till ogift jämte ett pensionstillskott. Kommunalt bostadstillägg KBT är inkomstprövad förmån en som efter beslut av kommun kan utgå till den som uppbär folkpension i form av ålderspension, förtidspension, ornställningspension eller särskild efterlevandepension och är folkbokförd inom kommunen eller till där folkbokförd hustru som uppbär hustrutillägg. Det kommunala bostadstillägget utgår enligt de grunder som kommunen själv bestämmer. Det varierar därför storleksmässigt kommunerna emellan. Avvikelse från de i lagen fastställda inkomstprövningsreglema får dock inte göras. Vidare krävs att tillägget utges med lägst de belopp som beräknat per månad svarar mot den del av den månatliga bostadskostnad som enligt föreskrifter som regeringen meddelar skall täckas av bostadstillägg för att statsbidrag skall lämnas. Regeringen har föreskrivit att statsbidrag med 25 % av de bidragsberättigade kostnaderna utgår under förutsättning att kommunens grunder för bostadstillägg innebär att tillägget före inkomstprövning och oberoende av bostadens storlek täcker minst 80 % den del den av av månatliga bostadskostnaden som ligger mellan 80 och l 900 kr för ensamstående pensionstagare samt mellan 80 och 2 050 kr för makar. Kommunerna har möjlighet att låta KBT utgå även för högre bostadskostnader än de angivna, men dessa merkostnader ingår inte i statsbidragsunderlaget. statsbidrag lämnas inte heller för kostnader för KBT som inte är knutna till bostadskostnaden. Se vidare kapitel 4. Särskilt kommunalt bostadstillägg SKBT är en inkomstprövad folkpensionsförmån som kan utges till den som uppbär KBT. Tillägget är avsett att kompensera pensionärer med låg eller ingen ATP för ökade bostadskostnader. Det skall utgöra skillnaden mellan å ena sidan socialbidragsnorrnen i den pensionsberättigades kommun eller det högre belopp som följer av Socialstyrelsens allmänna råd om vägledande socialbidragsnorm och å andra sidan den pensionsberättigades inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad. Lagen om SKBT trädde i kraft den l maj 1991 skall tillämpas men från den l januari 1991 och gällde ursprungligen till utgången år av 1991. På förslag av KBT-utredningen har lagen förlängts att gälla även för år 1992. Storleken på SKBT bestäms av flera faktorer Bostadskostnaden. Den bostadskostnad som används är den brut- tobostadskostnad som finns registrerad för beräkning av KBT. Bostadskostnaden kan begränsas till det högsta belopp för skälig bostadskostnad som används i socialbidragssammanhang i kommunen. Kommunens grunder för KBT pensionärens KBT. - Kommunens socialbidragsnormer. De normer som respektive kommun tillämpar som socialbidragsnorm och som högsta skäliga bostadskostnad används i första hand. Ar dessa normer lägre

Vissa gällande regler och principer SOU 199221

än de normer som fastställs av Socialstyrelsen som riksnorm används socialstyrelsens normer. Pensionärens inkomst. lnkomsten är i princip pensionärens dis- ponibla inkomst. Av bl.a. administrativa skäl görs dock vissa beräkningar schablonmässigt utifrån registrerade uppgifter. lnkornsten utgörs av folkpension utom handikappersättning pensionstillskott minskat med 25 % av basbeloppet för förtidspensionär ATP till den del den föranlett minskning av pensionstillskott särskilt pensionstillägg KBT 50 % av den årsinkomst som har fastställts vid beräkningen av KBT Minskningen av årsinkomsten för KBT och pensionstillskottet för av förtidspensionär görs för att kompensera för skatteeffekten. Den sammanlagda inkomsten av folkpension, pensionstillskott och den del av ATP som har föranlett minskning av pensionstillskott skall dock alltid lägst anses utgöra 1,5 basbelopp för den har pension som som ogift och lägst 1,325 basbelopp för den uppbär pension gift. som som Med basbeloppet 32 200 kr för år 1991, innebär detta 4 025 respektive. 3 555 kr per månad, dvs. den pension som en ålderspensionär utan ATP har. Bestämmelsen finns för att undvika att pensionärer med partiell eller reducerad pension t.ex. halv förtidspension och förtida uttag av ålderspension med SKBT skall kunna kompenseras upp till hel pension. Beräkningen av SKBT kan schematiskt ställas upp på följande sätt + Beräknad inkomst Bostadskostnad, efter eventuell begränsning till skälig bo- stadskostnad Resultatet jämförs med socialbidragsnormen. Om det framräknade beloppet är lägre än socialbidragsnormen utges SKBT med ett belopp upp till normen.

Exempel ålderspensionär utan ATP - + 4 025 folkpension och pensionstillskott + 2 000 KBT + 100 50 % av årsinkomst för KBT 3 200 hyra -

2 925 jämförs med socialbidragsnormen 3 114 kr. Mellanskillnaden 189 kr utbetalas som SKBT.

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

2.1.4 Allmän tilläggspension ATP

Rätten till ATP är relaterad till storleken av de förvärvsinkomster som den försäkrade haft under sin yrkesverksamma tid. Pensionsrätt intjänas från 16 t.0.m. 64 års ålder. För rätt till pension krävs att pensionsgrundande inkomst tillgodoräknats för minst tre år. Förvärvsinkomsterna är pensionsgrundande till den del de överstiger basbeloppet för året

och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp. Ålderspension utgör

60 % av medelinkomsten för de 15 bästa inkomståren uppräknad till aktuellt penningvärde. För rätt till oreducerad pension krävs som huvudregel 30 år med pensionsgrundande inkomst. Är antalet år lägre minskas pensionen proportionellt. Förtidspensionen beräknas samma sätt som ålderspension. Pensionen beräknas härvid, under vissa villkor, som om den försäkrade fortsatt att förvärvsarbeta med oförändrad inkomst fram till pensionsåldem. Efterlevandepension beräknas som regel i förhållande till den ålders- eller förtidspension som den avlidne varit eller skulle ha blivit berättigad till.

2.1.5 Finansiering av de allmänna pensionema

Folkpensioneringen finansieras över statsbudgeten dels genom folkpensionsavgifter som betalas av arbetsgivare och egenföretagare, dels genom andra statliga medel. Folkpensionsavgiften utgör för närvarande 7,45 % av det avgiftsunderlag som anges i lagen 1981691 om socialavgifter i huvudsak motsvarande utgiven lön resp. inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiften beräknas för närvarande täcka ca 73 % av statens utgifter för folkpensioneringen. För utgifterna för KBT svarar kommunerna med bidrag från staten. statsbidrag utges med 25 % av kommunens kostnader för KBT som täcker 80 % av bostadskostnaden mellan en nedre och en övre hyresgräns. Den nedre hyresgrånsen är sedan år 1982 80 kr per manad. Den övre hyresgränsen är fr.o.m. år 1991 l 900 kr per månad för ogift pensionär och 2 050 kr per månad för makar tillsammans. Kostnaderna för SKBT är för år 1991 fördelade så att staten svarar för hela kostnaden för tiden januari-april och kommunen erhåller statsbidrag med 40 % av sina kostnader avseende tiden maj-december. För år 1992 gäller samma kostnadsfördelning som för maj-december 1991. ATP är till sin karaktär ett fördelningssystem, vilket innebär att ett års pensionsutbetalningar i princip direkt finansieras genom de tilläggspensionsavgifter som under samma år betalas av arbetsgivare för inkomst av anställning. Avgiftsuttaget, som för år 1991 utgör 13 % av avgiftsunderlaget, skall vara så avvägt att avgifterna i förening med andra tillgängliga medel finansierar pensionsutbetalningar, förvaltningskostnader och andra utgifter för försäkringen samt den fondering som behövs.

46 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

2.2 Andra former bostadsstöd

av

2.2.1 Kommunalt bostadstillägg för handikappade KBH

Inledning

Ändringar vidtogs den 1 juli 1968 i den då gällande socialhjälpslagen

med vidgad rätt och skyldighet för kommunerna för omvårdatt svara naden också för handikappade. Med anknytning till dessa vidgade uppgifter rekommenderade Kommunförbundet år 1969 landets kommuner att införa särskilda bostadstillägg för handikappade och föreslog normalgrunder för dessa. År 1979 reviderade Kommunförbundet normalgrundema. Någon ytterligre Översyn av rekommendationen har inte gjorts sedan dess. En anledning till revisionen var att viktiga förändringar skett för KBT och för bostadsbidragen för barnfamiljer och att behovet av KBH därmed skulle minska. Det något senare införda statsbidraget till KBT förväntades ytterligare minska behovet av KBH. Kommunförbundet konstaterade emellertid vid sin översyn av rekommendationen att det fortfarande farms ett behov av KBH som ett kompletterande bostadsstöd för handikappade.

Grunder för KBH

Enligt Kommunförbundets rekommendation till normalgrunder syftar KBH till att stimulera handikappade att skaffa sig moderna och lättskötta, handikappanpassade bostäder. KBH kan enligt rekommendationen utbetalas till handikappad som uppbär eller före 65 års ålder uppburit handikappersättning enligt AFL. KBH kan också utges till familj med handikappat barn, för vilket Vårdbidrag utbetalas. Som förutsättningar för KBH gäller härutöver bl.a. att den enskilde har

ettWgaktigt handikapp och att bostaden har en godtagbar standard och

är så anordnad att den med hänsyn till den handikappades särskilda behov bedöms lämplig. KBH avses i princip täcka den merkostnad för bostaden som funktionsnedsättningen förorsakar. KBH beräknas på grundval av bruttohyran med avdrag för eventuellt utgående KBT eller bostadsbidrag samt egen hyresandel. Denna hyresandel skall enligt Kommunförbundets rekommendation beräknas till 16-22 % av årsinkomsten beroende på familjens sammansättning. KBH utges efter ovanstående reduceringar på resterande belopp men kommunen väljer själv eventuell maximering. Sådan maximering varierar i kommunerna mellan 50 och 100 % av basbeloppet. Vid särskilda skäl kan kommunen medge högre belopp än enligt normalberåkningen.

Omfattning År 1981 hade 180 landets 284 kommuner KBH-regler. Vid underav en sökning år 1987 konstaterades att 150 av de 275 besvarande kommuner-

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

na hade KBH och att 138 av dessa följde Kommunförbundets normalgrunder för bostadsstödet. Någon senare uppgift antalet kommuner om med KBH finns inte tillgänglig. Enligt information från Svenska Kommunförbundet är det dock sannolikt att antalet kommuner med KBH minskat sedan dess. Några torde enligt förbundet ha reviderat sina regler och anpassat dem till de förändringar som skett i övriga bidragsformer, eftersom samordning mellan dessa och KBH skall ske. Vissa kommuner torde ha slopat KBH och i stället kompletterat med ett riktat eller förhöjt KBT. Det finns också enligt förbundet ett antal kommuner inte insom fört KBH och här torde i stället bedömningen av behov ha skett utifrån bl.a. biståndsreglema i socialtjänstlagen. Det synes främst vara de större och medelstora kommunerna har som kvar KBH. En mätare på stödsystemets betydelse kan antalet KBHvara ärenden. Enligt Kommunförbundet varierar antalet ärenden i kommunerna från ett fåtal till ett SO-tal per år medan Stockholm hade ett så stort antal som 800 under år 1991. Uppgift saknas i fråga storleken utbetalda KBH-belopp om men som exempel kan nämnas att Stockholm med drygt 800 ärenden utbetalade år 1990 i genomsnitt 12 820 kr, Norrköping med ca 30 ärenden i genomsnitt 6 504 kr och Botkyrka med endast 6 ärenden i genomsnitt 6 000 kr per år.

2.2.2 Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl.

Bakgrund

Bostadsbidragen är en individuell stödform, riktar sig till hushåll som med lägre ekonomisk bärkraft. Bidragen har vuxit fram lång serie reformer med början genom en av redan på mitten av 1930-talet. Målet har med skiftande betoning varit att höja bostadsstandarden, att minska trångboddheten, att utjämna kostnadsskillnader mellan och äldre bostäder samt att allmänt stärka de nya svaga hushållens bärkraft. De nuvarande reglerna för bostadsbidrag till bamfarniljema härrör i huvudsak från år 1986 prop. l9868748 bostadspolitiken. I om propositionen slogs fast att det individuella bostadsstödet även i fortsättningen har en klar bostadspolitisk inriktning. Den bostadsstandard som stödet skall säkra vill man på sikt nå för hela befolkningen och inte bara den standard som kortsiktigt klarar hushållens omedelbara behov. Som delmål angavs att stödet till hushåll med höga boendekostnader bör byggas ut så att det täcker kostnader för nybyggda bostäder. Bidragen skall utformas så att även familjer som är beroende bostadsbidrag av skall kunna ge varje barn ett eget rum. År 1988 infördes bostadsbidrag för ungdomar i åldern 18-28 år utan bam. Från den l januari 1991 finns bostadsbidrag även för hushåll utan bam för dem som fyllt 29 år. Det bidraget riktar sig speciellt till sådana nya hushåll med låga inkomster, får ett otillräckligt utbyte inkomstsom av skattesänkningen för att möta de samtidiga utgiftsökningama, särskilt om

48 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

deras bostadsutgifter är höga. Ungdomar 18-28 år och andra hushåll utan barn får viss möjlighet att välja det för dem förmånligaste bidraget. Bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn är i sin helhet ett kommunalt bidrag regleras i lag. statsbidrag för det nu helt som kommunala bostadsbidraget utgår med 50 % och utbetalas efter bidragsårets slut till kommunerna. En förutsättning är dock att kommunerna vid bidragsgivningen följer de av riksdagen och regeringen fastställda reglerna. Kommunerna är oförhindrade att lämna högre bidrag, men de får då göra det på egen bekostnad utan statsbidrag.

Gällande regler Bestämmelser om bostadsbidrag finns i lagen 1988786 om bostadsbidrag och i bostadsbidragsförordningen 1988787. Bostadsbidrag till barnfamiljer består dels av ett fast belopp, dels av ett belopp som beror av bostadskostnadens storlek och antalet barn. Det fasta beloppet är för närvarande 1 000 kr per månad oberoende av hur många barn det finns i familjen. Det bostadskostnadsberoende bidragsbeloppet grundas bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns för bostadskostnaden. Inom denna intervall lämnas bidrag med 75 eller 50 % av bostadskostnaden. Bostadskostnadsgränsema för år 1991 framgår av följande sammanställning.

Familjer med Lägsta bidrags- Bidrag med 75 % Bidrag med 50 % grundande upp till en upp till en bostadskostnad bostadskostnad bostadskostnad

flera bam

Bidragen är inkomstprövade och reduceras med ett belopp som svarar mot 20 % av den del av den bidragsgrundande inkomsten som överstiger 81 000 kr per år. Bostadsbidrag enligt reglerna för bostadsbidrag till barnfamiljer lämnas även till sådana ensamboende och makarsamboende som har s.k. umgängesrättsbam. Bidraget avser i dessa fall endast den del av stödet som beror av bostadskostnadens storlek och antalet bam. Bostadsbidrag till hushåll utan barn består av ett belopp som beror av bostadskostnadens storlek. Bidragsbeloppet grundas på bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns för bostadskostnaden. Inom detta intervall lämnas bidrag med 75 % av bostadskostnaden till ungdomar

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

och 30 % av bostadskostnaden till andra hushåll utan barn. Bostadskostnadsgränsema för hushåll utan barn framgår av följande sammanställning avseende beståmmelsema år 1991.

Hushållstyp Lägsta bidrags- Högsta bidragsgrundande bostads- grundande bo- medeli kostnad krmån bostadskostnad procent krmån

Ungdomar 18-28 år

MakarSamboende med studiemedel 1 500 2 900 75 utan studiemedel 800 2 900 75

Ensamboende

utan barn

Även detta bidrag är inkomstprövat. Det reduceras för ungdomar mellan 18 och 29 år med ett belopp som svarar mot en tredjedel av den del av den bidragsgrundande inkomsten som överstiger 31 000 kr per år för ensamboende och 44 000 kr per år för makarsamboende. För andra hushåll utan barn reduceras bidraget med ett belopp som svarar mot 10 % av den del av den bidragsgrundande inkomsten som överstiger 66 000 kr per år. Om bidragstagaren eller dennes make uppbär studiemedel lämnas bidrag enligt reglerna för bostadsbidrag till ungdomar även till dem som år äldre än 28 år. Till ungdomar kan bostadsbidrag lämnas enligt reglerför andra hushåll utan barn om det är förmånligare för bidragstagana ren. Det totala antalet hushåll med bostadsbidrag uppgick i maj 1991 till kraftig ökning jämfört med år 1989. Öknära 328 000, vilket var en ningen beror dels på att bostadsbidragen till hushåll med barn till följd skatteomläggningen lämnas inom väsentligt vidgade bostadskostnadsav gränser under bidragsåret 1991, dels på att bostadsbidrag till andra hushåll utan barn än ungdomshushåll infördes fr.o.m. år 1991, även detta följd skatteomläggningen. Vidare har en ökning av antalet som en av bidrag till ungdomar mellan 18 och 29 år skett mellan de båda bidragsåren. Bostadsbidragssystemet länsbostadsnämndema sköts av kommunerna, och Boverket. Kostnaderna för bostadsbidragen delas mellan stat och

50 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

kommun varav ca 2,2 miljarder kronor budgetåret 199192 ersätts av staten till kommunernas kostnader avseende år 1991. Kommunalekonomiska kommittén har i sitt betänkande SOU 199198 föreslagit att bostadsbidragen fr.o.m. år 1993 helt finansieras av staten. Enligt regeringsbeslut 1992-01-16 har en särskild utredare tillkallats för att dels förbereda en överföring av bostadsbidragens administration från kommunerna till försäkringskassorna, dels föreslå vissa regeländringar i bostadsbidragssystemet bl.a. när det gäller inkomstprövningen. Vidare kommer en Översyn av bostadsbidragssystemet att göras inom regeringskansliet i anslutning till det beredningsarbete som pågår när det gäller ett nytt ensamförälderstöd.

2.2.3 Bostadsbidrag till värnpliktiga

Familjebidrag är ett behovsprövat stöd som kan utbetalas till den som är skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret. De grundläggande reglerna om de tjänstepliktigas förmåner finns i vämpliktslagen, lagen om vapenfri tjänst och civilförsvarslagen. Bidragssystemet har nyligen varit föremål för översyn och nya regler har trätt i kraft den l januari 1992. Reglerna finns i familjebidragsförordningen 19911492. Det finns fyra olika former av familjebidrag, nämligen familjepenning, bostadsbidrag, näringsbidrag och begravningsbidrag. I det följande berörs endast reglerna om bostadsbidrag. Bostadsbidrag utges för den beräknade bostadskostnaden om denna är skälig. Socialstyrelsens och RF Vzs normer för bostadskostnader vid beräkning av underhållsbidrag skall tillämpas vid bestämmande vad som z är skälig bostadskostnad. I det fall den vämpliktige bor tillsammans med föräldrar och syskon får bostadsbidraget i regel inte överstiga som vad som bedöms som hans andel i bostadskostnaden. Bostadsbidrag vid föräldraboende är begränsat till ett högsta belopp. Tillägg till bostadsbidrag kan utbetalas till den som beviljats bostadsbidrag. Tillägget avser att täcka t.ex. kostnad för hushållet, telefonabonnemang och hemförsäkring. Tillägget är 250 kr per månad. För den som bor tillsammans med kamrat eller syskon är tillägget 125 kr månad. per Tillägg utges inte vid bosättning hos föräldrar. i Inkomster under tjänstgöringstiden avräknas från bostadsbidraget enligt i vissa regler. Av betydelse för avräkningen är den tjänstepliktiges familjesituation och vâmpliktsförmåner i övrigt. De inkomster kan komsom ma i fråga är makas, barns och egen inkomst. Bostadsbidrag utbetalades år 1991 till ca 22 000 värnpliktiga till en totalsumrna på ca 250 miljoner kronor. Familjebidrag för värnpliktiga mfl. administreras sedan årsskiftet 199192 av försäkringskassorna och riksförsäkringsverket.

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

2.3 Normer för

bedömning av skälig

bostadsstandard

2.3.1 Inledning

Enligt bestämmelserna i 7 kap. 3 § föräldrabalken får, i samband med att underhållsbidrag till barn bestäms, underhållsskyldig förbehålla en sig ett belopp för eget underhåll. I lagrummet också att bostadsanges kostnaden då skall beräknas efter vad som är skäligt. Socialstyrelsen har i samråd med riksförsäkringsverket i allmänna råd angett hur skälig bostadskostnad skall bedömas. Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket meddelar också regelbundet, , med ledning av uppgifter från Statistiska Centralbyrån, för bedömning skälig normer av bostadskostnad. Normen redovisas nedan utgår från hus- - som - en hállsstorlek som varierar från l-2 till l-2 och 3 barn vuxna upp vuxna och differentierats i viss mån efter kommunernas storlek. Om det visar sig att en kommun har bostadskostnader avsevärt skiljer sig från de som kostnader som anges i tabellen högsta godtagbara kostnad bör som en justering kunna göras till belopp är bättre anpassade till kostnadsläsom get på orten. Beloppen för bedömning av skälig bostadskostnad används utöver beräkning av underhållsbidrag också vid beräkning familjebidrag till av

värnpliktiga m.fl. se avsnitt 2.2.3 samt vid beräkning särskilt bo-

av

stadstillägg till folkpension se avsnitt 2.1.3.

2.3.2 Normer för bostadskostnader 1991

Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket meddelar i utgåva 1990-03- 20 att följande belopp för bedömning skälig bostadskostnad skall av tillämpas fr.o.m. 1991-03-15. Beloppen i tabellerna skall jämföras med bostadskostnad före eventuellt avdrag för bostadsbidrag.

Tabell I för Stor-Stockholm

Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Nacka, Salem, Sigtuna, Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Tyresö, Täby, Upplands-Bro, Upplands-Väsby, Vallentuna, Vaxholm, Värmdö, Österåker

52 Vissa gällande regler och principer SOU 199221 Tabell 2 för Stor-Göteborg

Ale, Göteborg, Härryda, Kungsbacka, Kungälv, Lerum, Mölndal. Partille, Stenungsund. Tjörn, Öckerö Tabell 3 för övriga kommuner med mer än 75 000 invånare

Tabell 4 för övriga kommuner med mindre än 75 000 invånare Genomsnitts- Högsta godtagbara kostnad fr.0.m. kostnad fr.0.m. - 1991-03-15 1991-03-15

1-2 vuxna 2 400 krmân 3 500 krmån 1-2 vuxna + 1 barn 3 025 4 200 1-2 vuxna + 2 barn 3 700 5 250 [-2 vuxna + 3 bam 4 550 6 025

I flera kommuner används nämnda vid bedömning ovan normer av om en bostadskostnad är skälig eller inte. Lokala förhållanden kan självfallet medföra variationer i bedömningen av vad som är att anse som skälig boendekostnad. Höga bostadskostnader i t.ex. nyproduktion skall accepteras om inte billigare boende finns att tillgå på orten. Normema skall därför uppfattas som vägledande och inte som bindande vid prövning i det enskilda fallet.

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer 53

Reformeringen av skattesystemet

2.4. 1 Allmänt

Den skattereforrn som genomförts fullt ut fr.o.m. inkomståret 1991 har syftat till att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv beskattning. Reformen berör hela svenska folket och även i påtaglig grad landets pensionärer och dess ekonomiska villkor. Det är därför motiverat att kortfattat beskriva innebörden i reformen och i viss mån effekterna av densamma. Reformen innebär att 80-85 % av inkomsttagarna bara kommer att betala kommunal inkomstskatt. Det skattebortfall som detta medför kompenseras genom breddningar av basen för beskattningen av arbetsinkomster, en effektivare och skärpt kapitalbeskattning och ett ökat uttag

av indirekta skatter inkl. miljöskatter på koldioxid och svavel. Åtgärder-

na avser att leda till en likformig behandling av olika inkomster och olika slag av konsumtion. Kompletterande fördelnings- och bostadspolitiska åtgärder ingår i reformen bl.a. i form av höjda barnbidrag, bostadsbidrag och folkpensionsförmåner. De förbättrade pensionsförrnånerna motiveras av att de pensionärer som inte tidigare erlagt inkomstskatt och därför inte får någon fördel av den sänkta inkomstskatten skall kompenseras för höjda indirekta skatter och därav föranledda högre kostnader för bl.a. boendet. På inkomstbeskattningens område har genomförts i huvudsak följande nyheter. Schablonavdraget i tjänst har höjts med l 000 kr till 4 000 kr. Grundavdraget som tidigare var 10 000 kr uppgår nu till 0,32 % av basbeloppet eller för år 1991 10 300 kr. Statlig inkomstskatt tas ut frånsett ett grundbelopp på 100 kr endast på taxerade förvärvsinkoms- ter över 180 300 kr och då efter en skattesats på 20 %. Genom en särskild utformning av grundavdraget uppnås ytterligare lättnader i beskattningen av lägre inkomster. För taxerade inkomster i skiktet 62 700-97 100 kr blir marginalskatten 22,5 % vid en kommunalskatt 30 %. I inkornstläget 103 100-189 000 kr år marginalskatten i stället något högre än kommunalskatten. Kapitalinkomster beskattas med några undantag efter en proportionell statlig skattesats på 30 % utan grundavdrag och schablonavdrag. Skiktgränsen för den statliga inkomst- skatten justeras årligen med hänsyn till konsumentprisindex plus två procentenheter. Även grundavdraget justeras med hänsyn till konsumentprisindex.

2.4.2 Reformens innebörd för pensionärer

Skatterefonnen innebär att pensionärer fortfarande särbehandlas i beskattningshänseende. Det tidigare extra avdraget har ersatts med ett särskilt grundavdrag SGA maximalt 1,325 basbelopp för gifta som båda uppbär folkpension och 1,5 basbelopp för övriga folkpensionärer. Med basbeloppet 32 200 kr innebär detta att oreducerat SGA för år

54 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

1991 uppgår till 42 665 kr för gift pensionär och 48 300 kr för övriga. De folkpensionsförmåner som kan ge rätt till SGA är folkpension i form av

ålderspension förtidspension sjukbidrag omställningspension förlängd omställningspension särskild efterlevandepension - Änkepension hustrutillägg - Det särskilda grundavdraget avtrappas med 65 % av övriga pensionsinkomster och vissa andra inkomster, dock icke förvärvsinkomst. Övergångsvis gäller för inkomståren 1991 och 1992 att avdraget reduceras med 65 % av kapitalinkomster över 1 600 kr och inkomst av passiv näringsverksamhet och på samma sätt som tidigare även mot förmögenhet. Pensionärer blir dock alltid berättigade till grundavdrag med minst samma belopp som andra, dvs. 10 300-18 500 kr. För inkomståret 1993 reduceras inte längre avdraget mot inkomst av kapital, passiv näringsverksamhet och förmögenhet.

Exempel på uträknande av SGA basbelopp 32 200 kr Folkpensionär fr. 0.m. år 1990 ensamstående - Folkpension 30 912 kr ATP 47 588 kr varav 17 388 kr har minskat FIS sammanlagd pension 78 500 kr Inkomst som påverkar SGA Folkpension och ATP 78 500 kr Högsta SGA 48 300 kr Skillnad 30 200 kr 65 % härav 19 630 kr SGA 48 300 19 630 28 670 kr - Avrundas till 28 600 kr Taxerad inkomst 78 500 kr Avgår SGA 28 600 kr Beskattningsbar inkomst 49 900 kr Kommunal inkomstskatt 31 % 15 469 kr Statlig inkomstskatt 100 kr sammanlagd skatt 15 569 kr

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

På arbetsinkomster som inte till någon del grundar rätt till socialförsäkringsförrnåner och som alltså inte beläggs med socialavgifter utgår från år 1991 en särskild löneskatt som för detta är uppgår till 22,2 %.

2.4.3 Skattereformens effekter boendekostnader m.m.

De delar av skatteomläggningen som påverkar bostadskostnadema men även i viss mån konsumentprisema i övrigt är följande Sänkt genomsnittlig skatteeffekt av ränteavdrag - Förändringar av mervärdeskatt inkl. uttagsbeskattning för bostä- der m.m. samt höjd mervärdeskatt för byggande Förändringar av övriga indirekta skatter i Påverkande på bostadskostnadema har också varit reducerade räntei bidrag för bostadslån. De olika delpostema enligt ovanstående uppräkning har följande innei börd.

l

Höjd fastighetsskatt Fastighetsskatten höjs för bostadshus tillhörande allmännyttiga bostadsföretag från 1,4 till 2,5 %, dvs. till samma skattesats som tidigare gällt för privatägda bostadshus. Viss justering av beräkningsunderlaget företas också. För nybyggda hyreshus gäller fr.0.m. år 1991 att fastighetsskatt inte tas ut under de första fem åren efter färdigställande samt att halv fastighetsskatt tas ut under de därefter följande fem åren. Enligt särskilda övergångsregler erläggs under år 1991 inte någon fastighetsskatt för hyreshus av årgångama 1977-1990. För hyreshus av årgångarna 1973-1976 reduceras fastighetsskatten under âr 1991 med 50 %. För en- och tvåfanziyshus ökas underlaget för beräkning av fastighetsskatt från 33 13 till 100 % av taxeringsvärdet. Enligt en särskild övergångsregel sänks den tidigare gällande skattesatsen 1,4 % med - - 0,2 procentenheter för åren 1991 och 1992. För sådana som färdigställts under åren 1986 t.o.m. 1990 reduceras skattesatsen för år 1991 med ytterligare 0,6 procentenheter, dvs. till 0,6 % av taxeringsvärdet. Fr.o.m. 1991 avskaffas schablonintäkten av fastigheter.

Ökade kostnader för fastighetsskötsel, städning m.m. Vid årsskiftet 199091 infördes på samtliga tjänster med anknytmoms ning till fastighetsförvaltning och fastighetsskötsel. Bland de tjänster som därmed mornsbelades ingick bl.a. fastighetsskötsel, lokalvård, fönsterputsning, sotning, bevakning, kabel-TV och administrativa tjänster. För att motverka snedvridningar i konkurrensen i förhållande till fastighetsägare som tillgodoser behoven av ovan nämnda tjänster genom arbeten i egen regi, har införts en särskild uttagsbeskattning som beräknas utgöra 23,5 % av lönekostnadema i de fall då dessa överstiger 150 000 krår. Härvid medräknas lönekostnader i samband med ny-,

56 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

om- och tillbyggnad, reparationer och underhåll, ritning, projektering, konstruktion och därmed jämförbara tjänster samt lokalstädning, fönsterputsning, renhållning och annan fastighetsskötsel. Moms på sotning samt avveckling av tidigare gällande momsreduceringsregler i samband med bl.a. uppbyggnads- och underhållsverksamhet ger också ökade boendekostnader.

Ökade bränslekostnader

Fr.o.m. år 1991 har den särskilda skatten för oljeprodukter och kol omvandlats till allmän energiskatt. Särskilda nriljöskatter har införts som anknyter till produkternas innehåll av svavel koldioxid. Samtidigt resp. har införts moms på fjärrvärme. Kostnadsökningama reduceras genom en halvering av den allmänna energiskatten på eldningsolja, kol, naturgas och gasol.

SPKs beräkningar av kostnadsökningar i boendet

Statens pris- och konkurrensverk SPK erhöll regeringens uppdrag i slutet av år 1990 att beräkna de teoretiska effekterna år 1991 på konsumentprisindex KPI av skatteomlåggningen. Enligt SPKs bedömningar skulle den teoretiska ökningen av boendekostnaderna oktober 1990 oktober 1991 till följd de konsumentpri- - av spåverkande åtgärderna i 1991 års skatteomläggning uppgå till 13,9 % för boende i hyres- och bostadsrätt. Som jämförelse kan anges att hyreshöjningen totalt den 1 februari per 1991 har för de allmännyttiga bostadsföretagens del beräknats uppgå till ca 24 %.

Statsbidragssystemet

2.5.1 Inledning

Som framgår av avsnitt 8.1 har statsbidragssystemet varit föremål för en fullständig översyn genom Kommunalekonomiska kommittén. Enligt kommitténs betänkande Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans SOU 199198 finns ett betydande antal statsbidrag med uppdelning en i två huvuddelar, nämligen skatteutjämningssystem och specialdestinerade statsbidrag. Kommittén föreslår omfattande förändringar i hela systemet.

2.5.2 Skatteutjämningssystemet

Det nuvarande skatteutjämningssystemets syfte är att utjämna skillnader i kommunernas respektive landstingens ekonomiska förutsättningar så att dessa skall kunna tillhandahålla medborgarna en likvärdig service trots olika förutsättningar vad gäller framför allt skattekraft och geografiskt läge. Systemet påverkar den enskilda kommunens respektive landstingets

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

skatteinkomst genom bidrag och avgifter. Systemet omfattar allmänt skatteutjämningsbidrag med grundgaranti i förhållande - en till medelskattekraften för rikets kommuner och landsting och med hânsynstagande bl.a. till åldersstruktur och befolkningsminskning, extra skatteutjämningsbidrag med till övervägande del ekono- miskt stöd till kommuner och landsting skilda anledningsom av ar kommit i ekonomiska svårigheter,

allmän skatteutjämningsavgift för delfinansiering av skatteutjäm- ningsbidraget, samt särskild skatteutjämningsbidrag i syfte att ytterligare utjämna skillnaderna i skattesats mellan kommunerna. För Stockholms län finns dessutom ett inomregionalt skatteutjämningssystem.

2.5.3 Specialdestinerade statsbidrag

Under årens lopp har tillskapats ett mycket omfattande statliga system av bidrag till kommuner och landsting. Dessa specialdestinerade bidrag exempelvis KBT har antagits bidra till utjämning i servicenivåer mellan kommuner och till att säkerställa viss grundläggande trygghet och rättvisa för medborgarna. Kommunalekonomiska kommittén anger i sitt nyss nämnda betänkande att frågan om dessa statsbidrags fördelar och nackdelar, deras omfattning och utformning samt lämplighet som statliga styrinstrument har diskuterats länge. I takt med strävan att vidga den kommunala handlingsfriheten och behovet av att effektivisera den kommunala verksamheten har bidragens antal och omfattning ifrågasatts i många olika sammanhang. Bidrag har även avvecklats efter hand eller förändrats i riktning mot mindre detaljstyming. Under 1980-talet har sålunda en rad förändringar de speciella statsav bidragen ägt rum. Automatiken i statens utgiftsökningar för bidragen har successivt begränsats. Bidragssystemet har omformats för att tillgodose kravet på minskad detalj och ökad effektivitet i den kommunala verksamhetens uppläggning. Flera de stora bidragen har också gradav vis schabloniserats. Det gäller t.ex. bidragen till hälso- och sjukvård och framför allt bidragen på skolområdet. Enligt Kommunalekonomiska kommittén finns budgetåret 199192 65 specialdestinerade statsbidrag. Antalet bidrag säger dock enligt kommittén bara en del om omfattningen av statens styrning den kommunala av verksamheten. Mer intressant är vilken grad styrning de olika bidraav gen representerar. Det nyligen beslutade sektorsbidraget till skolväsendet innebär en stor förändring i det avseendet. Kommunalekonomiska kommitténs förslag har redovisats i avsnitt 8.1.3.

58 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

2.6 mål

Bostadspolitiska

2.6. 1 Allmänna mål

Samhällets mål för bostadspolitiken har sedan lång tid tillbaka varit att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader. Detta övergripande mål är oförändrat även om innehåll och omfattning de samhälleliga insatserna har förändrats. Kommunerna har ansvaret för bostadsförsörjningen. Enligt lagen 1947523 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande bostadsförsörjningslagen skall en kommun fortlöpande bedriva bostadsförsörjningsplanering i syfte att främja att alla i kommunen får en bostad god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för boegen av stadsförsörjningen inom kommunen förbereds och genomförs.

2.6.2 Mål för äldres boende

Till grund för markeringar i bostadsförsörjningslagen låg prop. 198485l42 förbättrade boendeförhållanden för gamla, handiom kappade och långvarigt sjuka. På grundval av propositionen antog riksdagen år 1985 ett program i följande huvudpunkter Alla människor har rätt till en bostad där friheten och integriteo ten är skyddad. De som behöver stöd och hjälp i sin dagliga livsföring eller som o mer än tillfälligt behöver medicinsk eller arman vård skall erbjudas sådan i bostadsmiljön och i former som ger den enskilde stor självständighet. Alla människor har, oberoende behovet av vård, omsorg och o av service, rätt till en bostad med god tillgänglighet och god utrymmes- och utrustningsstandard i en miljö som ger förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Att äldre skall kunna bo självständigt understryks också i socialtjänstlagen. Socialnämndens uppgift är att verka för att äldre människor får möjligheter att leva och bo självständigt och att en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Enligt förarbetena till socialtjänstlagen vilar bestämmelserna om äldreomsorg på principerna om självbestämmande och normaliserirzg. Kom-

munen skall genom sina insatser lämna de äldre valfrihet samt underlätta

för dem som så önskar att bo kvar i sin invanda miljö. Med åndringari socialtjänstlagen beslöt riksdagen 197980 om skyldighet för kommun att för äldre människor inrätta bostäder med gemensam service servicehus.

I nedanstående avsnitt 2.7 Äldreomsorg i förvandling redovisas den

mycket omfattande ÃDEL-reformen med betydelse för äldres bostor stadsförhållanden. I de allmänna utgângspunktema för reformförslaget

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

angavs i prop. 19909114 att alla människors rätt till god bostad en utgör en av hömstenama i välfárdspolitiken. Målet för bostadspolitiken är att hela befolkningen skall beredas bostäder god kvalitet till skäliga av kostnader. Även den är gammal eller handikappad som har rått till en bostad där friheten och integriteten är skyddad och där han kan sina behov av stöd och hjälp i den dagliga livsföringen tillgodosedda. Olika former av social och medicinsk service skall i första hand kunna tillgodoses i den enskildes hem. Den enskilde skall emellertid kunna välja att flytta till en särskild boendeform för service och omvårdnad.

2.6.3 Boverkets synpunkter äldreboende

I sin anslagsframställning för budgetåret 199192 augusti 1990 erinrar Boverket om att den förväntade förändringen i bostadsefterfrågan under 1990-talet härleds till stor del till den växande andelen äldre i befolk ningen. Under 1990-talet kommer sålunda antalet personer över 80 år att öka med 78 000 och föranleda ett ökat behov av äldreanpassade bostäder.

Av de allra äldsta, över 80 år, bor i dag omkring 80 % i eget boende, och omkring 20 % på institutioner av olika slag inom långtidssjukvården, den psykiatriska vården eller på ålderdomshem. De flesta bor i sin som egen bostad trivs och klarar sig bra med detta, men ibland är förhållandena inte tillfredsställande. Såväl yt- som utrustningsstandarden är sämre än för befolkningen i övrigt. Enligt 1985 års Folk- och Bostadsräkning bodde närmare 20 % av hushållen med minst över 80 år i lägenheter en person som bestod av ett rum och kök eller mindre. Närmare 10 % de äldre över 75 av år hade icke fullt moderna lägenheten Det största kvarvarande problemet torde dock vara den bristande tillgängligheten. 198081 bodde cirka en fjärdedel av de äldre i bostäder som låg en eller flera trappor upp utan hiss. Denna andel har inte minskat sedan mitten 1970-talet. År 1986 saknades fortfarande hiss i miljon

i av nästan en lägen-

l heter i hus med tre eller flera våningar byggda år 1975 eller tidigare. Inom gruppen äldre över 80 år, i dag bor kvar i sina gamla bostäder, som i finns det ett antal som har uttalade önskemål att få flytta till lättom mer 9 i skötta, lätttillgängliga bostäder som även har daglig vård och gemenskap nära till hands. Många ensamstående äldre människor känner stor oro och osäkerhet i sitt boende och lider av ensamhet och isolering. I många fall är deras bostäder därtill obekväma för hemtjänstens personal. Det finns därför redan nu ett behov av flera äldreanpassade bostäder. Bl.a. finns ett uppskattat behov av ca 25 000 lägenheter i gruppbostäder. Därför blir det, enligt verkets bedömning, en av de viktigaste bostadssociala uppgifterna under 1990-talet att bygga tillräckligt många och olika

Enligt 1990 års Folk- och Bostadsräkning har andelen hushåll med minst en person över 80 år, som bor i 1 rum och kök eller mindre, sjunkit till 15 %. Några uppgifter om dessa lägenheters kvalitet föreligger inte, eftersom frågan ströks vid riksdagens behandling av F0B-90.

60 Vissa gällande regler och principer SOU 199221

former äldreanpassade bostäder. Att bygga minst 75 000 nya bostäder av anpassade till de allra äldstas olika behov måste ges högsta prioritet. Indirekt kan detta också bli ett sätt att lösa den akuta bostadsbristen för ungdomar, invandrare och andra som i dag står i bostadskö. Vi vet t.ex. från vår undersökning att bland de äldre som flyttade till gruppbostäegen der 1989 det 40 % som lämnade en egen bostad i flerfamiljshus. Om de var äldre över 80 år tillfälle att erhålla nya bostäder som byggs med särskild ges hänsyn till deras behov, lämnar de alltså en lägenhet som i sin tur kan passa bostadssökanden både med avseende på storlek och boendekostnad. På detta sätt skulle en för alla parter önskad tlyttkedja uppstå, och samhället skulle att bostadsbeståndet totalt sett blir bättre spara pengar genom utnyttjat. Alternativet hade varit att både bygga en ny lägenhet till barnfamiljen och bygga om den äldres lägenhet för att anpassa den till de särskilda behov som kan följa av den höga åldern. Boverket vill därför understryka vikten av att kommunerna i sina bostadsbyggnadsplaner ökar insatserna för att kunna erbjuda de äldre olika nu gruppbostäder, ålderdomshem, servicelägenformer av anpassade bostäder, heter etc. som lokaliseras till den invanda miljön. Behovet av att bygga ordinarie bostäder skulle då i motsvarande mån minska. nya Boverket vill samtidigt understryka att de lokala variationerna kan vara stora. Den analys och framtidsbedömning som här gjorts gäller landet som helhet. Det är angeläget att kommunerna, inom ramen för sina kommunala bostadsförsörjningsprogram KBP, gör fördjupade analyser av den lokala utvecklingen bostadsefterfrågan och bostadsutbud i kommunen. av

2.7 Äldreomsorg i förvandling

2.7.1 ÄDEL-reformen

Målen för samhällets service och vård till äldre prop. l99192l00 bil. 6 utgår ifrån människors rätt att så långt det år möjligt själva bestämma över sin livssituation och att behålla sin integritet även när vårdbehoven blir omfattande. Detta övergripande mål skall vara vägledande både för planeringen av äldreomsorgen och i det dagliga serviceoch vårdarbetet. Samhällets resurser för service och vård behöver fortsatt byggas ut och utvecklas så att det är möjligt för människor att kunna välja att bo kvar hemma. För dem som önskar att flytta till någon särskild boendeform för service och omvårdnad bör det finnas ett varierat utbud. Riksdagen beslutade i december 1990 på grundval av propositionen om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. prop. 19909114, SoU9, rskr. 97 att kommunerna fr.o.m. den 1 januari 1992 skall ett samlat ansvar för service och vård till äldre och hanges dikappade. Genom beslutet får kommunerna en skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad, bostäder med särskild service samt dagverksamheter. Socialstyrelsen har fått i uppdrag att i samarbete med Boverket följa och beskriva utvecklingen avseende särskilda boendeformer för upp äldre och handikappade. I uppdraget ingår bl.a. att följa hur stimulans-

SOU 199221 Vissa gällande regler och principer

bidragen utnyttjas och hur särskilda boendeformer byggs ut och utformas i samband med ny- och ombyggnad. Uppdraget skall fortlöpande avrapporteras i samband med den årliga anslagsframställningen och särskilt skall fördelningen av Stimulansbidrag mellan olika redogrupper visas.

2.7.2 Boverkets bedömningar förväntad om utveckling

När det gäller vissa särskilda boendeformer för äldre har inom Boverket gjorts följande bedömningar nuvarande förhållanden och förväntad om utveckling. Konventionella ålderdomshem oftast 30-100 boende, oftast helin-

i ackordering och service gemensamhetsutrymmen. För

gemensam samt

g

närvarande uppskattas antalet sådana ålderdomshem till ca 650 med plats för ca 39 000 pensionärer. Antalet platser har minskat med närmare

i

å 40 % under den senaste tioårsperioden och 12 kommuner saknar helt l institutioner av detta slag. Minskningen kan till något än hälften mera förklaras av nedläggning på grund dålig standard och för övrigt av grund av ombyggnad till servicebostäder. I de återstående ålderdomshemmen är standarden fortfarande låg och t.ex. saknar nästan 20 % av rummen egen toalett. Rumsstorleken ligger vanligen på 15-20 kvm. Det finns inget som tyder på att rninskningstakten avtar rimligtvis kommen mer det att ske en uppbromsning den orsaken att de flesta ålderdomsav hemmen med mycket låg standard redan är nedlagda. Nya ålderdomshem oftast färre än 30 boende, minst l och kokrum skåp, oftast eget hyreskontrakt, service och gemensamhetsutgemensam rymmen. Detta är en ny boendeform med statliga bostadssubventioner från 198788. Det finns för närvarande inga tillförlitliga uppgifter om antal och ingen klar avgränsning gruppbostadsformen. Uppskattav ningsvis finns emellertid ett femtiotal ålderdomshem detta slag och å av det totala antalet boende kan uppskattas till mellan 500 och 1 500. Framtidsutsiktema är mycket svârbedömda. Gruppbostäder 4-10 boende, flera kan samförlagda. grupper vara minst 1 rum och kokskáp, oftast egna hyreskontrakt, service gemensam och gemensamhetsutrymmen del lägenhet. År 1989 fanns 350 som av gruppbostäder för äldre med sammanlagt 2 500 lägenheter. I 75 % av enheterna var antalet ingående lägenheter 8 eller färre. Av de statligt belånade enheterna var den vanligaste lägenhetssammansättningen 1 rum och kök och storleken på de icke statsbelånade 40-49 kvm. Antalet gruppbostäder ökar starkt och rimlig uppskattning är att antalet tillen kommande per år är 5 000 bostäder. Det finns emellertid samtidigt ca en tydlig tendens till lägre utrymmes- och utrustningsstandard.

SOU 199221

3 Bakgrund och tidigare behandling

beträffande

KBT-systemet

Inledning

Som framhålls i utredningens direktiv har KBT-systemet varit i kraft under mer än 40 år utan att någon genomgripande analys och mer utvärdering av systemet kommit till stånd. l den översynsuppgift som ålagts utredningen kan det vara motiverat att beakta den historiska bakgrunden och de tankegångar och motiv bildat underlag för som stödsystemet och förändringar i detsamma.

3.2 Socialvârdskommitténs

förslag till folkpensionsreform

l november 1945 lämnade den s.k. socialvårdskomrnittén ett betänkande SOU 194546 med förslag till ny lagstiftning folkpensionering. om Kommittén framhöll därvid att folkpensionäremas bostadsstandard var mycket låg på många håll. Det därför nödvändigt att förbättra var folkpensionema. Målet borde enligt kommittén att åldringama vara skulle kunna erhålla en, med hänsyn till den allmänna levnadsstandarden i samhället, skälig försörjning utan att annat än i undantagsfall behöva anlita fattigvården. Den gällande dyrortsgraderingen av folkpensionerna fann kommittén borde slopas och ersättas av särskilda bostadstillägg i de dyrare bostadsortema, avsedda att täcka merkostnadema för bostad och bränsle i dessa orter. Betydande skiljaktigheter ansågs föreligga i fråga levnadskostnaom dema på olika orter i landet. Dessa skiljaktigheter hänförde sig i väsentlig mån till utgifterna för skatter, hyra och bränsle. Skatterna ansågs spela en mindre roll för folkpensionärema på grund det lägre inav komstläget. Skiljaktighetema i levnadskostnadema hänförde sig huvudsakligen till bostads- och bränslepostema. I de billigare orterna ägde pensionärerna i stor utsträckning de fastigheter i vilka de bodde. I de dyrare orterna var förhyrda bostäder mycket vanligt. Kostnadsfria bostäder förekom i ojämförligt fler fall i de billigare orterna än i de dyrare. Hyresfaktom måste tillmätas betydligt en större vikt i dyrortema än i de billigare orterna menade kommittén. En pensionär behövde större belopp för sin försörjning i en storstad än på

64 Bakgrund och tidigare behandling SOU 199221

landsbygden. Bostäderna i städerna i avsevärt större omfattning var försedda med bekvämligheter såsom vatten och avlopp. Detta ansågs kunna motivera att de tillägg till pensionema som var behövliga i de dyrare orterna delvis finansierades av vederbörande kommun. En indelning de olika orterna i landet i fem bostadskostnadsgrupper av föreslogs. En kommitténs ledamöter förespråkade kompletterande hjälpav en anordning för pensionärerna i framför allt storstäderna där hyran var särskilt hög, hyreskostnadema översteg ett beräknat maximibelopp om och tillskott från annat håll saknades. Denna kunde lämpligen konstrueett kommunal bostadstillägg och kunna beviljas av pensionsras som nämnden. Ett sådant kommunalt bostadstillägg borde inte grunda sig på individuell behovsprövning utan endast anknyta till hyresbeloppets en storlek. När detta översteg ett visst beräknat maximibelopp skulle kompletterande kommunalt bostadstillägg beviljas med det belopp den faktiska hyreskostnaden översteg maximibeloppet under förutsättning att hyreskostnaden kunde skälig. Som skälig hyreskostnad borde anses som godkännas den i öppna marknaden gängse hyreskostnaden för sådan bostad enligt grunderna för beviljande av statsbidrag till inrättande som pensionärshem borde tillkomma pensionär, dvs. för ensam person ett av med kokvrå och för två ett större rum och kök, allt med rum personer centralvärme och andra bekvämligheter. Om det skulle finnas bostad ledig på pensionärshem borde den sökte kommunalt bostadstillägg, som kunna anvisas sådan bostad, hyresskillnaden väsentlig och om var heller synnerliga skäl talade mot en flyttning.

3.3 och riksdagsbeslut KBT Proposition om

1946220 behandlades socialvârdskommitténs förslag. Departe- I prop. mentschefen anförde därvid

Spännvidden mellan bostadstilläggens storlek inom de olika bostadskostnadsgrupperna i stort sett ha väl avvägts av socialvårdskoinsynes mittén. Emellertid utvisa föreliggande siffror att i Stockholm och även på andra särskilt dyra orter den understödsstandard som är normerande för utgivande fattigvård ligger så högt, att de av kommittén föreslagna av pensionsbeloppen, bostadstilläggeii däri inräknade, icke kunna anses motsvarimlig försörjning på dessa orter. Väsentligen torde detta sammanra en hänga med påfallande höga hyreskostnader. I dessa fall föreligger alltså ett behov att kunna höja de maximala pensionsbelopp kommittén föreslagit. Förhållandena kunna även på landsbygden vara sådana. att folkpensionären behöver ett tillskott till pensionen för att kunna bestrida särskilt höga bostadskostnader. De det här gäller pensionsfall, som icke kunna helt tillgodoses de generella regler efter vilka det tidigare behandgenom mera lade bostadstillägget är och måste utformat, bör den förbättring av vara pensionsförmånerna jag här åsyftar lämpligen kunna åstadkommas genom särskilda kommunala bostadstillägg. Jag vill därför förorda, att bestämmelinföras innehåll att kommun äger besluta att till folkpensionär som är ser av mantalsskriven inom kommunen skall kunna utgå särskilt kommunalt bostadstillägg. Detta särskilda bostadstillägg torde böra erhålla en i viss mån annan karaktär än de nuvarande kommunala pensionstillskotten. Det bör sålunda enligt min mening beviljas och utbetalas i samma ordning som folkpensioni övrigt. Storleken tillägget bör vara beroende av såväl den faktiska en av

SOU 199221 Bakgrund och tidigare behandling

bostadskostnaden som av pensionstagarens egna resurser i form av inkomster och tillgångar. Tillägget förutsättes med andra ord utgå eñer inkomstprövning bostadens skäliga storlek och standard i övrigt.

glraörvning

samt av vid bör dock förhandenvaron av en mindre förmögenhet i och för sig icke utgöra hinder för tilläggets utgivande. Eftersom tillägget föreslås skola i sin helhet bekostas av vederbörande kommun bör enligt min mening utan risk kunna anförtros åt kommunerna icke blott att bestämma huruvida tillägg av förevarande slag skola utgivas utan också grunderna for tilläggens beräkning. Eftersom tilläggen skola ha karaktär av folkpension böra de dock endast utgivas vid behov av mera stadigvarande natur. Riksdagen beslutade i enlighet med det regeringen framlagda förslaav get om införande av ett särskilt kommunalt bostadstillägg utöver de generella bostadstilläggen som skulle utgå som en förhöjning till folkpension efter en indelning av landets orter i vissa bostadskostnadsgrupper. Enligt 6 § lagen 1946431 om folkpensionering gavs kommunerna möjlighet att utge ett särskilt kommunalt bostadstillägg.

3.4 Ändringar år 1951

Redan år 195 l föreslogs i en statlig utredning att det statliga och de särskilda bostadstilläggen skulle sammanslås till ett kommunalt bostadstillägg till vilket statsbidrag skulle utgå. Bostadskostnadsgrupperinginom folkpensioneringen skulle därmed försvinna. Även inkomsten prövningsreglema för bostadstilläggen föreslogs bli mildrade. Såväl regering som riksdag anslöt sig till utredningsförslaget och den l juli 1952 trädde reglerna i kraft om den mera renodlade formen av kommunala bostadstillägg. Kostnaderna fördelades mellan staten och kommunerna varvid kommunernas bidrag avvägdes efter storleken av deras skatteunderlag och varierade för de olika kommunerna mellan lägst 25 % och högst 60 % av kostnaderna för bostadstillägget under respektive år. Denna maximigräns för kommuneran höjdes år 1960 till 80 %.

3.5 KBT i anslutning till ATP-reformen

I sitt betänkande Förbättrad pensionering SOU 19577 erinrade allmänna pensionsberedningen om det nödvändiga i att komplettera de dåvarande folkpensionema med tillägg, som avpassats efter de skiftande kostnaderna för bostad och bränsle olika orter. Denna funktion fullgjordes av de kommunala bostadstilläggen, men hur de vissa orter till viss del även fungerade som komplement för höjande av pensionärerallmänna standard. Om man avsevärt höjde pensionsnivån för nas folkpensioneringens grundförmåner, så borde dessa enligt beredningens mening i större utsträckning än dittills räcka till bestridande av kostnader för bostad och bränsle. Behovet av kommunalt bostadstillägg skulle därvid minska. Man borde därför enligt beredningen överväga att i samband med pensionshöjningen låta viss del av höjningen avräknas bostadstillägget. Därigenom skulle de ojämnheter i den nuvarande folkpensionsnivån, de kommunala bostadstilläggen medfört, i viss som män minskas.

66 Bakgrund och tidigare behandling SOU 199221

Beredningen lämnade därvid vissa uppgifter rörande förekomsten och storleken av bostadstilläggen i olika kommuner. Det nämndes, att kommunala bostadstillägg införts i alla rikets kommuner utom fem mindre landskommuner, att grunderna för tilläggens utformning varierade högst avsevärt och storleken av tilläggen likaså samt att bostadstillläggets maximala belopp för en ogift pensionär varierade mellan 100 kr och drygt 2 000 kr. Något över hälften av ålderspensionärema hade kommunala bostadstillägg. Beredningen framhöll vidare en annan synpunkt som talade för att pensionshöjningen kombinerades med en viss avräkning på bostadstilllâggen, nämligen önskemålet att minska inkomstprövningens omfattning. Beredningen hade härvid diskuterat olika alternativ för avveckling av inkomstprövningen och därvid funnit det vara förenat med betydande svårigheter att åstadkomma en allmän avveckling. Beredningens förslag om avräkning å bostadstilläggen kunde ses som ett led i strävandena att avveckla inkomstprövningen.

3.6 Integrering med lag om allmän försäkring

Förändringar av KBT i anslutning till ATP-refonnen kommer till stånd först i och med tillskapande av lag om allmän försäkring. På grundval av bl.a. en inom Socialdepartementet utarbetad promemoria, Lag om allmän försäkring, m.m. SOU 196139 framlade regeringen sålunda i prop. 196290 förslag till lag om allmän försäkring, m.m. Promemorian baserades delvis på förslag från 1958 års socialförsäkringskommitté. I propositionen föreslogs införande av en särskild lag för reglerna om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg KBT. Förslaget byggde på. det i departementspromemorian upptagna förslaget till lag om vissa tillägg till folkpension. Reglerna om dessa förmåner ansågs inte kunna rymmas i lagen om allmän försäkring. l specialmotiveringen till lagförslaget hänvisades bl.a. till vissa bestämmelser i lag 1946431 om folkpensionering. Här kan särskilt nämnas hänvisningen till 16 § i denna lag som anger bestämmelser beträffande förverkande av förmån i vissa fall samt när kapital skall betraktas som avhänt kapital och ha reducerande verkan på utgående förmån. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag och införde en särskild lag 1962392 om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Denna lag gäller fortfarande med vissa ändringar.

3.7 Ytterligare förändringar av KBT

Den viktigaste regeländringen som gjorts sedan lagens ikraftträdande år 1962 gäller skyldighet för kommun KBT. Ändrade bestämmelatt utge ser i övrigt gäller framför allt 4 och 5 §§ och avser de delar som gäller reducering av KBT i vissa fall samt när förhöjning vid avkastning av förmögenhet som överstiger visst belopp skall gälla. Dessutom kan

SOU 199221 Bakgrund och tidigare behandling

nämnas en komplettering i 5 § vad avser sådan inkomst inte skall som medtas vid beräkning av årsinkomst för fastställande KBT samt av ändrade regler för inkomstavdrag samt borttagande förverkande. av Genom författningsändring l97737l 2 § beslutade riksdagen att RFV skulle besluta om grunderna för fastställande bostadskostnadens av storlek vid beräkning av KBT. Detta hade tidigare varit kommunal en angelägenhet. Enligt prop. 197677 l 16 skedde denna förändring i syfte att åstadkomma en ökad enhetlighet och samordning i vad reglerna avser för beräkning av den bidragsgrundande bostadskostnaden för KBT och statskommunalt bostadsbidrag SKBB. Frågan om införande ett statligt grundbidrag till KBT väcktes av genom en motion l975762060. Därvid anfördes att åldersstruktur och skattekraft varierade avsevärt mellan kommunerna. Konstruktionen av och betalningsansvaret för KBT hade lett till att vissa kommuner fått bära en mycket stor ekonomisk börda. Detta hade också lett till att villkoren för pensionärerna blivit mycket varierande. beroende i vilken kommun de var bosatta. l takt med att antalet pensionärer ökade och kraven på kommunerna i olika avseenden växte skulle svårigheterna att nå mera likartade bostadsbidrag i hela landet komma att öka. Motionärerna ansåg det därför nödvändigt att staten skulle och ta del av kostnaderna för bostadstilläggen för pensionärer och handikappade. 1976 års kommunalekonomiska utredning KEU 76 övervägde vilka möjligheter till en ökad samordning som skulle kunna föreligga mellan systemen för KBT och de statskommunala bostadsbidragen. Med hänsyn till tekniska svårigheter och svårbedömbara kompensations- och finansieringsfrågor bedömde utredningen att ytterligare utredning skulle krävas och farm inte att en sådan utredning låg inom för det utredramen egna ningsarbetet. Inte heller departementschefen fann vid behandlingen av KEU 76 prop. 19787995 det möjligt att då till stånd vara en fullständig samordning av reglerna för de båda bostadsbidragssystemen. KEU 76 föreslog att en lagstadgad rniniminivå för kommunala bostadstillägg till folkpension skulle införas. Det enligt utredningen var önskvärt att KBT i olika kommuner skulle utgå efter enhetliga mer regler än för närvarande. Enhetliga regler ansågs vara en förutsättning för att kommunernas kostnader för KBT skulle kunna utjämnas via skatteutjämningssystemet. Utredningen förordade samordning mellan en KBT och de statskommunala bostadsbidragen dels vad gällde nivån för den övre statsbidragsgrundande hyresgränsen i systemen, dels beträffande statsbidragsprocenten. I prop. 19787995 anförde departementschefen med anledning av kommunalekonomiska utredningens förslag.

Jag anser att en mera fullständig samordning de två bostadsbidragsav systemen bör eftersträvas på sikt. Jag kommer därför att ta initiativ till att en interdepartemental arbetsgrupp tillsätts med uppgift att utreda de tekniska förutsättningarna att inom en rimlig kostnadsram samordna systemen. Vissa ändringar i bidragssystemen kan dock göras redan nu. Dessa bör utformas så att de inte minskar möjligheterna till samordning i framtiden. - - - Bostadsbidragen väger tungt i den kommunala budgeten. Det är därför önskvärt att kostnaderna snarast möjligt kan beaktas i skatteutjämningssystemet. En förutsättning för att kommunernas nettokostnader för KBT på

68 Bakgrund och tidigare behandling SOU 199221

ett rättvist sätt skall kunna utjämnas i skatteutjämningssystemet är emellertid att enhetliga re ler gäller för bidraget.

KBT

Reglerna för har i vissa delar fastställts av statsmakterna. Det gäller bl.a. inkomstprövningsreglerna. Kommunerna bestämmer dock själva om bidragskonstruktion och beloppsnivå för KBT. Till följd av olika ekonomiska och strukturella förutsättningar samt i viss mån olika prioriteringar har därför KBT-nivåerna kommit att variera mellan kommunerna. Det är från rättvisesynpunkt önskvärt att skillnaderna mellan kommunerna vad avser konstruktion och beloppsnivâ för de kommunala bostadstilläggen till folkpension utjämnas. De nya regler som föreslås för KBT är att - - betrakta som en provisorisk lösning i avvaktan på att förutsättningar föreligger för en ytterligare samordning av de båda bostadsbidragssystemen. Chefen for bostadsdepartementet har i årets budgetproposition föreslagit höjda övre hyresgränser för de statskommunala bostadsbidragen fr.o.m. år 1980. Dessa gränser bör gälla även för KBT. statsbidrag bör utgå för kommunernas KBT-kostnader upp till den övre hyresgränsen under förutsättning att oreducerat KBT täcker 80-l00 % av bostadskostnaderna inom hyresgränsen. Med en samordning av de två bostadsbidragssystemen ökar naturligtvis behovet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finansieringsbördan mellan stat och kommun. För närvarande svarar staten för 72 % av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen mot endast 10-15 % av KBT-kostnaderna. I likhet med KEU 76 förordar att samma statsbidragsandel bör gälla för de båda systeme11. Det är naturligtvis inte möjligt att nu förutsäga vilken KBT-grundande andel av bostadskostnaderna som kommunerna genomsnittligt kommer att välja fr.o.m. år 1980. För att garantera att merkostnaderna för reformen inte skall belasta den kommunala sektorn torde ett statsbidrag om 42,5 % till de statsbidragsberättigade kostnaderna för KBT och de statskommunala bostadsbidragen vara till fyllest. Jag är emellertid beredd att förorda ett statsbidrag till dessa bostadsbidragskostnader med 43 %. Därmed har en viss säkerhetsmarginal för kommunernas del lagts in i kalkylen, dels i fråga om osäkerheter i beräkningsunderlaget, dels vad gäller den framtida utvecklingen.

Riksdagen beslöt i stort sett i enlighet med propositionen. Genom förordning om statsbidrag till kommunalt bostadstillägg till folkpension 1979830 infördes sålunda statsbidrag till kommunernas KBT-kostnader fr.o.m. 1980-01-01. Redan året efter eller fr.o.m. 1981-07-01 sänktes statsbidraget från 43 % till 38 % kommunernas kostnader för av KBT inom vissa statsbidragsgrundande hyresgränser. I prop. 1981 8230 bilaga 2 lämnades förslag om att bostadskostnader upp till 80 kr per månad inte skulle vara statsbidragsgrundande. Ett av skälen härtill var som tidigare nämnts att närma bidragssystemen KBT och SKBB till varandra. Dessutom skulle ökningstakten för statliga utgifter begränsas. Detta ledde till en sänkning av statsbidraget från 38 % till 25 % fr.o.m. 1982-04-01. Den övre statsbidragsgrundande hyresgränsen för såväl makar som ensamstående höjdes fr.o.m. 1982-01-01 till 950 respektive 800 kr.

3.8 för

Skyldighet kommun att utge KBT

Med hänvisning till nedskrivningen av den svenska kronan år 1982 och hur pensionärerna fått bära sin del av den ekonomiska börda som devalveringen medfört, bedömdes inför vårriksdagen 1986 den ekonomiska tillväxten vara sådan att pensionärerna borde del av den i form

SOU 199221 Bakgrund och tidigare behandling

av särskilda insatser. En förbättring av de kommunala bostadstilläggen borde bl.a. komma till stånd enligt budgetpropositionen l98687l00, bil. I propositionen anfördes av föredragande statsrådet

En förbättring bör också de kommunala bostadstilläggen till folkske av pensionen KBT. Kommunerna beslutar själva om KBT skall utges och enligt vilka grunder detta skall ske. Till följd härav kan skillnaderna vara avsevärda mellan olika kommuner. Ett av pensionärsorganisationernas huvudsakliga krav under senare år har därför varit att åstadkomma en ufämning mellan kommunerna. kommunala bostadstilläggen har stor ekonomisk betydelse för pensionärer med låga inkomster. De utgör således ofta grunden för pensionärernas möjligheter till ett enskilt boende med god standard. Samtliga kommuner i landet har infört KBT. Jag anser mot denna bakgrund det vara en självklarhet att KBT skall utges när förutsättningarna därför föreligger. Möjligheten för en kommun att avstå från att utge KBT bör därför tas bort. Detta föranleder en ändring i 2 § lagen 1962392 om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Jag återkommer till detta förslag. De stora skillnaderna vad beträffar storleken av de kommunala bostadstillläggen utgör ett betydande problem. Om en pensionär flyttar från en kommun till en annan kan detta medföra avsevärda förändringar i bostadstillägget även om pensionärens inkomster och bostadskostnader är oförändrade. Jag avser därför att föreslå regeringen att det s.k. taket för den del av det kommunala bostadstilägget som berättigar till statsbidrag höjs med 700 kr fr.o.m. den l januari 1988. Detta innebär att statsbidrag kommer att utges under förutsättning att det kommunala bostadstillägget enligt kommunens grunder täcker minst 80 % av den del av månatliga bostadskostnaden som överstiger 80 men inte l 500 kr för en ogift pensionär och l 650 kr för makar. Andringen medför en ökning av statsbidragskostnaderna med 395 milj.kr. för år räknat. Förslaget medför också en ökning av kommunernas kostnader med 810 milj.kr. per år. I detta sammanhang föreslår jag också att vissa otidsenliga och administrativt besvärliga regler om indragning och förverkande av KBT och om avhänt kapital vid inkomstberäkning för KBT tas bort. Dessa åtgärder innebär tillsammans med mitt förslag om en höjning av kompensationen i delpensioneringen väsentliga förbättringar för pensionä- rerna om sammanlagt 3 500 milj.kr.

Riksdagen beslöt i enlighet med propositionen om skyldighet för kommun att utge KBT samt om väsentligt höjda hyresgränser i villkoren för statsbidrag. De angivna beloppen 1 700 respektive l 850 kr höjdes fr.o.m. år 1991 till l 900 kr för ensamstående pensionär och 2 050 kr för makar.

3.9 reducering arbetsinkomst

genom

Inkomstprövningsreglema för KBT ändrades den 1 juli 1989 så att inkomst av tjänst för ålderspensionär inte längre reducerar bostadstilllägg. Fr.o.m. den l januari 1991 skall bortses från inkomst av aktiv näringsverksamhet. Som motiv ñr här angivna uppmjukningar av KBT-reglema anfördes iproposition 19888946

Under de senaste åren har arbetslösheten reducerats kraftigt. I stället har brist på arbetskraft uppstått på stora delar av arbetsmarknaden. Bristen har vuxit till ett allvarligt problem för den svenska ekonomin. Detta är en följd av en allmänt förbättrad ekonomi och en kraftigt ökad efterfrågan på

70 Bakgrund och tidigare behandling SOU 199221

arbetskraft. Det finns skäl som talar för att en sådan bristsituation på arbetsmarknaden riskerar att bli ett återkommande problem i ett mer långsiktigt perspektiv, eftersom utbudet arbetskraft demografiska och av av andra skäl framgent kommer att växa långsammare. Mot den bakgrunden är det enligt min mening nödvändigt att överväga olika åtgärder som reducerar de hinder som i dag finns för ett ökat utbud arbetskraft. Detta gäller inte av minst de ekonomiska incitamenten för förvärvsarbete. De regler som i dag gäller för KBT till folkpension utgår till pensiosom närer med låg pension, innebär bl.a. att KBT-beloppet trappas av vid stigande inkomst med 33 13 % av inkomstökningen. Tillsammans med inkomstskatten medför detta att det ekonomiska utbytet av förvärvsarbete för en pensionär som uppbär KBT blir kraftigt reducerat eller till och med negativt. Den sammantagna effekten innebär för många pensionärer att en ökning av förvärvsinkomsten med l 000 kr ökar pensionärens inkomst efter skatt och bidrag med mellan 50 och 80 kr. Den s.k. marginaleffekten är för dessa ensionärer mellan 92 och 95 %. Jag öreslår därför att inkomstprövningen av KBT förändras på ett sådant sätt att ingen reduktion skall ske vid arbetsinkomster i fråga ålderspenom sionärer. Detta skulle innebära att marginaleffekterna på inkomster av förvärvsarbete skulle minska med 33 13 procentenheter. Aven om det råder stor osäkerhet storleksordningen har ett flertal om studier visat att en sänkning av marginaleffekterna i skatte- och bidragssystemet rent allmänt kan beräknas ha positiva effekter på utbudet av arbetskraft. Med den mycket kraftiga reduktion av marginaleffekten för pensionärer med låg pension, som detta förslag innebär, torde det emellertid vara rimligt att räkna med en påtaglig effekt på utbudet arbetskraft i denna av grupp, vilket även innebär att sysselsättning och produktion i ekonomin påverkas positivt. Därmed skulle också kostnaden för staten och och kommunerna av en sådan förändring av inkomstprövningen av KBT reduceras i den omfattning skatteintäkterna från inkomst förvärvsarbete stiger. av Uppskattningsvis torde kostnaderna härför understiga 100 milj.kr. år. per

En ytterligare företagen förändring av reglerna för KBT och hustrutilllägg gäller inkomstprövningen. Vid prövningen skall sålunda från den l januari 1991 inte längre beaktas innehav av privatbostadsfastighet eller privatbostad samt att reduktionsfaktom för sidoinkomster ändrats från 3313 % till 35 %. I 198990 145 anförde föredragande statsrådet bl.a. följande

prop. som

skå för förslaget

I propositionen om reformerad inkomst- och förmögenhetsbeskattning föreslås ändrade regler på bostadsbeskattningens område. Bl.a. införs begreppen privatbostadsfastighet och näringsfastighet. Privatbostadsfastigheterna innefattar därvid bl.a. vad som benämnts schablonbeskattad Villafastighet och även mangårdsbyggnad på jordbruksfastighet. Som förutsättning skall dock gälla att huset används som s.k. privatbostad. Detta innebär i korthet att huset används eller är avsett att användas .för ägarens eller närståendes permanenta boende eller fritidsbostad. Aven bostadsrättssom lägenhet i s.k. äkta bostadsrättsföretag räknas som privatbostad. De fastigheter som innehas av de pensionsberättigade har i genomsnitt lägre taxeringsvärden än de fastigheter som ägs av dem inte är pensiosom närer. Då dessa pensionärsägda fastigheters förmögenhetsvärde beräknas vid KBT-prövningen uppstår i flertalet fall ingen förmögenhet eller endast en ringa sådan. Det administrativa arbetet vid försäkringskassorna med att inhämta uppgifter om fastigheterna, som har betydelse för KBT, och utföra de nödvändiga beräkningarna för att fastställa förmögenhetsvärdet leder i få fall till någon förändring av KBT. Att i regel bortse från detta förmögenhetsvärde i KBT-hanteringen skulle leda till att den helt övervägande delen av KBT-tagarna får oförändrat KBT eller smärre höjning sitt KBT. en av Jag föreslår därför, med anknytning till de föreslagna nya reglerna för bostadsbeskattningen, att förmögenhetsvärdet privatbostadsfastighet och av privatbostad inte längre skall beaktas vid inkomstprövningen för KBT. Mitt förslag innefattar således också bostadsrätter. Aven i fortsättningen bör gälla

SOU 199221 Bakgrund och tidigare behandling

att skuld som hänför sig till berörda slag av tillgångar inte får räknas av mot annan förmögenhet. De kommunala bostadstilläggen minskas genom att avkastning av bl.a. fastighet beräknas och betraktas som en inkomst. Denna beräkning följer i stort de år 1989 gällande skattereglerna för schablonintäkt av fastighet. Bestämmelserna om fastigheters avkastning finns i riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 19795 om inkomstberäkning m.m. För en fastighet är pensionärens stadigvarande bostad beräknas avkastningen till 2 % av som den del taxeringsvärdet inte överstiger 450 000 kr, till 4 % av den av som del som överstiger 450 000 kr men inte 600 000 kr, till 6 % av den del som överstiger 600 000 kr inte 750 000 kr och till 8 % av den del av hela men taxeringsvärdet som överstiger 750 000 kr. Från den erhållna summan dras skuldränta och extra avdrag med l 500 kr. Uppstår underskott får detta inte dras från övriga inkomster. För övriga fastigheter beräknas avkastningen 5 % taxeringsvärdet minus eventuell skuldränta. Uppstår underskott som av får detta inte heller här dras från Övriga inkomster. Avkastningen av andel i bostadsrättsförening, bostadsförening eller bostadsaktiebolag beräknas till 5 % värdet medlemmens andel i föreningens eller bolagets behållna av av förmögenhet. Av motsvarande skäl som jag nyss anfört för att undanta privatbostadsfastighet och privatbostad vid förmögenhetsberäkning bör avkastning av sådan förmögenhet inte längre beaktas vid inkomstberäkning för KBT. Räntor på privatbostadsfastighet eller privatbostad bör i skuld sorti hänför sig till konsekvens härmed inte kunna avräknas mot annan inkomst. Utöver de ändringar som sålunda bör ske vid själva inkomstberäkningen enligt lagen 1962392 om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension jag att förändring bör göras i fråga om reduktionsanser en faktorn för sidoinkomst vid behovsprövningen för KBT. Denna faktor är nämnts för närvarande 33 l3 % av sidoinkomster utöver visst grundsom belopp. För hustrutillägg är reduktionsfaktorn 60 %. Den föreslagna höjmed de föreslagna förändringningen av statsbidraget till KBT tillsammans vid inkomstprövningen för KBT och beräkning av bostadskostnad för arna fastighet kommer också de pensionärer till del som får sänkt inkomstskatt den föreslagna skatterefonnen. Jag finner det därför motiverat att genom reduktionsfaktorn för KBT bör bestämmas till 35 % av den del av sidoinkomsterna överstiger 750 kr år för en gift pensionär och l 000 som per kr per år för annan.

För beräkning bostadskostnad gäller vissa ändringar från årsskiftet av 199091. Vid sådan beräkning skall fastighetsskatten medtas som en del bostadskostnaden för fastighet pensionär bebor. Vid beräkningen av som skall vidare 30 % räntan skuld i småhusfastighet som pensionären av bebor dras av från bostadskostnaden.

SOU 199221

4 i

KBT-systemet tillämpning

4.1 KBT-regler

Kommunalt bostadstillägg KBT är en inkomstprövad förmån som kan utges till den som uppbär folkpension i form av ålderspension, förtidspension, Änkepension, omställningspension eller särskild efterlevandepension och är mantalsskriven i kommunen eller till där mantalsskriven hustru som uppbär hustrutillågg. Det kommunala bostadstillägget är författningsmässigt integrerat med hustrutillägg i lag 1962392, omtryckt 1976 1014 om hustrutillägg och kommunala bostadstillägg till folkpension HKL och utges enligt de grunder som kommunen själv bestämmer. Det varierar därför storleksmässigt kommunerna emellan. Avvikelse från de i lagen fastställda inkomstprövningsreglerna får dock inte göras. Vidare krävs att tillägget utges med lägst det belopp som uppfyller kriterierna för statsbidrag. Regeringen har föreskrivit att statsbidrag 25 % av de bidragsberättigade kostnaderna utgår under förutsättning att tillägget före inkomstprövning och oberoende av bostadens storlek täcker minst 80 % av den del av den månatliga bostadskostnaden som ligger mellan 80 och l 900 kr för ensamstående pensionär och 2 050 kr för makar. Kommunerna har möjlighet att låta KBT utgå även för högre bostadskostnader än de angivna, men dessa merkostnader ingår inte i statsbidragsunderlaget. statsbidrag lämnas inte heller för kostnader för KBT som inte är knutna till bostadskostnaden. Reglerna för inkomstprövning innebär att förmånen minskas med den försäkrades inkomster vid sidan av folkpension och pensionstillskott. Även förmögenhet beaktas vid inkomstprövningen. Om den visst sätt bedömda årliga inkomsten överstiger 1 000 kr för ensamstående minskas hustrutillågget med 60 % och bostadstillägget med 35 % på inkomstdelen över denna summa. Med årsinkomst avses den inkomst för år räknat som någon kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Med inkomst avses inkomster av alla slag, såsom tilläggspension, tjänstepension, ränteinkomst och avkastning av näringsfastighet. Såsom inkomst räknas inte t.ex. allmänt barnbidrag, folkpension eller tilläggspension till den del den föranlett minskning av pensionstillskott. För den som uppbär folkpension i form av ålderspension tas vid inkomstprövningen inte heller hänsyn till inkomster av förvärvsarbete som beskattas i inkomstkållan inkomst av tjänst. Fr.o.m. den l januari 1991 beaktas inte heller en ålderspensionärs intäkt av aktiv näringsverksamhet. Värdet av förmögenhet och avkastning därav beräknas enligt föreskrift-

74 KBT-systemet i tillämpning SOU 199221

er som utfärdats av Riksförsäkringsverket RFFS 19795. Enligt dessa regler beräknas avkastning av förmögenhet till 5 % av värdet. Som förmögenhet räknas tillgångar i form av bl.a. aktier och obligationer. banktillgodohavanden, kontanter, fordringar, andelar i ekonomiska föreningar och näringsfastigheter. Till förmögenhets avkastning skall enligt lagreglema läggas 10 % av det belopp varmed förmögenheten överstiger för den som är gift 60 000 kr för makar tillhopa således 120 000 kr och för annan 75 000 kr. Fr.o.m. den 1 januari 1991 tas inte längre vid inkomstprövningen hänsyn till förmögenhet eller avkastning av förmögenhet i form av privatbostadsfastighet eller privatbostad. I konsekvens härmed får inte heller skuld som hänför sig till sådan fastighet räknas av mot annan förmögenhet. För sammanlevande makar beräknas vardera makens inkomst utgöra hälften makamas sammanlagda ärsinkomst och värdet av förmåigenav het hälften av deras sammanlagda förmögenhet. Till ålderspension som uppbärs för tid före den månad då den pensionsberättigade fyller 65 år kan inte utgå hustmtillägg eller kommunalt bostadstillägg.

4.2 Tillämpning KBT

av

4.2.1 Inledning

Som angetts i det föregående har Riksförsäkringsverket utfärdat bindande föreskrifter om inkomstberäkning och om beräkning av boendekostnad i anslutning till prövningen av rätt till hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg. Av avgörande betydelse för tillämpningen av KBTreglerna är dessutom de Allmänna råd 19919 som verket utfärdat och som publicerats i serien Riksförsäkringsverket rekommenderar. l det följande redovisas vissa delar av dessa allmänna råd.

4.2.2 Beräkning bostadskostnad

av Enligt regeringens bemyndigande beslutar RFV om grunder för beräkning av bostadskostnad som är bindande och gäller lika i hela landet. Enligt RFVs föreskrifter utgörs bostadskostnaden för hyrd bostad och bostadsrätt av årshyran eller årsavgiften till föreningen samt uppvärmningskostnadema samt för bostadsrätt 70 % av skuldränta som tagits för förvärv av bostadsrätten. I bostadskostnaden inräknas vidare sådana avgifter för trappstädning, centralantenn och snöskottning som obligatoriskt ingår i hyran eller ârsavgiften. Detsamma gäller avgift för garage eller annan bilplats. I bostadskostnaden räknas inte in kostnaden för trygghetslarm. RFV rekommenderar att även andra obligatoriska avgifter, som kan betraktas som bostadskostnad och inte allmänna levnadsomkostnader eller särskild service, räknas med som bostadskostnad. Avgift till hyresgästförening kan däremot inte anses som bostadskostnad.

SOU 199221 KBT-systemet i tillämpning

Vid beräkning av bostadskostnad skall enligt RFVs föreskrifter kostnaden för lägenhetens förbrukning elström för annat behov än av uppvämining dras ifrån om den ingår i hyran eller årsavgiften. Enligt RFVs föreskrifter skall beräkning denna kostnad ske med ledning av av Boverkets föreskrifter till 16 § förordningen 1987818 bostadsbiom drag till barnfamiljer. KBT får enligt RFVs föreskrifter betalas ut till pensionär för längre tid tillbaka än tre månader om kostnaderna för bostaden före tidpunkten för ansökan höjts för förfluten tid. För en pensionär som bor i eget småhus skall enligt RF Vzs föreskrifter såsom bostadskostnad betraktas 70 % av ränta skuld i fastigheten - 70 % av tomträttsavgäld uppvärmningskostnader och övriga driftskostnader fastighetsskatt beräknad till 1,2 % av taxeringsvärdet - Enligt RFVs föreskrifter skall fr.o.m. den 1 juli 1987 uppvärmningsoch övriga driftskostnader beräknas med ledning av Boverkets föreskrifter. Detta innebär att man använder vissa schabloner. Den begränsning av kostnaderna till viss bostadsyta som föreskrivs gäller inte i ärende rörande KBT.

Övriga driftskostnader, vilka fr.o.m. januari 1991 är 90 kr och 1992

103 kr per kvadratmeter bostadsyta, avser att täcka vatten- och avloppsavgift, kostnad för Vattenförsörjning från egen brunn och hydrofor. vägavgift, underhåll, försäkring, renhållning samt sotning. För den som bor i eget småhus på lantbrukyenhet gäller regler samma som för den som är bosatt i egen enfamiljsfastighet. Bostadskostnaden skall enligt RF Vzs föreskrifter motsvara värdet anses av fri bostad enligt de regler som gäller vid taxering till statlig inkomstskatt. Sedan bruttobostadskostnaden har räknats fram enligt reglerna i RFVs föreskrifter sker en beräkning av hur stor del skall läggas till grund som för beräkningen av KBT. Detta sker med tillämpning kommunens av grunder och RF Vs föreskrifter. Hur bostadskostnaden skall minskas, t.ex. när bostadsstandarden är för hög eller när det finns inneboende i bostaden, bestäms av respektive kommuns grunder för KBT. Saknas bestämmelser i kommunens grunder gäller reglerna om minskning bostadskostnad i RFVs föreskrifter. av Som huvudregel gäller därvid att bostadskostnaden fördelas lika mellan de sammanboende likafördelningsprincipen. För en gift pensionär vars make inte är berättigad till KBT skall enligt RFVs föreskrifter makamas bostadskostnad påföras gemensamma pensionären. Om särskilda skäl föreligger kan enligt föreskrifterna om beräkning av bostadskostnad avvikelse göras från likafördelningsprincipen. RFV rekommenderar att hela bostadskostnaden påförs den hemmavarande maken om den andra maken är stadigvarande helinackorderad i servicehus för äldre. Detta gäller även om makarna betraktas som gifta

76 KBT-systemet i tillämpning SOU 199221

i pensionshänseende. Enligt RFVs föreskrifter skall hänsyn inte tas till barn under 18 år som inte är självförsörjande. Bostadskostnaden skall inte heller delas med barn som har fyllt 18 år och som bedriver studier som ger rätt till

förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Hela bostadskostnaden påförs

pensionären så länge barnet studerar men längst t.o.m. juni månad det år barnet fyller 20 år. Vid militärtjänstgärirtg kan bostadsbidrag lämnas enligt familjebidragsförordningen 1991 1492 m.fl. författningar. Under den tid då hemmavarande barn fullgör sin värnplikt rekommenderar RFV att likafördelningsprincipen frångås så sätt att pensionären påförs även barnets andel bostadskostnaden. Avdrag görs dock i så fall först för evenav tuellt familjebidrag i form av bostadsbidrag med belopp upp till barnets andel av bostadskostnaden. Om bostadsbidrag till barnfamilj utges sker samordning mellan denna stödform och KBT. Enligt RFVs föreskrifter skall från bostadskostnaden för KBT avräknas den del av bostadsbidraget som överstiger det belopp som betalas ut för pensionärens bam. I vissa fall kan det vara aktuellt att reducera ocheller fördela bostadskostnaden enligt flera av de bestämmelser och rekommendationer som finns. RFV rekommenderar att bruttobostadskostnaden i dessa fall fördelas och reduceras i följande ordning, nämligen 1 när inneboende eller annan själv skall svara för sin andel av bostadskostnaden,

2 när rätt till bostadsbidrag till barnfamiljer föreligger om bo-

stadsbidraget även avser annan enligt punkten l görs avdrag för bostadsbidraget först, 3 när bostadskostnaden skall reduceras grund av att bostaden år stor enligt enhetsprincipen eller med hänsyn till bostadsytan, 4 när bostadskostnad under den nedre hyresgränsen inte ersätts med KBT och 5 när procentuell reduktion av bostadskostnaden enligt kommunens grunder för KBT skall göras.

4.2.3 statsbidrag

Enligt förordningen om statsbidrag till kommunalt bostadstillägg till folkpension får kommunerna fr.o.m. år 1980 statsbidrag för sina kostnader för KBT. RFV skall för varje år beräkna det statsbidrag som tillkommer kommunen. För att kunna göra detta måste RFV även kontrollera att kommunens grunder uppfyller de villkor som krävs för att statsbidrag. Statsbidrag lämnas enligt nämnda förordning för den del av kommukostnader för KBT täcker en viss del av bostadskostnaden nens som mellan en nedre och en övre hyresgräns. Fr.o.m. den l april 1982 är den nedre hyresgränsen 80 kr per månad. Den övre hyresgränsen är

SOU 199221 KBT-systemet i tillämpning 77

fr.o.m. den l januari 1991 l 900 kr per månad för en ogift pensionär och 2 050 kr per månad för makar tillsammans.

4.2.4 Inkomstberäkning

Huvudregeln är att det är den inkomst för år räknat som den försäkrade kan antas erhålla den närmaste tiden som skall läggas till grund för inkornstberäkningen. Till inkomst HKLs mening räknas t.ex. ATP, tjänstepension, arbetsinkomst samt avkastning av kapital och näringsfastighet. Vissa inkomster, som är särskilt angivna i HKL, skall inte tas med vid inkomstberäkningen, nämligen

allmänt barnbidrag, folkpension, den del av ATP som föranlett minskning av pensionstillskott - PTS eller bamtillägg, den del av livränta som enligt AFL föranlett minskning av pension, periodiskt understöd från nära anhörig inte make, vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen, utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och förvärvsinkomst för ålderspensionär. - I RFVs föreskrifter om inkomstberäkning m.m. anges fler undantag. Dessa ytterligare inkomster som inte skall räknas med är

studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen, socialbidrag, habiliteringsersättning från landsting, bostadsbidrag från kommun, familjebidrag till värnpliktiga, hemsjukvårdsbidrag till den vårdbehövande och ersättning till neurosedynskadade. - Enligt RFVs föreskrifter får kostnader för inkomstens förvärvande dras av med faktiskt belopp. Avdrag får även göras för skuldräntor. Underhållsbidrag till make eller förutvarande make får dras av i den utsträckning som anges i kommunalskattelagen KL. Är den försäkrade gift skall enligt HKL årsinkomsten för var och en av makarna beräknas till hälften av den sammanlagda årsinkomsten. Värdet av förmögenhet skall på samma sätt beräknas till hälften av makarnas sammanlagda förmögenhet. Av HKL följer att om två makar stadigvarande lever åtskilda skall deras årsinkomst beräknas var för sig som om de vore ogifta. Om den försäkrade har partiell förtidspensionsjukbidrag skall, enligt HKL, från den sammanräknade inkomsten dras ett belopp. Detta belopp motsvarar skillnaden mellan det folkpensionsbelopp och PTS som utbetalas och det belopp den försäkrade skulle ha fått om han haft folkpension i form av hel förtidspensionsjukbidrag och PTS.

78 KBT-systemet i tillämpning SOU 199221

Vid beräkningen skall hänsyn tas till om den försäkrade omdebiterats för ATP-avgift och eventuell samordning med livränta enligt AFL. Som tidigare anges tas vid inkomstprövningen inte hänsyn till förvärvsinkomster för ålderspensionärer. Detta betyder att förekomsten av sådana inkomster numera har betydelse för andra grupper av pensionärer än för dem som uppbär ålderspension, nämligen för sådana som uppbär partiell förtidspension, änkepension, omställningspension eller särskild efterlevandepension. Inkomst av förvärvsarbete tas enligt RFVs föreskrifter upp med belopp som motsvarar en beräknad framtida årsinkomst. Denna inkomst bör inte understiga den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten SGI enligt AFL. När den försäkrade har inkomst av anställning är det i allmänhet inga svårigheter att beräkna en årsinkomst. Den beräknade årsinkomsten jämförs med fastställd SGI. Det högsta beloppet tas upp som inkomst. Ofta är SGI vid denna jämförelse högre bereonde på att i SGI även ingår ersättningar som inte betalas ut månadsvis, exempelvis semesterersättning. Vid stora skillnader mellan den frarnräknade årsinkomsten och SGI bör anledningen härtill utredas. Gör den försäkrade ett tillfälligt avbrott i förvärvsarbetet eller tar han ett tillfälligt arbete rekommenderar RFV att ny inkomstberälcning i regel inte görs om inte den försäkrade begär det. Som tillfälligt räknas en tid om högst tre månader. Har den försäkrade sådan tillfällig arbetsinkomst, som återkommer under flera år, t.ex. säsongsarbete, rekommenderar RFV att denna inkomst räknas in i årsinkomsten. Ibland har den försäkrade oregelbundna inkomster och han kan själv ha svårt att förutse sin framtida årsinkomst. Detta kan t.ex. förekomma när den försäkrade har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. RFV rekommenderar att årsinkomsten i sådana fall beräknas som ett medelvärde av de tre senaste årens inkomster enligt deklarationema till statlig inkomstskatt. Den på så sätt beräknade inkomsten jämförs med hans SGI. Enligt RFVs föreskrifter bör nämnts den beräknade försom ovan värvsinkomsten inte understiga fastställd SGI. Avsikten med denna regel är att inkomstberäkning i princip bör ske på samma sätt även om det är till nackdel för den försäkrade. Undantag från regeln kan emellertid göras. Om det är troligt att den försäkrade inte kommer att någon inkomst av förvärvsarbete under den närmaste tiden, t.ex. på grund av studier eller arbetslöshet, rekommenderar RFV att SGI inte tas upp som inkomst. Enligt RFVs föreskrifter skall SGI tas upp som inkomst om någon den sökande eller dennes make uppbär sjukpenning för inte obetydlig tid. När någon uppbär föräldrapenning med anledning av ett barns födelse eller erhållandet av adoptivbarn under tio år i sin vård skall enligt RFVs föreskrifter SGI anses utgöra årsinkomsten. Utgår arbetslöshetsersättning för en inte obetydlig tid skall enligt

SOU 199221 KBT-systemet i tillämpning

RFVs föreskrifter ersättningens belopp per dag multiplicerat med 260 anses utgöra årsinkomsten. Vid inkomstberäkningen skall alla inkomster beaktas, utom de som räknas upp i HKL och RFVs föreskrifter. Av detta följer att även skattefria periodiska ersättningar skall räknas med som inkomst. Ersättning från AGS avtalsgruppsjukförsäkring är ett exempel på sådan en skattefri ersättning som skall räknas med inkomst. som

4.2.5 Förmögenhet och förmögenhetsavkastning

Förutom inkomster av pension och förvärvsarbete skall enligt HKL avkastning av förmögenhet beaktas vid beräkning den försäkrades av årsinkomst. Enligt RFVs föreskrifter beräknas 5 % av värdet av förmögenheten som avkastning. Fönnögenhetsavkastningen höjs enligt HKL med 10 % det belopp av som efter avdrag för skulder överstiger 120 000 kr för makar ge- - mensamt och 75 000 kr för ogift pensionär. Enligt RFVs föreskrifter skall vid beräkning av förmögenhet och avkastning därav beaktas tillgångar i form av

aktier och obligationer, banktillgodohavanden, kontanter och övriga kapitaltillgângar utom kontanter avsedda för hushåll och löpande utgifter, fordringar, andelar i ekonomiska föreningar, näringsfastigheter, övrig egendom av större värde utom invalidbil och andra hjälp- medel för handikappade.

Aktier och obligationer tas upp med det belopp eller värde de har den dag den försäkrade ansöker KBT. För aktier gäller enligt RFVs om föreskrifter att värdet den första börsdagen i ansökningsmånaden fâr tas upp om den försäkrade inte anger något värde. RFV rekommenderar att sparobligationer tas upp med det värde som gäller vid taxering till statlig inkomstskatt, samt att premieobligationer med det nominella tas upp värdet. Bankmedel, fordringar och kontanter tas upp med det belopp eller värde de har den dag den försäkrade ansöker om KBT. RFV rekommenderar att bankmedel vilka används för löpande utgifter och inte är sparmedel jämställs med kontanter avsedda för hushållet. RFV rekommenderar att den försäkrades egna uppgifter om bankmedel godtas även om försäkringskassan vid en kontroll hos banken får uppgifter som inte helt överensstämmer med vad den försäkrade har uppgett. För näringsfastigheter beräknas avkastningen till 5 % fastighetens av taxeringsvärde. Om näringsfastigheten är en lantbruksenhet och denna är utarrenderad och arrendet överstiger den beräknade avkastningen skall i stället arrendeinkomsten anses som avkastning av fastigheten.

80 KBT-systemet i tillämpning SOU 199221

Skuld på privatbostadsfastighet och privatbostad får inte dras av från förmögenhet, medan skuld på näringsfastighet dras av från näringsfastig-

hets värde. Övriga skulder dras av med faktiskt belopp från förmögen-

het. skuldränta som avser privatbostad får inte dras av från inkomsten medan skuldränta som avser näringsfastighet dras av med faktiskt

belopp. Övrig skuldränta beräknas schablonmässigt till 5 % av skuld och

dras av från inkomsten.

4.2.6 Samboendeförhållanden m.m.

I HKL finns bestämmelser som gör dels att gifta pensionsberättigade kan jämställas med ogifta, dels att ogifta pensionsberättigade kan jämställas med gifta. En gift pensionär som stadigvarande lever åtskild från sin make skall enligt HKL jämställas med en ogift pensionär. Vid bedömning av om två makar stadigvarande lever åtskilda bör en avgörande faktor hur de ordnat sina inbördes ekonomiska förhållvara anden. RFV rekommenderar därför att makar som bor skilda adresser och inte har hushållsgemenskap jämställs med ogifta pensionärer. som När det gäller frågan om makarna har hushållsgemenskap eller inte bör kassan godta makamas egna uppgifter. I Svenska kommunförbundets förslag till normalgrunder för KBT sägs bl.a. att KBT inte ut till pensionär som stadigvarande vårdas på ges en offentlig eller privat vårdinrättning. Praktiskt taget alla kommuner har denna bestämmelse i sina grunder. Enligt angivna förslag till normalgrunder för KBT avses med stadigvarande vård på vårdinrättning sådan vård där patienten inte har och med stor sannolikhet inte kommer att möjlighet att återvända till eget boende utanför vårdinrättningen. Patientens möjligheter att återvända till eget boende skall alltid bedömas individuellt. Vid bedömningen tas hänsyn till patientens ålder, sjukdomsdiagnos, sjukdomsutveckling. permissioner i bostaden, sociala förhållanden m.m. Om patienten vistas i sin bostad under regelbundna perrnissioner kan stadigvarande föreligga. vård i regel inte anses Denna definition av begreppet stadigvarande vård har emellertid inte tagits in i alla kommuners grunder för KBT. Syftet med bestämmelserna i kommunernas grunder om stadigvarande vård är att framför allt ensamstående pensionärer skall ha möjlighet att behålla sin bostad under sjukhusvistelse. l de flesta kommuners grunder finns också bestämmelser om att KBT inte betalas ut till en pensionär som stadigvarande bor på servicehus med helinackordering eller därmed jämställt boende. När maken stadigvarande vistas på sjukhus, servicehus eller likena nande rekommenderar RFV att makarna jämställs med ogifta pensionääven makarna under veckoslut och helger bor tillsammans i sitt rer om hem. I dessa fall bör den hemmaboende maken KBT beräknat på hela bostadskostnaden och KBT bör dras in för den andra maken.

SOU 199221 KBT-systemet i tillämpning 81

Makar kan själva begära att jämställas med ogifta pensionärer. Får försäkringskassan på annat sätt kännedom om att makar inte sarnmanbor är det lämpligt att kassan självmant startar en utredning. RFV rekommenderar att prövningen om makarna skall jämställas med ogifta görs formell ansökan. utan en När det finns särskilda skäl skall enligt HKL gifta pensionärer inte jämställas med ogifta även om de stadigvarande lever åtskilda. Bestämmelser tar i första hand sikte på att det inte alltid är ñrdelaktigt att jämställas med ogifta. Så är fallet när hustrun har hustrutillägg. Mannen har då enligt AFL det högre folkpensionsbeloppet. I en sådan situation rekommenderar RFV att makarna inte jämställs med ogifta vid institutionsvistelse. Detta hindrar inte att makarna kan jämställas med ogifta när hustrun senare blir ålderspensionär eller dessförinnan får förtidspensionsjukbidrag. Motsätter sig makarna av någon anledning att jämställas med ogifta är det RFVs rekommendation att detta också betraktas som ett särskilt skäl att inte jämställa gift med ogift. Vid beräkning av inkomst för två makar som i pensionshänseende betraktas som ogifta rekommenderar RFV att inkomster, t.ex. tjänstepension eller arbetsinkomst, påförs den av makarna som åtnjuter inkomsten, och att förmögenhet, som inte är enskild egendom, och avkastning därav delas lika mellan makarna. RFV rekommenderar vidare att höjning av förmögenhetsavkastning enligt HKL tillämpas efter det att förmögenheten har delats och att höjning sker belopp överstigande 75 000 kr för vardera maken. Pensionärer jämställs enligt HKL med gifta om de stadigvarande sammanbor och tidigare har varit gifta med varandra eller har elller har haft barn tillsammans. Här saknas den bestämmelse om skälighetsprövning som finns när gift skall jämställas med ogift. Något krav på att de sammanboende inte är gifta med andra personer finns inte.

Ändring pension skall enligt AFL gälla fr.o.m. månaden näst efter

av den varunder anledning till ändringen har uppkommit. Makar skall därför i regel jämställas med ogifta fr.o.m. månaden näst efter den då sammanboendet upphörde eller inleddes. RFV rekommenderar att ändring KBT sker från och med samma månad som huvudförmånen ändras. av

4.2.7 Ansökan

Den vill ha hustrutillägg och KBT skall enligt HKL och AFL ansom förmånen hos försäkringskassan. Ansökan skall enligt RFVs söka om föreskrifter ansökan pension göras på blankett som är fastställd om om RFV. Om pensionären redan har KBT och ansökan endast avser höjt av KBT på grund av ökade bostadskostnader behöver ansökan inte göras skriftligt. Ansökan skall vidare enligt HKL innehålla nödvändiga upplysningar för att kassan skall kunna bedöma om sökanden har rätt till en inkomstprövad förmån. Enligt AFL kan pension inte betalas ut för längre tid tillbaka än tre månader före ansökningsmånaden. Enligt praxis kan under vissa förutsättningar en pensionsförmån eller tilläggsförmån beviljas för längre tid tillbaka än tre månader före ansök-

82 KBT-systemet i tillämpning SOU 199221

ningsmånaden. I de domstolsavgöranden där så har skett har omständigheterna varit sådana att försäkringskassan ansetts i något avseende ha brustit i sin information- eller aviseringsskyldighet och att detta lett till att en ansökan, som aimars kunde ha förväntats komma in till kassan, inte gjort detta.

SOU 199221

5 KBT-strukturen i kommunerna

5.1 Allmänt

Ett grundläggande skäl till att se över systemet med KBT är de stora skillnader i KBT-nivåer förekommer mellan kommunerna. Hur som mycket KBT som kan betalas ut till en pensionär för en viss bostadskostnad kan variera stort från en kommun till en aiman. För bostadskosten nad på t.ex. 3 000 kr per månad varierar det KBT kan betalas ut som mellan l 576 kr och 2 920 kr per månad, dvs. skillnad på 1 344 kr en per månad. För högre bostadskostnader blir skillnaden ännu större. I detta avsnitt ges en sammanfattande beskrivning över hur de kommunala grundema för KBT i huvudsak år konstruerade. I bilaga 2 finns en sammanställning över hur stort KBT som normalt kan betalas ut i en kommun. I bilagan finns också några andra uppgifter KBT på om kommunnivå.

5.2 Olika konstruktioner

av KBT-grunderna

Konstruktionen av grunderna innebär för alla kommuner att bostadskostnad mellan en nedre hyresgräns och en övre hyresgräns ersätts med en viss procentsats. Minimikraven för detta anges av statsbidragsförordningen 1979830 vari sägs att KBT, före inkomstprövning, täcker minst 80 % av bostadskostnad mellan 80 kr och l 900 kr för ogift respektive 2 050 kr per månad för gift pensionär. En vanlig utfomming av grunder för KBT är därför att KBT utges inom just dessa gränser men då nästan undantagslöst med högre ersättningsgrad än 80 %. Grunderna för KBT varierar mellan kommunerna på främst följande sätt o Det intervall inom vilket bostadskostnad ersätts varierar. o Bostadskostnad ersätts med varierande procentsats inom varje intervall. o Rumsbegränsning finns som alternativ till övre hyresgråns. en Hela bostadskostnaden för två rum och kök kan t.ex. ersättas med KBT. o Specialregler för vissa boendeformer finns i del kommuner en främst boende i servicelägenheter. En jämförelse mellan olika kommuner kan därför olika resultat ge beroende på hur jämförelsen görs. Bostadens storlek och bostadskostnadens storlek är t.ex. många gånger avgörande för vilken av två kom-

84 KBT-strukturen i kommunerna SOU 199221

muner som betalar ut högst KBT. Detta kan belysas med följande exempel. Exempel Stockholm ersätter 92 % bostadskostnaden över 80 kr för två av rum och kök. Maximalt KBT ingen beloppsgräns Arvika ersätter 100 % av bostadskostnad mellan statsbidragsgränsema, 80-1 900 kr för ogift. Maximalt KBT l 820 krmånad Ljungby ersätter 80 % av bostadskostnad mellan 80 kr och 3 500 kr. Maximalt KBT 2 736 krmânad Pensionären får KBT enligt följande kommunerna är rangordnade efter storleken på KBT.

Bostad 2 rum o kök Arvika 1 820 hyra l 900 krmån Stockholm l 674 3. Ljungby l 456 3 rum o kök Ljungby 1 936 hyra 2 500 krmån Arvika 1 820 Stockholm 1 576 2 rum o kök Stockholm 2 686 hyra 3 000 krmån Ljungby 2 336 3. Arvika l 820 En jämförelse i avsikt att rangordna kommuner är alltså bara möjlig utifrån en given bostadssituation.

5.2.1 Olika typer kommunala grunder

av Kommunernas grunder kan sammanfattas i ett antal typfall. De olika typfallen samt antalet kommuner inom varje framgår nedan. grupp Dessutom anges hur många av kommunerna som har den övre hyresgränsen på samma nivå som statsbidragsförordningens övre gräns. Uppgifterna gäller för ogift pensionär och för juni 1991. Eftersom många kommuner knyter grunderna för alla pensionärer till den övre hyresgrânsen för makar har makenivån 2 050 krmän använts som hyresgräns.

SOU 199221 KBT-strukturen i konmzunerna

Därav med övre gräns Typfall Antal högst 2 050

100 % täckning bostadskostnaden 103 av upp till kommunens övre hyresgräns 80-89 % täckning av bostadskostnaden 23 2 upp till kommunens övre hyresgräns 90-99 täckning av bostadskostnaden 32 15 upp till kommunens övre hyresgräns Blandad täckningsgrad. En hög täck- 57 33 ningsgrad för låga bostadskostnader och en lägre för höga bostadskostnader Högkostnadsskydd med noll-intervall. Inom 9 visst intervall, ex. mellan 2 200 och 2 500 kr ersätts inte bostadskostnad men däremot för kostnader över 2 500 284 153

5.2.2 Kommunernas maximala KBT

Det maximala bostadstillägget för respektive kommun framgår av bilaga I många fall fordras väsentligt högre bostadskostnad än det maximala KBT-beloppet för att nå upp till max-beloppet. Detta på grund av att en hel del kommuner ersätter bostadskostnad med lägre procentsats än 100. I bilaga 1 framgår vilken bostadskostnad som fordras för att maximalt KBT enligt kommunens regler skall erhållas. I nedanstående tabell, som avser juni 1991, har sammanställts hur kommunerna fördelar sig på olika intervall av maximalt KBT. Av tabellen framgår bl.a. att flertalet kommuner har regler som anknyter till reglerna för statsbidrag. Uppgifterna avser belopp ñr ogift pensionär. Ca 85 % av KBT-tagama är ogifta.

86 KBT-strukturen i kommunerna SOU 199221

Max. KBTmånad Antal kommuner

l 500 l 600 3 l 601 1 800 48 - 1 801 2 000 121 - 2 001 2 200 39 - 2 201 2 400 27 - 2 401 2 600 15 - 2 601 2 800 14 - 2 801 3 000 2 - 3 001 3 500 6 - 3 501 4 000 0 - 4 001 4 500 3 -

rumsbegränsning 6

5.2.3 Nedre hyresgräns

Den l april 1982 infördes en nedre gräns 80 kr månad i om per statsbidragsförordningen. Detta innebar att KBT-kostnader de som avser första 80 kr av bostadskostnaden inte är statsbidragsgrundande. Ca

90 % av kommunerna införde då i sina grunder nedre hyresgräns, en dvs. att pensionären alltid själv står för de första 80 kronorna. Succes-

sivt har fler kommuner därefter infört nedre hyresgräns. I dag en återstår fyra kommuner som ersätter de första 80 kronorna boav stadskostnaden. Dessa kommuner är Nyköping, Bromölla, Hallstahamoch Örnsköldsvik. mar

5.2.4 Specialregler

Vid sidan av huvudreglema för KBT har somliga kommuner special-

regler för olika typer av boende där högre bostadskostnad än vad en huvudregeln ersätts. Ofta gäller det boende i servicehus. Specialanger reglerna kan också omfatta andra boendeformer eller garantiregler vid

ändrade förhållanden t.ex. dödsfall. som 74 kommuner 26 % har eller flera specialregler inskrivna i sina en grunder. Oftast har kommunen bara specialregel. Endast mycket en en liten del av KBT-tagama omfattas dock specialreglema. av I ett mindre antal kommuner finns dessutom möjlighet överskrida att det maximala bostadstillägget vid särskilda skäl såsom handikapp eller

förekomst av minderåriga bam.

SOU 199221

6 Statistiska uppgifter

6.1 Historik

Kapitel 3 beskrivning hur reglerna för KBT har förändrats ger en av åren. Dessa förändringar samt den allmänna inkomst- och hyresgenom utvecklingen har inverkat på antalet pensionstagare som ansökt om och erhållit KBT KBT-tagare. l tabell 6.1 redovisas antalet folkpensionärer och KBT-tagare under de senaste 15 åren.

Tabell 6.1 Antal folkpensionärer, antal pensionärer med KBT samt andelen pensionärer med KBT åren 1977-1991

Källa RFV.

Som framgår tabell 6.1 har antalet folkpensionärer ökat varje år. av Däremot har antalet och andelen KBT-tagare minskat alla år utom 1991. Denna minskning är följd pensionäremas förbättrade inkomster, en av framför allt beroende på ATP-systemets successiva uppbyggnad. Efter- ATP-systemet ännu inte nått full utbyggnad finns inte anledning att som tro att denna minskning på kort sikt skulle upphöra. Som nämnts ökade år 1991 både antalet och andelen pensionärer med

88 Statistiska uppgifter SOU 1992 21

KBT. Denna ökning berodde på de kraftiga hyreshöjningar följde som skatteomläggningen vilket ledde till att fler pensionärer än normalt ansökte om KBT. Hur många pensionärer som har KBT beror sålunda pá dels antalet folkpensionärer, dels inkomstutvecklingen för dessa och dels utvecklingen av bostadskostnadema. Antalet folkpensionärer förväntas fortsätta att öka fram till mitten 1990-talet. Därefter beräknas antalet minska av fram till år 2000 främst beroende att antalet âlderspensionärer förväntas minska fr.o.m. år 1996. Pensionäremas genomsnittliga inkomster bedöms på grund av ATP-systemets successiva uppbyggnad fortsätta att öka något mer än konsumentprisindex KPI. Under förutsättning att bostadskostnadema inte ökar än KPI kan antalet KBT-tagare mer mot denna bakgrund förväntas minska successivt. De framtida boendekostnademas utveckling är dock i stor utsträckning beroende på hur det framtida systemet för bostadssubventioner utformas. I bilaga 2 redovisar Boverket några olika scenarier för hur bostadskostnadema kan tänkas förändras fram till år 2000.

Tabell 6.2 Kostnad for KBT fördelat på staten och kommunerna, åren 1977-1991

År Kostnad för KBT

Staten Kommunerna Totalt Procentuell mkr % mkr % mkr ökning från föregående år

Källa RFV. prognos inkl. SKBT.

SOU 199221 Statistiska uppgifter

l tabell 6.2 redovisas de totala kostnaderna för KBT under de senaste 15 åren. Av tabellen framgår också hur kostnaderna fördelats mellan staten och kommunerna. De totala kostnaderna för KBT var under slutet av 1970-talet drygt 2,5 miljarder kronor per år. Kostnaderna har sedan dess ökat till drygt 6 miljarder kronor år 1990 och knappt 8 miljarder kronor år 1991. Andelen av de totala kostnaderna som faller på kommunerna varierar mellan åren. Detta beror att statsbidragsbestämmelsema ändrats vid ett flertal tillfällen. Av tabell 6.2 framgår även den procentuella årliga ökningen de av totala kostnaderna. De kraftigaste ökningama inträffade åren 1980, 1988 och 1991. Fr.o.m. år 1980 regleras statsbidraget till kommunala bostadsbidrag genom en förordning. Statsbidraget utgör enligt denna förordning en bestämd procentandel av kommunernas kostnad för bostadsbidrag mellan vissa hyresgränser. Ett villkor ñr statsbidrag är att kommunen ersätter minst 80 % av bostadskostnaden mellan hyresgränsema. Kommunernas anpassning av sina grunder till statsbidragsförordningen avspeglas i den kraftiga ökningen +26,8 % av KBT-kostnadema år 1980. Kostnadsökningen på 16,4 % år 1988 även den följd ändrade var en av statsbidragsbestämmelser. Den övre gränsen för statsbidrag höjdes med 700 krmån vilket fick till följd att många kommuner ändrade sina grunder på motsvarande sätt. Den stora ökningen år 1991 29,5 % orsakades av de stora hyreshöjningarna som följde på skatteomläggningen.

6.2 Pensionstagare med KBT

6.2.1 Inledning

De statistiska uppgifterna i detta avsnitt är hämtade från Riksförsäkringsverkets pensionsdatabas. Uppgifterna samtliga pensionstagare avser som i juni 1991 hade kommunalt bostadstillägg KBT. I tabellerna 6.3-6.8 redovisas uppgifter för hela riket. Dessa uppgifter finns också tillgängliga på kommun- respektive länsnivå. I kapitel 5 och bilaga l redovisas vissa uppgifter pensionstagare om med KBT för varje kommun. Sammanfattningsvis kan följande nämnas

Yngre pensionärer -59 år har KBT i större utsträckning än de något äldre 60-69 år, 28 % jämfört med 15 %. Se tabell 6.3. ca Andelen KBT-tagare är lägre bland pensionärer utan ATP 40 % än bland dem som har en låg ATP omkring 50 %. Se tabell 6.4. Medelbostadskostnaden är högst i de yngsta åldrarna och sjunker - sedan med stigande ålder. Se tabell 6.5.

90 Statistiska uppgifter SOU 199221

6.2.2 Andel pensionärer med KBT

Det totala antalet folkpensionärer i juni 1991 exklusive de förmåner som inte berättigar till KBT redovisas i tabell 6.3 och 6.4. Även den procentuella andelen med KBT redovisas. Av tabellerna framgår att närmare 2 miljoner pensionärer har en folkpension som kan ge rätt att erhålla KBT. Av dessa har 28 % eller 560 000 pensionärer utgående KBT i juni 1991. I tabell 6.3 redovisas uppgifter för olika åldersklasser och civilstånd. Här framgår att av pensionärer i åldrarna -59 år har drygt en fjärdedel 28 % KBT. I åldrarna 60-69 år däremot är andelen lägre, en sjättedel ca 15 % har KBT. För de äldre pensionärerna ökar sedan andelen. Av pensionärer över 80 år har drygt hälften KBT. Ensamstående pensionärer har KBT i betydligt större utsträckning än gifta, 44 % i jämförelse med 3 % för gifta där maken har pension respektive 12 % för gifta där båda makarna har pension.

Tabell 6.3 Antal folkpensionärer ijuni 1991 exkl. de folkpensionsfdrmåner som inte berättigar till KBT samt procentandelen med KBT. Fördelning efter ålder och civilstånd

Ålder Samtliga Därav Ensamstående Gifta, make Gifta. make har pension har pension Antal Andel Antal Andel Antal Andel Antal Andel

I tabell 6.4 redovisas folkpensionärer samt den procentuella andelen med KBT med fördelning efter ATP-pensionens storlek. ATP-pensionen är uttryckt i antal basbelopp. Basbeloppet år för år 1991 32 200 kr. Det framgår av tabellen att 40 % av de 317 000 pensionärer som saknar ATP har kommunalt bostadstillägg. Vidare framgår att omkring hälften av pensionärerna med ATP av storleken 0,01-0,60 basbelopp motsvarar intervallet 322-19 320 krår med 1991 års basbelopp har KBT. Andelen KBT-tagare år alltså högre för gruppen pensionärer med låg ATP än vad den är för pensionärer helt saknar ATP. Andelen som pensionärer med KBT sjunker sedan med stigande ATP. Av de pensionärer som har ATP av storleken 2,0l-2,40 basbelopp motsvarar 64 722-77 280 krår har ungeñr var tionde KBT.

SOU 199221 Statistiska uppgifter

Tabell 6.4 Antal folkpensionärer ijuni 1991 exklusive de Förmåner som inte berättigar till KBT samt procentandelen med KBT. Fördelning efter storleken på ATP pensionen

6.2.3 Bostadskostnad för pensionärer med KBT

Tabell 6.5 och 6.6 redovisar antal pensionärer med KBT fördelade efter bruttobostadskostnad och ålder respektive civilstând. Bruttobostadskostnad är kostnaden för hela lägenheten och för småhus är det kostnaderna för hela huset. För makar gäller att om båda har pension fördelas bostadskostnaden lika mellan dem. Om endast en av makarna har pension förs hela bostadskostnaden upp för pensionären. 1-lur stor bruttobostadskostnad per år KBT-tagama har kan utläsas ur båda tabellerna. En femtedel har en årskostnad som understiger 15 000 kr. Drygt hälften av KBT-tagama har en bostadskostnad i intervallet 15 000-30 000 krår, och en fjärdedel återfinns i intervallet 30 000- 45 000 krâr. Endast 4 % av KBT-tagama har en bostadskostnad som överstiger 45 000 krår. Medelbostadskostnaden medianen är 23 630 krår för samtliga KBT-tagare.

92 Statistiska uppgifter SOU 199221

Tabell 6.5 Antal KBT-tagare ijuni 1991 fördelade efter bruttobostadskostnad och ålder

Bruttobostads- Ålder, år kostnad, krår -59 60-64 65-69 70-74 75-79 80- Summa %

-14 999 7 770 4 814 9 729 15 019 22 926 49 530 109 786 19,6 15 000-29 999 33 498 15 971 32 456 43 926 57 987 102 196 286 034 51,1 30 000-44 999 23 609 9 969 19 563 23 364 26 781 39 798 143 084 25,6 45 000-59 999 5 926 1 338 2 379 2 345 2 595 3 286 17 869 3,2

KBT utges med fast minimibelopp. Tabell 6.6 Antal KBT-tagare i juni 1991 fördelade efter bruttobostadskostnad och civilstånd

l KBT utges med fast minimibelopp.

I tabell 6.5 redovisas bruttobostadskostnad för olika åldrar. Den högsta medelbostadskostnaden medianen, 27 699 krår, har pensionärer under 60 år. Medianen minskar sedan successivt i de äldre åldersklassema. Pensionärer över 80 år har en medelbostadskostnad 21 444 krår. Vidare framgår av tabell 6.5 att mer än hälften av KBT-tagama är 75

SOU 199221 Statistiska uppgifter 93

år eller äldre. I tabell 6.6 redovisas bostadskostnaden för ensamstående respektive gifta pensionärer. Drygt 80 % av alla KBT-tagare är ensamstående. Av de gifta KBT-tagama är de flesta ett pensionärspar. Medelbostadskostnaden är för ensamstående 25 936 krår. För gifta där maken har pension är medelbostadskostnaden 14 311 krår och för gifta där maken har pension 37 733 krår. Förklaringen till denna skillnad för gifta är som tidigare nämnts att halva bostadskostnaden sätts upp för vardera maken när båda har pension medan däremot hela bostadskostnaden påförs den pensionär vars make har pension. I tabell 6.7 och 6.8 redovisas antalet KBT-tagare med fördelning efter utgående KBT och bruttobostadskostnad resp. civilstånd. Det framgår att knappt hälften av KBT-tagama har ett utgående KBT som understiger 12 000 krår. Nästan en fjärdedel har KBT i intervallet 12 000-18 000 krår och en femtedel i intervallet 18 000-24 000 krlår. Knappt en tiondel av KBT-tagama har mer än 24 000 krår i utgående KBT. Skillnaderna mellan ensamstående pensionärer och gifta pensionärspar framgår tydligt i tabell 6.8. Nästan 60 % av alla gifta KBT-tagare där båda makarna har pension har ett utgående KBT som understiger 6 000 krår. För ensamstående och gifta där maken har pension är motsvarande andel 13 %. Av de ensamstående har drygt 10 % ett utgående KBT som är högre än 24 000 krår.

Tabell 6.7 Antal KBT-tagare ijuni 1991 fördelade efter bruttobostadskostnad och storleken på utgående KBT

Bruttobostads- Utgående KBT, krår kostnad krår 0 6 000 12 000 18 000 24 000 Summa - - - - - 5 999 ll 999 17 999 23 999

-14 999 50 740 51 283 7 763 109 786 - - 15 000-29 999 49 924 69 736 86 276 69 992 10 106 286 034 30 000-44 999 14 143 24 748 31 074 39 109 34 010 143 084 45 000-59 999 2 107 3 009 3 788 4 338 4 627 17 869 60 000- 350 514 624 789 851 3 128

l KBT utgår med fast minimibelopp.

94 Statistiska uppgifter SOU 199221 Tabell 6.8 Antal KBT-tagare ijuni 1991 fördelade efter utgående KBT och civilstånd

De statistiska uppgifterna i avsnitt 6.3.1-6.3.5 är hämtade från Bostadsoch Hyresundersökningen år 1990 SCB Statistiska meddelanden Bo 31 SM 9102. Uppgifterna i avsnitt 6.3.6 avseende hyror i januari 1992 är hämtade från SCBs pressmeddelande 199267. Undersökningen ger dels information om hyror och förändringar i dessa, dels en beskrivning av sammansättningen av hyresrättslägenhetsbeståndet. Undersökningen baseras på ett riksomfattande urval av lägenheter färdigställda t.o.m. utgången år 1989. Urvalet omfattar av sammanlagt 12 877 hyreslägenheter.

6.3.2 Några sammanfattande resultat

Lägenhetemas hyresnivå sammanhänger bl.a. med lägenhetemas ålder, storlek samt var i riket de är belägna. Hyroma är i allmänhet lägst för lägenheter från 1940-talet. Genomsnittshyran i hela riket för hyreslägenheter om tre rum och kök uppgick under år 1990 till 32 700 kr i lägenheter fárdigställda år 1940 och tidigare, 29 100 kr i lägenheter fárdigställda åren 1941-1950, 31 200 kr i hyreslägenheter fárdigställda åren 1961-1970 och 40 500 i hyreslägenheter tärdigställda åren 1986-1989. Förändringar i hyresnivån har studerats genom jämförelse hyresbeav loppen vid två mättillfällen januari 1990 och januari 1991. Hyresför- -ändringsskattningama avser att belysa hyresförändringen för under mätperioden kvalitets- och storleksmässigt jämförbara lägenheter. För hela riket gäller att hyran stigit med i genomsnitt 7,8 % eller 2980 per kvm bostadsyta mellan januari 1990 och januari 1991. Observera att större

SOU 199221 Statistiska uppgifter

delen av hyreshöjningen pâ grund skatterefonnen inte hunnit slå ige-

av nom i januarihyrorna 1991.

Genomsnittligt årshyror Genomsnittlig januarihyror trerumsllgenhetu Per lägenhet Per lägenhet

- Källa SCB.

96 Statistiska uppgifter SOU 199221

6.3.3 Hyresutvecklingen

Diagram 6.1 Hyrorna och den allmänna prisutvecklingen 700

iña"". l Årshyra per m

001 Konsumentprisindex 9 500 400 300 200 100 1969 1990 Källa SCB. Diagram 6.2 Genomsnittliga januarihyror för trerumslägenheter

2800 2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400 1200 1000 I l I I I I I I I 1981 1982198319841985198619871988198919901991 Källa SCB.

SOU 199221 Statistiska uppgifter 97

Hyroma har framgår av diagram 6.1 stigit snabbare än den allsom männa prisutvecklingen under perioden 1969-1990. Betydande skillnader i hyresutvecklingen kan även föreligga mellan olika områden i landet. I diagram 6.2 redovisas hur genomsnittshyran för trerumslägenheter ökat från 1 200 krmån till 2 700 krmån mellan åren 1981 och 1991.

6.3.4 Antalet hyreslägenheter 1990

Det totala antalet hyreslägenheter är knapp 1,5 miljoner. I vilken region de är belägna och storleken i antal rum och kök redovisas i tabell 6.9.

Tabell 6.9 Antal lägenheter efter region och lägenhetstyp 1990

Forts. tabell 6.9 Lägenhets- Region WP

98 Statistiska uppgifter SOU 199221

Av tabellen framgår att nästan hälften av samtliga lägenheter är på tvâ rum och kök eller mindre samt att 30 % lägenheterna år tre av rum och kök. Några små skillnader i lägenhetsstruktur mellan regionerna kan utläsas. Stor-Stockholm har en högre andel lägenheter om ett rum och kök än övriga regioner. I Stor-Stockholm förekommer en större andel övriga lägenheter. Med övriga förstås lägenheter som består av t.ex. l rum, l kök, 1 rum med kokvrå, 2 rum m.m. Stor-Göteborg och kommuner med mindre än 75 000 invånare har en relativt stor andel lägenheter om två rum och kök. Vidare har kommuner med mindre än 75 000 invånare en lägre andel stora lägenheter större än tre och rum kök än övriga regioner.

Tabell 6.10 Antal hyreslägenheter 1990 med två respektive tre rum och kök fördelade efter lärdigställandeår

Tabell 6.11 Antal lägenheter om två respektive tre rum och kök med tördelning efter bostadsyta

Genomsnittsyta, kvm 60 78

SOU 199221 Statistiska uppgifter

1 tabell 6.10 redovisas antal lägenheter med två respektive tre rum och kök fördelade efter fárdigställandeår. Under 1960-talet färdigställdes flest lägenheter. Av nuvarande lägenhetsbestånd är drygt en femtedel av tvårumslägenhetema och drygt en tredjedel av trerumslägenhetema färdigställda under 1960-talet. Knappt en femtedel av alla tvårumslägenheter är byggda före år 1941 medan endast drygt 10 % av alla trerumslägenheter är så gamla. Av tabell 6. ll framgår bostadsytan i lägenheter med två respektive tre rum och kök. Nästan hälften av tvårumslägenheterna har en bostadsyta understigande 60 kvm. Ungefär lika många tvårumslägenheter finns i intervallet 60-69 kvm. Av trerumslägenhetema har 14 % en bostadsyta under 70 kvm och hälften en bostadsyta i intervallet 70-79 kvm. Den genomsnittliga bostadsytan år 60 kvm för tvårumslägenheter och 78 kvm för trerumslägenheter.

6.3.5 Hyror ijanuari 1991

Tabell 6.12 Genomsnittlig hyra per lägenhet om två respektive tre rum och kök ijanuari 1991 efter region och Fárdigställandeår

Färdig- Region ställande år Stor- Stor- Övriga Övriga Hela Stockholm Göteborg kommunerkommuner riket 75000 inv.

2 rum och kök

3 rum och kök

Samtliga

100 Statistiska uppgifter SOU 199221

Den genomsnittliga hyran för två- respektive trerumslägenheter redovisas i tabell 6.12. Redovisning görs för olika regioner och för olika gamlägenheter. Eftersom sammanställningen bygger på ett urval lägenheter finns en viss osäkerhet i siffroma. Osäkerheten kan beskrivas på följande sätt med 95 % sannolikhet skiljer sig hyresbeloppen inte mer än ca 100 kr från det verkliga värdet. Den genomsnittliga månadshyran i hela riket för en tvårumslägenhet är 2 147 kr. I Stor-Stockholm och Stor-Göteborg är nivån något högre, i övriga landet något lägre. För trerumslägenhet är genomsnittshyran en 2 697 lirmån Även för dessa lägenheter är nivån högre i Stor-Stockholm och Stor-Göteborg. För samtliga regioner gäller att hyresnivån är högre lägennyare heterna år. Undantag är lägenheter byggda före år 1940 som är något dyrare än t.ex. de som är byggda under 1950- och 1960-talen. l tabell 6.13 redovisas genornsnittshyroma för två- och trerumslägenheter i allmännyttan resp. privat ägo. Inga större skillnader framkommer vad gäller tvårumslågenhetema. De privata trerumslägenhetema har en något högre genomsnittshyra än motsvarande lägenheter i allmännyttan.

Tabell 6.13 Genomsnittlig hyra per lägenhet ijanuari 1991 efter ägarkategori och tärdigställandeår

Färdig- Allmännyttiga Privata ställande-

Den genomsnittliga kvadratmeterhyran för tvá- respektive trerumslägenheter i de olika regionerna redovisas i tabell 6.14. Uppgifter redovisas också för olika ägarkategorier. De regionala skillnader som tidigare redovisats framkommer även här. Stor-Göteborg har en kvadratmeterhyra är 40 kr högre än Storsom ca stockholm som i sin tur är drygt 20 kr dyrare än övriga kommuner. Någon skillnad mellan allmännyttiga och privata lägenheter framkommer inte.

SOU 199221 Statistiska uppgifter 10 l

Tabell 6.14 Genomsnittlig hyra per kvm bostadsyta ijanuari 1991 uppräknat till årsnivå

2 rum och kök 3 rum och kök

Region Stor-Stockholm 443 429 Stor-Göteborg 485 465 Övriga kommuner med än 75 000 inv. 422 413 mer Övriga kommuner 415 401 Ägarkategori

6.3.6 Hyror ijanuari 1992

SCB publicerade i 1992 preliminära uppgifter för hyres- och bomars

stadsrättslägenheter Pressmeddelande 199267. Uppgifterna avser bl.a.

hyror i januari 1992. Den genomsnittliga månadshyran för en hyreslägenhet i januari 1992 uppgår till 3 060 kr. En hyreslägenhet 2 rum och kök hade i januari om hyra på i genomsnitt 2 800 kr. Motsvarande hyresbelopp för 1992 en 3 och kök uppgick till 3 520 kr. lägenheter om rum Den genomsnittliga hyreshöjningen för hyreslägenheter mellan januari 1991 och januari 1992 uppgick till 29,8 % per lägenhet. Hyreshöjningen 29,8 % motsvarar höjning med 127 krkvm lägenhetsyta. om en

SOU 199221

7 Bostadsstöd i två andra nordiska

länder

7.1 Danmark

Det danska bostadsbidragssystemet är intressant eftersom man sedan ett antal år har använt dels ytmaximering, dels en rörlig, procentuell, en egenavgift. Detaljerna i systemet beskrivs nedan. I Danmark finns allmän pensionering med grundpensioner s.k. en social pension och tilläggspensioner. Den sociala pensionen, närmast motsvarar den svenska folksom pensionen, består ett grundbelopp och olika tillägg och bestämmelserav härom finns samlade i lag pension. Den finansieras av staten na en om

med skattemedel. Ålderspensionen och tillskott till denna är visst sätt

inkomstprövad. Förtidspensionen är delvis inkomstprövad. Inom den sociala pensionen finns dessutom andra tillägg och invalidersättning. Oreducerad pension grundregel bara till varit utges som personer som bosatta i Danmark i 40 år. Tilläggspensioner utgår med enhetliga belopp, finansieras genom men avgifter från de försäkrade och deras arbetsgivare. En större bostadspolitisk reform genomfördes år 1966 som bl.a. utjämna skillnaderna i hyran mellan äldre och nybyggda syftade till att hus. Hyreshöjningama, framför allt i det äldre beståndet ansågs bli en alltför belastning för hushåll med låga inkomster. En reform av de stor individuella bostadsbidragsordningama gjordes därför genom införandet boligsikringsordning för hyreslägenheter. Reformen innebar bl.a. av en hushållets egendel hyran ställdes i relation till hushållets inkomst att av och antal bam. ordning innehöll också särskilda regler för pensionärer. Medan Denna bostadsbidraget för andra hushåll utan barn högst kunde uppgå till 15 % hyran kunde det för pensionärer uppgå till maximalt 70 %. av År 1978 infördes speciell bostadsbidragsordning för pensionärer en omfattade såväl hyres- ägarlägenheter. Denna täckte hela som som mellan faktisk bostadsutgift och egenandel som utgjorde skillnaden en inkomsten, medan boligsikringen endast täckte 75 % av viss andel av denna skillnad. infördes socialinkomst underlag för beräkning av de Från år 1980 som båda bidragsordningama från år 1989 används inte längre socialmen beräkningsunderlag. Inkomstbegreppet enligt den genominkomsten som förda skattereformen skall då användas i stället. Bostadsbidragets storlek är beroende bostadsutgift, inkomst, antal av barn samt lägenhetens storlek.

104 Bostadsstöd i tvd andra nordiska länder SOU 199221

I bostadsutgiften ingår hyra, samt schablon för in- och utvändigt underhåll. Däremot ingår inte utgifter för bränsle till uppvärnming. Det finns också gränser för hur stora boutgiftema får vara med hänsyn till förhållande mellan antal hushållsmedlemmar och lägenhetens areal alt. antal rum för hushåll som fått bidrag sedan år 1986. Om utgiften överstiger 50 % av inkomsten kan kommunen neka bidrag. Detsamma gäller för lyxlâgenheter. Behov av bostadsbidrag differentieras också att bestämma bogenom utgiftstak efter antal bam. Boligsikringen för hyreslägenheter täcker alltså 75 % skillnaden av mellan boutgift och en egenandel utgår med 15 % inkomsten som av upp till ett visst belopp och 25 % ñr inkomster därutöver. Ett lägsta belopp som egenandel finns också. Bidraget är dock maximerat. För pensionärerna är principerna desamma. Med fullt genomslag år 1993 sänks egenandelen för denna grupp ned till 10 % respektive 20 % samtidigt som det lägsta beloppet för egenandelen också sänks till 4 600 dkrår. Bostadsbidraget för pensionärsgruppen täcker då 90 % av skillnaden mellan boutgiften och egenandelen.

7.2 Finland

I Finland består den allmänna pensioneringen dels grundpensioner av bl.a. folkpension och familjepension, dels tilläggspension arav en betspension. De grundläggande bestämmelserna folkpension finns om folkpensionslagen från år 1956 och familjepension i familjepensionsom lagen från år 1969. Arbetspensioneringen, trädde i kraft år 1962, som regleras i huvudsak genom lagen pension för arbetstagare APL och om lagen om pension för arbetstagare i kortvariga arbetsförhållanden KAPL. Företagares pensionsskydd regleras särskilda lagar. För genom anställda i statlig och kommunal tjänst finns särskilda pensionsordningar. Folkpensioneringen utgörs bl.a. ålderdoms-, invaliditets- och arbetsav löshetspension samt fr.o.m. år 1986 individuell förtidspension. Dessutom kan tillåggsförmåner utbetalas såsom maketillägg, barntillägg och bostadsbidrag till pensionstagare. Arbetspensioneringen omfattar ålders-, invalid- och arbetslöshetspension, individuell förtidspension, deltidspension samt familjepension. Den som uppbär folkpension eller vissa andra pensionsförmåner kan sålunda beviljas bostadsbidrag för pensionstagare. Bidraget skall täcka en del av det belopp som kan godtas skälig bostadskostnad. som Avgörande för rätten till bostadsbidrag och för dess belopp är pensionstagarens och hans makas inkomst och förmögenhet, förutsatt att själva bostadskostnaden medger rätt till bostadsbidrag. De bidragsgnmdande bostadskostnadema är maximerade till bostadsort och till familjeförhållandena enligt följande

SOU 199221 Bostadsstöd i två andra nordiska länder

Boendekostnadernas maximibelopp fr.o.m. den l september 1991 finska mark

Boningson Helsing- Esbo Övriga fors Vanda Finland Grankulla Familjeförhållandena

Pensionstagare utan barn i familjen 23 760 22 700 20 060

Pensiontagare med l-2 barn i familjen 28 510 27 240 24 070 Pensionstagare med minst 3 barn i familjen 33 260 31 780 28 080

De i tabellen angivna kommunerna Esbo, Vanda och Grankulla är belägna i Helsingfors omgivningar. Pensionstagaren betalar alltid själv en bestämd s.k. sjålvriskandel av boendekostnadema. I bostadsbidrag utges 85 % av de överskjutande kostnaderna upp till max.beloppet enligt ovanstående tabell. Helt bostadsbidrag utges till pensionstagare vars inkomst förutsätter endast självriskandel, dvs. 207 mark per månad för närvarande. Det en oreducerade bidraget kan fr.o.m. den l september 1991 beviljas ensamstående pensionstagare årsinkomst uppgår till högst 2 522 markvars månad eller för giftasammanboende 3 890 mark månad. Ifall inkomsten överstiger ovannämnda gränser stiger sjâlvriskandelen. Bostadsbidraget minskar då med belopp utgör 34 % av den del av inkomsten som som överstiger gränsbeloppet. Vid fastställande bostadsbidrag beaktas egna och makens årsinav komster i form tilläggsdel till folk- och familjepension, frontmannaav pension, arbetspension samt arbetsinkomster och sparräntor. Också egendom inverkar på bostadsbidraget. Av egendomens värde räknas 8 % årsinkomst, ifall detta värde överstiger för ensamstående pensionssom tagare 66 570 mark och för makar eller sambor 106 530 mark. Räntor på bostadslån får inte tidigare avdras från bostadsbidragsinkomster. som

SOU 199221

8 Närstående

statliga utredningar

8.1 Kommunalekonomiska kommittén

8.1.1 Direktiv Enligt direktiven för kommunalekonomiska kommitténs utredningsuppdrag dir. 199020 skall kommittén utreda hur den kommunala verksamheten bör finansieras. hur skatteutjämningssystemet för förändras, hur de specialdestinerade statsbidragen kan generaliseras och om statsbidragssystemet behöver förändras för att reglera vissa effekter av aktuella reformer.

8.1.2 Samråd med kommittén

Enligt våra direktiv skall KBT-utredningen i sitt arbete samråda med kommunalekonomiska kommittén. Detta har också fortlöpande skett. Huvudfrågan i samråden har gällt finansieringen ett reformerat av system för bostadstillägg och hur denna skall kunna inordnas i ett framtida statsbidragssystem. På ett relativt tidigt stadium vårt utav redningsarbete ñck vi klarhet i ramarna för finansieringen. Samstämmighet konstaterades också i frågan lämpligt framtida huvudmannaskap om för bostadsstödet. De förslag vi lägger fram i detta betänkande i fråga om finansiering och huvudmarmaskap utgår sålunda ifrån ett gemensamt synsätt från båda utredningarna.

8.1.3 Kommitténs slutsatser och förslag SOU 199198

Kommittén har koncentrerat arbetet tre områden. Dels över hur att se finansieringen av den kommunala verksamheten kan utvecklas under 1990-talet med hänsyn till kravet på samhällsekonomisk balans. dels att utarbeta nya system för de statliga bidragen till landsting och kommuner och dels att se över de ekonomiska relationerna mellan statlig och kommunal sektor. Utgångspunkt för kommitténs förslag till statsbidragssystem har varit att minimera de penningströmmar som går mellan statlig och kommunal sektor på så sätt att en nettoström av pengar från stat till kommun införs, i första hand genom att skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt slopas. En annan utgångspunkt har varit att åstadkomma ett statsbidragssystem, som så långt möjligt utjämnar de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna och som ger största möjliga handlingsutrymme för kommuner och landsting att själva utforma sin verksamhet.

108 Närstående statliga utredningar SOU 199221

Kommitténs förslag innebär bl.a.

att regering och riksdag skall fatta långsiktiga och stabila beslut om vilken utveckling av den kommunala ekonomin som är förenlig med samhällsekonomisk balans

att lag införs, som innebär att kommuner och landsting inte skall - en åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter

att 24 specialdestinerade statsbidrag, som i dag går till verksamheter för vilka kommunerna ocheller landstingen är ansvariga, slopas

att nuvarande skatteutjämningsbidrag till kommunerna slopas att ett statligt utjämningsbidrag till kommuner införs, som syftar till att så långt möjligt kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättge ningar

att ansvaret för de kommunala bostadstilläggen KBT samt bostads- bidragen förs över till staten.

När det gäller huvudmannaskapet för KBT och bostadsbidrag anför kommittén följande.

Kommittén anser att mycket talar för att staten tar över hela ansvaret för kommunala bostadstillägg och bostadsbidrag. Kommittén har i flera sammanhang betonat vikten av att ansvarsfördelningen mellan statlig och kommunal sektor blir tydlig. Kommunala bostadstillägg och bostadsbidrag är generella transfereringar, som båda i första hand bör ses som en del av tördelningspolitiken, vilken inte primärt är en kommunalpolitisk fråga utan en fråga av rikspolitisk räckvidd. Kommittén föreslår därför att staten övertar ansvaret för KBT och för bostadsbidragen. De närmare förutsättningarna för detta har kommittén inte haft möjlighet att ta ställning till. Regeringen har dock tillsatt en utredning för översyn av systemet med kommunala bostadstillägg dir. 199125. Utredningen har bl.a. fått i uppdrag att överväga om ett statligt huvudmannaskap är motiverat samt föroch nackdelar med en sådan förändring. Förutsättningen för ett eventuellt statligt huvudmannaskap är att ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och kommun kan uppnås. Kommunalekonomiska kommittén föreslår att en översyn också görs av förutsättningarna för att överföra bostadsbidragen till statligt huvudmannaskap.

Kommittén föreslår att de kostnader som i samband med ett förstatligande av KBT lyfts av från kommunerna skall leda till en motsvarande sänkning av den totala statsbidragsnivån. Kommunernas egna kostnader för den statsbidragsberättigade delen av de båda bidragen uppgick år 1991 till ca 8,6 miljarder kronor, varav ca 6,2 miljarder kronor avser KBT och ca 2,4 miljarder kronor bostadsbidragen. Därutöver har alla kommuner kostnader för den del av KBT som inte är statsbidragsberättigad. - - - KBT-kommittén har i uppdrag att utforma ett nytt system för KBT och att kostnadsberäkna detta. Kommunalekonomiska kommittén har i sina beräkningar av effekterna av att KBT och bostadsbidrag blir statliga angelägenheter räknat med att statsbidragsnivån sänks med ett belopp som motsvarar kommunernas statsbidragsberättigade kostnader. Om även kommunernas nuvarande kostnader för den icke statsbidragsberättigade delen av KBT resp. bostadsbidrag kommer att räknas in i finansieringen av ett nytt statligt bidrag bör detta, enligt kommitténs mening, ske genom ett generellt uttag från kommunsektorn och således inte regleras på kommunnivå.

SOU 199221 Närstående statliga utredningar

8.2 Utredningen om socialförsäkringen och EG

8.2.1 Direktiv

l direktiven dir. 199102 för utredningen om socialförsäkringen och EG erinras om att pensionsberedningen i sitt slutbetänkande SOU 199076 tagit upp frågor angående EGs regler i förhållande till den svenska pensionslagstiftningen. Enligt beredningens bedömning uppkommer väsentliga problem inom folkpensioneringen vid en anslutning till bestämmelserna i EGs förordning 140871. Om principerna i EGförordningen skulle tillämpas på de nuvarande reglerna för den svenska folkpensioneringen skulle detta enligt pensionsberedningen medföra att den som en gång beviljats folkpension skulle ha rätt att exportera pensionen vid flyttning till ett EG-land. Bestämmelserna i EG-förordningen torde dessutom enligt beredningen få tolkas så att rätt till svensk folkpension skulle tillkomma alla som är medborgare i något EG-land och bosatta inom EGs område, under förutsättning att de någon gång i sitt liv varit bosatta i Sverige. Sådana konsekvenser skulle innebära mycket långtgående åtaganden för försäkringen för folkpension, vilka enligt beredningen knappast kan anses acceptabla. Pensionsberedningen har i sitt betänkande lämnat ett förslag till principlösning av de problem som folkpensionsförsäkringen ställs inför om EGs förordning 140871 skall tillämpas försäkringen. Denna lösning går ut på att särskilda regler införs om intjänande av rätt till folkpension grundval av tid för bosättning i Sverige. Enligt direktiven skall utredningen om socialförsäkringen och EG ha pensionsberedningens överväganden och förslag som utgångspunkt för sitt förslag till de ändringar som behöver göras i den svenska pensionslagstiftningen. Inriktningen skall vara att en särskild intjänande- och bosättningstid införs för rätten till folkpension. Utredningen bör även studera de krav på bosättning i Sverige för rätt till olika förmåner som tillämpas inom andra delar av socialförsäkringen. Förslag skall lämnas till sådana lagändringar som bedöms nödvändiga för förmåner som enligt EG-reglema omfattas av exportabilitetsprincipen.

8.2.2 Samråd med utredningen

Genom det mycket nära sambandet mellan vår utredning och EG-utredningen har från början ett fortlöpande samarbete och samråd ägt rum. Särskilt angeläget har varit att få klarhet i tillämpande av exportabilitetsprincipen och om möjligheter att exportera ett bostadsstöd enligt EGs regler eller enligt ett kommande EES-avtal. De besked från EGadministrationen som lämnats till EG-utredningen och de tolkningar som i övrigt fullgjorts har varit vägledande för våra förslag i fråga om bostadsstödets status.

110 Närstående statliga utredningar SOU 199221

8.3 Ädelavgiftsutredningen

8.3.1 Inledning

Från 1992-01-01 har primärkommunema övertagit ansvaret från landstinget för särskilda boendeformer såsom servicebostäder, gruppboende,

ålderdomshem och lokala sjukhem den s.k. Ädel-reformen.

Med anledning av huvudmannaskapsförändringen tillkallades enligt regeringsbeslut 1991-09-05 en särskild utredare för att göra översyn en av avgiftssystemen inom vissa delar av socialtjänsten samt den kommunala hälso- och sjukvården. Det främsta syftet med översynen angavs vara att redovisa en modell för ett enhetligt avgiftssystem inom området.

8.3.2 Direktiv

I utredningens direktiv dir. 199179 erinras om att de nuvarande avgiftsreglema innebär att det för den enskildes del i allmänhet år väsentligt billigare att få omvårdnad vid landstingets sjukhem än att bo ett kommunalt ålderdomshem. Vidare är reglerna om avgifter inom den öppna hälso- och sjukvården inklusive hemsj ukvården, utformade ett annorlunda sätt än avgiftsreglema för social hemhjälp. Äldrereformen innebär därför att frågan om det rimliga i att ha olika avgifter för olika boendeformer för service och omvårdnad i kommunerna aktualiseras. Samma fråga måste ställas då det gäller avgifter för den sociala hemtjänsten kontra hemsjukvården. I utredarens uppgift att redovisa förslag till enhetsystem som ger mer liga och rättvisa avgiftsregler kan enligt direktiven främst två större verksamhetsområden urskiljas. Det handlar avgiftssättningen vad om gäller dels de särskilda boendeformema för service och omvårdnad för äldre människor dvs. för boende och omvårdnad i bl.a. servicebostäder, ålderdomshem, gruppbostäder och sjukhem, dels social hemhjälp och hemsjukvård. Inriktningen bör vara att åstadkomma ett system som ger förutsättningar för lika avgifter för likartade insatser. Det är enligt direktiven av vikt att utredaren analyserar såväl förslagens finansiella effekter för kommunerna de fördelningspolitiska som effekterna för enskilda äldre. Även de styreffekter avgifter kan ha som bör beaktas. Det bör stå utredaren fritt att behandla även andra aspekter rör som frågan om avgifter för service och omvårdnad för äldre och bedöms som vara av betydelse i sammanhanget. Utredaren bör under arbetets gång samråda med 1989 års handikapputredning, KBT-utredningen, merkostnadskommittén, socialtjänstkommitten, kommunalekonomiska kommittén samt med avgiftsutredningen. Samråd bör också ske med pensionärsorganisationema och handikapporganisationerna.

Utredaren har för sitt arbete antagit namnet Ädelavgiftsutredningen.

SOU 199221 Närstående .statliga utredningar

8.3.3 Utredningsarbete och samråd

Som angetts i redovisningen ovan av ädelavgiftsutredningens direktiv skall utredningen bl.a. samråda med KBT-utredningen. Så har också skett i olika former. Av speciellt intresse för KBT-utredningen i ädelavgiftsutredningens arbete är uppgiften att särskilja kostnader för själva boendet och övriga kostnader för omvårdnad m.m. Avsikten torde vara att boende i ålderdornshem, sjukhem 0.d. skall normaliseras på så sätt att hyreskontrakt skall upprättas och den angivna bostadskostnaden utgöra underlag för rätt till och beräkning av bostadstillägg. För vår utrednings vidkommande synes det sålunda bli aktuellt att i kostnadsanalyser räkna med en ytterligare kategori med möjligheter till bostadsstöd.

SOU 199221

9 Allmänna

överväganden

9.1 ställningstaganden

Principiella

1 Inledning

Vår uppgift i KBT-utredningen är att svara för en allmän översyn av systemet med kommunalt bostadstillägg till folkpension. I uppgiften ligger att för första gången efter drygt 40 år göra en analys och utvärdering av stödsystemet samt framlägga förslag som leder till större enhetlighet och rättvisa men som också gör systemet enklare och mera överskådligt. I kapitel 1 redovisade vi översiktligt de direktiv efter vilka fullgjort vår uppgift. Direktiven är enligt vår bedömning så komplett utformade att vi i vår allmänna översyn inte funnit skäl att ta upp till överväganden andra frågor än de finns angivna i direktiven. Vi finner det emellersom tid motiverat att redovisa allmän bedömning av våra uppgifter och en förutsättningar i förhållande till de direktiv vi skall arbeta efter. Ett framtida system för bostadsstöd till pensionärer bör enligt direktiså utformat att det ger möjligheter för pensionärer att efterfråga ven vara och bibehålla en bostad med tillfredsställande standard också i nyproduktionen. Bostadsstödet bör därför i ökad grad inriktas att vara ett högkostnadsskydd utjämnar boendekostnadema och underlättar som flyttning till moderna och lättskötta bostäder. Vi bedömer det i högsta grad önskvärt att kunna utforma och lägga förslag om ett bostadsstöd med denna inriktning. Den kostnadsrestriktion som vi liksom andra utredningar har som ram för vårt arbete medger inte att vi kan framlägga förslag som på ett helt tillfredsställande sätt motsvarar direktivens intentioner. Vi konstaterar sålunda en inneboende konflikt mellan olika delar av våra direktiv. Detta har begränsat och försvårat vårt arbete. Vi redovisar därför också ett alternativt förslag om framtida stödsystem till en kostnad överstigande tillgänglig ram. I vårt arbete har vi då kunnat redovisa lösningar som med olika styrka tillfredsställer de i direktiven uppställda krav. När vi utformat förslag till ett nytt stödsystem har haft som målsättning att åstadkomma enkelhet och överskådlighet. Väsentliga förändringi förhållande till nuvarande KBT-system förordas sålunda. Vi har ar emellertid ansett det motiverat att i den nya lagstiftningen inrymma väsentliga delar av de regler som för närvarande gäller för KBT. Härvid har vi i lagförslaget också infört bestämmelser som i KBT-tillämpningen finns intagna i vissa kompletterande författningar till själva lagen. Vissa regler i nuvarande förordning 1979830 om statsbidrag till KBT har sålunda införts i vårt lagförslag liksom vissa delar i Riksförsäkrings-

114 Allmänna överväganden SOU 199221

verkets författningssamling RFFS. En fråga av principiell betydelse är huruvida regelsystemets förmånsbelopp skall anges i lagen eller i särskild förordning, utfärdad av regeringen. Vi har vid överväganden i denna fråga kunnat konstatera att bestämmande av förmånsbeloppen i en förordning inte strider mot grundlagen och att en sådan ordning förekommer för andra förmånsslag liksom för statsbidragssystemet för KBT. Vi har sålunda gjort den bedömningen att förmånsbeloppen och förmånsgränser för bostadsbidragen för pensionärer bör regleras i en förordning utfärdad av regeringen och inte i lagen. Vissa detaljbestämmelser om bl.a. beräkning av bostadskostnad bör regleras i särskilda tillämpningsföreskrifter. Vid övervägandena om olika alternativ till modell för ett framtida stödsystem och inkomstprövningsregler har vissa principfrågor aktualiserats. En fråga som vid upprepade tillfällen diskuterats har gällt avvägningen mellan maximal inkomstnivå för rätt till bostadsbidrag och marginaleffektema vid inkomstökningar eller inkomstjåmförelser. Med marginaleffekter menar vi dels den inverkan inkornstprövningssom reglerna i bostadsstödet till pensionärer har dels den inverkan det särskilda grundavdraget i beskattningsreglema har för pensionärer. Den nuvarande marginaleffekten för KBT-tagare är oftast 86 % tar om man hänsyn till Skatteregler och KBT-regler. Till detta kommer marginaleffekter för dem som uppbär SKBT eller på grund kommunala inav komstprövade system, t.ex. hemtjänsttaxor. Den totala marginaleffekten kan således överstiga 100 %. Vi anser det klart olämpligt med marginaleffekter dessa nivåer och har därför haft inriktning vid utformade våra förslag för insom av komstprövning att åstadkomma ett system med så låga marginaleffekter som möjligt. Med denna utgångspunkt och med inverkan från relativt höga bidragsbelopp ger stödsystemet möjligheter till bostadsbidrag i inkomstupp lägen på ca 15 000 kr per månad. Vi är helt medvetna att det för om många kan verka stötande att personer i dessa inkomstlägen kan stöd från ett bidragssystem som i princip haft syfte att med som ge personer ingen eller låg ATP möjligheter till en god bostadsstandard. Med hänsyn till vad vi anfört i fråga om marginaleffektema samt till utredningsdirektiven och bostadsmarknadens realiteter finner vi dock skäl för att förorda denna inriktning på det framtida bostadsstödet.

9.2 Bostadsstödets framtida status

I flera sammanhang har efterlysts integrering mellan olika former en av bostadsstöd och i första hand KBT och bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. men också bostadstillägg till handikappade KBH. Beträffande KBH lägger vi ett separat förslag integrering i fråga de två om men om förstnämnda stödformema finns i dag följande skäl för samordning. Det är först och främst förslaget från kommunalekonomiska kommittén om att staten bör bli huvudman också för bostadsbidragen till barnfamiljer m.fl. men också nytillsatt utredning överförande administraen om av

SOU 199221 Allmänna överväganden

tionen för dessa bostadsbidrag från kommunerna till försäkringskassorna som aktualiserar frågan. I det senare fallet torde en samordnad administration försäkringskassoma av de båda stödformema komma till stånd. Vi anser sålunda tiden mogen att aktualisera en samordning mellan systemen för bostadsbidrag. Vi föreslår därför som en första åtgärd att bostadsstödet till pensionärer frikopplas från folkpensionssystemet och regleras i en särskild lag och att benämningen på stödet ändras till Lag BOSTADSBIDRAG TILL PENSIONÄRER. I om en förlängning och sedan översynen av bostadsbidragssystemet för bamfamiljer fullgjorts bör frågan om en gemensam lagstiftning aktualiseras. I fråga om avgränsningen av fömiånstagarkretsen föreslås att stödtagaren skall uppbära pension enligt AFL. I ett speciellt avseende kan avsteg från denna regel bli aktuell och det gäller enligt ett eventuellt framtida EES-avtal eller medlemskap i EG. Dessa frågor behandlas i kapitel l4.

9.3 Huvudmannaskap för bostadsstödet

l våra överväganden och förslag om stödsystem har en av huvuduppgifterna varit att åstadkomma större enhetlighet och rättvisa i systemet. Vi har härvid gjort bedömningen med det nuvarande kommunala att man huvudmannaskapet inte kan uppfylla dessa målsättningar, inte ens med väsentligt förbättrade statsbidrag. Visserligen har bostadsstödet förbättrats väsentligt när statsbidragen höjts och en utjämning mellan kommunerna ägt rum men inte på ett sätt som gett en tillfredsställande struktur. Att ytterligare förbättra statsbidragen skulle naturligtvis kunna leda till ytterligare utjämning och enhetlighet mellan kommunerna. Erfarenheterna tyder emellertid på att bidragsgivningen skulle behöva utformas mycket långtgående för att garantera en ur direktivens synpunkt tillfredsställande enhetlighet. Kommunernas prioriteringar mellan olika behov och ändamål är och kommer med stor säkerhet att vara så skiftande i framtiden att andra vägar för att uppnå det åsyftade målet för enhetlighet måste tillgripas. Vi föreslår därför i likhet med kommunalekonomiska kommittén att staten bör bli huvudman för bostadsstödet. Kommunerna har i dagens stödsystem visserligen ett betydande ekonomiskt ansvar genom finansiering av större delen av KBT och bestämmande av grunderna för förmånen. När det gäller handläggningen och sålunda i allt väsentligt det som avser det praktiska och administrativa handhavandet av stödsystemet så ligger detta emellertid i dag helt socialförsäkringsadministrationen. Ur dessa synpunkter innebär inte ett ändrat huvudmannaskap några övergångsproblem för sig försäkvare ringskassoma eller Riksförsäkringsverket. Det finns i sammanhanget också skäl framhålla att kommunerna i allmänhet och Kommunförbundet i synnerhet förordat ett ändrat huvudmannaskap för stödsystemet. En förändring av huvudmannaskapet och därmed tillskapande av ett enhetligt system inom en given kostnadsram är naturligtvis inte problemfritt. Tvärtom uppstår stora problem i och med omfördelning att en mellan kategorin stödtagare måste ske och att stor del nuvarande en av pensionärer med KBT får försämrade förmåner. En sådan effekt är dock

l 16 Allmänna överväganden SOU 199221

inte möjlig att undvika i ett generellt system med angivna syfte och det torde dessutom i många fall röra sig om små belopp i minskat stöd. Vårt förslag om garantitillägg i anslutning till övergångsregler mildrar dessutom effekterna av de sänkta fömiånema. På sikt slår dessa minskningar emellertid helt igenom och det är angeläget att insikten om detta bibringas pensionärerna och andra grupper med anknytning till stödsystemet.

9.4 Bostadsstödets konstruktion

9.4.1 Inledning

Som framhållits tidigare har det nuvarande KBT-systemet kritiserats för stora olikheter kommunerna emellan och framställts krav på ett mera enhetligt och rättvist system. Vårt förslag ändrat huvudrnannaskap om motiveras främst av att man med det nuvarande kommunala huvudmannaskapet inte kan uppfylla fordringarna en förändring av systemet på Önskat sätt. Att utarbeta förslag om en lämplig konstruktion av bostadsstödet som följer dessa riktlinjer är en av utredningens huvuduppgifter.

9.4.2 Enhetlig nivå eller differentiering

Med målsättningen större enhetlighet och rättvisa uppstår först frågeställningen om detta syfte uppnås bäst med ett för hela landet enhetligt system eller något slags differentiering eller regionalisering. l direktiven anges att vi vid förslag om ett nytt och enhetligare system för bostadsstödet bör ta hänsyn till strukturen för boendekostnadema i olika kategorier av kommuner. En utgångspunkt för bedömningen enhetligare av en men ändå differentierad struktur kan enligt direktiven vara de normer för bostadskostnader vid beräkning av underhållsbidrag som vi redovisat i avsnitt 2.3. Vi har övervägt det motiverade i att tillämpa ett differentierad stödsystem och härvid diskuterat en kommunmodell med anpassning stödet av till respektive kommuns struktur för boendekostnader. Vi har bedömt en sådan modell som orealistisk av flera skäl och inte minst i fråga att om fram korrekta och objektiva uppgifter underlag för bidragssom beräkningen. Vi har alltså avvisat tanken på så långtgående differenen tiering. När det gäller modellen för underhållsbidrag så anknyter den till en tillämpad struktur på faktiskt underlag. Denna differentiering tillämpas från årsskiftet 199192 för bostadsbidrag till värnpliktiga. Enligt vår bedömning är den schablonartade strukturen inte lämplig underlag som för beräkning av bostadsbidrag för pensionärer. Som framgår avsnitt av 6.3 förekommer otvetydigt skillnader mellan boendekostnadema i olika kommuner men något entydigt mönster framträder inte. Vi bedömer en differentiering enligt modellen för underhållsbidrag därför inte lämplig och förordar i stället en enhetlig nivå för hela riket. l vissa kommuner förekommer i dag differentiering KBT med en av

SOU 199221 Allmänna överväganden

högre bostadsstöd till boende i servicelägenheter. Vi bedömer det som omöjligt att i ett enhetligt system med staten som huvudman tillämpa en särbehandling av vissa boendeformer och avvisar därför tanken på en sådan differentiering.

9.4.3 Olika modeller för ett framtida bostadsstöd

Enligt direktiven kommer bostadsstöd till pensionärer att under överskådlig tid framöver att utgöra en viktig och i många fall avgörande förutsättning för att pensionärerna skall kunna efterfråga och bibehålla en god bostad. Målet att göra det möjligt för äldre att bo kvar i eget hem måste enligt direktiven kombineras med ekonomiska förutsättningar för dem att klara bostadskostnadema. Behovet av bostadsstöd för att tillförsäkra alla pensionärer en god bostadsstandard återspeglar det faktum enligt direktiven att stora grupper äldre pensionärer under avsevärd tid kommer att ha låga pensionsinkomster i förhållande till pensionärsgrupper. Den stora skillnaden yngre I i pensionsinkomster i kombination med stora skillnader i bostadskostl l nader gör att gnmdpension som ger utrymme för att täcka kostnaderl en i de dyraste nybyggda lägenheterna enligt direktiven skulle leda till na l oöverstigliga kostnadsökningar. l Bostadsstödet till pensionärer bör vara en specialinriktad förmån av I social- och bostadspolitisk karaktär eftersom stödet också fortsättningen enligt direktiven kommer att ha stor betydelse för främjande av god bostadsstandard för pensionärer. Bostadsstödet bör därför i ökad grad inriktas på att vara ett högkostnadsskydd som utjämnar boendekostnadema och underlättar flyttning till moderna och lättskötta bostäder. En stor del av vårt utredningsarbete har ägnats att överväga olika modeller för bostadsstödet och ett mycket stort antal alternativ har analyserats och diskuterats. Som framhölls inledningsvis i detta avsnitt har de största svårigheterna när det gäller att enas om lämpliga förslag varit det svårförenliga i föreliggande kostnadsram och direktivens intentioner. Vi har också kommit till slutsatsen att redovisa alternativt förslag till bostadsstöd överstigande kostnadsramen. När det gäller val modell för bostadsstödet har vi vid övervägandeav

l

na ställts inför avvägningar av olika slag. Frågan har bl.a. gällt z hur uttrycket högkostnadsskydd skall tolkas och hur detta skall a styra modellvalet, bostadsstödet också skall gälla möjligheter att efterfråga de - om dyra bostäderna i nyproduktionen och i servicelägenheter,

om huvudinriktningen bör vara en höjning av nedre hyresgränsen egenavgiften för att kunna finansiera en inriktning av ovan angivet slag, samt hur bostadsstödet skall konstrueras för att motverka kostnads- drivande effekter.

118 Allmänna överväganden SOU 199221

Våra diskussioner och överväganden har utmynnat i fem olika typer av modeller modell A-E, vilka finns utförligt redovisade i kapitel 12. För att underlätta bedömningen av de olika modellerna har vi anknutit dessa till några typhushåll för pensionärer med olika inkomster och boendekostnader. Utfallet i förhållande till nuvarande KBT-system redovisas också för tre olika kommuner. Vi analyserar även de kostnadsdrivande effekterna men endast med avseende statens utgifter för bostadsstödet och i viss mån hyressättningen för särskilda pensionärsbostäder. Av alla de diskuterade och senare avgränsade modellerna har vi vid övervägandena om lämpligt förslag haft utgångspunkt, som samma sätt som för utredningsarbetet i sin helhet, att åstadkomma enkelhet och överskådlighet men också möjligheter att förutse kostnaderna och anpassa förmånema för framtiden. Bostadsstödet bör enligt vårt synsätt också vara så mycket möjligt anpassat till dagens och den närmaste som framtidens hyresnivå och till en skälig egendel för pensionären. När det gäller vårt huvudförslag har som framhållits förutsättovan ningarna att uppnå lämplig avvägning mellan olika ambitioner varit en begränsade. Vi har därför i valet mellan de olika alternativen kommit till slutsatsen att förorda konstruktion med ersättning till 95 % boen av stadskostnaden i intervallet 300-4 500 krmånad. Förslaget anknyter till modell A med principen att bostadsstödet skall utgöra hela eller del av bostadskostnaden mellan nedre och övre kostnadsgräns. Vi been en dömer den övre hyresgränsen på 4 500 kr enligt förslaget som någorlunda väl anpassad till det nuvarande kostnadsläget, även om hyresnivån i många av servicelägenhetema ligger på högre nivå. Det har inte gått en att undvika en nedre gräns på nivån 300 kr, trots att del de en stor av nuvarande KBT-tagama härigenom kommer att minskat bostadsstöd. Som tidigare påpekats har vi också enats om att redovisa förslag utanför kostnadsramen. Vi har härvid ansett lämpligt att anknyta till samma modell som rammodellen med förbättringar densamma. l detta av alternativa förslag utges bidrag med 100 % i hyresintervallet 200-4 500 kr per månad. Under utredningsarbetet har övervägts ytterligare konstruktion en av bostadsstödet med anknytning till modell A och vi har funnit det motiverat att särskilt redovisa denna. Bostadsbidraget enligt denna konstruktion har ingen fast nedre hyresgräns. Den är sålunda konstruerad så att bostadskostnaden från 0 och till 3 500 krmånad kompenseras med upp 90 % och med 80 % i kostnadsintervallet 3 500-5 000 kr. Vi har vid bedömningar och jämförelser kommit till slutsatsen att som alternativ till vårt huvudförslag förorda den modell medför viss som en fast egenavgift och därvid med anknytning till konstruktionen dagens av system. Som framhållits tidigare motsvarar 200 kr ungefär indexuppräknat 80 kr. Vi anser det också angeläget att kunna kompensera fullt i ut mellanskiktet 200-4 500 kr och att uppnå Övre hyresgräns nivå en en som endast i undantagsfall understiger hyresnivån för bidragstagare. Det är emellertid angeläget att regeringen följer utvecklingen pensionärerav nas ekonomiska situation liksom utvecklingen hyreskostnadema. av

SOU 199221 Allmänna överväganden

9.5 Regler för inkomstprövning

9.5.1 Inledning

I utredningsdirektiven anges att inkornstprövningen inom stödsystemet bör utgångspunktema för översynen. Principen för inkomstvara en av prövning KBT innebär vidare enligt direktiven i dag en komplicerad av handläggning med omfattande insamling av uppgifter och även ett stort antal återkravsutredningar och omfattande efterkontroll. För att förenkla den administrativa hanteringen bör utredningen enligt direktiven pröva möjligheter till ökad schablonisering vid inkornstberäkningen. Därvid skall dock analyseras vilka effekter schabloniseringen får för olika kategorier pensionärer. Det bör även övervägas till vilken del kapitalinkomster och förmögenhet skall påverka inkomstunderlaget. Det nuvarande systemet för inkomstprövning har genom åren utsatts för alltmer kritik och för att reglerna upplevs orättvisa, svårbegripsom liga och till del kränkande och som medfört en omständlig och tung en hantering. Det har varit vår strävan att så långt möjligt och med bibehållande som de grundläggande principerna för inkomstprövning få till stånd så av enkla och överskådliga regler möjligt och med en inriktning som som för den enskilde kan upplevas rättvisa och utan kränkande inslag. som Vi har också med vår översyn sökt åstadkomma konsekventa och logiska principer med så särregler och undantag som möjligt.

9.5.2 Inkomstbegrepp

Som utgångspunkter för ett nytt inkomstbegrepp har vi avvägt lämpligheten i att tillämpa aktuell inkomst eller fastställd inkomst enligt taxering. Vi bedömer härvid behovet av aktuell uppgifter vara större när det gäller periodiska inkomster än beträffande inkomst av kapital. Vi föreslår sålunda att aktuell inkomst vid prövningstillfället tas upp och sålunda alla former faktisk uppburen inkomst men med ett väsentligt av undantag. Detta undantag anknyter till gällande och ganska nyligen av riksdagen ändrade regler för KBT och avser förvärvsinkomst för ålderspensionärer. Vi har noggrant övervägt det berättigade i att bibehålla detta undantag från den eftersträvade principen konsekvens och logik om i regelsystemet och funnit att inga avgörande skäl talar för att föreslå ändringar nuvarande regler i detta avseende. Vi anknyter härvid till av de principer låg till grund för riksdagsbeslutet och i prop. sorn 19888946. Inte minst med avseende på den beräknade och förväntade arbetskraftsbristen på längre sikt och betydelsen förvärvsarbete i många fall av också efter uppnådd pensionsålder sociala och mänskliga aspekter kan ur denna undantagsregel vara befogad. I tankegångama med ett generellt system för bostadsstöd med lika regler för hela landet ligger också insikten att den omfördelning som måste bli konsekvensen både vinnare och förlorare. Vi beräknar att ger knappt 10 % pensionärerna får sänkt eller höjt bostadsstöd grund av

120 Allmänna överväganden SOU 199221

av det föreslagna inkomstbegreppet. Med tidigare angivna undantag vi emellertid att vårt förslag anser innebär ett nytt synsätt med användande principen faktisk inav om komst. Syftet med de föreslagna reglerna är att metoden skall vara så enkel att de flesta pensionärer skall kunna räkna och kontrollera sin ut rätt till bidrag och detta bör vara till stor fördel för såväl den enskilde som samhället. Reglerna blir också avsevärt enklare att administrera än de nuvarande.

9.5.3 Inkomst kapital

av

Förmögenhetsberâkningen i nuvarande regler för KBT är detaljerad och förenad med stora problem för såväl pensionären för administratiosom nen. I direktiven anges också att utredningen bör överväga till vilken del kapitalinkomster och förmögenhet skall påverka inkomstunderlaget. Vi har bedömt att nuvarande regler för förmögenhetsprövning och påverkan på bostadsstödet av förmögenhet inte är lämplig utan bör ersättas med ett system som är enklare och mindre detaljerat. Vi har härvid i avvägning mellan olika möjliga metoder funnit att systemet med faktisk kapitalavkastning enligt senaste taxering är metod både är enkel en som och lätt kontrollerbar för såväl pensionären handläggaren. Argusom menten mot en sådan metod kan vara att man inte erhåller helt aktuella uppgifter. I jämförelse med alternativa beräkningssätt har vi för stannat att förorda att nuvarande förmögenhetsprövning slopas och den vid att senaste taxering fastställda inkomsträntan m.m. tas med årsinkomst som vid beräkning av bostadsstöd.

9.5.4 Avtrappningsregler och marginaleffekter

Enligt direktiven skall vi i vårt utredningsarbete analysera förekomsten av extrema marginaleffekter inom stödsystemet samt föreslå åtgärder som kan undanröja dessa effekter. När det först gäller förekomsten av extrema marginaleffekter så har vi kunnat konstatera att sådana inte existerar i det nuvarande KBT-systemet. Nuvarande regler för avtrappning mot årsinkomst med ett fribelopp på l 000 kr och att endast beakta 35 inkomsten kan inte sägas av innebära en sådan effekt. De stora marginaleffektema uppstår först i kombination med de regler gäller ñr beskattningen. För pensiosom en när med en kommunalskatt på 31 % blir marginaleffekten tillsammans med 20 % effekt för särskilt grundavdrag och 35 % för KBT en effekt på tillhopa 86 %. Av inkomstökning på 100 kr får pensionären en sålunda behålla endast 14 kr. Till detta kommer marginaleffekter för pensionärer som uppbär särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension SKBT och marginaleffekter på grund kommunala inkomstav prövade system, exempelvis hemtjänsttaxor. Den totala marginaleffekten kan alltså överstiga 100 %. Vi har tidigare angett att vår inriktning för förslag nytt stödsystem om har varit att undvika höga marginaleffekter. Mot sådan strävan står en

SOU 199221 Allmänna överväganden

kravet på att få ett systern som ger bästa utbytet för de som är i störst behov av stödet och att avpassa inkornstprövningsreglema härtill och därvid också avtrappningsbestämmelsema. Vid konstruktionen av dessa regler måste göras avvägningar mellan de motstridiga kraven inte alltför hög marginaleffekt respektive en tillfredsställande fördelningsprofil. Mot denna bakgrund och med försöket att så rättvist som möjligt avväga olika intressen föreslår vi en ökning av det nuvarande fribeloppet på l 000 respektive 1 500 kr till 3 000 kr per år för varje stödtagare. Detta motiveras främst av de ändrade reglerna för förmögenhetsprövning, varvid vi förordar att det allmänna fribeloppet höjs i stället för att införa ett särskilt fribelopp för inkomst av kapital. Vi föreslår också att nuvarande avtrappningsregel med 35 % ersätts med en progressiv avtrappningsskala på 35 %, 40 % och 45 % för att motverka att bostadsbidrag utges i alltför höga inkomstlägen. De högre procentsatsema i de högre inkomstlägena innebär visserligen en ökad marginaleffekt men i dessa inkornstlägen är det särskilda grundavdraget för pensionärer i normalfallen bortreducerat.

9.6 Bostadsstöd vid en EG-integration

9.6.1 Inledning

Enligt särskilda kommittédirektiv dir. 198843 till kommittéer och särskilda utredare skall vi i vårt utredningsarbete beakta EG-aspekter. I direktiven till vår egen utredning skall vi härutöver göra särskilda bedömningar och överväga förslag till lagstiftningsåtgärder. I det senare fallet gäller vårt uppdrag att följa utvecklingen i fråga om särskilda bestämmelser varigenom förmåner av typ KBT skall kunna begränsas till bosättningslandet. Om det bedöms erforderligt skall vi enligt direktiven lägga fram förslag till lagstiftning så att en eventuell förpliktelse för Sverige att utge KBT utanför Sverige får så begränsade konsekvenser som möjligt.

9.6.2 Bostadsstödet bör begränsas till bosättningslandet

Parallellt med vår utredning har också arbetat en särskild utredning för att göra bedömningar och komma med förslag om erforderliga ändringar inom socialförsäkringsområdet med anknytning till EG och ett eventuellt EES-avtal. Uppdraget har inriktning speciellt på folkpensioneringen. Vi har fortlöpande samrått med denna utredning. Vi har i kapitel 14 bl.a. redovisat de grundläggande socialpolitiska principerna inom EG. Vid våra bedömningar av bostadsstödets syfte och karaktär samt regelsystemets utformning och behovet av kontrollmöjligheter finner vi det inte rimligt att exportera en behovsprövad förmån av detta slag. Regelsystemet är så utformat att rätten till förmånen förutsätter tillgång till exakta uppgifter och möjligheter att kontrollera dessa uppgifter såväl i fråga om den enskildes ekonomiska förhållanden som villkoren för

122 Allmänna överväganden SOU 199221

bostaden. Bostadsbidraget för pensionärer är sålunda enligt vårt förmenande en förmån av sådant slag som bör begränsas till bosättningslandet.

9.7 Kommunalt

bostadstillägg till handikappade

KBH

9.7.1 Inledning

I våra direktiv erinras om att kommunalt bostadstillägg till handikappade KBH i vissa kommuner kan utges till personer med handikapp eller till hushåll med en handikappad familjemedlem. Bostadstillägget syftar till att stimulera handikappade att skaffa sig moderna och lättskötta bostäder som är lämpliga med hänsyn till den enskildes handikapp. KBH har minskat i omfattning och för närvarande torde endast en tredjedel av landets kommuner utge sådant stöd mot tidigare två tredjedelar av kommunerna. Vi har enligt direktiven i uppdrag att kartlägga omfattningen KBH av samt bedöma det framtida behovet av stödet. Om skulle finna att ett sådant behov kommer att föreligga bör vi pröva lämpligheten att föra in denna stödform i KBT-systemet.

9.7.2 Bostadsstöd till handikappade bör finnas kvar

Vi har vid våra överväganden om det framtida behovet av särskilt bostadsstöd till handikappade samrått med företrädare för handikapprörelsen och Kommunförbundet. Vi har därvid kunnat konstatera att den nuvarande stödformen i dess nuvarande utformning ifrågasätts. Den successiva avvecklingen är ett tydligt bevis för detta. Trots denna utveckling och ifrågasättande av KBH-systemets berättigande finns det klara och otvetydiga behov av insatser för funktionshindrade när det gäller att få tillgång till en bostad som är anpassad till hindret. Vi ser det sålunda som angeläget och framlägger också förslag om bibehållande av ett bostadsstöd för handikappade med integrering i systemet för bostadsstöd till pensionärer. Vi anser härvid att stödet skall ha som inriktning att ge möjligheter för dessa kategorier att förhöjt bostadsbidrag för en större eller av andra skäl dyrare bostad. Det bör i normalfallet sålunda gälla stöd till bostad med större yta och därmed högre bostadskostnad än vad som kan rymmas inom de allmänna reglerna för bostadsstödet. Vid prövning av rätt till sådant förhöjt bostadsbidrag kan de regler som tillämpats i vissa kommuner vid prövning av rätt till KBH vara till visst stöd.

l

I det föreslagna stödsystemet kan endast inrymmas personer som har l

rätt till huvudförrnånen bostadsbidrag till pensionärer. Den kategori l

inom det nuvarande KBH-systemet som inte uppbär pension kommer så- i l lunda inte att omfattas. Vi har bedömt som icke möjligt att i det för-

i

eslagna allmänna systemet för bostadsstöd till pensionärer inrymma en kategori som inte uppbär pension. Vi anser det angeläget att vid man

SOU 199221 Allmänna överväganden 123

översynen av systemet för bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. bör pröva möjligheterna att i detta stödsystem inrymma den kategori icke pensionärer som för närvarande kan bli berättigade till KBH. Vi har i fråga om det förhöjda bostadsstödets kostnader gjort vissa bedömnningar och beräknar att kostnaderna kan beräknas uppgå till ca 30 miljoner kronor per år.

9.8 Administration för bostadsstödet

I direktiven anges att vi skall bedöma den framtida administrationen för bostadsstödet. Vi skall härvid undersöka fördelarna med en samordning för olika former för bostadsbidrag. När det gäller sistnämnda fråga har gjort den bedömningen att en framtida samordning med bostadsstöd till pensionärer endast kan bli aktuell för bostadsbidrag för barnfamiljer m.fl. Som framgår av kapitel 10 föreslår vi i fråga om bostadsstödets framtida status att som ett första steg mot integrering av systemen för bostadsbidrag frikoppla bidragssystemet för pensionärer från folkpensioneringen och ändrar benämning till

i bostadsbidrag till pensionärer. I kapitlet anges också att systemet för

f bostadsbidrag till barnfamiljer skall bli föremål för översyn med avseen-

de främst på den administrativa delen.

I Med tanke på angivna utredningsarbete anser vi att det i våra direktiv

angivna uppdraget beträffande samordning bör aktualiseras först när j l översynen av det andra systemet för bostadsbidrag fullgjorts.

i

När det gäller administrationen i övrigt aktualiserar vi i kapitel 17 vissa tekniska åtgärder med inriktning på förenklingar av handläggl

ningen. Dessa åtgärder är dels maskinell omräkning vid förändringar av tjänstepension, dels omräkning när den taxerade inkomsten av kapital ändras. Sedan år 1982 har KBT enligt 6 § lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg räknats om när statlig eller kommunal personalpension har ändrats. Detta har gjorts maskinellt med hjälp av ADB-teknik. Omräkning av KBT när övriga tjänstepensioner eller motsvarande förmåner har förändrats har däremot handlagts manuellt. Administrativa och andra skäl kan motivera att alla tjänstepensioner och motsvarande l förmåner grundar sig på kollektivavtal behandlas likvärdigt. som

i

Den omräkning som avses i paragrafen innebär att uppgifter hämtas in

i och läggs till grund för beräkning av bostadsbidrag. Någon individuell

i

kommunicering inför varje omräkning beträffande vilka belopp som

g kommer att ligga till grund för det framtida bostadsbidraget görs inte i

dessa fall. Detta skulle innebära att man gick miste om en stor del av den administrativa förenklingen. Det är därför väsentligt att pensionären i samband med ansökan om bostadsbidrag informeras om när omräkningar kan komma att ske. Dessutom bör det av det beslut som sänds till pensionären framgå vilken uppgift som hämtas in och som föranlett omräkningen. De här angivna åtgärderna inom administrationen bör också leda till vissa kostnadsbesparingar.

124 Allmänna överväganden SOU 199221

Vi finner det självklart att administrationen lokalt även i fortsättningen skall handhas av försäkringskassoma. Allt tyder också att administrationen för bostadsbidrag för barnfamiljer överförs till kassoma och att en samordnad handläggning på denna nivå blir möjlig. På grund av de förenklingar i regelsystemet och i handläggningen vi föreslagit kan icke obetydliga rationaliseringsvinster i försäkringskassomas administration uppnås. Detta torde successivt medföra ett visst minskat personalbehov. I fråga om den centrala administrationen finner vi inga skäl att föreslå förändringar.

Finansiering

I utredningsdirektiven anges att konsekvenserna för stödsystemets finansiering noggrant måste analyseras om utredningen skulle finna att bostadsstödet bör annan huvudman. Förutsättningarna för ett eventuellt statligt huvudmannaskap till bostadstillägget är enligt direktiven att ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och kommun uppnås. Utredningen bör samråda med kommunalekonomiska kommittén vad gäller såväl huvudmannaskap som finansiering av eventuella förslag. Som redovisas i kapitel ll föreslår kommunalekonomiska kommittén att de kostnader som i samband med ett förstatligande lyfts av från kommunerna skall leda till en motsvarande sänkning av den totala statsbidragsnivån. Totalsumman för KBT inklusive icke statsbidragsberättigade delar uppgår för år 1991 till ca 8 miljarder kronor. Med denna summa som underlag för finansieringen av ett nytt statligt system för bostadsstöd så bör sänkningen av statsbidragen till kommunerna enligt kommunalekonomiska kommittén ske genom ett generellt uttag från kommunsektom och således inte regleras på kommunnivå. Vi delar kommitténs uppfattning i den frågan. Som framhållits tidigare redovisar vi ett alternativt förslag till bostadsstöd med kostnader överstigande den angivna finansieringsramen med ca 1,6 miljarder kronor, dvs. totalt 9,6 miljarder kronor. I det sammanhanget redovisas också Övergångsbestämmelser för att minskningar av bostadsstödet för enskilda pensionärer genom de nya reglerna inte skall slå igenom alltför drastiskt. Kostnaderna för övergångsreglema uppgår i huvudförslaget första året till 460 mkr och avtrappas under fyra år. I alternativet är kostnaden första året 60 mkr. För dessa ramöverskridanden anvisar vi emellertid ingen finansiering. Inte heller för merkostnaden på 30 mkr för KBH enligt förslag i kapitel 15 liksom 150 mkr för

nytillkommande stödtagare enligt Ädelavgiftsutredningens blivande

förslag anvisas något finansieringssätt.

Övergångsbestämmelser

9.10 Som framhållits i flera sammanhang i våra skrivningar kommer våra förslag till ett generellt system med enhetliga regler för hela landet att innebära en omfördelning i förmånshänseende mellan olika kategorier och individer pensionärer. Vid en sådan omfördelning går inte att

SOU 199221 Allmänna överväganden

undvika att det blir fråga om såväl vinnare som förlorare, eftersom strukturen för KBT är så skiftande mellan kommunerna. Vid omfattande förändringar av sociala förmåner exempelvis som vid de ganska nyligen genomförda förändringarna av efterlevandepensioär det vanligt att lindra de mera omedelbara effekterna av nema försämringar genom Övergångsbestämmelser. Sådana regler kan ha en eller mindre generös utformning. Med tanke på att ett ganska stort mer antal nuvarande KBT-tagare kommer att lägre belopp i det nya systemet för bostadsstöd bedömer vi det nödvändigt att införa någon form av Övergångsbestämmelser. Vi har noggrant övervägt olika former av sådana bestämmelser och även finansieringen av dessa. När det gäller sistnämnda fråga anser det rimligt att staten svarar för denna anordning samma sätt som för själva bidragssystemet. Vi anser det sålunda rimligt att staten tar ansvaret för konsekvenserna av ett system som utarbetats enligt direktiv från staten. När det gäller principerna för konstruktionen av övergångsregler har vi stannat för ett system med garantitillägg. Ingen nuvarande KBT-tagare skall sålunda behöva drabbas av försämringar mera än ett visst belopp i jämförelsen mellan det tidigare och det nya systemet och mellanskillnaden skall alltså utges i form av ett garantibelopp. Detta belopp nedtrappas under fyra år. Enligt vårt förslag skall den enskilde inte behöva drabbas av en högre merkostnad första året av de nya bestämmelserna än 120 kr per månad.

Övergångsbestämmelsema skall enligt vårt förslag tillämpas såväl för

vårt huvudförslag som det alternativ vi redovisar till konstruktion av nytt stöd och med en beräknad kostnad till 460 respektive 60 miljoner kronor.

9.11 Ikraftträdande

Vi har i vårt utredningsarbete arbetat med olika tidsperspektiv. De ursprungliga planerna att utredningsarbetet skulle vara klart så att nya bestämmelser skulle kunna träda i kraft den l januari 1992 fick vi tidigt skrinlägga och föreslå att SKBT skulle förlängas att gälla också under år 1992. Utredningsarbetet har emellertid visat sig så tidskrävande att vi varit nödsakade att framflytta tidpunkten för överlämnande av vårt betänkande till i början av april 1992. Detta innebär med hänsynstagande till att betänkandet måste utsändas på remiss att riksdagsbehandlingen inte kan komma till stånd förrän tidigast i oktober och troligtvis november 1992. Riksförsäkringsverket har med hänsyn till ovan redovisade förhållanden och till behovet av information till pensionärer, utbildning av personal och anpassning av administrationen gjort bedömningen att tillämpande av det nya regelsystemet den 1 januari 1993 är helt orealistiskt. Ikraftträdande av reformen bör därför enligt verket framflyttas till den ljuli 1993. Vi ansluter oss till Riksförsäkringsverkets bedömning och föreslår

126 Allmänna överväganden SOU 199221

sålunda att Lag om bostadsbidrag till pensionärer träder i kraft den l juli 1993. Lagen SFS 1991162 om särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension SKBT och förordningen SFS 1191228 om statsbidrag till särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension har förlängts att gälla t.o.m. den 31 december 1992. Vi förutsätter att giltigheten för lagen och förordningen förlängs att gälla t.o.m. den 30 juni 1993 med anledning av vårt förslag om datum för ikraftträdande av lagen om bostadsbidrag till pensionärer.

SOU 199221 127

10 Bostadsstödets framtida status

Vårt förslag

Bostadsstödet till pensionärer frikoppas från folkpensionssystemet och blir en fristående förmån med egna lagregler. I förlängningen och sedan pågående översyn bostadsen av bidrag för barnfamiljer m.fl. slutförts bör en samordning lags mässigt de båda systemen för bostadsstöd övervägas. av

10.1 Direktiven

I våra direktiv anges att bostadsstödet även i framtiden bör vara en specialinriktad förmån social- och bostadspolitisk karaktär eftersom det av också i fortsättningen kommer att ha stor betydelse för främjandet av god bostadsstandard för pensionärer. Stödet bör således i Ökad grad inriktas på att utjämna bostadskostnaderna och underlätta flyttning till moderna och lättskötta bostäder. Förmånens bostadspolitiska uppgifter är sålunda liksom för systemet med bostadsbidrag för barnfamiljer mycket påtagliga och klart markerade. I fråga om eventuell samordning eller på annat sätt närmare samband med andra former av bostadsstöd i direktiven uppdraget till utanges redningen att undersöka fördelarna med sådan samordning i fråga en om administrationen. Även inte det klart markeras så får uppdraget om uppfattas som begränsat till eventuell samordning med systemet för bostadsbidrag för barnfamiljer. När det gäller våra överväganden och förslag beträffande samordning av administrationen hänvisas till avsnitt 17.1.

Tidigare förslag om samordning mellan

stödformerna

l flera sammanhang har i riksdagen och av statliga utredningar framförts

förslag om samordning mellan KBT och bostadsbidragen till barnfamil-

jer. Vi begränsar oss här till att redovisa ett exemplen på sådana par av tankegångar.

128 Bostadsstödets framtida status SOU 199221

1976 års kommunalekonomiska utredning KEU 76 förordade en samordning mellan KBT och de statskommunala bostadsbidragen, nämligen i fråga om nivån för den övre statsbidragsprocenten. l prop. 19787995 med anledning av KEUs förslag anförde departementschefen att en mera fullständig samordning av de två bostadsbidragssystemen bör eftersträvas på sikt. De ändringar i bidragssystemet som föreslogs med anledning av utredningsförslaget borde utformas så att de inte minskade möjligheterna till samordning i framtiden. De föreslagna regeländringama skulle sålunda uppfattas som en provisorisk lösning i avvaktan på att förutsättningar skulle föreligga för en ytterligare samordning av de båda bostadsbidragssystemen. Bostadsbidragskommittén anför i sitt betänkande Bostadsbidragen SOU 198258 att ett närmande mellan KBT- och bostadsbidragssystemen började eftersträvas i mitten av 1970-talet. Det fanns då inga likheter mellan de två systemen, vilket sammanhängde med att de berörde olika målgrupper, att de utvecklats oberoende av varandra och att de administrerades av olika organ. I betänkandet redovisades några exempel samordningsátgärder men markerades samtidigt att olikhetema var stora också efter de vidtagna förändringarna. I bostadsbidragskommitténs direktiv framhölls att kommittén skulle klarlägga vilka konsekvenser föreslagna förändringar i bostadsbidragsreglerna skulle få för KBT-systemet och för den önskvärda samordningen mellan systemen. Kommittéen anförde dock att den inte sett som sin uppgift att lämna förslag om hur bostadsbidragen och KBT borde samordnas. De av kommittén avgivna förslagen var emellertid så avvägda att de skulle underlätta en framtida samordning. Bostadsbidragskommitténs förslag överlämnades efter remissbehandling till bostadskommittén som emellertid i sitt slutbetänkande Bostadskommitténs slutbetänkande SOU 19864-6 inte aktualiserar samordning mellan stödsystemen. Det kan finnas skäl att i sammanhanget också nämna att den år 1990 tillsatta kommunalekonorniska kommittén i sitt betänkande Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans SOU 199198 föreslog att bostadsbidragen för barnfamiljer m.fl. liksom KBT helt skall finansieras av staten.

10.3 Utredning bostadsbidragens

om

administration

Enligt beslut vid regeringssammanträde 1992-01-16 har särskild utredare tillkallats för att förbereda en överföring av bostadsbidragens administration från kommunerna till försäkringskassoma. l utredningsuppdraget dir. 19925 ingår också att föreslå vissa regeländringar i bostadsbidragssystemet. Utredningsarbetet bör sålunda vara inriktat en anpassning av bidragsreglema till den nya administrationen och förenkling av denna men som samtidigt ge största möjliga tillförlitlighet när det gäller bidragen. När det gäller regelöversynen nämns inkomstprövning, efterkontroll, överklagande och sekretessproblem.

SOU 199221 Bostadsstödets framtida status 129

10.4 Överväganden och förslag

Vi har i delavsnitten här ovan redovisat tankegångar och förslag till ökad samordning mellan systemen för bostadsstöd ñr barnfamiljer

respektive pensionärer. Åtgärder har efter hand vidtagits för att under-

lätta en sådan integrering och förutsättningarna härtill torde sålunda ha förbättrats. Vad som under senare tid ytterligare har aktualiserat samordningsfrågorna är dels kommunalekonomiska kommitténs förslag om att staten blir huvudman för båda systemen för bostadsstöd, dels uppdraget särskild utredare att förbereda en överföring av bostadsbidragens administration från kommunerna till försäkringskassoma och därmed en administrativ samordning med bostadsstödet till pensionärer. I kapitel ll i detta betänkande föreslår vi i likhet med kommunalekonomiska kommittén att staten blir huvudman för det framtida bostadsstödsystemet ñr pensionärer. Med hänvisning till de ovan relaterade förhållandena och till den förestående översynen av regelsystemet för bostadsbidragen för barnfamiljer m.fl. anser vi tiden lämplig att ta ytterligare ett steg mot samordning av de båda förmånsslagen. Som ett sådant steg får vi sålunda föreslå att bostadsstödet till pensionärer frikopplas från folkpensionssystemet och även från integreringen lagmässigt med hustrutillägg och tills vidare blir en fristående förmån med egna lagregler. I förlängningen och sedan översynen av det andra stödsystemet skett bör en samordning lagmåssigt övervägas. Som en konsekvens av den föreslagna förändringen för bostadsstödet till pensionärer med frikoppling från folkpensionssystemet och den framtida lagmässiga integreringen med bostadsbidragssystemet för bamfamiljer samt att staten blir huvudman för systemet föreslår vi att benämningen på stödet till pensionärer ändras från kommunalt bostadstilllägg till folkpension till BOSTADSBIDRAG TILL PENSIONÄRER.

SOU 199221

11 för

Huvudmannaskap

bostadsstödet

.Várt förslag

Huvudmannaskapet för bostadsstödet till pensionärer överñrs

kommunerna till staten.

Bakgrund

När folkpensionssystemet reformerades år 1948 och systemet med kommunala bostadstillägg i samband härmed infördes förekom en helt annan kostnadsfördelning än i dag för de allmnna pensionema. Kommunerna bidrog sålunda i väsentlig utsträckning till finansieringen av förmånerna inom och i anslutning till folkpensioneringen. Staten bekostade i sin helhet pensionsförmåner som utgick utan inkomstprövning medan kommunerna delade med staten kostnaderna för statliga bostadstillägg, hustrutillägg, änkepensioner och invalidpensioner. Kommunerna bekostade helt de kommunala bostadstilläggen. Denna kostnadsfördelning gällde t.o.m. år 1965 då kommunernas bidragsskyldighet till folkpensioneringen begränsades att endast avse de kommunala bostadstilläggen men gällde då hela kostnadsansvaret för KBT. statsbidrag för bostadstilläggen infördes fr.o.m. år 1980. Även i handläggningen av pensionsfrågor hade kommunerna vid KBTsystemets tillkomst och åtskilliga år framöver en helt annan funktion än i dag. Det kommunala organet pensionsnämnden skulle sålunda pröva alla pensionsärenden utom ålderspension och detta gällde fram till år 1962. Från denna tidpunkt övertogs administrationen ñrsäkringsav kassoma och riksförsäkringsverket RFV. I kommunerna inrättades emellertid ett nytt organ försäkringsnåmndema med uppgift att - - vara rådgivande till försäkringskassoma samt att pröva ansökningar inom komstprövade folkpensionsförmåner. Försäkringsnämnderna upphörde år 1987 i och med tillkomsten av socialförsäkringsnåmnderna och därmed har kommunerna inte längre någon som helst befattning med enskilda pensionsärenden. Tillkomsten av KBT motiverades av att bostadskostnaderna på vissa orter kimde vara så höga att folkpensionsfönnånema i övrigt inte var

132 Huvudmannaskap för bostadsstödet SOU 199221

tillräckliga ñr att täcka dessa kostnader. En viss differentiering i fråga om bostadsstödet förutsågs därför. Trots detta utsattes KBT-systemet redan på ett tidigt stadium för kritik för att vissa kommuner inte infört stödet och för att bostadstilläggen utvisade så ojämn struktur utan en egentlig anknytning till kostnadsnivån i kommun. resp. Kritiken har fortsatt under KBT-systemets hela existens och den ojämna och i många fall omotiverade strukturen har visserligen utjämnats men kvarstår ändå i en omfattning gör att kritiken fortfarande är som mycket påtaglig.

11.2 Nuvarande

handläggnings- och

ansvarsfördelning för KBT

Varje kommun beslutar vilka grunder skall gälla för KBT i den som egna kommunen. Kommunens grunder skall godkännas RFV statsav ur bidragssynpunkt. Försäkringskassan handlägger enskilda KBT-ärenden. Enligt 8 kap. 8 § kommunallagen skall budget för nästa kalenderår fastställas av fullmäktige före november månads utgång. I samband härmed fattas också beslut eventuella förändringar i kommunens om grunder för KBT. Beslutet har ofta föregåtts utredningar i underlyav dande nämnder och vid dessa utredningar inhämtas ofta underlag och synpunkter från RFV och försäkringskassan. Enligt lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension HKL skall kommun ofördröjligen underrätta RFV och försäkringskassan om beslut rörande KBT så att eventuella förändringar skall kunna beaktas vid försäkringskassans beslut om KBT redan från förestående årsskiftet. Av en förvaltningsrevision avseende KBT riksrevisionsverket som RRV genomförde 198485 framgick bl.a. att nuvarande roll- och ansvarsfördelning mellan försäkringskassoma och kommunerna medfört vissa svårigheter. Ett exempel härpå att gränsen för kommunens var resp. försäkringskassans inte helt klar. Detta kom bl.a. till ansvar var uttryck vid tillämpande av vissa lagrum i HKL och AFL i förhållande till kommunala beslut. RRVs granskning visade också att kommunernas grunder i vissa fall utformats så att de inte fått avsedd effekt för pensionärema samt att en aktiv uppföljning kommunala beslut avseende av KBT saknades. RRV konstaterade vidare att kommunala grunder för KBT utformats utifrån politiska ställningstaganden och kommunal ekonomisk situaen tion. Ofta beaktades inte i dessa sammanhang vilka omfattande administrativa kostnader den kommunala utformning KBT-grundema av åsamkade RFV och försäkringskassoma.

l

l

SOU 199221 Huvudmannaskap för bostadssrödet 133

11.3 Direktiven

Ett huvudskälen för översynen av KBT-systemet är enligt våra direkav tiv den ojämna KBT-strukturen i landets kommuner. Utredningen bör alltså överväga olika möjligheter att åstadkomma en enhetligare nivå kommunerna emellan för bostadstilläggen. Utredningen bör härvid Överväga dels för- och nackdelar med ett bibehållet kommunalt huvudmannaskap, dels om ett statligt huvudmannaskap är motiverat. I direktiven anges under avsnittet Finansiering att statsbidragens styroch stimulanseffekt belystes påtagligt genom de väsentliga höjningar kom till stånd i ett stort antal kommuner till följd av de ändrade och som förbättrade bidragsreglema fr.o.m. år 1988. Nivån är dock fortfarande ojämn och i många kommuner täcker KBT en allt mindre del av bostadskostnadema särskilt för nybyggda bostäder. Också i detta sammanhang anges i direktiven att utredningen bör bedöma lämpligheten av ett ändrat huvudmannaskap för stödet genom att staten helt eller delvis övertar ansvaret. Förutsättningarna för ett eventuellt statligt huvudmannaskap för bostadsstödet är enligt direktiven att ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och kommun kan uppnås. Utredningen skall i detta sammanhang samråda med kommunalekonomiska kommittén vad gäller såväl huvudmannaskap finansiering av eventuella förslag. som

11.4 Kommunalekonomiska kommitténs förslag

Som vi redovisat i avsnitt 8.1 har samråd och samarbete ägt rum med kommunalekonomiska kommittén. Denna har också i sitt betänkande Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans SOU 199198 föreslagit att staten blir huvudman för bostadsstödet för såväl pensionärer som barnfamiljer. Kommittén anför i sammanhanget följande

Kommittén att mycket talar för att staten tar över hela ansvaret för anser kommunala bostadstillägg och bostadsbidrag. Kommittén har i flera sammanhang betonat vikten av att ansvarsfördelningen mellan statlig och kommunal sektor blir tydlig. Kommunala bostadstillägg och bostadsbidrag är generella transfereringar, båda i första hand bör ses som en del av försom delningspolitiken, vilken inte primärt är en kommunalpolitisk fråga utan en fråga av rikspolitisk räckvidd. Kommittén föreslår därför att staten övertar ansvaret för KBT och för bostadsbidragen. De närmare förutsättningarna för detta har kommittén inte haft möjlighet att ta ställning till. Regeringen har dock tillsatt en utredning för översyn av systemet med kommunala bostadstillägg dir. 199125. Utredningen har bl.a. fått i uppdrag att överväga om ett statligt huvudmannaskap är motiverat samt för- och nackdelar med en sådan förändring. Förutsättningen för ett eventuellt statligt huvudmannaskap är att ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och kommun kan uppnås. Kommunalekonomiska kommittén föreslår att en översyn också görs av förutsättningarna för att överföra bostadsbidragen till statligt huvudmannaskap.

Kommittén föreslår att de kostnader som i samband med ett förstatligande KBT lyfts från kommunerna skall leda till en motsvarande sänkning av av av den totala statsbidragsnivån. Kommunernas egna kostnader för den statsbidragsberättigade delen av de båda bidragen uppgick år 1991 till ca 8,6

134 Huvudmannaskap för bostadsstödet SOU 199221

miljarder kronor, varav ca 6,2 miljarder kronor KBT och 2,4 milavser ca jarder kronor bostadsbidragen. Därutöver har alla kommuner kostnader för den del av KBT som inte är statsbidragsberättigad. - - - KBT-kommittén har i uppdrag att utforma ett nytt system för KBT och att kostnadsberäkna detta. Kommunalekonomiska kommittén har i sina beräkningar av effekterna av att KBT och bostadsbidrag blir statliga angelägenheter räknat med att statsbidragsnivån sänks med ett belopp som motsvarar kommunernas statsbidragsberättigade kostnader. Om även kommunernas nuvarande kostnader för den icke statsbidragsberättigade delen av KBT resp. bostadsbidrag kommer att räknas in i finansieringen ett nytt statligt biav drag bör detta, enligt kommitténs mening, ske genom ett generellt uttag från kommunsektorn och således inte regleras på kommunnivå.

11.5 överväganden om ändrat huvudmannaskap

Kommunerna har under många år haft ett långtgående för boansvar stadsförsörjningen inom den kommunen. Det har därför bedömts egna viktigt att kommunerna skall ha ett omfattande även för de selekansvar tiva bostadsstöden till pensionärer och barnfamiljer. Kommunerna finansierar också till väsentlig del förmånerna. Det kan med hänsyn härtill synas angeläget och naturligt att kommunerna har ett huvudansvar för bestämmande av förmånemas storlek samt för administrationen. När det gäller den framtida administrationen och ansvaret för bostadsbidragen till barnfamiljer finns det starka beröringspunkter mellan dessa och motsvarande frågor gällande KBT. Dessa frågor behandlas i kapitlen 10 och 17. Vad som är av lika stor betydelse för huvudansvaret för ett förmånssystem som kostnadsfördelningen är vem som svarar för handläggning och beslut. Den nuvarande uppdelningen mellan kommun ansvarig som

för grunderna och försäkringskassaRFV för godkännande grunder

av och administration är inte helt tillfredsställande. Den förorsakar också som RRV påpekat i sin ovan refererade granskningsrapport avsevärda gränsdragningsproblem. Det kan med anknytning till RRV-rapporten också i sammanhanget vara angeläget framhålla det olämpliga i att ett organ fattar beslut om en förmån och i många fall mycket kompliceen rad konstruktion på denna medan ett annat får ta arbetet och kostorgan naderna för handläggning och beslut. Ett enhetligt huvudmannaskap skulle förmodligen vara till fördel för att undvika de här angivna problemen och ge bättre möjligheter till en rationellare administration. I utredningens direktiv huvudsakligt skäl för överväganden anges som om ett förändrat huvudmannaskap för KBT-systemet därigenom att man skulle uppnå större enhetlighet i systemet. Förbättrade bidragsregler från staten har åstadkommit utjämnande en effekt mellan kommunerna i fråga om bostadsstödets utformning. Förutsättningama att uppnå ett enhetligare stödsystem har sålunda starkt ett samband med utformningen av finansieringen. Att ytterligare förbättra bidragsgivningen från statens sida med åtföljande villkor bostadstillom läggets storlek skulle kunna leda till ytterligare utjämning och enhetlighet mellan kommunerna. Erfarenheterna från de senaste ändringarna i statsbidragsvillkoren tyder

199221 Huvudnzarznaskap för bostadsstödet SOU

emellertid bidrag och villkor skulle behöva utformas mycket långtpå att gående för garantera direktivens synpunkt tillfredsställande att en ur enhetlighet mellan kommunerna. Kommunernas prioriteringar mellan

behov och ändamål är och kommer sannolikt att så skiftande olika vara framöver andra vägar för att uppnå jämnare struktur för bostadsatt en tilläggen kan motiverade. Utformningen av statsbidragssystemet vara enligt kommunalekonomiska kommitténs översyn talar inte heller för att

väsentligt förstärka ett specialdestinerat bidrag detta slag. Utveckav lingen torde gå i andra riktningen, nämligen att göra bidragssystemen

generella än för närvarande. Kommunalekonomiska kommittén har mer också förordat statligt huvudmannaskap för KBT. Det finns sålunda ett även och inte minst här angivna motiv tungt vägande skäl att överav föra huvudmannaskapet för bostadstilläggen till staten för att uppnå den

åsyftade enhetligheten och utjämningen mellan landets kommuner.

11.6 Förslag om ändrat huvudmannaskap

I förestående avsnitt har redovisats utveckling i fråga om kommuneren kostnads- och handläggningsansvar för pensionsförmåner. Utvecknas lingen har gått i den bestämda riktningen mot att kommunerna befriats

från sådant och det för närvarande begränsas till att besluta ansvar att grunder för KBT och till del finansiera förmånen. Försäkringsom en och RFV helt för handläggning och administration, kassoma svarar varvid vissa gränsdragningsproblem mellan kassoma och kommunerna

förekommer. Ett överförande huvudmannaskapet från kommunerna av till skulle göra administration och handläggning mera enhetlig och staten samtidigt eliminera problemen med gränsdragningar. emellertid ännu än enhetlighet i administrationen talar Vad som mera statligt huvudmannaskap är behovet utjämning och större likför ett av het mellan landets kommuner i fråga bostadstilläggets utformning. om förbättrade statsbidrag och därtill kopplade villkor åstadkom- Att genom sådan utjämning bedöms varken möjlig eller lämplig. Dels ligger ma en i linje med det sannolika framtida statsbidragssystemet, dels det inte kommunerna även i fortsättningen göra prioriteringar i den komtorde munala verksamheten innebär att enhetligheten inte kan garanteras. som finns sålunda övertygande skäl för att staten övertar ansvaret för Det Vi föreslår därför i likhet med kommunalekonomiska stödsystemet. kommittén huvudmannaskapet för bostadsstödet till pensionärer överatt från kommunerna till staten från tidpunkten för den föreslagna nya förs lagens ikraftträdande.

SOU 199221

12 Bostadsstödets konstruktion

12.1 Inledning

I utredningens direktiv uttalas att syftet med bostadsstödet till pensionärer skall vara att även pensionärer med låg eller ingen ATP skall kunna I efterfråga och bibehålla en

god bostad med j tillfredställande standard och å bo kvar i sitt eget hem i möjligaste män. -

i En utgångspunkterna för utredningen skall vidare enligt direktiven

av vara att föreslå

ett system som underlättar flyttning till moderna och lättskötta bostäi der ett system som inte är kostnadsdrivande. - Förutom dessa direktiv gäller för KBT-utredningen som för samtliga statliga utredningar att nya förslag

inte får öka de offentliga utgifterna. - Enligt direktiven bör utredningen lägga fram förslag om ett nytt och enhetligt system för bostadstillägg till pensionärer, varvid hänsyn bör tas till strukturen för boendekostnadema i olika kategorier av kommuner.

138 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221

12.2 Enhetlig nivå eller differentiering

l avsnitt 6.3 redovisas uppgifter från Bostads- och hyresundersökningen år 1990 Statistiska Centralbyrån. Bl.a. framgår av tabell 6.12 hur genomsnittlig lägenhetshyra varierar dels mellan olika kommuner, dels mellan olika färdigställandeår. Det framgår att skillnaderna mellan olika byggnadsår är större än skillnaderna mellan olika regioner. I kapitel 5 redogörs för nu gällande kommunala grunder för KBT. Det framkommer att skillnaderna mellan olika kommuner är mycket stora. Något entydigt mönster för dessa skillnader framträder inte. Det kan inte hävdas att kommuner med hög KBT-nivå generellt sett har en högre hyresnivå än andra kommuner. Även andra skäl än strukturen för bostadskostnadema ligger således bakom de varierande reglerna. Mot bakgrund av ovanstående bedömer vi att övervägande skäl talar för ett enhetligt system för bostadsstöd för hela landet. Vi föreslår sålunda att det nya systemet för bostadsbidrag till pensionärer inte skall ha någon regional differentiering.

12.3 Kostnadsdrivande effekter

I direktiven till utredningen framhålls att en utgångspunkt för ett framtida system för bostadstillägg till pensionärer bör vara ett icke kostnadsdrivande system. Vi inskränker oss här till att beröra kostnadsdrivnade effekter på statens utgifter för bostadsstödet till pensionärer och i viss mån på hyressättningen för särskilda pensionårsbostäder. Ett system för bostadsbidrag som inte innehåller några kostnadsdämpande faktorer medför risker att leda till en okontrollerad kostnadsökning. Detta om boendekostnadema i allmänhet ökar och som en följd av att det inte finns något incitament för den enskilde pensionären att välja en billigare, alternativt mindre, bostad. Vidare kan finnas en viss risk att hyressättningen i särskilda lägenheter för pensionärer påverkas av bidragssystemet. I avsnitt 12.4 redogörs för några sätt att införa kostnadsdämpande faktorer i de olika modellerna. Den vanligaste metoden är bestämmelser om övre kostnadsgräns för bidragsberättigad bostadskostnad. Ett annat sätt är att begränsa den bostadsyta som ersätts. Ytterligare en möjlighet är att begränsa ersåttningsgraden för höga bostadskostnader genom olika slag av egenavgifter. Egenavgiftens utformning ger väsentligt skilda effekter. Detta beskrivs närmare i avsnitt 12.4. Kombinationer av dessa olika metoder är givetvis också tänkbara. Fördelar och nackdelar med de olika modellemas kostnadsdämpande faktorer diskuteras i avsnitt 12.4 för respektive modell. De flesta modeller som presenteras har någon form av övre kostnadsgräns. Det torde bli nödvändigt med framtida justeringar av dessa kostnadsgränser, antingen genom indexering eller genom att gränserna ändras genom särskilt beslut. En indexering av bostadskostnadsgränsema genom anknytning till basbeloppet bedöms på samma sätt som indexering i andra former kunna ha en kostnadsdrivande effekt.

SOU 199221 Bostadsstödets konstruktion

Vi föreslår därför att kostnadsgränsema fastställs i en särskild förordning och indexeras.

12.4 Olika modeller för framtida bostadsstöd till

pensionärer

12.4. l Inledning och förutsättningar

Utredningen har studerat och övervägt följande fem olika typer av modeller.

hela

Modell A. Bostadsbidraget elleri del; av bo-

g

stadskostnadennjellanâenrnedre och en ;övre kostnadsgrâns.

Modell Bostadsbidraget utgörsav hela eller del av bostads-

kostnad för en. vissistörstaikvadratmeteryta.

Modell C. Modell C utgörs modell B av kombinerat med en garanti att bostadskostnaden upp tiIl§;en-§vissnivå alltid ersätts

oavsett storlek. j j VA A A

Modellb, Bostadsbidraget

ersättersbostadákostnadentendastför.I 3

.

-ettivissteiantalgårutng;

.. ,

Enligt de generella direktiv som gäller för alla statliga utredningar får nya förslag inte öka de offentliga utgifterna. Enligt en prognos från Riksförsäkringsverket kommer de totala kostnaderna för KBT och SKBT under 1991 att uppgå till ca 8 miljarder kronor. Utgångspunkten ñr de fortsatta kostnadsberäkningama har varit detta tillgängliga finansieringsutrymme på ca 8 miljarder kronor räknat i 1991 års prisnivå. Under arbetets gång har, som tidigare påpekats, det varit svårt att konstruera en modell som uppfyller direktivens alla krav. Därför har även förslag som överstiger kostnadsramen studerats. Som underlag för samtliga kostnadsberâkningar har de nuvarande KBT-tagamas bostadskostnader och inkomster utnyttjats för att beräkna utfallet av de studerade alternativen. Den tillkommande kostnaden för nya bostadsstödstagare har beräknats till 6-10 %. Detta motsvarar 70 000-110 000 nya bidragstagare eller en antalsökning på 12-20 96. I våra kalkyler har vi schablonmåssigt beräknat kostnadsökningen för nya bidragstagare till 6 % i de alternativ som ligger inom kostnadsramen och som ger knappare förmåner och till 10 % i de alternativ som ligger över ramen.

140 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221

I avsnitt 18.2.1 redogörs för bakgrunden till bedömningen att kostnadsökningen för nya bidragstagare inte kommer att överstiga 6-10 %. Samtliga kostnadsberäkningar avser 1991 års prisnivå. Underlaget för kostnadsberäkningama redovisas i avsnitt 18.1. För att underlätta bedömningen av de olika modellerna har konstruerat ett antal typhusháll. Tanken är att med hjälp av dessa typhushåll illustrera de olika modellerna ur ett hushållsekonomiskt perspektiv. Typhushållen presenteras närmare i avsnitt 18.3.

12.4.2 Modell A. Bostadsbidraget utgörs av hela eller del

av bostadskostnaden mellan en nedre och en övre

kostnadsgräns

Modell A innebär att bostadsbidrag utbetalas för bostadskostnader mellan en i krontal fastställd nedre och övre bostadskostnadsgräns. För bostadskostnader under den nedre gränsen får pensionären själv svara. På samma sätt får pensionären själv svara för kostnader över den övre gränsen. Den i dag i statsbidragsförordningen gällande nedre kostnads-

gränsen är 80 krmån se kapitel 2. Denna gräns infördes år 1982 och

har inte ändrats sedan dess. En uppräkning av denna gräns med basbeloppsutvecklingen motsvarar i dag knappt 200 krmån. Det maximala bostadsbidraget före inkomstavdrag utgörs enligt modell A av hela eller en viss procentuell andel av bostadskostnaden mellan de två kostnadsgränsema. I de förslag vi redovisar har ersättningsnivåema varierats mellan 70 % och 100 %. Ersättningsnivån 95 % innebär att pensionären själv får svara för 5 % av bostadskostnaden mellan den nedre och den övre kostnadsgränsen. Några exempel på konstruktioner redovisas i tabell 12.1. I avsnitt 18.3 redovisas kostnadsberäkningar för ytterligare ett antal alternativ.

SOU 199221 Bostadsstödets konstruktion Tabell 12.1 Några olika alternativ av modell A

Numreringen överensstämmer med tabellerna i avsnitt 18.4. 2 intervallet l 0-3 500 är ersättningsgraden 90 % och i intervallet 3 500-5 000 är ersättningsgraden 80 %.

Ytterligare en variant med en något annorlunda konstruktion än övriga alternativ inom modell A har studerats. Den benämns i tabellerna A 23. I denna variant har den nedre kostnadsgrånsen slopats och ersättningsgraden upp till 3 500 krmån satts till 90 %. För högre bostadskostnader upp till 5 000 krmån ersätts endast 80 % av bostadskostnaden.

Jämförelse med nuvarande KBT och SKBT Det nya bostadsstödet skall ersätta det kommunala bostadstillägget KBT och även avlösa det särskilda kommunala bostadstillägget SKBT. SKBT kan i princip beskrivas som en utfyllnad av KBT upp till

socialbidragsnormen. Av denna anledning kan det vara av intresse att

för respektive alternativ i tabell 12.1 redovisa vid vilken bostadskostnad en pensionär med enbart folkpension och pensionstillskott hamnar under socialbidragsnormen. Redovisningen härav återfinns i tabell 12.2. En pensionär utan ATP och med bostadskostnad överstigande dessa nivåer får således socialbidrag förutsatt att bostadskostnaden inte är större än den av kommunen beslutade högsta skäliga bostadskostnaden.

142 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221 Tabell 12.2 Gräns för bostadskostnad över vilken socialbidrag kan komma att utgå, ensamstående, krmån.

Numreringen överensstämmer med tabellerna i avsnitt 18.4.

För pensionärer utan annan inkomst än folkpension och pensionstillskott och med bostadskostnader överstigande dessa nivåer kvarstår det problem som låg bakom införandet av SKBT. Om dessa pensionärer har en bostadskostnad som understiger kommunens nivå för skälig bostadskostnad har de rätt till socialbidrag. För den pensionär som har en bostadskostnad överstigande den skäliga bostadskostnaden finns inte denna möjlighet till ekonomisk hjälp. Sådana pensionärer har emelgrupper av lertid funnits i många år.

Kostnadsberäkningar för modell A Som tidigare redovisats bygger alla kostnadsberäkningar på uppgifter för 1991 om nuvarande KBT-tagare. Kostnadsberäkningama har kompletterats med ett påslag för att skapa utrymme för nya bidragstagare. I tabell 12.3 redovisas kostnadsberäkningar för alternativen enligt tabell 12. Kostnadsberäkningar för ytterligare alternativ redovisas i avsnitt 18.4.

SOU 199221 Bostadsstödets konsrrukrio Tabell 12.3 Kostnad lör några alternativ av modell A

Numreringen överensstämmer med tabellerna i avsnitt 18.4.

Den maximala kostnaden inklusive nya bidragstagare är som tidigare redovisats schablonmâssigt beräknad genom ett påslag på 6 % alternativ 10 %. Det alternativ i tabell 12.3 som närmast svarar mot kostnadsramen 8 miljarder kronor är alternativ A 15. I avsnitt 18.4 redovisas bostadsbidrag och nettobostadskostnad för de olika typhushållen enligt ett antal alternativ av modell A.

Utredningens bedömning av modell A En fördel med modell A är att den är enkel och tydlig. Den är lätt att förstå och man kan lätt kontrollera att man fått rått bostadsbidrag. Den överensstämmer i princip också med de nuvarande KBT-reglema i de

flesta kommuner. Den kan vidare vara kostnadsdämpande för bostads-

kostnader över den övre bostadskostnadsgränsen. En nackdel med modell A kan vara att den inte verkar kostnadsdämpande för bostadskostnader under den övre bostadskostnadsgränsen. En risk finns att hyrorna såväl i nyproduktionen som i beståndet pensionärsbostäder anpassas till denna övre kostnadsgräns. En nackdel kan annan beskrivas på följande sätt. I nybyggda servicehus i vissa kommuner ligger hyrorna på nivåer som knappast går att inrymma inom den övre kostnadsgränsen utan att överskrida ñnansieringsutrymmet och skapa ett alltför kostnadsdrivande system. I vissa kommuner har man infört en högre KBT-nivå för boende i servicehus i senare års produktion för att möta detta problem. Vi har inte bedömt det lämpligt att särbehandla boende i servicehus, vilket medför att bostadsbidrag ibland inte lämnas för hela bostadskostnaden för dessa lägenheter. För boende i servicehus kan detta medföra ekonomiska problem som svårligen låter sig lösas via bostadsbidragssystemet.

144 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221

En ytterligare nackdel illustreras av tabell 12.2. Om den övre kostnadsgränsen, alternativt ersättningsgraden, sätts för lågt ökar antalet pensionärer som behöver komplettering av bostadsbidraget för att inte hamna under socialbidragsnormen. Det rör sig dock endast om ett mindre antal pensionärer. Med hänsyn till ovanstående avser utredningen att föreslå nytt system för bostadsbidrag enligt modell A.

12.4.3 Modell B. Bostadsbidraget ersätter

bostadskostnaden för en viss bestämd

kvadratmeteryta

Ett annat sätt att maximera bostadsbidraget är att endast ersätta kostnaden för en viss största bostadsyta uttryckt i kvadratmeter kvm. Denna regel kan kombineras med både en nedre och en övre kostnadsgräns. Dessutom kan ersättningsnivån varieras. Ett stort antal alternativ av denna modell har diskuterats inom utredningen. Som ett exempel på hur modellen är konstruerad redovisas här ett av alternativen B 23 maximering till 65 kvm nedre kostnadsgräns 200 krmån ersättningsgrad 90 % - För lägenheter som är 65 kvm eller mindre ersätts 90 % av bostadskostnaden över 200 krmån. Om bostadsytan är större än 65 kvm reduceras bostadskostnaden till att motsvara 65 kvm på följande sätt. Vid en bostadsyta t.ex. 80 kvm beräknas den ersättningsbara bostadskostnaden till 6580 av den faktiska bostadskostnaden. Av den ersättningsbara kostnaden fråndrages 200 kr vilket är den del av bostadskostnaden som pensionären skall svara för helt själv. Bostadsbidraget före inkomstavdrag utgörs sedan av 90 % av det framräknade beloppet. Om månadskostnaden är 3 200 kr för lägenheten i exemplet ovan blir bostadsbidraget 2 160 krmån 6580 x 3200 200 x 90 %. - Några av de alternativ som utredningen diskuterat redovisas i tabell 12.4. Ytterligare alternativ redovisas i avsnitt 18.4.

SOU 199221 Bostadsstödets konstruktion Tabell 12.4 Några alternativ av modell B

Numreringen överensstämmer med tabellerna i avsnitt 18.5.

Kostnadsberäkningar för modell B I avsnitt 18.2.2 beskrivs beräkningsunderlaget för kostnadsberäkningama av alternativ enligt modell B. Av detta avsnitt framgår att beråkningama för modeller med ytbegränsning är osäkrare än kostnadsberåkningama för övriga modeller. I tabell 12.5 redovisas kostnadsberäkningar för alternativen enligt tabell 12.4.

Tabell 12.5 Kostnadsberäkningar för några alternativ av modell B

Numreringen överensstämmer med tabellerna i avsnitt 18.5.

Den maximala kostnaden inklusive kostnad för nya bidragstagare är uträknad ett schablonpåslag 6 % för samtliga dessa alternativ genom om av modell B. I avsnitt 18.5 redovisas bostadsbidrag och nettobostadskostnad för de olika typhushållen enligt nâgra alternativ av modell B. Modell C som redovisas nedan är en vidareutveckling av modell B.

146 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221

Med anledning av de stora likheterna mellan modellerna B och C har utredningen gjort en samlad bedömning av dessa båda modeller, vilken redovisas under modell C.

12.4.4 Modell C. Modell B kombinerat med garanti att

en

bostadskostnaden upp till en viss nivå alltid ersätts

En av nackdelarna med modell B är att omfördelar bostadsstödet man från pensionärer som bor i stora och billiga bostäder till pensionärer som bor i mindre men senare byggda och därmed dyrare bostäder. För att motverka detta har vi konstruerat modell C. Modell C innebär att man kombinerat modell B med en garanti att bostadskostnaden till upp en viss garantinivå alltid ersätts oavsett bostadens storlek. Modellen kan beskrivas med samma exempel används för modell som B. Om detta exempel kompletteras med garanti att bostadskostnad en upp till 3 000 krmån alltid ersätts får vi följande förutsättningar

maximering till 65 kvm nedre kostnadsgräns 200 krmån ersättningsgrad 90 % garantinivå 3 000 krmån. -

För en lägenhet om 80 kvm och med månadskostnaden 3 200 kr blev

bostadsbidraget enligt modell B 2 160 krmån se avsnitt l2.2.2. Med

modell C blir bostadsbidraget i stället enligt garantiregeln 2 520 krmån 90 % av 3 000 200 kr. Ersättningsgraden 90 % innebär rörlig - en egenavgift på 10 % bostadskostnaden vilket verkar kostnadshämav mande. En konstruktion enligt denna modell kan göras på många olika sätt. En möjlighet är att tillämpa olika ersättningsgrader för olika bostadskostnadsnivåer. Ett exempel detta är följande

maximering till 70 kvm nedre kostnadsgräns 150 krmån garantinivå 3 000 krmån ersättningsgrad över 3 000 krmån 80 %. -

Av tabell 12.6 framgår några av de alternativ av modell C utredsom ningen diskuterat. Som framgår av tabellen finns några alternativ där ersättningsgraden differentierats. I intervallet mellan den nedre kostnadsgränsen och garantinivån är ersättningsgraden alltid 100 %. Över garantinivån begränsas

ersåttningsgraden till 70 % i alternativen C 11 och C 17.

SOU 199221 Bostadsstädets konstruktion Tabell 12.6 Några alternativ av modell C

Numreringen överensstämmer med tabellerna i avsnitt 18.6.

Kostnadsberäkningar för modell C På samma sätt som gäller för modell B är kostnadsberälcningama av alternativ enligt modell C osäkrare än kostnadsberäkningar för modeller utan ytbegränsning. Beräkningsunderlaget beskrivs i avsnitt l8.2.2. I tabell 12.7 redovisas kostnadsberälmingar för alternativen enligt tabell 12.6.

Tabell 12.7 Kostnadsberäkningar för några alternativ av modell C

Numreringen överensstämmer med tabellerna i avsnitt 18.6.

I den maximala kostnaden ingår liksom för tidigare beräkningar ett schablonmässigt påslag om 6 % alternativt 10 %. De alternativ som nåmiast svarar mot kostnadsramen på 8 miljarder kronor är alternativen C 9 och C ll.

148 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221

I avsnitt 18.6 redovisas bostadsbidrag och nettobostadskostnad för de olika typhushållen enligt några alternativ av modell C.

Utredningens bedömning modell B och C av En fördel med modellerna med ytbegränsning är att genom att det inte finns en övre kostnadsgräns blir det möjligt för pensionärer att efterfråga bostäder även i nyproduktionen och i nya servicelägenheter. En annan fördel är att ytbegränsningen incitament att flytta till mindre bostäger der, vilket kan leda till en bättre hushållning med bostadsbeståndet. En tredje fördel är att den rörliga egenavgiften skapar en priskänslighet som verkar kostnadsdåmpande. En nackdel med främst modell B är att den innebär betydande omfördelningar mellan pensionärer. Jämfört med dagens system minskas stödet till de som bor i stora lägenheter men med låg bostadskostnad och stimulerar till boende i små och dyra lägenheter. Omfördelningseffekten blir större lägre gränsen för ytmaximering sätts. För stor del de en av pensionärer som bor i småhus och har KBT innebär modellen således ett minskat bostadsstöd. Småhus har i allmänhet en större yta än lägenheter. Drygt 70 av samtliga småhus har fyra eller fler FoB 85. rum Många av dessa pensionärer bor i skuldfria eller lågbelånade hus och har därmed låga bostadskostnader. På grund av den större ytan skulle de således ett minskat bostadsstöd med modell B. Vid införandet ett av system med ytbegränsning skulle det därför i större utsträckning än vid övriga modeller finnas behov övergångsregler. av Den garantiregel som införs med modell C ett bättre stöd till dem ger som bor i stora men billiga bostäder. Om man minskar stödet till dem bor i stora lägenheter och stimusom letar till boende i mindre lägenheter får detta sannolikt effekter på den framtida bostadsproduktionen. Det är inte osannolikt att produktionen styrs mot särskilda pensionärslägenheter som stämmer med normen för bostadsstöd. I utredningen har förekommit diskussioner om att eventuellt införa olika ytbegränsningar för ensamstående pensionärer och makar, bl.a. för att två makar kan behöva ha skilda sovrum. Om man inför differentierad ytbegränsning uppstår emellertid problem speciellt när den maken ena avlider. Antingen sänks bostadsbidraget omedelbart eller efter överen gångstid. I båda fallen skapar det ekonomiska ocheller sociala problem dessutom under en svår period i livet för den efterlevande. Därför avvisar en sådan differentiering mellan gifta och ogifta pensionärer. I de fall en ytmaximering inte kombineras med övre kostnadsgräns en eller en sänkt kompensationsgrad kan i princip bostadsbidrag för man obegränsat höga bostadskostnader. Detta gör att den som har höga bostadskostnader kombinerat med höga inkomster skulle kunna om än i begränsad omfattning bostadsbidrag. Detta kan uppfattas stötansom de. En modell med ytmaximering men utan övre kostnadsgräns, dvs. utan en kostnadsdämpande faktor, gör bostadsbidragssystemet kostnadsdriv-

SOU 199221 Bostadssrädets konstruktion

ande både för statens utgifter för bostadsbidraget och för hyressättningför de särskilda pensionärsbostädema. Ett sätt att minska den kosten nadsdrivande effekten är att sänka kompensationsgraden. Den kan antingen sänkas för hela bostadskostnaden och tas ut i form av en bestämd procentuell andel av den faktiska bostadskostnaden. Detta kallas en rörlig egenavgift och exemplifieras i alternativ B 23 och B 37. Altemativt kan kompensationsgraden sänkas genom att endast bostadskostnader över viss nivå ersätts som i alternativ C ll och C 17. Genom att ha en lägre ersättningsgrad för bidrag över garantinivån inför man en kosten nadsdänrpande faktor för höga bostadskostnader. En nackdel med att använda bostadens kvadratmeteryta som maximeringsgrund är att det kan skapa administrativa problem. Uppgift om den exakta lägenhetsytan kan vara svår att fram särskilt för en del äldre fastigheter. Detta försvårar möjligheterna för försäkringskassan att kontrollera den uppgivna lägenhetsytan. Utredningen har inte utrett denna fråga närmare. Mot bakgrund av främst de stora omfördelningseffektema och att ett bostadsbidragssystem som saknar övre kostnadsgräns blir kostnadsdrivande har utredningen beslutat att inte föreslå bostadsbidrag enligt modell B eller C. Den större osäkerheten i kostnadsberälcningama har också vägts in.

12.4.5 Modell D. Bostadsbidraget ersätter

bostadskostnaden för ett visst antal rum

Modell D är liksom modell C en variant av modell B. I stället för en begränsning av antalet kvadratmeter sätts en rurnsgräns, t.ex. två rum och kök. De alternativ som studerats har hämtats från kommuner som i dag har begränsning till antal rum i sina KBT-regler. I några kommuner har reglerna kompletterats med en övre kostnadsgräns, andra kommuner har inte någon kostnadsbegränsning uppåt. Nedan redovisas exempel på olika kommunala regelsystem. Stockholms kommun ersätter 92 % av bostadskostnaden över 80 krmån. Det kommunala bostadstillägget KBT reduceras om bostaden är större än två rum och kök. Solna kommun ersätter 100 % av bostadskostnaden över 80 krmån för två rum och kök. För lägenheter med fler än två rum reduceras KBT. Gotlands kommun ersätter 100 % av bostadskostnaden mellan 81- 1 900 krmån för ensamstående respektive mellan 81-2 050 krmån för makar. Bostadskostnader över denna nivå ersätts med 90 %. KBT utgår dock endast för ett rum och kök för ensamstående respektive för två rum och kök ñr makar. För större lägenheter reduceras KBT. Mölndals kommun ersätter hela bostadskostnaden över 80 krmån för högst två rum och kök, vilket har definierats som 65 kvm. För lägenheter som är större än 65 kvm reduceras KBT. Gävle kommun ersätter bostadskostnaden ñr två rum och kök upp till högst 4 025 krmån. För större lägenheter reduceras KBT. KBT reduce-

150 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221

ras även ytterligare på följande sätt

För kostnad i intervallet ersätts 0 80 krmån 0 % kostnaden - av 81 430 80 % - 431 1 900 ensamst 100 % - 431 2 050 makar 100 % - 1 901 3 086 ensamst 80 % - 2151- 3 086 makar 80 % 3087-4025 50% Högsta möjliga KBT är för ensamstående 3 168 krmån och för makar 3 191 krman. Vi har inte kunnat göra några kostnadskalkyler för modell D. Uppgift om antal rum i kombination med hyreskostnad för de bostäder som bebos av pensionärer finns inte tillgänglig. l avsnitt 18.7 redovisas bostadsbidrag och nettobostadskostnad för de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i ovannämnda kommuner.

Utredningens bedömning av modell D Fördelar och nackdelar med modell D är i stort sett desamma besom skrivits för modell B och C. Till detta kommer nackdelen att det finns en möjlighet att få högre bostadsstöd gör vissa ombyggnader om man av bostaden. Det finns exempel på att man slår ut en vägg i sin bostad och därmed minskar antalet rum från tre till två. Detta ger högre bostadsbidrag. En fördel med modell D jämfört med modell B är att den är enklare eftersom ett i flertalet fall är lätt att definiera. rum Förutom de nackdelar som är gemensamma med modell B finns ytterligare en. Modell D är grövre eftersom ett kan variera mycket i rum storlek. Mot bakgrund av detta har vi valt att inte gå vidare med modell D.

12.4.6 Modell E. En vidareutveckling det av befintliga särskilda kommunala bostadstillägget till folkpension SKBT

Reglerna för särskilt kommunalt bostadstillägg SKBT finns beskrivna i kapitel avsnitt 2.1.3. Sammanfattningsvis kan sägas att tillägget är avsett att kompensera pensionärer med låg eller ingen ATP för de ökade bostadskostnader som blev följden skatteomläggningen år 1991. av SKBT skall utgöra skillnaden mellan Socialstyrelsens socialbidragsnorm eller den eventuellt högre socialbidragsnorm i den pensionsberättigades kommun och pensionärens inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad. Modell E innebär att helt ersätter KBT med ett bostadsstöd man av

SOU 199221 Bostadsstödets konstruktion

inriktning SKBT. Principen har varit att alla pensionärer, samma som sedan bostadskostnaden är betald, skall ha en disponibel inkomst som socialbidragsnormen eller ett annat högre garantibelopp. Momotsvarar dellen kan kompletteras med gräns för högsta skälig bostadskostnad en vill ha övre kostnadsgräns. I tabell 12.8 redovisas några om man en olika alternativ, E 1-E 7. Enligt reglerna för beräkning inkomstavdrag tas hänsyn till hälften av pensionärens inkomst över folkpensionsnivån. Detta medför att man av koncentrerade nlarginaleffekter. I vissa inkomstlägen överfår stora men stiger de 100 %. l några vara alternativ har vi räknat med samma inav komstreduktion vid beräkning KBT i övrigt, dvs. 35 %. Man får som av då marginaleffekter inom dagens KBT-system, dvs. maxisamma som malt 86 %. Dessa alternativ redovisas i tabell 12.8 alternativ E 8som E 14.

Tabell 12.8 Några olika alternativ av modell E

Socialstyrelsens norm

Kostnadsberäkningar för modell E Kostnadsberäkningar för alternativen i tabell 12.8 redovisas i tabell 12.9.

152 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221

Tabell 12.9 Kostnadsberäkningar för några alternativ modell E av

Liksom för övriga modeller bedöms kostnadsökningen för nya bidragstagare till högst 6 % alternativt 10 %. De alternativ som närmast mot kostnadsramen på 8 miljarder svarar kronor är E 5 och E 10. Alternativ E 5 har garantinivå 3 800 en krmån vilket innebär att pensionstagama alltid fär betala minst 225 krmån i egenavgift 1991 års prisnivå. Alternativ E 10 innebär att pensionstagarna får betala minst 425 krmån i egenavgift innan bostadsbidrag utbetalas l99l års prisnivå. Inkomstavdraget i alternativen E 8- E 14 är det i KBT-systemet i övrigt i dag. Detta medför samma som att om dessa alternativ kompletteras med övre kostnadsgräns blir de en identiska med alternativ enligt modell A. I avsnitt 18.8 redovisas bostadsbidrag och nettobostadskostnad för typhushållen vid de olika alternativen modell E. av

Utredningens bedömning modell E av

En fördel med modell E är att den garanterar alla pensionstagare viss en minimistandard förutsatt att inte begränsar den bostadskostman ersatta naden med en övre kostnadsgrâns. Detta är samtidigt nackdel en genom att det då saknas en kostnadsdâmpande faktor vid höga bostadskostnader. De mycket höga marginaleffektema vid alternativen E 1-E 7 kan uppfattas som en betydande nackdel. I alternativen E 8-E 14 är marginaleffekterna i stort sett desamma för övriga modeller. Dessa altemasom tiv har som nämnts stora likheter med alternativ enligt modell A. Mot bakgrund ovanstående har utredningen valt inte gå vidare av att med modell E.

SOU 199221 Bostadsstödets konstruktion

12.5 överväganden och förslag

I avsnitt 12.2 redogörs för en rad olika alternativ till nytt system för bostadsbidrag till pensionärer. Några av modellerna är enbart beroende av bostadskostnaden, andra tar hänsyn också till bostadens storlek. Gemensamt för de flesta alternativ är att det finns en nedre kostnadsgräns. För kostnader under denna gräns betalas inte bostadsbidrag ut. Enligt dagens regler för bostadstillägg har de flesta kommuner beroende på statsbidragens konstruktion en nedre kostnadsgräns vid 80 krmån. Denna statsbidragsregel infördes år 1982 och har inte ändrats sedan dess. Vid uppräkning med basbeloppsutvecklingen motsvaras denna gräns av knappt 200 krmån i dag. Enligt direktiven skall utredningen föreslå ett system som underlättar flyttning till moderna och lättskötta bostäder. Detta har tolkats så att det skall vara möjligt ñr pensionärer att efterfråga nyproducerade bostäder. Dessa bostäder har en relativt hög kostnadsnivå vilket inneburit att en eventuell övre kostnadsgräns bör sättas på en förhållandevis hög nivå för att direktiven till denna del skall uppfyllas. En övre kostnadsgrâns vid 4 500 krmån har bedömts motsvara direktivens intentioner. Den modell som utredningen funnit ha flest fördelar är modell A. Modell A innebär att hela eller en del av bostadskostnaden mellan en nedre och en övre hyresgräns ersätts av bostadsbidraget. Modellen är enkel och tydlig. Den är lätt att förstå för alla och man kan lätt kontrollera att man fått rått bostadsbidrag. En begränsning av bostadsstödet med hänsyn till bostadens yta modell B eller C har fördelar genom att enbart kostnad för bostadsyta inom normal standard ersätts. Metoden bedöms dock vara administrativt tungrodd och ha tillämpningsmässiga svagheter samt med ovissa kostnadseffekter. Ytterligare en nackdel är att de nu berörda lösningarna åstadkommer betydande omfördelningar mellan pensionärer. Modeller med ytbegränsning kan vi därför inte förorda.

Huvudförslag Av de alternativ av modell A som ryms inom kostnadsramen på 8 miljarder kronor är alternativ A 15 det som bäst svarar även mot övriga delar av direktiven. Alternativ A 15 har följande konstruktion nedre kostnadsgräns 300 krmån övre kostnadsgräns 4 500 krmån ersättningsgrad 95 % Kostnaden för detta förslag beräknas till 7,5 miljarder kronor för nuvarande KBT-tagare. Den totala kostnaden inklusive nytillkommande bidragstagare beräknas till 8,0 miljarder kronor per år i 1991 års prisnivå. Att sätta den nedre kostnadsgränsen så högt som till 300 krmån samtidigt som ersättningsgraden blir 95 %, medför att KBT-tagare med låga bostadskostnader i många kommuner kommer att minskat bostadstilllägg med omkring 300 krmån. Detta anses utgöra en av förslagets

154 Bostadsstödets konstruktion SOU 199221

nackdelar som tyvärr är ofrånkomlig om kostnadsramen skall hållas. De övergångsregler som måste komplettera förslaget blir grund av dessa minskningar relativt kostsamma. Ytterligare en nackdel är att pensionstagare med en bostadskostnad överstigande 4 945 krmån eller ca 60 000 kr per år med detta förslag skulle komma att vara i behov av och i vissa fall berättigade till socialbidrag.

Förslag 2 Ett alternativ av modell A sorti inte ryms inom kostnadsramen men som bättre svarar mot övriga delar av direktiven är alternativ A Det har följande konstruktion nedre kostnadsgräns 200 krmân övre kostnadsgräns 4 500 krmån ersättningsgrad 100 % Kostnaden för detta förslag beräknas till 8,7 miljarder kronor för nuvarande KBT-tagare. Den totala kostnaden inklusive nytillkommande bidragstagare beräknas till 9.6 miljarder kronor per år i 1991 års prisläge. Den största minskningen för KBT-tagare med bostadskostnader understigande 4 500 krmån blir 120 krmån, dvs. densamma som höjningen av den nedre kostnadsgränsen. I några kommuner ersätts i dag även bostadskostnader understigande den nedre kostnadsgränsen varför minskningar där kan bli upp till 200 krmån. Den högsta egendelen för pensionärer med bostadskostnader understigande 4 500 krmån är med detta förslag 200 krmån. Som tidigare påpekats motsvarar 200 kr år 1991 80 kr år 1982. Vi bedömer det mot bakgrund av detta möjligt att höja den nedre kostnadsgränsen till 200 krrnån utan att detta skapar alltför stora olägenheter för pensionärerna. Det bör sålunda inte finnas något ekonomiskt skäl för en pensionstagare att avstå från att flytta till en lägenhet med denna hyresnivå. Denna hyresnivâ torde inrymma majoriteten moderna lägenheter om tre rum och kök. Därmed uppfylls direktiven till den del som anger att bostadsstödet skall tillförsäkra alla pensionärer en god bostadsstandard och underlätta flyttning till moderna och lättskötta bostäder.

Förslag 3

Ytterligare ett alternativ av modell A som inte ryms inom kostnadsramen men som vi ändå vill presentera är alternativ A 23. Det har följande konstruktion i intervallet ersätts 0 3 500 krmán 90 % - 3500-5000krmån 80% Kostnaden för detta förslag beräknas bli densamma som för förslag 2. Dvs. 8,7 miljarder kronor för nuvarande KBT-tagare och totalt inklusive nytillkommande bidragstagare 9,6 miljarder kronor per år i 1991 års

SOU 199221 Bostadsstödets konstruktivt

prisläge. En fördel med förslag 3 jämfört med förslag 2 är att pensionärer med lâg bostadskostnad under 2 000 krmån får en lägre egenavgift. När bostadskostnaden är större än 2 000 krmân blir egenavgiften enligt förslag 3 större än enligt förslag De pensionärer som förlorar förslag 3jämfört med förslag 2 är främst pensionärer med hög bostadskostnad som bor i kommuner med generösa KBT-regler. En effekt av förslag 3 är att egenavgiften ökar vid ökande bostadskostnad. Detta innebär viss stimulans att välja billigare bostäder framför en dyrare och att förslag 3 därmed år mindre kostnadsdrivande än förslag 2.

Sammanfattande förslag Mot bakgrund av ovanstående är vårt huvudförslag till nytt system för bostadsbidrag till pensionärer att 95 % av bostadskostnaden mellan 300 krmán och 4 500 krmån ersätts alternativ A 15, eftersom kostnaderna inte får överstiga den nuvarande kostnadsniván. De två förslag medför kostnader utöver kostnadsramen har av utsom redningen bedömts som i stort sett likvärdiga. Vi vill ändå förorda förslag 2 av den orsaken att egenavgiftema för bostadskostnader över 3 000 krmân är väsentligt lägre med detta förslag än med förslag Om det skulle finnas möjlighet att införa ett system med vidgade kostnadsramar föreslår vi mot bakgrund av ovanstående att bostadsbidraget utgörs 100 % av bostadskostnaden mellan 200 krmån och 4 500 av krmån alternativ A 8.

SOU 199221

13 för

Regler inkomstprövning

13.1 Bakgrund

Inkomstberâkningen för KBT kännetecknas i dag av ett exakt och detaljerat beräkningssått. Principen är att fastställa en årsinkomst som år på kronan riktigt och som avser den dag bostadstillågget söks. Tillvägagångssättet är i grunden oförändrat sedan 30 år. Genom åren har alltmer kritik riktats mot den exakta beräkningen och de nackdelar denna för med sig. Huvudsakligen går kritiken ut att inkomstprövningen är orättvis, svårbegriplig samt medför en omständlig

158 Regler för inkonzsrprävning SOU 199221

och tung hantering. Nuvarande beräkning är mycket detaljerad. Detta var vid reglemas tillkomst viktigare än i dag eftersom inkomstnivåema då var lägre och därmed varje krona mer betydelsefull. Utifrån förutsättningen att KBTreglerna fördelningsmässigt är optimala ger beräkningen också ett maximalt rättvist fördelat bostadsstöd. I detta kapitel lämnas förslag till ett nytt inkomstbegrepp för bostadsbidrag. Därefter diskuteras principerna för avtrappningsregler, dvs. hur inkomsten skall påverka bostadsbidraget. Inkomstavdragets konstruktion kan varieras för att påverka finansieringen övriga förändringar och av för att påverka marginaleffekten. Denna fråga behandlas därför separat från det nya inkornstbegreppet.

13.2 Problem

kring nuvarande inkomstprövning

Trots de detaljerade beräkningarna upplevs reglerna i flera avseenden ändå som orättvisa. En orsak är att inkomsten beräknas dagen för ansökan beräkningen är alltså rätt den dagen. Nästa dag kan däremot den exakta beräkningen vara inaktuell. För t.ex. en pensionär som har aktier varierar den verkliga KBT-inkomsten från börsdag till börsdag. Att ATP-inkomst delvis behandlas olika för olika grupper av pensionärer upplevs också som orättvist. För en ålderspensionär som tagit ut sin pension från 65-årsmånaden tas all ATP utöver ett pensionstillskott upp som inkomst. För en ålderspensionär som inte tagit ut pensionen vid 65 år utan tagit förtida eller uppskjutet pensionen behandlas inuttag av komsten armorlunda. Det fribelopp motsvarande ett pensionstillskott som normalt dras av från ATP år lägre för en pensionär som tagit förtida uttag och högre för en pensionär som har skjutit upp uttaget av ålderspensionen. Två pensionärer med lika stor bruttopension får därför olika stor fastställd inkomst beroende på när ålderspensionen togs ut. Motsvarande straff- och belöningsprinciper finns även för andra pensionärsgrupper. Främst gäller detta pensionärer som har omdebiterats enligt uppbördslagen samt förtidspensionärer. Reglerna för inkomstberäkning överensstämmer ibland med skattelagstiftningen men bygger ofta på andra principer vilket gör dem svåraccepterade av allmänheten. Uträkning av KBT är komplicerad och ofta svår att förstå. I praktiken har de flesta pensionärer svårt att kontrollera sitt KBT. När det gäller lite mer komplexa ärenden torde knappast någon pensionär kunna beräkna KBT själv. Komplexiteten skapar också problem när det gäller att upprätthålla en effektiv hantering på kassoma. Främst är det reglerna för hur inkomst av ATP skall beräknas för olika pensionärsgrupper som skapar problem. Den detaljerade beräkningen medför att många uppgifter behövs och behöver samlas in från främst pensionstagaren. Pensionären upplever ofta denna noggrannhet som besvärande och närgången. Exaktheten i beräkningana där varje krona räknas ställer också krav frekventa omräkningar för att utbetalningarna hela tiden skall vara rätt.

SOU 199221 Regler för inkomstpröwiizg

Detta får också följdverkningar på retroaktivhantering och återkravsutredningar som blir omständliga och tidsödande.

13.3 Utgångspunkter för ett inkomstbegrepp

nytt

Ett alternativ till att beräkna en exakt och aktuell inkomst är att använda inkomstbegrepp som redan finns fastställda. Det enda inkomstbegrepp av detta slag som finns för pensionärer är taxerad inkomst. Att använda taxerad inkomst som inkomstbegrepp innebär att en inaktuell inkomst används, vilket skapar problem vid förändringar. För pensionärer finns två vanliga situationer då den ekonomiska situationen påtagligt påverkas pensionsinträdet och makes dödsfall. Att då använda en inaktuell upp- gift skulle för många vara betungande då många pensionärer är resurssvaga och därmed beroende av ett aktuellt inkomstbegrepp. För att trygga bostadsförsöijningen för den ofta inkomstkänsliga gruppen pensionärer bör sålunda ett inkomstbegrepp som bygger på aktuella inkomster användas. För bostadsbidragen till barnfamiljer används sammanräknad inkomst enligt taxeringen till statlig inkomstskatt vilket även där har ifrågasatts på grund av dess inaktualitet. Den utredning som har i uppdrag att förbereda en överföring av bostadsbidragens administration till försäkringskassoma kommer också att se över inkomstprövningen av bostadsbidragen och möjligheten att gå över till en aktuell inkomst. Inkomstberåkningen har i det följande delats in i två delar, periodiska inkomster och inkomst av kapital, som diskuteras i avsnitt 13.4 respektive 13.5. Med periodiska inkomster menar vi här alla inkomster som inte kan hänföras till inkomst av kapital, t.ex. pensioner och arbetsinkomster. Av de två inkomstdelama är de periodiska inkomsterna de som betyder mest för pensionärens ekonomi och de som på grund av pensionsinträde och dödsfall kan variera mest. Kravet på en aktuell inkomst bör därför vara störst för de periodiska inkomsterna. Inkomst av kapital år till skillnad mot de periodiska inkomsterna svårare att fastställa framåt i tiden och administrativt besvärliga att hantera. Skäl finns därför att för dessa inkomster i stället använda ett historiskt och färdigt mått, dvs. taxerad inkomst av kapital. När inkomsten räknats fram skall enligt vårt förslag ett fribelopp dras av. Den återstående inkomsten ligger till grund för avtrappningen av bostadsbidraget och det bostadsbidrag som skall betalas ut. Vårt förslag till avtrappningsregler redovisas i avsnitt 13.6. Beräkningarna i avsnitten om nytt inkomstbegrepp 13.4 och 13.5 är gjorda utifrån nuvarande avtrappningsregler 35 % av årsinkomst som överstiger 1 000 respektive 1 500 kr.

160 Regler för inkomstprövnirzg SOU 199221

13.4 Periodiska inkomster

13.4.1 Bakgrund

För de flesta ålderspensionärer är inkomst av ATP enkel att beräkna. Inkomsten beräknas till hela tilläggspensionen med avdrag för ett pensionstillskott PTS. PTS är för dessa pensionärer 54 % av basbeloppet eller 17 388 kr per år under 1991. I vissa fall görs beräkningen dock armorlunda. Detta gäller t.ex. vid förtida respektive uppskjutet uttag av ålderspensionen, vid hel respektive partiell förtidspension, vid reducerad änkepension och vid samordning med yrkesskadelivränta. När pensionstagaren omdebiterats därför att han inte betalat ATP-avgiften påförs han en inkomst motsvarande den ATP som han skulle haft om avgiften varit betalad, dvs. en slags fingerad inkomst. Pensionären får i ovanstående fall tillgodogöra sig ett avdrag från ATP-inkomsten som är större eller mindre än ett helt pensionstillskott. Man kan alltså säga att ATP i KBT-sammanhang är olika mycket värd bl.a. beroende på vilken eller vilka förmåner som uppbärs och när pensionen börjar betalas ut. Två pensionärer med lika stor ATP kan därför påföras olika stor inkomst och därmed få olika mycket i KBT. Sålunda får pensionärer med uppskjutet uttag av ålderspension och förtidspension en gynnsammare inkomstberäkning medan de övriga ovan nämnda får en ogynnsammare beräkning än normalpensionären.

l3.4.2 Förslag faktisk inkomst

- För att förenkla hanteringen och göra inkomstberäkningen mer begriplig föreslår vi följande. Den periodiska inkomsten utgörs av all faktiskt uppburen inkomst. Det betyder att den pension faktiskt uppbär före man skatt men efter eventuell samordning tas upp. Eftersom all faktisk inkomst skall räknas in i årsinkomsten bör liksom i dag även skattefria inkomster ingå i inkomstbegreppet. Även i ett nytt system bör dock undantag göras från kostnadsersättningar och vissa andra specifika inkomster som barnbidrag, bostadsbidrag, hustrutillägg, handikappersättning, merkostnadsdelen vårdav bidrag, ferievårdbidrag, återbetalningspliktiga studiemedel, socialbidrag, ersättningar till neurosedynskadade samt krigsskadeersättningar. Sedan den 1 juli 1989 räknas inte arbetsinkomst för ålderspensionär in i årsinkomsten. Vi har inte funnit tillräckligt starka skäl att ändra denna princip. Arbetsinkomst för en ålderspensionär bör därför inte heller ingå i det nya inkomstbegreppet.

13.4.3 Förslag fribelopp från faktisk inkomst

- Från den uppkomna summan dras ett fribelopp, lika för alla, motsvarande 1,5 basbelopp för ensamstående och 1,325 basbelopp för gift pensionär. Fribeloppen, som är lika med helt särskilt grundavdrag vid taxeringen, motsvarar folkpension samt ett pensionstillskott för en vanlig

SOU 199221 Regler för inkomstprövnirzg

ålderspensionär. I vissa fall är en pensionärs utgående allmänna pension lägre än fnbeloppet på 1,5 basbelopp. Efter avdrag för fribelopp uppstår då ett underskott. Med tanke på principen om likabehandling bör samma fribelopp gälla för alla. Fribeloppet bör därför även kunna dras från övriga pensioner eller arbetsinkomster. I andra fall kan folkpension och pensionstillskott överstiga 1,5 respektive 1,325 basbelopp. Här begränsas ändå fribeloppet till de fasta fribeloppen, vilket leder till att dessa får minskat bostadsstöd. Den stora bland dessa är förtidspensionärema som har högre pensionsgruppen tillskott än ålderspensionärema. Av fördelningspolitiska skäl anser vi att förtidspensionärema bör kompenseras för detta annat sätt eller genom att höja fribeloppet för förtidspensionärer till två basbelopp för ogift och 1,825 basbelopp för gift. Denna fråga behandlas i avsnitt l3.4.5. Hustrutillägget intar här en särställning i och med att detta är en inkomstprövad pension. Eftersom hustrutillägget inte skall tas med i årsinkomsten bör inte heller något fribelopp tillämpas för dessa.

13.4.4 Ekonomiska konsekvenser

Som tidigare sagts innebär förändringen att all inkomst och alla pensionärer behandlas lika. Eftersom detta inte gäller i dag innebär en övergång till det nya beräkningssättet att vissa pensionärer får en höjd beräknad inkomst och andra sänkt inkomst. Hur detta påverkar olika pensionärers inkomstberäkning och därmed bostadsbidraget visas översiktligt i nedanstående sammanställning. Även beräknad merkostnadbesparing av totalkostnadema anges. påverkas är pensionärer med hel ålderspension, hel De som inte alls Änkepension eller omställningspension. Om förtidspensionärema ges ett högre fribelopp påverkas inte heller de av de nya reglema. Därmed skulle 90 % inte beröras det nya inkomstbegreppet är periodiska ca av inkomster.

Förtida uttag av ålderspension antal ca 22 000 - Pensionärer med förtida uttag av ålderspension har rätt till bostadsstöd fr.o.m. 65-årsmånaden. Enligt dagens regler reduceras fribeloppet som dras av från ATP-inkomsten. Nya regler ökar fribeloppet, vilket medför minskad årsinkomst och högre bostadsstöd. Maximalt kan det innebära 422 kr mer per månad i bostadsstöd för en pensionär. Beräknad kostnad 50 miljoner kronor per år Nedanstående exempel visar den maximala skillanden för en pensionär med förtida de reglerna väljs och belyser samtidigt prinuttag om nya ciperna och effekterna med de nya reglerna.

162 Regler för inkomstprävning SOU 199221

Exempel En vanlig ålderspensionår utan ATP har 1991

Inkomst för bostadsstöd

Folkpension 30 912 l dag Nya regler

Pensionstillskott d bxà b8 O O

En ålderspensionâr med förtida uttag fr.0.m. GO-årsmånaden får sin pension reducerad med 30 %. En sådan pensionär kan t.ex. ha lika stor bruttopension på 48 300 kr

Inkomst för bostadsstöd

Folkpension 70 % 21 638 I dag Nya regler

ATP 70 % av 38 889 26 662 48 300 14 490 0

En pensionär som tagit förtida uttag och som fyllt 65 år kan alltså ha lika stor bruttopension medan inkomsten för bostadsstöd är 14 490 kr högre. Skillnaden i utgående bostadsstöd blir här 5 071 kr per år eller 422 kr per månad.

Uppskjutet uttag av ålderspension antal ca 2 000 - I dessa fall ökas fribeloppet i dag i förhållande till hur länge pensionsuttaget skjutits upp. Nya regler minskar fribeloppet, vilket medför ökad årsinkomst och lägre bostadsbidrag. Maximalt kan det minska bostadsbidraget med ca 590 kr per månad. Beräknad besparing 8 miljoner kronor

Halv ålderspension antal ca 5 - Dessa har i dag ett halvt fribelopp och får med nya regler ett helt fribelopp. Årsinkomsten minskar därmed och kan maximalt högre boge

SOU 199221 Regler för inkomstprövnirzg 163

stadsstöd med 700 kr per månad. Beräknad kostnad 40 000 kronor per år

Förtidspension antal berörda ca 86 000 - Pensionstillskott för en förtidspensionär är 104 % av basbeloppet 33 488 kr är 1991 jämfört med 54 % 17 388 kr år 1991 för en ålderspensionär. Vid inkomstprövningen för KBT är fribeloppet motsvarande sätt höjt till 33 488 kr. Om förtidspensionärema inte får ett högre fribelopp får de därför ökad årsinkomst och lägre bostadsstöd. De flesta får då sitt bostadsstöd sänkt med 470 kr i månaden. Beräkning besparing 450 miljoner kronor

Änkepension antal berörda ca 10 000

- Bland dessa pensionstagare finns tvâ grupper som berörs. Dels pensionärer med reducerad änkepension 15-delspension, dels pensionärer med dubbla pensionsförmäner. De som har reducerad Änkepension får i dag även sitt fribelopp reducerat. Med nya regler ökar fribeloppet, vilket medför minskad årsinkomst och högre bostadsstöd. Maximalt kan enstaka pensionärer ca l 300 kr mer i KBT per månad men flertalet får mindre. Vissa efterlevande som fått pension efter den nya lagstiftningen fr.o.m. den l januari 1990 har dubbla pensionsfömiåner Lex. omställnings- pension och förtidspension. Som regel betalas omställningspensionen bara ut under ett år varför förhållandet oftast är temporärt. För närvarande har ca 50 KBT-tagare dubbla förmåner. Dessa pensionärer har alltså i dag dubbla folkpensioner och pensionstillskott och därmed i dag mycket stora fribelopp. Med nya regler kan dessa pensionärer få klart högre inkomst och därmed betydligt lägre bostadsstöd. Som mest kan skillnaden uppgå till l 408 kr per månad. Påverkan på totalkostnadema blir grund av antalet mycket marginella. Beräknad kostnad 15 miljoner kronor

Omdebiteringsfall antal ca 7 000 - En pensionär som under sin yrkesverksamma period inte betalt sina ATP-avgifter blir omdebiterad vilket minskar hans kommande ATP. Vid beräkning av pensionstillskott är utgångspunkten den ATP han skulle haft om han betalt sina avgifter. Vid KBT-beräkningen straffas han på motsvarande sätt genom att fribeloppet dras av från den ATP han skulle ha haft. I praktiken får han därför inte tillgodogöra sig ett helt pensionstillskott som fribelopp. Med nya regler utgår man från faktiskt utbetald ATP och drar bort ett helt fribelopp. Konsekvensen blir en minskad årsinkomst och ett högre bostadsstöd. Maximalt kan det för enstaka pensionärer innebära ett ökat

164 Regler för inkomstprövning SOU 199221

bostadsstöd med 507 kr per månad. Beräknad kostnad 25 miljoner kronor

Yrkesskadelivräntor antal 12 000 - ca

Livräntoma samordnas med pensionen enligt ett komplicerat system. Livräntan betalas ut till fullo men folkpension, pensionstillskott och ATP kan reduceras med anledning av livräntan. Med nya regler får i princip alla oförändrat bostadsstöd. Beräknad kostnadbesparing 0 kronor

Hustrutillägg antal ca 15 000 - Hustrutillägget är till sin konstruktion både inkomst och inkomstprövat bidrag. Om hustrutillägget räknas med bland inkomsterna kommer storleken av den inkomstprövade förmånen vara beroende sig självt, dvs. av en rundgång uppstår. Om t.ex. hyran för makarna ökar höjs hustrutilllâgget, vilket ökar inkomsten och orsakar en minskning av hustrutillägget osv. Av detta skäl bör hustrutillägget inte inkomst och heller tas upp som inte berättiga till fribelopp. Om denna lösning väljs kommer hustrutilllâgget inte påverkas av de nya reglerna.

Bamtillägg antal ca 6 000 - Bamtillägget upphörde år 1990 finns övergångsvis kvar. Antalet men pensionärer som har rätt till förmånen kommer successivt att minska fram till år 2006 då tillägget helt upphör. I dag räknas bamtillägget inte med i inkomsten men påverkar bostadstillägget genom att tilläggspensionen minskas med det bamtillägg som inte utges på grund inkomstens storlek. av Genom att inte räkna bamtillägget inkomst sker ingen förändring som av bostadsstödet för de pensionärer har oreducerat bamtillägg. som Däremot får de som har ett helt eller delvis reducerat bamtillägg en sänkning av bostadsstödet. Förlusten görs med anledning att det föreav slagna fribeloppet är begränsat till ett folkpensions- och PTS-belopp. Uppskattningsvis rör det sig 2 200 pensionärer får ett lägre om ca som bostadsstöd. I extremfall kan minskningen uppgå till 1 277 kr måper nad. Beloppen varierar dock kraftigt beroende på antalet bam och tilllåggspensionens storlek. Beräknad besparing ca 8 miljoner kronor

Vårdbidrag antal ca 2 000 - Vårdbidraget är folkpension enbart Vårdbidrag räcker inte för en men rått till KBT. Vårdbidrag ingår enligt nuvarande regler inte i årsinkomsten. Till en del är vårdbidraget en merkostnadsersättning. Som tidigare nämnts bör

SOU 199221 Regler för inkomsrprövning

kostnadsersättning inkomst. Däremot är resterande del inte räknas som vårdersättning, är både skattepliktig och pensionsgrundande. en som Denna del ingår därför i det nya inkomstbegreppet. Pensionärer med Vårdbidrag kommer med nya regler ökad årsinkomst och lägre bostadsstöd. Om vårdbidrag betalas ut som vårdersättning och inte merkostnadsersättning kan minskningen som mest bli som ca 1 800 kr i månaden. Total besparing ca 14 miljoner kronor

Särskilt pensionstillågg SPT antal ca 170 - Särskilt pensionstillägg är ett tillägg till ålderspension till förälder som vårdat sjukt eller handikappat barn och därvid har avstått från förvärvsarbete. SPT räknas enligt dagens regler inte in i årsinkomsten. SPT betalas ut med mellan 8 425 kr och 16 850 kr per år, vilket påverkar bostadsstödet med som mest 491 kr per månad. Total besparing ca 800 000 kronor

Totala ekonomiska konsekvenser Genomförs förslaget faktisk periodisk inkomst fullt ut utan överom gångsbestämmelser minskar de totala kostnaderna med ca 390 miljoner kronor. Med högre fribelopp för förtidspensionärer ökar i stället kostnaden med ca 60 miljoner kronor.

13.4.5 överväganden

Förslaget innebär ett nytt synsätt på inkomstbegreppet för bostadsstöd. I stället för ett differentierat beräkningssätt efter förmånstyp, intjänandesätt etc. används principen faktisk inkomst. Det vill säga all inom en komst har värde oavsett hur den uppbärs och alla ensamstående samma respektive gifta har grundbehov och därmed rätt till samma frisamma belopp. Genom att göra alla inkomster lika mycket värda och ge alla pensionäfribelopp bör större rättvisa uppnås. Utifrån en given ekonorer samma misk standard och bostadskostnad får alla lika stort bostadsbidrag. Eftersom metoden är enklare bör de flesta pensionärer själva kunna räkna ut och kontrollera sin årsinkomst för bostadsbidrag. Ur rättssäkerhetssynpunkt bör detta stor vinst för såväl pensionären som för vara en samhället. Synsättet skiljer sig emellertid från dagens regelsystem och innebär därför vissa omfördelningar. För det stora flertalet påverkas inte inkomstberäkningen alls och för dem där inkomstberäkningen påverkas blir skillnaden regel begränsad. Undantag från detta gäller främst som förtidspensionärerna där en stor grupp får betydande minskning om förslaget genomförs konsekvent. För förtidspensionärer tas i dag en mindre del av ATP upp som inkomst än för ålderspensionär med motsvarande ATP. Detta för att en en

166 Regler för inkomstprävning SOU 199221

förtidspensionärs ekonomiska standard i större utsträckning bör jämföras med yrkesverksammas standard. Förtidspensionärer med låg eller ingen ATP kan inte dra nytta av detta men får i stället ett högre pensionstillskott än vad en ålderspensionär får. Om även förtidspensionärerna skall omfattas fribelopp av samma som ålderspensionärema blir konsekvensen att förtidspensionärer med en ATP 33 488 kr eller mer får ekonomiska standard samma som en ålderspensionär med samma ATP. Däremot får förtidspensionärer med lägre ATP än 33 488 kr lägre KBT än motsvarande ålderspensionär. Pensionstillskottet är dock högre för förtidspensionären. Det kan ifrågasättas om en allmän fördelningspolitisk åtgärd bör inrymmas i ett stödsystem för att täcka bostadskostnader. Att genomföra förslaget innebär alltså att det politiska motiven till särbehandlingen undanröjs. Mot detta skall ställas principen likabehandling alla om av pensionärer och likabehandling alla inkomster. av En ytterligare aspekt att beakta i detta sammanhang är ett problem för gruppen förtidspensionärer som nämns i direktiven till utredningen. Problemet gäller när förtidspensionären fyller 65 år och förtidspensionen byts ut mot ålderspension. De fördelaktigare KBT-reglema gäller som för förtidspensionärer upphör samtidigt att gälla för pensionären. En större del av ATP än tidigare tas inkomst trots att den verkliga upp som tilläggspensionen är oförändrad. Att KBT minskar när inkomsten är oförändrad har de flesta förtidspensionärer svårt att förstå och än mindre acceptera. Detta problem försvinner lika regler för förtidspensionäom rer som för ålderspensionärer införs, dvs. förslaget till inkomstom ny beräkning genomförs fullt ut. Av beskrivningen under avsnitt l3.4.4 framgår att det största problemet, kostnads- och antalsmässigt, är omfördelningama för förtidspensionärema. En möjlighet att komma undan det problemet är givetvis biatt behålla särreglema för just dessa. Ett annat alternativ är att låta dagens förtidspensionärer behålla den fördelaktiga regeln inte tillämpa den men på nytillkomna. Ett tredje alternativ bättre stämmer med grundsom tanken i det nya inkomstbegreppet är att avskaffa särregeln att göra men detta under en avvecklingstid. Att genomföra förslaget för förtidspensionärema innebär att de flesta av dessa får sänkt bostadsstöd med 470 kr per månad och därmed får lika mycket bostadsbidrag motsvarande âlderspensionär. Om bosom stadstillägget enbart ses som en inkomstprövad förmån med principen om att alla inkomster skall påverka bostadstillägget likvärdigt torde det inte vara oskäligt att förtids- och ålderspensionärer får bostadssamma bidrag vid samma inkomst. Detta bryter dock mot tidigare prinantagna ciper om att förtidspensionärer ekonomiskt skall kompenseras jämfört med ålderspensionärema. Denna kompensation borde dock i första hand hanteras utanför ett system för bostadstillägg. t.ex. att höja genom pensionstillskottet för förtidspensionärema. Om dessa pensionärer inte kan kompenseras på annat sätt kan det inte försvarbart att anses man genom en förändring reglerna för bostadstillägg undanröjer fördelav ningspolitiska beslut och försämrar deras ekonomi med 470 kr måper

SOU 199221 Regler för inkomstprövning

nad. särskild kompensation för förtidspensionärema inte kan göras Om en är därför vårt förslag att fribeloppet för dessa höjs till 2 basbelopp för respektive 1,825 basbelopp för gift pensionär, vilket motsvarar ensam folkpension och pensionstillskott för en förtidspensionär. I inkomstbegreppet bör liksom i dag även skattefria inkomster inrym- Detta följer principen att all inkomst skall värderas lika. mas. om De skattefria inkomster förekommer i KBT-sammanhang är främst som vissa AGS-ersättningar betalas ut av Arbetsmarknadsñrsäkringar som AMF, krigsskadeersättningar betalas ut enligt lagen 1977267 som krigsskadeersättning till sjömän eller motsvarande äldre lagstiftning om eller till varit internerade i koncentrationsläger samt erpersoner som sättningar till neurosedynskadade. Utöver dessa skattefria inkomster förekommer även olika skattefria kostnadsersättningar vilka, som tidiga-

nämnts, inte betraktas som inkomst. re Vad beträffar ersättningar till neurosedynskadade har det i bl.a. riksdagsmotioner att dessa inte bör påverka bostadstilläggets storlek. ansetts Riksdagen beslutade också i december 1991 att dessa inkomster inte längre skall räknas in i årsinkomsten för KBT. Regeringen har också i skrivelse den 21 november 1991 gett KBT-utredningen i uppdrag över även andra likartade inkomster bör att se om undantas från årsinkomsten. Inkomster detta slag är mycket speciell karaktär och bygger på av av specifika förutsättningar. Vi det därför tveksamt att i en ny lag anser införa någon form generell skrivning syftar till att undanta med av som neurosedynskadeersättningar jämförbara inkomster från inkomstprövningen. Sådana inkomster bör i stället uttryckligen namnges som undantag i lagen. Särskilt med tanke på den övergripande målsättningen med det inkomstbegreppet att all inkomst skall värderas lika. Denna nya grundsyn bör så långt möjligt gälla även för mer speciella inkomssom ter. Utöver ersättningar till neurosedynskadade bör de ovan nämnda krigsskadeersättningama också undantas från inkomstprövningen. Även här

det fråga mycket speciell form skadeståndsinkomst som bör är om en av hanteras sätt neurosedynskadeersättningar. samma som Även vi för närvarande inte finner skäl att göra fler undantag från om betraktas inkomst kan andra inkomster förekomma i vad som bör som inte bör påverka bostadsbidraget. Riksförsäkringsverket framtiden som bör därför följa utvecklingen och vid behov föreslå regeländring. direktiven till vår utredning konstateras att egenföretagare som I en erlägga ATP-avgift kan få sitt KBT påverkat grund försummat att Detta beror på inkomst ATP beräknas utifrån av sin försummelse. att av ATP han skulle ha haft alla inbetalningar gjorts. Det föreslagna den om inkomstbegreppet utgår från faktisk inkomst och ett fast fribelopp som är lika för alla. Inkomst ATP för pensionärer som har omdebiterats av grund underlåten betalning ATP-avgift kommer därför att beav av räknas utifrån faktisk ATP. Därmed kommer omdebiteringen inte längre

att påverka hans bostadsstöd.

168 Regler för inkomstprövning SOU 199221

l3.4.6 Slutsatser

Det åtminstone kortsiktiga problemet med förslaget är givetvis det att blir omfördelningar mellan pensionärerna. Knappt 10 % pensionärerav na får på grund av ett nytt och enklare inkomstbegrepp sänkt eller höjt bostadsstöd. I detta sammanhang måste dock beaktas att man med förenklingen samtidigt byter synsätt och överger ett gammalt synsätt. Från fördelen ningsmodell som tar sikte på särlösningar och stimulansinsatser beroende förmån till modell syftar till lika alla inkomster och en som syn alla pensionärer. I detta avseende kan jämförelse göras med skatterefor-

men där en viktig princip just att enhetligare på olika inkomster var se och undvika särlösningar. Sammanfattningsvis kan sägas att ett konsekvent genomförande förav slaget ger ett lättbegripligt och administrativt enklare mer system som bygger på rättviseprincipen att all inkomst värderas lika oavsett pensionsförmån. De omfördelningar blir följden är utifrån denna prinsom cip logiska. Av fördelningspolitiska skål bör dock fribeloppet för förtidspensionärer högre än för övriga pensionärer. I syfte stimulevara att ra ålderspensionärer till förvärvsarbete har vi också gjort undantag ett från principen alla inkomsters lika värde. Arbetsinkomst för om en ålderspensionär skall sålunda inte påverka bostadsbidraget.

13.5 Inkomst

av kapital

Vi föreslår att den verkliga avkastningen kapital används vid beräkav ning av inkomst kapital. Eftersom verklig avkastning är svårt av att beräkna framåt i tiden föreslår vi att taxerad inkomst kapital skall av vara utgångspunkt för vad som är inkomst. Av den taxerade inkomsten av kapital föreslår vi att ränteinkomster, utdelningar och inkomst av uthyrning skall ingå i årsinkomsten.

13.5 1 Nuvarande

regler

.

Enligt nuvarande regler beräknas inkomst kapital schablonmässigt av utifrån aktuell förmögenhet. Som förmögenhet i KBT-sammanhang räknas bankkapital, värdepapper, näringsfastigheter och lös egendom av större värde. Privatbostadsfastighet räknas dock inte med i förmögenheten. Från förmögenhet dras alla skulder utom skulder hänför sig som till privatbostadsfastighet. Inkomst som påverkar KBT fastställs schablonmåssigt utifrån fönnögenhetens storlek. På förmögenhet till 75 000 kr för och upp ensam 120 000 kr för gifta tillsammans räknas 5 % inkomst och på ñrmögenhet över dessa gränser beräknas inkomsten till 15 % av värdet.

Varje krona av förmögenheten räknas med i förmögenheten. Samtidigt är det förmögenhetssituationen dagen för ansökan används. Följden som blir en mycket detaljrik och tidskrävande hantering för att rätt KBT skall kunna betalas ut. Ofta krävs utredningar för fastställa vilka värden att

SOU 199221 Regler för inkomstprövnirzg 169

som gällde ansökningsdagen och hur förmögenheten har varierat därefter. Problemen kan sammanfattas i följande punkter Pensionstagaren upplever ofta den noggranna redovisningen av för- mögenheten som obehaglig eftersom varje krona måste redovisas. Den precisa beräkningen ger många gånger en skenbar rättvisa. Hur noggrant beräkningen än görs har inkomsten i många fall förändrats redan dagen efter ansökan. Detta gäller särskilt när pensionären har aktier. Administrativt skapar reglerna en omständlig och tidsödande hante- ring med att samla in uppgifter småbelopp för flera olika tidpunkter, vilket också genererar arbete på banker och skattekontor. Möjligheter finns för pensionären att komma ifrån förmögenhetspröv- ningen genom att formellt skriva över tillgångar t.ex. sina bam eller skriva skuldebrev till barnen.

13.5.2 KBT-pensionärernas förmögenhetssituation

För att ge en bild av hur stora KBT-tagamas förmögenheter är har 5 000 KBT-tagare slumpmässigt valts ut och granskats. Materialet har sedan räknats upp till riksnivå. Hur stora pensionärernas förmögenheter är och hur dessa påverkar det KBT som betalas ut framgår av nedanstående tabell. Med nettoförmögenhet avses netto enligt KBT-reglema.

170 Regler för inkomstprövnirzg SOU 199221 Tabell 13.1 KBT-pensionärernas ñirmögenhetssituation

Av tabellen framgår bl.a. att 86 % av KBT-tagama har en förmögenhet under 100 00 kr och 94 % har förmögenhet under 150 000 kr. en

l3.5.3 Alternativa förslag till lösning

l syfte att minska de redovisade problemen kring hur inkomst kapital av skall beräknas har vi tagit fram två alternativa förslag. Alternativ 1 utgår från faktisk och aktuell förmögenhet för vilken en schablonberälmad avkastning beräknas. Alternativ 2 utgår från en faktisk men inte helt aktuell avkastning. I avsnitt 13.4 om periodiska inkomster utgick vi från att inkomsten skulle vara faktisk och aktuell. Inget av alternativen för inkomst av kapital uppfyller dock båda dessa krav. På grund av karaktären av kapitalinkomster anser vi det inte heller möjligt att finna en metod som uppfyller båda kraven om man samtidigt skall kunna uppfylla kravet på en smidig och resurssnål administration.

Alternativ 1 fribelopp för förmögenhet - För att minska problemen kring förmögenhetsberäkningen kan ett fribelopp för förmögenhet införas. För förmögenhet över fribeloppet fastställs en inkomst schablonmässigt efter en viss procentsats. Eftersom såväl fribeloppet som procentsatsen kan varieras kan ett sådant system konstrueras på en mängd olika sätt. Här avser beskrivningen att belysa metoden som sådan och dess effekter varför endast en kombination redovisas.

SOU 199221 Regler för inkomstprövnirig

Metoden innebär att den del av förmögenheten som understiger 100 000 kr per pensionär inte skall påverka inkomstberäkningen. Inkomst av förmögenhet beräknas till 20 % av den del av förmögenheten som överstiger 100 000 kr för makar 20 % över 200 000 kr. Värdet av förmögenhet avser vidare alltid en enhetlig tidpunkt på året och då lämpligen den 31 december, dvs. värdet av förmögenheten den 31 december år l används vid beräkning av bostadsbidrag år De flesta av KBT-tagama har relativt begränsad förmögenhet. 65 % har högst 50 000 kr i förmögenhet och 86 % högst 100 000 kr i förmögenhet. Genom att införa ett fribelopp behöver någon särskild förmögenhetsprövning med denna metod inte göras för en stor grupp pensionärer. En målsättning bör då vara att göra gruppen så stor att den omfattar det stora flertalet och att marginalgruppen med förmögenhet kring förmögenhetsgränsen begränsas. Sätts gränsen för lågt riskerar marginalgruppen bli stor. En stor marginalgrupp innebär en mindre förenklingsvinst eftersom även de med förmögenhet strax under gränsen i många fall kräver en förmögenhetsprövning. Uppgift om förmögenheten måste i detta alternativ i första hand lämnas av pensionären i en ansökan. Den taxerade förmögenhet som registreras hos Skattemyndigheten är inte tillförlitlig när förmögenheten understiger 800 000 kr. Detta beroende på att det endast är förmögenhet över 800 000 kr som resulterar i förmögenhetsskatt. När förmögenheten är lägre än denna gräns är därför uppgifterna ofta ofullständiga. Skattemyndigheten arbetar nomialt inte heller med att förmögenheten riktigt fastställd när förmögenhetsskatt inte blir aktuell. Uppgiftom taxerad förmögenhet saknas därför ofta eller är felaktig. Som förmögenhet räknas alla likvida tillgångar med avdrag för skulder. Fastigheter och lös egendom bör däremot inte räknas med i förmögenheten. Enligt dagens regler skall lös egendom av större värde räknas med i förmögenheten. I de flesta fall utgörs lös egendom i KBT-sammanhang av en bil och i enstaka fall av en båt. Till skillnad mot likvida medel ger lös egendom inte någon avkastning. Analogt med vad som gäller för privatbostadsfastighet, som inte räknas in i förmögenheten, bör också lös egendom undantas från förmögenhetsberäkningen. Vad gäller näringsfastighet kan övervägas om dessa skall räknas in i förmögenheten eller om inkomsten i stället skall beräknas till fastighetens verkliga eller taxerade inkomst. Eftersom förhållandena i dessa fall ofta är komplicerade och för att undvika separata utredningar för att fastställa inkomst för bostadsbidrag finns här skäl att följa skattelagstiftningen.

Konsekvenser för alternativ l

Genom att införa ett fribelopp på 100 000 kr kommer endast 14 % av dagens KBT-tagare påföras inkomst av förmögenhet. Resterande 86 % har en förmögenhet som understiger 100 000 kr. Det innebär bl.a. att ca 490 000 av de 560 000 pensionärer som i dag har KBT inte behöver lämna exakta uppgifter om sin förmögenhet utan endast försäkra att

172 Regler för inkomstprövnitzg SOU 199221

nettoförmögenheten understiger 100 000 kr. För administrationen av bostadsbidragen, där förmögenhetsberäkningen i dag är en resurskrävande del, medför detta att en stor del av utredningar, efterkontroll och återkrav avseende förmögenhet kan slopas. Dels på grund av att endast 70 000 pensionärer har förmögenhet över 100 000 kr, dels på grund av att värdet av förmögenheten alltid avser en enhetlig tidpunkt, den 31 december. De allra flesta pensionärer får på grund av fribeloppet minskad inkomst och höjt KBT. Endast pensionärer med stor förmögenhet får höjd inkomst och sänkt bostadsstöd. En grafisk jämförelse av nuvarande beråkningsmodell för förmögenhetsinkomst och den föreslagna beräkningsmodellen visas i diagram 13.

Diagram 13.1 Sambandet mellan inkomst av förmögenhet och förmögenhetens storlek för ogift pensionstagare

Nuvarande regler 20 % inkomst på den del av förmögenhet som överstiger 100 000 kr

INKOHST AV FORHO- GENHET tkr

, FÖRMÖGENHET I iTKR 0 50 100 150 200 250 300

SOU 199221 Regler för inkomstprövnirtg

Den totala kostnaden för att genomföra förslaget har beräknats till ca 390 miljoner kronor. Kostnaden kan minskas genom att höja procentsatsen från 20 till 30 % eller genom att tillämpa högre procentsatser för högre inkomster. En nackdel blir då att marginaleffekten samtidigt ökar. Ca 35 000 KBT-tagare har lös egendom som påverkar bostadstillägget medan 15 000 har inkomst näringsfastighet. Kostnaden för att ta bort av dessa från förmögenhetsberäkningen beräknas till 25 miljoner respektive 16 miljoner kronor.

Alternativ 2 faktisk avkastning - Alternativet innebär att taxerad avkastning av inkomsträntor används.

Övriga delar av taxerad inkomst av kapital ingår inte i detta alternativ.

Förmögenhetens storlek påverkar inte inkomsten alls. Taxerad inkomst kapital innehåller förutom inkomsträntor även av Skuldräntor, reavinster och förvaltningskostnader. inkomstbegreppet avviker därför på flera punkter från vad som ingår i nuvarande inkomstbegrepp för KBT. Inkomsten innehåller också sådana poster som kan variera kraftigt år från år. En målsättning bör att ha inkomstbegrepp inte varierar krafvara som tigt mellan åren. Detta eftersom bostadstillägget skall täcka kostnader framåt i tiden. Om inkomst kapital uppvisar stora skillnader mellan av åren kommer KBT också att variera stort men med en viss eftersläpning. För att minska detta problem bör inkomstbegreppet inte omfatta realisationsvinster och realisationsförluster. Eftersom olika former av reavinster och reaförluster inte särredovisas i skattesystemet föreslår vi att alla reavinster och reaförluster undantas från inkomstbegreppet. En effekt av detta är att vissa kapitaltillgångar inte kommer att påverka bostadsbidraget. Om t.ex. andelar i en allemansfond säljs med vinst påverkas inte bostadsbidraget av detta. Om vinsten sätts in bank påverkas däremot bostadsbidraget via ränteavkastningen året därpå. Alla delinkomster finns dock inte särredovisade hos skattemyndigheten. I inkomstbegreppet kommer därför även inkomst av uthyrning och reavinst från försäljning vissa värdepapper att ingå eftersom sådana av inkomster redovisas bland räntor och utdelningar. Skuldräntor som ingår i den taxerade inkomsten av kapital avser alla Skuldräntor, dvs. räntor avseende småhus, bostadsrätter, sommarstugor, kontokortsskulder, studieskulder, reverser m.m. I dagens KBT-system beaktas inte skuldräntor avseende bostäder vid

beräkning den årsinkomst som skall påverka KBT. Övriga Skuldrän-

av tor beräknas till 5 % av skuldens storlek och dras bort från årsinkornsten. Skuldräntor småhus och bostadsrätt medräknas däremot som avser till 70 i bostadskostnaden. Om skuldräntan i taxerad inkomst av kapital räknas in i årsinkomsten för bostadsbidrag kommer således alla Skuldräntor att påverka bostadsbidraget. En skuldränta avseende t.ex. småhus ökar då bostadskostnaden, minskar inkomsten för bostadsbidrag och minskar skatten. Konsek-

174 Regler för inkonzstprävrzing SOU 199221

vensen blir att det för en pensionär blir lönsamt att belåna bostaden, dvs. pensionärens ekonomi förbättras med ökad belåning. Vi anser därför att skuldräntan i taxerad inkomst av kapital inte bör påverka inkomsten i denna metod. Hela begreppet inkomst kapital är taxerad uppgift är ofav en som fentlig när taxeringen är klar. En av delpostema, inkomstränta, skall alltså utgöra inkornstbegreppet för bostadsbidrag. Denna delpost är underlag till taxeringen men är inte en offentlig uppgift. Hela taxeringen är klar den 30 november året efter inkomståret och kan för beräkningen av bostadsbidrag börja användas den l januari. Kapitalinkornster som avser år 1 är alltså fastställda senast den 30 november år 2 och används för att beräkna bostadsbidrag år 3. En möjlighet bör dock finnas att tillämpa aktuell avkastning när taxerad och aktuell avkastning kraftigt avviker från varandra och detta beror en väsentlig yttre förändring för pensionären under taxeringsåret. Exempel på en sådan yttre förändring kan ändrat civilstånd. Avvara vikelser som beror på fönnögenhetstransaktioner, kursförändringar etc. bör däremot inte föranleda att den taxerade avkastningen frångås.

Konsekvenser av alternativet faktisk avkastning

Genom att använda faktisk avkastning för kapital utnyttjas ett redan befintligt inkornstbegrepp. Genom att dessa uppgifter kan hämtas direkt från Skattemyndigheten behöver detta inte utredas särskilt för beräkning av bostadsbidraget. Pensionären behöver heller inte lämna uppgiftegna ter. Administrationen av denna del av inkomstberäkningen bortfaller i princip helt. Effekten för pensionären om alternativet genomförs är beroende av vilken faktisk avkastning han får på sitt kapital. Vinnare blir pensionärer som har lös egendom t.ex. bil, fordringar med låg ränteavkastning och större kapital. Förloraren är främst KBT-tagare som har ett bankkapital på högst ca 110 000 kr och pensionärer med skuldräntor som hänför sig till annat än till en bostad. En ensam pensionär med 100 000 kr i bankmedel påförs i dag inen komst på 7 500 kr, dvs. en avkastning 7,5 %. Ett sådant kapital ger som regel en högre faktisk avkastning varför pensionären med nya regler påförs en något högre inkomst. Mest förlorar de med ett bankkapital på 75 000 kr, som får ca 75 kr mindre bostadsstöd per månad. Eftersom kunskap om KBT-tagamas verkliga avkastning saknas kan en beräkning av de totala kostnadseffektema inte göras. Som nämndes ovan tillhör KBT-tagare med kapital under 110 000 kr förlorarna. Med ca tanke på att flertalet pensionärer bör tillhöra denna torde grupp nya regler medföra en besparing på i storleksordningen 100 miljoner kronor. Erfarenheter från nuvarande KBT-handläggning visar att ett antal pensionärer inte uppger alla sina tillgångar och därmed får för högt KBT. Med tanke på att ett system med taxerad avkastning tar hänsyn till all avkastning kan besparingen bli ännu större.

SOU 199221 Regler för inkomstprövnirzg

Faktisk avkastning med fribelopp

Att använda faktisk avkastning innebär alltså att en stor grupp pensionärer får sänkt bostadsstöd. För att undvika detta kan alternativet kompletteras med ett fribelopp. Om målet år att alla med nomial avkastning inte skall sänkt bostadsstöd bör fribeloppet vara skillnaden mellan faktisk avkastning 75 000 kr och nuvarande 5 % avkastning på 75 000 kr. Fribeloppets storlek blir alltså beroende av vilken råntenivâ som bedöms vara den normala. Med en avkastning på 9 % blir fribeloppet 3 000 kr. Omräknat till förmögenhet motsvaras dessa 3 000 kr av en förmögenhet på 33 000 kr ca 33000x9 % 2970. l diagram 13.2 har en jämförelse gjorts mellan nuvarande inkomstberâkning, faktisk avkastning och faktisk avkastning med fribelopp där den faktiska avkastningen förutsatts 9 %. vara

Diagram 13.2 Sambandet mellan inkomst av förmögenhet och förmögenhetens storlek för ogift pensionstagare

- Nuvarande regler Verklig avkastning om denna antas vara 9 % - - - - - Verklig avkastning 9 % med fribelopp på 3 000 kr - - - -

INKOHST AV roand- GENHET tkr

25 r

20 r

A 15 ,-

10 r

, FÖRMÖGENHET ,- i TKR 300 350

176 Regler för inkomstprövnirzg SOU 199221

Pensionärer med 75 000 kr som får högre avkastning än 9 % får dock fortfarande sänkt bostadsstöd om ett fribelopp 3 000 kr tillämpas. Pensionärer som får lägre avkastning än 9 % samt pensionärer med kapital över eller under 75 000 kr får däremot högre bostadsstöd. Om man antar att avkastningen på KBT-tagamas kapital är 9 % kan kostnaden för ett fribelopp på 3 000 kr beräknas till drygt 200 miljoner kronor.

13.5.4 överväganden

Förmögenhetsberäkningen är som nämnts detaljerad vilket skapar problem för såväl pensionären som för administrationen. Starka skäl finns därför att förenkla reglerna. Två olika modeller har redovisats utgår som från helt skilda principer schablonberäknad - inkomst utifrån viss del av förmögenheten respektive verklig avkastning. Ett fribelopp för förmögenhet innebär att ett likartat i system som dag används. På ett enkelt sätt förenklas administrationen betydligt samtidigt som pensionärer förlorar på förändringen. De administrativa vinsterna med förslaget är dock betydligt mindre än kostnadsökningen som de nya reglerna medför, varför förenklingar i administrationen inte räcker för att ekonomiskt motivera förändringen. I förenklingen ligger emellertid också en förenkling för pensionären som i dag ofta upplever förmögenhetsprövningen som besvärande. Förutom förenklingsskälen finns sparstimulerande skäl att mildra förmögenhetens påverkan på bostadsstödet. Vid förändringarna i samband med skattereformen var en inriktning att mildra beskattningen av kapital och stimulera sparande. Även i nuvarande regerings regeringsförklaring talas om en ny syn på enskilt ägande och sparande. Med faktisk avkastning som hämtas från taxeringen får ett färman digt och känt inkomstbegrepp. I princip hela förmögenhetsprövningen försvinner för såväl pensionären för administrationen. som Argumenten mot en sådan modell är främst att avkastningen inte är aktuell och att en icke offentlig uppgift från myndighet en annan används. Enligt vårt förslag bör inte reavinster och reaförluster ingå i inkomstbegreppet. Vissa reavinster deklareras enligt skattereglema som ränteinkomster och kommer därmed ändå att ingå i inkomstbegreppet. Vi anser dock att övervägande skäl talar för att övriga reavinster inte skall ingå i årsinkomsten. Ett skäl är att reavinster från t.ex. fastighetsförsäljning då skulle ingå i årsinkomsten. vilket kan medföra kraftiga variationer av årsinkomstens storlek från ett år till ett annat. Inkomst av kapital som skall påverka bostadsbidraget bör också i första hand inkomster avse från likvida medel. Att undanta reavinster från inkomstbegreppet innebär således att sparande i vissa former av värdepapper inte påverkar bostadsbidraget. Vår uppfattning är dock att KBT-pensionärernas sparande endast i begränsad utsträckning utgörs av sådana sparformer. Såväl floran av sparformer som sparvanor kan dock förändras över tiden. Vi anser det därför vara

SOU 199221 Regler för inkomstprövning

angeläget att regeringen och Riksförsäkringsverket följer utvecklingen inom området. Modellen kan kompletteras med ett fribelopp på 3 000 kr. Motivet till detta är att undvika minskningar på grund av de nya reglerna. Däremot torde det sparstimulerande motivet vara litet. Fribeloppet motsvarar en förmögenhet på 33 000 kr, med dagens regler påverkar KBT ca som med 48 kr per månad. Nackdelen med ett fribelopp på 3 000 kr är i första hand kostnaden på drygt 200 miljoner kronor medan fördelen är att endast mycket liten en får minskat bostadsstöd. En principiell invändning kan dock angrupp föras eftersom principen att använda faktisk avkastning frångås. om motivet till fribeloppet i praktiken är att Särskilt som det huvudsakliga de reglerna till den schablonintäkt som i dag gäller för den anpassa nya har 75 000 kr i förmögenhet. Ett särskilt fribelopp för avkastningsom komplicerar också beräkningen bostadsbidraget i och med att flera en av olika fribelopp tillämpas.

13.5.5 Slutsatser

Sammantaget kan sägas att det kostnadsskäl torde vara svårt att motiav ett genomförande förmögenhetsaltemativet. De närmare 400 vera av miljoner kronorna förslaget kostar motiveras knappast av en motsvarande vinst. Alternativ 2 större vinster i administrationen samtidigt som ger förslaget, fribelopp, i kronor besparing i försäkutan ger en ringsutgiftema. Alternativet har visserligen nackdelen med inaktualiteten samtidigt detta fördelen att reglerna för bostadsbidrag till penmen ger sionärer och bostadsbidraget till barnfamiljer närmar sig varandra, vilket förenklings- och samordningsskäl förebör vara en viktig ambition. Av slår vi därför att alternativ 2 faktisk avkastning genomförs. Detta innebär att nuvarande förmögenhetsprövning slopas och att den vid taxeringen fastställda inkomsträntan tas med i årsinkomsten som inm.m. komst av kapital. Något separat fribelopp för avkastningen bör inte finnas. Kompensationen bör i stället läggas i ett allmänt fribelopp för hela årsinkomsten och tillämpas vid beräkningen inkomstavdraget. Denna fråga behandav las därför i samband med avtrappningsreglema i följande avsnitt.

13.6 Avtrappningsregler och marginaleffekter

13.6.l Nuvarande avtrappningsregler

Nuvarande regler för avtrappning mot årsinkomst är för en ensam pensionär 35 % fastställd årsinkomst överstigande l 000 kr. Detta kan av ställas upp enigt nedan

Årsinkomst exkl. folkpension och pensionstillskott -l 000 kronor

x 35 procent

178 Regler för inkomstprövning SOU 199221

För ett gift pensionärspar är fribeloppet 1 500 kr i stället för l 000 kr.

13.6.2 Utgångspunkter för avtrappningsregler

nya Den nuvarande marginaleffekten för KBT-tagare är oftast 86 % om man tar hänsyn till Skatteregler och KBT-regler. För pensionär med en en kommunalskatt på 31 % och som har rätt till särskilt grundavdrag fördelar sig marginaleffekten normalt enligt ñljande.

Kommunal skatt 31 % Särskilt gmndavdrag 20 % KBT 35 %

86% Av en inkomstökning på 100 kr. får pensionären alltså behålla 14 kr. Till detta kommer marginaleffekter för pensionärer som uppbär särskilt kommunalt bostadstillägg SKBT med 15 % och marginaleffekter pga kommunala inkomstprövade system, t.ex. hemtjänsttaxor. Den totala marginaleffekten kan alltså överstiga 100 %. Det finns således skäl att i ett nytt system sträva mot avtrappningsregler för bostadsbidrag som ger låga marginaleffekter. Mot en sådan strävan står dock andra krav ett system för avtrappningsregler, nämligen att avsatta medel för KBT skall fördelas effektivt till i första hand de pensionärer har störst behov ett bostadssom av bidrag. Med en låg avtrappningsgrad ökar de totala kostnaderna. För att hålla nere kostnaderna måste i stället övriga KBT-regler försämras. De avsatta medlen kommer således i större utsträckning fördelas till pensionärer med högre inkomst om avtrappningsprocenten sänks. Med låg en avtrappningsgrad och med de nivåer på bostadsbidrag vi föreslår i som kapitel 12 kommer också pensionärer med mycket höga inkomster att kunna få bostadsbidrag vilket kan uppfattas stötande. som Här bör en jämförelse också göras med förutsättningarna för de yrkesverksamma. Vi anser det oskäligt pensionärer kan bostadsbidrag om i betydligt högre inkomstlägen än vad gäller för de yrkesverksamsom ma. Vid konstruktionen av avtrappningsregler har vi alltså att ta hänsyn till de motstridiga kraven låg marginaleffekt och effektiv och rättvis om en ñrdelningsproñl.

SOU 199221 Regler för inkomstprövnirzg

13.6.3 Förslag till nya avtrappningsregler

Vi föreslår att avtrappning av bostadsbidraget mot årsinkomsten görs följande sätt

Årsinkomst för makar inkomst gemensam 1,5 basbelopp för makar ett fribelopp vardera - 3 000 kronor för makar 6 000 kronor fribeloppet är beroende av förmån och civilstånd O förtidspension för ogift 2 basbelopp - O förtidspension för gift 1,825 basbelopp - O övrig pension för ogift 1,5 basbelopp - O övrig pension för gift 1,325 basbelopp. - Den återstående inkomsten delas lika för makar och avrundas nedåt till nämiast helt hundratal kronor. Därefter minskas bostadsbidraget med

o 35 % av den del av årsinkomsten som uppgår till 0,5 basbelopp 0,5 basbelopp 16 850 kr 1992 40 % av den del av årsinkomsten som överstiger 0,5 men inte 1,5 o basbelopp 1,5 basbelopp 50 550 kr 1992 o 45 % av den del av årsinkomsten som överstiger 1,5 basbelopp

Fribeloppet på 1,5 basbelopp eller motsvarande har kommenterats i avsnitt 13.4. I avsnitt 13.5 om inkomst av kapital diskuterades möjligheten att komdet ändrade inkomstbegreppet för kapital med ett särskilt fripensera belopp. Vi anser att ett särskilt fribelopp för förmögenhet skulle komplicera systemet för mycket. En sådan konstruktion skulle innebära att tre olika fribelopp används. Härvid utgår vi från att ett allmänt fribelopp, motsvarande de 1000 respektive 1500 kr som finns i dag, bör finnas kvar. Detta för att inte åstadkomma en generell minskning för alla med någon inkomst utöver folkpension och pensionstillskott. I stället för att införa ett särskilt fribelopp för inkomst av kapital föreslår vi att det allmänna fribeloppet höjs från 1 000 1 500 kr till 3 000 kr per pensionär. Avtrappningsprocenten är i vårt förslag 35 % för de första 16 850 kronorna och ökar därefter till 40 % och 45 %. Detta innebär visserligen en ökad marginaleffekt i höga inkomstlägen. Procentsatsen 45 tillämpas dock först vid en inkomst på 104 100 kr för en ogift pensionär. Vid denna inkomst är det särskilda grundavdraget normalt bortreducerat, varför marginaleffekten här blir 31 % + 45 % 76 %. Genom att öka avtrappningsprocenten successivt tillämpas samma proi dag för pensionärer med låga inkomster. För pensionärer centsats som med högre inkomster ökar inkomstavdraget jämfört med i dag. Vårt motiv till detta är fördelningspolitiskt. Medlen för bostadsbidrag bör koncentreras till pensionärer med låg inkomst även om detta medför något högre marginaleffekter för vissa av dagens KBT-tagare.

180 Regler för inkomstprövnizig SOU 199221

I förslaget ingår också att inkomsten efter avdrag för fribelopp skall avrundas nedåt till helt hundratal kronor samma sätt görs för den som beskattningsbara inkomsten inom skattesystemet. Därmed blir det praktiskt möjligt att skapa avdragstabell, vilket torde nödvändigt med en vara tanke på att den ñreslagna modellen med flera olika procentsatser är mer komplicerad att tillämpa än den gamla modellen.

SOU 199221

14 Bostadsstödet vid en

EG-integration

14.1 Inledning

I våra direktiv se avsnitt l erinras under rubriken EG-aspekter om

att alla socialförsäkringsförmåner vid ålderdom och invaliditet utges oavsett förmånstagarens bosättningsland inom gemenskapen enligt Romfördragets artikel 51 och förordningen 140871 om social trygghet för vandrande arbetstagare m.fl. Detta regelsystem förutses enligt direktiven omfattas det EES-avtal mellan EFTA och EG som förväntas bli unav dertecknat inom kort. Detta torde innebära att KBT vid avtalets ikraftträdande i princip inte kommer att begränsas till pensionärer som är bosatta i Sverige utan utges inom hela EES-området. I direktiven framhålls vidare att EG-kommissionen lämnat förslag till förordning innebörden att förmåner typ KBT skall kunna begränav av till bosättningslandet. Vi bör enligt direktiven följa utvecklingen sas inom EG vad avser denna fråga och om så blir nödvändigt lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder eventuell förpliktelse för Sveriså att en att utge KBT utanför Sverige får så begränsade konsekvenser som ge möjligt. . Utöver de här angivna specifika frågorna i anslutning till EG skall vi i vårt utredningsarbete beakta de särskilda kommittédirektiven Dir. 198843 till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av

EG-aspekrer i utredningsverksamheten se avsnitt 1.1.

Inom EG uppställs i princip inte några krav på hur medlemsstaterna skall utforma sina nationella socialförsäkringssystem. Något krav på harmonisering t.ex. pensionsförsäkringarnas omfattning och förmånsav nivåer ñnns därför inte heller. Däremot finns inom EG ett mycket detaljerat för länderna omedelbart, dvs. utan krav på kompletterande -

182 Bostadsstädet vid EG-integration en SOU 199221

intern lagstiftning, bindande regelsystem för samordning medlems- - av staternas socialförsäkringsregler i syfte att ge ett tillfredsställande socialt skydd för personer som flyttar från ett land till ett annat inom EG. Detta regelsystem bygger bl.a. på principerna likabehandling obeom roende av medborgarskap, samrnanläggning försäkrings- och boom av sättningstid i olika EG-länder, rätt till export socialförsäkringsom av förmåner från ett EG-land till ett annat och beräkning pensionsom av förmåner i förhållande till försäkringstid i varje EG-land. I huvudsak innebär dessa regler i pensionshänseende att någon skillnad inte får göras på grund av medborgarskap vid beviljande pension. av Inte heller får sådan skillnad göras vid utbetalning pensionsförmåner av med hänsyn till var den berättigade är bosatt.

Grundläggande socialpolitiska principer

inom EG

I ett av de grundläggande dokumenten för EG förordningen 140871 med senare ändringar har antagits följande fyra grundläggande prin- ciper för fri rörlighet och social trygghet. LikabehandlingsprinCipen. Enligt denna har från EGpersoner ett land som är bosatta inom medlernsstats område och en annan som omfattas av förordningen rättigheter och skyldigheter i fråga samma om socialförsäkringsförmåner den statens medborgare. Detta som egna betyder att villkor i stats lagstiftning krav på medborgarskap inte en om kan göras gällande gentemot personer omfattas förordningen. som av Denna regel artikel 3 i förordningen är undantagslös, och det får inte uppställas några krav på viss tids vistelse i landet innan rätt till förmån inträder.

2. SummanIäggningsprincipetz. Denna princip syftar till att arbetstagare och självständigt förvärvsverksamma flyttar till eller personer, som får arbete i en annan medlemsstat, inte grund härav skall gå miste om de rättigheter som de tidigare intjänat. Sammanläggningsprincipen innebär att, om ett lands lagstiftning upptar bestämmelser kräver som t.ex. viss tids försäkring, arbete eller bosättning för rätt till sociala förmåner, det vid tillämpningen sådan lagstiftning tas i beaktande tid för försäkav ring, arbete eller bosättning i en annan medlemsstat. Sådana perioder i annat land skall alltså medräknas såsom om de hade ägt i det förstrum nämnda landet. Detta är genomgående princip för de förmånsslag en som omfattas av förordningen. Principen är betydelse i situationer där det krävs viss tids boav t.ex. sättning eller vissa år med pensionsgrundande inkomst för förmån att en över huvud taget skall utges. I dessa situationer kan bosättnings- respektive försäkringstid i annat land tas i beaktande vid prövningen av om kravet är uppfyllt.

Exportabilitetsprirzcipen. Enligt förordningens artikel lO gäller denna princip i fråga om kontantförmåner vid invaliditet eller ålderdom eller till efterlevande, ersättning i anledning olycksfall i arbetet eller av arbetssjukdomar samt förmåner vid dödsfall. Principen innebär att so-

SOU 199221 Bostadsstödet vid en EG-integration

cialförsäkringsförmåner skall kunna utbetalas inom EG-omoavsett var bosatt. Principen är alltså kontantförrnårådet som den berättigade är att någon förvärvat i medlemsstat skall kunna exponeras inom ner som en EG och således utbetalas även den berättigade bor i eller flyttar till om ett annat medlemsland. 4. Proratatemporis-principen. Denna princip, som gäller enbart på pensionsområdet, beräkningen pension i fall då pensionstagaren avser av till följd arbete eller bosättning i flera länder har förvärvat rätt till av pension i än medlemsland. Grundprincipen är här att pensionsmer ett har rätt till proportionellt beräknad pension från vart och ett tagaren en av de länder som han intjänat pensionsrätt EG-förordningen omfattar enligt artikel 4 all lagstiftning om social trygghet förmåner vid sjukdom och moderskap, förmåner vid som avser invaliditet och därvid även sådana är avsedda att bevara eller försom bättra förvärvsförmågan, förmåner vid ålderdom och till efterlevande, förmåner i anledning olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, dödsav fallsersättningar, förmåner vid arbetslöshet samt familjeñrmåner. Med förmåner och pensioner enligt artikel 1 t samtliga förmåner avses och pensioner finansieras med allmänna medel, samtliga indextillsom lägg eller andra tillägg samt förmåner i form kapitalbelopp som kan av träda i stället för pension. Enligt artikel l i med familjeförmåner u avses vård- eller kontantförmåner, är avsedda att täcka en familjs utgifter, som utom vissa bidrag vid barns födelse. Förordningen omfattar både allmänna och särskilda system för social trygghet, de är avgiftspliktiga eller inte. Den omfattar också oavsett om sociala trygghetssystem för vilka en arbetsgivare ansvarar. uttrycklig bestämmelse undantas från förordningens tillämp- Genom en ningsområde bl.a. socialhjälp och medicinsk hjälp. I fråga om sådant

stöd finns i stället regleri EGs förordning 161268. Enligt denna senare förordning skall migrerande arbetstagare ha rätt till samma sociala och skattemässiga fördelar medlemsstatens medborgare men nåsom egna rätt till export föreligger inte. gon

14.3 EES-avtalet

Under hösten 1987 lade regeringen fram proposition om Sverige och en den europeiska integrationen prop. 19878866. propositionen berördes något frågan EGs regelsystem i förhåll om lande till den svenska socialförsäkringen. Härvid framhöll departements- Romfördragets bestämmelser avskaffande hindren för chefen att om av innebär medborgare i medlemsstat dels skall den fria rörligheten att en tillträde till arbetsmarknaden i övriga medlemsstater samma villäga gäller för dess medborgare, dels behandlas lika med dessa kor som egna sysselsättning, lön och övriga arbetsvillkor. Utöver personer i fråga om allmänt kallas arbetstagare räknas också lärlingar, praktikanter, som i företagsledande ställning och hemarbetande till inflyttad arpersoner betskraft. behöver inte arbetstillstånd, och det får inte Dessa personer förekomma diskriminerande åtgärder i rekryteringen.

184 Bostadsstödet vid EG-integration en SOU 199221

Det anförs vidare i propositionen att det i Romfördraget och EGs

regelsystem finns nära koppling mellan reglerna arbetskraftens en om fria rörlighet och reglerna om samordning socialförsäkringsförmåner av för anställda och egenföretagare flyttar inom gemenskapen. Denna som samordning täcker sjukdom, föräldrapenning, förtidspension, ålderspension, efterlevandepension, arbetsskada, ersättning vid dödsfall, arbetslöshetsersättning och barnbidrag.

Att inordna den svenska socialförsäkringslagstiftningen i EGs

regelsystem skulle enligt propositionen kräva betydande förändringar den av svenska lagstiftningen, i första hand vad folkpensioner. EGs avser regelsystem tillåter nämligen inte någon positiv särbehandling av ett lands egna medborgare på socialñrsäkringsområdet och kräver i princip att pensioner skall utgå på samma villkor inom EG förmånstagarens var än âr bosatt.

Det anförs vidare att Sverige hittills har löst samordningsproblemen på

socialtörsäkringsområdet särskilda bilaterala konventioner, vilka genom i stor utsträckning är inspirerade gemenskapens av regelsystem, men likväl på flera områden innehåller betydande avvikelser från detta.

Departementschefen framhåller avslutningsvis det finns att en rad olika frågor som måste beaktas i diskussion migration och arbetskraftsen om rörlighet mellan Sverige och Västeuropa. Flera dessa frågor av är inte tillräckligt analyserade. En frågorna är konsekvenserna av inom socialförsäkringsområdet. Det betonas att i viss mening är samtliga dessa

frågor tekniska och bör långtifrån oöverkomliga, de har alla vara men samband med vissa grundläggande värderingar för vår social- och arbetsmarknadspolitik. I det sammanhanget bör sågs det i propositioman, nen, hålla i minnet att den samstämmiga erfarenheten från de fem nordiska länderna är att, vid sidan historiska och språkliga rötter, ingenav ting har haft så stor betydelse för samhörigheten i Norden möjligsom heterna att fritt flytta mellan länderna och ta arbete. Sverige bör därför, sedan vissa ytterligare frågor belysts, öppen för pröva denna vara att om möjlighet kan vidgas också i ett bredare västeuropeiskt perspektiv. I propositionen betonades också vikten starkare anknytning av en mellan EG och EFTA och att förhandlingar mellan de båda gemenskapema

med inriktning på ett avtal skulle inledas. Detta blev också fallet och ett avtal har nu februari 1992 godkänts skall för av parterna men att kunna träda i kraft också prövas EG-domstolen. Målsättningen vid förav handlingarna om EES-avtalet har varit avtalet skall träda att i kraft den 1 januari 1993.

Sverige har också under sommaren 1991 ansökt medlemskap i EG. om EES-avtalet innehåller huvuddel med angivande en av samarbetets mål och medel, de materiella bestämmelserna de grundläggande princiom perna och angränsande politikområden samt regler ñr EES-institutio-

nema. Denna del av avtalet motsvarar den s.k. primära EG-rätten, i

första hand de regler som fastställdes i EGs grunddokument det s.k. - Romfördraget från år 1957 och därefter ändrats och kompletterats - som vid flera tillfällen och senast i väsentligt avseende år 1985. Den sist-

nämnda ändringen innefattade målsättningen till den januri att 1 1993

SOU 199221 Bostadsstödet vid en EG-irztegratiorz

genomföra de ursprungliga planerna i Romfördraget från år 1957. I bilagor till EES-avtalet har relevanta regler i den s.k. sekundära EGrätten, dvs. främst direktiv och förordningar, tagits in och anpassats till EES-sammanhang. Den förordning som anges i våra direktiv nämligen OJ 1985C 2406 tillhör den sekundära EG-rätten och dess koppling till EES-avtalet och har sålunda aktualitet såväl vid tillämpning av ett EES-avtal som vid ett eventuellt EG-medlemskap för Sverige.

14.4 begränsning till Nya EG-regler om bosättningslandet

Den i föregående avsnitt och i våra direktiv nämnda ändringen i EGförordningen OJ 1985C 2406 har i november 1991 godkänts av EGländerna men ett formellt beslut av ministerrådet förväntas bli fattat

under första halvåret 1992. Ändringen i förordningen hänger samman

med gränsdragningen för förordningens tillämpningsområde i förhållande till bestämmelser om socialbidrag. EG-domstolen har i domar konstaterat att vissa förmåner enligt medlemsstaternas lagstiftning kan hänföras både till kategorin socialförsäkringsförmån och till kategorin socialbidrag på grund av de personkategorier på vilka de tillämpas, lagstiftamas ändamålsbeskrivning och vilket sätt tillämpningen sker. Domstolen har vidare funnit att den lagstiftning som ger rätt till sådana förmåner i vissa avseenden till sin karaktär liknar vad som gäller i fråga om regler för socialbidrag såtillvida att förmånema är behovsprövade. Vidare har konstaterats att rätt till förmånema inte grundats sammanläggning av anställningsperioder eller avgiftsperioder medan lagstiftningen i andra avseenden har särdrag som liknar vad som gäller för socialförsäkringsförmåner. Detta senare med avseende att förmånen inte ger något utrymme för någon skönsmässig bedömning vid beviljandet av förmånen och att den rättsligt definierar förmånstagaren. Det har ansetts angeläget att förordningen skall omfatta också de angivna och nu aktuella förmånema samtidigt som det på grund av dessa förmåners speciella karaktär finns behov av samordningsregler som skiljer sig från de i EG-förordningen 140871 nu gällande samordningsreglema. Förmåner skall därför enligt det nu antagna förslaget kunna utges med tillämpning uteslutande av lagstiftningen i bosättningslandet. Samordning skall emellertid ske med bosättningsperioder eller perioder av förvärvsarbete i andra medlemsstater om det är nödvändigt och att särbehandling på grund av nationalitet inte skall förekomma. Enligt det antagna förslaget till ändring i EG-förordningen skall också gälla speciella avgiftsfria förmåner som tillhandahålls enligt annan lagstiftning än som nu anges i den tidigare nämnda artikel om förmånerna utgör utfyllnad till eller ersättning för de förmåner som omfattas av nämnda artikel eller uteslutande avser att skydda handikappade. Dessa förmåner skall upptas i ny bilaga 2a. Det förhållandet att de förmåner som upptas i denna bilaga skall utges uteslutande med tillämpning av bosättningslandets lagstiftning innebär att

186 Bostadsstödet vid EG-integratiorz SOU 199221 en

förordningens bestämmelser om exportabilitet kan sättas spel ur om

lagstiftningen i bosättningslandet inte medger export av förmånema.

Andringen i EG-förordningen avses träda i kraft under första halvåret 1992.

Pensionsberedningens synpunkter

I pensionsberedningens huvudbetänkande Allmän Pension SOU 199076 tas frågan upp i vilken utsträckning den nuvarande svenska pensionslagstiftningen står i överensstämmelse med EGs förordning 140871. Beredningen finner härvid att ATP kan sägas stå i god överensstämmelse med EGs regler och att några egentliga problem inte torde uppkomma om man vill åstadkomma samordning de svenska en av pensionsreglema med EGs regelsystem. Betydligt större problem skulle enligt beredningen uppkomma inom folkpensioneringen vid en anslutning till principerna i den nämnda förordningen. Sådana de nuvarande reglerna för folkpension är utformade står dessa enligt beredningen klart i strid med principerna i EG-förordningen. Vid en samordning skulle därför krävas långtgående ändringar av de nu gällande reglerna för folkpension. Vill man enligt pensionsberedningen till stånd samordning de en av svenska pensionsreglema med EGs regelsystem men samtidigt undvika de oacceptabla resultat som skulle bli följden för folkpensioneringens vidkommande vid en direkt tillämpning av förordningen 140871 på de nuvarande svenska lagreglema, måste därför övervägas vissa ändringar av bestämmelserna för rätt till och beräkning av folkpension. En lämplig inriktning av sådana lagändringar är enligt beredningens mening att beträda den väg som Danmark. Nederländerna och Norge slagit in på. Härigenom får man en ordning som underlättar anpassningen till pensionssystemen i länder där dessa bygger på andra principer än den svenska folkpensioneringens. En lösning enligt denna linje innebär att det för rätten till oreducerad folkpension bör uppställas ett krav på viss minsta tids bosättning i Sverige. En rimlig avvägning är enligt pensionsberedningen att det för rätt till oreducerad folkpension skall krävas bosättning här i landet under minst 40 år i åldersintervallet 16-64 år. Vid en sammanlagd bosättningstid kortare än 40 år bör folkpensionen reduceras med 140 för varje felande år. Pensionsberedningens slutsatser förutsätter att reglerna preciseras i ett fortsatt utredningsarbete. Härvid bör närmare övervägas de särskilda övergångsregler som erfordras.

14.6 Utredningen om socialförsäkringen och EG

För att utveckla och precisera det av pensionsberedningen redovisade principförslaget tillsattes i början år 1991 särskild utredare. Uppav en draget innebär att förslag bl.a. skall utarbetas ändringar i den om sven-

SOU 199221 Bosradsxvrödet vid EG-irzlegranon 187 en

ska pensionslagstiftningen i relation till EGs regler. Se avsnitt 8.2. Utredningens kommande förslag torde komma att ansluta till pensionsberedningens redovisade principer nämligen med krav 40 års bo- sättning i Sverige för rätt till oreducerad folkpension. Utredningen behandlar också vissa angränsande förmåner. Vi har haft ett ingående samråd med utredningen om socialförsäkringen och EG och bl.a. tagit del av deras erfarenheter och kontakter med EG-administrationen. De slutsatser och förslag vi här nedan redovisar bygger också till stor del på samrådet och samarbetet med utredningen.

14.7 Utredningens överväganden och förslag

14.7.1 Direktiven

Enligt de generella EG-direktiven till kommittér och särskilda utredare skall EG-aspekter beaktas i utredningsarbetet. I denna uppgift ingår för vissa utredningar att bl.a. undersöka vilken gemensam ordning som råder inom EG på det aktuella ämnesområdet och att redovisa hur framlagda förslag förhåller sig till EGs motsvarande förslag. Vi har för KBT-utredningen fått speciella direktiv för beaktande i EGsammanhang och det gäller det framtida bostadsstödets ställning och främst huruvida stödet skall kunna begränsas till bosatta i vårt land. Vi gör den bedömningen att den redovisning och de förslag som vi framlägger med utgångspunkt i de speciella EG-direktiven också tillgodoser de krav som ställs på KBT-utredningen utifrån de generella EGdirektiven. Något särskilt material eller speciella redovisningar utifrån dessa senare direktiv lämnas sålunda inte av utredningen.

14.72 överväganden och förslag

Vi har i utredningen gjort en bedömning av innebörden i och konsekvenserna av ett medlemskap i EG eller ett EES-avtal för Sverige i fråga om det stödsystem vi har att utreda och lämna förslag om. Vi har därvid i vårt arbete och vid vår bedömning haft ett nära samråd med utredningen om socialförsäkringen och EG och fått klarhet i konsekvenserna för näraliggande förmåner av ett medlemskap eller ett avtal. En annan sak av betydelse i sammanhanget som inte har något direkt samband med EG men som ändå bör vägas i vara bedömningar gäller de förestående förändringarna i fråga om bostadsbidrag för barnfamiljer m.fl. Som framhålls i avsnitt 10.3 kommer administrationen av detta bidragssystem att överflyttas till försäkringskassoma och det finns starka skäl för en framtida integrering i första hand lagmässigt mellan de två systemen av bostadsstöd. Vårt förslag om frikoppling av bostadsstödet till pensionärer från folkpensionssystemet och ändrad benämning från bostadstillägg till bostadsbidrag kan anses vara ett första steg mot en sådan integrering. Bostadsstödets karaktär och status förändras genom en sådan integrering och detta har också betydelse för förmånens ställning i EG- och EES-sammanhang.

188 Bostadutödet vid EG-integratiøn SOU 199221 en

Av större och enligt vår bedömning avgörande betydelse för bostadsstödets ställning är emellertid förmånens egentliga karaktär och syfte och framför allt regelsystemets utfomining. Bostadsbidraget till pensionärer är sålunda att betrakta som en specialinriktad social- och bostadspolitisk förmån med ett viktigt syfte att främja god bostadsstandard för pensionärer. Regelsystemet är så utformat att prövning av rätten till förmånen förutsätter tillgång till exakta uppgifter och möjligheter till kontroll av dessa med avseende på såväl den sökandes ekonomiska förhållanden som villkoren för bostaden. Bostadsbidraget är alltså enligt vårt förmenande en förmån sådan av typ som i EG- och EES-sammanhang begränsas till bosättningslandet. Att exportera en behovsprövad förmån av detta slag bedömer vi inte rimligt, inte minst av administrativa skäl. Möjligheten till en effektiv kontroll av utbetalt stöd är närmast obefintlig. Det kan inte heller anses att en begränsning till bosättning i Sverige skulle strida mot andra EGprinciper. Med hänvisning till vad här ovan anförts har vi sålunda i förslag till Lag om bostadsbidrag till pensionärer föreslagit att bidrag utges till den som år folkbokförd i Sverige och att förmånen därmed är begränsad till bosâttningslandet. Enligt artikel 10 till förordningen 140871 kan förmånen inte begränsas till pensionär med svensk pension utan även utges till här i landet bosatt person med pension från annat EG- eller EESland.

SOU 199221

15 Kommunalt bostadstillägg till handikappade KBH

Å Iisystemetv med bostadsbidrag-tillpensiønärer införs en

i melse att .defiasrregeringexibestâmdä högsta ibeloppenvför bidrag

nieii-attjreg vidÄ gåendeöversyiiavbostads-

gen

miijerlnilptll hö prova och

,

attfdettasgtödsystem denkzátêgoxi icke närersömáför närvarande tillhör KBH-lçretsen Amen inte

avzvårtfiörslag§ i i

i

15.1 Bakgrund

År 1965 tillkallades statlig kommitté för att utreda frågan angående en omvårdnaden handikappade. Utredningen som antog benämningen av Handikapputredningen redovisade i sitt betänkande Kommunerna och den sociala omvårdnaden SOU 196753 dels en undersökning om den sociala omvårdnadens handikappade omfattning och inriktning i komav munerna, dels förslag om ändringar i socialhjälpslagen för att klarlägga kommunernas ansvar för den enskildes personliga omvårdnad. Av den redovisade kartläggningen framgick att den sociala omvårdnaden av handikappade i kommunerna var föga utbyggd. Dessa enligt kommittén otillfredsställande förhållanden hade i många fall sin förklaring i oklarheter i fråga om kommunernas lagliga rätt att engagera sig mera aktivt i handikappverksamheten. I 74 1968 instämde departementschefen i handikapputredningprop. nr ens förslag och anförde bl.a. följande.

190 Kommunalt bostadstillägg till handikappade SOU 199221

Handikappvården har under senare år ägnats ökande intresse från samhällets sida allt eftersom resurserna och möjligheterna att hjälpa vuxit. Nödvändigheten av en aktiv, uppsökande vård har alltmer betonats. Här pågår också en betydande utveckling. Det är naturligt att mycket av vad som bör och kan göras faller inom ramen för den kommunala verksamheten. En ändamålsenlig lagstiftning utgör i detta sammanhang en viktig förutsättning. Handikapputredningen har funnit att det på vissa håll råder oklarhet om kommunernas kompetens och uppgifter i fråga om handikappvården. Det är angeläget att sådana oklarheter i lagstiftningen som kan vara till hinder för en önskvärd utveckling undanröjs. Samhället har ett ansvar för medborgarnas ekonomiska och personliga trygghet. Den enskilde skall inte vara hänvisad till anhörigas hjälp eller annan privat välvilja för att få sitt behov av trygghet tillgodosett. Ett systern av anordningar har successivt byggts upp for att tillgodose behovet av hjälp och bistånd. Systemets effektivitet beror dock av att förmånerna kommer den enskilde till godo, vilket förutsätter kunskap om de individuella behoven. Sådan kunskap måste inhämtas där den enskilde bor. I regel är det också där som hjälpen måste sättas in. Därför är det i första hand kommunerna som måste se till att samhällets intentioner att skapa trygghet förverkligas. Jag utgår från att kommunerna har ett intresse av och en vilja att bedriva en aktiv, uppsökande socialvård för att tillgodose den enskildes behov av hjälp och bistånd. Oklarhet i fråga om den kommunala kompetensen kan dock som handikapputredningen framhållit ha bidragit till att hämma en utveckling som annars skulle ha kommit till stånd. Den tvekan som en del kommuner hyser i fråga om sin kompetens att tillgodose den enskildes behov av personlig omvårdnad bör därför undanröjas. Det bör föreskrivas att varje kommun skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållandena i övrigt kan anses tillfredsställande.

15.2 Grunder för KBH

Som anges i avsnitt 2.2.1 vidtogs sålunda ändringar från den l juli 1968 i 1 § socialhjälpslagen med vidgad rätt och skyldighet för kommunerna att svara för omvårdnaden också för handikappade. Med anknytning till dessa vidgade uppgifter rekommenderade Kommunförbundet år 1969 landets kommuner att införa särskilda bostadstillägg för handikappade och föreslog norrnalgrunder för dessa. År 1979 reviderade Kommunförbundet nomialgrundema. Någon ytterligare översyn av rekommendationen har inte gjorts sedan dess. En anledning till revisionen var att viktiga förändringar skett för KBT och för bostadsbidragen för barnfamiljer och att behovet av KBH därmed skulle minska. Det något senare införda statsbidraget till KBT förväntades ytterligare minska behovet av KBH. Kommunförbundet konstaterade emellertid vid sin översyn av rekommendationen att det fortfarande farms ett behov av KBH som ett kompletterande bostadsstöd för handikappade. Enligt Kommunförbundets nomial grunder syftar KBH till att stimulera handikappade att skaffa sig moderna och lättskötta, handikappanpassade bostäder. KBH kan enligt rekommendationen utbetalas till handikappad som uppbär eller före 65 års ålder uppburit handikappersättning enligt AF L. KBH kan också utges till familj med handikappat barn, för vilket Vårdbidrag utbetalas. Som förutsättningar för KBH gäller härutöver bl.a. att den enskilde har ett varaktigt handikapp och att bostaden har en godtagbar standard och

SOU 19922l Kommunalt bostadstillägg till handikappade

år så anordnad att den med hänsyn till den handikappades särskilda behov bedöms lämplig. KBH avses i princip täcka den merkostnad för bostaden som funktionsnedsättningen förorsakar. KBH beräknas på grundval av bruttohyran med avdrag för eventuellt utgående KBT eller bostadsbidrag samt egen hyresandel. Denna hyresandel skall enligt Kommunförbundets rekommendation beräknas till 16-22 av årsinkomsten beroende på familjens sammansättning. KBH utges efter ovanstående reduceringar på resterande belopp men kommuväljer själv eventuell maximering. Sådan maximering varierar i nen kommunerna mellan 50 och 100 % av basbeloppet. Vid särskilda skäl kan kommunen medge högre belopp än enligt normalberäkningen.

15.3 KBHs omfattning

År 1981 hade 180 landets 284 kommuner KBH-regler. Vid underav en sökning år 1987 konstaterades att 150 av de 275 besvarande kommunerna hade KBH och att 138 av dessa följde Kommunförbundets normalgrunder för bostadsstödet. Någon senare uppgift om antalet kommuner med KBH finns inte tillgänglig. Enligt uppgifter från Kommunförbundet är det dock inte otänkbart att antalet kommuner med KBH minskat sedan dess. Några har enligt förbundet reviderat sina regler och anpassat dem till de förändringar skett i övriga bidragsformer, eftersom samordsom ning mellan dessa och KBH skall ske. Vissa kommuner har slopat KBH och i stället kompletterat med ett riktat eller förhöjt KBT. Det finns också enligt förbundet ett antal kommuner som inte infört KBH och här torde i stället bedömningen av behov ha skett utifrån bl.a. biståndsreglerna i socialtjänstlagen. Det främst de större och medelstora kommunerna som har synes vara kvar KBH. En mätare stödsystemets betydelse kan vara antalet KBHârenden. Enligt Kommunförbundet varierar antalet från ett fåtal till ett 50-tal år medan Stockholm hade ett så stort antal som 800 under år per 1990. Uppgift saknas i fråga om storleken utbetalda KBH-belopp men i avsnitt 2.2.1 kan exempel nämnas att Stockholm med som anges som drygt 800 ärenden utbetalade år 1990 i genomsnitt 12 820 kr, Norrköping med ca 30 ärenden i genomsnitt 6 500 kr och Botkyrka med endast 6 ärenden i genomsnitt 3 600 kr per ärende.

15.4 Utvecklingstrender

Som angetts i föregående avsnitt har kommunerna med KBH med undantag följt Kommunförbundets nomialgrunder för förmånen åtminstone fram tills för några år sedan. Vad som bedöms sannolikt år att flera kommuner under senare år har reviderat sina regler och anpassat dem till de förändringar som skett i övriga bidragsformer. Vissa kommuner har slopat KBH och i stället kompletterat med ett riktat eller

l92 Kommunalt bostadstillägg till handikappade SOU 199221

förhöjt KBT. I exempelvis Västerås har sålunda sedan år 1987 tillämpats regler som medger KBH endast i de fall andra bostadsstöd inte utges. Det är enligt Västerås-modellen bostadskostnaden, inkomsten och familjeförhållandena som avgör rätten till bostadsbidrag. Man skiljer mellan vuxen handikappad respektive familj med handikappat bam. För gruppen vuxen med handikapp prövas KBH som ett förhöjt KBT när förtids- eller ålderspension utges. För den som inte har pension men uppbär handikappersättning kan KBH utges. Stockholms stad gör för närvarande en översyn av sina KBH-regler och i Gävle kommun avskaffades KBH fr.o.m. år l988 under hänvisning till minskat behov. Ingen uppbar förmånen trots att möjlighet härtill fanns. Ett annat exempel på annorlunda KBH-regler än normalgrundema återfinns i Haninge kommun. I denna kommun kan KBH utges enbart till handikappade som inte uppbär KBT och att KBH skall täcka merkostnaden för ett extra rum maximalt 15 kvm.

15.5 Direktiven

I våra direktiv erinras om att KBH syftar till att stimulera handikappade att skaffa sig moderna och lättskötta bostäder som är lämpliga med hänsyn till den enskildes handikapp. Vidare anförs att denna form av bostadsstöd minskat i omfattning och att orsaken till detta torde i första hand vara förbättrade bostadsstöd i övrigt och att vid fastställande man av KBH frånräknar annat bostadsstöd. Utifrån angivna utgångspunkter uppdras kommittén att kartlägga omfattningen av KBH och vilka regler gäller för detta samt bedöma som det framtida behovet av ett speciellt bostadsstöd till handikappade. Om kommittén finner att ett sådant behov kommer att föreligga bör den pröva lämpligheten att föra in denna stödform i KBT-systemet. Finansieringen av denna stödform bör i så fall särskilt beaktas.

Handikappklausul i reglerna om bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl.

I avsnitt 2.2.2 redovisas systemet med bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. Av redogörelsen framgår att bostadsbidrag lämnas med vissa procentsatser upp till vissa maximalt angivna bostadskostnader. Familj med handikappad hushållsmedlem kan bostadsbidrag till högre bostadskostnader än de i de enligt huvudbestämmelsen angivna beloppen. Detta gäller om bostaden är större än normalt eller på annat sätt inrättad för den handikappade och därför blir dyrare.

SOU 199221 Kommunalt bostadstillägg till handikappade

15.7 Utredningens överväganden

Som framhålls inledningsvis i detta avsnitt så har kommunerna från år 1968 inom för socialhjälpslagen och senare socialtjänstlagen en ramen långtgående rättighet och skyldighet att tillgodose den funktionshindrades behov av omvårdnad. Kommunerna har också olika sätt tillgodosett detta behov även om det fortfarande finns väsentliga brister och önskemål om förstärkta insatser. En många betydelsefulla insatser har varit och är fortfarande KBHav systemet. Det bör dock betonas att KBH tillkom i en tid då KBT-beloppmycket låga i de flesta kommuner. Bidragen till bostadsanpassen var ning för handikappade var också mycket begränsade. Det syntes därför naturligt att huvuddelen av landets kommuner tog fasta på Kommunförbundets normalgrunder för KBH och införde det rekommenderade bostadsstödet. Under de drygt 20 år som förflutit sedan KBH infördes har andra stödformer inom boendet införts och förbättrats och detta har lett till att KBHs berättigande har ifrågasätts åtminstone i dess nuvarande form och nu gällande regler. Det är framför allt förbättringarna för de andra bostadsstöden KBT och bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. gjort att behovet av KBH minssom kat. Bostäderna har allmänt sett också blivit bättre och mera lättillgänglibl.a. kravet på hiss i samband med och ombyggnad. Möjga genom nyligheterna till statligt räntestöd till och ombyggnad samt bostadsannypassningsbidrag gör också att en person med handikapp inte har sämre ekonomiska villkor än andra när det gäller bostaden än andra. Det finns enligt kommunala handläggare KBH t.o.m. risker inom ramen för av denna stödform för ekonomisk överkompensation till handikappade i jämförelse samhället. Inkomst och förmögenhet med andra grupper i påverkar inte alltid bedömningen rätt till KBH och i sådant fall avviav ker bestämmelserna från vad gäller för både KBT och bostadsbisom drag till barnfamiljer m.fl. I KBH-hanteringen har också kunnat konstateras ökade svårigheter att göra riktiga och rättvisa behovsbedömningar och önskemål om fastare och klarare regler har framförts. Den successiva avveckling KBH kunnat konstateras hos komav som visar ganska klart att behovet denna speciella stödform munerna av åtminstone i dess nuvarande utformning ifrågasätts. Även Kommunförbundet torde den åsikten att KBH knappast kan bestå i den vara av form förbundet rekommenderat. Trots den här redovisade utvecklingen med ifrågasättande av KBHberättigande och eventuella avveckling detsamma så finns systemets av det enligt erfarenheter och undersökningar ett otvetydigt behov av insatför förbättrade livsvillkor för funktionshindrade och därvid också en ser kompletterande stödform när det gäller att tillgång till bostad med en anpassning till funktionshindret. Att förbättra livsvillkoren för människor med funktionshinder och deras anhöriga måste som en av de viktises gaste uppgifterna inom välfärdspolitiken prop. 199192 100, bil. 6. Vi det sålunda angeläget att inom ramen för KBT-utredningens arbete anser

194 Kommunalt bostadstillägg till handikappade SOU 199221

söka finna lämpliga vägar för att bibehålla stödform liknande art en av som nuvarande KBH. Genom att särskilda bidrag till anpassning bostad kan erhållas av genom bostadsanpassningsbidrag kan det som avlösning av KBH inte bli fråga om stöd för fördyrande åtgärder för utrustning o.dyl. Det bör i normalfallen i stället gälla stöd till bostad med större yta och därmed högre boendekostnad än vad som kan rymmas inom de allmänna reglerna för bostadsstödet. Vi det sålunda motiverat att i det system för anser bostadsbidrag till pensionärer som vi föreslår i detta betänkande komplettera stödsystemet med möjligheter för funktionshindrade att förhöjt bostadsbidrag för större eller andra skäl dyrare bostad. en av Bland nuvarande KBH-mottagare ñnns både pensionärer och icke pensionärer. För den kategorin liksom för pensionärerna gäller husenare vudregeln att handikappersättning skall utges ett villkor för rätt till som KBH. Förhöjt bostadsbidrag bör emellertid enligt vår bedömning begränsas till de som är berättigade till huvudförmånen och sålunda utges till endast den ena av de här nämnda kategorierna, nämligen pensionärer. Att i ett system med bostadsstöd till pensionärer inrymma kateen gori icke pensionärer och tillskapa speciella regler för dessa bedömer vi som både olämpligt och orealistiskt. I ett eventuellt framtida integrerat system för bostadsbidrag enligt våra tankegångar i kapitel 10 i detta betänkande bör dock kunna inrymmas ett speciellt stöd för de icke pensionärer som nyss nämnts. I nämnda kapitel anges i anslutning till här nämnda tankegångar ovan om ett integrerat system för bostadsbidrag att systemet ñr bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. är föremål för översyn särskild utredare genom en såväl beträffande den framtida administrationen vissa delar som av regelsystemet. Vi anser det angeläget att frågan fortsatt bostadsstöd till om funktionshindrade inte är pensionärer får tillfredsställande och som en snar lösning. Man bör därför vid översynen inom Socialdepartementet av systemet för bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. pröva förutsättningar och lämpligheten att i ifrågavarande stödsystem inrymma den kategori icke pensionärer som enligt vad ovan sagts inte kan inrymmas i vårt förslag till förhöjt bostadsbidrag till pensionärer.

15.8 Kostnadsberäkningar

Som angetts tidigare saknas tillförlitliga, aktuella uppgifter omfattningen av KBH. Vi har inte i KBT-utredningen bedömt det erforsom derligt att införskaffa uppgifter från samtliga kommuner i hithörande fråga. Vi anser att den tidigare redovisade bedömningen Kommunav förbundet att ñr närvarande ca 13 av landets kommuner har ett KBHsystem vara tillfyllest som underlag för våra överväganden och förslag. När det gäller nuvarande kostnader för KBH saknas också tillförlitliga uppgifter. Om vi skulle stanna för att föreslå ett generellt tillämpande av

stödformen i landets samtliga kommuner så är också beräkning de

en av nuvarande kostnaderna av begränsat värde. Vi har emellertid med användande vissa tillgängliga uppgifter och av

SOU 199221 Kommunalt bostadstillägg till handikappade

överslagsberäkningar kommit till slutsatsen att kostnaden för förhöjt bostadsbidrag till pensionärer kommer att uppgå till ca 30 miljoner kronor.

15.9 Utredningens förslag

Med stöd av vår redovisning och våra överväganden i fråga om kommunalt bostadstillägg till handikappade föreslår vi sålunda att i vårt förordade system till bostadsbidrag till pensionärer införs en bestämmelse att de regeringen bestämda högsta beloppen för bostadsbidrag får överskriav das den pensionsberättigade år handikappad och på grund av handiom kappet är beroende större eller av andra skäl dyrare bostad. Vi av en beräknar att kostnaden för detta förhöjda bostadsbidrag kommer att uppgå till ca 30 miljoner kronor per år. Vi föreslår också att man vid den pågående översynen av systemet med bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. prövar förutsättningar och lämpligheten att i ifrågavarande stödsystem inrymma den kategori icke pensionärer som för närvarande tillhör kretsen KBH-beråttigade men som inte omfattas av vårt förslag.

197 SOU 199221

Övergångsbestämmelser

16.1 Inledning

En föándring bostadsstödet till pensionärer så att det blir enhetligt av över hela landet ändå inte förorsakar samhället ökade kostnader men medför med nödvändighet stora omfördelningar mellan pensionärer med kommunalt bostadstillägg. Höjningen av bostadsstödet till de pensionärer har hög bostadskostnad utan att få kompensation via KBT som en måste vid omfördelningen finansieras med en ökad egenavgift ñr andra

KBT-tagare. Utredningens huvudförslag och alternativa förslag presenteras i kapitel 12. Båda dessa förslag innebär att många KBT-tagare med låga bostadskostnader kommer att få måttlig minskning av stödet medan de som i en dag har hög bostadskostnad utan att få KBT för en väsentlig del av en denna får avsevärd höjning av bostadsstödet. en Utredningens huvudförslag medför sänkning av bostadsstödet med i en storleksordningen 200-300 krman för ett stort antal av dagens KBTtagare. Med det alternativa förslaget fär mindre del av dagens KBTen minskning på drygt 100 krmån. tagare en Vårt förslag till ändrade regler för beräkning av inkomst och inkomstavdrag presenteras i kapitel 13. Dessa förändringar medför för ett mind-

198 Övergångsbestämmelser

SOU 199221

re antal av dagens KBT-tagare sänkningar bostadsstödet till i av upp storleksordningen l 000 krmån.

16.2 överväganden och förslag

Att genomföra så stora omfördelningar i bostadsbidragssystemet, med lägre förmåner för ett stort antal pensionärer, våra förslag innebär som utan övergångsregler har vi bedömt orimligt. som Ett vanligt sätt att konstruera Övergångsbestämmelser är att garantera att inga minskningar av förmånen får ske. Detta kan göras t.ex. genom att man jämför det gamla regelsystemet med det och betalar nya ut enligt det system som är förmånligast för den enskilde. Ett antal skål talar mot att införa sådana Övergångsbestämmelser när det gäller bostadsbidrag till pensionärer. Sådana Övergångsbestämmelser skulle komma att beröra ett mycket stort antal pensionärer och bli mycket långlivade. Erfarenheter visar att Övergångsbestämmelser innebär som jämförelser av utgående förmån snabbt blir komplicerade och detta gäller i hög grad i ett system för bostadsbidrag. Vid genomförandet kan lätt konstateras om Övergångsbestämmelser skall tillämpas. Förändringar därefter kan gälla höjningar och sänkningar bostadskostnad och inav komster samt förändringar civilstånd eller boendeförhållande. Att av avgöra hur dessa ändringar, särskilt i kombination med varandra, skall påverka bostadsbidraget efter flera år är inte bara svåradministrerat och svårbedömt utan även svårbegripligt för pensionären. Risken med långtgående Övergångsbestämmelser för så föränderlig förmån boen som stadsbidrag till pensionärer är att får ökad rättsosäkerhet i och man en med att bestämmelserna ofta inte kan kontrolleras. Till detta kommer att Övergångsbestämmelser med sådan inriktning skulle bli mycket kosten samma. Av administrativa och kostnadsmässi skäl har vi sålunda inte bedömt ga det lämpligt och möjligt att föreslå Övergångsbestämmelser enligt ovan skisserad modell. Vårt förslag till Övergångsbestämmelser utgår i stället från att man beräknar ett tidsbegränsat garantitillägg enligt följande. Vid ikraftträdandet räknas bostadsstödet för samtliga KBT-tagare. om För de pensionärer som enligt de nya reglerna får minskat bostadsstöd, får denna minskning slå igenom med högst 120 krmån. Detta oavsett om minskningen beror på ändrad beräkning inkomst, inkomstavdrag av eller ny modell för bostadsbidrag. Beloppet 120 krmån hänförs till mellanskillnaden mellan den nedre hyresgränsen i den nu gällande statsbidragsförordningen 80 krmån och 200 krmån är den nivå denna som hyresgräns skulle ligga på om den räknats med basbeloppsökningen. upp Om den beräknade minskningen vid ikraftträdandet t.ex. är 350 krmån får den slå igenom med högst 120 krmån. Mellanskillnaden på 230 krmån utgör ett k garantitillägg. Detta läggs till det framtida bostadss bidraget beräknat enligt de nya reglerna så länge Övergångsbestämmelsen gäller. Dock med den begränsningen att bostadsbidrag och garantitillägg tillsammans inte får överstiga bostadskostnaden.

Övergångsbestämmelser SOU 199221

Garantitillägget betalas således ut med fastställt belopp oavsett vilka

förändringar bostadskostnad, civilstånd som sker efter den l av m.m. 1993. Detta har den nackdelen att garantitillägget i enstaka fall kan juli högt belopp. En konstruktion Övergångsbestämbetalas ut med för av melsema med tillägg till det bostadsbidraget bör således dels mot ett nya också kostnadsskäl avvecklas under en relativt bakgrund av detta men av

kort period. bakgrund garantitilläggen betalas ut under Vi föreslår mot denna att längst fyra år. Avtrappning ska ske på följande sätt

den l juli 1994 minskas garantitillägget med 25 % den l juli 1995 minskas garantitillägget med 50 % den l juli 1996 minskas garantitillågget med 75 % den 1 juli 1997 minskas garantitillägget med 100 % garantitillägget. Minskningen ska dock vid varje av det ursprungliga

tillfälle minst 100 kronor. vara

16.3 Kostnad

kostnad för övergångsbestämmelserna framgår av tabell 16. Beräknad

Tabell 16.1 Kostnad for Övergångsbestämmelser

År Kostnad vid utredningens

SOU 199221 201

17 Administration för bostadsstödet

Vårt förslag Vi föreslår att försäkringskassoma och Riksförsäkringsverket även fort- sättningsvis sköter administrationen bostadsstödet till av pensionärer maskinell omräkning av bostadsbidraget får göras när tjänste- pensioner eller motsvarande ersättningar höjs, dvs. även när ersättningar från tex. SPP eller AMF höjs möjlighet till maskinell omräkning vid hyreshöjningar öppnas om registerlagsutredningen inte finner skäl mot detta

4 miljoner kronor anvisas för genomförandet de

- av nya reglerna. inklusive informationsinsatser.

17.1 stödformer

Samordning med andra

För närvarande finns flera olika former av bostadsstöd som riktar sig till olika mottagargrupper. Förutom det kommunala bostadstillägget till folkpensionärer finns bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn samt farniljebidrag till våmpliktiga. Regelsystemen för de olika bostadsstöden år olika bl.a. beroende på att de riktar sig till olika grupper med olika behov. Ett annat skäl till olikhetema är att de utvecklats och hanterats av olika instanser och under skilda huvudmän. När administrationen av familjebidragen den 1 januari 1992 flyttades över till försäkringskassoma och Riksförsäkringsverket anpassades reglerna i flera avseenden till reglerna för KBT. Reglerna för KBT och reglerna för bostadsbidrag till barnfamiljer har numera likartad tillämpning vad gäller beräkning av bostadskostnad men skiljer sig i övrigt från varandra. Även målgrupperna för de två om bostadsstöden skiljer sig från varandra anser vi att regelsystemen och administrationen i betydande delar kan närma sig varandra. En särskild utredare har tillsatts för att dels förbereda en överföring av administrationen av bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn från kommunerna till försäkringskassorna, dels föreslå vissa regel-

202 Administration för bostadsstöd SOU 199221

ändringar. Vi anser det därför lämpligt att denna utredning bostadsom bidragens administration slutförs innan ytterligare samordningsförslag diskuteras. I vårt förslag till ny lag om bostadsbidrag till pensionärer har reglerna frikopplats från reglerna hustrutillägg. Detta för att underlätta om en framtida gemensam lag om bostadsstöd.

17.2 Den administrativa

hanteringen av bostadsbidraget

Det kommunala bostadstillägget administreras i dag Riksförsäkringsav verket och de allmänna försäkringskassoma. Vi anser det självklart att kassoma även i fortsättningen skall hantera bostadsstödet till pensionärer. Detta understryks att kassoma av genom pensionssystemet har tillgång till stor del de uppgifter pensioen av om näremas ekonomi som behövs för prövningen bostadsbidraget. av Vad gäller den centrala administrationen har Riksförsäkringsverket RFV i dag det övergripande ansvaret för KBT och de allmänna pensionema. RFV är också tillsynsmyndighet för kassoma. Praktiska skäl talar för att en och myndighet har tillsyn över kassomas arbetsomsamma råde. Rationella skäl talar också för att utbetalningar bostadsbidrag av till pensionärer samordnas med pensionsutbetalningama. Vi timer således inga skäl till att förändra nuvarande administrativa hantering av bostadsstöd till pensionärer.

17.3 Maskinell

omräkning vid ändrade tjänstepensioner m.m.

17.3.1 Bakgrund

Enligt dagens regler får KBT räknas om automatiskt utan särskild kommunicering när vissa pensioner höjs. De pensionsinkomster enligt som 6 § lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg är tillavses låggspension eller motsvarande utländsk ersättning, statlig eller kommunal personalpension, delpension eller arbetsskadeersättning. Motsvarande lagstöd för att räkna om andra tjänstepensioner eller motsvarande ersättningar som följer av kollektivavtal finns däremot inte. De i KBT-sammanhang vanligaste tjänstepensionema sådant slag är SPPav pension, STP-pension samt AGS-ersättning. Antalet KBT-tagare med AGS-ersättning är 48 000 medan 100 000 KBT-tagama har ITPca av eller STP-pension. Utöver dessa finns ytterligare ett antal liknande pensioner. Av dessa torde endast KP-pension från Kooperationens pensionskassa vara av betydelse bland KBT-tagama. Antalet KBT-tagare har som KP-pension är dock inte känt. För att rätt KBT skall betalas ut bevakar försäkringskassan årligen dessa ärenden och hämtar in uppgift om pensionens storlek. Därefter kommuniceras pensionären om omräkning KBT och bostadstillägget av

SOU 199221 Administration för bostadsstöd 203

räknas om. Till hjälp för hanteringen finns utbetalningslistor som hämtas in från pensionsutbetalaren. På grund av den manuella hanteringen och att det är fråga om många ärenden kan normalt endast ett litet antal KBT-ärenden räknas om till nästa månadsutbetalning. Flertalet ärenden blir omärknade först efter 2- 3 månader eller ännu senare.

17.32 Förslag

Lagstöd finns i dag för omräkning av KBT när statliga och kommunala tjänstepensioner höjs SPV- och KPA-pensioner. För att förenkla hanteringen bör lagstödet för omräkning av bostadsstödet utvidgas till att även omfatta omräkning vid höjning av alla tjänstepensioner eller motsvarande ersättningar. Därmed uppnås även likformig behandling av de stora flertalet pensionsinkomster oavsett om de är statliga, kommunala eller privata.

17.3.3 Konsekvenser för pensionärer och för hanteringen

ll r Den föreslagna förändringen rör inte rätten till eller storleken av bostadsbidrag utan är i första hand administrativ men påverkar på flera sätt både pensionären och kassans arbete.

l

1 Ur tillämpningssynpunkt skapas ett rättvisare och säkrare system. De

i

flesta pensionärer med tjänstepension får direkt och samtidigt sitt bo- 1 stadsbidrag omräknat till rätt belopp. Ingen skillnad görs om pensionen ä är statlig, kommunal eller privat. Av dagens KBT-tagare har ca 26 % en tjänstepension som inte är statlig eller kommunal medan endast några procent har någon annan periodisk inkomst utöver allmän pension eller tjänstepension. Återstående inkomster kräver manuell hantering är som arbetsinkomster, udda privatpensioner samt udda och tillfälliga inkomster. Resursema kan därför mer koncentreras på efterkontroll av dessa ärendetyper. Färre uppgifter behöver lämnas av pensionstagaren. Pensionären kan också erbjudas en bättre skatteservice i och med att kassan i större utsträckning har möjlighet att dra preliminär skatt utifrån rätt uppgift om sidoinkornst. Administrativt bortfaller en stor mängd manuella omräkningar. Kringrutiner i form av återkravsutredningar på grund av felaktigt lämnade uppgifter och efterkontrollverksamhet minskar liksom skattehandläggning med inläggning av ñrändrade belopp för sidoinkomster. Vad som kan ses som en nackdel är att man ytterligare utvecklar de

l rutiner för samköming används i dag. Redan i dag görs samkör-

som i ningar för att framställa de listor över utbetalda pensioner för KBT-

i

tagare, som ligger till grund för försäkringskassomas årliga uppföljning. Vad tillkommer är att uppgifterna överförs via ADB-medium för som direkt omräkning.

204 Administration för bostadsstöd SOU 199221

17.3.4 Ekonomiska konsekvenser

En viss besparing i försäkringsutgiftema uppstår med förslaget i och med att bostadsbidraget alltid räknas om omedelbart. Denna besparing har beräknats till 5 miljoner kronor per år. Dessutom görs vissa administrativa besparingar.

17.3.5 Slutsatser

En övergång till automatisk omräkning av alla avtalspensioner är logisk med tanke på att dessa då jämställs med statliga och kommunala tjänstepensioner. Ett utökat lagstöd kan relativt enkelt genomföras utan nämnvärda nackdelar. Dessutom medför den föreslagna ändringen administrativa förenklingar och vissa besparingar i försäkringsutgiftema. Det âr viktigt att pensionären trots den automatiska omräkningen känner ett ansvar för att bostadsbidraget beräknas utifrån rått uppgifter. Det är därför väsentligt att pensionären informeras om när omräkningar kan komma att ske. Tydlig information skall lämnas i beslutsmeddelande om vilka uppgifter som ligger till grund ñr omräkningen.

17.4 Maskinell omräkning vid

hyreshöjningar

17.4.1 Bakgrund

En stor del av dagens KBT-hantering är koncentrerad till de tidpunkter då hyreshöjningar sker. Det fordras då en stor administrativ insats för att räkna om pensionäremas KBT. Ofta innebär detta också långa väntetider innan alla bostadstillägg har räknats om. Detta gäller särskilt vid årsskiften då arbetsbelastningen även i övrigt är stor på försäkringskassoma. För att bostadstillägget skall kunna höjas vid hyreshöjning fordras en en ansökan. Sedan några år kan en pensionär också göra sådan en ansökan per telefon. Däremot får kassan inte vid hyreshöjning höja bostadstillâgget på eget initiativ.

17.4.2 Försöksverksamhet med maskinell omräkning

I syfte att minska arbetsbelastningen och snabbare kunna räkna KBT om vid hyreshöjningar bedrivs sedan några år en försöksverksamhet vid Göteborgs allmänna försäkringskassa med att maskinellt hämta in upp-

gifter om hyreshöjningama och sedan maskinellt räkna om KBT. Hante-

ringen kan i korthet beskrivas på följande sätt.

Berörda pensionärer informerades när försöket startade om att de inte behöver ansöka om höjt KBT vid hyreshöjningar. Så snart en hyreshöjning är fastställd skickar de bostadsbolag -

i

som deltar i verksamheten ett magnetband med hyres- och lägeni hetsuppgifter till försäkringskassan.

SOU 199221 Administration för bostadsstöd 205

Samtidigt hämtas vissa uppgifter via ADB-media från Riksför- säkringsverkets ADB-avdelning. Registren samkörs kontrolleras vad

- varvid uppgifterna avser

rimlighet, säkerhet m.m. Arenden som behöver kontrolleras eller räknas om manuellt plockas ut. För återstående ärenden skapas maskinellt en inmatningstrans- aktion med utseende de handläggaren själv samma som som normalt skapar. En datañl med de maskinellt skapade transaktionerna sänds till - Riksförsäkringsverkets ADB-avdelning där den körs in i det ordinarie uppdateringsprogrammet för KBT. KBT räknas på samma sätt som för övriga KBT-ärenden. På - om det maskinellt skrivna beslutet informeras pensionstagaren om att KBT räknats och att hyresuppgiften hämtats från hyresvärdom en. Ca 10 000 KBT-ärenden räknas på detta sätt om vid varje hyreshöjning. För försöksverksamheten har Göteborgs och, sedan något år, Bohusläns allmänna försäkringskassor tillfälligt tillstånd att räkna om KBT utan ansökan samt tillfälligt tillstånd från Datainspektionen att föra personregister för detta ändamål.

17 .4.3 överväganden

Erfarenheterna från verksamheten är positiva. Ornräkningama sker snabbare och med mindre resursinsats normalt får pensionären beslutet om omräknat KBT inom några veckor. Arbetsbelastningen minskar samti- Pensionärema är också överlag positidigt som registerkvaliteten ökar. Deltagandet i försöksverksamheten har hela tiden varit frivilligt men va. bara någon procent av pensionärerna vill stå utanför systemet och själva anmäla sin höjda hyra. De farhågor som finns med systemet är främst principiella vad gäller att utöka antalet samkömingar samt att man på detta sätt höjer en utgående förmån utifrån externa uppgifter som inte lämnats av pensionären själv. Det bör också noteras att systemet inte kan eller bör användas generellt. Systemet störst vinster i kommuner med många KBT-tagare ger och stora bostadsbolag. De största fördelarna med systemet torde i dag vara snabbheten och servicen. De administrativa Vinstema kan emellertid inte i dag utnyttjas fullt ut, eftersom många av ärendena ändå måste omprövas manuellt grund av ändrade inkomster. Metoden kommer därför ge större administrativa vinster om våra förslag om maskinell uppdatering av tjänstepensioner och inkomst av kapital genomförs. För ett genomförande fordras en ändring i kungörelsen 1962394 med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring m.m. Vinstema med metoden, speciellt i kombination med övriga föreslagna

206 Administration för bostadsstöd SOU 199221

förändringar, bedöms som väsentliga varför systemet bör genomföras. Som tidigare nämnts finns dock betänkligheter med att utan pensionärens medverkan höja bostadsbidraget. Vi därför att sådana omräkningar anser bör bygga på frivillighet, dvs. att pensionären liksom i nuvarande försöksverksamhet skall ges möjlighet att avstå från deltagande och i stället själv ansöka om höjt bostadsbidrag när hyran höjs. Dessutom är det väsentligt att det i beslutsmeddelandet med anledning av omräkningen tydligt framgår vilka uppgifter som legat till grund för omräkningen. Därmed undviks att pensionären helt fråntas ansvaret för en förändring av bostadsbidraget. Av avgörande betydelse är dock att systemet bygger lokala registerbearbetningar. Villkoren för sådana lokala system kan komma att regleras i ett kommande förslag till författningsreglering för de centrala dataregistren inom socialförsäkringsområdet. Denna fråga utreds ñr närvarande av utredningen S 199005 om socialförsäkringsregisterlag. Frågan om ett genomförande kan därför vara beroende av hur denna utredning hanterar frågan om lokala och centrala system.

17.5 Administrativa

rationaliseringseffekter

De förändrade regler för bostadsstöd som vi föreslagit syftar bl.a. till att förenkla hanteringen. På sikt kommer detta att kunna innebära klara rationaliseringsvinster och därmed kostnadsbesparingar för socialförsäkringsadministrationen. Det nya inkomstbegreppet är enhetligare och kräver inte samma specialistkunskaper som inkomstberäkningen för KBT. Den största administrativa vinsten blir här att ett färdigt inkornstbegrepp för kapitalinkomster används, vilket medför att färre uppgifter behöver hämtas in. Med de årliga omräkningama kapitalinkomstema minskar också av behovet av efterkontroll och antalet återkravsutredningar. Vårt förslag till maskinell omräkning bostadsbidraget vid ändrade av tjänstepensioner minskar också behovet efterkontroll. Ytterligare av administrativa vinster uppnås om maskinella omräkningar vid hyreshöjningar kan göras. De enhetliga nivåerna för bostadsbidrag som enligt vårt förslag skall ersätta de kommunala grunderna för KBT ger däremot små vinster. Detta eftersom varje kassa normalt bara behöver hantera kommunala grunder för en kommun. Sammantaget innebär våra förslag således märkbara rationaliseringseffekter. Förändringarna är dock stora och kräver i sig omställningsen tid med ett delvis nytt arbetssätt och behov ornregistreringar. Vinsterav na med de maskinella omräkningama kan heller inte tas ut förrän efter årsskiftet 199394. Rationaliseringsvinster av betydelse kan därför börja hämtas först under år 1994. Det är svårt att beräkna de administrativa vinsterna mätt i årsarbetare. Eftersom vi inte räknar med några omedelbara vinster efter genomförandet föreslår vi att Riksförsäkringsverket ges i uppdrag att under hösten

SOU 199221 Administration för bostadsstöd

1993 följa hanteringen av bostadsbidraget och utifrån detta beräkna upp och redovisa framtida besparingar i administrationen.

17.6 Kostnader för genomförandet

De föreslagna förändringarna med nytt system för bostadsstödet innebär stora omställningar för administrationen. Dagens KBT-hantering har ett väl utbyggt gammalt ADB-system. Här fordras stora insatser för att men skapa ett modernt system för de nya reglerna. Insatser behövs också för att ta fram tillämpningsföreskrifter och allmänna råd samt för utnya bildning kassomas personal. Denna omställning av verksamheten av beräknas leda till merkostnader om ca 2 miljoner kronor. i fall avsevärt från det äldre regel- De nya reglerna skiljer sig många systemet. Bostadsstödets storlek kommer också förändras för nästan alla pensionärer. Med de höjda nivåerna kommer fler pensionärer också att bli berättigade till bostadsbidrag. Behovet av informationsinsatser, före och i samband med genomförandet, kommer därför att bli omfattande. För sådana informationsinsatser beräknas kostnaden till ca 2 miljoner kronor.

SOU 199221

18 Kostnadsberäkningar och

typhushåll

Kostnadsberäkniug av várçajförslag

Kostnaderna redpvisasgif51991 års

. Å

Huvudförsläsg-V

i . , .

érkroiiaurf

. där; --

H 5;.,;Utö1u1ing..gv .

sÖNYÅ perirsiárffsesüppef 775

AB°mds§idmâjzt Fi.1.°PPÄ?-;. ..3°A -A

.

Summd,tömlt 1370

. . .

r 1 sghâislorulpâgjlagföfvattkåbka-,kbämáéñäâydå pánsionânmpsom u.

L

inte-ha; KBT somtgu bç-;auigadçmcagqç-;nyg ggg-ga; Under det 2

men förstxibudgçtårçtå bedöms kbstnadc hälñçp aVgj-;SO miljoner

kfbnorisomâirjAdeniñáåiäüaüükosthud än - --

gar üp§höu.ff.§.vmV. 1997Q8;.

v ,

3;Bocnöájâååfderdomshçmgsjukhem-.mgnriilñderdegafvxjstg.budgétåret. i

;bedöms kostnadegrbli-vhögstvhâlftenrav.150- mi1jonerkx§nar; iårgden.

210 Kostnadsberäkningar och typhusháll SOU 199221

18.1 Inledning

l8.1.1 Allmänt Enligt de generella direktiv som gäller för alla statliga utredningar får nya förslag inte öka de offentliga utgifterna. Enligt en prognos för år 1991 beräknas de totala kostnaderna för kommunalt bostadstillägg KBT och särskilt kommunalt bostadstillägg SKBT uppgå till 8 miljarder ca kronor. Utgångspunkten för de fortsatta kostnadsberäkningama har varit detta tillgängliga ñnansieringsutrymme på 8 miljarder kronor räknat ca i 1991 års prisnivå. Under arbetets gång har vi funnit det svårt att inom kostnadsramen konstruera en modell som uppfyller direktivens alla krav. Därför har även förslag som överstiger kostnadsramen studerats.

18.1.2 Nuvarande kostnad

Det kommunala bostadstillägget finansieras i dag kommunerna av som får statsbidrag för detta ändamål. Regeringen har föreskrivit att stats-

SOU 199221 Kosmadsberäkningar och typhushåll

bidrag utgår under förutsättning att tillägget före inkomstprövning och oberoende av bostadens storlek täcker minst 80 % av den del av den månatliga bostadskostnaden ligger mellan 80 och l 900 kr för ensom samstående pensionär och 2 050 kr för makar. Statsbidraget utgår med 25 % kommunens kostnader för bostadsbidrag i dessa intervall. Komav har möjlighet att låta KBT utgå även för högre bostadskostmunerna nader än de angivna, men dessa merkostnader ingår inte i statsbidragsunderlaget. De totala kostnaderna för KBT år 1990 samt en prognos och faktiska kostnader för KBT och SKBT för 1991 framgår av tabell 18. Prognosen för år 1991 har använts som utgångspunkt vid bedömningen av det totala ñnansieringsutrymmet för ett nytt bostadsstöd till pensionärer. Prognosen är gjord som en schablonmässig uppräkning av utbetalningarna t.0.m. augusti 1991. Ingen hänsyn har tagits till eventuella ändringar i de kommunala grundema under hösten 1991. Under år 1990 utbetalades totalt 6 164 miljoner kronor i kommunalt bostadstillägg. Av dessa var 1 368 miljoner kronor statsbidrag och resten, 4 795 miljoner kronor, kommunernas andel. Statsbidraget utgjorde alltså 22 % de totala kostnaderna för KBT och kommunernas andel av utgjorde 78 %. Enligt för år 1991 kommer de totala kostnaderna för KBT prognosen att uppgå till 7 874 miljoner kronor. Statens andel beräknas uppgå till 21 % och kommunernas andel till 79 %.

Tabell 18.1 Kostnad år 1990 samt prognos för år 1991 lör bostadsstöd till pensionärer, miljoner kronor

1990 1991 prognos

KBT 6 164 7 874 därav staten 1 368 1 634 kommunerna 4 105 4 903 inom statsbidizbest kommunerna 690 1 337 utöver statsbidnbest SKBT 110 därav staten 44 kommunerna 66 - Totalt 6 164 7 984

Helårseffekten av den nivå enligt vilken SKBT utbetalas under hösten 1991.

0212 Kostnadsberäkningar och typhusháll SOU 199221

Under förutsättning att det bostadsstödet till pensionärer inte skall nya förorsaka samhället ökade kostnader är fmansieringsutrymmet knappt 8 miljarder kronor i 1991 års prisnivå.

18.1.3 Kostnad för Övergångsbestämmelser

Utformningen av och kostnaderna för Övergångsbestämmelser är givetvis beroende av modell och alternativ för bostadsbidraget. Kostnad för övergångsbestämmelser har därför endast beräknats för de förslag utsom redningen avser att lägga fram. De föreslagna övergångsbestâmmelsema innebär i korthet att ingen pensionär skall drabbas av en större minskning än 120 krmån under det första året. Detta skall regleras genom införandet av ett garantitillägg som sedan successivt avvecklas under tre år. En majoritet av KBT-tagama kommer inte att drabbas minskningar av överstigande 220 krmån och därför inte berörda övergångsvara av bestâmmelserna annat än inledningsvis. Kostnad för Övergångsbestämmelser vid utredningens huvudförslag beräknas för det första året till ca 460 miljoner kronor och det andra året till ca 170 miljoner kronor. Vid utredningens alternativa förslag beräknas kostnaderna för Övergångsbestämmelser till 60 miljoner ca kronor det första respektive ca 30 miljoner kronor det andra året.

18. 1.4 Kostnad för vissa i inte

grupper som dag ryms inom KBT-systemet

Som framgår av avsnitt 8.3 har ädelavgiftsutredningen bl.a. till uppgift att särskilja kostnader för boendet från övriga kostnader för dem som bor på ålderdomshem, sjukhem Dessa kategorier boende kan i m.m. av dag inte KBT. I framtiden kan vi räkna med att även dessa grupper kommer att kunna få bostadsbidrag. Enligt mycket översiktlig been räkning skulle det röra sig 70 000 pensionärer i sådant boende. om ca Om man antar att ca 30 % dessa får bostadsbidrag med i genomsnitt av 600 krmån ger detta årlig merkostnad på 150 miljoner kronor vid en ca utredningens huvudförslag. Om utredningens alternativa förslag genomförs blir årskostnaden ca 190 miljoner kronor. Det bör betonas att dessa beräknade kostnader är mycket osäkra. Enligt vår mening måste dessa kostnader ligga utanför kostnadsramen på 8 miljarder kronor. anses

18.2 Beräkningsunderlag

l8.2.l Allmänt

Som underlag för samtliga kostnadsberäkningar har de nuvarande KBTtagamas bostadskostnader och inkomster utnyttjats för att beräkna utfallet av de studerade alternativen. Den tillkommande kostnaden för nya bostadsstödstagare har beräknats till 6-10 %. En kostnadsökning om 6-10 % motsvarar mellan 500 och 800 miljoner kronor. Konstruktionen

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och typhusháll 213

bostadsstödet blir därmed i hög grad beroende av vilken ökning av av antal bidragstagare som antas bli följden av nya regler. En stor osäkerhet i kostnadsberäkningama ligger således i beräkningen kostnader ñr de pensionärer i dag inte har KBT. En kostnadsav som ökning på 6-10 % kan antas motsvara en antalsökning om 12-20 %. Detta motsvarar mellan 70 000 och 110 00 nya bidragstagare. Av erfarenheter från tidigare ändringar av reglerna för KBT kan man dra slutsatsen att inte ganska omfattande ändringar medför några större ens förändringar i antalet pensionstagare ansöker om KBT. Som exemsom pel kan nämnas höjningen den övre hyresgränsen för statsbidrag med av 700 krmån genomfördes den 1 januari 1988 då antalet pensionärer som med KBT inte ökade nämnvärt. Däremot ökade antalet ansökningar om bostadsstöd vid de kraftiga hyreshöjningama i början av år 1991. Detta indikerar att pensionärer i allmänhet ansöker om bostadsbidrag först när behovet blir påtagligt. I riktning pekar en beräkning som gjorts i samma samarbete med finansdepartementet. Vi har beräknat hur många pensionârer någon anledning avstått från att söka KBT trots att de av som av allt att döma skulle berättigade till förmånen. Av denna beräkning vara framgår att antalet hushåll med KBT år 1989 skulle ha varit 32 % fler än det faktiska antalet samtliga pensionärer ansökt. Applicerat om förhållandena år 1991 skulle detta innebära omkring 665 000 hushåll med KBT jämfört med 510 000 hushåll som faktiskt hade KBT. Kostnaderna kan beräknas till 9,6 miljarder kronor jämfört med de faktiska kostnaderna 7,9 miljarder kronor. som var Mot denna bakgrund har vi bedömt att den totala kostnadsnivån komatt öka med högst 10 % med anledning de nya bostadsstödstagamer av tillkommer grund de reglerna, oavsett vilket alternativ re som av nya nytt stödsystem väljs. För de alternativ till nytt stödsystem som av som håller sig inom den nuvarande kostnadsramen 8 mdkr beräknas kostnadsökningen på grund nya bostadsstödstagare till högst 6 %. av

18.2.2 Modeller utan ytbegränsning

Som framgår avsnitt 18.2.1 har alla kostnadsberäkningar gjorts med av uppgifter bostadskostnader och inkomster för nuvarande mottagare om KBT utgångspunkt. För att få ett bra underlag för beräkningarna av som har vi valt ut ett antal pensionärer med KBT från Riksförsäkringsverkets RFV pensionsdatabas. Detta resulterade i ett slumpmässigt urval om 4 900 pensionärer med KBT. För dessa 4 900 har ett stort antal uppgif- RFVs pensionsdatabas lagrats på diskett. Efter avidentifiering har ter ur uppgifterna använts till att på persondator bygga upp en KBT-databas. På denna KBT-databas har vi sedan gjort kostnadsberäkningar. Urvalet omfattar knappt 1 % KBT-tagama och torde tillfredsställande av ge en tillförlitlighet för kostnadsberäkningama avseende hela riket. Samtliga kostnadsberäkningar för alternativ av modellerna A och E är gjorda på urvalet om 4 900 KBT-tagare.

214 Kostnadsberäkningar och typhushdll SOU 199221

18.2.3 Modeller med ytbegränsning

Bland uppgifterna i den KBT-databas beskrivits i föregående avsnitt som finns uppgift om bostadens storlek uttryckt i antal kvadratmeter. Denna uppgift fanns emellertid inte registrerad för än l 300 KBT-tagare mer 27 96. Ytterligare en KBT-databas konstruerades bestående dessa av l 300 KBT-tagare. Det bör påpekas att denna KBT-databas inte nya utgör ett representativt urval. Vi har gjort vissa korrigeringar för att minska felrisken men vill ändå betona att det kvarstår viss osäkerhet. en Det gör att kostnadsberäkningama på denna mindre KBT-databas är osâkrare än de som beskrivits i avsnitt l8.2.2. Kostnadsberäkningama för modellerna med begränsning till kvadratmeteryta modellerna B och C är gjorda på denna mindre KBT-databas.

18.3 Typhushåll

För att underlätta bedömningen av de olika modellerna till ett nytt system för bostadsstöd till pensionärer har vi konstruerat några typhushåll. Tanken är att med hjälp dessa typhushåll illustrera de olika modellerav na ur ett hushållsekonomiskt perspektiv. Hushållstypema omfattar dels ensamstående ålderspensionärer, dels gifta ålderspensionärer där båda makarna har pension. Av tabell 18.2 framgår att hälften 51 % dagens folkpensionärer är ogifta och av att 40 % av pensionärerna är gifta med pensionär. Endast 9 % en annan av pensionärerna är gifta med inte har pension. För de en person som som har KBT i dag är fördelningen armorlunda, 81 % är ogifta, 18 % är gifta med en annan pensionär och endast 1 % är gifta med en person som inte har pension. Den sista gruppen har grund detta inte tagits av med som typhushåll.

Tabell 18.2 Folkpensionärer i juni 1991 exklusive sådana förmåner som inte berättigar till KBT, bl.a. förtida uttag, antal och procentuell andel

Samtliga Därav med KBT i dag

Antal % Antal %

Ogiña l 010 709 51 454 444 81

Gifta, make har pension 180 709 9 6 153 1

Gifta, make har pension 791 137 40 99 415 18

Samtliga l 982 555 100 560 012 100

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och typhusháll

I tabell 18.3 redovisas inkomstfördelningen för ensamstående respekti-

gifta pensionärsfamiljer. ve

Tabell 18.3 Inkomster 1989 för ensamstående över 65 år respektive makar

där minst en är äldre än 65 år

Inkomst Enpersonshusháll Makar 1 000-tal krår 65- år 65- år

antal % antal %

345 000 46,2 680 0,2 59,9 - 119 000 15,9 15 000 4,1 60,0-79,9 99,9 104 000 13,9 29 000 7,9 80,0 -

73 900 9,9 36 000 9,9 100,0 - 119,9 41 500 5,6 54 400 14,9 120,0 - 139,9 159,9 23 600 3,2 57 200 15,7 140,0 -

21 400 2,9 83 700 22,9 160,0 - 199,9 5 160 0,7 24 000 6,6 200,0 - 219,9 820 0,8 28 100 7,7 259,9 5 220,0 -

2 830 0,4 14 300 3,9 260,0 - 299,9 0,6 22 400 6,1 4 760 300,0 -

Samtliga 747 000 100 365 000 100

Källa SCB, Inkopak.

Vi har valt typhushållens inkomster bl.a. utifrån uppgifterna i tabell 18.3. För båda hushållstypema ensamstående respektive gifta har två

inkomstnivåer valts, låg resp. hög inkomst. Låg inkomst har defmierats enbart folkpension och pensionstillsom skott. Som höginkomsthushåll valde vi 95 000 krår för ensamstående respektive 165 000 krår för gifta. Dessa nivåer motsvarar för ensam-

stående inkomst folkpension samt ATP motsvarande två basbelopp. av det inkomst folkpension samt ATP motsvarande För makar motsvarar av för den maken och enbart folkpension för den andra tre basbelopp ena maken. Årsinkomsten 1991 års nivå. avser tabell 18.4 redovisas bostadskostnaden för de pensionärer som hade I KBT ijuni 1991.

216 Kostnadsberäkningar och typhushdll SOU 199221

Tabell 18.4 Bruttobostadskostnad för de pensionstagare hade KBT i juni 1991 som

Bruttobostads- Ogiña Gina, båda makarna har pension kostnad kLmån. antal antal

0 999 25 582 5,6 3 304 3,3 - 1 000 1 999 166 877 36,7 29 413 29,6 - 2 000 2 999 185 541 40,8 41 653 41,9 - 3 000 3 999 64 472 14,2 19 718 19,8 - 4 000 4 999 9 292 2,0 4 240 4,3 -

i

KBT tages med 111 0,0

- fast mmumbelopp

i

1 Summa 454 444 100 99 415 100

Källa RFV.

Bostadskostnaden för hela hushållet anges.

Av tabell 18.4 kan utläsas att ogifta har något lägre bostadskostnad en än gifta. Skillnaden är emellertid inte så stor att det motiverar val ett av olika bostadskostnadsnivåer för ogifta och gifta. Bostadskostnaden har delats in i tre klasser, låg, medel respektive hög. Som låg bostadskostnad har valts l 500 krmån, som medelbostadskostnad 2 500 krmån och som hög bostadskostnad 4 000 krmån.

latte

..

Qista bokstavent ånger-Källa .det .ârxéasaizastående

and lagnellef hög ,inkomst

SOU 199221 Kostnadsberäkrzirzgar och typhusháll

Tabell 18.5 De olika typhushållen

Ensamstående Hushålls- Inkomst Bostads- Pensions- Årsinkomst typ kostnad inkomst krmán 1991

1 ELL Låg l 500 + pts 48 300 2 ELM 2 500 + pts 48 300 p l 3 ELH 4 000 + pts 48 300 4 EHL Hög l 500 + 2 bas- 95 312 belopp ATP 5 EHM 2 500 + 2 bas- 95 312

i belopp ATP

6 EHH 4 000 + 2 bas- 95 312 belopp ATP

l Gifta Hushålls- Inkomst Bostads- Pensions- Pensions- Års- ; typ kostnad inkomst inkomst inkomst kr.mån. make 1 make 2 1991

7 GLL Låg 1 500 + pts + pts 85 330 8 GLM 2 500 + pts + pts 85 330

Q 9 GLH 4 000 + pts + pts 85 330

j 10 GHL Hög l 500 + pts + 3 164 542 4 basbelopp

1 ATP ll GHM 2 500 + pts + 3 164 542 -

basbelopp ATP 12 GHH 4 000 + pts + 3 164 542 basbelopp ATP i I I

Vid bedömningen av olika alternativa modeller till nytt bostadsstöd kan det vara intressant att jämföra med KBT enligt nuvarande regler. För varje hushållstyp har vi därför beräknat KBT enligt 1991 års regler för några kommuner. Vi har valt att titta på några kommuner som representerar olika kommunala grunder ñr KBT, nämligen Stocksystem av holm, Arvika och Ljungby kommuner. Stockholm ersätter 92 % bostadskostnaden över 80 krmán för två av

218 Kostnadsberäkningar och typhushåll SOU 199221

rum och kök. Det finns ingen övre beloppsgräns. Arvika ersätter 100 % av bostadskostnaden mellan 80 kr och l 900 kr respektive 2 050 kr för ensamstående respektive makar. Maximalt KBT är l 820 kr för ensamstående och 1 970 kr för makar. Ljungby ersätter 80 av bostadskostnaden mellan 80 kr och 3 500 kr. Maximalt KBT år 2 736 kr. Kommunerna representerar tre olika typer av regelsystem. Stockholm har valt ett system utan övre kostnadsgräns men med maximering till antal rum. Arvika ersätter hela bostadskostnaden inom de gränser som ges av statsbidragsbestämmelsema. Ljungby ersätter 80 % av bostadskostnaden upp till en relativt hög nivå. I kapitel 5 redogörs närmare för hur KBT-strukturen ser ut i samtliga kommuner. I tabell 18.6 och 18.7 redovisas KBT enligt 1991 års regler i dessa kommuner för de olika hushållstypema. Nettobostadskostnaden bostadskostnad minskat med KBT redovisas i tabell 18.8 och 18.9.

Tabell 18.6 KBT krmån för de olika typhushållen enligt 1991 års regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Ensamstående

KBT-regler Tvphushåll l ELL 2 ELM 3 ELH 4 EHL 5 EHM 6 EHH

1991 års regler i

- Tabell 18.7 KBT knmån. för de olika typhushållen enligt 1991 års regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Makar KBT-regler TvDhushåll 7 GLL 8 GLM 9 GLH 10 GHL 11 GHM 12 GHH 1991 års regler i

SOU 199221 Kostnadsberäkrzirzgar och typhusháll 219 Tabell 18.8 Nettobostadskostnad knmån. for de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Ensamstående KBT-regler Tvphushåll l ELL 2 ELM 3 ELH 4 EHL 5 EHM 6 EHH 1991 års regler i

Tabell 18.9 Nettobostadskostnad knmån. för de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Makar KBT-regler Typhushåll 7 GLL 8 GLM 9 GLH 10 GHL 11 GHM 12 GHH 1991 års regler i

Vid beräkningen av det nya bostadsbidraget för de olika typhushâllen har vi använt de nya regler för inkomstberäkning och inkomstavdrag utgör vårt förslag. Dessa regler redovisas utförligt i kapitel 13. som Sammanfattningsvis kan sägas att förslaget innebär att årsinkomsten minskas med ett fribelopp på sammanlagt 1,5 basbelopp samt 3 000 kr. Återstående inkomst minskar bostadsbidraget med

35 % av belopp upp till 0,5 basbelopp - 40 % av belopp mellan 0,5 och 1,5 basbelopp - 45 % av belopp överstigande 1,5 basbelopp. - När vi beräknat KBT enligt 1991 års regler har vi även beräknat inkomstavdraget enligt 1991 års regler. Beräkningarna för de olika alternativen av modellerna redovisas i tabellform i avsnitten 18.4-18.8

220 Kostnadsberäktzingar och typhusháll SOU 199221

18.4 Modell A

18.4. 1 Kostnadsberäkningar

I detta avsnitt redovisas beräknad kostnader för ett antal alternativ av modell A. Beräkningsunderlaget har presenterats i avsnitt l8.2.1. För varje alternativ redovisas kostnaden för en omräkning bostadsstödet av till nuvarande kommunalt bostadstillägg Även mottagare av KBT. en maximal kostnad inklusive påslag för bidragstagare redovisas. Dennya na maximala kostnad är framråknad ett schablonmåssigt påslag. genom Påslaget är 6 % för de alternativ där kostnaden för nuvarande KBTtagare understiger 8 miljarder kronor. För övriga alterantiv år påslaget 10 %. Vår bedönming är att nya bidragstagare inte kommer att medföra att denna maximala kostnad överskrids. Samtliga beräkningar redovisas på 1991 års prisnivå.

Tabell 18.10 Kostnadsberäkningar för några alternativ modell A av

I intervallet 0-3 500 är ersättningsgraden 90 % och i intervallet 3 500-5 000 är ersättningsgraden 80 %

SOU 199221 Kostnadsberäktzizxgar och typhushåll 221

18.4.2 Utfall för de olika typhushâllen

I tabellerna 18.11-18.12 redovisas bostadsbidrag enligt de olika alternativen modell A för de olika typhushållen. Nettobostadskostnaden av bostadskostnaden minskat med KBT redovisas i tabellerna 18.13- 18.14.

Tabell 18.11 Bostadsbidrag knmån. till de olika typhushållen dels enligt de olika alternativen av modell A dels enligt 1991 års regler lör KBT i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Ensamstående

- 1991 års regler i

-

222 Kostnadsberäkrzirzgar och typhushdll SOU 199221

Tabell 18.12 Bostadsbidrag krmån till de olika typhushållen dels enligt de olika alternativen av modell A dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Makar

1991 års regler i

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och typhushåll

Tabell 18.13 Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen dels enligt de olika alternativen av modell A, dels enligt 1991 års regler för KBT i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Ensamstående

1991 års regler i

224 Kostnadsberäkzzingar och typhushdll SOU 199221

Tabell 18.14 Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen dels enligt de olika alternativen av modell A, dels enligt 1991 års regler för KBT i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Makar

1991 års regler i

18.5 Modell B

18.5. 1 Kostnadsberälcningar

I detta avsnitt redovisas kostnadsberäkningar för några alternativ av modell B. Beräkningsunderlaget har redovisats i avsnitt 18.2.2. Förutom kostnad för nuvarande KBT-tagare redovisas liksom i föregående avsnitt en beräknad maximal kostnad inklusive ett schablonpåslag för binya dragstagare. Detta påslag är 6 % för de alternativ där kostnaden för nuvarande KBT-tagare understiger 8 miljarder kronor. För övriga alter-

SOU 199221 Kostnadsberäkrzirxgar och typhusháll 225 nativ är påslaget 10 %. Vår bedömning är att nya bidragstagare inte kommer att medföra att denna maximala kostnad överskrids. Samtliga beräkningar har gjorts i 1991 års prisnivå. Tabell 18.15 Kostnadsberäkningar lör några alternativ av modell B

5 B 23 65 90 200 6,3 6,7

B 24 65 90 500 4,9 5,2

4 B 25 es 100 8,5 9,4 - B 26 65 100 80 8,0 8,8 i

4,3

226 Kostnadsberäkningar och typhushåll SOU 199221

Tabell 18.15 forts

Alternativ Ytbegränsning, Ersättnings- Nedre Kostnad för Maximal kostnad kvm grad, % kostnads- nuvarande inkl. bidragsnya gräns KBT-tagare, tagare, mdkr mdkr

18.5.2 Utfall för de olika typhushállen

För att det skall bli meningsfullt att redovisa utfallet för modellerna med ytbegränsning för de olika typhushållen måste dessa kompletteras med uppgift om yta. Det bör påpekas att det inte finns något starkt samband

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och typhusháll

mellan bostadskostnad och bostadsyta. I vårt beräkningsunderlag de 1 300 KBT-tagare som utgör underlag till kostnadsberäkningama finns både små, dyra bostäder och stora, billiga bostäder. Därför har varje hushållstyp kompletterats med tre alternativa bostadsytor. Alla de olika kombinationerna av bostadskostnad och yta finns representerade i vårt material. Det är dock ovanligt med så höga bostadskostnader som 4 000 krman för bostäder mindre än 80 kvm. 1 tabellerna 18.16-18.23 redovisas bostadsstöd och nettobostadskostnad för de olika typhushållen för några alternativen med maximering av till bostadsyta.

Tabell 18.16 Bostadsbidrag, krmån till de olika typhushållen, dels enligt olika alternativ av modell B, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Ensamstående låginkomsttagare

Alternativ Typhushåll, kvm

1991 års KBT-regler i

Stockholm tillämpar rumsmaximering. Vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

228 Kostnadsberäkningar och typhusháll SOU 199221 Tabell 18.17 Bostadsbidrag, krmån till de olika typhushâllen, dels enligt olika alternativ av modell B, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Ensamstående höginkomsttagare Alternativ Typhushåll, kvm

1991 års KBT-regler i

- - - Stockholm tillämpar rumsmaximering. Vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

SOU 199221 Kostnadsberdkningar och typhusháll

Tabell 18.18 Bostadsbidrag, krmån till de olika typhushållen, dels enligt olika alternativ modell B, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, av Arvika och Ljungby. Gifta låginkomsttagare

Alternativ Typhushåll, kvm

I

1991 års KBT-regler i

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök. om

230 Kostnadsberäkningar och typhushâll SOU 199221 Tabell 18.19 Bostadsbidrag, krmån till de olika typhushållen, dels enligt olika alternativ av modell dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Gifta höginkomsttagare Alternativ Typhushåll, kvm

1991 års KBT-regler i

Stockholm - - - - - - 1339 288 - Arvika - - - - - - - - - Ljungby 469 469 469 - - - - - -

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter

om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

199221 Kostnadsberäkningar och typhusháll SOU

Tabell 18.20 Nettobostadskostnad, krmån för de olika typhushållen, dels enligt olika alternativ modell B, dels enligt 1991 års KBT-regler i av Stockholm, Arvika och Ljungby. Ensamstående låginkomsttagare

Alternativ Typhushåll, kvm

l ELL 2 ELM 3 ELH 75 100 55 75 100 55 75 100 55

1991 års KBT-regler i

Stockholm tillämpar rumsmaximering. vid beräkning av KBT har lägenheter 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök. om 55,

232 Kostnadsberdkningar och typhushdll SOU 199221

Tabell 18.21 Nettobostadskostnad, krmån till de olika typhushållen, dels enligt olika alternativ av modell dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Ensamstående höginkomsttagare

Alternativ Typhushåll, kvm

2500 2600 2600 3160

1991 års KBT-regler i

Stockholm 1500 1500 1500 3558 1098 2500 1736 2787 3371 Arvika 1422 1422 1422 2022 2022 2022 3522 3522 3522 Ljungby 1500 1500 1500 1906 1906 1906 2606 2606 2606

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 och kök. rum

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och ryphusháll Tabell 18.22 Nettobostadskostnad arrmån för de olika typhushållen, dels enligt olika alternativ av modell B, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Gifta låginkomsttagare Alternativ Typhushåll, kvm 7 GLL 55 75

1991 års KBT-regler i Stockholm 194 588 807 274 93 1 1296 394 1 445 2029 Arvika 80 80 80 530 530 530 2030 2030 2030 Ljungby 364 364 364 564 564 564 564 1 264 1 264

1 Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

234 Kostnadsberäkningar och typhusháll SOU 199221 Tabell 18.23 Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen, dels enligt olika alternativ av modell B, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Gifta höginkomsttagare Alternativ Typhushåll, kvm

1991 års KBT-regler i Stockholm 1500 1500 1500 2500 2500 2500 2661 3712 4000 Arvika 1500 1500 1500 2500 2500 2500 4000 4000 4000 Ljungby 1500 1500 1500 2500 2500 2500 3531 3531 3531

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

18.6 Modell C

18.6. 1 Kostnadsberäkningar

I detta avsnitt redovisas beräknade kostnader för några alternativ av modell C. Beräkningsunderlaget har redovisats i avsnitt l8.2.2. Förutom kostnad för nuvarande KBT-tagare redovisas liksom i övriga avsnitt en beräknad maximal kostnad inklusive ett schablonpâslag för bidragnya stagare. Detta påslag är 6 % för de alternativ där kostnaden för nuvarande KBT-tagare understiger 8 miljarder kronor. För övriga alternativ år påslaget 10 %. Vår bedömning är att nya bidragstagare inte kommer att medföra att denna maximala kostnade överskrids. Samtliga beräkningar har gjorts i 1991 års prisnivå.

SOU 199221 Kostnadsberäkrzingar och ryphushâll 235 Tabell 18.24 Kostnadsberäkningar för några alternativ av modell C Alter- Nedre kost- Ytmaxi- Garanti- Ersättnings- Kostnad för Maximal kostnad nativ nadsgräns mering nivå, grad över nuvarande KBT- inkl. nya bidrags-

18.6.2 Utfall för de olika typhushâllen

På för modell B har de olika typhushållen kompletterats samma sätt som med uppgifter kvadratmeteryta. Bostadsbidraget redovisas i tabell om 18.25-18.28 och nettobostadskostnaden i tabell 18.29-18.32.

236 Kostnadsberäkningar och typhusháll SOU 199221 Tabell 18.25 Bostadsbidrag krmån till de olika typhushållen dels enligt några alternativ av modell C, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Ensamstående låginkomsttagare Alternativ Typhushåll. kvm

1991 års KBT-regler i Stockholm 1306 912 693 2226 1569 1204 3606 2555 1971 Arvika 1420 1420 1420 1820 1820 1820 1820 l 820 1820 Ljungby 1136 1136 1136 1936 1936 1936 2736 2736 2736

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

SOU 199221 Kostnadsberäknirzgar och typhusháll Tabell 18.26 Bostadsbidrag krmån till de olika typhushållen dels enligt några alternativ modell C, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, av Arvika och Ljungby. Ensamstående höginkomsttagare Alternativ Typhushåll, kvm 4 EHL

- - - 1991 års KBT-regler i

- - -

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök. om

238 Kostnadsberäkrzirzgar och typhusháll SOU 199221 Tabell 18.27 Bostadsbidrag krmån till de olika typhushållen dels enligt några alternativ av modell C, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Gifta låginkomsttagare Alternativ Typhusháll, kvm

1991 års KBT-regler i

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och typhusháll Tabell 18.28 Bostadsbidrag krmån till de olika typhushållen dels enligt några alternativ modell C, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, av Arvika och Ljungby. Gifta höginkomsttagare Alternativ Typhushåll, kvm 10 G1-lL

1991 års KBT-regler i

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök. om

240 Kostnadsberäkrzingar och typhusháll SOU 199221 Tabell 18.29 Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen dels enligt några alternativ av modell C, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Ensamstående laginkomsttagare Alternativ Typhusháll, kvm

1991 års KBT-regler i

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och ryphusháll Tabell 18.30 Nettobostadskostnad krmån 1ör de olika typhushållen dels enligt några alternativ modell C, dels enligt 1991 års KBT-regler i av Stockholm, Arvika och Ljungby. Ensamstående höginkomsttagare Alternativ Typhushåll, kvm 4 EHL

1991 års KBT-regleri Stockholm 1500 1500 1500 1616 1098 2500 1736 2787 3371 Arvika 1422 1422 1422 2022 2022 2022 3522 3522 3522 Ljungby 1500 1500 1500 1906 1906 1906 2606 2606 2606

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök. om

242 Kostnadsberäkningar och typhuxhåll SOU 199221 Tabell 18.31 Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen dels enligt några alternativ av modell C, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Gifta låginkomsttagare Alternativ Typhushåll, kvm

1991 års KBT-regler i

Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter om 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök.

SOU 199221 Kostzzadsberäkrzirzgar och typhusháll 243 Tabell 18.32 Nettobostadskostnad krmån for de olika typhushållen, dels enligt några alternativ av modell C, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika och Ljungby. Gifta höginkomsttagare Alternativ Typgushåll, kvm

1991 års KBT-regler i Stockholm 1500 1500 1500 2500 2500 2500 2661 3712 4000 Arvika 1500 1500 1500 2500 2500 2500 4000 4000 4000 Ljungby 1500 1500 1500 2500 2500 2500 3531 3531 3531

1 Stockholm tillämpar rumsmaximering, vid beräkning av KBT har lägenheter 55, 75 respektive 100 kvm antagits ha 3 respektive 4 rum och kök. om

18.7 Modell D

18.7. 1 Kostnadsberäkningar

Några kostnadsberäkningar har inte kunnat göras för alternativen av denna modell.

18.7.2 Utfall för de olika typhushållen

För att göra det möjligt att beräkna KBT enligt de olika kommunernas regler har de olika typhushållen kompletterats med uppgift om antal Varje typhushåll har kompletterats med tre alternativ, 3 respekrum.

244 Kostnadsberükrxirzgar och ryphushdll SOU 199221

tive 5 rum och kök. Mölndals kommun tillämpar maximering till kvadratmeteryta varför även denna uppgift finns med. I tabellerna 18.33-18.40 redovisas KBT och nettobostadskostnad för de olika typhushållen för respektive kommun.

Tabell 18.33 KBT krmån till de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i Stockholms, Solna, Gotlands, Mölndals och Gävle kommuner. Ensamstående lâginkomsttagare

Alternativ, Typhushåll, antal rum kvm kommun

KBT utgår enligt statsbidragsbestämmelsemas miniminivå.

Tabell 18.34 KBT krmån till de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i Stockholms, Solna, Gotlands, Mölndals och Gävle kommuner. Ensamstående höginkomsttagare

Alternativ, Typgushåll, antal kvm rum kommun

- - KBT utgår enligt statsbidragsbestämmelsemas miniminivå.

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och typhushdll

Tabell 18.35 KBT krmån till de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i Stockholms, Solna, Gotlands, Mölndals och Gävle kommuner. Gifta låginkomsttagare

Alternativ Typhusháll, antal rum kvm . kommun

KBT utgår enligt statsbidragsbestâmmelsemas miniminivá.

Tabell 18.36 KBT krmån till de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i Stockholms, Solna, Gotlands, Mölndals och Gävle kommuner. Gifta höginkomsttagare

Alternativ, Typhushåll, antal rum kvm kommun

246 Kostnadsberäknirzgar och typhusháll SOU 199221

Tabell 18.37 Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i Stockholms, Solna, Gotlands, Mölndals och Gävle kommuner. Ensamstående låginkomsttagare

Alternativ, Typhushåll, antal rum kvm kommun

2544 Mölndal 80 280 364 80 413 955 80 613 1480 Gävle 150 364 364 270 864 1044 844 1484 2332

Tabell 18.38 Nettobostadskostnad krmån for de olika typhushållen enligt 1991 års KBT-regler i Stockholms, Solna, Gotlands, Mölndals och Gävle kommuner. Ensamstående höginkomsttagare

Alternativ, Typhushåll, antal kvm rum kommun

3743 Solna 1422 1500 1500 1422 2136 2386 1422 2565 3604 Gotland 1500 1500 1500 2386 2386 2386 3072 3708 3886 Mölndal 1422 1500 1500 1422 1755 2297 1422 1955 2822 Gävle 1492 1500 1500 1612 2206 2386 2186 2826 3674

Kostnadsberäkningar och typhusháll SOU 199221

18.39 Nettobostadskostnad krmån for de olika typhushållen enligt Tabell 1991 års KBT-regler i Stockholms, Solna, Gotlands, Mölndals och Gävle kommuner. Gifta låginkomsttagare

Alternativ, Typhusháll, antal rum kvm kommun GLL 8 GLM 9 GLH 7

5 2 3 5 2 3 5 2 3 100 55 75 100 55 75 100 55 75

364 274 924 924 394 1445 2401 Stockholm 194 364 364 80 794 924 80 1223 2262 Solna 80 364 364 364 80 794 924 80 1223 2262 Gotland 364 280 364 80 413 924 80 613 1480 Mölndal 80 364 240 864 924 814 1454 2332 Gävle 150 364

Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen enligt Tabell 18.40 KBT-regler i Stockholms, Solna, Gotlands, Mölndals och Gävle 1991 års kommuner. Gifta höginkomsttagare

Alternativ, Typhushåll, antal rum kvm kommun 10 GHL 11 GHM 12 GHH

5 2 3 5 2 3 5 2 3 75 100 55 75 100 55 75 100 55

1500 2500 2500 2500 2661 3712 4000 Stockholm 1500 1500 2347 2500 2500 2347 3490 4000 Solna 1500 1500 1500 2347 2500 2500 2347 3490 4000 Gotland 1500 1500 1500 1500 2347 2500 2500 2347 2880 3747 Mölndal 1500 1500 2500 2500 2500 3081 3721 4000 Gävle 1500 1500 1500

18.8 Modell E

18.8.1 Kostnadsberäkningar

redovisas beräknade kostnader för ett antal alternativ av I detta avsnitt modell E. Beräkningarna är gjorda på det beräkningsunderlag som prei avsnitt l8.2.1. Förutom kostnad för nuvarande KBT-tagare senteras

248 Kostnadsberäknirzgar och typhushdll SOU 199221

redovisas liksom i övriga avsnitt en beräknad maximal kostnad inklusive ett schablonpåslag för bidragstagare. Detta påslag är 6 för nya de alternativ där kostnaden ñr nuvarande KBT-tagare understiger 8 miljarder kronor. För övriga alternativ är påslaget 10 96. Vår bedömning är att nya bidragstagare inte kommer att medföra denna maximala att kostnad överskrids. Samtliga beräkningar har gjorts i 1991 års prisnivå.

Tabell 18.41 Kostnadsberäkningar för några alternativ modell E av

18.8.2 Utfall för de olika typhushållen

Beräkningen inkomstens påverkan på bostadsbidraget av enligt denna modell skiljer sig något från övriga beräkningar. I alternativen E l-E 7 påverkar 35 och i alternativen E 8-E 14 50 inkomsten över friav

beloppet se kapitel 13 direkt bostadsbidraget.

Som beskrivs i kapitel 13 är vårt förslag att inkomstavdraget i framtiden skall beräknas på 35, 40 och 45 av inkomsten beroende på inkomstens storlek. Vid beräk-

ning av bostadsbidraget enligt modellerna A-C har vi använt oss av inkomstavdrag enligt vårt förslag till regler. nya För år 1991 gäller att socialbidragsnormen för makar är 1,66 socialx bidragsnormen för ensamstående. Vid beräkning bostadsbidraget av till makar har därför garantinivån satts till 1,66 garantinivån för ensamståx ende för de olika alternativen.

Bostadsbidraget redovisas i tabellerna 18.42-18.43 och nettobostads-

kostnaden i tabellerna 18.44-18.45.

SOU 199221 Kostnadsberäkningar och typhusháll

Tabell 18.42 Bostadsbidrag knmån. till de olika typhushållen dels för några alternativ av modell dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Ensamstående

1991 års KBT-regler i

SKBT utgår med 769 krmån. 2 SKBT utgår med 152 krmån.

250 Kostnadsberäkrzingar och typhusháll SOU 199221

Tabell 18.43 Bostadsbidrag krmån till de olika typhushållen, dels för några alternativ av modell dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Makar

1991 års KBT-regler i

SOU 199221 Kostnadsberäkrzizzgar och ryphushâll 251

Tabell 18.44 Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen, dels För några alternativ av modell E, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Ensamstående

1991 års KBT-regler i

Efter avdrag För SKBT med 769 kr. 2 Eñer avdrag för SKBT med 152 kr.

252 Kostnadsberäkningar och ryphusháll SOU 199221

Tabell 18.45 Nettobostadskostnad krmån för de olika typhushållen, dels för några alternativ av modell E, dels enligt 1991 års KBT-regler i Stockholm, Arvika respektive Ljungby. Makar