Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

vgrvgêvçme . UV}:,y1‘fi‘l§.‘.v‘t_’’:VYIV ‘Y-:v:I1',v,‘Y:.‘ v,vv..A.v.~;-.-§‘,.v:v.,v.v§:v.. ‘.’§.'1‘L'il""'§V{;V17a'." . V...:..§.~::.‘V.- . mow. .m nya _

m w¢z*1i'~'$ € ‘'1§" ~svwmJ € x"s‘r‘"v'z‘:=’r3;"‘‘5§’“ rm -.:.~:.—;~ii-.~;‘.-é-2..~:a~£~..-.% :l::2n.u:w2åás.å%.§:§'Aå1åx5x..1 :im www .-..-.2..-;.-:› :~-z.-.:.r -.

OC SOU

KB

gin

w Statens offentliga utredningar

MM 1994: 107 w Miljöoch naturresursdepartementet

Säkrare

finansiering

av framtida

kärnavfallskostnader

Betänkande av Eäinbränslefondsutredningen Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från F ritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av svarar F ritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets törvalmingskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 9l~38-13755-0 Stockholm 1994 ISSN 0375-250X

SOU 1994: 107 3

Till statsrådet och chefen för Miljö- och natur-

resursdepartementet

Genom beslut den 6 maj 1993 bemyndigade regeringen chefen för

Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare

med uppdrag att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt

lagen 1981:669 om finansiering av framtida utgifter för använt

kärnbränsle m.m.

Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 22 juni 1993

överdirektören Olof Söderberg som särskild utredare.

Den 19 oktober 1993 förordnades till sakkunniga departements-

sekreteraren Göran Lagerstedt, Näringsdepartementet och kansli-

rådet Ingvar Persson, Miljö- och naturresursdepartementet.

Som experter förordnades den 19 oktober 1993 kammarrättsasses-

sor Per Bergman, Miljö- och naturresursdepartementet, verkställan-

de direktör Sten Bjurström, Svensk kärnbränslehantering AB,

ekonomidirektör Mårten Eriksson, Statens kärnkraftinspektion,

ekonomidirektör Åke Hugosson,

Sydkraft AB, professor Björn

Kjellström, institutionen för maskinteknik vid tekniska högskolan i Luleå, tekn.lic. Tomas Káberger, doktorand Åsa Källstrand-Thor,

nationalekonomiska institutionen vid Umeå universitet, avdelnings-

chef Sören Norrby, Statens kärnkraftinspektion, ekonom Anders

Rahmn, Allmänna pensionsfonden 1-3, direktör Stig Sandklef, Vattenfall AB, teol.dr. Anne-Marie Thunberg, Statens råd för kärnavfallsfrågor samt strålskyddsinspektör Heléne Wijk, Statens

4 SOU 1994: 107 Åsa Källstrand-Thor har medverkat endast

strálskyddsinstitut.

t.0.m. januari 1994.

Till sekreterare utredningen förordnades den 14 september

1993 avdelningsdirektörerna Per Anders Bergendahl och Maria

Bergendahl-Gerholm och till biträdande sekreterare den 4 oktober

1993 administratören Harriet Zaar. Vidare har fi1.kand. Peter Fritz

under perioden april-juni 1994 på konsultbasis biträtt inom

sekretariatet med att ta fram underlagsmaterial för kapitel Utredningen antog namnet Kärnbränslefondsutredningen. Jag får härmed överlämna betänkandet Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader.

De överväganden och förslag som läggs fram i detta betänkande

har utformats i samverkan med utredningens sakkunniga, experter och sekretariat. Jag har därför funnit det naturligast att i betänkandets text konsekvent använda ordet vi i stället för det formellt riktigare ordet jag eller utredningen. Ansvaret för de slutliga

avvägningar som kommer till uttryck i förslagen vilar självfallet

dock enbart på mig.

Särskilda yttranden har avgivits experterna Mårten Eriksson

av

Sören Norrby, Björn Kjellström, Tomas Kåberger och Heléne

Wijk.

Utredningsuppgiften är härmed slutförd.

Stockholm i juni 1994

Olof Söderberg

Per Anders Bergendahl

Maria Bergendahl-Gerholm

SOU 1994: 107 5

Innehåll

Sammanfattning 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary in English 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fiirfattningsfdrslag 46

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l UTREDNINGSUPPGIFTEN 57 . . . . . . . . . . . .

1.1 Finansieringssystemet för framtida utgifter för

använt kärnbränsle m.m. några huvudrag 57

- . . . .

1.2 Utredningsdirektiven 59

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3 Genomförandet utredningsarbetet 61

av . . . . . . . . .

2 ALLMÄN BAKGRUND 63 . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Kärnkraftens avfall m.m. 64 . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1 Använt kärnbränsle och kärnavfall 64 . . . . . .

2.1.2 Hanteringen av avfallet från svenska

kärnkraftsanläggningar 65

. . . . . . . . . . . .

2.2 Författningar inom kärnavfallsomrâdet 72

. . . . . . . 2.2.1 Lag 1984:3 om kärnteknisk verksamhet

omtryckt 1992:1536 72

. . . . . . . . . . . . .

2.2.2 Lag 1992:1537 om finansiering av framtida

utgifter för använt kärnbränsle m.m. 75 . . . .

2.2.3 Strålskyddslagen 1988:220 78

. . . . . . . . .

6 SOU 1994: 107

2.3 Nuvarande finansieringssystem och dess framväxt 79

2.3.1 Tillkomsten av 1981 års ñnansieringslag 79 . .

2.3.2 Ändringen i finansieringslagen 1986 81

. . . . 2.3.3 Önskemål förbättrad avkastning 1991 83 om . 2.3.4 Nuvarande regler för placering och

avkastning 84

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4 Finansieringssystemet: avgifter och fonduppbyggnad

1982-1993 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Fonderingskrav i vissa länder 91 . . . . . . . . . . . . .

FINANSIERING OCH FÖRVALTNING

TILLFÖRLITLIGHETEN I

FINANSIERINGSSYSTEMET 95 . . . . . . . . . . .

3.1 Kostnadsberäkningarna 96

. . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Framtida elleveranser från kärnkraftverken 98 . . . . 3.3 Realränteantagandet 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Realränteantagandets funktioner i

avgiftssystemet 100

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Realräntan i ett historiskt perspektiv. 105 . . . . 3.3.3 Scenarier för tillväxt och realränta i ett

långsiktigt perspektiv 106

. . . . . . . . . . . . . . 3.4 Tillståndshavarnas ekonomiska ställning 111 . . . . . .

3.5 överväganden och slutsatser 112

. . . . . . . . . . . . .

ATT SÄKERSTÄLLA FINANSIERINGEN AV

FRAMTIDA KÄRNAVFALLSKOSTNADER:

PROBLEM, MÖJLIGHETER OCH FÖRSLAG 115

4.1 Bakgrund 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Avgiftsproblemet 116 . . . . . . . . . . . . . . ..

4.1.2 Riskhantering och risker i det nuvarande

systemet 118 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2 Hur öka finansieringssystemets tillförlitlighet 120

. .

4.2.1 Ökad fondbehållning 120

. . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Några utgångspunkter för förändringar 121 . . .

SOU 1994: 107 7

4.3 Genomgång av olika former säkerheter och det

av finska exemplet 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.1 Kreditförsäkringar 125

. . . . . . . . . . . . . . ..

4.3.2 Borgensátaganden 126

. . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.3 Inteckningarpanter 127

. . . . . . . . . . . . . . .

4.3.4 Säkerheter för kärnavfallshantering

exemplet Finland 128 - . . . . . . . . . . . . . . .

4.4 Ett tillförlitligare finansieringssystem 132

. . . . . . . .

4.4.1 Definitioner av olika kostnadsbegrepp för

avgifter och säkerheter 133

. . . . . . . . . . . . . 4.4.2 Ställande av fullgoda säkerheter 136 . . . . . . .

4.4.3 Beräkning av avgifterna 140

. . . . . . . . . . . .

4.4.4 Återbetalning av fondmedel 141

. . . . . . . . . . 4.5 Bedömningar av vissa effekter ett tillförav

litligare finansieringssystem 142

. . . . . . . . . . . . . .

4.5.1 Nya avgifter ett räkneexempel 142

- . . . . . . . 4.5.2 Säkerheter för grundbelopp ett -

räkneexempel 144

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.3 Säkerheter för tilläggsbelopp några utgångspunkter 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.4 Tillständshavarnas möjligheter att ställa

säkerheter 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Vårt förslag i sammandrag 153 . . . . . . . . . . . . . . .

ATT FÖRVALTA FONDMEDEL RISKER OCH - RISKHANTERING M.M. 155 . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Allmänt 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Finansiella risker 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Tillgángsslag och placeringsalternativ 164

. . . . . . . .

5.4 Placeringshorisont 169

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Jämförelser mellan några större fondförvaltare i

Sverige 171

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.1 Allmänt 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

5.5.2 Mâlformuleringar 173

. . . . . . . . . . . . . . ..

5.5.3 Styrning 174

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

5.5.4 Organisation och ansvarsfördelning 175

. . . . .

5.5.5 Resultatuppföljning 176

. . . . . . . . . . . . . ..

8 SOU 1994: 107

KÄRNAVFALLSFONDEN 179 . . . . . . . . . . . . . Vissa utgångspunkter 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.1 Krav på betryggande säkerhet och real

avkastning 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2 Förväntad in- och utbetalningsprofil 182 . . . . .

6.1.3 Avtagande placeringshorisont 183

. . . . . . . . . 6.1.4 Likviditetsberedskap 184 . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Fortsatt inlåning i Riksbanken 184 . . . . . . . . . . . . 6.3 Alternativet med inláning utan inflationsrisk 186 . . . . 6.4 Alternativet med en friare förvaltning 187 . . . . . . . . 6.4.1 Former för en friare förvaltning 187 . . . . . . . 6.4.2 Kompetenskrav och törvaltningskostnader 189 . 6.4.3 Kontroll avseende avkastning och risk 190 . . . 6.5 Förslag om Kärnavfallsfonden 191 . . . . . . . . . . . . 6.5.1 Organisation 192 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.5.2 Placeringsrestriktioner 193 . . . . . . . . . . . . .

6.5.3 Styrelsens ansvar och roll 195

. . . . . . . . . . . 6.5.4 Andra rekommendationer 196 . . . . . . . . . . .

KÄRNKRAFTENS KOSTNADER

FRAMTIDA KÄRNAVFALLSKOSTNADER 201 . 7.1 Inledning 201 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 SKBs kostnadsberäkningar 203 . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Allmänt 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Teknisk översikt över det svenska

avfallshanteringssystemet 204

. . . . . . . . . . .

7.2.3 Metod för kostnadsberäkningar 207

. . . . . . . . 7.2.4 Beräknade kostnader 208 . . . . . . . . . . . . . .

7.3 Granskning av SKBs kostnadsberäkningar 212

. . . . . 7.3.1 Allmänt 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Metoder för kostnadsberäkningarna 214 . . . . . 7.3.3 Bedömning av SKBs beräknade kostnader 215 .

7.3.4 Internationella jämförelser av kostnader för

inkapsling och djupförvar 217 . . . . . . . . . . . 7.4 Rivning av kärnkraftverk 221 . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1994: 107 9

7.4.1 Allmänt 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.2 Teknisk beskrivning av rivning av kärnkraftverk 222 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.3 Ett exempel på en genomförd rivning:

Shippingportverket i USA 224

. . . . . . . . . . . 7.4.4 SKBs rivningsstudier 225 . . . . . . . . . . . . . .

7.4.5 Internationella jämförelser av rivnings-

kostnader 230 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.5 Framtida kostnader för avfallshantering och

rivning några slutsatser 238

- . . . . . . . . . . . . . . .

s OM KÄRNKRAFTENS TOTALA KOSTNADER 241 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 245 . . . . . . . . .

Särskilda yttranden 253 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Utredningens direktiv 269

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 2 Utdrag ur expertpromemorior om kärnkraftens

totala kostnader 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 3 Till belysning av kärnkraftens externa kostnader

ett arbetsmaterial 305 ~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 4 Rapport från Abovo Consulting AB

Bilaga 5 Rapport från Sparbanken Sverige

Bilaga 6 Rapport från Öhrlings Reveko AB

Bilaga 7 Rapport från Price Waterhouse

Bilaga 8 Rapport från ÅF-Energikonsult Bilaga 9 Rapport från Åhagen Co AB och Karinta-Konsult

Bilaga 10 Rapport från Nuclear Assurance Corporation

Bilaga 4 -10 publiceras i SOU 1994:108

SOU 1994: 107 ll

Sammanfattning

Vi föreslår i sammandrag

att de medel som inbetalas till staten för att finansiera kostnaderna för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle m.m. fr.o.m. år 1995 placeras enligt riktlinjer som syftar till att uppnå en högre avkastning än vad som i dag är möjligt,

att förvaltningen enligt dessa riktlinjer uppdras en fristående statlig enhet benämnd Kärnavfallsfonden,

att Statens kärnkraftinspektion också i fortsättningen bl.a. skall pröva frågor om användning av avgiftsmedlen och föreslå avgiftens storlek, och

att ett system med kompletterande säkerheter införs fr.0.m. år 1995 för att öka tillförlitligheten i fmansieringssystemet.

Våra förslag innebär omfattande ändringar i ñnansieringslagen. Däremot berörs inte de grundläggande ansvarsreglerna enligt kärntekniklagen.

Nuvarande finansieringssystem

Det nuvarande systemet för finansiering av framtida utgifter för

använt kärnbränsle m.m. infördes år 1981 och grundas numera på

bestämmelser i dels den s.k. kärntekniklagen l984:3, omtryckt

1993: 1536, dels den s.k. finansieringslagen 1993: 1537. 10-14 §§ kärntekniklagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om tillståndshavarnas ansvar, inklusive det ekonomiska, för hantering och slutförvaring av kärnavfall. I syfte att säkerställa att medel finns tillgängliga när de olika åtgärderna i programmet för kärnavfallshantering skall genomföras, har införts ett system med

en särskild avgift till staten. Bestämmelser om detta avgiftssystem,

som alltså skall ses som ett komplement till de grundläggande ansvarsbestämmelserna, finns i fmansieringslagen.

Den grundläggande principen är att kostnaderna för hanteringen

av kärnkraftens restprodukter skall bäras av kärnkraftsproduktionen. Detta skall åstadkommas genom att reaktorägarna skall betala en avgift till staten i förhållande till den energi som levereras från

reaktoranläggningen. Beslut om avgift fattas årligen av regeringen,

efter förslag av Statens kärnkraftinspektion, och uttrycks som ett

visst belopp i öre per kilowattimme som levereras frän reaktoran-

läggningen. Underlagsberäkningen inför Kärnkraftinspektionens

avgiftsförslag utförs på reaktorinnehavarnas uppdrag av Svensk

kärnbränslehantering AB SKB.

Avgiften skall i huvudsak täcka kostnaderna för

en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt

kärnbränsle,

en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen, och

den forsknings- och utvecklingsverksamhet som erfordras för detta.

Avgiften varierar mellan de olika företagen. Sedan år 1984 har

den legat på samma genomsnittliga nivå, 1,9 örekWh. Avgiftsmedlen betalas in kvartalsvis till Statens kärnkraftinspek-

SOU 1994: 107 13

tion och skall enligt ñnanseringslagen sättas in på räntebärande

konto i Riksbanken. Från de fonderade medlen betalar staten ut ersättningar till kärnkraftsföretagen för de kostnader dessa har för verksamheten redan i nuläget. Dessa kostnader omfattar f.n. främst s.k. mellanforvaring det använda kärnbränslet samt forskning av och utveckling. Vid slutet år 1993 den totala behållningen av de medel som av var fonderats 13,3 miljarder kr. Beloppet utgör skillnaden mellan ca

vad under perioden 1982-1993 har betalats in inklusive

som

ränteavkastningen 21,3 miljarder kr och de hittillsvarande

ca kostnaderna ca 8 miljarder kr.

Som utgångspunkt för regeringens beslut om avgift för år 1994

bedömde SKB i mitten år 1993 att de totala återstående kostav

naderna skulle komma att uppgå till ca 45 miljarder kr.

Utredningens frågeställningar och uppgifter

Regeringen beslutade den 6 maj 1993 om direktiv för vårt arbete,

där uppdraget anges vara en utredning om översyn av kapitalför-

valtningen m.m. enligt ñnansieringslagen. Av direktiven framgår att översynen skall omfatta tre områden.

En första uppgift gäller formerna för kapitalförvaltningen enligt

ñnansieringslagen och att överväga fondmedlen kan tillåtas bli

om

placerade friare än vad som gäller för närvarande. Syftet med

ändrade placeringsregler skulle att möjliggöra en ökad

vara

avkastning.

En andra uppgift gäller vilka antaganden om den reala förränt-

ningen på de fonderade medlen bör användas vid beräkningen som av avgiften.

Ett tredje område för utredningen är att på lämpligt sätt redovisa

de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och

byggande till rivning och slutförvaring kärnkraftverk inklusive

av

kärnbränslecykeln

.

Tillförlitligheten i finanseringssystemet

I direktiven uttalas att finanseringslagens syfte är att garantera

att

kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader orsakas

som

av hantering och förvaring av det använda kärnbränslet och andra

restprodukter som denna produktion medför.

Vi har därför sett det som angeläget att bedöma avgiftssystemets

förmåga i stort att fylla sitt syfte. Vår bedömning görs dels utifrån

en analys av kraven på säkerhet i de viktigaste antagandena

som

ligger till grund för avgiftsnivån, dels utifrån diskussion

en av tillståndshavarnas finansiella situation och därmed deras förmåga att

i olika situationer uppfylla sitt ekonomiska enligt reglerna i

ansvar

kärntekniklagen.

Kraven på antaganden vid avgiftsberäkningarna

Merparten av kostnaderna för avfallshanteringen etc., liksom

en

betydande del av ränteintäkterna, förväntas uppkomma efter det att

intäkterna från avgifterna beräknas ha upphört. Detta bidrar till en

osäkerhet om det nuvarande finansieringssystemets förmåga att fylla

sitt syfte.

Vid dagens avgiftsberäkningar ligger osäkerheterna i antagandena

om framtida kostnader, framtida elleveranser och, inte minst, den reala avkastningen på fonderade medel fram till år 2050. Vid ca

denna tidpunkt beräknas allt kärnavfall ha placerats i slutförvar.

Vid de analyser vi låtit göra har det inte, med vissa undantag,

framkommit något som tyder att beräkningarna de framtida

av

kostnaderna kan göras tillförlitliga än vad f.n. sker. Vår

mera som

övergripande slutsats om kostnadsberäkningarna är att dessa

ofrånkomligen måste innehålla osäkerheter. Slutförvaringen, liksom

rivningen av kärnkraftverken, kan bli både dyrare och billigare än vad som bedöms som mest sannolikt i dag.

Bedömningar av de framtida intäkterna till avgiftssystemet måste

bl.a. bygga på antaganden förväntad elproduktion från kärn-

om

kraftverken. En utgångspunkt för beräkningen idag

är en 25-årig intjänandetid reaktor samt riksdagsbeslutet avveckling per om av kärnkraften år 2010. Det kan dock inte uteslutas reaktor kan att en

SOU 1994: 107 15

behöva före 25 års drift. Vad gäller elproduktionens roll stängas av för avgiftsintäkterna konstaterar vi att de framtida avgiftsintäkterna innehåller osäkerheter, eftersom omfattningen av den framtida

produktionen vid kärnkraftverken inte kan fastställas på förhand.

Det kanske mest kritiska antagandet för avgiftssystemets förmåga

tillräckligt stora belopp för att täcka kostnaderna är att generera

realränteantagandet.

Vi har ingående studerat den roll ett rätt realränteantagande har i ñnansieringssystemet. Vår slutsats är att bedömningar av realräntans framtida utveckling är behäftade med så stora svårigheter,

att det är olämpligt att använda sig av ett fmansieringssystem som

är väsentligt beroende dessa inbyggda svårigheter.

av

I detta perspektiv blir syftet att garantera att kärnkraftspro-

duktionen finansierar samtliga kostnader mer en strategisk fråga än

fråga att välja bästa metod för att prognosticera t.ex.

en om en realräntan. Vi har därför inriktat utredningsarbetet på att söka oss fram mot förslag till sådana förändringar i ñnansieringssystemet som kan göra

detta mindre beroende av ett rätt realränteantagande. Genom

sådana förändringar bör systemets tillförlitlighet öka.

Vi konstaterar samtidigt att fondmedlens realavkastning, liksom

följaktligen realränteprognos, blir beroende hur medlen

en av placeras.

överväganden om kompletterande säkerheter

Även söker öka tillförlitligheteni fmansieringssystemet blir

om man

det nödvändigt att göra vissa avvägningar. Det går inte att konstru-

systemet garanti i absolut mening mot alla teoretiskt era som en

tänkbara utfall vad gäller kostnader och intäkter.

En lämplig lösning är enligt vår mening att låta det nuvarande

avgiftssystemet täcka ett s.k. basscenario. Detta basscenario blir då

det de avgiftsskyldiga och efter bedömning av Statens

som -

kärnkraftinspektion och i sista hand regeringen anser sannolikt i

-

samband med att avgiften bestäms. Det bör understrykas att

Kärnkraftinspektionen sådan bedömning inte tagit genom en

ställning till vilka tekniska och säkerhetsmässiga krav som kommer

16 SOU 1994: 107

att ställas på de aktuella anläggningarna. För att täcka de eventuella merkostnaderna vid andra mindre -

sannolika men inte orimliga scenarier är det enligt vår mening

lämpligt att finna andra finansieringskällor än avgifter. Grunden för detta synsätt är redan lagd genom bestämmelserna i kärntekniklagen. Där föreskrivs att det är tillståndshavarna skall för som svara att åtgärderna genomförs. I och med detta har de det ekonomiska

ansvaret om fonderingen enligt finansieringslagen skulle visa sig

otillräcklig.

Tillståndshavarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden vad

avser

kostnaderna for hantering kärnkraftsavfall, rivning etc. beror i

av realiteten bl.a. på deras finansiella stabilitet. En undersökning som

vi låtit göra i denna fråga visar på begränsningar hos de tre till-

ståndshavare som inte har några egentliga andra intäkter än de, som kommer från driften av kärnkraftsreaktorerna. En konsekvens av dessa förhållanden är att det inte kan uteslutas för det fall verksamheten vid kärnkraftverken upphört ocheller -

de fonderade medlen visar sig otillräckliga att tillståndshavarna

-

inte kommer att ha tillräcklig ekonomisk förmåga att fullgöra sitt

ansvar enligt kärntekniklagen.

En slutsats är därför att tillståndshavarnas lagenliga för

ansvar

kostnaderna för avfallshanteringen bör det reella innehåll

ges som

sannolikt har åsyftats när nu gällande lagstiftning beslutades. Detta

torde kunna uppnås om finansieringslagen kompletteras med

bestämmelser som gör det möjligt för dem äger kärnkraftsom verken, dvs. tillståndshavarna, att gentemot staten garantera dessas

ekonomiska förpliktelser enligt kärntekniklagen.

Överväganden om långsiktig realränteutveckling

Om våra förslag i det följande genomförs, minskas realränte-

antagandets roll för finansieringssystemets tillförlitlighet avsevärt.

Frågan kvarstår ändå, i enlighet med direktiven, vilket realom

räntemått som bör användas vid beräkning avgiften. F.n.

av

tillämpar Kärnkraftinspektionen antagandet att den reala avkast-

ningen för perioden fram till år 2050 uppgår till 2,5 % per år.

Vi har noterat att realräntans utveckling under 1900-talet känne-

SOU 1994: 107 17

tecknats av stora variationer. Realräntan har under 1900-talet varit negativ under flera perioder. 1970-talet är ett exempel på en sådan

period. 1980-talet och början av 1990-talet utgör å andra sidan

exempel på en längre period med synnerligen hög realränta det är

också under denna period de aktuella medlen varit fonderade som

och uppburit avkastning.

I en underlagsrapport till utredningen från kapitalförvaltnings-

avdelningen vid Sparbanken Sverige anges som ett referensfall en

lång realränta i storleksordningen 2-2,5 % för åren fram till 2010. På ännu längre sikt skisseras att långa realräntor skulle ligga kring 2 % per år.

I pensionsarbetsgruppens betänkande SOU 1994:20 Reformerat

pensionssystem anges som ett försiktigt scenario att realräntan och

den ekonomiska tillväxten skulle vara ca 1,5 % per år i genomsnitt

under perioden 1995-2050.

Med början i april månad 1994 började Riksgäldskontoret ta upp lån genom s.k. realränteobligationer på den svenska marknaden. Den förväntade genomsnittliga realräntan under tjugoårsperioden

fram till år 2014 skulle enligt detta utfall på obligationsmarknaden

ligga runt 4 % per år.

Vi har avstått från att ange någon siffra som mer trolig än någon

i det ganska breda osäkerhetsintervall som sålunda finns. Då annan vi finner att fondmedlens realavkastning är beroende av hur medlen

är placerade, menar vi i stället att antaganden om långsiktig real

avkastning på fondmedlen måste utgå just från hur medlen är placerade.

överväganden om fondforvaltning

Den ränta som idag ges på fondmedlen är den s.k. statslåneräntan.

Räntesatsen baseras därvid på den IO-åriga statsobligationsräntan,

medan räntebindningen endast är en månad. Denna form av

specialinlåning är enligt vår bedömning en från avkastningssynpunkt

ofördelaktig konstruktion. Vidare innebär dagens placering av de fonderade medlen en inflationsrisk, medan fondmedlen är avsedda för reala åtaganden, dvs. hanteringen av kärnavfall m.m. Kreditrisk och likviditetsrisk

18 SOU 1994: 107

är emellertid minimala. Vi har jämfört hur avkastningen med dagens placeringsregler förhåller sig till annan statlig medelsförvaltning. Med de reservationer som vidlåder en sådan jämförelse konstaterar vi att avkastningen på de i Riksbanken inlånade medlen varit låg jämfört med den som givits andra statliga räntebärande placerare. Vi konstaterar också att argumenten för aktier i till gångsportföljen

blir allt starkare, längre placeringshorisonten är. Samtidigt finner

vi det angeläget att betona att placeringshorisonten för de här aktuella fondmedlen, om än i utgångläget förhållandevis lång, är ändlig och successivt avtagande.

En viktig förutsättning för finansieringssystemets tillförlitlighet-

liksom för dess trovärdighet är vidare att fondmedel placeras med

hög säkerhet. Vi menar därför att en möjlighet till friare placeringar måste kombineras med strikta restriktioner avseende kreditrisk. Med dessa utgångspunkter och nuvarande placering i Riksbanken finner vi, att starka skäl talar för att finna andra former för

förvaltning i syfte att öka avkastningen på de fonderade medlen.

Ett av de alternativ vi undersökt är en inlåning utan inflationsrisk. En form för inlåning utan inflationsrisk skulle vara en inlåning hos Riksgäldskontoret på villkor som följer av förhållandena på den eventuella nya marknaden för realränteobligationer. Vi bedömer att ett sådant alternativ har väsentliga fördelar i den mån det garanterar en god realavkastning på lång sikt. Vi ser det emellertid inte som möjligt att nu förorda detta, eftersom alternativet ännu är oklart till sitt innehåll.

I avvägningen mellan friare förvaltning och fortsatt kontoinlåning

har vi beaktat att en friare förvaltning kan ske i olika former. Det kan vara en förvaltning helt i egen regi, i form av externa förvaltningsuppdrag eller som någon mellanform. Vi konstaterar bl.a. att även om endast externa förvaltare anlitas,

så behöver en intern kompetens byggas upp for åtminstone upp-

handling och utvärdering av externa förvaltare, men också för

analys av portföljstrategi och makroekonomisk utveckling. Kombi-

nationen av egen och extern förvaltning har den fördelen att intern

kompetens kan byggas upp på de minst resurskrävande områdena,

medan extern kompetens utnyttjas för övriga placeringar genom

förvaltningsuppdrag.

SOU 1994: 107 19

Policy och placeringsregler samt krav avseende rapportering för

fondens förvaltning kan anges i ett placeringsreglemente. Om externa förvaltare anlitas, helt eller delvis, kan kontroll av hur

medlen placeras erhållas genom att placeringsreglemente fastställs

i de externa förvaltningsavtalen och genom fördelning av medlen

mellan olika förvaltare.

Förslag

Kdrnaxfallsfonden

Vi menar att såväl alternativet med en friare förvaltning som

alternativet med en inflationskyddad inlåning i Riksgäldskontoret är

att föredra framför nuvarande inlåningsform i Riksbanken.

I syfte att öka avkastningen på de fonderade medlen föreslår vi att

fristående enhet benämnd Kärnavfallsfonden inrättas. Förslaget en innebär att nuvarande system med kontoinlåning i Riksbanken awecklas.

Kärnavfallsfonden bör ha en styrelse som utses av regeringen. I

styrelsen bör ingå högst sju personer med ingående erfarenhet av strategiska frågeställningar vid kapitalplaceringar och med sakkunskap inom finansiell ekonomi. Mot bakgrund av det formella ansvar

för kärnavfallsprogrammet som kärntekniklagen ålägger de avgifts-

skyldiga menar vi, att regeringen till en å två av styrelseplatserna

bör utse personer med anknytning till kärnkraftsproducerande

företag. I uppgifterna skall vidare ligga att ställa medel till för-

fogande för Statens kärnkraftinspektion.

Till sin hjälp bör en styrelse, förutom chefen för fondförvalt-

ningen, ha ett expertråd som förbereder och analyserar ärenden för

styrelsen. I denna utforming blir förvaltningen en liten organisation.

Målet för Kärnavfallsfonden bör vara att placera medlen så att

kraven på långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betal-

ningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet

tillgodoses. För att tillgodose dessa krav föreslår vi dels regler rörande vilka tillgångsslag som skall vara tillåtna att placera dels särskilda begränsningsregler för vissa av dessa tillgångsslag. Vi föreslår

20 SOU 1994: 107

därvid att Kärnavfallsfonden bör kunna placera i såväl aktier som räntebärande instrument samtidigt som inlåning hos Riksbanken och Riksgäldskontoret bör vara möjlig. Vi föreslår även att likvida medel bör kunna hållas hos annan bank.

Samtidigt föreslår vi emellertid särskilda begränsningsregler som

i huvudsak innebär att

högst 40 procent av tillgångarna får vara placerade i aktier,

högst 15 procent av tillgångarna får vara placerade i utländska aktier,

högst 15 procent av tillgångarna får vara placerade i utländska skuldförbindelser,

högst 5 procent av det sammanlagda värdet av fondens aktietillgångar får vara hänförligt till ett enskilt aktiebolag,

högst 5 procent av samtliga aktier i ett bolag får innehas av

fonden.

Vårt förord för denna utformning av en fri förvaltning innebär

givetvis samtidigt att andra former väljs bort. Särskilt skall noteras

att vi avfärdar varje form av exklusivt förvaltningsuppdrag. Detta

motiveras av att vi bedömer att förvaltningen får förutsättningar att

bedrivas effektivare om styrelsen har handlingsutrymme och kan

utnyttja konkurrensen mellan olika penningplacerare.

Vi vill emellertid också förorda att regeringen under den fortsatta

behandlingen av vårt förslag låter ytterligare undersöka förutsätt-

ningarna för alternativet med en inflationsskyddad inlåning i

Sverige.

Samtidigt vill vi betona att styrelsen för den av oss föreslagna

Kärnavfallsfonden kan, om en marknad uppstår för realränte-

obligationer, komma att se placeringar i sådana som ett fördelaktigt

alternativ.

SOU 1994: 107 21

Kompletterande säkerheter, m.m.

Det nuvarande avgiftssystemet fungerar väl i många avseenden. Vi

föreslår emellertid att det kompletteras. Syftet härmed är att

säkerställa att systemet kan fungera smidigt i olika situationer. Exempel på sådana situationer kan vara både att medel för att täcka kostnaderna inte har kunnat fonderas i avsedd omfattning, och att kostnaderna blir lägre än enligt dagens bedömningar. De föreslagna förändringarna innebär i huvudsak:

Avgifter tas ut för ett s.k. basscenario och i sådan takt att -

fonduppbyggnaden, inklusive den förväntade framtida avkast-

ningen, efter 25 års drift intjänandetiden motsvarar de kostnader är förknippade med rivning av kärnkraftverken som och med omhändertagandet av det avfall som då producerats.

Krav på säkerheter införs för att -

i säkerställa fonduppbyggnaden om kärnkraftverken stängs

innan reaktorerna har drivits i 25 år säkerhetsav belopp I,

säkerställa finansieringen åtgärderna om fondbehållav ningen visar sig otillräcklig till följd att kostnaderna för av åtgärderna blir högre än beräknat, kommer tidigare än beräknat ocheller realräntan underskattats i samband om med avgiftssättningen säkerhetsbelopp II.

Säkerheter skall ställas tillståndshavarna, dvs. kärnkraftsföreav tagen, för deras ekonomiska enligt kärntekniklagen för ansvar omhändertagande kärnavfall. Förslaget innebär samtidigt att av ägarna till kärnkraftsföretagen, då så erfordras, garanterar tillståndshavarnas finansiella förmåga att fullgöra detta ansvar. Genom detta system med säkerheter kan finansieringen av kärnavfallspro grammet

med en hög grad av sannolikhet sägas vara tryggad på förhand.

Förändringarna innebär vidare att regler införs om återbetalning av fondmedel. Som underlag för ändringar i finansieringslagen kan våra förslag sammanfattas i nedanstående punkter.

22 SOU 1994: 107

Definition av begreppet avgiftsunderlagsbelopp grund för - som avgiftssättning.

Avgiftsunderlagsbeloppet, som baseras på en 25-årig inçiänan- detid per reaktor, fördelas mellan företagen och fastställs varje är.

Definition av belopp för att säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning av en reaktor. Detta belopp, baserat på hittills uppkomna avfallskostnader, kallas grundbelopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs regeringen av varje är.

Definition av belopp utöver grundbelopp för att säkerställa finansieringen vid fondbrist till följd av att mindre sannolika inte orimliga händelser inträffar kostnadsrisk,

men tidigare-

läggningsrisk och realränterisk. Detta belopp kallas tilläggsbelopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av regeringen varje är.

Avgifterna skall baseras pä avgiftsunderlagsbeloppet. -

Tillståndshavarna skall lämna full goda säkerheter för skillnaden mellan grundbelopp och fonderat belopp säkerhetsbelopp I. Tillgodogjord avkastning, liksom inbetalda avgifter leder till nedskrivningar av säkerheterna. Vid avstängning av ett verk där en eller flera reaktorer inte gått sin intjänandetid, skall säkerheter kompensera för de förlorade avgiftsintäkterna i en takt som innebär att pengar tillförs fonden så att den planerade fonduppbyggnaden kan genomföras.

Tillständshavarna skall dessutom lämna full goda säkerheter för tilläggsbelopp som regeringen fastställt säkerhetsbelopp II. Eventuellt kan som en övergángslösning säkerheter för tilläggsbeloppet byggas under viss tid. upp en

Tillstándshavare får rätt till återbetalning eventuellt fond- - av överskott efter det att åtgärdsprogrammet har avslutats. Om

SOU 1994: 107 23

särskilda skäl föreligger kan regeringen medge återbetalning tidigare.

Det föreslagna systemet med säkerheter illustreras i figur 4.1 150.

Statens kdrnkraflinspektion

Som hittills förutsätts Statens kärnkraftinspektion pröva frågor om användning av avgiftsmedlen samt årligen lämna förslag om

avgiftens storlek.

Nya uppgifter blir att inför regeringens beslut granska och pröva SKBs förslag om vad det s.k. basscenariot skall innehålla och SKBs förslag storleken av grundbelopp och tilläggsbelopp. Vidare om kommer Statens kärnkraftinspektion att förvalta de säkerheter som tillståndshavarna, efter beslut av regeringen, kommer att lämna.

Realränteantagande i avgiftsberäkningarna

Vi vill understryka att vårt förslag enligt ovan med kompletterande

säkerheter innebär att finansieringssystemets nuvarande beroende av ett rätt realränteantagande minskas avsevärt. Samtidigt kvarstår emellertid frågan, i enlighet med direktiven, om vilket realräntemått

som bör användas vid beräkning av avgiften.

Vi att valet av antagande rörande real avkastning på menar

fonderade medel betingas av hur medlen förvaltas och är placerade.

Vi föreslår därför att Kärnavfallsfonden årligen lämnar en rekommendation till Statens kärnkraftinspektion om vilket realräntean-

tagande som bör användas vid avgiftsberäkningen.

Om kärnkraftens totala kostnader

Frågan om elproduktion från kärnkraftverk täcker fullt ut de kostnader den förorsakar rymmer åtskilliga frågeställningar, delvis av komplicerad natur.

24 SOU 1994: 107

Den tid som stått till förfogande för vårt utredningsuppdrag i dess

helhet har nödvändiggjort hårda prioriteringar mellan de tre

utredningsuppgifter som har nämnts tidigare. Som utgångspunkt för

dessa prioriteringar har tjänat formuleringen i direktiven s. 5 att

utredningsuppdraget är att göra en översyn av kapitalförvaltningen

enligt lagen 1981:669 om finansiering framtida utgifter för

av använt kärnbränsle m.m.

Mot den bakgrunden har vi funnit det mest angeläget att i första

hand penetrera frågorna med direkt anknytning till finansierings-

systemet. Vi har därvid redovisat ingående bedömningar av

kostnaderna för kämavfallshantering och rivning kärnkraftverk

av kapitel 7 och bilagorna 7-10.

Framtida karnmfallskostnader

Den redovisning och genomgång av teknik och kostnader för

kärnavfallsprogrammet som vi gjort utgår från de redovisningar

som SKB överlämnar till Statens kärnkraftinspektion varje år enligt den s.k. Plan 93 uppgår de totala återstående kostnaderna till ca 45

miljarder kr. Dessutom redovisas bedömningar som gjorts i andra

länder av kostnader för avfallshantering och rivning kärnkraftav verk. Vidare har vi låtit några olika konsulter granska SKBs

beräkningsmetodik och kostnadsuppskattningar för olika delar i

kärnavfallsprogrammet.

Resultat av dessa översiktliga granskningar är att kostnadsbe-

räkningarna for det planerade systemet kan genomföras med

tämligen god tillförlitlighet. SKBs kostnadsuppskattningar bedöms

i stort vara rimliga och väl underbyggda.

Utgångspunkten för planeringen är tillämpning av känd teknik.

Samtidigt gäller dock att varken inkapslingsanläggning för använt

kärnbränsle eller slutförvar för detsamma, ännu så länge, har byggts

någonstans i världen. Det är möjligt att Sverige blir ett av de första

länder där sådana anläggningar byggs. Vi vill därför framhålla att

merkostnader kan uppkomma framöver till följd erfarenheter av nya från t.ex. den inledande deponering som planeras för mindre del en

av det använda kärnbränslet. Men kostnaderna kan också bli lägre

än vad som nu beräknas.

SOU 1994: 107 25

De uppskattade svenska rivningskostnaderna är vid en inter-

nationell jämförelse låga. Olika förklaringar till detta har redovisats av SKB. Eftersom rivningskostnader svarar for hela 30 % av de beräknade totalkostnaderna är vår slutsats, att frågan om rivningskostnader behöver ägnas särskild uppmärksamhet framöver.

För att bättre kunna värdera kostnadsuppskattningarna i allmänhet

är vår bedömning att delvis nya metoder behöver tillämpas vid beräkning av kostnaderna. Exempel på sådana metoder är kostnadsberäkningar för alternativ till de scenarier som nuvarande planering utgår ifrån. Vi menar att det är särskilt angeläget att detta arbete kommer till stånd, då vi grundar våra förslag om kompletterande säkerheter på att regeringen skall kunna fastställa lämpliga omfattningar av avgiftsunderlags-, grund- och tilläggsbelopp.

Övriga kostnader vid karnkraflsproduktion

De prioriteringar inom utredningsarbetet som gjorts, innebär att vi inte kunnat behandla alla aspekter på den tredje huvuduppgiften på ett sådant sätt som uppgiftens natur egentligen kräver. En seriöst syftande studie av samtliga de frågor som tas upp i här aktuell del av direktiven fordrar större utredningsresurser än som

stått till vårt förfogande. Studien bör inledningsvis enligt vår

uppfattning innefatta genomgripande och grundläggande

en problemanalys med diskussion av metodfrågor. Några exempel på frågeställningar som kan behöva belysas är följande. Vilka typer av kostnader bör urskiljas Vad är historiska kostnader och vilka kostnader är möjliga påverka i dag Är det att lämpligt att redovisa kostnader för kärnkraftsproduktion utan att samtidigt ställa dessa kostnader i relation till kostnader för annan elproduktion Bör icke-monetära kostnader mätas och redovisas och i så fall hur För att få en utgångspunkt för våra överväganden har vi fört diskussioner på grundval av de expertpromemorior som i sina huvuddrag återges i bilaga Det har inte visat sig möjligt att inom ramen för vårt arbete på ett tillfredsställande sätt behandla alla de frågeställningar som aktualiseras av de nämnda promemoriorna.

26 SOU 1994: 107

Vi har emellertid gjort vissa ansträngningar för att närmare belysa

frågan om det finns några mer betydande s.k. externa kostnader till

följd av negativa externa effekter vid den nu pågående kärnkrafts-

produktionen. Med externa kostnader avser vi då kostnader som kärnkraften förorsakar allmänheten men som inte belastar den produktionskostnad som reaktorägaren tar med i sin verksam-

hetskalkyl.

Vi har valt att tillhandahålla detta arbetsmaterial som en bilaga till betänkandet bilaga 3. Materialet är inte så genomarbetat att det är ägnat att i nuvarande skick läggas till grund för förslag om åtgärder. Den slutsats som vi anser möjlig att dra av detta arbetsmaterial är, att det bör kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta studier av hithörande frågor och på så sätt utgöra ett underlag för den allmänna debatten kring energipolitiska frågeställningar. Vi vill i

detta sammanhang peka på att det kan uppgift för

vara en den

parlamentariskt sammansatta energikommission som riksdagen uttalat sig för i maj 1994 jfr 199394:NUl7 s. 19, att inom ramen

för sitt uppdrag överväga frågor om externa kostnader för olika

energislag.

SOU 1994: 107 27

Summary in English

A Commission of inquiry was established by Government decision

in May 1993 and was given the task of reviewing the management

of capital funds according to the existing Act on the Financing of

Future Expenses for Spent Nuclear Fuel etc. The commission consisted of one commissioner, advisors, experts and a secretariat. To summarize, we propose that

the funds which have been paid to the Swedish state to finance

the costs arising connection with the handling and final

disposal of spent nuclear fuel etc., from the year 1995, should

be invested in accordance with guidelines which aim at

attaining a higher return than currently possible,

that an independent government body, called the Nuclear Waste

Fund, should be assigned the task of managing the funds, in accordance with these guidelines,

that the Swedish Nuclear Power Inspectorate SKI should

continue to examine and evaluate issues relating to the

application of the funds and recommend the level of the fee to be paid, and

that a system including additional measures for guaranteeing the

availability of funds should be implemented from the year 1995

in order to improve the reliability of the financing system.

Our proposal involves extensive amendments to the Act on the Financing of Future Expenses for Spent Nuclear Fuel, etc.

Financing Act. On the other hand, the basic stipulations

concerning responsibilities under the Act on Nuclear Activities, are not affected.

28 SOU 1994: 107

Current Financing System

The current system for the financing of future costs for spent

nuclear fuel etc. was implemented 1981 and now based on

regulations in the Act on Nuclear Activities 198423, reprinted 1993:1536 and the Financing Act 1993:1537. 10-14 §§ of the Act on Nuclear Activities contain the basic

regulations on the responsibility of the licencees, including the

financial responsibility, for the handling and final disposal of

nuclear waste. In order to guarantee that funds are available when the different measures in the nuclear waste management programme

have to be carried out, a system has been introduced whereby a

special fee paid to the state. Regulations concerning this fee

system, which must be regarded as a supplement to the basic

regulations on responsibility contained in the Act on Nuclear Activities, are included in the Financing Act.

The basic principle that nuclear power production shall bear the

cost of the management of the waste products from nuclear power

production. T0 achieve this, the reactor owners shall pay a fee to

the state, in relation to the energy supplied from each reactor. Each year, the Government determines the level of the fee on the basis of SKI’s recommendation. The fee expressed as a certain amount

in öre per kilowatt hour of electricity supplied by the reactor. The

underlying calculations for the fee recommended by SKI are

prepared by the Swedish Nuclear Fuel Management Co. SKB on behalf of the reactor licencees.

The fee shall mainly cover the costs of:

the safe handling and final disposal of nuclear fuel used in the reactor,

the safe decommissioning and dismantling of the reactor,

and

the research and development activities required to achieve

this.

The level of the fee varies depending upon the utility concerned. Since 1984, the fee has been at the same average level of 1.9 örekWh.

SOU 1994: 107 29

The fee paid, on a quarterly basis, to SKI and, in accordance

with the Financing Act, shall be deposited into an interest-bearing

account at the Riksbank Swedish central bank. From the

accumulated funds, the state makes reimbursements to the nuclear

power utilities to cover any costs these may currently have for their

waste management activities. At present, these costs mainly relate

to the interim storage of spent nuclear fuel as well as research and

development.

At year-end 1993, the accumulated funds totalled approximately

SEK 13.3 billion. This amount the difference between payments to the fund over the period 1982-1993, including interest accrued

about SEK 21.3 billion and any costs so far incurred about SEK

8 billion. As a basis for the Government’s decision on the fee level for

1994, in mid-1993, SKB estimated the total remaining costs at

about SEK 45 billion.

Issues Handled by and Tasks of the Commission of Inquiry

On May 1993, the Government established terms of reference for

the Commission’s work. Our task was to be a Commission of

inquiry to review the management of capital funds etc. in

accordance with the Financing Act. The terms of reference stipulate

that the review shall focus on three areas: The first task of the Commission concerns the general conditions

for the management of capital funds accordance with the

Financing Act and to consider whether a more liberal management

of the funds, than at present, was permissible. The purpose of

altering the investment rules to increase the return on investment. The second task concerns the assumptions concerning the real

interest rate for the accumulated funds which should be applied

when calculating the fee.

A third area of inquiry to give a suitable account of the total

costs of electricity generation from the planning and construction of

nuclear power plants to decommissioning and final disposal,

including the nuclear fuel cycle.

30 SOU 1994: 107

Reliability of the Financing System

According to the terms of reference of the Commission, the purpose of the Financing Act to guarantee that the production of nuclear power finances all the costs of the handling and final disposal of spent nuclear fuel and other waste products arising from the

production of this type of power.

Thus, we have considered to be important to evaluate the

overall capability of the fee system to accomplish this purpose. Our

evaluation was carried out by focussing on two different questions. The first question concerns the relevance of the most important assumptions used to determine the level of the fee. The second question includes a discussion of the financial situation of the

licencees and, thereby, their ability to meet their financial

responsibilities, as stipulated by the Act on Nuclear Activities.

Requirements on Assumptions Used in Fee Calculations

The majority of the costs for the management of nuclear waste etc. and a significant part of the interest income are expected to arise after the income from the fees estimated to have ceased. This

contributes to a general uncertainty as to whether the current

financing system can fulfill its purpose.

With the current fee calculations, the inevitable uncertainties

concern the assumptions on future costs, future electricity supply

and, especially, the real return on accumulated funds until about the

year 2050. At that time, estimated that all nuclear waste will

have been deposited in a repository.

In the analyses that we have commissioned, with certain

exceptions, nothing has emerged which indicates that the calculations of the future costs can be made more reliable than at present. Our overall conclusion on the cost estimates that

inevitable that these will contain uncertainties. Final disposal, like

the decommissioning of nuclear power plants, could be more or less expensive than expected to be most likely, at present. Among other factors, estimates of the future income to the fee

system must be based on assumptions on future electricity

SOU 1994: 107 31

generation by nuclear power plants. One basis for these estimates,

which used today, a 25-year earning period per reactor

as

well as the parliamentary decision to phase-out nuclear by

power the year 2010. The term earning period used to define the

number of years a reactor must operate in order to earn the

necessary funds for covering all the costs in connection with the final disposal of spent nuclear fuel and decommissioning of the reactors. However, the possibility that a reactor may have to be shut down before this first 25 years of operation have elapsed cannot be

excluded. As far as the importance of electricity generation for the

fee-based income concerned, we can assert that the future feebased income contains inherent uncertainties since the scope of the

future generation of electricity nuclear power plants cannot be

determined in advance.

Perhaps the most critical assumption with regards to the capability

of the fee system to generate sufficiently large amounts to cover the

costs the assumption used for the real interest rates. We have studied, in depth, the role that a correct real interest

rate assumption plays in the financing system. Our conclusion

that estimates of the future development of the real interest rate are associated with such great difficulties that unreasonable to use

a financing system which significantly dependent on these

inherent difficulties.

In this perspective, the aim of guaranteeing that nuclear

power

production finances all the costs more a question of strategy

than a question of selecting the optimum method of making

a forecast of, e. the real interest rate.

For this reason, our work has focussed on preparing proposals for

such modifications in the financing system which can make less

dependent on a correct assumption of the real interest rate. Such

modifications should improve the overall reliability of the system.

At the same time, we have noted that the real return the on

accumulated funds, and, consequently, real interest rate forecast,

will be dependent on how the funds are managed.

Considerations Regarding Additional Measures to Guarantee the Availability of Funds

Even the intention to improve the reliability of the financing system, necessary to take certain other factors into consideration. The system cannot be designed as a guarantee, in the absolute sense of the term, against all theoretically imaginable scenarios with regard to costs and income. In our view, a suitable solution would be to let the current fee system cover a basic scenario. This basic scenario will be the

one which those who are responsible for paying a fee based on

—

SKI’s evaluation and, ultimately, the Government’s decision

— consider probable when the fee being determined. should be

emphasized that SKI, by making such an evaluation, has not

committed itself to any position with regard to safety-related

questions. These questions will be dealt with during a later phase

of the licensing process for a nuclear repository system.

In order to cover any additional costs which may arise in connection with other less probable but not unreasonable — — scenarios, in our view suitable to establish sources of financing

over and above fees. This approach based on the existing

regulations of the Act on Nuclear Activities. The Act stipulates that

the licencees shall be responsible for ensuring that the waste

management programme implemented. This means that the licencees bear the financial liability the funds which are accumulated in accordance with the Financing Act should prove to be insufficient.

In reality, the ability of the licencees to fulfill their obligations

with regards to covering the cost of the handling of nuclear waste,

decommissioning etc., depends on their financial stability. An

investigation which we have commissioned on this issue indicates

limitations in the case of three of the licencees who do not really

have any other significant source of income than that from the

operation of the nuclear power reactors.

One consequence of this situation that cannot be excluded —

the activity at the nuclear power plant has ceased andor the

accumulated funds prove to be insufficient that the licencees will —

not have sufficient financial means to live up to their responsibilities

SOU 1994: 107 33

under the Act on Nuclear Activities. Thus, one conclusion that the liabilities of the licencees with regard to the cost of nuclear waste management should be given the financial meaning which was probably intended when the legislation which currently in effect was passed. This could be achieved by making amendments to the Financing Act to include regulations which enable those who own nuclear power plants, i.e. the licencees, to guarantee to the state, the financial obligations of the licencees under the Act on Nuclear Activities.

Considerations Regarding the Long-term Development of the Real Interest Rate

If the proposals which we present this report are adopted, the importance of the assumption of the real interest rate for the reliability of the financing system will decrease considerably. In accordance with the terms of reference, the question still remains as to which measure of the real interest rate should be used when calculating the fee. The basic assumption used by SKI when recommending the fee, that the funds will grow at a real interest rate of 2.5 % per year, on average for the period of 1994-2050. We have found that the development of the real interest rate during the 1900’s has been characterized considerable variations. During the 1900s, the real interest rate was negative during several periods. The 1970’s an example of such a period. On the other hand, the 1980’s and the beginning of the 1990’s are examples of a longer period with a particularly high real interest rate was also during this period that the funds question were accumulated and that a return was realized. In the background report to the inquiry from the Investment Management Department at Sparbanken Sverige, a long-term real interest rate on the order of 1-2.5 % for the period to the up year 2010 specified as a reference case. Over a longer time-scale, estimated that long-term real interest rates would be around 2 % per year. The report submitted by the parliamentary working group on pensions SOU 1994:20 Reformed Pension System describes a

2 14-0915

34 SOU 1994: 107

conservative scenario where the real interest rate and economic

growth would be about 1.5 % per year, on average, during the period of 1995-2050.

As of April 1994, the National Debt Office started to raise loans

through the issue of real interest rate bonds on the Swedish market. The forecasted average real interest rate over the twenty-year period up to the year 2014 would, in accordance with this outcome on the bond market be around 4 % per year.

We have refrained from specifying that any figure more

probable than another the fairly wide range of uncertainties

which exists. Since we have found that the real return on the accumulated funds dependent upon how the funds are invested,

our view, instead, that the assumptions on the long-term real

return on the accumulated funds must be estimated specifically on

the basis of how the funds are invested.

Considerations Regarding the Management of the Funds

The interest rate which currently applied to the accumulated

funds the official long-term borrowing rate. This interest rate

based on the 10-year treasury bond rate whereas the interest rate

only fixed for one month. In our view, this form of special deposit

disadvantageous, in terms of return on investment.

Furthermore, today’s system of depositing the funds in the

Riksbank entails exposure to inflation risk, whereas the funds are intended to cover financial commitments in real terms, i.e. the management of nuclear waste etc. However, the credit risk and

liquidity risk are minimal.

We have compared this return, applying today’s investment rules,

with that from the management of other state funds. Taking into account the reservations which must be made with regard to such

a comparison, we have found that the return on funds deposited in

the Riksbank has been low compared with that gained by the

investment of other interest-bearing state funds. We have also found that the arguments for including shares in the

asset portfolio are increasingly justified, the longer the investment

SOU 1994: 107 35

horizon. At the same time, we consider that important to

emphasize that the investment horizon for these funds, even

relatively long initially, finite and gradually comes to an end.

An important condition for the reliability of the financing system

and for its credibility that the funds should be invested with

— —

a high degree of security. Thus, in our opinion, the possibility of

a more liberal investment policy must be combined with stringent

restrictions concerning credit risk.

Considering these basic conditions and the current policy of

depositing the funds into an account at the Riksbank, we have found

that there good reason to justify seeking out other forms of fund

management with the aim of improving the yield on the

accumulated funds.

One of the alternatives we have investigated depositing the

funds into an account without exposure to inflation risk. One form of depositing the funds without exposure to inflation risk would be to deposit them in an account at the National Debt Office on terms which result from the conditions which exist on new market for real interest rate bonds. In our view, such an alternative has considerable advantages, should guarantee an adequate real return on the investment in the long term. However, we do not consider

that possible to recommend this at present, since exactly what

this alternative involves still unclear. When choosing between the alternative of more liberal fund

management and that of continuing to deposit the funds in

an account, we have observed that more liberal fund management can

be carried out in different forms. The funds could be entirely

managed in-house, by an external management service

or some intermediate form.

We have found that even only external fund managers are used,

in—house competence must be developed, not only for the

procurement and evaluation of external fund management services,

but also for portfolio strategy analysis and macroeconomic

development. The combination of in—house and external fund

management has the advantage that in-house competence can be

developed within the least resource-intensive areas, while external

competence can be used for other investments through fund management assignments.

36 SOU 1994: 107

Policy and investment rules as well as requirements concerning

reporting on the management of the fund can be specified by

establishing investment regulations. If external managers are used,

exclusively or in part, how the funds are invested can be controlled

through the establishment of the investment regulations in the

external fund management agreements and by spreading the funds

among different managers.

Proposal

Nuclear Waste Fund

In our view, the alternative of a more liberal fund management

policy as well as the alternative of depositing the funds an

inflation-protected account at the National Debt Office are

preferable to the current form of making deposits into an account

at the Riksbank. With the aim of improving the return on the accumulated funds,

we propose that an independent body called the Nuclear Waste

Fund should be established. This proposal entails abolishing the current system of deposits into an account at the Riksbank.

The Nuclear Waste Fund should be governed by a Board of

Governors which appointed by the Government. The Board should consist of no more than seven members who have in-depth

experience of strategic issues concerning capital investment and who

have specialist knowledge within finance. In the light of the formal

responsibility for the nuclear waste programme which those who are

liable to pay fees must bear under the Act on Nuclear Activities, we

consider that the Government should appoint individuals who are

associated with a nuclear power utility to fill one to two of the

positions on the Board of Governors. The Board shall also be charged with the task of making funds available to SKI.

In addition to the head of the fund management body, the Board

should also have the assistance of an advisory council which shall

prepare and analyze matters to be handled by the Board. With this structure, the management organization will be limited. The aim of the Nuclear Waste Fund should be to invest the funds

SOU 1994: 107 37

so that requirements on a long-term high return on investment,

adequate liquidity and an adequate risk profile as well as adequate

security are satisfied.

In order to satisfy these requirements, we propose that rules

should be established concerning the kind of assets which will be

permitted to invest in and that special restrictions for certain of

these assets should be introduced. We propose that should be possible for the Nuclear Waste Fund to invest in shares as well as interest-bearing instruments at the same time that depositing funds into an account at the Riksbank and the National Debt Office should

be possible. We also propose that should be possible to maintain

liquid funds at another bank.

However, at the same time, we propose that the following special

restrictions should be imposed:

no more than 40 per cent of the. assets may be invested in shares,

no more than 15 per cent of the assets may be invested in

foreign shares,

no more than 15 per cent of the assets may be invested in

foreign instruments of debt,

no more than 5 per cent of the total value of the share

assets of the fund may be held for any single joint-stock

company,

no more than 5 per cent of all the shares in a single

company may be held by the fund.

This recommendation for the design of a liberal fund management

system naturally entails, at the same time, the exclusion of other

forms from the system. In particular, should be noted that we

reject exclusive fund management assignments in any form. The reason for this that we consider that fund management can be

conducted more effectively the Board has the necessary scope for

action and can use the competition which exists between different

38 SOU 1994: 107

investors on the money market to its advantage. However, we also recommend that the Government, in its further

handling of our proposal, should allow further investigation into the

conditions for the alternative involving inflation-protected deposits of funds in Sweden. At the same time, we would like to emphasize that the Board of

the proposed Nuclear Waste Fund may, a market emerges for

real interest bonds, consider investment in such bonds to be an advantageous alternative.

Additional Measures to Guarantee the Availability of F unds, etc.

In many respects, the current fee system functions smoothly. However, we propose that certain additional measures should be

implemented. The aim of these measures to guarantee the smooth

functioning of the system in different situations. Such situations

could be, for example, the impossibility of accumulating the

intended amount of funds for covering the costs as well as the

possibility that the costs might turn out to be lower than todays

estimates.

The following changes are proposed:

Fees are to be paid to cover a base scenario and at such a rate

— that the accumulation of funds, including the forecasted future

return, after 25 years of operation earning period corresponds

to the costs which are associated with the dismantling of the nuclear power plants and the management of the waste which has been generated at that time,

Requirements on guarantees for the availability of funds are to be

— introduced to:

i guarantee the availability of sufficient funds the nuclear

power plants are shut down before the reactors have been

operated for 25 years Guarantee I

guarantee the financing of the nuclear waste management programme the accumulated funds are found to be

SOU 1994: 107 39

insufficient due to the fact that the cost of these measures

higher than estimated, are to be incurred prematurely

andor the real interest rate underestimated relation

to the fee level Guarantee II.

Guarantees shall be provided by the licencees, i.e. the nuclear

power utilities, to meet their financial responsibility under the Act

on Nuclear Activities, for the management of nuclear waste. At the same time, the proposal means that the owners of the nuclear power

utilities, when required, can guarantee the financial ability of the

licencees to live up to this responsibility. Through the system of

guarantees proposed here, can be maintained, with a high degree

of probability, that the financing of the nuclear waste programme

will be secured in advance.

Furthermore, these changes entail the implementation of rules

regarding a possible repayment of funds.

As a basis for introducing amendments to the Financing Act, our proposals can be summarized as follows:

The definition of the term amount for calculating the fee as a

— basis for determining the level of the fee.

The amount for calculating the fee based on a 25-year

—

earning period per reactor, distributed among the utilities

and established on a yearly basis.

The definition of the guarantee for the availability of funds in

— the event of the premature shutdown of a reactor. This amount, based on waste management costs which have far been so incurred, known as the basic amount. This distributed among the utilities and determined the Government on a

yearly basis.

The definition of amounts over and above the basic amount to -

guarantee financing the funds are found to be insufficient as

a result of the occurrence of less probable but reasonable

events additional cost risk, premature scheduling risk and real

interest rate risk. This amount known as the supplementary

40 SOU 1994: 107

amount. This amount distributed among the utilities and

determined by the Government on a yearly basis.

The fees shall be based on the amount for calculating the fee.

-

The licencees shall provide adequate guarantees for the — difference between the basic amount and the accumulated funds

Guarantee I. Any return on the investment which realized

as well as paid-in fees shall result the write-down of the

guarantees. When a plant shut down where one or several

reactors have not operated for the full earning period,

guarantees shall compensate for the lost fee-based income at a rate which that funds are added in order to attain the ensures planned level in the fund.

Furthermore, the licencees shall provide adequate guarantees — for supplementary amounts which the Government has

determined Guarantee II. As a transitional measure, may

be possible to accumulate guarantees for the supplementary

amount over a certain period of time.

Licencees entitled to the repayment of any surplus funds - are

after the completion of the waste management programme. In

special circumstances, the Government can grant permission for premature repayment.

The system of guarantees illustrated the following figure from

Section 4.5.3 in the report.

SOU 1994: 107 41

1995 2000 2010 2020 2030 2040 2050

mdr SEK billion

A Guarantee I total funds + A basic amount

B Guaranteer-II supplementary amount

C Guarantee supplementary amount

B and C two different examples of different levels of are

supplementary amounts. Supplementary amount B gradually built

about 10 while the entire supplementary amount C up over years,

introduced from the start. Supplementary amounts B and C are

both gradually reduced these examples, as the nuclear waste

management carried out. In the year 2050 programme

approximately, i.e. when the waste management programme

expected to be completed, guarantees returned for B and C.

are

The Swedish Nuclear Power Inspectorate SKI

As at present, SKI shall continue to administer the fee system

including reimbursements and to present a recommendation, on a

yearly basis, for the level of the fee to be paid.

SKI’s taskswill be to examine and evaluate, a basis for new as

the subsequent government decision, SKB’s proposal for the content

of the basic scenario and SKB’s nronosal for the level of the basic

42 SOU 1994: 107

amount and the supplementary amount. Furthermore, SKI will administer the guarantees which the licencees, following the Government’s decision, will provide.

Real Interest Rate Assumption in the Fee Calculations

We emphasize that our proposal for additional guarantees, as described above, entails a significant reduction in the present

dependency of the financing system on a correct real interest rate

assumption. However, at the same time, the question remains, in accordance with the terms of reference, of which real interest rate measure should be used when calculating the fee. In our view, the choice of the assumption used concerning the

real return on the accumulated funds characterized by how the

funds are managed and invested. Therefore, we propose that the

Nuclear Waste Fund should submit, on a yearly basis, a

recommendation to SKI which specifies the real interest rate assumption which should be used in the fee calculation.

About the Total Cost of Nuclear Power

The question of whether the electricity generation from nuclear

power plants will completely cover the costs incurred by such

generation comprises several underlying questions, some of which

are complex in nature.

Because of the limited time allotted for this Commission of us

Inquiry to complete our mission, was necessary for us to rank the

three tasks described above order of priority. These priorities

were made on the basis of the formulation of the terms of reference which states that the task of the Commission to review the management of assets under the Act 1981:669 on the Financing of the Future Expenses of Spent Nuclear Fuel, etc.. In the light of this, we have established that the most important task was to, in the first instance, investigate the questions which

relate directly to the financing system. In doing so, we have

provided in-depth assessments of the costs of nuclear waste

SOU 1994: 107 43

management and the decommissioning of nuclear power plants Chapter 7 and Appendices 7-10.

Future Cost Nuclear Waste

The description and review of the technology and cost of the nuclear waste programme which we have provided based on the reports which SKB submits to SKI each year according to Plan 93, the remaining total costs are estimated at about SEK 45 billion. In addition, the assessments which are made other countries of the cost of waste management and the decommissioning of nuclear plants reported here. Furthermore, we have power are commissioned, from few different consultants, reviews of SKB’s a calculation methodology and cost estimates for different parts of the waste management programme. The result of these general evaluations that the cost calculations for the planned system can be carried out with a moderately good degree of reliability. SKB’s cost estimates are generally considered to be reasonable and well supported by data. The planning based on the application of known technology. However, at the same time, the fact remains that neither an encapsulation plant for spent nuclear fuel nor a repository for such fuel has, so far, been constructed anywhere in the world. possible that Sweden will be one of the first countries where such plants will be constructed. Thus, we maintain that additional costs may arise in the future, as a result of new experience from, for example, the planned initial deposition of a small quantity of spent nuclear fuel for demonstration purposes. However, the costs could also be lower than currently estimated. The estimated costs of decommissioning Sweden are low, in the light of an international comparison. Various explanations for this are given by SKB. Since the decommissioning costs account for an entire 30 % of the estimated total cost, our conclusion that special attention must be paid in the future to the question of decommissioning costs. In order to improve the evaluation of the cost estimates, in

44 SOU 1994: 107

general, we consider that partially new methods must be applied in the calculation of the costs. Examples of such methods are cost estimates for alternatives to the scenarios on which the current plarming based. In our opinion, particularly important that this work should be carried out. Our proposal for additional measures to guarantee the availability of funds based on the assumption that the Government can establish suitable levels for the amount for calculating the fee, the basic amount and the supplementary amount.

Other Costs Arising from Nuclear Power Production

Because of the priorities which have been established within the Commission’s work, we have been unable to deal with all the aspects of the third main task the manner actually required by the nature of this task. A proper study of all the issues which are broached in the part of the terms of reference to which we refer here requires greater resources for investigation than those which have been available to us. In our view, the study should start off with a thorough, basic analysis of problems with a discussion of issues relating to methodology. Some examples of issues which may be necessary to investigate are provided below. What kinds of costs should be distinguished What are historical costs and what costs can one exercise influence over, today reasonable to specify costs for nuclear power production without, at the same time, placing these costs relation to the costs of other forms of electricity generation Should non-monetary costs be measured and specified, and so, how T0 establish a basis for the considerations we have made, we have carried out discussions on the basis of the expert reports which are outlined Appendix was not possible, within the framework of our mission, to treat, in a satisfactory manner, all the issues which are dealt with within the reports mentioned in the appendix. However, we have made certain efforts to carry out a closer investigation of whether there are more significant, external costs

SOU 1994: 107 45

result of negative external effects in connection with the as a

ongoing nuclear production By external costs

power programme.

costs which nuclear the general public to be

we mean power causes subjected to, but which not included in the production cost are which the reactor include their calculations. owners

Information relating to external costs provided as an appendix

this report Appendix 3. In its present form, the general

to

information presented in this appendix cannot provide a basis for

proposed measures.

conclusion that the information on external costs should our

comprise basis for continued studies of related issues and, in such

a

comprise a basis for the general debate concerning energy

a way,

policy issues. In this context, we wish to indicate that a possible

task for the parliamentary energy commission which the Riksdag

decided to set May 1994 cf. 199394:NU17 p. 19, might be up to consider issues relating to the external costs of different forms of

energy.

46 SOU 1994: 107

Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen 1992:1537 om

finansiering av framtida utgifter för

använt kärnbränsle m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1992:1537 om

finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.

dels att l 4 och 6 9 §§ skall ha följande lydelse,

- -

dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 7

a -

7 e, 8 a och 8 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Avgifter skall betalas enligt Avgifter skall betalas enligt

denna lag för att finansiera dels denna lag för att finansiera dels

omhändertagande av använt omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radio- kärnbränsle och annat radioak-

SOU 1994: 107

aktivt avfall från kärnkrafts- tivt avfall från kärnkraftsreaktoreaktorer, dels vissa kostnader rer, dels vissa kostnader som staten har enligt denna lag staten har enligt denna lag och som och enligt lagen 1984:3 om enligt lagen 198423 om kärnkärnteknisk verksamhet. teknisk verksamhet. För kostnader för omhändertagande som inte täcks av hittills inbeta-

lade avgifismedel skall säker-

heter ställas. Avgift skall betalas av den Avgift skall betalas och har tillstånd att inneha säkerheter ställas av den som som eller driva kärnkraftsreaktor har tillstånd att inneha eller en

reaktorinnehavaren. Avgiften driva en

skall betalas årligen så länge kärnkraftsreaktor reaktorinreaktorn är i drift. nehavaren. Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift.

Avgiftsskyldigheten Skyldigheten att betala avgift

avseende omhändertagande omfattar och ställa säkerheter avseende kostnader för omhändertagande omfattar kostnader för säker hantering och en säker hantering och en slutförvaring i reaktorn slutförvaring av i reaktorn av använt kärnbränsle och radio- använt kärnbränsle och radioaktivt avfall härrör från aktivt avfall som härrör från som detta efter det att kärnbränslet detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från eller avfallet har förts bort från

anläggningen, anläggningen,

2. säker avveckling och säker avveckling och en en rivning reaktoranläggningen, rivning av reaktoranläggningen, av den forsknings- och den forsknings- och

utvecklingsverksamhet som utvecklingsverksamhet som

behövs för att vad i behövs för att vad som avses i som avses 1 och 2 skall kunna fullgöras. l och 2 skall kunna fullgöras.

SOU 1994: 107

Reaktorinnehavaren skall i Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorin- samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna nehavare beräkna kostnaderna

för omhändertagandet. En för omhändertagandet. En

sådan beräkning skall innehålla sådan beräkning skall innehålla

en uppskattning av dels kost- en uppskattning

av

naderna för samtliga de åtgär- kostnaderna fär samtliga

der som kan behövas, dels åtgärder som kan behövas då kostnaderna för de åtgärder reaktorn drivits i 25 år samt,

som avses bli vidtagna inom en om drifitidenfbr reaktorn över-

tidrymd om minst tre dr. stiger 25 dr, kostnaden för Kostnadsberäkningen skall tillkommande åtgärder varje dr varje dr ses över och lämnas därutöver avgiftsunderlagsbe-

till regeringen eller den lopp,

myn-

dighet som regeringen bestäm- om drifttidenfär reaktorn

mer. understiger 25 är, de kostnader enligt 1 som kan hänföras till det kärnbränsle som har an-

vänts när beräkningen sker

grundbelopp,

skäliga kostnader för

tillkommande åtgärder som beror pd oplanerade händelser tilläggsbelopp.

Av beräkningen skall dess-

utom framgå kostnaderna för

de åtgärder som bli

avses

vidtagna inom en tidrymd om

minst tre âr.

Kostnadsberäkningen skall

varje år ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

SOU 1994: 107

4§ Utöver kostnaderna för Utöver kostnader för omomhändertagande skall avgif- händertagande skall avgifterna terna täcka statens kostnader täcka statens kostnader för att för att komplettera forskningskomplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som och utvecklingsverksamhet i 2 § 3 samt pröva frågor som avses avses i 2 § 3 samt pröva frågor härom, härom, pröva frågor som avses i 2. pröva frågor som avses i 5 § första stycket, 8 § andra

5 § första stycket och 8 § andra stycket och 8 a § andra stycket

stycket denna lag, denna lag,

pröva frågor om över- pröva frågor om övervakning och kontroll av slut- vakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen förvar enligt 16 § lagen l984:3 om kärnteknisk verk- l984:3 om kärnteknisk verksamhet. samhet.

Avgiftens storlek fastställs årligen för nästföljande kalenderår av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Varje reaktorinnehavare skall betala avgift i förhållande till den energi som levereras.

Avgiften bestäms så att de Avgiften bestäms så att de sam-

sammanlagda avgiftsbeloppen manlagda avgiftsbeloppen

betalas under reaktorns täcker de kostnader for omsom

drifttid täcker kostnaderna för händertagandet som avses i 3 §

omhändertagandet och statens första stycket J och statens

kostnader enligt 4 kostnader enligt 4

Vid avgiftsberäkningen skall hänsyn tas till tidigare åtgärder för omhändertagande använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som av härrör från detta, reaktoranläggningens beskaffenhet och övriga omständigheter som kan påverka avgiftens storlek.

SOU 1994: 107

Avgiften skall betalas till Avgiften skall betalas till

den myndighet som regeringen den myndighet regeringen

som

bestämmer. bestämmer. Avgzftsmedlen skall

Myndigheten skall sätta in överföras till fond, benämnd en

medlen pä räntebärande konto Kärnavfallsfonden.

i Riksbanken. Räntan skall

läggas till kapitalet.

7 a §

Kdrnaxfallsfonden leds av en

styrelse, som skall förvalta

medlen i fonden i enlighet med

7 b 7 d §§. Styrelsen skall årligen till regeringen lämna en

redovisning som avser förvalt-

ningen under det gångna året. Regeringen utser styrelse i Kdrnaxfallsfonden, förordnar

om revisorer för granskning av

styrelsens förvaltning och beslu-

tar om närmare föreskrifter för

fondens verksamhet.

Ledamöter t styrelsen, revi-

sorerna och de arbetstagare

och uppdragstagare hos fonden

som styrelsen bestämmer skall

skriftligen anmäla sitt innehav

och ändringar i innehavet av

fondpapper som anges t 2 §

insiderlagen 1990:1342.

SOU 1994: 107 51

7b§ Medlen i Kdrnaxfallyonden skall placeras sä att kraven pä långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. Förvaltningen av

vissa fondmedel får överlåtas

till värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare.

Avkastningen pd fondens

medel skall läggas till kapitalet.

7c§

Karnaxfallsfondens medel

fär placeras i skuldförbindelser med låg kreditrisk,

i aktier eller aktiefonder

som är noterade på svensk eller utländsk börs, hos Riksbanken eller Riksgäldskontoret, hos annan bank, om det behövs för att säkerställa tillräcklig betalningsberedskap. Fonden får förvärva optioner eller terminskontrala‘ eller

liknande finansiella instrument,

om det behövs för att säkerställa en efelativarefondförvaltning eller som skydd mot valutakursjörluster eller andra risker.

SOU 1994: 107

.7d§ Högst 40 procent av mark-

nadsvärdet för Kdrna1fallsfon-

dens tillgångar far vara place-

rade i aktier. Placeringar i ut-

ländska aktier och utländska

skuldförbindelser får för var-

dera tillgángsslaget uppgå till

högst 15 procent av samma

marknadsvärde.

Placeringar i ett aktiebolag

får högst uppgå till fem procent

av samtliga aktier i bolaget

eller, om aktierna har olika

röstvärde, högst fem procent av

röstetalet för samtliga aktier i

bolaget.

Högst fem procent av mark-

nadsvärdet för fondens samtliga

aktier får vara hdnförliga till

ett visst aktiebolag eller till

aktiebolag som ingår i samma

koncern.

7e§ Regeringen fastställer ytterligare bestämmelser om förvaltningen av medlen i Kärnav-

fallsfonden.

De avgifter som betalats av Reaktorinnehavarens andel

reaktorirmehavaren skall an- av medlen i Karnaxfallvonden

vändas för att ersätta inneha- skall användas för att ersätta varen för kostnader for om- innehavaren för kostnader för

händertagandet samt för att omhändertagandet samt för att

täcka statens kostnader m täcka statens kostnader för

SOU 1994: 107 53

åtgärder enligt 4 § hänförliga åtgärder enligt 4§ hänförliga

till reaktorn och bränsle som till reaktorn eller bränsle som

använts i reaktorn. använts i reaktorn. Medlen får

också användas för att bekosta

Kdrnaxfallsfondens verksam-

het. När allt det i reaktorn använda kärnbränslet och radio-

aktivt utfall som härrör från

detta har placerats i slutförvar

samt reaktoranläggningen avvecklats och rivits, skall medel

i Kdrnaxfallsfonden som inte

behövs för ändamål som avses

i första stycket återbetalas till

realaorinnehavaren. Medel i

fonden som inte behövs får

återbetalas dessförinnan, om särskilda skäl föreligger. Frågor användning Frågor om användning och om av

avgiftsmedlen prövas av rege- återbetalning av avgiftsmedlen

ringen eller den myndighet som prövas av regeringen eller den

regeringen bestämmer. myndighet som regeringen

bestämmer.

8a§ Reaktorinnehavaren skall till

den myndighet som regeringen

bestämmer ställa fullgoda

säkerheter som motsvarar de

kostnader för omhändertagan-

det som avses i 3 § första styc-

ket 2 och Sakerheter behöver

inte ställas för belopp som

täcks av reaktorinnehavarens

andel av medlen i Kärnaifalls-

fonden.

54 SOU 1994: 107

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall årligen och vid behov

oftare pröva om säkerheterna

är tillräckliga.

Som säkerhet får inte god-

kännas inteckning i kärnkraft-

verket.

8 b § Säkerheter enligt 8 a § får

utnyttjas för att finansiera

åtgärder för omhändertagande

som avses i 2 om medlen i

Kärnamfallvonden visar sig

otillräckliga och åtgärderna

inte vidtas av reaktorinnehavaren. Om reaktorn drivs kortare tid än 25 år, får säkerheterna dessutom utnyttjas för att till-

föra Kdrnaxfallvonden medel

som motsvarar de avgifter

enligt 5§ som bortfaller pá

grund av den begränsade drift-

tiden. Frågor om utnyttjande av

säkerheter prövas av regeringen

eller den myndighet regeringen

bestämmer.

Säkerheter som inte längre

behövs skall återlämnas till reaktorinnehavaren.

SOU 1994: 107

Reaktorinnehavaren skall på Reaktorinnehavaren skall på

begäran lämna de upplysningar begäran lämna de upplysningar

och tillhandahålla de handlingar och tillhandahålla de handlingar

som behövs för att regeringen som behövs för att regeringen

eller den myndighet som rege- eller den myndighet som rege-

ringen bestämmer skall kunna ringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och fastställa avgiftens storlek och pröva frågor om användningen behovet av säkerheter samt medlen. I den utsträckning pröva frågor om användningen av

det behövs skall reaktorinne- av medlen. I den utsträckning

havaren på begäran även lämna det behövs skall reaktorinnehatillträde till anläggningar eller varen på begäran även lämna

platser där använt kärnbränsle tillträde till anläggningar eller

eller radioaktivt avfall som platser där använt kärnbränsle härrör från detta förvaras eller eller radioaktivt avfall som hanteras. härrör från detta förvaras eller hanteras.

10 § Den med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina som

skyldigheter enligt 9 § genom att lämna oriktig uppgift döms till

böter, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken.

11 §

Ett beslut enligt 9 § att infordra uppgifter eller begära tillträde

till anläggningar eller platser får förenas med vite.

Denna lag träder i kraft den l januari 1995.

56 SOU 1994: 107

SOU 1994: 107 57

1 Utredningsuppgiften

1.1 för framtida utgifter Finansieringssystemet

för använt kärnbränsle m.m. några

-

huvuddrag

Den grundläggande principen bakom lagen 1992:1537 om

finansiering framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., den av s.k. ñnansieringslagen, är att kostnaderna för att finansiera

hanteringen kärnkraftsproduktionens restprodukter skall täckas

av

intäkterna från den produktion som har gett upphov till dem.

av

Medel för att täcka framtida utgifter för avfallshanteringen skall tas

ut i förväg de löpande intäkterna från kärnkraftsproduktionen och

ur

hållas samlade på ett sådant sätt att de med säkerhet kan disponeras

för avsett ändamål när utgifter successivt uppkommer. I finansie-

ringslagen föreskrivs att de avgifter som innehavarna av kärnkraftsreaktorer skall betala in till staten för att finansiera framtida

kostnader för hantering av använt kärnbränsle, avveckling av

anläggningar i sin helhet skall placerade på räntebärande

m.m. vara konton i Riksbanken. Upplupen ränta skall läggas till kapitalet.

Lagen tillkom ursprungligen år 1981. Vissa sakliga ändringar

skedde år 1986 jfr. redogörelsen i avsnitt 2.3.2. Den nuvarande

lydelsen är resultatet av en i huvudsak redaktionell översyn i början

av 1990-talet.

58 SOU 1994: 107

Enligt 5 § finansieringslagen skall avgiften utgå i förhållande till den energi som levereras från reaktoranläggningen. Avgiften uttrycks som ett visst belopp per kilowattimme som är producerad vid reaktoranläggningen. Beslut om avgift fattas årligen av regeringen. Sedan år 1992 ankommer det på Statens kärnkraftinspektion att årligen avge förslag om storleken av avgiften. Tidigare var detta en uppgift för dåvarande Statens kärnbränslenänmd. Avgiftsskyldigheten avseende omhändertagande omfattar enligt 2 § finansieringslagen kostnader for

en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,

2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen,

den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i l och 2 skall kunna fullgöras.

Avgiften skall enligt 6 § finansieringslagen bestämmas så att det sammanlagda belopp som betalas under reaktorns drifttid täcker alla kostnader för de tre nyss nämnda åtgärderna. T.o.m. år 1986 var avgiften lika stor för samtliga reaktorägare. Avgiften fr.o.m. år 1987 har, i överensstämmelse med reaktorägarnas önskemål, beräknats individuellt för vart och ett av företagen. Schematiskt finns det fyra faktorer som påverkar bedömningen av hur stora avgifter som behöver tas ut. Faktorerna är

den nuvarande fondbehållningen, de framtida kostnaderna, de framtida elleveranserna, den reala förräntningen av fondbehållningen.

SOU 1994: 107 59

Av dessa fyra faktorer kan endast den första anges med säkerhet, medan de tre övriga måste grundas bedömningar av osäkra storheter. Dessa osäkra faktorer är också inbördes beroende. Av avsnitt 2.4 framgår närmare vilka överväganden som görs inom ramen för nuvarande system för att hålla osäkerheterna på en så låg nivå som möjligt. Dessa överväganden utgår i korthet från bedömningar av framtida kostnader och elleveranser som grundas på en s.k. intjänandetid om 25 år per reaktor samt från antagandet att den framtida reala förräntningen blir den samma som den reala nivå som i verkligheten har gällt under de senaste 60-70 åren.

1.2 Utredningsdirektiven

Regeringen beslutade den 6 maj 1993 om direktiv för vårt arbete

Dir 1993:61, se bilaga J. Uppdraget anges vara en utredning om

översyn av kapitalförvaltningen m.m. enligt finansieringslagen. Av direktiven framgår 1 att översynen skall omfatta tre frågeställningar. En första frågeställning gäller formerna för kapitalförvaltningen enligt fmansieringslagen och att därvid överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerade friare än för närvarande, i syfte att öka avkastningen på medlen. Den andra är att föreslå de realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Som ett tredje område för vår utredning angavs att på lämpligt sätt redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärnbränslecykeln. De tre uppgifterna har ett inbördes samband och bör enligt vår uppfattning inte lösas fristående från varandra. I översiktlig form kan innebörden av var och en av uppgifterna dock preciseras enligt följande. Inom den första frågeställningen, som alltså närmast gäller kapitalförvaltning, bör följande deluppgifter ingå, nämligen

att överväga om de fonderade medlen med bibehållen hög säkerhet kan placeras friare än f.n. i syfte att öka avkastningen,

60 SOU 1994: 107

att formulera principer och former för en effektiv förvaltning av medlen,

att belysa hur placeringar i skilda slag av tillgångar och med olika placeringshorisont påverkar bl.a. betalningsberedskap, riskspridning och säkerhet samt att därvid göra jämförelser med andra statliga fonder,

att, på grundval av övervägandena enligt de tre först nämnda deluppgifterna, föreslå hur kapitalförvaltningen bör organiseras samt särskilt belysa hur relationen till utgiftsprövande myndighet bör utformas.

Den andra frågeställningen är inriktad mot bedömningar av den förväntade reala avkastningen av de fonderade medlen. Särskilt viktigt att belysa är den osäkerhet som är förknippad med bedömningar av realränteutveckling långt fram i tiden och därmed hur denna osäkerhet bör beaktas vid avgiftssättningen. Syftet med utredningsarbetet kring den tredje frågeställningen en redovisning av de totala kostnaderna for den elproduktion som kommer från kärnkraftverken anges i direktiven vara att klarlägga om elproduktionen täcker fullt ut de kostnader den orsakar eller om bidrag i någon form från staten eller på annat sätt tillkommer. Om analysen skulle visa att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader bör, framgår det av direktiven, en komplettering av lagstiftningen övervägas. I samband med att denna tredje frågeställning behandlas i direktiven, anges att utredningen inte bör behandla frågor som rör reglerna i atomansvarighetslagen 1968:45.

1.3 Genomförandet utredningsarbetet

av

För att få underlag för våra bedömningar har vi tagit hjälp av utomstående expertis för att belysa skilda frågeställningar. Resultatet av sådana studier utgör bilagorna 4-10 till vårt betänkande. Av det material som vi inhämtade för att få underlag för bedömning av realränteutvecklingen på lång sikt har vi dragit slutsatsen, att sådan bedömning inte är möjlig att göra med rimlig grad av säkerhet. Det är därför en svaghet i det nuvarande avgiftssystemet att detta är så starkt beroende av ett korrekt realränteantagande for att kunna fylla sitt syfte. Mot den bakgrunden har kommit fram till att vi inte anser det lämpligt att förorda vilken realräntenivå som bör läggas till grund för de framtida avgiftsberäkningarna. I direktiven för vårt arbete påpekas särskilt att finansieringslagens syfte är att garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränslet och andra restprodukter som denna produktion medför. Detta är en hög ambitionsnivå. Vi har därför som ett led i vår behandling av den andra och den tredje frågeställningen funnit det angeläget att genom en bredare genomgång söka belysa huruvida det nuvarande fmansieringssystemet har förutsättningar att fylla detta syfte. Är detta med andra ord tillräckligt tillförlitsystem ligt Mot denna bakgrund föreslår vi sådana ändringar i finansieringssystemet som syftar till att allmänt öka dess förmåga att fylla de syften som formulerades redan år 1981. Av betydelse for inriktningen av vårt arbete inom ramen for den tredje frågeställningen kärnkraftens kostnader har vidare varit - den tid inom vilken utredningsarbetet i sin helhet skall redovisas. Vi har därvid funnit att vissa delar denna frågeställning är en av förutsättning för behandlingen av de två forsta. Detta gäller främst de kostnader som kärnkraftens avfallshantering inkl. den framtida rivningen av kärnkraftverk förväntas ge upphov till och vars finansiering skall säkerställas med hjälp av bestämmelserna i finansieringslagen, dvs. med det nuvarande avgiftssystemet. Därför har vi sett det som angeläget att ingående analysera säkerheten i de kostnadsberäkningar som utarbetas av Svensk kärnbränslehantering

62 SOU 1994: 107

AB och som granskas av Statens kärnkraftinspektion för att ligga till grund för regeringens årliga beslut om avgiftens storlek. Den disposition vi valt för betänkandet skall ses mot bakgrund av hur vi behandlat de olika utredningsuppgifterna. Betänkandet är disponerat kring tre teman, nämligen vissa bakgrundsfakta kapitel 2, finansiering och förvaltning kapitel 3-6 och kärnkraftens kostnader kapitel 7-8. I kapitel 2 redogör vi för det nuvarande finansieringssystemet och motiven för detta. Därefter kapitel 3 belyser vi tillförlitligheten i det nuvarande systemet, främst mot bakgrund av svårigheterna att göra tillräckligt säkra bedömningar om de framtida kostnaderna och antaganden om den framtida reala avkastningen pâ fonderade medel. Kapitel 4 Att säkerställa finansieringen av framtida kärnav- fallskostnader innehåller våra förslag om justeringar i det nuvarande ñnansieringssystemet frågor om ändringar i reglerna för förvaltning de fonderade medlen behandlas dock i följande av kapitel. Kapitel 4 kan sålunda sägas utgöra resultatet av vårt arbete kring den andra frågeställningen, alltså realränteantagandet. I kapitlet ingår bedömningar hur de av oss föreslagna ändringarna av påverkar bl.a. behovet av avgiftsuttag. Som en allmän bakgrund för förslagen i kapitel 6 finns i kapitel 5 generell framställning om risker och riskhantering vid en mer kapitalförvaltning. Förslag om ändrade regler för kapitalförvaltning läggs fram i kapitel Innehållet i detta kapitel svarar sålunda mot den första frågeställningen i direktiven för vårt arbete. Kärnkraftens avfallskostnader, och då särskilt frågor kring beräkningarna av rivningskostnaderna, belyses i kapitel Inom ramen för den tredje utredningsuppgiften ryms analyser av ytterligare frågeställningar, delvis av komplicerad natur. Dessa frågor behandlas i kapitel 8 samt i bilagorna 2-3.

SOU 1994: 107 63

2 Allmän

bakgrund

Vid finansiering av sådan verksamhet upphov till avfall bör som ger beaktas att kostnader för avfallshantering kan uppkomma när intäkterna från den verksamhet som bedrivits har upphört. När det gäller de kostnader uppstår till följd avfall vid som av kärnkraftverk anses det i många länder viktig princip som en att kostnaderna för avfallshantering och reaktorrivning belastar nyttjarna av kärnkraftselen, och inte förs vidare till kommande generationer elanvändare eller skattebetalare. Detta är grundtanken också bakom det fmansieringssystem för kärnkraftens framtida restkostnader som beslutades av riksdagen år 1981. Investeringarna för avfallshanteringen bör alltså betraktas som delar av projektinvesteringen. De skiljer sig emellertid från övriga investeringar genom att deras förläggning i tiden, helt eller delvis, infaller efter det att själva verksamheten upphört. På sätt bör samma driftskostnaderna för avfallshanteringen bäras kärnkraftsprodukav tionen. Om inte hänsyn tas till dessa förhållanden, finns risk för att avfallskostnaderna kommer att behöva finansieras med hjälp av andra ñnansieringskällor än intäkterna från produktionen.

64 SOU 1994: 107

2.1 Kärnkraftens avfall m.m.

2.1.1 Använt kärnbränsle och kärnavfall

Det finns manga olika radioaktiva ämnen. Dessa har den egen-

skapen att de med tiden omvandlas till andra, icke-radioaktiva

stabila ämnen. En del sönderfaller och bildar stabila ämnen ganska

snart, medan for andra gäller att radioaktiviteten avklingar mycket

långsamt. Radioaktivitet finns i var normala omgivning till följd av att radioaktiva ämnen i begränsad utsträckning finns i t.ex. berg-

grunden. Strålning från dessa ämnen kan skada människor, djur och

växter. Detta kan ske antingen genom den direkta bestrålningen eller att de radioaktiva ämnena kommer in i kroppen genom genom inandning eller via mat eller dryck.

Radioaktivt avfall från anläggningar m.m. uppkommer där man

hanterar större eller mindre mängder av radioaktiva ämnen. Verksamheten inom sjukvård, industri och forskning resulterar

sålunda i visst radioaktivt avfall. I Sverige uppkommer det mest

radioaktiva avfallet, liksom de största volymerna, till följd av

verksamheten vid de fyra kärnkraftverken.

Vid produktion av i ett kärnkraftverk utnyttjas det förhållandet

att värme bildas när uranatomer klyvs. Det uppvärmda vattnet

används för att generera vattenånga. Ångan används för att driva en

ångturbin kopplad till en elektrisk generator.

I lagen 1984:3 om kärnteknisk verksamhet kärntekniklagen

finns § 2 definitioner begreppen kärnämne och kärnavfall. Som av kärnavfall räknas bl.a. använt bränsle har placerats i slutförvar. som Vidare omfattar begreppet kärnavfall radioaktiva ämnen som bildats

i en s.k. kärnteknisk anläggning, radioaktivt material eller annat

som tillhört en kärnteknisk anläggning och inte längre skall använ-

das i sådan anläggning samt radioaktiva delar av en kärnteknisk en

anläggning som awecklas.

Kärnavfallet indelas i hög-, medel- och lágaktivt resp. i kort- och

långlivat avfall.

Begreppet högaktivt kärnavfall omfattar i värt land i första hand

det använda kärnbränslet. upparbetat använt kärnbränsle har hög

SOU 1994: 107 65

andel långlivat avfall. Låg- och medelaktivt avfall har lägre aktivitetsnivå än högaktivt avfall. Andelen långlivade radionuklider är oftast låg i låg- och medelaktivt avfall. Låg- och medelaktivt kärnavfall utgörs av t.ex. filter som använts för att rena vatten eller luft i reaktor, utbytta reaktordelar, en överdragskläder, verktyg Även nedmonteringen kärnkraftm.m. av verken framöver kommer upphov till radioaktivt avfall att ge som måste tas om hand, s.k. rivningsavfall. Detta utgörs nästan uteslutande av låg- och medelaktivt avfall. Det låg- och medelaktiva avfallet svarar för 95 % den totala kärnavfallsvolymen. ca av Av den totala radioaktiviteten i det svenska kärnavfallet svarar emellertid det använda kärnbränslet för än 99 %. mer Använt kärnbränsle innehåller stora mängder radioaktiva men. De flesta av dessa avklingar efter några hundra år. Efter 1000 år ca återstår förutom uran och dess dotterprodukter ett fåtal långlivade ämnen, bl.a. plutonium med mycket lång avklingningstid. Först efter 100 000-tals år har bränslets radiotoxicitet minskat till i nivå med den som finns i uranmalm. Grundprincipen för slutförvaring är att den skall ordnas så att avfallet hålls isolerat på ett säkert sätt under den tid avfallet som har högre radiotoxicitet än vad man annars återfinner i naturen.

2.1.2 Hanteringen av avfallet från svenska kärnkrafts-

anläggningar

Ansvaret för omhändertagandet av kärnavfallet åvilar enligt kärntekniklagen den som har tillstånd att driva reaktorema.

Reaktorinnehavarna skall även svara för finansieringen av de

åtgärder kommer att behöva vidtas vidare avsnitt 2.2.

som se

De fyra svenska kärnkraftsproducenterna, dvs. Vattenfall AB, Barsebäck Kraft AB, OKG AB och Forsmarks Kraftgrupp AB, har tillsammans bildat ett bolag, Svensk kärnbränslehantering AB SKB, med uppgift att sköta omhändertagandet kärnavfallet. av SKB tar även via Studsvik AB hand radioaktivt avfall från om sjukhus, industrier och forskning.

3 l4-O9l5

66 SOU 1994: 107

SKB har bedrivit ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete

samt äger och för de anläggningar för avfallshantering som

ansvarar

hittills tagits i bruk. Uppförande kärntekniska anläggningar, dit

av

avfallsanläggningar räknas, kräver tillstånd enligt lag kärnteknik-

lagen och naturresurslagen. Anläggningarna är föremål för tillsyn

från tillsynsmyndigheterna Statens kärnkraftinspektion SKI och

Statens strålskyddsinstitut SSI.

Det svenska kärnkraftsprogrammet beräknas ge upphov till högst

8 000 ton använt uranbränsle. Vidare beräknas rivningsavfallet

ca för samtliga reaktorer uppgå till 144 000 kubikmeter. Till detta ca kommer låg- och medelaktivt avfall från driften av kärnkraftverken

och annat låg- och medelaktivt avfall ca 100 000 kubikmeter.

Lág- och medelaktivt avfall från driften

Det låg- och medelaktiva avfallet tas idag först omhand på resp. kärnkraftverk. På olika sätt försöker man minska mängderna som

skall gå till slutdeponering. Bl.a. bränns den anledningen en del

av lågaktivt avfall i Studsvik. Låg- och medelaktivt avfall förs till ett slutförvar för driftavfall. Detta är beläget i anslutning till Forsmarks kärnkraftverk i

Uppland. Anläggningen ligger 50 meter ner i berget, under

Östersjöns botten. Förvaret, kallat slutförvaret för radioaktivt

driftavfall SFR, stod klart år 1988 och är konstruerat för att kunna hand allt radioaktivt driftavfall från de svenska kärnkraftverta om

ken. Dit kommer även driftavfallet från CLAB se nedan samt

radioaktivt avfall från sjukvård, industri och forskning. Det dröjer

många hundra år innan radioaktiviteten i avfallet i SFR avklingat till den nivå finns i motsvarande bergvolym som omger som slutförvaret. SFR kan även byggas ut för att kunna ge plats för det avfall uppkommer i samband med rivningen av reaktorerna. som Kostnaderna för hanteringen det låg- och medelaktiva driftavav

fallet betraktas som en löpande produktionskostnad och betalas

alltså direkt kärnkraftsföretag. Dessa kostnader täcks av resp.

sålunda inte det finansieringssystem som behandlas i detta

av betänkande. Däremot ingår avfallet från rivning.

SOU 1994: 107 67

Högaktivt anfall m.m.

Det högaktiva kärnavfallet utgörs huvudsakligen det använda

av kärnbränslet.

Använt kärnbränsle innehåller klyvbart material och står därför

under kontroll inom ramen för det s.k. safeguard-systemet.

Nationell kontrollmyndighet är Statens kämkraftinspektion. Kontroll

utövas också av International Atomic Energy Agency IAEA.

Avfallet är mycket radioaktivt under några hundra år till dess de

s.k. fissionsprodukterna avklingat. På mycket lång sikt är det

mängden kvarvarande plutonium och andra transuraner avgör

som hur farligt det högaktiva avfallet är. Genom s.k. upparbetning kan på kemisk väg särskilja de man olika ämnena i använt kärnbränsle från varandra. Vid upparbetning

erhålls uran, plutonium och högaktivt avfall. Därigenom blir det

högaktiva avfallet mer koncentrerat. Mängden plutonium i avfallet

minskar, vilket minskar den tid det tar innan strålningen från

som

detta avfall avklingat. Det är möjligt att utnyttja det separerade

plutoniet och uranet för att tillverka nytt kärnbränsle. Vissa isotoper

av plutonium kan även användas för framställning kärnvapen.

av

Bl.a. detta förhållande har medfört att upparbetning kärnbränsle

av

kommit att ifrågasättas och kritiseras i flera länder.

Upparbetningsprocessen är tekniskt komplicerad, vilket gör den

dyr. I Sverige har riksdagsbeslutet om att avveckla kärnkraften och

den goda tillgången på natururan världsmarknaden till fallande

priser medverkat till att svensk upparbetning använt kärnbränsle av inte blivit aktuell. Även

säkerhetspolitiska skäl har anförts mot att

upparbeta svenskt använt kärnbränsle och därmed bidra till en

ökning av volymen framställt plutonium i världen. Svensk policy är

därför att direktdeponera det använda kärnbränslet.

S.k. transmutation innebär med hjälp kärnreaktioner att man av omvandlar en typ av atomer till och förbränner de en annan

långlivade ämnena. Transmutation förutsätter ytterligare separering

av de långlivade ämnena, dvs. avancerad upparbetning. I bl.a.

USA, Frankrike och Japan pågår forsknings- och utvecklingsarbete

kring ny acceleratorteknik för mer effektiva former transmuta-

av

tion. Ett resultat detta utvecklingsarbete antas ligga så långt fram

av i tiden, att transmutation f.n. inte bedöms aktuellt för svensk vara

68 SOU 1994: 107

del. I Sverige är det SKB utformar planerna för omhändersom

tagandet det använda bränslet. Huvudinriktningen för dessa

av planer är inkapsling bränslet och förvaring ca 500 m ned i berg. av

Planerna granskas regelbundet vart tredje är av SKI och SSI samt

regeringen vidare nedan. Idag finns inga beslut lokalisering

se om

den anläggning avfallet slutligen skall deponeras Inkaps-

av som

lingsanläggningen planeras för lokalisering vid det centrala

mellanlagret för använt kärnbränsle CLAB som ligger vid Oskarshamns kärnkraftverk.

Vissa de radioaktiva ämnena finns i det högaktiva avfallet

av som sönderfaller i takt gör det fördelaktigt att skjuta upp den en som

slutliga förvaringen några decennier. Därigenom underlättas den

hantering bränslet som planeras i samband med slutdeponering-

av Därför finns sedan år 1985 en anläggning för mellanlagring av en. bränslet i 30-40 år, varefter bränslet förutsätts bli slutdeponerat. ca

Under mellanlagringen uppskattas radioaktiviteten och värmeav-

givningen i det utbrända kärnbränslet ha minskat med ca 90 %.

Det använda kärnbränslet transporteras för mellanlagring till

CLAB. De använda bränsleelementen har då först förvarats i minst nio månader på kärnkraftverk for att svalna. Sedan år 1985 resp.

har CLAB tagit emot över 200 ton använt bränsle per år. Bränslet

registreras Kapaciteten i CLAB är idag ca 5000 ton. Efter

noga.

den utbyggnad planeras skall bränslet från hela det svenska

som kärnkraftsprogrammet, 8000 ton, kunna mellanlagras i CLAB. ca I CLAB lagras bränslet i vattenbassänger. Lagringsbassängerna

finns i bergrum 25 meter under markytan. Vattnet i bassängerna

och kylmedel. Även hanteringen fungerar som strålskydd av

bränslet, dvs. mottagning och inplacering i bassängerna, sker under

Ännu efter flera årtionden, när bränslet skall omhändertas vatten. för slutförvaring, avger det värme.

För transporterna finns ett specialbyggt transportfartyg, MS

Sigyn, och speciellt utvecklade transportbehållare för det utbrända

bränslet. SKI ställer krav på säkerhet och fysiskt skydd. Kravet på

strålskydd under transport regleras av SSI och av internationella

regler och rekommendationer utfärdade av IAEA. Årligen transpor-

80 transportbehållare med använt bränsle från de svenska

teras ca

kärnkraftverken. Ungefär lika många transporter av driftavfall till

SOU 1994: 107 69

SFR sker också varje år. Efter mellanlagring i CLAB skall bränslet ges en slutlig förvaring.

Syftet med ett slutförvar är att isolera avfallet från all kontakt med

människor, nu levande och kommande, och deras miljö.

SKBs arbete är inriktat ett system med flera skyddande

barriärer, var och en med egenskaper som skall skydda mot

utsläpp av de radioaktiva ämnena. Man utgår från material som visat sig ha beständiga egenskaper i naturen under mycket lång tid.

Exempel på sådana ämnen är koppar och bentonit en speciell sorts

lera. Ett problem vid konstruktion av ett slutförvar är att bränslet även

efter förvaringen vid CLAB alstrar värme. I ett slutförvar får inte

temperaturen bli för hög.

Ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete ligger till grund

för den nu planerade metoden för slutförvar. Liknande metoder som SKBs studeras ingående även i andra länder. Forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs också tillsammans med andra länder, bl.a. i ett flertal underjordiska laboratorier.

SKB bygger f.n. ett nytt underjordiskt laboratorium vid Äspö

utanför Oskarshamn, där man bl.a. testar möjligheterna till

bestämning av egenskaper hos berget från markytan. Genom att

spränga och borra sig ner i berget, till djup motsvarande ett

slutförvars, kan sedan metoderna att kartlägga grundvattenrörelser,

sprickbildningar, kemisk miljö etc. testas. Erfarenheterna från Äspö

är avsedda att användas vid detaljutformning av den metodik som

skall användas när SKB under hälften av 1990-talet planerar senare

att genomföra detaljundersökningar och utforma ett djupförvar. Man

planerar även att i Äspö praktiskt testa utformningen av delar i ett

slutförvar.

Förutom säkerhetsmässiga krav som hänger samman med val av

berg och arbetet i berget kommer krav att ställas på den inneslut-

ning som bränslet skall förvaras i när det deponeras i berget, den

s.k. inkapslingen. Vidare skall slutförvaret konstrueras så att det

efter en viss tid inte kräver tillsyn. Samtidigt kan det komma att

ställas krav på att ett slutförvar byggs sä att framtida generationer kan ta sig ner till förvaret for att kunna reparera det eller ändra det. Enligt SKBs planer kommer det använda bränslet, efter

mellanlagringen på CLAB, att placeras i kopparkapslar med en inre

70 SOU 1994: 107

stålbehållare. Inkapslingen planeras ske i en anläggning i anslutning

till CLAB. Varken metoden eller anläggningens lokalisering och

utformning har ännu prövats av tillsynsmyndigheterna.

Kapslarna, totalt rör det sig om ca 4500 stycken med vardera ca 1,7 ton kärnbränsle inuti, skall sedan transporteras till platsen för slutförvaret. Där skall de sänkas ner i hål i botten av tunnlar på ungefär 500 meters djup. Alla mellanrum, liksom tunnlar och

schakt, skall fyllas igen med bentonit eller blandningar av sand och

bentonit.

Förvaringsmetoden är en vidareutveckling av den metod för

slutförvaring som brukar kallas KBS 3-metoden. Den beskrevs i

sina huvuddrag redan 1983, i samband med att kärnkraftsföretagen

OKG och FKA avkrävdes besked om en säker metod för slutförvaring av använt bränsle inför tillståndet att starta den elfte och tolfte kärnkraftsreaktorn. Metoden har senare utvecklats i och med att

kunskaperna ökat när det gäller avfall, inkapslingsmetoder och

berggrundens egenskaper.

I kärntekniklagen finns sedan år 1984 angivet reaktorinnehavarnas

ansvar för omhändertagandet av kärnavfallet, liksom för att det

forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs som möjliggör detta

ansvar se avsnitt 2.2. Bl.a. skall tillstándshavarna i samråd

upprätta eller låta upprätta ett program för den allsidiga forsknings-

och utvecklingsverksamhet som krävs för full görandet av omhänder-

tagandet av kärnavfallet. SKB har hittills presenterat sådana planer

vid tre tillfällen, senast i form av det s.k. FUD-program 92

FUDForskning, Utveckling, Demonstration.

I FUD-program 92 har SKB bl.a. redovisat att man avser bedriva arbetet med slutförvaret i två steg. Först avser man att deponera 5-10 % av den totala mängden bränsle med möjlighet att återta

bränslet efter det att en utvärdering genomförts. Beslutet om

utbyggnad i full skala behöver enligt SKB inte tas förrän det att en

första deponering genomförts och resultaten utvärderats.

Regeringen har efter hörande av tillsynsmyndigheterna och ett

stort antal andra instanser i december 1993 fattat beslut med anledning av FUD-92. Av beslutet framgår att regeringen i likhet

med SKI Statens kärnkraftinspektion och KASAM Statens råd för

kärnavfallsfrågor ansåg att programmet uppfyller de anspråk som

ställs i kärntekniklagen. Samtidigt ställde regeringen krav på vissa

kompletterande redovisningar den 1 juli 1994. I det följande

per återges huvudinnehållet i detta regeringsbeslut.

Regeringen, liksom SKI och KASAM, metod med deponeanser att en ring i etapper ger betydande fördelar, även inte slutförvarets om långtidsegenskaper kan demonstreras. Regeringen framhöll emellertid att även om KBS 3-metoden skulle vara ett rimligt val för demonstrationsdeponering, bör SKB inte binda sig för någon specifik hanterings- och förvaringsmetod innan en samlad och ingående analys tillhörande av säkerhets- och strålskyddsfrågor redovisats. Regeringen delar den uppfattning som framförts av både SKI och KASAM att det av FUD-program 92 inte klart framgår efter vilka metoder eller kriterier som SKB avser bedriva urvalet av lämpliga platser för ett slutförvar. Regeringen delar vidare SKIs uppfattning att beslut som rör slutförvarssystem skall grundas på säkerhetsanalyser. Regeringen farm att de metoder för säkerhetsanalyser som SKB använder bör utvecklas ytterligare, särskilt vad gäller hur olika osäkerheter skall beskrivas och vägas samman. Enligt regeringens uppfattning är en god offentlig insyn önskvärd i urvalsprocessen. SKB bör därför lämna information om sitt arbete i detta avseende till SKI, SSI, KASAM, Boverket samt berörda länsstyrelser och kommuner.

Sammanfattningsvis beslutade regeringen om ett antal villkor som

skall gälla i den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksamheten. SKB skall komplettera FUD-program 92 genom att redovisa: de kriterier och metoder som kan bilda underlag för val platser - av lämpliga för slutförvar, ett program för beskrivning av förutsättningar för konstruktion - av inkapslingsstation och slutförvar, ett program för de säkerhetsanalyser som SKB avser att upprätta, en analys av på vilket sätt olika åtgärder och beslut påverkar senare beslut inom slutförvarsprogrammet. De rekommendationer som SKI och KASAM lämnat i sina yttranden bör beaktas vid kompletteringen av FUD-programmet. Kompletteringarna skall lämnas till SKI senast den 1 juli 1994. Vidare skall SKB i nästa FUD-program redovisa sin bedömning av kunskapsläget beträffande de alternativ kan komma ifråga för som slutförvaring av använt kämbränsle och långlivat kämavfall i Sverige. Slutligen skall SKB till SKI fortlöpande redovisa ändringar i de tidsplaner som redovisas i FUD-program 92.

72 SOU 1994: 107

2.2 Författningar inom kärnavfallsområdet

Ansvaret för kärnavfallshanteringen regleras i lagen 1984:3 om kärnteknisk verksamhet omtryckt 1992:1536, den s.k. kärntekniklagen, och i strálskyddslagen 1988:220, §§ 13 och 14. Till följd av ändringar i kärntekniklagen år 1992 gjordes även vissa förändringar i den lag som reglerar finansieringsfrâgorna i samband med kärnavfallsprogrammet, lagen 1992:1537 om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., den s.k finansieringslagen.

2.2.1 Lag 1984:3 om kämteknisk verksamhet omtryckt

1992:1536

I kärntekniklagen regleras tillståndsfrågor i samband med uppförande s.k. kärntekniska anläggningar. För kärnteknisk verksamhet av krävs tillstånd enligt lagen. Frågor om tillstånd prövas av regeringeller tillsynsmyndigheten, statens kärnkraftinspektion. en De grundläggande begrepp som används i lagen definieras enligt i huvudsak följande § 2.

Med kärnteknisk anläggning avses

kärnkraftsreaktorer för kommersiell utvinning av energi, andra reaktorer främst forskningsreaktorer, anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, förvaring som avses bli bestående slutförvaring eller annan förvaring lagring av kärnämne, anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av kärnavfall.

SOU 1994: 107 73

Med kdrndmne avses

uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar.

Med kdrnaxfall avses

använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar, radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål, material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre skall användas i en sådan anläggning, radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

Kärnteknisk verksamhet skall bedrivas så att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av Sveriges överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen. Regeringen eller tillsynsmyndigheten får meddela de föreskrifter som behövs för uppfyllande dessa överenskommelser. av Säkerheten skall upprätthållas att de åtgärder vidtas som genom krävs för att förebygga fel eller felaktigt handlande som kan ge upphov till en radiologisk olycka och som förhindrar olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Regeringen eller tillsynsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om de åtgärder som behövs för att uppfylla detta. En tillståndshavare får efter godkännande av regeringen eller tillsynsmyndigheten uppdra någon annan att vidta åtgärder som enligt lagen skall utföras av tillståndshavaren. Ansvaret i dessa situationer reglerat då uppdragstagaren vid tillämpning är numera av vissa paragrafer i lagen anses ha samma ansvar som tillstånds-

74 SOU 1994: 107

havaren. Tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor får enligt 5 § inte meddelas. Där regleras numera även att det är förbjudet att utan särskilt tillstånd i Sverige slutförvara använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eller en annan kärnteknisk anläggning i ett annat land. Tillstånd får meddelas endast om det

finns synnerliga skäl och genomförandet av kärnavfallshanterings-

programmet inte försvåras.

I 10 § regleras tillståndshavares allmänna skyldigheter, däribland

skyldigheten att sörja för avfallshanteringen. Enligt paragrafens

lydelse skall den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet svara

för att de åtgärder vidtas som behövs för:

att med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs upprätthålla säkerheten,

2. att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kämavfall eller däri uppkommet kämämne som inte används på nytt och

3. att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall bedrivas.

Vidare skall enligt ll § den som har tillstånd att inneha eller driva

en kärnkraftsreaktor även svara för att den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs som behövs för att vad som föreskrivs i 10 § punkterna 2 och 3 skall kunna fullgöras. I 12 § föreskrivs att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor i samråd med övriga reaktorinnehavare skall

upprätta eller låta upprätta ett program för den allsidiga forsknings-

och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som anges i 10

§ punkterna 2 och 3 samt i 11 Programmet skall dels innehålla

en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels

närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd

om minst sex år. Programmet skall vart tredje år insändas till

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för att

granskas och utvärderas.

I samband med granskningen och utvärderingen får numera, efter

en komplettering av lagen år 1992, sådana villkor ställas upp som

behövs avseende den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksam-

SOU 1994: 107 75

heten 12 §.

När det gäller frågan om skyldighet för en reaktorinnehavare att

svara för vissa kostnader som staten har och att erlägga en årlig

avgift till staten hänvisas i 13 § till bestämmelserna i lagen SFS 1992:1537 om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Enligt 14 § kvarstår ansvaret som regleras i 10 § även efter det att tillståndet har upphört eller löpt ut.

Tillsyn över efterlevnaden av kärntekniklagen inklusive över-

vakning och kontroll av slutförvar utövas av Statens kärnkraft-

inspektion. Tillståndshavare skall på begäran av tillsynsmyndig-

heten:

lämna myndigheten de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen, och

2. ge myndigheten tillträde till de anläggningar eller plats där kâmteknisk verksamhet bedrivs för undersökningar och provtagningar, i den omfattning som behövs för tillsynen.

Tillsynsmyndigheten får besluta om de åtgärder som behövs samt

meddela tillståndshavaren de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall. Om någon inte vidtar en åtgärd som åligger honom enligt lagen eller enligt föreskrifter eller villkor som meddelats med

stöd av lagen eller enligt tillsynsmyndighetens förelägganden får

myndigheten låta vidta åtgärden på hans bekostnad.

Lagen innehåller även bestämmelser om offentlig insyn lokal

säkerhetsnämnd, ansvar, sanktioner och överklagan.

2.2.2 Lag 1992: 1537 om finansiering av framtida utgifter

för använt kärnbränsle m.m.

Medan kärntekniklagen reglerar reaktorinnehavarnas ansvar även det ekonomiska för hantering och slutförvaring av kärnavfallet -

syftar den s.k. ñnansieringslagen till att säkerställa att medel finns

tillgängliga när de olika åtgärderna enligt kärnavfallshanteringspro-

grammet skall genomföras se vidare kapitel 4.

Sambandet mellan de två lagarna uttrycks i 1 och 2 §§ finansi-

76 SOU 1994: 107

eringslagen genom ein hänvisning till reaktorinnehavarens skyldigheter enligt kärntekniklagen att svara för omhändertagandet av kärnavfall och kostnaderna härför. I 2 § anges att avgiftsskyldigheten avseende omhändertagande omfattar kostnader för

en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kämbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,

2. en säker avveckling och rivning av reaktoranlåggningen,

den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i l och 2 skall kunna fullgöras.

Lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. är ursprungligen från 1981. I samband med att kärntekniklagen reviderades år 1992 kom även finansieringslagen att genomgå vissa förändringar av redaktionell karaktär för att bättre överens-

stämma med bestämmelserna i den omarbetade

I finansieringslagen regleras att avgifter skall betalas för att finansiera dels omhändertagandet av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa andra kostnader som staten har enligt finansieringslagen och kärntekniklagen. Avgifter skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor, dvs. reaktorinnehavaren. Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift 1 §. I 3 § anges att reaktorinnehavaren i samråd med Övriga reaktorinnehavare skall beräkna kostnaderna för omhändertagandet. Beräkningen skall omfatta dels en uppskattning av kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan behövas, dels kostnaderna for de åtgärder som avses vidtas inom åtminstone de tre närmaste åren. Kostnadsberäkningarna skall ses över varje år och lämnas till

regeringen eller tillsynsmyndigheten Statens kärnkraftinspektion.

Förutom kostnader till följd av omhändertagande av kärnavfallet skall avgifterna täcka även statens kostnader 4 § för att

komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 § punkt

SOU 1994: 107 77

2. pröva frågor rör avgiftens storlek och användningen av som avgiftsmedel,

pröva frågor övervakning och kontroll slutförvar enligt om av 16 § i kämtekniklagen.

Avgifternas storlek fastställs årligen för nästföljande kalenderår av

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Varje reak-

torinnehavare skall betala i förhållande till den energi som levereras

5 §.

Storleken på avgifterna skall bestämmas så att de sammanlagda

avgiftsbeloppen betalas under reaktorns drifttid täcker kostsom naderna för omhändertagandet och statens andra kostnader enligt ovan 6 §.

Avgiften skall betalas in till den myndighet som regeringen

bestämmer sedan år 1992 Statens kärnkraftinspektion. Myndig-

heten skall sätta in medlen på räntebärande konto i riksbanken. Räntan skall läggas till kapitalet 7 §.

I 8 § att avgifterna skall användas för att ersätta reak-

anges

torinnehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att

täcka kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till statens reaktorn och bränsle använts i reaktorn. Frågor användning som om

avgiftsmedlen prövas regeringen eller av den myndighet som

av av

regeringen bestämmer.

Vidare skall reaktorinnehavaren enligt 9 § begäran lämna de

upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att

eller den myndighet regeringen bestämmer skall regeringen som kunna fastställa avgiftens storlek och pröva frågor om användningen

medlen. I den utsträckning behövs skall reaktorinnehavaren av som även på begäran lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör fran detta förvaras eller hanteras.

Slutligen innehåller ñnansieringslagen bestämmelser om sank-

tioner vite vid äsidosättande skyldighet resp. vid infordran

resp. av

uppgifter med anledning av 9

av

2.2.3 Strålskyddslagen 1988:220

I strålskyddslagen regleras verksamheter upphov till

som ger

strålning joniserande och icke-joniserande.

Syftet med lagstiftningen är att människor, djur och miljö skall

skyddas mot skadlig verkan av strålning.

I 13 och 14 §§ regleras verksamheter upphov till som ger radioaktivt avfall m.m.

Enligt 13 § skall den som bedriver eller har bedrivit verksamhet

med strålning svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på från ett

strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller

kasserade strålkällor använts i verksamheten. som

Här anges även att om det är påkallat från strålskyddssynpunkt

-

regeringen eller den myndigheten regeringen bestämmer får

föreskriva att den bedriver eller har bedrivit verksamhet med som strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras eller slutförvaras på särskilt angivet sätt.

Av 14 § framgår att den bedriver eller bedrivit verksamhet

som

med en teknisk anordning kan alstra strålning skall, i den

som utsträckning som föreskrivs regeringen eller den myndighet av som

regeringen bestämmer, svara för att anordningen oskadliggörs, när

den inte längre skall användas i verksamheten.

I 23 § anges att tillstånd enligt strålskyddslagen inte behövs för

verksamhet som har fått tillstånd enligt kärntekniklagen, inte om

annat föreskrivits i tillstånd meddelats enligt den lagen. Dock

som

har Statens strâlskyddsinstitut skyldighet att meddela strålskydds-

föreskrifter för den aktuella verksamheten.

Tillsynsmyndighet för strålskyddslagen är Statens strålskydds-

institut.

SOU 1994: 107 79

2.3 Nuvarande finansieringssystem och dess

framväxt

2.3.1 Tillkomsten av 1981 års ñnansieringslag

Vid mitten 1970-talet började kärnkraftsföeretagen göra avsättav

ningar i sina bokslut för att skapa täckning för de framtida kost-

naderna för hantering använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. av Beräkningar hur stora avsättningar som bnorde göras varje är av utfördes Svensk Kärnbränsleförsörjning AB SKBF som bildats av

de fyra kärnkraftsproducenterna. I systemet kom att ingå att

av Riksskatteverket årligen övre gränser för skattefria avsättangav

ningar. I praktiken torde beskattningsreglerna ha styrt avsätt-

ningarnas storlek under dessa år.

I november 1978 tillkallades en särskild utredare med uppgift att

lämna förslag bl.a. rörande hur de framtida kostnaderna för hantering och förvaring använt kärnbränsle och radioaktivt avfall av skulle finansieras. I utredningens betänkande Kärnkraftens avfall SOU 1980:14 föreslogs att kraftföretagen årligen i sina bokslut skulle avsätta medel pá basis aktuella beräkningar av behovet, att av

de avsatta medlen skulle förvaltas av kraftföretagen själva och att

särskild statlig myndighet skulle ha allmänna tillsyns- och

en

prövningsuppgifter.

Utredarens förslag rörande förvaltningen av medlen fick emeller-

tid ett blandat mottagande remissinstanserna. Flera instanser av

ansåg att större trygghet borde skapas för attt de avsatta medlen

skulle komma användas för avsett ändamåtl. Bl.a. Riksbanken, att

Riksgäldskontoret och Riksskatteverket kritiserade den föreslagna

modellen för förvaltning medlen. Riksbanksfullmäktige var t.ex.

av

starkt skeptisk till den utredningen förordade förvaltningslös-

av

ningen och avstyrkte att de avsatta medlen skulle förvaltas inom

företagen. Riksbanksfullmäktige förordade i stället modell där de en

avsatta medlen skulle sättas in på Riksbanken, alternativt Riksgälds-

kontoret, för att utnyttjas då den statliga myndigheten så medger.

Fullmäktige i Riksgäldskontoret likaså tveksam till innebörden

var

förslaget att det skulle tillskapas betydande finansieringskälla

av en

där kraftföretagen skulle ha prioritet. Riksgäldsfullmäktige menade

istället att de avsatta medlen borde fonderas och insättas på räntebärande konto i Riksgäldskontoret. Även Statens vatten-

fallsverk menade i sitt yttrande att ett system för fondering skulle

kunna utformas så att de avsatta medlen sattes in på konto hos Riksgäldskontoret. Riksskatteverket föreslog, för att undanta avkastningen på de avsatta medlen från beskattning, att medlen skulle inbetalas till särskild fond också skulle förvalta en som medlen. I 1981 års energiproposition noterade det föredragande statsrådet att remissinstanserna redovisat skilda uppfattningar rörande var

medlen skulle vara placerade och under vilka förutsättningar de

skulle få tas i anspråk och framhöll dels att hänsyn måste tas till

den långa tid under vilken verksamheten sträcker sig, dels behovet

av värdesäkring av medlen. Sedan utredningens förslag hade lagts

fram hade Sverige även genomfört folkomröstningen kärnkraft.

om

Föredraganden anförde prop. l98081:90 bilaga s. 610:

Riksdagens beslut med anledning av resultatet av folkomröstningen i kämkraftsfrågan som hölls våren 1980 innebär att kärnkraft inte skall utnyttjas i Sverige efter år 2010. Detta innebär att de tre aktiebolag som nu endast har till uppgift att driva kämkraftsreaktorer inte, med de förutsättningar som gäller beträffande nuvarande verksamhet, kommer att bedriva någon intäktsgivande verksamhet efter detta år. Att i denna situation ställa krav dessa företag innebär att de skall fondera som medel för en verksamhet som beräknas pågå till âr 2060 finner jag direkt olämpligt. Såväl det direkta som det övergripande ansvaret för verksamheten torde vid denna tidpunkt helt ha övergått till staten. Det synes mig också osäkert kraftföretagen eller deras dotterbolag om kan ställa sådana säkerheter att de framtida fmansieringsbehoven i alla situationer kan tillgodoses. Med hänsyn till vad jag nu anfört anser jag att de kostnader som är förenade med hanteringen det använda kämbränslet och med de av övriga åtgärder som jag har angett bör finansieras att medel genom härför uttas avgift till staten. Avgiften bör erläggas till den genom en myndighet som regeringen bestämmer och denna insättas på av räntebärande konto i riksbanken. Räntan som utgår på medlen bör läggas till kapitalet. Härigenom erhålls en viss värdesäkring medlen. av

Mot denna bakgrund föreslogs i samma proposition särskild lag en

om finansiering av framtida avgifter för använt kärnbränsle

m.m.

1981:669; den s.k. ñnansieringslagen. Riksdagens beslöt i enlighet

härmed att denna lag skulle börja gälla fr.o.m. den l januari 1982.

I lagen angavs 7 § att medlen skall sättas in på räntebärande konto i Riksbanken.

2.3.2 Ändringen i ñnansieringslagen 1986

I juli 1983 bemyndigade regeringen det ansvariga statsrådet att

tillkalla en kommitté med uppdrag att närmare belysa vissa frågor om resurser och organisation för den statliga verksamheten på kärnavfallsområdet inklusive frågor om forskning och finansie-

ringssystem. I utredningens betänkande Samordnad kärnav-

fallshantering planering, tillsyn och finansiering SOU 1984:76,

som presenterades hösten 1984, behandlades också frågorna om fondförvaltning och kapitalplacering.

En faktor för utredningen att ta hänsyn till när det gällde förslag

om förvaltningsformer etc. var den då gällande rätten till återlån från de inbetalade medlen for kärnkraftsföretagen. Kommitténs mening var att systemet med återlån borde avlösas av ett friare systern så snart givna utfästelser infriats, vilket också skedde. Som ett grundläggande krav på medelsförvaltningen angav utredningen säkerställande av att medel finns tillgängliga för

kärnavfallets slutliga hantering när de behövs. Med denna utgångs-

punkt angavs som önskemål att medlen skulle förvaltas så att de

skulle ge högsta möjliga reala avkastning samtidigt som medlen

skulle kunna utnyttjas för investeringar som tryggade energiförsörj-

ningen.

Mot denna bakgrund behandlade utredningen såväl möjligheterna

att placera i olika typer av tillgångar som olika modeller för hur det

löpande förvaltningsarbetet skulle kunna organiseras.

Vad först gäller olika placeringsformer angav utredningen tre

olika möjligheter, nämligen

direktlån, aktierobligationer och

fondering i Riksgäldskontoret.

Utredningen avvisade däremot ett alternativ med placering i fast

egendom mark och fastigheter. Skälen till detta var främst kraven

på forvaltningsresurser och att större delen av fondkapitalet måste

realiseras inom loppet av några decennier. Med direktlån avsåg kommittén ett system där medlen utlånas till produktiva investeringar i första hand inom energisektorn men utan begränsning till kärnkraftsföretagen. En placering helt eller delvis i aktier ansågs kunna motiveras av önskemålen om en hög avkastning på fondkapitalet, men aktieplaceringarna borde då spridas över marknaden för att begränsa de ekonomiska riskerna. En placering i obligationer borde inriktas mot industriobligationer och högförräntade statsobligationer, menade utredningen. Alternativet med fondering i Riksgäldskontoret förutsattes utgöra

antingen alternativ eller komplement till direktlån resp. placeringar

i aktierobligationer. Utredningen sökte få till stånd att avkastningen

på dessa fondmedel skulle regleras av en realränteklausul. Utred-

ningens målsättningar här gick emellertid inte att förena med

Riksgäldskontorets krav.

Övervägandena om möjliga placeringsformer utgjorde samtidigt

en utgångspunkt för utredningens arbete med frågan om hur det löpande arbetet med kapitalförvaltningen borde organiseras.

På förfrågan angav Riksgäldskontoret, liksom även Riksbanken,

att något förvaltningsuppdrag med inslag av utlåningsverksamhet eller aktie- eller obligationsplaceringar inte på något naturligt sätt

var förenligt med resp. myndighets allmänna uppgifter. Företrädare

för AP-fonden ställde sig avvisande till förvaltningsuppdrag i

traditionell mening mot bakgrund av att sådana uppgifter bedömdes

svåra att förena med fondens arbetsuppgifter. För att förvalta och administrera direktlån resp. aktie- och

obligationsplaceringar gällde således andra alternativ. Ett sådant

alternativ var enligt utredningen egenförvaltning, med vilket avsågs

att tillskapa en sådan funktion inom kärnbränslemyndighetens

kansli. Utredningen såg dock detta främst som en möjlighet om

placeringsverksamheten skulle en tonvikt direktlån.

Om placeringarna istället fick en inriktning på aktier och obligationer ställde sig utredningen däremot tveksam till modellen med

egenförvaltning. En sådan inriktning av placeringsverksamheten

borde enligt utredningen förenas med förvaltningsuppdrag till en

eller flera banker. Förvaltningsuppdrag till banker ansågs även

kunna innehålla ett element av direktlåneverksamhet. I anslutning till att utredningen remissbehandlades våren 1985

SOU 1994: 107 83

noterade kärnbränslenämnden mot bakgrund av den allmänna ränteutvecklingen att villkoren för ränteavkastningen på fondmedlen var förhållandevis oförmånliga.

Regeringens proposition våren 1986 prop. 198586: 132 byggde

på kommitténs analys av olika placeringsalternativ. I propositionen föreslog regeringen att den dittills gällande s.k. återlånerätten för kraftföretagen skulle avskaffas. Motsvarande ändringar av vissa bestämmelser i fmansieringslagen föreslogs. Regeringens ställnings-

tagande i propositionen innebar vidare att den rådande ordningen

med placering av fondmedlen på räntebärande konto i riksbanken också skulle gälla framgent. Propositionen antogs av riksdagen våren 1986, varefter den ansvariga myndigheten, Statens kärnbränslenämnd, gjorde en framställan hos riksbanksfullmäktige rörande räntevillkoren. Fullmäktige beslöt hösten 1986 att fondmedlen fr.o.m. den 1

januari 1987 skulle erhålla en högre avkastning. Denna skulle i

fortsättningen vara baserad på den s.k. statslåneräntan se vidare

avsnitt 2.3.4.

2.3.3 Önskemål förbättrad avkastning 1991

om

I juni 1991 aktualiserade Statens kärnbränslenämnd i en promemoria ånyo frågan om huruvida avkastningen på fondmedlen kunde

betraktas som tillfredsställande. I promemorian 1991-06-20 dnr

6590: Ändrade regler för placering avgiftsmedel framhöll

av nänmden bl.a. 7:

Det resonemang som här förs vill belysa det omöjliga i att åstadkomma den bästa förräntningen av fondmedlen under nuvarande omständig-

mot statslåneräntan, har visat sig vara klart ogynnsam för fonderade medels avkastning de senaste tvâ åren.

Nämndens slutsats var 8 att möjligheter bör skapas för en friare

placering av fondmedlen.

I promemorian lyftes vidare en förvaltningsmodell fram, där

nämnden skulle kunna uppdra en eller flera kommissionärer att

förvalta fondmedlen med utgångspunkt från specificerade krav och

84 SOU 1994: 107

ett placeringsreglemente. Promemorian skickades på remiss till Riksbanken, Riksgäldskontoret, de berörda kärnkraftsföretagen och SKB. Riksbanken liksom kärnkraftsföretagen och SKB hade inget att erinra mot förslaget. Företagen fann emellertid anledning att framhålla att en aktiv förvaltning är förenlig med ett medvetet risktagande och den avvägning mellan förväntad avkastning och risk som därvid inbegrips. Riksgäldskontoret ställde sig däremot tveksamt och menade att avgiftsmedlen bör placeras på konto i Riksbanken tills kraven på

verksamhetsstyrning och utvärdering m.m. blir föremål för en

grundlig översyn. Samtidigt menade emellertid Riksgäldskontoret

att räntekonstruktionen borde förändras.

Sammanfattningsvis ledde Kärnbränslenämndens initiativ, som

presenterades för regeringen i nämndens fördjupade anslags-

framställning hösten 1991, inte till några konkreta förändringar vid

denna tidpunkt. Däremot aviserade regeringen i december 1991

i samband med sitt beslut om avgift för år 1992 att en utredning -

kring fmansieringssystemet för använt kärnbränsle m.m. skulle

tillsättas.

2.3.4 Nuvarande regler för placering och avkastning

Idag gäller således fortfarande att fondmedlen placeras på räntebärande konton i Riksbanken. Ansvarig myndighet är sedan den l

juli 1992 Statens kärnkraftinspektion. Kärnkraftinspektionen

använder fyra konton för fondmedlen på så sätt att ett konto är

upplagt for betalningar till och från vart och ett av de fyra kärn-

kraftsföretagen.

Den ränta som ges på dessa konton baseras på den s.k. statslåneräntan. Allmänt sett används statslåneräntan för att i skattesam-

manhang definiera vad som är fördelaktiga lån och den fastställs av

Riksgäldskontoret varje vecka att gälla under nästkommande vecka. Den baseras på ett genomsnitt av räntenoteringarna på IO-åriga

statsobligationer under den sistlidna veckan.

För Kärnkraftinspektionens konton i Riksbanken tillämpas under

kommande hela månad fr.o.m. första bankdag resp. månad den

räntesats som fastläggs den sista torsdagen inför kommande

SOU 1994: 107 85

kalendermånad. Räntebindningen är alltså en månad även om räntesatsen i sig baseras på den 10-åriga statsobligationsräntan. Ränteavkastningen utbetalas till resp. konto kalenderårsvis. Avkastningen tillförs kontot på årets sista dag. Några sakliga förhållanden vad gäller reglerna för förvaltningen ändrades inte vid årsskiftet 1992-1993, då lagen 1981:669 upphörde att gälla och ersattes lag 1992:1537 nu anger hur fondmedav som

len skall förvaltas. I 7 § stadgas följande:

Avgiften skall betalas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Myndigheten skall sätta in medlen på räntebärande konto i Riksbanken. Räntan skall läggas till kapitalet.

och fond-

2.4 Finansieringssystemet: avgifter

1982-1993

uppbyggnad

Den grundläggande principen bakom fmansieringslagen är att

kärnkraftsföretagen skall svara för alla de kostnader som är nödvändiga för att på ett säkert sätt ta hand om och slutförvara avfall och använt kärnbränsle och för att riva kärnkraftverken.

Syftet är därvid att kostnaderna skall betalas av dem som utnyttjar

kärnkraften och att medel skall finnas tillgängliga då investeringarna

skall genomföras.

Dessa förhållanden innebär att medel för att täcka framtida

utgifter för verksamheten måste tas ut i förväg ur de löpande

intäkterna från kärnkraftsproduktionen.

Detta synsätt ligger bakom regeln att varje reaktorinnehavare skall

betala avgifter i förhållande till den energi som levereras 5 §.

Enligt fmansieringslagen skall reaktorinnehavaren varje år göra en

beräkning kostnaderna. Beräkningen skall innehålla en uppskatt-

av

ning dels kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan komma

av

att behövas, dels av kostnaderna för planerade åtgärder under

åtminstone de närmaste tre åren. Kostnadsberäkningen skall ses över varje år. Beräkningarna görs SKB och lämnas till Statens kärnkraftav

inspektion. Inspektionen granskar i sin tur beräkningarna och

lämnar på basis dessa samt vissa andra utgångspunkter sitt av

86 SOU 1994: 107

förslag till avgift örekWh för det kommande året till regeringen.

Regeringen fattar ett beslut i slutet året gäller för nästav som

följande kalenderår. Detta system innebär alltså att det finns

möjligheter till kontinuerlig prövning förutsättningar och

av

förhållanden betydelse för avgiftsuttaget.

av

Centrala utgångspunkter för Kärnkraftinspektionens avgiftsförslag

ar

de belopp fonderats hittills,

som

bedömningar av hur stora de totala kostnaderna är och när

kostnaderna beräknas infalla i tiden,

bedömningar av hur mycket som kommer att levereras från

kärnkraftverken per år och hur många årsproduktioner bör som

läggas till grund för avgiftssättningen den s.k. intjänandetiden

samt

bedömningar av hur stor den reala avkastningen väntas bli på

fondmedlen realräntan.

De beräknade kostnaderna för åtgärder skall betalas med som fondmedel behandlas i kapitel De beräknade totalkostnaderna

varierar mellan de olika verken. Lagstiftningen utrymme för

ger olika avgifter per kWh från de olika verken och även från de olika reaktorerna. Åren t.0.m. 1986 tillämpades en enhetlig avgift för alla

verk, men fr.o.m. 1987 bestäms avgiften särskilt för varje verk.

För år 1994 har SKB bedömt leveranserna från kärnav kraftverken till 67,2 TWh per år.

Frågan om intjänandetid har föranlett vissa diskussioner. SKB har

hävdat den för reaktorerna beräknade tekniska livslängden, dvs. 40

år, som lämplig utgångspunkt samt även redovisat uppgifter

som

avser drift av samtliga reaktorer till år 2010. Tillsynsmyndigheten

har i stället hävdat att den planenliga avskrivningstiden för kärn-

kraftsanläggningen, dvs. 25 år, borde ligga till grund för avgiftsbe-

räkningen. Under ev. resterande år reaktors drifttid har

aven

tillsynsmyndigheten pekat på möjligheten att endast mindre

en avgift, som täcker tillkommande kostnader för den ökade bränsle-

SOU 1994: 107 87

mängden, skall tas ut.

I regeringsbeslutet den 22 december l993 om avgift för år 1994

har regeringen uttalat följande:

Regeringen angav i sitt beslut den 22 december 1992 jfr. M9236656 om avgifter för år 1993 för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. att en intjänandetid på 25 år är en riktig utgångspunkt för beräkning av avgiften. Regeringen har inte funnit skäl att frångå den uppfattningen.

Vad beträffar realräntan har Kärnkraftinspektionen, liksom tidigare Statens kärnbränslenämnd, antagit att denna kommer att uppgå till

i genomsnitt högst 2,5 % per år för perioden fram till 2050.

Antagandet baserar sig bl.a. på jämförelser med den historiska

utvecklingen. Antagandet om realräntan spelar stor roll för beräkningarna av vilka avgifter som bör tas ut. Uppskattningsvis kan avkastningen förväntas svara för mellan 13 och hälften av de

beräknade fondmedlen. Frågorna kring realränteantagandet

behandlas närmare i kapitel

Under 1980-talet var den reala avkastningen på fondmedlen knappt 4 % i genomsnitt per år. Detta förhållande tillsammans -

med det faktum att den årliga produktionen av från kärnkraft-

verken vissa år varit högre än vad ursprungligen antogs har

som -

kompenserat fondbehållningen för den i nominellt belopp

konstanta avgift som utgått sedan år 1984.

Den ansvariga myndigheten har varje år sedan 1988, på basis av

sina gjorda antaganden, föreslagit regeringen en höjning av

avgiften. Bakgrunden till dessa förslag var den då föreslagna förtida

avvecklingen av två reaktorer i mitten av 1990-talet. Senare har

andra motiv tillkommit. SKBs beräkningar inför år 1994 redovisas i rapporten Kostnader för kärnkraftens restprodukter SKB juni 1993. Kärnkraftinspektionens avgiftsförslag på basis härav för 1994 finns redovisat i Förslag till avgifter för år 1994 SKI Teknisk rapport 93:38, oktober 1993. Som en konsekvens av bl.a. den tidigareläggning av vissa investeringar som SKB föreslog 1993 i enlighet med 1992 års FUD-

program föreslog Statens kärnkraftinspektion hösten 1993 en relativt

kraftig ökning avgiften, dvs. från i genomsnitt 1,9 örekWh till

av

i genomsnitt 2,4 örekWh. 0,2 örekWh i förslaget anges vara

hänförligt till den föreslagna tidigareläggningen.

För år 1994 beslutade regeringen i december 1993 följande, om dvs. oförändrade, avgifter per kWh:

Forsmark 1,9 örekWh Oskarshamn 1,7 örekWh Ringhals 1,9 örekWh Barsebäck 2,2 örekWh.

I genomsnitt uppgår avgiften till 1,9 örekWh.

De avgifter som uttagits resp. föreslagits under perioden sedan

ñnansieringslagen trädde i kraft framgår av tabell 2.1. För 1989-91

anges två värden, varav det högre motsvarar situationen vid en

förtida avveckling av tvâ reaktorer.

Tabell I : Avgifter och granskningsmyndighetens förslag för

resp. år örekWh

År Avgift SKNsSKIs förslag 1982 1,7 - 1983 1,7 1,9 1984 1,9 2,1 1985 1,9 2,1 1986 1,9 1,9

1987 1,9 genomsn 1,9

1988 1,9 1,9 1989 1,9 1,9 2,0 -

Anm: Fr.0.m. år 1987 infördes individuella avgifter för de fyra reaktorinnehavarna. Uppgifterna i tabellen fr.o.m. detta år avser den genomsnittliga avgiften.

SOU 1994: 107 89

Sedan år 1982, då ñnansieringssystemet trädde i kraft, har t.o.m.

år 1993 totalt 15 390 milj. kr betalats via avgifter. I detta belopp ingården inbetalning om 2 285 milj. kr som kärnkraftföretagen

gjorde år 1982 och som utgjordes av de interna avsättningar som

företagen tidigare gjort i sina bokslut. Under samma period har

sammanlagt 5 993 milj. kr i räntor tillförts de fonderade medlen.

Tillsammans med vissa andra inbetalningar innebär detta att

finansieringssystemet tillförts totalt 21 405 milj. kr.

Under tid har de sammanlagda utbetalningarna ur fonden samma varit 8 137 milj. kr. Behållningen var sålunda 13 268 milj. kr vid utgången år 1993. In- och utbetalningar liksom behållning resp. av år framgår av tabell 2.2.

90 SOU 1994: 107

Tabell 2.2: Fondbehållning, in- och utbetalningar 1982-93

+ 634

de inom kraftföretagen fonderade medlen på ca 2285 milj.

kr som inbetalades år 1982.

Källa: Årsredovisningar från Statens kärnbränslenämnd resp.

Statens kärnkraftinspektion

SOU 1994: 107 91

2.5 Fonderingskrav i vissa länder

I ett tjugotal länder produceras idag med kärnkraft och där finns olika program för att ta hand om avfallet. I en del länder satsas på upparbetning, medan det i andra som Sverige planeras för direktdeponering. Valet av upparbetning eller direktdeponering är således något som skiljer länderna åt.

Japan, Tyskland, Frankrike och England är länder där avfalls-

hanteringen är inriktad på upparbetning, medan det i USA, Sverige

och Finland satsas på direktdeponering.

I flertalet kärnkraftsländer planeras att slutförvaring av långlivade

avfall skall ske i berggrunden s.k. djupförvar, men typen av berg

där slutförvaringen avses ske varierar. Det använda bränslet i

Sverige, Finland och USA avses slutförvaras ca 500 m ner i

urberget, medan det i Tyskland finns planer på att förvara åtmin-

stone en del använt bränsle i bergsalt på större eller mindre djup.

I Spanien och Frankrike undersöks för närvarande egenskaperna hos

granit-, salt- och lerformationer. Forskning om transmutation pågår i bl.a. Frankrike, USA,

Ryssland och Japan. Med transmutation avses att de långlivade

radioaktiva ämnena i bränslet omvandlas till kortlivade eller stabila änmen. Vanligen gäller att ansvaret för att riva kärnkraftverk ligger på

kraftföretagen, medan ansvaret för slutförvaring antingen kan vara

statligt som i Frankrike och USA eller ligga på kraftindustrin som i Schweiz och England. I de flesta kärnkraftsländer finns krav att medel fonderas för

att finnas tillgängliga för rivning resp. avfallshantering då så

erfordras. Utformningen av ñnansieringssystemen och kraven på

fondering skiljer sig mellan olika länder.

För det första skiljer sig systemen med avseende på huruvida

fonderingar görs internt i kraftföretagen eller i externa fonder. För

det andra existerar skillnader vad avser statliga krav på fonderings-

belopp.

Frankrike kan sägas representera ett ytterlighetsforhållande

beträffande finansiering i det att det inte finns något direkt fonde-

ringskrav. Det franska statliga elföretaget EdF och andra avfalls-

92 SOU 1994: 107

producenter har ansvar för alla kostnader för avfallshanteringen. Finansiell planering och förberedelser för framtida åtgärder ligger därvid helt inom avfallsproducenternas ansvarsområde, varför det inte existerar något statligt fonderingskrav. Finansieringsansvaret i England och Tyskland är liksom i Frankrike indirekt i det att det följer det övergripande åtgärdsav ansvaret hos kraftföretagen och således inte något direkt reglerat av fonderingskrav. I Tyskland läggs det dock varje år vissa avgifter på de avfallsproducerande bolagen för att täcka specifika projekt- och forskningskostnader. Kärnkraftsföretagen i såväl England som Tyskland gör årligen egna avsättningar för de framtida åtgärderna. I Italien med sina båda statsägda kärnkraftsorganisationer ENEL och ENEA finns inget reglerat fonderingssystem. I andra länder uppvisas en splittrad bild rörande fonderingskrav. Det kan exempelvis gälla att det finns angivet krav på extern fondering av medel för framtida avfallshanteringskostnader och på intern fondering för rivningskostnader. Belgien är just ett sådant exempel. Där är varje kärnkraftsproducerande företag ålagt att tillskapa en intern fond för framtida rivningskostnader. Vad beträffar slutförvaring ligger ansvaret i Belgien på statlig en myndighet ONDRAFNIRAS. Varje gång en avfallsproducent levererar avfall till myndigheten gör han också betalningar. Dessa avgiftsbetalningar går till en fond. Ett liknande arrangemang finns i Nederländerna där The Central Organisation for Radioactive Waste Management COVRA

ansvarar for förvaring och omhändertagande allt radioaktivt

av avfall. Avfallsproducenterna betalar avgift till COVRA för en omhändertagandet när COVRA tar emot avfallet. Vad beträffar slutligt omhändertagande av högaktivt avfall finns ännu inga regler, men inom framtid COVRA avgift och en snar avser att ange en sätta upp en fond. En blandning av krav externa och interna fonder är karakteristiskt för USA och Schweiz. I USA finns en extern fond för hanteringen använt bränsle, av Nuclear Waste Fund. Avgiftsuttaget för fonduppbyggnaden utvärderas varje år. Beträffande framtida rivningskostnader finns kravet att varje reaktoroperatör upprättar fond, där medlen skall en finnas tillgängliga då rivning påbörjas. Generellt gäller att de

SOU 1994: 107 93

amerikanska skattelagarna medger avdrag för avsättningar till en rivningsfond. I Schweiz är tillskapat en central fond för finansiering av rivningskostnader till vilken avsätts en av staten fastställd minimiavgift. Kompletterande avsättningar för rivning görs också internt i kraftföretagen. Beträffande avfallet gäller i Schweiz att varje avfallsproducent har ett kostnadsansvar för slutförvaringen. Detta innebär i sin tur att varje kraftföretag har att klara finansieringen och skapa sina egna fonder internt i företagen för att klara sina kommande förpliktelser. I Spanien och Finland är liksom i Sverige såväl framtida - kostnader för rivning som för avfallshantering kopplade till krav på extern fondering. Den spanska fonden förvaltas av företaget ENRESA som i Sverige närmast motsvaras av SKB. Fonden i Spanien byggs upp av att en viss procentsats 1992 var det 1,2 % av elförsäljningens värde skall avsättas. Detta motsvarar i dagsläget ca 3 öre per kWh kärnkraftsel. Den spanska fonderingsmodellen innehåller vidare årliga revisioner av kostnadsuppskattningarna. Fondmedlen skall täcka kostnader för transporter och deponering av avfall, rivning av kärnkraftverken, upparbetning, FoU m.m. I Finland kommer ca en tredjedel av eltillförseln från fyra kärnkraftsreaktorer. Två av dessa reaktorer ägs av statliga Imatran Voima Oy IVO, medan de andra tvâ tillhör Teollisuuden Voima Oy TVO. TVO ägs i sin tur av en grupp industri- och kraftföretag som även köper den levererade kraften. En mindre forskningsreaktor drivs även av Statens tekniska forskningscentral VTT. Den finska kärnenergilagen 99087 trädde i kraft den 1 mars 1988. I denna lag stadgas, på motsvarande sätt som i Sverige, utgångspunkten att den avfallshanteringsskyldige skall sörja för kärnavfallshanteringen och betala hanteringskostnaderna. Avfallshanteringsskyldiga är IVO, TVO resp. VTT. På liknande sätt som i Sverige finns även ett kompletterande finansieringssystem. Dock skiljer sig det finska finansieringssystemets utformning i väsentliga avseenden från det svenska. Bl.a. ingar krav på att företagen skall ställa vissa säkerheter. Den finska modellen presenteras närmare i kapitel 4 avsnitt 4.3.4.

94 SOU 1994: 107

SOU 1994: 107 95

3 Tillförlitligheten i finansierings-

systemet

Huvuddragen i fmansieringssystemet för framtida utgifter för använt

kärnbränsle m.m. har beskrivits i avsnitt 1.1. En mer detaljerad

genomgång av systemets uppbyggnad och av hur det hittills har

fungerat finns i avsnitten 2.2 2.4. - I kapitel 3 redovisar vi var bedömning i stort av systemets

förmåga att fylla sitt syfte. Bedömningen görs mot bakgrund av en

analys av kraven på säkerhet i de viktigaste antagandena som ligger

till grund for avgiftsnivån. Det första antagandet gäller beräkningen av de framtida kost-

naderna. Hithörande frågor behandlas översiktligt i avsnitt 3.1

en

mer ingående diskussion förs i kapitel 7. Det andra antagandet gäller storleken av de intäkter i form av avgifter som systemet skall generera. Grundläggande är här bedömningar av hur mycket som kommer att produceras från kärnkraftverken innan de skall ställas Avsnitt 3.2 innehåller en av. kortare diskussion av dessa frågor.

Den reala förräntningen av den fondbehállning som byggs upp

utgör det tredje antagandet. Med den konstruktion som finansie-

ringssystemet har i nuläget, har denna förräntning en mycket stor

betydelse för systemets förmåga att generera tillräckliga medel för

att täcka de beräknade kostnaderna. Detta förhållande har särskilt

96 SOU 1994: 107

framhållits i direktiven för vårt arbete genom att vi fått som särskild uppgift att föreslå de realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Frågor kring realränteantagandet behandlar vi i avsnitt 3.3. Avgiftssystemets nuvarande utformning måste ses mot bakgrund av de grundläggande reglerna i kärntekniklagen om tillståndshavarnas ekonomiska ansvar för kärnavfallshanteringen. Vi har därför i avsnitt 3.4 uppmärksammat frågan om det kan uppstå situationer när tillståndshavaren inte har ekonomisk förmåga att ta det ansvar som kärntekniklagen föreskriver. Kapitlet avslutas med ett antal övergripande slutsatser avsnitt 3.5. Dessa slutsatser ligger till grund för de förslag om vissa justeringar i det nuvarande finansieringssystemet som vi presenterar i kapitel 4.

1 Kostnadsberäkningarna

Bedömningen av de framtida kostnaderna för avfallshanteringen måste naturligtvis innehålla en viss grad av osäkerhet, vilket belyses närmare i kapitel Avsevärda resurser används emellertid av SKB och av Statens kärnkraftinspektion för att så långt möjligt säkerställa en hög kvalitet på kostnadsuppskattningarna. Vid kostnadsberäkningarna har SKB vidare gjort vissa påslag för osäkerhet i antagandena. Från SKBs sida har under utredningsarbetet påpekats, att SKB i sina kostnadsberäkningar inte har tillgodogjort sig möjliga besparingar, men däremot eftersträvat att lägga marginaler för eventuella fördyringar. Vid de analyser vi låtit göra har det inte, med ett undantag, framkommit något som tyder på att beräkningarna i stort kan göras p mera tillförlitliga än vad som f.n. sker, även om osäkerheter givetvis kvarstår. Undantaget gäller beräkningarna av kostnaderna för rivning av kärnkraftverken, där det synes finnas behov av ytterligare analyser. Vissa motsvarande studier i andra länder redovisar nämligen högre och i några fall väsentligt högre kostnadsnivåer än de som ingår - -

SOU 1994: 107 97

i underlaget för den svenska avgiftssättningen. Vi belyser dessa frågor i avsnitt 7.4. De analyser av kostnadsberäkningarna i sin helhet som vi låtit utföra visar vidare att det existerar vissa mindre sarmolika, men inte orimliga, scenarier som kan ha stor betydelse för de framtida kostnaderna. Ändrade förutsättningar kan komma t.ex. att påverka den utformning av inkapslingsanläggning och slutförvar för använt kärnbränsle m.m. som realiseras. Det kan inte uteslutas att sådana scenarier kommer att innebära stora merkostnader i förhållande till de uppskattningar som avgiftssättningen baserats på. Det bör också påpekas att en annan förläggning av åtgärderna i tiden påverkar nuvärdet av kostnaderna och alltså det beräknade behovet av avgiftsintäkter. Denna faktor kan alltså verka både i fördyrande och förbilligande riktning. Vi finner samtidigt anledning att understryka att det inte får uteslutas att den tekniska utvecklingen gör att vissa av de åtgärder som nu planeras blir billigare att genomföra i en framtid jämfört med vad som antas idag. Dessa åtgärder är baserade på omfattande forskning och utveckling under lång tid. Några genomgripande förändringar kan inte förutses idag. Samtidigt bör det naturligtvis inte uteslutas att nya och attraktiva lösningar för kärnavfallshantering kan komma fram om avfallshanteringen förläggs längre fram i tiden. I sammanhanget kan det också påpekas att det är osäkert hur ett index för denna typ av kostnader utvecklas i förhållande till den allmärma inflationstakten. En övergripande slutsats vad säkerheten i kostnadsbeavser räkningarna är således:

Kostnadsberäkningarna måste innehålla osäkerheter. Slutförvaringen kan bli både dyrare och billigare än vad som bedöms som mest sannolikt idag.

4 14-0915

98 SOU 1994: 107

3.2 Framtida elleveranser från kärnkraftverken

Den avgiftsgrundande framtida elproduktionen från kärnkraftverken kan inte heller bedömas med full säkerhet. En utgångspunkt vid beräkningen av avgifterna är idag en 25-årig intjänandetid per reaktor och en årsproduktion motsvarande ca 67 TWh kärnkraft. Upphör elproduktionen från ett kärnkraftverk faller i och för sig även en mindre del av kostnaderna bort, främst till följd av minskade mängder använt kärnbränsle. Merparten av de framtida kostnaderna är emellertid att betrakta som fasta, dvs. de påverkas inte i nämnvärd utsträckning av hur stor den framtida kärnkraftsproduktionen faktiskt blir. Ett exempel på fasta kostnader utgör de framtida kostnaderna för rivning av reaktorerna. Vidare är investeringskostnaderna för en inkapslingsanläggning och ett djupförvar i betydande utsträckning oberoende av kvantiteten kärnavfall som skall slutförvaras. När det gäller den framtida elproduktionen från kärnkraftverken kan konstateras att den årliga produktionen kan komma att variera beroende på de efter hand allt äldre verkens tekniska Även status. sådana faktorer som nederbördsförhållanden får emellertid konsekvenser för hur mycket kärnkraftverken används. En avreglering av elmarknaden kan också komma att påverka produktionen av i kärnkraftverken. Hur länge kärnkraftverken kommer att användas är även det en svårbedömd faktor, även om utgångspunkten för våra bedömningar är riksdagsbeslutet om avveckling senast år 2010. Blir elproduktionen mindre än beräknat finns i vissa situationer möjligheter att kompensera denna intäktsförlust med höjda avgifter på resterande produktion. Skulle emellertid produktionen helt upphöra vid en och samma tillståndshavares samtliga reaktorer före utgången av den tjugofemåriga intj något som förefaller mindre sarmolikt, är inte andra kärnkraftsföretag skyldiga att ta på sig några merkostnader till följd av detta. Med en ökad konkurrens mellan kärnkraftsföretagen förstärks sannolikt denna obenägenhet. Om tillståndshavaren i en sådan situation inte har förmåga att fullgöra sitt ekonomiska ansvar enligt kärntekniklagen, torde det finnas en risk för att det ytterst blir staten som slutligen tvingas täcka vissa kostnader för avfallshanteringen.

SOU 1994: 107 99

Går verken däremot bra och längre än 25 år blir följden att mer pengar än beräknat kan fonderas. I så fall kommer avgiften att

kunna justeras nedåt, t.ex. till en marginalavgift för tiden efter

det att verkens intjänandetid passerats.

Det kan vidare noteras att avgiftssystemet är konstruerat på så

sätt, att kostnader som i verkligheten till stor del är fasta behandlas som rörliga i och med att de läggs som en avgift på den löpande elproduktionen. Detta är en konsekvens av synsättet att den finansiella bördan av kärnavfallet bör bäras förbrukarna av av kärnkraftselen i proportion till användningen under verkens drifttid.

En övergripande slutsats vad avser avgiftsintäkterna är därför:

De framtida avgiftsintäkterna är osäkra. Ett bortfall framtida av produktion vid kärnkraftverken kan emellertid till viss del kompenseras av avgiftshöjningar.

3.3 Realränteantagandet

Det kanske viktigaste antagandet som ligger till grund för avgifts-

nivån och därmed för avgiftssystemets förmåga att

- generera

tillräckligt stora belopp för att täcka kostnaderna är det s.k.

-

realränteantagandet. Den antagna reala förräntningen av fondmedlen

förväntas nämligen i ett normalfall svara för en betydande andel

av

finansieringen av de framtida utgifterna överslagsmässigt mellan en

tredjedel och hälften av de uppskattade kostnaderna.

En viktig stabiliserande faktor i finansieringssystemet ligger i den

årliga prövningen av avgiftsnivån och därmed av de antaganden, t.ex. om realräntan, som används. Men värdet denna faktor av begränsas av att möjligheterna att ta ut avgifter föregår den period där dels merparten av kostnaderna ligger, dels betydande del en av ränteintäkterna förutsätts uppkomma. Felbedömningar rörande realräntan i samband med avgiftsbesluten kan, särskilt överom

gripande ekonomisk-politiska mål gör det svårt för en regering att

höja avgiften, därför stora konsekvenser för den fonduppbyggnad

som verkligen realiseras. Regeringen har hittills avvaktat med beslut

100 SOU 1994: 107

om avgiftshöjningar och motiverade i sitt senaste beslut 1993-12- 22 en oförändrad avgift bl.a. med att vår utredning ännu inte lämnat sitt betänkande. I direktiven för vårt arbete anges att en uppgift är att ... föreslå de realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt ñnansieringslagen.

3.3.1 Realränteantagandets funktioner i avgiftssystemet

I det följande belyses mer i detalj vilken roll realränteantagandet har och kan ha inom ramen för fmansieringssystemet. Realräntan kan för det första ses som en ren prognosvariabel. Men begreppet realränta kan härvid syfta på olika storheter alltifrån den reala tillväxten i ekonomin i sin helhet till den reala avkastningen på enskilda tillgångsslag t.ex. 10-åriga statsobligationer. För det andra kan realränteantagandet användas som uttryck för ett krav på att viss avkastning skall uppnås. En tredje möjlighet är att medvetet göra realränteantagandet på ett sådant sätt, att en ekonomisk reserv av avgiftsmedel byggs upp i syfte att motverka ofrånkomliga osäkerheter i bedömningarna av framtida kostnader jfr. avsnitt 3.1 och av elproduktionen från kärnkraftverken jfr. avsnitt 3.2.

Realränta som prognosvariabel

Den allmänna räntenivån och dess utveckling är en prognosvariabel i ekonomiska framtidsbedömningar. En utgångspunkt för en prognos av räntenivån är den s.k. gyllene regeln i ekonomisk tillväxtteori som anger att realräntan i långsiktig jämvikt är lika med real ekonomisk tillväxt. Detta synsätt ger även utrymme för avvikelser under längre perioder. Denna utgångspunkt tas också i pensionsarbetsgruppens bedömningar som återges nedan i avsnitt 3.3.3. I betänkandet SOU 1984:76 Samordnad kärnavfallshantering förde kommittén för Översyn av kärnbränslenämndens verksamhet bl.a. resonemang om principiella utgångspunkter för långsiktiga

SOU 1994: 107 101

avkastningsbedömningar. Det farms, ansåg kommittén, åtminstone tre tänkbara jämñrelsenonner att utgå från vid bedömningen av framtida avkastning på placeringar av detta slag, nämligen:

i den långsiktiga realräntan för obligationer stats-, bostads-

och industriobligationer,

den genomsnittliga effektiva realavkastningen på aktier över längre perioder och

iii den långsiktiga tillväxttakten i den svenska ekonomin.

Med hänsyn till säkerhets- och likviditetskraven för de olika placeringarna och produktionstillväxten på längre sikt var det enligt kommitténs mening inte motiverat att räkna med högre avkastningstal än 2,5 %. A Både Statens kärnbränslenänmd och senare Statens kärnkraftinspektion har i sina årliga avgiftsförslag alltid antagit högst denna genomsnittliga årliga reala avkastning på de fonderade medlen

under perioden fram till ca år 2050 se även avsnitt 2.4.

Allmänt sett bestäms räntenivå och ränteförhållanden på kredit-

marknaden av samspelet mellan efterfrågan på medel hos låntagare

och utbudet av medel hos långivare de bakomliggande reala och finansiella delarna av ekonomin och den ekonomiska politiken. - Bland enskilda faktorer som påverkar dessa förhållanden finns olika aktörers riskavvägningar och förväntningar, förtroendefaktorer,

alternativa placeringsmöjligheter och upplåningsmöjligheter på

internationaliserade kapitalmarknader m.m. Utöver den allmänna räntenivån kan även olika räntor på marknaden och förhållandena mellan dessa utgöra prognosvariabler. Räntedifferenser på marknaden följer att lån har olika löptid, av

skiftande kreditvärdighet mellan låntagare, konkurrensforhållanden

och marginaler på olika delmarknader osv. En första utgångspunkt är därvid att räntor skiljer sig mellan obligationer, växlar etc. med olika löptiden Sådana ränteskillnader vid en given tidpunkt anges av den s.k. avkastningskurvan. En uppåtlutande avkastningskurva, dvs. att den nominella räntan är högre då löptiden är längre, brukar anses vara normaltillståndet

102 SOU 1994: 107

även om den svenska avkastningskurvan oftast varit nedåtlutande.

En förklaring till detta är att långivare vill ha ersättning för den risk som ligger i en lång löptid. En annan förklaring till avkastningskurvans utseende, dock inte till att den skall vara just uppåtlutande, är vidare förväntningarna om framtida räntor. En uppåtlutande avkastningskurva kan tolkas som att det finns förväntningar om räntehöjningar och vice versa. -

Vidare kan avkastningskurvans utseende helt enkelt förklaras av

att det handlar om olika marknader eller marknadssegment. Vissa långivare eller placerare efterfrågar mer likvida placeringar t.ex. banker, medan andra efterfrågar mer långsiktiga, och därmed ofta

mer illikvida, placeringar t.ex. försäkringsbolag och pensions-

fonder. Motsvarande skillnader kan finnas på låntagarsidan, där staten svarar för ett relativt stort utbud av korta låneinstrument. Vidare är efterfrågan på medel för spekulation normalt kort till sin natur. Andra låntagare som bostadsinstituten har ett relativt stort utbud av längre medelfristiga låneinstrument. Riskhanteringen matchningen hos bostadsinstituten och andra motsvarande

låneinstitut leder i princip till att vissa löptider efterfrågas.

En annan typ av ränteskillnader är att räntorna vanligen skiljer sig

mellan likartade instrument som emitteras av olika låntagare. Detta speglar att olika emittenter har skiftande kreditvärdighet och att

långivare kräver ersättning för större risk, dvs. en riskpremie.

Olika emittenters kreditvärdighet ges en rating av särskilda institut. Svenska staten har i detta sammanhang en särskild ställning

i det att den har en hög kreditvärdighet ingen kreditrisk jämfört

med flertalet andra emittenter på den svenska marknaden. Detta förhållande leder till att räntorna på statspapper ligger något lägre än räntorna på motsvarande instrument från andra emittenter. Denna räntedifferens kan variera över tiden.

Olika kreditvärdighet avspeglas också av det faktum att räntorna

på likartade instrument varierar mellan olika länder. Mätt i procent

betalar exempelvis inte den tyska eller amerikanska staten lika

mycket för sin upplåning som den svenska. Dylika skillnader

förklaras av olikheter i räntepolitik, valuta- och ränterisker, rådande och förväntad ekonomisk politik och ekonomiska förhållanden i stort skatter, inflation m.m., ev. restriktioner och hinder för kapitalrörelser m.m.

SOU 1994: 107 103

I det föregående har belysts dels att den allmänna räntenivån kan utgöra en prognosvariabel, dels även att olika räntor som förekommer på marknaden kan läggas till grund för prognoser och vara föremål för olika bedömningar. En prognos rörande fondmedlens förräntning blir i detta perspektiv avhängig av hur medlen förutsätts vara placerade. Med dagens placering i Riksbanken förräntas medlen till den s.k. statslåneräntan. Givet denna placering och dess räntevillkor är frågan om ränteprognos en fråga om prognos av statslåneräntan, dvs. hur kommer räntan på 10-åriga statsobligationer att utvecklas realt För denna bedömning är det t.ex. inte av någon direkt relevans vad realavkastningen på aktier är. Med en friare förvaltning blir uppgiften att prognostisera avkastningen på medelsplaceringarna i reala termer. Det gäller medel som är placerade i såväl räntebärande värdepapper som i aktier eller fastigheter. Om fondmedlen fullt ut är placerade i aktier med en representativ spridning över aktiemarknaden skulle det - följaktligen handla om att bedöma den genomsnittliga reala avkastningen på aktier. Det kan avslutningsvis nämnas att det i princip endast finns ett fall då realräntan kan förutsägas för en enskild långivare, nämligen om en viss realränteutveckling är kontrakterad via någon form av låneavtal exempelvis realränteobligationer utan egentlig kreditrisk.

Realränta som krav pd viss avkastning vid förvaltningen

En viss angiven räntesats kan, istället för att utgöra en prognos, vara ett avkastningskrav eller avkastningsmål. En kalkylränta i en investeringskalkyl tjänar i princip att vara ett avkastningskrav för att göra projekt jämförbara där kostnader och intäkter infaller olika i tiden. Ett avkastningsmål för en fonds förvaltning kan anges i procent och avse real avkastning. Ett sådant avkastningsmål blir då vägledande för hur fondförvaltningen skall bedrivas. Målet leder följaktligen till mer specifika begränsningsregler för risktagande och utgör dessutom en norm för utvärdering av hur kapitalet förvaltas.

104 SOU 1994: 107

Realranteantagandet som instrument för att skapa en ekonomisk reserv

I detta sammanhang handlar det om att ränteantagandet kan användas som instrument för att skapa en ekonomisk reserv till skillnad från en renodlad funktion som avkastningsprognos eller avkastningskrav. Ett sätt att ta hänsyn till osäkerhet är att justera räntefaktom i syfte att skapa ökad ekonomisk säkerhet. Genom att ansätta den kalkylerade avkastningen till ett lägre värde än förväntat kan man få fram en ekonomisk buffert. Denna metod är i och för sig möjlig att använda när det gäller ñnansieringssystemet för använt kärnbränsle m.m. Metoden leder till att beräkningarna visar på behov av en högre avgift än eljest. Det förekommer emellertid ofta invändningar mot att använda en kalkylränta i detta syfte. En sådan invändning är att räntefaktom får en otydlig funktion. Genom att istället använda riskmarginaler vid uppskattning av kostnader och intäkter renodlas räntefaktorns roll.

Exempelvis skriver Lind Lind R C et al: Discounting for Time

and Risk in Energy Policy; Washington D.C., 1982: ...there no well-defined way to adjust the discount rate such that will make the appropriate adjustment for risk the present value of uncertain future benefits and costs in each period s. 64. Det finns alltså andra sätt än justering av räntefaktom för att försäkra sig mot kostnads- och intäktsosäkerheter i det här aktuella finansieringssystemet. Sådana alternativa sätt är:

att göra en försiktig värdering av framtida elproduktion från kärnkraften så att en överuppbyggnad fondmedel av uppkommer om kärnkraftsproduktionen överstiger den antagna, att arbeta med osâkerhetspåslag på kostnadsposter så att överuppbyggnad görs av fondstorleken dagens modell, och att komplettera avgiftssystemet med álägganden för tillståndsinnehavaren att under alla förhållanden bära det ekonomiska ansvaret dagens system, eventuellt i sista hand med stöd av de

företag som utgör ägare av tillstandshavarna se vidare

kapitel 4.

SOU 1994: 107 105

3.3.2 Realräntan i ett historiskt perspektiv

Realräntans utveckling under 1900-talet kännetecknas av stora variationer. Det första decenniet karakteriserades av positiva realräntor, medan krigsåren under 1910-talet medförde flera år med kraftigt negativa realräntor. De första åren på 1920-talet förde ined sig kraftigt positiva realräntor, vilka emellertid föll tillbaka på 1930-talet för att åter uppvisa negativa värden under åren runt krigsutbrottet 1939. Några år i slutet 1940-talet, liksom på 1950av talet, kom också att uppvisa negativa tal. I figur 3.1 nedan anges realränteutvecklingen i Sverige under åren 1953-1993.

Figur 3.1: Realränteutvecklingen i Sverige 1953-1993

lång - - diskonto —

6 I I I ‘I I I I | 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993

Kalla: Rapport från Sparbanken Sverige bilaga s. 16

106 SOU 1994: 107

Realräntan har sålunda de senaste 40 åren varit negativ under flera perioder. 1970-talet är ett exempel på en sådan period. 1980-talet och början av 1990-talet utgör å andra sidan exempel på längre en

period med synnerligen hög realränta.

Varför var realräntorna negativa t.ex. under 1970-talet Viktiga

faktorer är sarmolikt att finansmarknaderna mindre utvecklade var och diversifierade. Dessutom de finansiella marknaderna i hög var utsträckning reglerade. Ett exempel är de svenska likviditetskvo-

terna som tvingade bankerna att hålla omkring 30 % sin inlåning

av i främst obligationer. Även regleringarna for försäkringsbolagen har nu minskat avsevärt jämfört med för tjugo år sedan i stort sett alla OECD-länder.

Den svenska kapitalmarknaden avreglerades vid mitten 1980-

av

talet och begränsningar för de internationella kapitalrörelserna har

också upphävts i stor utsträckning. Informationsspridningen är idag

både blixtsnabb och global. Dagens betydligt sofistikerade

mer marknader tillåter kanske knappast upprepning 1970-talets en av

utveckling. Även dagens absoluta lågränteland, Japan, har

en

långfristig positiv realränta motsvarande ca 2 %.

3.3.3 Scenarier för tillväxt och realränta i ett långsiktigt

perspektiv

Flertalet ekonomiska är naturliga skäl förknippade

prognoser av med stor osäkerhet och det gäller inte minst rörande prognoser

långsiktig tillväxt och realränta. I det följande framhålls

utvecklingen inom EU,

-

utvecklingen i Östeuropa och resten av världen,

-

globaliseringen,

statsfinanserna och -

befolkningsutvecklingen m.m.

som viktiga osäkerhetsfaktorer.

Därefter redogörs för de bedömningar for framtiden

som

kapitalförvaltningsavdelningen vid Sparbanken Sverige i en

underlagsrapport till vår utredning; se bilaga 5 har skisserat mot

bakgrund av dessa osäkerheter.

Vidare återges kortfattat de bedömningar om realräntans framtida utveckling, som pensionsarbetsgruppen nyligen redovisat i betänkandet SOU 1994:20 Reformerat pensionssystem. Den värdering av den framtida realräntan som kommit till uttryck på marknaden i och med Riksgäldskontorets introduktion i april 1994 av realränteobligationer diskuteras och belyses också i detta avsnitt.

Viktiga faktorer för utvecklingen av långsiktig tillväxt och realranta

I Sparbankens rapport bilaga 5 påpekas att utvecklingen inom EU de senaste åren har präglats av låg tillväxt och en allt högre arbetslöshet. Enligt refererade bedömningar krävs det en genomsnittlig årlig tillväxt på ca 3,5 % för att klara sysselsättningsmålet på 15 miljoner nya arbetstillfällen inom EU. Samtidigt har centralbankerna fört en penningpolitik för att klara ett inflationsmål på 2-3 %. EU-processen är av stor betydelse såväl för världsekonomin som för den svenska ekonomin. För endast några år sedan avslutades det kalla kriget där öst och väst stod mot varandra. Sovjetunionen har upplösts och några av de östeuropeiska länderna strävar efter medlemskap i såväl EU som Nato. Vad kommer att följa efter det kalla kriget och vilken roll kommer olika nationer och grupperingar att ha i framtiden Vilken roll kommer t.ex. USANAFTA att spela framöver och hur står dess roll i relation till EUs strävanden Tillväxten i Europa ter sig idag relativt bräcklig. I stället är det andra delar av världen som kännetecknas av en stark tillväxt. Befolkningsrika länder som exempelvis Kina, Indien och Indonesien växer sig allt starkare och allt större del av världens tillväxt en torde under de närmaste åren komma att ligga i dessa regioner. Samtidigt med förändringar av politiska förutsättningar och värderingar har det också skett och sker en snabb teknisk utveckling. Utvecklingen inom dataområdet går snabbt och investeringar i uppsnabbning av kommunikation och dataöverföring mellan olika delar av världen är påtaglig. Parallellt med denna utveckling blir också hela världen i allt större utsträckning upphandlingsområde, så att tillverkning och

108 SOU 1994: 107

inköp sker globalt där en affär är mest förmånlig. Vidare kan

avregleringar ge möjlighet för konsumenteninköparen att genom

ökad medvetenhet sätta press på priser. Dessa faktorer kan bidra till att dämpa eventuella inflationstendenser. Ett hot mot de uppsatta intlationsmålen är höga och snabbt växande statsskulder. Att de svenska statsfmanserna utgör ett stort

problem idag och i framtiden är ett känt fenomen. Enligt flera

bedömare utgör det stora budgetunderskottet och stigande

en statsskuld landets största inflations- och räntehot.

Sverige är emellertid inte ensamt om svaga statsfmanser, utan

flera länder uppvisar påtagliga statsfmansiella obalanser. Vidare är

den svenska räntenivån i hög utsträckning utlandsstyrd. Därför

utgör inte enbart de inhemska obalanserna i statsfinanserna ett räntehot, utan osäkerheten kommer också från vår omvärld.

En standardprognos av befolkningsutveckl ingen att Sveriges

anger

befolkning i framtiden torde komma att växa i betydligt lång-

sammare takt än under perioden 1945-94. Samtidigt tenderar antalet

pensionärer härvid att öka starkt efter är 2010. Antalet i personer

yrkesverksam ålder förutses därtill komma att öka mycket måttligt

fram till sekelskiftet.

Bedömning inom Sparbanken Sverige

Mot bakgrund av ovan nämnda förhållanden har kapitalförvaltnings-

avdelningen vid Sparbanken Sverige i sin studie beskrivit frågan

om

framtida realränta som ett osäkerhetsproblem. Detta har gjorts med

hjälp av tre scenarier:

i optimistscenario politisk stabilitet, medlemskap i dyna-

miskt EU m.m.,

huvudscenario medlemskap i ett EU präglas

som av

interna problem, långsam ekonomisk återhämtning m.m.

och

iii inflationsscenario politisk instabilitet, inget EU-med-

lemskap, miljökatastrofer m.m..

SOU 1994: 107 109

I studien allt talar for blandning scenarierna. En

noteras att en av slutsats dras denna bakgrund är att osäkerheten leder till som mot det gäller vid varje tidpunkt ha så hög handlingsberedskap att att en som möjligt. Beträffande realräntan för huvudscenariot en läng realränta anges

på i genomsnitt 2-2,5 % för perioden 1994-2000. Den korta räntan

bedöms under perioden komma att iluktuera mellan 0,5 och 2 %.

Sannolikheten för den långa räntan hamnar på den angivna nivån att

bedöms hög, medan ett större frågetecken sätts for den reala

som avkastningen på korta instrument.

För perioden 2000-2010 bedöms de korta realräntorna i genom-

snitt komma ligga inom intervallet O,5—1,5 %. Den långa att realräntan förutses komma att ligga mellan 2 och 3 % med en större sannolikhet för den nedre halvan av intervallet. Pâ ännu längre sikt och med reservation for en extremt hög grad osäkerhet skisseras korta realräntor skulle komma att ligga av att kring 0,5 % och långa realräntor kring 2 % per är. Sveriges analys avslutningsvis att demo-

I Sparbanken anges

makroekonomiska faktorer talar för lägre realräntor,

grafiska och

särskilt på kortare sikt. Till detta uttalande läggs att det finns starka

budgetekonomiska incitament för regeringarna i Europa att få ned

korträntan. För Sverige bedöms att ränteutgifterna på statsskulden

kommer uppgå till drygt hälften av skatteintäkterna under

att 199697 vid nuvarande räntenivåer. Även den höga

budgetåret

arbetslösheten och den ekonomiska utvecklingen i Europa svaga incitament för politikerna att sträva efter lägre kortanges som räntor. Bedömningarna hög osäkerhet och att den riskfria realräntan om

faller kraftigt jämfört med 80-talet i Sparbankens studie

ger

slutsatsen att det blir nödvändigt att ta viss risk vid kapitalplace-

en ringar för öka sannolikheten nä över 0,5-2,5 % i real att att

avkastning. Därtill pátalas att riskspridning mellan fler tillgångsslag

och inom tillgângsslag ökar sannolikheten för högre realavkastning.

Pensionsarbetsgruppens bedömning

I pensionsarbetsgruppens betänkande SOU 1994:20 Reformerat

pensionssystem behandlas också frågan långsiktig realränteut-

om

veckling. Mot bakgrund av nationalekonomisk teori realräntan

antas i ekonomin på lång sikt lika med den reala ekonomiska vara tillväxten. I perspektivet teoretiska och andra av överväganden

anges som ett försiktigt scenario att den ekonomiska tillväxten och

realräntan skulle kunna 53: - vara

per

realräntan under hela perioden 1995-2050.

Värderingen pá obligationsmarknaden

Under april månad 1994 började Riksgäldskontoret lån

ta upp

genom 20-åriga s.k. realränteobligationer den svenska markna-

den.

Realränteobligationen är utformad som en nollkupongare, vilket

innebär att avkastningen

manifesteras i form av värdetillväxt fram

till lösendagen. Detta innebär obligationens att avkastning motsvaras

av skillnaden mellan det aktuella försäljningspriset och inlösen-

värdet pâ slutdagen.

Inlösenvärdet på slutdagen fixeras realt

i 1994 års priser och

justeras i nominella termer med förändringen i konsumentprisindex.

Ett exempel kan åskådliggöra innebörden. En obligation med ett inlösenvärde 100 kr

om i 1994 års priser om 20 år säljs idag för

50 kr. Detta innebär real förräntning en om drygt 3,5 %.

I Storbritannien har staten tagit reallån sedan början 1980upp av

talet och denna upplåning idag för drygt 10 %

svarar av statsskulden. Den reala räntan har rört sig mellan 2,9 och 4,7 % under de senast åtta åren, med ett genomsnitt på i

storleksordningen 3,7

j %. Under det senaste året har realräntan pendlat mellan 2,9 och

SOU 1994: 107 111

3,6 %.

Riksgäldskontorets första emission våren 1994 vecka 16 råkade

sammanfalla med allmän ränteoro på marknaden och avslutades en på så sätt att anbud på 5,6 miljarder kr till en realränta på ca 4 ca % hade En emission i juni 1994 resulterade i en accepterats. realränta på motsvarande nivå. Dock accepterades vid detta tillfälle endast 17 milj. kr.

Den förväntade genomsnittliga realräntan under tjugoårsperioden

fram till 2014 skulle alltså enligt detta utfall på obligationsmarkna-

den ligga runt 4 %.

Som jämförelse kan nämnas att den aktuella noteringen på

realräntan i Storbritannien under samma period var ca 3,5 %.

3.4 Tillståndshavarnas ekonomiska ställning

I Sverige finns tolv kärnkraftsreaktorer och en forskningsreaktor. Vad de kommersiella verken är tillstånden för rätten att avser inneha och driva kärnkraftverk fördelade enligt följande:

Ringhals Vattenfall AB

-

Forsmark Forsmarks Kraftgrupp AB

- Oskarshamn OKG AB - Barsebäck Barsebäck Kraft AB -

Såsom angivits i kapitel 2 gäller enligt 10 § kärntekniklagen att

tillståndshavaren skall för att ett säkert sätt hantera och svara

slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall samt att på ett

säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte

längre skall bedrivas.

Av specialmotiveringen för denna paragraf framgår jfr. prop.

l98384:60 91 att i ansvaret ingår att svara för de faktiska s.

kostnader behövs för avfallshanteringen. Som påpekades av

som

lagrådet i yttrandet över förslaget till ñnansieringslagen prop.

198081:90 bil. omfattar tillståndsinnehavarens skyldighet

1 s. 637 med återstoden sin förmögenhet för kostnader även att ansvara av

staten skulle kunna ådra sig för sådana åtaganden, ifall

som

1 12

tillståndsinnehavaren skulle underlåta fullgöra sina att skyldigheter

och staten därför nödgas vidta åtgärderna.

Tillståndshavarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden vad

avser

kostnaderna för hantering kärnkraftsavfall, av rivning etc. beror i realiteten bl.a. på deras finansiella stabilitet. Den undersökning

utredningen låtit göra rörande tillståndshavarna i denna fråga

se

bilaga 6 visar på begränsningar hos tillståndshavarna. De

tre av tre tillståndshavarna Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB och Barsebäck Kraft AB saknar nämligen andra intäkter än de som kommer från driften kärnkraftsreaktorerna. Bolagens fortlevnad av och finansiella ställning är således helt beroende kärnkraftsreakav torernas lönsamhet. En konsekvens dessa förhållanden är det inte kan uteslutas av att för det fall verksamheten vid kärnkraftverken upphört och de -

fonderade medlen visar sig otillräckliga tillståndshavarna inte

- att

kommer att ha ekonomisk förmåga sitt att ta ansvar enligt kärntekniklagen.

Överväganden

3.5 och

slutsatser

Två övergripande slutsatser följer av genomgången i detta kapitel

av tillförlitligheten i finansieringssystemet.

Tillförlitligheteni dagens finansieringssystem

bör ökas även om

osäkerheter vid avgiftsberäkningarna är oundvikliga.

Tillståndshavarnas för avfallshanteringen bör det

ansvar ges

reella innehåll vad kostnaderna följer kärntek-

avser som av

niklagen.

Osäkerheterna i avgiftsberäkningarna gäller antagandena

om framtida kostnader, framtida elleveranser och, inte minst, den reala

avkastningen på fonderade medel. Såväl lagstiftarna de

som

avgiftsskyldiga torde emellertid ha förutsatt att dessa osäkerheter

kan reduceras successivt

genom att samtliga prognosfaktorer

omprövas årligen i samband avgiftsbesluten.

SOU 1994: 107 113

Mot bakgrund av att merparten av kostnaderna, liksom en betydande del av ränteintäkterna, uppkommer efter det att avgiftsintäktema beräknas ha upphört, kvarstår emellertid betydande osäkerheter i systemet. I detta perspektiv blir frågan närmast hur kan öka nu man ñnansieringssystemets förmåga att, som det uttrycks i direktiven för vårt arbete, garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader. En slutsats är härvid att huvudfrågan för finansieringssystemets tillförlitlighet är en fråga om strategi snarare än en fråga om att välja en bästa metod för att prognosticera t.ex. realräntan. Realränteantagandet spelar idag en central roll vid avgiftsberäkningama. Vi konstaterar att fondmedlens realavkastning liksom följaktligen en prognos av densamma blir beroende hur medlen - av placeras. Mot bakgrund av bl.a. Sparbankens och pensionsarbetsgruppens bedömningar förefaller det knappast rimligt att räkna med 2,5 % som en genomsnittlig real avkastning för perioden 1994-2050, om man inte övergår till någon form arman av förvaltning av fondmedlen. Det är mot denna bakgrund som det bakomliggande syftet med finansieringssystemet måste lyftas fram i diskussionen. Vår slutsats är att det är nödvändigt att göra sådana kompletteringar av fmansieringssystemet att dess nuvarande beroende av ett rätt realränteantagande kan minskas avsevärt. Även de oundvikliga osäkerheterna vad gäller de framtida kostnaderna och den framtida kärnkraftsproduktionen gör kompletteringar av finansieringssystemet önskvärda. I kapitel 4 Att säkerställa finansieringen av framtida kärnavfalls-

kostnader föreslår vi därför sådana kompletteringar. Komp-

letteringarna syftar till att ge ökade garantier för att syftet med finansieringssystemet skall kunna uppfyllas. Därigenom blir antagandet om den framtida realavkastningen fondmedlen mindre betydelsefullt för finansieringen. I sammanhanget skall noteras att också om realränteantagandets roll för finansieringssystemets tillförlitlighet minskas avsevärt, kvarstår ändå frågan, i enlighet med direktiven, vilket realom räntemått som bör användas vid beräkning avgiften. Mot av bakgrund av att den reala avkastningen beror på hur medlen är

114 SOU 1994: 107

placerade, redovisar vi vårt förslag till modell i detta avseende

längre fram i detta betänkande avsnitt 6.5.4.

Även med kompletterat avgiftssystem enligt vårt förslag enligt

ett ovan, är förvaltningen av fondmedlen en central del av finansie-

ringssystemet. Det är en förutsättning för en god förvaltning och

ekonomi att fondmedlen kan placeras så att de ger en hög avkast-

ning under betryggande former. Enligt direktiven är det också en

uppgift för utredningen att lämna förslag så att detta kan ske.

Frågorna om fondförvaltning behandlas i kapitlen 5 och 6.

Vi presenterar i kapitel 6 Kärnavfallsf0nden vårt förslag till hur

nuvarande system med inlåning i Riksbanken bör förändras.

4 Att säkerställa

finansieringen av

framtida kärnavfallskostnader:

problem, möjligheter och förslag

I regeringens direktiv för vår utredning uttalas s. 4 att finan-

sieringslagen syftar till att:

garantera att kämkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kåmbränsle och andra restprodukter som denna produktion medför.

Vidare framhålls att:

Staten, kommunerna eller enskilda personer skall inte behöva belastas med några kostnader som orsakas av kärnkraftens avfallshantering.

4. 1

Bakgrund

Det nuvarande avgiftssystemet infördes år 1981, då riksdagen

fattade beslut den s.k. finansieringslagen. Ändamålet med om

lagstiftningen redogjordes för i prop. 198081:90. Däri anges

326:

Det nu beskrivna avgiftssystemet innebär inte att staten övertar det ekonomiska ansvaret fir hantering och omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Detta ligger primärt kvar hos kñrnkraftföretagen. Företagen har emellertid rätt att uppbära ersättning från staten i takt med att de enligt 1 och 2 §§ lagförslaget - belastas med utgifter för det använda bñnslet m.m. Huvudsyftet med de ackumulerade avgiftsmedlen âr således att säkerställa att företagen har ekonomiska resurser att genomföra de nödvändiga åtgärderna.

Som framgick av kapitel 3 försvåras en korrekt avgiftssättning

av att såväl de framtida kostnaderna för avfallshanteringen

som intäkterna avgifter och ränteinkomster är svårbedömda i förväg.

4.1.1 Avgiftsproblemet

Att fastställa en riktig avgift för alla tänkbara framtida förhål-

landen är i praktiken omöjligt. Istället måste avgiftssättningen

baseras på vad SKB och Kärnkraftinspektionen, och i sista hand

regeringen, anser vara ett rimligt scenario.

Sannolikheten för att just detta scenario kommer att

överensstämma med verkligheten, och till de kostnader som

beräknas, borde också öka med tiden. Detta beror dels på att kostnadsunderlaget blir allt mer detaljerat närmare offertstadiet man kommer, dels på att erfarenheterna i Sverige och internationellt, åtminstone inom vissa områden, ökar. Om kost-

naderna ändå skulle visa sig högre än väntat finns, under förut-

sättning att kärnkraftsproduktionen inte upphört, möjligheter att

höja avgiften.

Om elproduktionen från kärnkraftverken upphör eller minskar

betydligt försvinner resp. minskar dock dessa möjligheter. För att

minska riskerna för framtida underskott finns då den möjligheten

att ta in ett större avgiftsbelopp än vad som beräknas som nöd-

vändigt för att täcka kostnaderna för det sannolika scenariot.

Att ta in avgifter lång tid i förväg för kostnader endast blir

som aktuella under vissa mindre sannolika förhållanden kan emellertid

visa sig vara ett onödigt dyrt sätt att säkerställa att medel finns

tillgängliga. En ökad avgift leder till att kostnaderna sannolikt

SOU 1994: 107 117 övervältras direkt på konsumenterna el, vilket får effekter för av både hushåll och industri. Sådana effekter kan komma i konflikt med övergripande ekonomisk-politiska målsättningar. I nuvarande finansieringssystem fimis en inbyggd risk att avgiftsnivån leder till en fondbehållning som i efterhand visar sig för liten, särskilt om vissa mindre troliga händelser trots allt skulle inträffa. Det kan t.ex. visa sig medföra särskilda kostnader att som första land i världen bygga ett djupförvar för använt kärnbränsle. Likaså kan skärpta myndighetskrav komma att påverka kostnaderna för djupförvaret i ett relativt sent skede. Skulle kostnaderna för rivningen av kärnkraftverken visa sig underskattade finns inga möjligheter att ta ut dessa merkostnader via avgifter på kärnkraftsproduktionen, eftersom denna då har upphört vidare kapitel 7 för genomgång avfallsprograrn-

se en av

mets kostnader. Om fondbehållningen visar sig otillräcklig och möjligheterna att

ta ut avgifter upphört eller reducerats kommer därest till-

ståndshavama saknar ekonomisk förmåga att fullgöra det ansvar kärntekniklagen ålagt dem staten, kommunerna eller enskilda de facto att belastas med merkostnaderna för avfallshanpersoner teringen. Syftet med avgiftssystemet har i så fall inte till mindre eller större del uppnåtts. - Att rimlighetsbedömning i praktiken måste utgöra grunden en för avgiftssåttningen innebär således att avgiftssystemet inte förmår garantera finansieringen under vissa mindre sarmolika scenarier. Som en angelägen uppgift framstår mot denna bakgrund att undersöka det är möjligt att öka ñnansieringssystemets förom måga att fylla sitt syfte även vid oplanerade händelser och vilka kostnader som är förknippade med detta. Därmed skulle systemet öka i tillförlitlighet. I avsnitt 4.4 presenterar vi ett förslag till förändringar i finansieringssystemet syftar till att ökad tillförlitlighet. Vi som ge en utgår härvid från att detta bör ske till så låga kostnader som möjligt. I detta sammanhang måste även beaktas att delar av avfallshanteringen med tiden kan bli billigare att genomföra än vad som nu beräknas. Detta leder till att finansieringssystemet även bör

118 SOU 1994: 107

uppfylla krav på flexibilitet om kostnaderna skulle visa sig lägre än väntat.

4.1.2 Riskhantering och risker i det nuvarande systemet

Det finns två principiellt olika sätt att inom för det ramen nuvarande finansieringsystemet beakta de risker finns i systemet. som Ett sätt att reducera risker är att försäkra sig mot de konsekvenser som uppstår om vissa händelser skulle inträffa. Detta innebär att man på det ena eller andra sättet, t.ex. osäkergenom hetspåslag på kostnader eller försiktighetsjusterad räntefaktor vilket i båda fallen leder till högre avgifter och därmed större fondbehållning, garderar sig med tanke på möjliga händelser. Den andra metoden innebär att man försöker att reducera risken för att vissa händelser överhuvudtaget inträffar. Detta innebär att man i den utsträckning det är möjligt på ett tillfredsställande sätt kontrakterar bort osäkerheten Kapitalplacering som utgörs av realränteinlåning eller placering i realränteobligationer, som båda innebär att realräntan för långivaren lagts fast för en viss period, skulle innebära sådan typ riskreducering. av Andra risker inom systemet än realränterisken kan vara svårare, för att inte säga omöjliga, att kontraktera bort. För den följande diskussionen är det angeläget att definiera och

översiktligt redovisa de faktorer risker som påverkar finansie-

ringssystemets möjligheter att fylla sitt syfte framöver.

I framställningen fokuseras på negativa finansiella effekter. Det

bör emellertid understrykas att oväntade händelser även kan få positiva finansiella effekter. Som påpekats ovan har vi eftersträvat att också möjligheterna av en sådan händelseutveckling beaktas i vårt förslag om ändringar i finansieringssystemet. I det följande ges en kortfattad definition de typer hänav av delser och risker som bör beaktas.

Avstängningsrisken: Risken för att avgiftsunderlaget och därmed avgiftsinbetalningar från ett verk upphör. Avstängningsrisken finns i viss mening alltid oplanerade händelser som berör framtida möjlighet till intäktsgenerering.

SOU 1994: 107 1 19

En avstängning av en reaktor inom ett verk och därmed minskad kärnkraftsproduktion kan kompenseras så länge det finns

produktion kvar som går att avgiftsbelägga och detta inte medför

chockhöjningar som påverkar avvägningen mellan olika kraft-

slag. Det faktum att verken har två eller flera reaktorer minskar därför risken för att avgiftsinbetalningarna från ett verk upphör helt.

Realrdnterisken: Risken för att avkastningen på fonderade medel blir lägre än beräknat. Risken finns så länge inte räntan är realsäkrad.

Lägre realränta än beräknat kan kompenseras med höjda avgif-

ter så länge kärnkraftverken är i drift.

Iidigareläggningsrisken: Risken för att åtgärderna måste vidtas och därmed finansieras tidigare än beräknat. Om detta inträffar innebär det att den tid förkortas under vilken medlen är tänkta att förränta sig. Detta leder till att avkastningen blir lägre än väntat, vilket i sin tur innebär att avgiftsintäkter måste tillföras för att kompensera för de förlorade ränteinkornsterna.

Ett annat sätt att uttrycka denna risk är att säga att en tidigare-

läggning innebär att nuvärdet av kostnaderna för åtgärderna blir

högre.

Effekter av tidigareläggningar kan kompenseras med föränd-

ringar i avgiftsnivån så länge verken är i drift. Efter det att

produktionen upphört kan de dock endast kompenseras av en

högre real avkastning än förväntat eller av att kostnaderna för

åtgärderna blir lägre än beräknat.

Kostnadsrisken: Risken för att åtgärderna blir dyrare än förvän-

tat.

Kostnadsrisker i form av fördyringar åtgärdsprogrammet

av uppkommer till följd av att händelser som leder till merkostnader inträffar i samband med att åtgärderna vidtas.

Det är i förväg osäkert huruvida några merkostnader uppkom-

mer, liksom hur stora eventuella merkostnader kan bli om de

uppkommer. Likväl kan förekomsten betydande merkostnader

av

inte uteslutas. När eventuella merkostnader infaller beror på tidplanen för åtgärderna. Förekomsten av eventuella merkostnader kan således endast konstateras i efterhand. Om produktionen upphört kan dessa merkostnader inte finansieras genom påslag på några produktpriser. Merkostnader åtföljs dock ofta av förseningar vilket innebär att kostnader senareläggs. Vid positiv realränta kan den ökade avkastningen på fondmedlen kompensera för de ökade kostnaderna för åtgärderna. I nuvarande system hanteras kostnadsrisk av mer övergripande natur genom att SKB vid beräkning av kostnaderna gör s.k.

extra påslag för vissa kostnadsposter se vidare avsnitt 7.2.3.

En slutsats från genomgången i avsnitt 7.3 är att det med nuvarande kalkylmetoder inte går att med rimlig säkerhet bedöma storleken av de extra påslagen för kostnadsosäkerhet av systemkaraktär.

4.2 Hur öka

ñnansieringssystemets tillförlit-

lighet

Ett sätt att minska riskerna i fmansieringssystemet är att öka fondbehållningen. Detta kan ske genom höjda avgifter och eller genom ökad avkastning på fondmedlen.

4.2.1 Ökad fondbehållning

Höjda avgifter kan förefalla som den enklaste och mest uppenbara lösningen. Samtidigt finns det emellertid flera nackdelar med en lösning baserad på höjda avgifter. Även inbetalningar på högre om en nivå leder till en snabbare uppbyggnad av fondmedlen, så finns det ingenting som garanterar att tillräckliga avsättningar gjorts om det visar sig att en eller flera reaktorer måste ställas av eller om realräntan framöver blir lägre än väntat. Inte heller är det säkert att fondbehållningen är tillräcklig for att klara av eventuel-

tidigareläggningar av åtgärder inom programmet. När det gäller problemet med eventuella merkostnader är det

ett faktum att rimligheten i de extra påslag se avsnitten 7.2.3

och 7.3.2 som används för att ta hänsyn till förekomsten av sådana merkostnader idag inte kan bedömas. Att höja nivåerna på dessa påslag i samband med avgiftssättningen blir därför mer eller mindre godtyckligt. I detta sammanhang kan ifrågasättas om det är rimligt att decennier i förväg fondera medel för kostnader endast som uppkommer vid mindre sannolika händelser. Höjda avgifter leder sannolikt till att elpriserna stiger i motsvarande utsträckning. Vi kan vidare konstatera att förslag från ansvarig myndighet varje år sedan 1988 om höjningar av avgiften inte vid en samlad bedömning av regeringen ansetts lämpliga att genomföra. Mot denna bakgrund är vår slutsats att finansieringen av kostnader till följd av mindre sannolika händelser bör säkerställas på något annat sätt än genom generellt höjda avgifter. Ett annat sätt att öka sarmolikheten för att finansieringen är tryggad är att försöka öka intäkterna till ñnansieringssystemet i form av ökad avkastning på de fonderade medlen. En högre real avkastning leder till att en större fond kan byggas

upp om avgifterna hålls oförändrade. I den meningen kan en

ökad avkastning sägas skapa ökad tillförlitlighet. Här kan konstateras att frågan om höjd avkastning på fondmedlen är en av utredningens centrala uppgifter. Vi behandlar denna uppgift och presenterar våra förslag i kapitel 5 och

4.2.2 Några utgångspunkter för förändringar

Också om man söker öka tillförlitligheten i ñnansieringssystemet blir det nödvändigt att göra vissa avvägningar. Det går inte att konstruera systemet som en garanti i absolut mening mot alla teoretiskt tänkbara utfall vad gäller kostnader och intäkter. En lämplig lösning är enligt vår mening att låta det nuvarande avgiftssystemet täcka ett s.k. basscenario. Detta basscenario blir då det som de avgiftsskyldiga företrädda av SKB och efter - ~ bedömning av Statens kärnkraftinspektion och i sista hand rege-

ringen, anser lämpligt att utgå från som planeringsförutsättning i samband med beslutet om avgifter.

Det finns i detta sammanhang emellertid anledning att under-

stryka att Kärnkraftinspektionens bedömning inför regeringens

beslut om vad basscenariot bör innehålla enbart innebär ett

ställningstagande till vilken kostnadsnivå som bör utgöra en av

utgångspunkterna för avgiftssättningen. Kärnkraftinspektionen har

med en sådan bedömning inte på något sätt tagit ställning till

vilka tekniska och säkerhetsmässiga krav som kommer att ställas på de aktuella anläggningarna. För att täcka de eventuella merkostnaderna vid andra mindre sannolika men inte orimliga scenarier är det enligt vår mening lämpligt att finna andra finansieringskällor än avgifter. Grunden för detta synsätt är redan lagd genom bestämmelser i kärntekniklagen i och med att det är tillståndshavarna som skall svara för

att åtgärderna enligt 10 § genomförs. I och med detta har de det

ekonomiska ansvaret om fonderingen enligt finansieringslagen

skulle visa sig otillräcklig.

Väsentligt att notera i detta sammanhang är emellertid vissa

konsekvenser av att det finansiella ansvaret för avfallshanteringen, även i de fall tillstånd för verksamheten vid ett kärnkraftverk

löpt ut eller upphört 14 §, faller på tillståndshavarna. Som

påpekats i avsnitt 3.4 innebär gällande bestämmelser i tre av fyra

fall att ansvaret riktas mot företag som inte har andra tillgångar än just kärnkraftverken.

Undantaget utgörs av Vattenfall AB i sin egenskap av tillstånds-

havare för Ringhalsverket. I och med att Ringhals ägs av Vatten-

fall AB direkt åligger det Vattenfall AB att ansvara för fullföljan-

de av åtaganden enligt 10 § kärntekniklagen vad gäller Ring-

halsverket. Vattenfall AB blir därmed skyldigt att ansvara med

återstoden av företagets förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtgärder prop. 198081:90, bil. 1 s. 637.

Vad gäller övriga tillståndshavare Forsmarks Kraftgrupp AB,

Barsebäck Kraft AB och OKG AB utgörs dessa företags för-

mögenhet i stort sett av resp. kärnkraftverk, dvs. av värdet av den förväntade elproduktionen från dessa anläggningar. Om verksamheten upphört, helt eller delvis, påverkar detta givetvis

SOU 1994: 107 123

dessa företags möjligheter att för varje typ större finansvara av siellt åtagande. De finansiella möjligheterna hos ägarna till dessa kärnkraftsföretag däribland Vattenfall AB och Sydkraft AB är emellertid armorlunda. Dessa ägarföretag har en annan bredd i sin verksamhet och därmed helt andra möjligheter att i sista hand svara för åtgärderna för avfallshanteringen. Det är dessa företag som delar på intäkterna från försäljningen av kärnkraft. Mot den bakgrunden kan det enligt vår mening ses som rimligt att det ekonomiska ansvaret övertas ägarföretagen av i en situation då fonderingen skulle visa sig otillräcklig och kärnkraftsföretagen själva sakna egna resurser att fullfölja sina åtaganden enligt kärntekniklagen. Detta skulle t.ex. bli fallet om dessa tillståndshavare i stället för att utgöras av aktiebolag varit hel- eller delägda handelsbolag. Då skulle exempelvis Sydkraft AB bli ansvarigt för Barsebäck Krafts eventuella skulder till staten för kärnavfallshanteringen. En sådan modell är emellertid inte aktuell nu. Staten har redan prövat nuvarande tillständshavare ur flera aspekter och därvid funnit dem lämpliga. Ett annat sätt att säkerställa ägarforetagens ansvar är att ställa krav på att tillståndshavarna skall lämna säkerheter till staten för täckande av framtida kostnader för avfallshanteringen fondeom ringen enligt fmansieringslagen skulle visa sig otillräcklig. I de fall en tillståndshavare själv inte kan lämna godtagbar säkerhet får då i stället ägarna till företaget fullgöra denna skyldighet gentemot staten. Detta innebär inte något principiellt avsteg från grundtanken att det är kärnkraftsproduktionen som skall betala för avfallshanteringen. För det första förväntas avfallskostnaderna i basscena-

riet, dvs. i normalfallet, finansieras med avgiftsmedel inklusive

avkastning. Vidare innebär ett införande av säkerheter för mindre sannolika fall troligen vissa kostnader för kraftföretagen

se nedan. Dessa skulle antagligen till stor del komma att över-

vältras på konsumentkollektivet. Därmed kan dessa kostnader ses som försäkringspremier som konsumenterna betalar för den händelse att avfallshanteringen blir dyrare än planerat. Om dessa premier är någorlunda rättvisande, innebär detta att framtida

124 SOU 1994: 107

aktieägare kompenserats för det fall försäkringen faller ut, dvs.

säkerhetema måste tas i anspråk för att åtgärderna skall

om kunna finansieras. Här bör slutligen nämnas att det kan finnas andra sätt än krav

på säkerheter kan vara lämpliga för att säkerställa betal-

som

ningsansvaret och som kan behöva undersökas närmare. I första

hand vi då lagstiftning s.k. ansvarsgenombrott för

avser om

åtgärderna enligt 10 och 14 §§ kärntekniklagen. Vi har emellertid

inte närmare analyserat hur en sådan lagstiftning skulle kunna

utformas.

Avslutningsvis vill här också erinra om vad utredningen om

kärnkraftens radioaktiva avfall skrev om dessa frågor i sitt be-

tänkande SOU 1980:14 Kärnkraftens avfall organisation och

-

finansiering 198:

Genom visst överuttag medel bör det också vara möjligt att av fylla sådana brister i avsâttningarna som kan bli följden av uppkommande oförutsedda kostnader. Därutöver bör säkerhet för att erforderliga medel finns tillgängliga skapas olika former bindande åtaganden och förbindelser genom av mellan kiimkmfisféretagen och mellan dem och deras ägare. Dessa anges

4.3 olika former säker-

Genomgång av av

heter och det finska exemplet

I det följande redogörs kortfattat för några olika typer av säker-

heter som skulle kunna aktualiseras i en situation med krav på

säkerheter för åtagandena i kärntekniklagens 10 och 14 §§.

Dessutom redogörs för situationen i Finland där säkerheter

används ett komplement till avgifter just för att säkerställa

som finansieringen de framtida kostnaderna för kärnavfallshanteav

ringen. Vi menar att systemet med säkerheter gör det finska

exemplet så intressant att det här är motiverat med en mer detal-

jerad genomgång än vad som gavs i avsnitt 2.5.

SOU 1994: 107 125

4.3.1 Kreditförsäkringar

En försäkring är allmänt sett ett avtal där den ena parten försäkringsbolaget mot en ersättning försäkringspremien förbinder sig att ersätta den andra parten för den skada han lider ifall en viss händelse inträffar. Betalningsansvaret och risken i samband med specificerade händelser förflyttas därvid från försäkringstagaren till försäkringsbolaget. I en affärstransaktion lämnas ofta kredit till köparen, vilket leder till en efterfrågan på försäkring mot kreditrisker och en efterfrågan på finansiering av krediterna. Kreditriskerna handlar om riskerna för att köparen kan komma på obestånd så att han inte kan fullgöra sina betalningar. Vid exportaffärer, då kreditförsäkringar ofta aktualiseras, har riskerna också sin grund i ändrade politiska förhållanden maktövertaganden, nationaliseringar etc.. Det ñnns olika möjligheter för en säljare att försäkra sig mot kreditrisker. Olika former av betalningsarrangemang med remburser eller bankgarantier mer allmänt, factoring-arrangemang kreditförsäkringar m.m. är sådana sätt. En kreditförsäkring kan fylla två funktioner för säljaren. För det första funktionen att skydda säljaren mot den kreditrisk som armars skulle föreligga då köparen ges kredit. För det andra kan försäkringen fylla funktionen att utgöra säkerhet vid refinansiering av leverantörskrediten. Kreditförsäkringar kan skilja sig bl.a. med avseende på:

i vilken risk de täcker kommersiell risk, politisk

typ av risk vid exportaffárer etc.,

vem som tecknar försäkringen säljare, bank etc., och

iii vilken eventuell utebliven betalning eller förlust som

omfattas utebliven betalning på förfallodagen vid ensta-

ka affär, upparbetade kostnader vid kontraktsbrott,

egendomsskada etc

126 SOU 1994: 107

4.3.2 Borgensåtaganden

En långivare som vill gardera sig mot kreditrisker kan också

kräva andra former av säkerhet för att fordringar blir betalda. En

sådan typ av säkerhet är namnsäkerhet, vilket innebär att någon

eller några personer åtar sig ansvar för, eller annorlunda uttryckt

går i borgen för, att skulden betalas. En borgen är en garanti från en viss person att en viss skuld

kommer att betalas. Ett borgensåtagande hänför sig till en viss

skuldförbindelse och är således varken självständigt eller gene-

rellt. När den egentliga skuldförbindelsen regleras eller preskri-

beras upphör även borgensförbindelsen att gälla.

I princip finns två typer av borgen, nämligen enkel borgen och proprieborgen. Vid en enkel borgen kan borgenären inte kräva

den som gått i borgen borgensmannen på betalning förrän

fullödiga ansträngningar att få gäldenären att betala misslyckats.

Av större värde för borgenären är därför s.k. proprieborgen.

Proprieborgen innebär nämligen att borgensmannen får ett direkt

ansvar för att skulden betalas oberoende av eventuella försök till

indrivning från gäldenären. Detta medför alltså att borgenären i

princip kan kräva borgensmannen på betalning direkt, utan att

ens söka kräva gäldenären. Proprieborgen uppkommer genom att borgensmannen tecknar ansvar för skulden som för egen skuld

I de fall det finns flera borgensmän och det inte uttryckligen

finns angivit att deras borgensansvar skall vara delat, kan borge-

nären i princip kräva betalning av hela skulden från vem som

helst av borgensmännen. Detta brukar benämnas solidarisk borgen.

Om en borgensman tvingats betala en skuld kan han i sin tur

vända sig till gäldenären och kräva betalning. Borgensmannens rätt till betalning från gäldenären kallas regressrätt och fordringen på gäldenären kallas regressfordran. Vid solidarisk borgen, dvs. att det finns flera borgensmän, gäller en inbördes regressrätt. Detta innebär att en borgensman som betalat hela skulden har rätt att kräva övriga borgensmän på en summa som är lika med det totala beloppet delat med antalet borgensmän.

SOU 1994: 107 127

4.3.3 Inteckningarpanter

En borgenär kan vilja skydda sig mot att såväl gäldenärens som

borgensmäns betalningsförmåga blir försämrad och kräva pant-

sättning. Ett sätt för en långivare att gardera sig mot kreditrisker

är alltså att kräva en s.k. realsäkerhet för att fordran blir en betald.

Pant kan i princip utgöras av vilket slag av lös egendom

som

helst värdepapper, varulager, maskiner etc. och pantsättaren

lämnar denna till panthavaren. Då en realsäkerhet utgörs av fast egendom utfärdas pantbrev. Ett pantbrev är ett bevis som visar att ägaren viss fast av egendom intecknat ett visst belopp i den fasta egendomen. Pantbrevet

kan avse en fastighet eller i vissa fall flera gemensam inteck-

ning.

I den fastighetsbok som förs hos resp. inskrivningsmyndighet

tingsrätt finns varje fastighet registrerad och där anges även

ägare och de inteckningar som finns fastigheten. Utfärdandet

av pantbrev ger möjlighet till panträtt. Det finns inga begräns-

ningar i lagen för den pantsättning en fastighetsägare kan göra på

sin fastighet.

Då det finns flera pantbrev i en fastighet följer rätten till betal-

ning ur fastigheten viss inbördes rangordning. En princip är

emellertid att inteckningar ges företrädesrätt efter datum då

inteckning sökts, varvid en tidig sökt inteckning har bättre rätt än

en senare. I ett utdrag ur fastighetsboken ett s.k. gravations-

bevis listas sökta inteckningar.

Inteckningar med den bästa förmånsrätten har det säkraste

värdet s.k. botteninteckning, vilket givetvis

är av central

betydelse då det gäller att ta panten i anspråk. Om de medel som

inbringas vid en exekutiv auktion inte täcker samtliga pantbrev,

blir innehavarna sämst liggande inteckningar utan betalning.

av

På motsvarande sätt som en fastighetsägare kan använda sin

fastighet som säkerhet för kredit kan näringsidkare utnyttja sin

rörelse som säkerhet s.k. företagsinteckning. En företagsinteck-

ning är ett skuldebrev på visst belopp utfärdas som av en person eller ett bolag driver rörelse. som

Då en företagsinteckning används säkerhet för kredit

som

128 SOU 1994: 107

innebär detta dock inte någon panträtt i rörelsens inventarier, maskinpark, fordringsstock etc. Detta innebär att gäldenären har rätt att utan inteckningshavarens medgivande förfoga över egendomen. Företagsinteckningen skiljer sig härvid från pantbrev i fastighet och medför endast en förmånsrätt vid konkurs eller utmätning. Företagsinteckningen är knuten till den lösa egendom som näringsidkaren äger och som hör till den intecknade versamheten. Förmånsrätten ger en rätt till betalning ur verksamhetsanknuten egendom eller motsvarande medel. Principen för inbördes förmånsrätt vid flera företagsinteckningar är också tidpunkt för ansökan.

4.3.4 säkerheter för kämavfallshantering exemplet

- Finland

Den finska kärnenergilagen 99087 trädde i kraft den 1 mars 1988. I denna lag stadgas, på motsvarande sätt som i Sverige, utgångspunkten att den avfallshanteringsskyldige skall sörja för kärnavfallshanteringen och betala hanteringskostnaderna. Avfallshanteringsskyldiga är reaktorägama IVO, TVO resp. VTT. Liksom i Sverige finns även ett kompletterande finansieringssystem. Dock skiljer sig det finska finansieringssystemets utformning i väsentliga avseenden från det svenska.

Vi har givit Price Waterhouse och Öhrlings Reveko i uppdrag

att var för sig beskriva det finska finansieringssystemet för kärnavfallshantering och jämföra detta med det svenska systemet. Den framställning som följer är baserad på redogörelserna i dessa två underlagsrapporter bilaga 6 och 7. En utgångspunkt i det finska systemet är beräkningen av de framtida hanteringskostnaderna för resp. avfallshanteringsskyldig. Storleken på dessa kostnader uppskattas varje år. Detta s.k. ansvarsbelopp beräknas i aktuell pris- och kostnadsnivå på motsvarande sätt som i Sverige. Riktlinjen är därvid att ansvarsbeloppet skall inbegripa kostnaderna såsom de skulle vara om hanteringsåtgärderna utfördes i nuet. En konsekvens av detta är

SOU 1994: 107 129

att kostnaderna enbart omfattar framtida kostnader för det avfall som hittills producerats.

Fördelning av fasta kostnader engångsnatur tillåts emellertid.

av

Detta görs genom en periodisering av inbetalningarna till den

s.k. kärnavfallsfonden på 25 år. Det ankommer på Handels- och industriministeriet att bestäm-

ma vilken princip för kärnavfallshanteringen som skall utgöra

grund för beräkning av ansvarsbeloppen. Beräkningen av kostnaderna skall sedan grunda sig på sådana av den

hanteringsskyldige framlagda lösningar, prisuppgifter och priskal-

kyler som uppfyller de i lagen angivna kraven. De tre främsta

kraven är att åtgärderna är möjliga att genomföra, att kostnads-

beräkningarna är tillförlitliga samt att kostnaderna i osäkra fall

får fastställas enligt den övre gränsen för kostnadernas beräknade

variationsbredd. Dessutom ingår påslag för oförutsedda kostnads-

ökningar på liknande sätt som i Sverige. För TVOs del varierar

detta mellan 10 och 30 % för olika kostnadsposter med ett

genomsnitt pa 19 %.

Eftersom framtida utgifter inte fördelas i tiden kommer även

realavkastningen efter det att fonden byggts idag uppskattas

upp

detta till ca 21 år efter det att anläggningarna togs i bruk att

utgöra en säkerhetsbuffert för eventuella oförutsedda kostnads-

ökningar i samband med avfallsinvesteringarna.

En skillnad gentemot det svenska systemet är att ansvarsbe-

loppen, dvs. de uppskattade totala hanteringskostnaderna, skall

vara täckta fullt ut vid varje tidpunkt. Ansvarsbeloppet för varje

avgiftsskyldig skall ställas till statens förfogande genom att den

avfallshanteringsskyldige dels gör inbetalningar till en fond,

Statens kärnavfallshanteringsfond, dels ställer godtagbara säker-

heter. Varje avfallshanteringsskyldig skall således till staten ställa

godtagbara säkerheter till ett belopp som svarar mot skillnaden

mellan ansvarsbelopp och fondmedel.

Dessutom lämnas säkerheter även för oförutsedda utgifter i

samband med avfallshanteringen. Sådana kan uppkomma

om en

olycka inträffar som ökar kärnavfallsmängden eller om hantering-

en i något avseende visar sig dyrare än beräknat. Beloppet för de senare säkerheterna begränsas dock till högst 10 % av ansvarsbeloppet.

5 I4-0915

130 SOU 1994: 107

Som godtagbara säkerheter anges i kärnenergilagen

45 §:

av försäkringsbolag utställd kreditförsäkring

av finsk affärsbank, Sparbank, andelsbank eller Postbanken ställd proprieborgen

sådan fastighetsinteckning eller av finskt samfund ställd

proprieborgen statsrådet för handels- och industri-

som ministeriet godkänt och som vad tillförlitligheten beträffar

kan jämföras med säkerhet enligt punkt 1 eller Som dylik

säkerhet kan inte godkännas en säkerhet som har en kortare

giltighetstid än fem år. Inteckningar i kärnkraftverk anses

inte godtagbara.

Uppbyggnaden av fonden Statens kärnavfallshanteringsfond

innebär i princip att säkerheterna under 25 år successivt byts ut

mot fondmedel. Vad utredningen erfarit är situationen i huvudsak den att IVO

har lämnat fastighetsinteckningar säkerheter, medan TVO

som

utnyttjar borgensarrangemang genom sina ägare vilka utgörs av

industriföretag.

Företrädare för de finska kärnkraftverken har uppgivit att

systemet med säkerheter ökat finansieringssystemets trovärdighet i och med att täckning för kostnaderna för avfallshanteringen är

garanterad på förhand.

Systemet med säkerheter innebär att finansieringen är säker-

ställd oberoende av vilken avkastning som erhålls fondmedlen. Eftersom realisering av en viss förväntad realavkastning inte

ingår som en del av finansieringen behövs inte något explicit

realränteantagande som i Sverige. Den ränta som erhålls till-

godogörs i uppbyggnadsskedet fonden eller de avfallshanterings-

skyldiga. När ansvarsbeloppen uppnåtts utgör realavkastningen en

extra garanti om stora merkostnader skulle uppkomma. Eventuel-

överskott av fondmedel skall återbetalas efter det att avfallshanteringsprojektet avslutats. Vidare innebär systemet med beräkning av kostnader utan

hänsyn till tid och ställandet av säkerheter för ansvarsbeloppen att

finansieringen inte, till skillnad mot vad gäller för Sverige,

som

är beroende av en viss tidsprofil för âtgärdsprogrammet. I

Sverige är det i stället så tidigareläggning investeatt en av en ring innebär att högre avgifter behöver tas ut, eftersom fondmedlen kommer att förräntas under kortare tid. I Finland sker en

fonderingen av ansvarsbeloppet under ca 25 år, dvs. utan hänsyn

till vilken den aktuella tidplanen för åtgärderna

I Finland har man även försökt bygga ett skydd mot negativa

effekter av kostnadsosäkerhet på fyra olika sätt. För det första

finns en lagstadgad försiktighetsprincip vid beräkning kost-

av

naderna. För det andra använder sig osäkerhetspåslag

man av

som i Sverige när man beräknar kostnaderna. För det tredje har

man krav på ett extra belopp utöver ansvarsbeloppen skall

som

lämnas som säkerhet högst 10 % ansvarsbeloppen. För det

av

fjärde tillförs fonden erhållen ränta efter det att ansvarsbeloppen

uppnåtts. En annan skillnad gentemot det svenska systemet är avgiftens tekniska konstruktion. I det finska systemet ställs inte krav i termer av en avgift per producerad energienhet i Sverige. som Istället kalkyleras och anges de totalbelopp företag som resp.

skall tillföra fonden resp. år. Dessa s.k. fonderingsmål för

resp.

avfallshanteringsskyldig bestäms av handels- och industriministe-

riet i januari för det innevarande året.

I uppgifterna för Statens kärnavfallshanteringsfond ligger i

februari resp år att fastställa fondtillgången, den s.k. fonderings-

andelen, på basis av föregående års bokslut. Kärnavfallshante-

ringsavgiften erhålls därvid som skillnaden mellan fonderings-

målet och fonderingsandelen. Om fonderingsandelen något år

skulle vara större än fonderingsmålet följd erhållen

som en av

avkastning returneras det överskjutande beloppet till den avfalls-

hanteringsskyldige. Vidare ingår i Statens avfallshanteringsfonds

uppgifter att placera fondmedlen. Till skillnad från i det nuvarande svenska systemet har de

avgiftsskyldiga i Finland rätt till återlån av fonderade medel mot

lämnande av säkerheter. Det kan noteras att kraven på säkerheter i samband med återlån inte regleras kärnenergilagens 45 av

Kraven regleras här istället i förordningen statens kärnav-

om

132 SOU 1994: 107

fallshanteringsfond och i de allmänna villkoren för lån av statens kärnavfallshanteringsfonds tillgångar som beslutats av statsrådet.

Varje avfallshanteringsskyldig är således berättigad till återlån

mot betryggande säkerheter, dock till ett begränsat belopp.

Återlånen får högst uppgå till 75 % den avfallshanteringsav

skyldiges fonderade belopp.

Resterande del av fondbehållningen kan överföras som lån till staten. I den mån det därvid finns återstående medel kan avfallshanteringsfonden placera dessa på annat sätt som ger bästa möjliga avkastning. Vid utgången av år 1993 var fondbehållningen drygt 3,2 miljarder FIM. Enligt aktuella prognoser kommer fondbehållningen

som mest att vara ca 5,5 miljarder FIM i dagens priser, vilket

förutses vara runt år 2010. Om det fortfarande finns medel kvar i fonden när avfallshanteringsprojektet är avslutat, skall sådana medel återföras till bolagen.

4.4 Ett tillförlitligare fmansieringssystem

Att med hjälp av ett avgiftssystem fondera pengar för framtida

utgifter för avfallshanteringen anser vi vara väl motiverat och

rimligt. Förslagen som presenteras i detta avsnitt har som utgångspunkt

det nuvarande avgiftssystemet enligt fmansieringslagen. Detta

fungerar väl i många avseenden.

Syftet med de föreslagna förändringarna är främst att motverka

de risker som redogjordes för i avsnitt 4.1.2. Det är också ange-

läget att säkerställa att fmansieringssystemet fungerar smidigt

även om sådana oplanerade händelser inträffar som innebär att

kostnaderna blir lägre än enligt dagens bedömningar. De föreslagna förändringarna innebär i huvudsak:

Avgifter tas ut för ett s.k. basscenario och i sådan takt att fonduppbyggnaden, inklusive den förväntade framtida avkast-

ningen, efter 25 års drift intjänandetiden motsvarar de kost-

nader som är förknippade med rivning av kärnkraftverken

SOU 1994: 107 133

och med omhändertagandet av det avfall som då producerats.

Krav på säkerheter införs för att -

i säkerställa fonduppbygganden om kärnkraftverken

stängs av före 25 års drifttid reaktorerna säkerhetsav

belopp I,

säkerställa finansieringen av åtgärderna om fond-

behållningen visar sig otillräcklig till följd av att kost-

naderna för åtgärderna blir högre än beräknat, kommer

tidigare än beräknat ocheller om realräntan underskat-

tats i samband med avgiftssättningen säkerhetsbelopp

II.

De föreslagna förändringarna innebär att olika kostnadsbelopp

måste definieras som grund för avgiftssättning och säkerheter

avsnitt 4.4. l.

Vidare måste de säkerheter som skall finnas för ansvaret enligt

10 och 14 §§ kärntekniklagen definieras avsnitt 4.4.2.

Förslaget innebär även att storleken på avgifterna skall beräk-

nas på ett delvis nytt sätt avsnitt 4.4.3.

Slutligen innebär förslaget att regler införs om återbetalning av

fondmedel avsnitt 4.4.4.

4.4.1 Definitioner av olika kostnadsbegrepp för avgifter

och säkerheter

Avgiftsunderlagsbelopp

Vi föreslår att tillståndshavarna genom SKB skall beräkna

kostnader för ett basscenario. Beräkningarna skall leda fram till

ett avgifisunderlagsbelopp, som är avsett att ligga till grund för

fastställande av avgifter. Avgiftsunderlagsbeloppet

anges som odiskonterade kostnader i årets penningvärde. Beräkningarna bör som hittills göras varje år. Det kan finnas anledning att göra mer ingående analyser i samband med gransk-

134 SOU 1994: 107

ningen vart tredje år av SKBs forskningsprogram. Kostnaderna för basscenari0t, dvs. avgiftsunderlagsbeloppet, förutsätts inkludera alla framtida kostnader som förväntas för att ta hand om den avfallsmängd som produceras vid drift av reaktorema i 25 år intjänandetiden, eller om reaktorn går mer än 25 år, den avfallsmängd som då producerats. På samma sätt som

nu diskonteras kostnaderna vid avgiftsberäkningen se nedan.

I beloppet skall inte ingå påslag för mindre troliga händelser som kan tänkas påverka utformningen av nya anläggningar. Det bör som hittills vara Kärnkraftinspektionens uppgift att som tillsynsmyndighet granska och bedöma beräkningarna. En viktig uppgift blir härvid att överväga frågor om t.ex. basscenariots innebörd. Avgiftsunderlagsbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna av SKB på basis av fördelningsnycklar som dessa kommit överens om på motsvarande sätt som idag.

Grundbelopp

Med grundbelopp avses de beräknade kostnaderna för alla framtida åtgärder för att ta hand om den avfallsmängd använt kärnbränsle liksom övrigt avfall som skall finansieras med avgifter enligt finansieringslagen som hittills producerats, dvs. t.o.m. det år beräkningen utförs jämför ansvarsbeloppen i Finland. I beloppet ingår även kostnaderna för rivning av kärnkraftverken. Eftersom så stor del av kostnaderna är fasta måste anläggningarna dimensioneras utifrån något rimligt antagande om produktionen. För dimensionering av fasta anläggningar bör en avfallsproduktion motsvarande den 25-åriga intjänandetidens kunna ligga till grund. Vid fastställande av grundbeloppet diskonteras de framtida kostnaderna på samma sätt som gäller för avgiftsunderlagsbeloppet i samband med avgiftsberäkningen. Beräkningarna bör utföras av SKB och fastställas av regeringen efter granskning av Statens kärnkraftinspektion. Beräkningen bör utföras varje år i anslutning till beräkningen av avgiftsunderlagsbeloppet. I beräkningen bör inte ingå kostnadspåslag för oplanerade

händelser. Grundbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna på liknande sätt som förutsätts gälla för avgiftsunderlagsbeloppet. Till skillnad mot avgiftsunderlagsbeloppet omfattar grundbeloppet således endast kostnader för det avfall producerats t.o.m. ett som visst år. Ju närmare man kommer det år viss reaktor gått i 25 en år intjänandetiden, desto mindre blir skillnaden mellan de båda beloppen. Om en reaktor går än 25 år är grundbeloppet och mer avgiftsunderlagsbeloppet lika. De omfattar alla framtida kostnader för det avfall som producerats vid en viss aktuell tidpunkt.

Iilläggsbelopp

För att beakta risken för att fondbehållningen visar sig otillräcklig bör ett s.k. tilldggsbelopp fastställas av regeringen. Orsaken till bristande behållning kan vara att åtgärderna visar sig dyrare än planerat, att delar av åtgärdsprogrammet flyttas till en tidigare tidpunkt än planerat ocheller att realräntan som antagits i samband med avgiftssättningen visar sig vara en överskattning den av ränta som i verkligheten erhållits på de fonderade medlen. Förslag om storleken av tilläggsbeloppet bör utarbetas årligen av Kärnkraftinspektionen. Förslaget bör baseras på bedömningar och beräkningar utförda av SKB. Det kan visa sig lämpligt att myndigheten föreslår regeringen en successiv uppbyggnad av tilläggsbeloppet. Orsaken till detta är, att den fondbrist som eventuellt kan uppkomma ännu så länge

ligger långt fram i tiden eftersom fonden nu byggs upp och mer

omfattande åtgärder inte planeras förrän efter år 2000. Tilläggsbeloppets omfattning kan även behöva avvägas mot i vilken takt som kärnkraftverken ställs eftersom möjligheterna till ökat av avgiftsuttag påverkas av detta. Systemet med fastställande av tilläggsbelopp bör emellertid kunna fortsätta även efter det att avfallsproduktionen och därmed avgiftsinbetalningarna har upphört, dvs. då kärnkraftverken har ställts av. Tillståndshavarnas ansvar enligt kärntekniklagen för åtgärdsprogrammet kvarstår även om tillståndet för driften har upphört. Om tillståndshavarna inte kan fullgöra sitt på ansvar

136 SOU 1994: 107

grund av t.ex. oplanerade kostnadsökningar innebär vart förslag att detta ansvar skall övertas av tillståndshavarnas ägare. En löpande prövning av tilläggsbeloppen under hela programperioden innebär att omfattningen av tilläggsbeloppen bör kunna variera med den riskbedömning som görs vid olika tidpunkter under programperioden. Som en följd av detta kan tilläggsbeloppet komma att minska om programmet fortskrider planenligt, men det kan också komma att öka till följd av obeaktade händelser. En löpande prövning innebär sålunda att realvärdet tilläggsbeloppen kan bevaras över tiden. av Utarbetande av förslag till tilläggsbelopp samt till eventuell uppbyggnad av detta belopp torde underlättas av det arbete med inriktning på bättre beskrivningar av osäkerheter och deras inverkan på kostnadsunderlaget som inletts av såväl SKB som

Kärnkraftinspektionen se vidare avsnitt 4.5.3.

Tilläggsbeloppet bör fördelas mellan tillständshavarna pä liknande sätt som förutsätts gälla för grundbeloppen.

4.4.2 ställande av fullgoda säkerheter

För att säkerställa att tillståndshavarna kan uppfylla sitt betalningsansvar fullt ut, skall staten enligt vårt förslag fordra säkerheter av dem eller i vissa fall deras ägare. Dessa säkerheter - — är avsedda att täcka de ekonomiska konsekvenserna av vissa

möjliga händelseförlopp scenarier som inte beaktas vid avgifts-

sättningen. Säkerheter skall ställas dels så att den planerade fonduppbyggnaden är säkerställd grundbeloppet, dels så att finansieringen vid eventuell fondbrist är säkerställd tilläggsbeloppet. Genom detta kan finansieringen med en hög grad av sannolikhet sägas vara tryggad pá förhand.

SOU 1994: 107 137

Säkerheterför grundbelopp Sakerhetsbelopp I

För att beakta riskerna i finansieringssystemet till följd av eventuell avstängning av ett kärnkraftverk innan samtliga reaktorer där passerat 25 års drifttid, dvs. sin intjänandetid, föreslår vi att tillståndshavaren eller dess ägare skall ställa godtagbara säkerheter för fonderade medel för hittills uppkomna kostnader, dvs. för skillnaden mellan fonderade medel och aktuellt grundbelopp. Skulle ett verk ställas av skall dessa säkerheter kompensera för de avgiftsintäkter som fonden förlorar i samband med avstängningen. Detta innebär att fonden kommer att tillföras pengar i samma takt som skulle varit fallet om verket varit i drift. Härigenom uppnås den reala avkastning på medlen som krävs för att fondbehållningen skall kunna byggas upp som planerat. I och med detta sker fonduppbyggnaden som planerat, oavsett om någonnågra reaktorer ställts av innan de varit i drift i 25 år. Tillskott i form av avgifter och avkastning leder till att säkerheter successivt får skrivas ned. Detta innebär, då fondmedlen stiger till följd av avgiftsinbetalningar och realavkastning, att säkerheter skrivs ned med belopp som innebär att fondbehållning och säkerhetsbelopp Lsammantaget hela tiden uppgår till det aktuella grundbeloppet.

Sdkerheter för tilläggsbelopp Säkerhetsbelopp II

För att beakta risken att det uppstår brist i fonden till följd av

kostnadsrisk, tidigareläggningsrisk eller realränterisk, även om fonduppbyggnaden gått som-planerat, föreslår vi att ett krav införs på säkerheter av viss omfattning, motsvarande de s.k. tilläggsbeloppen. Ett förslag i enlighet med dessa riktlinjer skulle kunna innebära att säkerheter av betydande belopp tas i anspråk vid genomförande av åtgärdsprogrammet för de fall t.ex. kostnadsuppskattningarna visar sig underskattade. Om å andra sidan kostnadsuppskattningarna visar sig väl underbyggda, inga tidigareläggningar av åtgärder sker och realav-

138 SOU 1994: 107

kastningen inte överskattats i samband med avgiftssättningen uppkommer inte någon brist i fonden.

Fullgoda säkerheter

Säkerheterna skall godkännas av regeringen och förvaltas av myndighet som regeringen bestämmer. Det förefaller naturligast att ge uppgiften att förvalta säkerhetema till den myndighet som handhar finansieringssystemet, dvs. till Statens kärnkraftinspektion. Inför uppgiften att pröva säkerheterna kan regeringen också komma att behöva underlag från någon myndighet med finansiell specialkompetens. Som säkerheter bör kunna godkännas kreditförsäkringar, borgensåtaganden eller fastighetsinteckning. Inteckningar i kärnkraftverk bör inte godtas. Eventuellt kan även andra säkerheter komma ifråga. Regeringen skall ha rätt att löpande ompröva formen för säkerheten och kräva ny typ av säkerhet, t.ex. realsäkerhet i stället för ett borgensåtagande, om den finner detta motiverat. En anledning till omprövning skulle kunna förändringar i ägarbilden. vara Vi har tagit fram en skiss till ett garantiavtal där ett moderbolag, kallat X, åtar sig att gå i borgen för kostnader hos ett dotterbolag som är tillståndshavare, kallat Y. Ett garantiavtal med i huvudsak detta innehåll torde enligt vår bedömning kunna godtas som säkerhet.

Skiss till garantiavtal

Bolag X åtar sig att garantera bolag Y:s skyldigheter enligt lagen 1984:3 om kärnteknisk verksamhet omtryckt 1992:1536 enligt följande:

Garantin omfattar Y:s skyldigheter att, i enlighet med 10 och 14 §§ lagen 1984:3 om kärnteknisk verksamhet omtryckt 1992: 1536 svara för erforderliga åtgärder. De kostnader som motsvaras av dessa åtgärder anges i sin tur i 2 § lagen

SOU 1994: 107 139 1992:1537 om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. fmansieringslagen.

2. Genom garantin åtar sig X att svara för Y:s återstående

avgiftsinbetalningar i det fall att Y:s samtliga reaktorer vid ett och samma kärnkraftverk har tagits ur drift före den

tidpunkt den av Statens kärnkraftinspektion vid avgiftsberäk-

ningen tillämpade intjänandetiden har löpt ut om

i tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet har åter-

kallats enligt 15 § kärntekniklagen eller

Y:s samtliga reaktorer vid ett och samma kärnkraftverk har tagits ur drift genom beslut av Y.

Vid fall som avses under i eller skall storleken av åter-

stående avgiftsinbetalningar beräknas med utgångspunkt från de bedömningar av framtida kostnader som låg till grund för

avgiften det år som urdrifttagningen av Y:s sista reaktor

skedde.

Genom garantin åtar sig X att svara för de av Y:s kostnader

enligt 2 § fmansieringslagen som kommit att överstiga Y:s

andel av fondbehållningen.

4. Garantin enligt punkt 2 kan tas i anspråk av staten på ett

sådant sätt att den fonduppbyggnad kan åstadkommas som

förutsattes i avgiftsbeslutet för det år urdrifttagningen av Y:s sista reaktor skedde.

5. Garantin enligt punkt 3 kan tas i anspråk av staten på ett

sådant sätt att staten, utan vare sig dröjsmål eller någon form

av överbryggande tillskott till fondbehållningen, kan sköta

betalningarna för kostnaderna enligt 2 § finansieringslagen.

Genom garantiåtagandet åtar sig X under i punkt 2 angiven

förutsättning ett ansvar för Y:s skyldigheter enligt 10 §

140 SOU 1994: 107 kärntekniklagen och därmed förenade kostnader enligt 2 §

finansieringslagen såsom för eget åtagande egen skuld.

Garantin skall gälla tills Y:s skyldigheter enligt 10 och 14 §§ kärntekniklagen är uppfyllda.

Om säkerhet länmas i form av borgensåtaganden utgör de fastställda grundbeloppen och tilläggsbeloppen underlag för regeringens godkännande av borgensátagandet. Om säkerheti form av kredittörsälcring skall lämnas utgör de grund för fastställande av försäkringsbelopp. Vid lämnande av realsäkerhet är det motsvarande säkerhetsbelopp I respektive som skall ligga till grund för inteckningar.

4.4.3 Beräkning av avgifterna

Det bör som hittills vara Statens kärnkraftinspektions uppgift att föreslå regeringen vilken avgift som bör utgå. Inför regeringens beslut om storleken av avgiften behövs bedömningar av den framtida intäktsgenereringen. Som hittills förutsätts Statens kärnkraftinspektion göra dessa bedömningar, vilka alltså kommer att avse

de framtida elleveranserna

den reala förräntningen av fondbehållningen

Summan av fondbehållningen och nuvärdet av framtida intäkter under 25 års drift eller t.o.m. året för beräkningen om reaktorn drivits i mer än 25 år skall motsvara nuvärdet av framtida kostnader. Den myndighet som ansvarar för fmansieringssystemet och som har att årligen föreslå regeringen vilken avgift som bör utgå, torde hittills ha gjort den bedömningen att osäkerheten i antagandena om framtida kostnader, framtida elleveranser och framtida realavkastning motiverar en allmän försiktighet i fråga om de värden som beräkningarna grundas på. Myndigheten känner

SOU 1994: 107 141

naturligtvis ett ansvar för att finansieringssystemet på sikt skall kunna fylla sitt syfte. Vi finner denna försiktighet väl motiverad. Försiktigheten kan emellertid leda till att större belopp samlas in via avgifterna än vad som senare visar sig behövas, dvs. att en viss överuppbyggnad sker av de fonderade medlen. Emellertid föreslår vi nu vissa kompletterande regler om betalningsansvar för de fall de fonderade medlen skulle visa sig

otillräckliga avsnitt 4.4.2. Då minskar styrkan i hittillsvarande

motiv för den ansvariga myndigheten att av allmän omsorg om finansieringssystemets förmåga att fylla sitt syfte av försiktighetsskäl justera ned antaganden om framtida elleveranser och om framtida real förräntning. En felbedömning får nämligen inte då samma allvarliga konsekvenser. Vad vi sagt innebär självfallet inte att skulle anse att den nu ansvariga myndigheten kan ta lätt på bedömningarna bakom dessa antaganden. Dessa kommer också i framtiden att vara svåra att göra. På basis den aktuella fondbehållningen, det aktuella avgiftsav underlagsbeloppet samt de antaganden som vid varje bedömningstillfälle görs om framtida elleveranser och real förräntning bör regeringen som hittills fastställa avgifter för nästföljande år.

4.4.4 Återbetalning av fondmedel

Vi föreslår även att regler återbetalning fondmedel införs. om av

Återbetalning aktualiseras om det visar sig att det återstår

fondmedel sedan det använda bränslet placerats i ett slutförvar tillslutits och reaktoranläggningen avvecklats och rivits. som För denna situation föreslår vi att tillståndshavarna får rätt till återbetalning av resterande fondmedel. Regeringen bör även ha möjlighet att medge tidigare återbetalning om kostnaderna för åtgärderna är lägre än vad som antagits och fondbehållningen är sådan omfattning att en återbetalning inte bedöms innebära av någon risk för framtida brist på fondmedel.

Tillståndshavarna eller i förekommande fall deras ägare bör få

rätt till återbetalning i relation till deras andel av grundbeloppet.

4.5 Bedömningar vissa effekter ett

av av

tillförlitligare finansieringssystem

4.5.1 Nya avgifter ett räkneexempel

-

Inom Statens kårnkraftinspektion har, på vår begäran, beräk-

ningar utförts av avgifterna för år 1994 det föreslagna

om av oss

avgiftssystemet hade gällt. Beräkningarna baseras på de förut-

sättningar som beskrivs i rapporten Förslag till avgifter för år

1994 SKI Teknisk rapport 93:38. Kostnadsunderlaget har endast modifierats genom att de s.k. extra påslagen för kostnadsosäkerhet systemkaraktär inte av

ingår som kostnadspost. Dessa påslag uppgick 1993 till 3 480

miljoner kronor.

Det reviderade kostnadsunderlaget uppgår till 41 701 miljoner

kronor. Detta utgör alltså, med vår terminologi, avgifts-

nya

underlagsbeloppet för år 1994.

Beräkningarna av avgifter har gjorts utifrån detta belopp,

antagna elleveranser samma i och med som rapporten ovan

olika antaganden real förräntning. om Resultatet redovisas i tabell 4. Som jämförelse även anges

Kärnkraftinspektionens förslag till avgift för år 1994 i genom-

snitt. Som beskrivits tidigare avsnitt 2.4 fastställdes avgiften i

genomsnitt i december 1993 av regeringen till 1,9 örekWh

dvs. oförändrad.

143 Tabell 4.1 Avgifter genomsnitt för år 1994 baserat på avgiftsunderlagsbelopp enligt vårt förslag.

ÖrekWh

SKI:s förslag för 1994,

3,5 % 1994-2014 2,5% 2015-2050 alt 3 1,6

3,5 % 1994-2014 1,5% 2015-2050 alt 4 1,7

3,5 % 1994-2014 1,5 % 2015-2024 0,5 % 2025-2050 alt 5 1,8

4% 1994-2014 nuv. behålln 2,5% 1994-2014 kommande intäkter 0,5 % 2015-2050 alt 6 1,7

3 % 1995-1999 1,5 % 2000-2020 1,2% 2021-2050 alt 7 2,6

1,75% 1994-1999 1,5 % 2000-2010 1,25% 2011-2050 alt 8 2,8

Källa: Statens kärnkraftinspektion

De här redovisade alternativa ränteantagandena har följande

grund. Det första alternativet avser beräkningen enligt nuvarande

realränteantagande. Skillnaden mot Kärnkraftinspektionens förslag uppgár till 0,3 örekWh. Denna skillnad motsvarar effekten

av att inte de extra påslagen ingår som kostnadspost.

Alternativ 2 avser en situation med förväntat högre avkastning

för hela perioden. En utgångspunkt här är räntan på de reala obligationer 20 åriga Riksgäldskontoret emitterat på försök som

våren 1994 se kapitel 3.

Alternativ 3 avser en situation där räntan förväntas ligga på en

nivå motsvarande ungefär den reala obligationsräntans maj 1994

i 20 år och därefter på 2,5 % per år. Alternativ 4 avser samma situation alternativ där som men realräntan efter 2014 förväntas uppgå till endast 1,5 % jfr. Sparbankens scenarier i kapitel 3. Alternativ 5 avser samma situation alternativ där som men

de sista 25 åren förväntas realavkastning på endast 0,5 %

ge en per år.

Alternativ 6 avser en situation där den nuvarande behållningen i

fonden förräntas till den ränta motsvarar nuvarande ränta på som

de reala obligationer som Riksgäldskontoret emitterat under

våren, medan tillskott till fonden fram till 2014 förväntas ge en

avkastning på 2,5 %. Efter 2014 har realräntan satts till 0,5 %.

Alternativ 7 motsvarar realränteutveckling i enlighet med

pensionsarbetsgruppens förslag.

Alternativ 8 slutligen baseras på Sparbankens rapport.

Vi vill understryka att denna redovisning inte är avsedd

att utgöra några prognoser ränteutfallet framöver. Beräkningarna avser främst att illustrera det förhållandet att de närmaste 20

årens avkastning har stor betydelse för vilka avgifter behö-

som

ver tas ut eftersom fonden då byggs upp.

Med ett kompletterande garantisystem riskerar inte eventuella

felbedömningar av realränteantagandet att kullkasta finansierings-

systemets förmåga att fylla sitt syfte. Konsekvensen blir enbart

att något mer av kostnaderna för avfallshanteringen finansieras

med hjälp av säkerheter i stället för med fondmedel.

4.5.2 säkerheter för grundbelopp ett räkneexempel

-

Vi har även genomfört överslagsmässiga bedömningar omfatt-

av ningen av de säkerheter som tillsammans med aktuell fondbehåll-

SOU 1994: 107 145

ning avser att garantera det s.k. grundbeloppet säkerhetsbelopp

I. Som underlag for dessa bedömningar har SKB beräknat kostnaderna för att omhänderta det hittills uppkomna kärnbränsle och kärnavfall som enligt vårt förslag skall bekostas med avgifter

enligt ñnansieringslagen dvs. grundbeloppet.

Vid årsskiftet 199495 har använt bränsle motsvarande ca 4000 ton uran använts. Detta motsvarar ca 2000 kapslar. Vid beräk-

ningen antas vidare att rivningen av kärnkraftverken de två

första blocken påbörjas ett år efter beräkningsåret, dvs. år 1996.

Det odiskonterade grundbeloppet för år 1994 angivet i penningvärdet för januari 1993 uppgår till 35,3 miljarder kr. Beloppet är beräknat för utgången av år 1994 och grundar sig på förutsätt-

ningar enligt Plan 93. I beloppet ingår inte de s.k. extra på-

slagen.

Nuvärdet av kostnaderna med ett antagande om en real förränt-

ning på 2,5 % per år uppgår till 25,6 miljarder kr. Detta utgör

alltså det s.k. grundbeloppet.

Med de fördelningsnycklar som f.n. används blir fördelningen

mellan tillståndshavare den som anges i tabell 4.2. SKB har

emellertid uppgivit att den fördelning av kostnader mellan före-

tagen som hittills används behöver ses över mot bakgrund av de

nya förutsättningarna. Vi vill därför betona att uppgifterna i

tabell 4.2 endast är avsedda som räkneexempel.

I tabellen har även lagts resp. tillståndshavares beräknade

fondbehållning vid utgången av 1993. Totalt uppgick denna till

13,3 miljarder kr. Detta innebär att det är 12,3 miljarder kr. som

skall täckas med säkerheter säkerhetsbelopp

146 SOU 1994: 107 Tabell 4.2 Fördelning av grundbelopp för år 1994 mellan tillståndshavare samt resp. tillståndshavares bedömda fondbehållning i december 1993. Miljarder kr.

Källa: SKB och Statens kärnkraftinspektion

Med hjälp av tabellen ovan kan resp. tillståndshavares säker-

hetsbelopp säkerhetsbelopp I beräknas som skillnaden mellan

resp. grundbelopp och resp. fondbehållning. Säkerheterna, beräk-

nade utifrån dessa antaganden, uppgår till 5 miljarder kr för Vattenfall AB, 4,6 miljarder kr for Forsmarks Kraftgrupp, 1,8

miljarder kr för OKG samt till 0,9 miljarder kr för Barsebäck

Kraft AB.

Vi har även gjort vissa översiktliga bedömningar av hur säker-

hetsbeloppen I fördelar sig på ägarna till tillståndshavarna i

förekommande fall.

Av dessa grova bedömningar framgår att säkerhetsbeloppen I

för Vattenfall AB:s del skulle uppgå till knappt 8,5 miljarder

dvs. då hänsyn tagits till ägandet i Forsmarks Kraftgrupp. För

Sydkraft är motsvarande siffra knappt 2 miljarder dvs. då hän-

syn tagits till ägarandel i OKG samt köpet Båkab Energi.

av Resterande säkerhetsbelopp I skulle lämnas av bl.a.

Stockholm Energi AB, Gullspångs Kraft AB och Stora Kraft AB.

SOU 1994: 107 147

Vid följande års beräkningar av säkerhetsbeloppen kommer att beaktas dels att grundbeloppen successivt ökar till följd av att mer avfall producerats, dels att fondbehållningen successivt ökat

som ett resultat av tillskott av avgiftsintäkter och ränteinkomster.

Detta innebär att säkerheterna successivt skrivs ner. Summan av aktuell fondbehållning och säkerhetsbelopp I skall hela tiden uppgå till aktuellt grundbelopp.

4.5.3 Säkerheter för tilläggsbelopp några utgångspunk-

— ter

Vid bedömningen av lämpliga tilläggsbelopp för olika perioder

som grund för säkerhetsbelopp måste ett antal olika risker och faktorer vägas samman. Dessa avser främst:

risken för att åtgärderna blir dyrare än vad som beräknas i samband med avgiftssättningen,

risken för att vissa av åtgärderna genomförs tidigare än vad

-

som antas i samband med avgiftssättningen,

risken för att realräntan blir lägre än vad som antas i sam- band med avgiftssättningen,

behovet av säkerheter i förhållande till aktuell och beräknad -

fondbehållning närmaste åren.

Såväl SKB som Kärnkraftinspektionen har deklarerat sin avsikt

att förfina sina analyser av kostnadsosäkerheterna. Enligt Kärn-

kraftinspektionen bör en analys av de olika åtgärdernas beroende

i tid och omfattning samt en viktning av riskerna i förhållande till

bedömda svårigheter ingå i en lämplig kalkyleringsmetod se

vidare avsnitt 7.3.

Detta torde innebära att man kompletterar nuvarande kalkyl-

metodik med andra kalkylmetoder som på ett mer stringent sätt

förmår åskådliggöra möjliga kostnadsutfall framöver. Exempel på

148 SOU 1994: 107

sådana metoder, som diskuteras i konsultrapporterna till utredningen, är känslighetsanalyser, s.k. successiv kalkylering och kostnadsberäkningar for konsistenta alternativa scenarier

se

bilagorna 8 och 9. I detta sammanhang vill vi påpeka, att stora merkostnader for avfallshanteringen, inkl. rivning, sannolikt uppkommer om ett kärnkraftverk havererar. I vilken utsträckning dessa eventuella merkostnader skall inkluderas, bör bli föremål för närmare analys när tilläggsbeloppets storlek fastställs. Kärnkraftinspektionen har även att beakta risken för annat ränteutfall framöver än det som antas vid avgiftssättningen. Av särskild betydelse här är perioden efter det att kärnkraftverken ställts av, eftersom det då inte går att ta ut några avgifter. En sista faktor att beakta när omfattningen tilläggsbeloppen av skall bestämmas är den aktuella och beräknade fondbehâllningen för den närmaste perioden. Mot bakgrund av att fonden nu byggs upp och att kostmer nadskrävande åtgärder fortfarande ligger något decennium fram i tiden är det möjligt att Kärnkraftinspektionen kommer att föreslå regeringen övergångslösningar vad gäller omfattningen av säkerhetsbelopp den närmaste perioden. Vi har här inte för avsikt att föregripa resultatet några av sådana analyser. Vi vill emellertid framhålla betydelsen av att dessa kommer till stånd. Syftet därvid bör vara att säkerheter länmas i en omfattning innebär rimlig grad trygghet som en av för att finansieringen är säkerställd även om mindre sannolika händelser skulle inträffa som leder till brist fondmedel i en framtid. En grov uppfattning om möjliga merkostnader i några tänkbara scenarier ges i nedanstående sammanställning, som hämtats från en av konsultrapporterna bilaga 9.

SOU 1994: 107 149 Tabell 4.3 Exempel på kostnadsökningar för kärnavfallshanteringen, milj kr.

Händelse Möjlig merkostnad mkr

Återtagande av bränsle ur

förvar 9 000

Extra platsundersökning 500

Ökad kvalitets- och myndighets-

kontroll med 5 % 2 200

Underjordsplacering av inkapslings-

anläggning pga. safeguard-krav m.m. 200

Tidigareläggning av åtgärdsprogrammets

sluttidpunkt till år 2030 6 500

Källa: Rapport från Åhagen C0 AB och Karinta-Konsult

bilaga 9, tabell s. 34

Om företagen kan göra gällande gentemot långivare att säker-

heterna mindre troliga situationer, och alltså antagligen inte

avser behöver tas i anspråk, blir kostnaden för företagen för säkertroligen små. Detta innebär i så fall omfattan-

heterna att ett mer

de åtagande, jämfört med t.ex. nuvarande extra kostnadspåslag,

skulle kunna specificeras utan att detta skulle leda till några stora

merkostnader för företagen.

För att åskådliggöra ovanstående resonemang presenteras i

figur 4.1 hur systemet med säkerheter för tilläggsbelopp

säkerhetsbelopp II skulle kunna utvecklas över tiden. I princip-

figuren har även säkerheterna för grundbeloppen säkerhetsbelopp I lagts in. Två möjliga bedömningar av omfattningen i olika perioder säkerhet för tilläggsbelopp säkerhetsbelopp II av illustreras.

150 SOU 1994: 107 Figur 4.1 Principskiss för det föreslagna med systemet säkerheter for grundbelopp säkerhetsbelopp I respektive säkerhet för tilläggsbelopp säkerhetsbelopp II

1995 2000 2010 2020 2030 2040 2050

A Säkerhetsbelopp I

summa fondbehållning + A

grundbelopp B Säkerhetsbelopp tilläggsbelopp C Säkerhetsbelopp tilläggsbelopp

B och C är två olika exempel på tilläggsbelopp av olika omfattning. Tilläggsbelopp B uppnås successivt under 10 år, ca medan tilläggsbelopp C introduceras i hela sin omfattning från början. Både tilläggsbelopp B och C minskar i dessa exempel successivt, allt eftersom åtgärdsprogrammet fortskrider. År 2050 ca, dvs. då åtgärdsprogrammet bör avslutat, återlämnas vara säkerheterna för B respektive C.

4.5.4 Tillståndshavarnas möjligheter att ställa säkerheter

Ett införande krav ställande säkerheter innebär vissa av av kostnader för tillståndshavarna eller i förekommande fall deras

SOU 1994: 107 151

ägare.

Lämnandet av säkerhet i sig kan vara förknippat med kostnader

för företaget. Vid utfárdande av pantbrev i fastigheter tas en

lagfartsavgift på 2 % ut. Om säkerheter kan ställas i form av

borgen bortfaller dock denna kostnad. Vidare kan företagets finansieringskostnader komma att öka till

följd att upplåningskostnaderna för företaget påverkas av de

av säkerheterborgensåtaganden som ställts för kärnavfallskostnaderna. Hur stor belastning detta innebär för tillståndshavarna och deras ägare beror på varje företags specifika förhållanden, vilka

typer av säkerheterborgen som godkänns, upplåningsbehov etc.

Öhrlings Reveko har för vår räkning uppskattat kostnaderna för ett tänkt exempel där samtliga säkerheter Öhrlings uppskattning

den l januari 1994 hade ställts i form av nya pantbrev i

per

fastigheter se bilaga 6.

Den sammanlagda lagfartskostnaden beräknades till ca 640

MSEK. Denna kostnad innebär vid en jämförelse med det för-

väntade återstående produktionsvärdet för elproduktionen från

kärnkraftverken ca 150.000 MSEK värderat till 18 örekWh en

kostnad till i storleksordningen 0,08 örekWh före skatt.

Av större betydelse för företagen är sannolikt eventuella mer-

kostnader till följd av att säkerhetsutrymme som kan behövas vid

extern upplåning tas i anspråk för säkerheterna till staten. Detta

kan innebära att finansieringskostnaderna för företagen ökar. I de

fall säkerheter ersätter högre avgifter måste emellertid beaktas att

höjda avgifter direkt påverkar företagens vinstmarginaler och

därmed deras ekonomiska situation i övrigt.

I Finland har den finansiella kostnaden i form av dyrare upp-

låning uppgivits marginell. Där påverkas emellertid före-

vara tagens lånesituation av det faktum att medlen i kärnavfallsfonden

får återlånas av de avfallshanteringsskyldiga på fördelaktiga

villkor.

Öhrlings Reveko har för utredningen redovisat de reala till-

gångarna hos vissa av ägarna till tillståndshavarna. Siffrorna

avser respektive koncern och baseras SPKs utredning Elmar-

knaden 1988-90 SPKs rapportserie 1991:9.

Vattenkrafttillgångarna har värderats till 2,4 kronorkWh årsproduktion och kärnkraftstillgångarna till 1,15 kronor

152 SOU 1994: 107

observera dock att kärnkraftstillgångar inte är avsedda att accep-

teras som säkerheter i det av oss här föreslagna garantisystemet.

I tabellen anges även fastighetsinteckningar 1992 och nominella

skulder 1993.

Tabell 4.4 Reala tillgångar hos vissa kraftföretag. Miljarder kronor

Bedömt marknadsvärde Fastighets- Nominella inteckn. skulder Vattenkraft Kärnkraft Totalt

Vattenfall 76,8 43 120,3 1,0 48,4 koncernen

Sydkraft 24,6 20,4 46,0 1,8 26,8 inkl. Bâkab

Gullspång 4,5 2,7 7,2 0,2 3,4 koncernen

Källa: Rapport från Öhrlings Reveko bilaga 6 samt årsredo-

visningar 1993

Anm: Uppgiften om nominella skulder är hämtad från

resp.

årsredovisning och avser skillnaden mellan Summa

skulder och eget kapital och Eget kapital.

Möjligheterna att ställa realsäkerheter för åtagandena enligt

kärntekniklagen begränsas enligt uppgift till utredningen det

av faktum att det i samband med upplåning, inom och utom landet,

ofta tillämpas s.k. negativa klausuler. Dessa innebär att företaget

inför sina långivare förbinder sig att inte lämna några realsäkerheter, med mindre än att alla långivare behandlas lika. Om ett

företag lämnar realsäkerhet till en ny långivare är det, enligt

SOU 1994: 107 153 uppgift från kraftföretagen, vanligt att lån med negativ klausul förfaller till omedelbar betalning, eller att gamla kreditgivare också kräver realsäkerheter för sin kreditgivning. Av årsredovisningarna för de bolag som ingår i tabell 4.4 framgår inte i vilken usträckning som s.k. negativa klausuler förekommer i samband med lån.

4.6 Vårt förslag i sammandrag

Som underlag för ändringar i finansieringslagen kan våra förslag sammanfattas i nedanstående punkter.

Definition av begreppet avgifisunderlagsbelopp som grund för avgiftssättning. Avgiftsunderlagsbeloppet, som baseras på 25-årig intjänandetid per reaktor, fördelas mellan föreen tagen och fastställs varje år.

Definition av belopp för att säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning. Detta belopp, baserat på hittills uppkomna avfallskostnader, kallas grundbelopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av regeringen varje år.

Definition av belopp utöver grundbelopp för att säkerställa finansieringen vid eventuell fondbrist till följd av att mindre sannolika men inte orimliga händelser inträffar kostnadsrisk, tidigareläggningsrisk och realränterisk. Detta belopp kallas tilläggsbelopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av regeringen varje år.

Avgifterna skall baseras på avgiftsunderlagsbeloppet.

Tillståndshavarna skall lämna fullgoda säkerheter för skillnaden mellan grundbelopp och fonderat belopp säkerhetsbelopp I. Tillgodogjord avkastning liksom inbetalda avgifter leder till nedskrivningar av säkerheterna. Vid avstängning av ett verk där en eller flera reaktorer inte gått sin intjänande-

154 SOU 1994: 107

tid, skall säkerheter kompensera för de förlorade avgifts-

intäkterna i en takt som innebär att tillförs fonden så pengar

att den planerade fonduppbyggnaden kan genomföras.

Tillståndshavarna skall dessutom lämna fullgoda säkerheter

för tilläggsbelopp som regeringen fastställt säkerhetsbelopp

II. Eventuellt kan som en övergángslösning säkerheter för

tilläggsbeloppet byggas upp under en viss tid.

Tillståndshavare får rätt till återbetalning av eventuellt fondöverskott efter det att åtgärdsprogrammet avslutats. Om

särskilda skäl föreligger kan regeringen medge återbetalning

tidigare.

5 Att förvalta fondmedel risker och

-—

riskhantering m.m.

I detta kapitel belyses allmänna principer för riskhantering, olika

typer av risker och hur placeringar i skilda slag av tillgångar

aktier, obligationer etc. och med olika placeringshorisont förhåller

sig till förväntad avkastning och risk. Avslutningsvis presenteras i

avsnitt 5.5 en jämförelse mellan några svenska fondförvaltare.

På denna grundval behandlas i kapitel 6 principer och former för

förvaltningen av de medel som kärnkraftsproducenterna betalar in till staten enligt fmansieringslagen. Därvid presenteras också

utredningens förslag.

l Allmänt

Centralt för tillgångsförvaltning är att behandla och betrakta

enskilda tillgångar som delar i en helhet eller med andra ord i en

s.k. portfölj. För att åstadkomma god förvaltning är det

en egenskaperna hos denna till gångsportfölj som är av centralt intresse.

Varje tillgångsförvaltning har ett särskilt syfte. Detta syfte utgör

den grundläggande utgångspunkten för hur förvaltning bör bedrivas. Kraven på förvaltningen följer därvid dels av de skulderbetalningar

som tillgångarna skall reglera, dels av de mål rörande avkastning

och risk som ställs upp.

En kapitalförvaltare kan minska sin risk genom att låta reala

åtaganden motsvaras av ett sådant val av tillgångar som syftar till

real värdesäkring och genom att placeringshorisonten för tillgångarna svarar mot åtagandenas löptid s.k. matchning. En fullständig riskbegränsning och således säker avkastning skulle teoretiskt kunna åstadkommas om tillgångssidan fullt ut kunde matchas mot skuld- eller åtagandesidan. Ett bostadslåneinstitut skulle t.ex. kunna låta långivning och upplåning helt balanseras mot varandra med avseende löptider, betalningstillfállen etc. En säker

avkastning for bostadslåneinstitutet skulle då i princip ges genom att

det kan räkna med säkra in- och utbetalningsströmmar. På grund av skuldsidans struktur inkl. eget kapital, variationer i kreditrisker m.m. är en sådan heltäckande matchning emellertid

inte möjlig att genomföra. Detta kan uttryckas som att det i

praktiken återstår en restrisk. En grundläggande princip är emeller-

tid att strävan efter balansering eller matchning av tillgångsportfölj

och skuldsidautbetalningsprofil utgör ett centralt inslag i hantering

av risker. Generellt kan avkastningsskäl tala för att avvika från en helt riskeliminerande strategi. För sådana andra strategier, där förväntad

avkastning tillmäts ett större värde, skall risken begränsas för att de

skall vara effektiva.

Bland de olika tillgångsportföljer som kan skapas vid kapital-

förvaltning finns det ett antal portföljer som är effektiva i denna

teoretiska mening, vilket innebär:

maximal förväntad avkastning för varje given risknivå och

minimal risk för varje given nivå på den förväntade

avkastningen.

I dessa sammanhang kommer diversifiering i bilden som en

central metod for hantering av risknivån. Genom en välavvägd

diversifiering begränsas risker.

Den risk som en viss tillgångsporttölj representerar är beroende

av kombinationen av olika tillgångar. Avkastningen på olika

tillgångar t.ex. olika aktier kan vara mer eller mindre sarnvari-

erande. Om avkastningen på en aktie går kan också avkast-

upp

SOU 1994: 107 157

ningen på en annan aktie tendera att gå upp, vara opåverkad eller

gå ner. Hur avkastningen på olika värdepapper samvarierar är alltså

centralt för den risk som en portfölj med dessa värdepapper uppvisar. I detta ligger att en förhållandevis riskfri till gångsportfölj i sig kan

innehålla enskilda tillgångar som karakteriseras av betydande risk

mycket varierande avkastning. Genom att konstruera till gångsport-

följer med utgångspunkt från de enskilda tillgångsslagens egenska-

per i förhållande till varandra kan en portföljs egenskaper med

avseende på avkastning och risk styras. Ju fler olika sorters tillgångar, desto mer väldiversifierad blir i princip en portfölj. En portfölj kan diversifieras i olika avseenden, t.ex.:

diversifiering inom till gångsslag avseende t.ex. branscher, löp-

tid etc. diversifiering mellan till gångsslag ex. aktier och obligationer

diversifiering geografiskt avseende länder och valutor.

Sammanfattningsvis gäller som principer för en god

tillgångsförvaltning att tillgångssidan bör byggas med utgångsupp punkt från

framtida åtaganden och

-

olika tillgångars egenskaper och inbördes beroendeförhållanden.

-

158 SOU 1994: 107

5.2 Finansiella risker

Skuldsidan eller åtagandestrukturen är således central utgångs-

en

punkt för utformningen av en god tillgångsförvaltning. Om skulder

och tillgångar skulle kunna matchas fullständigt, skulle åtminstone

vissa finansiella risker kunna elimineras. I det följande belyses olika

typer av finansiella risker. Termen risk används här i betydelsen att

det handlar om sannolikheten för ett dåligt utfall.

Risk Definition Inflationsrisk Risken för att inflationen överstiger

avkastningen på tillgången negativ

realavkastning. Ränterisk Risken portföljs eller att en en finansiell tillgångs marknadsvärde sjunker till följd av en förändring i räntenivån Kursrisk för Risken att en aktieportföljs marknads-

aktier värde minskar till följd av förändrade

priserna på aktiemarknaden.

Valutarisk Risken att en portföljs eller en tillgångs

marknadsvärde sjunker till följd av en

förändring i valutakurs

Kreditrisk Risken för att en fordran betalas på utsatt tid eller med de hela belopp som fordran utgör. Likviditetsrisk Risken att värdepapper pga. marknadssituationen kan omsättas vid önskad

tidpunkt, till önskat pris ocheller

önskad volym.

SOU 1994: 107 159

I det följande redogörs något mera fullständigt för innebörden i de

olika riskbegreppen i uppställningen och för olika sätt att begränsa

dessa risker.

Med begreppet riskfri tillgång förstås i princip att avkastningen är

säker och att lånebeloppet med säkerhet återbetalas ingen kreditrisk.

Inflationsrisk

Samtidigt som en tillgång betecknas som riskfri enligt ovan, kan

givetvis en tillgång med en säker avkastning i nominella termer vara

klart riskfylld i reala termer. Den reala avkastningen är alltså inte

garanterad. Med inflationsrisk avses risken för att inflationen överstiger avkastningen på tillgången dvs. att realavkastningen blir

negativ. Efterfrågan på instrument som ger en säker real infla-

tionsskyddad avkastning följer av behovet för förvaltaresparare att

kunna undvika inflationsrisk.

I praktiken saknas en heltäckande uppsättning sådana instrument,

men investeringar i tillgångsslag som aktier och fastigheter tjänar åtminstone långsiktigt att minska inflationsrisken. - -

Ränterisk m.m.

En central fråga vid tillgångsförvaltning är också ränterisken.

Med ränterisk som isolerad företeelse avses i princip hur

avkastningen en tillgång beror av förändringar i räntan. En

ränteförändring kan påverka dels kursen eller priset på ett värdepap-

per, dels avkastningen på medel som återinvesteras. Ränterisk kan

därvid generellt delas i prisrisk och återinvesteringsrisk. Prisrisken är risken för att den räntebärande portföljens värde minskar eller ökar till följd av en generell förändring av räntenivån på marknaden. Prisrisken kan sägas representera den omedelbara

effekten av en ränteförändring.

Återinvesteringsrisken utgörs däremot av den långsiktiga konsekvensen av ränteförändringen. Återinvesteringsrisken är risken att

avkastningen på medel som skall återinvesteras i räntebärande

160 SOU 1994: 107

värdepapper minskar eller ökar till följd av en förändring av den generella räntenivån marknaden. Ränterisken kan begränsas genom att ränterisken hos tillgångarna matchas mot ränterisken för skulderna. Ränterisken är en funktion av utvecklingen av marknadsräntorna under en viss tidsperiod samt av tillgångens räntekänslighet. Räntekänslighet kan uttryckas som förändringen av värdet på en räntebärande tillgång uttryckt i kronor eller procent för en viss procentuell ränteförändring på marknaden. Ett mått på räntekänslighet är s.k. duration. Detta mått tar hänsyn till och viktar den räntekänslighet som beror av obligationens faktiska löptid med den räntekänslighet som är hänförlig till tidpunkterna för ränteutbetalningarna. För en förvaltare med en uppsättning tillgångar och

skulder betalningstillfállen är ett sätt att hantera ränterisken en

immuniseringsstrategi att kontinuerligt korrigera tillgångsportföljen så att dess duration överensstämmer med skuldportiöljens. Ränterisken kan begränsas genom att tillgångsförvaltaren åläggs att maximalt tillåta en viss räntekänslighet i kronor för en 1 %-ig förändring i den generella nivån marknadsräntorna. Olika marknadsaktörers uppskattningar anger att ca 90-95 % av en portföljs ränterisk fångas genom att beakta förändringar i den generella räntenivån på marknaden. Betydelsen för ränterisken av relativa förändringar mellan räntenivåer för olika löptider på

marknaden som kan benämnas tippnings- eller avkastningskurve-

risk skulle i enlighet därmed vara ringa.

Kursriskför aktier

Värdepapper med ett givet nominellt inlösensvärde skiljer dem från placeringar i aktier och fastigheter där det framtida värdet är okänt. Avkastningen på investeringar i aktier och fastigheter beror på kombinationen av löpande nettointäkter utdelningar etc. och värdeförändringar på tillgångarna. Kursrisken prisrisken är därför central i samband med investeringar i aktier och fastigheter. Den totala kursrisken i en aktieportfölj utgörs av såväl en generell aktie- marknadsrisk som av aktiespecifika risker.

SOU 1994: 107 161

Marknadsrisken även kallad systematisk risk är den risk är

som förknippad med aktiemarknadens egenskaper. Hur stor systematisk risk i aktier som en kapitaltörvaltare väljer att ta fastställs i och med att tillgängsstrukturen beslutas. Risken som följer av exponering mot en enskild aktiemarknad kan reduceras genom internationell diversifiering.

Den aktiespecifika risken även benämnd osystematisk risk är den

risk som ñrknippas med ett visst företag eller en viss bransch. Denna risk går att reducera genom diversiñering och kommer därmed att närma sig aktieindex. Ett mål för en långsiktig porttöljförvaltare är vanligen att till stora delar diversiñera bort den aktiespecifika risken.

Valutarisk

Diversiñering som medel för riskbegränsning innebär att även placering i utländska tillgångar kan komma ifråga. Ett särskilt skäl för utlandsplaceringar kan vara att vissa betalningar förutsätts ske i utländsk valuta. I den utsträckning tillgångar är i utländsk valuta eller betalningar skall ske i utländsk valuta uppkommer en valutarisk växelkursrisk. Avkastningen i svenska kronor på exempelvis ett amerikanskt värdepapper beror dels på avkastningen i dollar, dels på den framtida kursen för växling av dollar till kronor. Hantering av valutarisker kan ta sig olika former, bl.a. matchning med utgångspunkt fran framtida betalningar i utländsk valuta.

6 140915

162 SOU 1994: 107

Kreditrisk

En betydelsefull risk som en tillgångsförvaltare har att beakta är

kreditrisken, dvs. risken för att en låntagare kommer på obestånd och att en tillgång i värsta fall blir värdelös. Statspapper brukar karakteriseras som riskfria i meningen att de inte bär någon kreditrisk. En placerare kan således reducera kreditrisken genom att

välja en stor andel statspapper. En fondförvaltare kan också minska

kreditrisken genom att diversifiera portföljen i ett stort antal emittenters värdepapper. De kreditrisker en tillgångsförvaltare får ta regleras normalt

föreskrifter tillåten exponering mot varje emittent för

genom om räntebärande värdepapper samt genom restriktioner avseende

enhandsengagemang och fördelning på placeringsslag inom en viss

tillgångskategori.

Den mer specifika motpartsrisken regleras normalt i en för-

teckning över tillåtna motparter.

Likviditetsrisk

I samband med att utbetalningar skall ske uppkommer en annan typ

risk, nämligen likviditetsrisk. Härmed avses risken att erforder-

av

liga tillgångar inte kan omsättas till likvida medel i tid utan

värdeforsämringar. Sådana risker hanteras via likviditetsplanering

som i princip går ut att med utgångspunkt från utbetalnings-

planen i god tid ha likvida medel, eller sådana tillgångar som kan

omsättas med kort varsel, till hands. Ofta upprättas förteckning, som revideras löpande, över de en värdepapper ha tillfredsställande likviditet. Vad gäller som anses

just aktier kan en metod för att begränsa likviditetsrisken vara att

endast tillåta placeringar i börsnoterade aktier samt i utvalda

aktiefonder med god likviditet.

SOU 1994: 107 163

Olika riskhanteringsinstrument

Ett sätt att effektivisera riskkontrollen vid förvaltning tillgångar

av

är att använda s.k. riskhanteringsinstrument derivatinstrument.

Ofta sker handel med eller värdepapper samtidig

varor som en

utväxling av tillgångar, exempelvis att aktier och pengar direkt byts

mot varandra. Dylik handel genomförs omgående eller, med ett

annat uttryck, på spotmarknaden avistamarknaden.

Det är emellertid också vanligt att kontrakt ingås före det att en vara eller ett värdepapper levereras det handlar då kontrakt - om rörande framtida affärer. Ett pris kan överenskommas i anslutning till att en order placeras, men pengar byts inte mot förrän varan senare. Ett s.k. terminskontrakt är ett avtal som innehåller skyldig-

heten att köpa eller sälja en viss tillgång till ett i förväg överens-

kommit pris vid en förutbestämd tidpunkt. Dylika kontrakt kan

vara

standardiserade eller ha en individuell utformning. Terminskontrakt

kan gälla affärer i såväl värdepapper valutor. som Optioner är en annan typ kontrakt avseende framtida affärer. av

En option är ett avtal som ger en rättighet eller skyldighet att

handla. En köpoption avser rätten att köpa och säljoption - en avser

rätten att sälja en specifik tillgång värdepapper eller valuta till

förutbestämt pris under en begränsad tid.

Ett annat sådant riskhanteringsinstrument för att fördela risk är

en

s.k. swap. Vid en swap skiftas ränte- ocheller valutabetalningar

av olika karaktär mellan parterna. Ränteswappar kan t.ex. användas

för att minska riskerna då tillgångar och skulder är dåligt balansera-

de matchade.

Instrument som terminskontrakt, optioner och swappar kan

utnyttjas enskilt eller i olika kombinationer för att hantera och

begränsa risk. Dylika instrument benämns ofta derivat, eftersom de

härleds från handeln i den bakomliggande tillgången.

Riskhanteringsinstrument derivat har till syfte att fördela risk.

Exempelvis kan köp säljoption betraktas försäk-

av en som en ringskostnad för att skydda mot effekterna ett kursfall på av en

aktie. Möjligheterna att kontrollera riskerna med derivatinstrument

är av stor vikt för en tillgångsförvaltare.

164 SOU 1994: 107

5.3 Tillgångsslag och placeringsalternativ

För en kapitalförvaltare finns olika placeringsmöjligheter som kan komma ifråga. I huvudsak rör det sig om följande alternativ:

räntebärande tillgångar

inlåning,

statspapper, -

andra räntebärande värdepapper,

annan kreditgivning, aktier, fastigheter och valutautländska tillgångar.

Rântebärande tillgångar

Med inláning avses att medel placeras på konto i bank eller motsvarande med de räntevillkor som förenas med det valda kontot.

Kontoinlåning kan ske enligt standardiserade villkor eller som s.k.

specialinlåning som avser individuella villkor rörande löptid,

räntesats etc.

Den hittillsvarande formen för de fonderade medlens placering är

just inlåning. Inlåningen görs som nämnts i Riksbanken och

räntevillkoren är knutna till den s.k. statslåneräntan enligt beskriv-

ningen i avsnitt 2.3 ovan.

Statspapper är i sig ett samlingsnamn för olika kreditinstrument

som ges ut emitteras av staten. Statsskuldväxlar används för

statens kortfristiga upplåning. Statsskuldväxlarna är ett diskonte-

ringsinstrument som formellt inte ger någon ränta. I praktiken

inhandlas emellertid växeln till ett lägre pris än dess inlösensvärde

så att värdestegringen representerar en ränteavkastning. För mer

långsiktig upplåning emitterar staten obligationer med olika löptid.

Statsobligationer kan antingen vara konstruerade som stats-

skuldsväxlarna s.k. nollkupongare eller med årlig ränteutbetalning s.k. kuponginstrument Under våren 1994 introducerade Riksgäldskontoret s.k. realränte-

SOU 1994: 107 165

obligationer på den svenska marknaden. Värdeutvecklingen på dessa

nollkupongs- obligationer är knuten till konsumentprisindex så att

de ger ett skydd mot inflationen.

Med andra räntebärande värdepapper avses i princip motsvarande låneinstrument som ovan, ut av andra än staten. men som ges Exempel på sådana instrument är certifikat emitterade av företag,

kommuner och banker som kortfristiga skuldebrev diskonterings-

instrument. Mellanhandsinstitut bostadskreditmarknaden som t.ex.

Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa, AB Spintab och Svensk

Fastighetskredit AB ger löpande ut bostadsobligationer för sin upplåning. Även andra mellanhandsinstitut Kommunkredit,

som Industrikredit och Svensk Exportkredit kan finansiera sin kreditgivning på motsvarande sätt. Industriobligationer ges ut av industriföretag. Vidare kan förlagslån ges ut av banker, mellanhandsinstitut m.fl. Annan kreditgivning omfattar bl.a. reverslån som regleras i lagen

1936:81 om skuldebrev. S.k. sale lease back-arrangemang

kan även räknas hit. Ett sådant arrangemang innebär t.ex. att ett

företag eller en kommun säljer en fastighet samtidigt överens-

som

kommelse ingås om att företaget dels hyr fastigheten på viss tid,

dels har en köpoption enligt fastlagda villkor då hyresavtalet

upphör.

Aktier

Aktier som placeringsform skiljer sig i centrala avseenden från de

alternativ som översiktligt beskrivits ovan. För det första är ett

räntebärande värdepapper ett bevis utlånat kapital, medan aktier

representerar ägarandelar i ett aktiebolag. För det andra beror en akties framtida nominella värde av då aktuella marknadsforhållan-

den, medan de placeringsalternativ som beskrivits ovan har ett givet

nominellt värde vid den framtida tidpunkt de inlöses. Det skall även noteras att placeringar i aktier kan vara mer eller mindre likvida, dvs. det kan vara mer eller mindre svårt att sälja aktierna.

166 SOU 1994: 107

Fastigheter

Fastigheter som tillgångsslag liknar aktier vad avser att ett framtida nominellt värde marknadsbestäms vid motsvarande framtida tidpunkt. Faktorer att beakta vad gäller fastigheter som tillgångsslag

är bl.a. att förhållandevis betydande förvaltningsresurser krävs och

att de kan vara svåra att omsätta eller med andra 0rd att de normalt är mindre likvida än t.ex. aktier.

Valutautländska tillgångar

Valutautländska tillgångar avser dels utländsk valuta, dels ränte-

bärande tillgångar, aktier, fastigheter etc. som är utländska.

Investeringar i utländska tillgångar som medel för att hantera risker

kan aktualiseras såväl för matchning som for diversiñering.

Matchning påkallas av om betalningar skall ske i utländsk valuta

och diversifiering av den breddning i tillgångar som möjliggörs.

Samtidigt är det emellertid nödvändigt att ställa tydliga krav på

kontroll av de valutarisker som uppstår vid placering i utländska

tillgångar. ‘

För en översiktlig jämförelse av avkastningen vid placeringar i

olika tillgångsslag presenteras tabellen nedan. Av tabellen framgår

att placeringar i aktier långsiktigt och genomsnittligt har givit en avkastning som betydligt överstiger avkastningen på obligationer

och statsskuldväxlar riskfri tillgång i tabellen. Det skall noteras att

den svenska obligationsmarknaden avreglerades först under senare hälften av 1980-talet.

s.

2 Abovo Consulting AB bilaga 4 90 s.

3 Abovo Consulting AB bilaga 4 s. 22-24

Vad gäller AP-fonden skiljer sig l—3:e och 4:e fondstyrelserna

genom att endast den senare har möjlighet att placera i aktier. I

nedanstående tabell redovisas avkastningen på 1-3:e fondstyrelser-

nas räntebärande placeringar respektive avkastningen på 4:e

fondstyrelsens placeringar för åren 1989-1993. Med reservation för

att det enbart handlar om ett fåtal visar denna tabell skillnader

mellan avkastning på aktier och på räntebärande placeringar. Därtill

illustrerar tabellen att den ársvisa totalavkastningen på aktier kan svänga kraftigt.

Källa: Material från AP-fonden

De olika tillgängsslagens huvudsakliga karakteristika sammanfattas i nedanstående uppställning.

Tillgångsslag Karakteristika Räntebärande Kortfristiga räntebärande tillgångar är

tillgångar nominella kortsiktigt mindre riskfyllda än andra

tillgångar Begränsad löptid möjliggör matchning mellan tillgångar och skulder Inflationsrisk Långsiktig historisk realavkastning relativt låg 2 %, Sverige Aktier Kortsiktigt riskfyllda tillgångar Långsiktigt mindre riskfyllda, ger inflationsskydd Långsiktig historisk realavkastning relativt hög drygt 7,5 %, Sverige

Övriga reala Kortsiktigt riskfyllda, relativt illikvida

investeringar t.ex. Långsiktigt mindre riskfyllda, ger visst fastigheter inflationsskydd Kan vara resurskrävande avseende förvaltning

SOU 1994: 107 169

5.4 Placeringshorisont

Utgångspunkten för matchning som medel för riskhantering är olika tillgångars och tillgångskombinationers förhållande till skuldsidan åtagandestrukturen och placeringshorisonten. Betalningar som skall göras inom en relativt nära framtid innebär

en kort placeringshorisont för tillgångar som skall användas för

detta ändamål. På motsvarande sätt innebär betalningar längre fram i tiden att placeringshorisonten för motsvarande tillgångar blir

längre. Generellt sett har en kapitalförvaltare ofta såväl kortsiktiga

som långsiktiga åtaganden att utgå från. Matchning innebär därvid

att kortsiktiga och långsiktiga skulder betalningsåtaganden balan-

seras med tillgångslag som är lämpliga placeringar på kort resp. lång sikt. Någon form av durationsmått jfr. avsnitt 5.2 är, enligt tidigare redogörelse, brukligt att använda för att matcha tillgångs-

och skuldportfoljer eller med andra 0rd för att immunisera

tillgångsportföljen på basis av skuldsidans struktur. Förhållandet att placeringshorisonten är central för valet mellan

olika tillgångar har belysts i studie av Frennberg och Hansson

en

vid Lunds universitet Bör pensionssparande ske i aktier Avkast-

ning på olika tillgångar 1919-1990 Ekonomisk debatt 19913, sid 219-229. I studien görs jämförelser mellan aktier, långa räntebärande papper, korta räntebärande papper och olika placeringshorisonter 1, 10 respektive 20 år. Enligt denna studie framstår både

aktier och obligationer som tämligen riskfyllda placeringar då

placeringshorisonten är ett år. Vid en femårig placeringshorisont

anges risken däremot vara ungefär 20 % att aktier skall ge lägre avkastning än obligationer och riskfritt räntesparande, och vid en tjugoårig placeringshorisont har enligt studien aktier i stort sett alltid varit den bästa placeringsformen. Författarna sammanfattar resultatet enligt följande:

Det innebär att aktier i genomsnitt ger högre avkastning än räntebärande statspapper. För en kort investeringshorisont på ett år är emellertid sannolikheten att aktier skall ge lägre avkastning än räntebärande tillgångar, dvs. en negativ avkastningsdifferens, tämligen stor, ca 40

170 SOU 1994: 107

procent. Ju längre placeringshorisont desto mindre är sannolikheten att aktier är sämre än de andra alternativen... Våra resultat pekar att aktier bör dominera i portföljen för placerare med en lång investeringshorisont tio år och uppåt...

För förvaltare med en långsiktig placeringshorisont i enlighet

ges

med denna undersökning argument för att en större andel aktier i

portföljen. I ett historiskt perspektiv har också aktier varit en utnyttjad placeringsform för långsiktiga placerare. Fastigheter som tillgångsslag aktualiseras också vid långsiktiga placeringar. Å andra

sidan är aktier och fastigheter relativt riskfyllda tillgångslag för en

förvaltare med kort placeringshorisont. Placeringshorisonten är följaktligen olika för olika kapitalför-

valtare. I promemorian Placeringsregler för försäkringsbolag Ds

1993:57, s. 48 framhålls:

En viktig parameter, där liv- och skadebolag skiljer sig från varandra, är längden på bolagens åtaganden. Ett livbolag kan ha åtaganden som sträcker sig 50 år fram i tiden medan skadebolag vanligen tecknar kortare kontrakt. Det är därför rimligt att placeringshorisonten i ett livbolag överstiger den i ett skadebolag. I en obligationsportfölj avspeglas detta främst genom portföljens duration. Ett försäkringsbolag med korta åtaganden, vars mål är att minimera den finansiella risken, bör ha en obligationsportfölj med låg duration, medan ett riskminimeran-

de bolag med långa åtaganden bör hålla en portfölj med hög duration.

Av vikt i sammanhanget är också stabiliteten i placeringshorisonten

över tiden. För t.ex. ett livtörsäkringsbolag kan i princip den tids-

mässiga strukturen i åtagandena vara konstant genom ett tilltlöde av

nya långsiktiga åtaganden. Placeringshorisonten för de i vår

utredning aktuella fondmedlen utgör å andra sidan ett exempel i

motsatt riktning i det att den är successivt avtagande.

5.5 Jämförelser mellan större fond-

några

förvaltare i Sverige

I detta avsnitt jämförs några större svenska tillgångsförvaltare med

avseende på tillgångsstruktur, styrning, organisation m.m. se även

underlagsrapporten från Abovo Consulting AB i bilaga 4. De förvaltare som jämförs är:

AP-fonden l-3, Kammarkollegiet, Nobelstiftelsen, Skandia Investment Management,

Sparbanken Sverige och

Trygg-Hansa SPP.

5.5.1 Allmänt

Utvecklingen av svensk fondförvaltning har under senare decennier

styrts av såväl politiska som ekonomiska faktorer. Dagens fondför-

valtning är t.ex. starkt påverkad av ett ökat institutionellt sparande,

friare kapitalmarknader och internationell spridning.

Förvaltningen av medel skiljer sig i ett flertal avseenden mellan

olika kapitalförvaltare. Det gäller lagreglerade föutsättningar, hur

mycket medel som förvaltas, styrning, organisation osv.

I nedanstående uppställning redovisas översiktligt storleken på

förvaltade medel och fördelningen på olika tillgångsslag.

172 SOU 1994: 107

Förvaltade Fördelning tillgångsslag medel mdr Räntebår Aktier Fastighet kr

Sverige Trygg-Hansa SPP ca 270 54 22 24

Källa: Abovo Consulting AB, bilaga sid 7-10.

AP-fonden 1-3, med vilket här avses 1-3 fondstyrelserna, äger inte rätt att inneha aktier. För AP-fonden gäller också att fastigheter far utgöra högst 5 % av det sammanlagda kapitalet. Samma övre gräns gäller för kategorin skuldtörbindelser som inte klassas som låg kreditrisk. Vidare får högst 10 % av kapitalet vara placerat i utländsk valuta. Försäkringsbolagens innehav i reala placeringar aktier och fastig-

heter uppgår till 30-40 % av tillgångarna. Försäkringsbolagen har

en relativt likartad fördelning vilket bl.a. orsakas av placeringsreglerna för försäkringsbolag vad avser den andel av tillgångarna som motsvarar försäkringstekniska skulder. Störst andel reala tillgångar av de aktuella förvaltarna har Sparbanken Sveriges kapitalförvaltning. Enligt reglerna för kammarkollegietsi förvaltning av fondmedel får högst 60 % av det bokförda värdet vara placerat i aktier. Det finns också vissa andra begränsningar rörande enhandsengagemang, röstvärde m.m.

SOU 1994: 107 173

5.5.2 Mâlformuleringar

De övergripande målformuleringarna, anger inriktningen för som förvaltningsarbetet, är i stort sett likalyd ande hos de olika förvaltarna. Det handlar i princip om att maximera avkastningen vid en avvägd risknivå. Exempel övergripande målformuleringar är:

maximera nyttan för ATP-systemet,

maximera avkastningen givet en fastställd risknivå och

uppnå väl avvägd diversifiering med bibehållen god nivå på avkastningen.

För exempelvis Nobelstiftelsen anges den övergripande målsättningen som god tillväxt, medan inga preciserade avkastningskrav har satts. Avkastningen skall vara tillräcklig för att täcka de löpande utgifterna under det att realkapitalet har en säker tillväxt. Placeringshorisonten ses som oändlig. Den viktigaste faktorn som påverkar målsättning och krav på avkastning är allmänt sett strukturen på åtagandena. Det innebär en väsentlig skillnad for framtida avkastningskrav om åtaganden är reella eller nominella. Dessutom är det en allmän uppfattning hos

de studerade institutionerna att det är av största betydelse att

försöka kvantifiera mål och krav liksom att konkretisera risk-

benägenhet och faktisk placeringshorisont.

Riskspridning och en god och stabil nivå på avkastningen är de

övergripande kraven hos förvaltare med en långsiktig placeringshorisont. Trots fokusering på långsiktig tillväxt för de förvaltade medlen finns det dock hos de flesta förvaltarna en viss känslighet för kraftiga fluktuationer i fondens värde. Mål och krav mäts alltid i relation till marknaden i form index. av

174 SOU 1994: 107

5.5.3 Styrning

Vanligen gäller för kapitalförvaltande institutioner att det finns externt beslutade regler vad avser placeringsmöjligheter i olika tillgångskategorier. Exempelvis gäller för AP-fonden att tillgångsfördelningen är hårt bunden av AP-fondens reglemente och att försäkringsrörelselagen ger ramen för försäkringsbolagen. Vidare förekommer som regel att en kapitalförvaltande institutions styrelse i ett placeringsreglemente fastställer restriktioner för förvaltningen. Ett placeringsreglemente innehåller normalt också regler i fråga om beslutsprocessen avseende placeringar. Vanliga riktlinjer för förvaltarna är att minimera kredit- och likviditetsrisker, medan marknadsrisker får tas inom fastställda gränser. Matchning och diversifiering är centrala inslag i riskhanteringen. Användandet av derivatinstrument i riskbegränsande syfte ökar i takt med att kunskapen ökar om sådana instrument och administration och redovisning för dessa instrument utvecklas. Den övergripande tillgångsstrukturen anses av flertalet förvaltare vara det viktigaste styrinstrumentet, som också kan resultera i stora skillnader i avkastning mellan förvaltare. En princip som framhålls är att samma strategi bör genomsyra hela fondförvaltningen och vikten av att behålla inriktningen när denna väl fastställts poängteras. Portföljstrategi är ett viktigt och prioriterat område för långsiktiga portfölj förvaltare. Mycket förvaltnings- och analysarbete läggs också ner på förhållanden rörande diversifiering, matchning av tillgångar och skulder, samvariation mellan instrument och marknader, likviditet samt risk kontra avkastning. Indexering eller passiv förvaltning blir allt vanligare, främst på marknader där förvaltarna själva valt att bygga upp intern kompetens. Det är vanligt förekommande att förvaltningen delas

upp i en passiv indexerad och en aktiv portfölj.

Detta gäller exempelvis Trygg-Hansa SPP där viktiga

utgångspunkter för formulering av mål och riskprofil utgörs av placeringshorisont, framtida åtgärder och försök att konkretisera riskattityder. För att lägga fast riskprofilen används bl.a. simuleringar med olika effektiva portföljer. Med utgångspunkt från en normalportfölj delas då portföljen upp i en indexerad del och en del för aktiv förvaltning.

Allmänt betraktas det ofta som lämpligt att hålla i storleksordningen tre fjärdedelar av kapitalet i den indexerade delen. En viktig del av styrningen utgörs av att huvudmännen eller styrelsen preciserar mål och krav genom att söka konkretisera följande punkter:

riskbenägenhet, faktisk placeringshorisont inkl. känslighet för tluktuationer, X- likviditetskrav, struktur på åtaganden nominella eller reella, X- kreditrisker, X marknadsrisker inkl. valutarisker och -X- förväntad avkastning avkastningskrav.

En annan styrfråga är att överväga om egen eller extern förvaltning passar bäst. Strategiskt avgörande styrfrågor anses också vara att skapa förutsättningar för god administrativ kompetens, bra rutiner för uppföljning liksom ett välutvecklat systemstöd. Som en uppgift för övergripande styrning ligger också att hålla kontrollfunktion och förvaltningen skilda åt.

5.5.4 Organisation och ansvarsfördelning

Vanligen gäller att styrelse har det yttersta ansvaret för fondmeden len. Som stöd utnyttjas ofta experter i form av en investeringskommitté eller ett förvaltarråd, vilka styrelsen råd avseende den ger strategiska tillgångsstrukturen för fonderna.

En portföljansvarig ofta en del av kommitténrådet fördelar

sedan medlen inom de ramar styrelsen fastställt samt delegerar befogenheter till ansvariga för respektive tillgångskategori. Fastighetsinvesteringar, är relativt stora och illikvida, beslutas som däremot vanligen på styrelsenivå. Det vanligaste sättet att organisera en fondförvaltning är att organisera den efter tillgångsslag samt att utse en person som har det övergripande portföljansvaret. Den strategiska tillgångsfördelningen beslutas som angivits ovan på styrelsenivå i organisatio-

176 SOU 1994: 107

nen, medan det löpande arbetet utförs per tillgångskategori. Specialiseringsfördelar kan ofta uppnås t.ex. genom att analys och förvaltning utförs per tillgångsslag. Bland de större förvaltarna är det vanligt med ett expertråd och en befattning som analyserar portföljoptimering. Större förvaltare har även speciella finanscontrollers som bl.a. har till uppgift att analysera risk och resultat, främst inom tillgångskategorierna. Det finns klara stordriftsfördelar i kapitalförvaltning främst avseende analysfunktion och administration. Analyser utförs i princip på två nivåer i organisationen. Portföljstrategier analyseras och beslutas baserat bl.a. på makroekonomiska analyser. Dessa analyser utförs normalt på en nivå jämställd med portföljansvarig och bereds inför beslut i styrelsen. Portföljansvariga betonar gärna den makroekonomiska och portföljstrategiska analysen som viktigast. Särskilda analysfunktioner finns oftast även för varje till gångsslag. Sådana analysfunktioner kan mycket resurskrävande. De större vara förvaltarna har en analysfunktion för de olika tillgångsegen kategorierna, men de flesta använder sig normalt även externa av analyser för att få en heltäckande bild av marknader och placeringsmöjligheter.

5.5.5 Resultatuppföljning

Uppföljning av resultat görs huvudsakligen mot index, men i vissa fall även mot externa förvaltare. För en korrekt uppföljning är det viktigt att definiera hur avkastning mäts och att även följa upp resultatet över en längre tidsperiod. Fondförvaltare försöker i så stor utsträckning möjligt som marknadsvärdera sina portföljer. Det kan emellertid svårt att vara göra en marknadsvärdering för vissa tillgångsslag som t.ex. fastigheter. I en långsiktig verksamhet där den strategiska tillgångsfördelningen ses som det mest kritiska beslutet är det inte så vanligt att följa upp resultat för enskilda förvaltare utan resultat följs oftast upp per portfölj. Kontinuerligt följs risker upp i förhållande till de restriktioner som fastställts i placeringsreglementet.

SOU 1994: 107 177

Rapportering avseende tillgångsstruktur, resultat och riskmått tillsammans med kommentarer om marknadens utveckling sker vanligen månadsvis.

Kostnaderna för fondforvaltning kan till stor del betraktas som

fasta i och med att administration och analys är två speciellt

resurskrävande områden. Det finns därför betydande stordrifts-

fördelar avseende just analys och administration.

De årliga kostnaderna för förvaltning kan i Sverige uppskattnings-

vis ligga mellan några tiondels promille och kanske 0,5 % av förvaltat kapital beroende på storlek, inriktning etc.

Allt fler större förvaltare betraktar och satsar på klara och tydliga

instruktioner och administrativa rutiner som grunden till en

välfungerande fondförvaltning.

178 SOU 1994: 107

6 Kärnavfallsfonden

Allmärma förutsättningar och principer för kapitalförvaltning redovisades i föregående kapitel. Därvid belystes bl.a. olika finansiella risker, olika placeringsalternativ och placeringshorisontens betydelse för valet mellan tillgängsslag. Vidare angavs principer för riskhantering liksom vad som karakteriserar svensk fondförvaltningspraxis. I utredningsdirektiven anges 4:

Syftet med utredningen bör vara att formulera principer och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen och överväga om fondmedlen med bibehållen säkerhet kan placeras friare än för närvarande, i syfte att Öka avkastningen på medlen. Utredningen bör belysa hur placeringar i skilda slag av tillgångar och med olika placeringshorisont påverkar bl.a. betalningsberedskap, riskspridning och säkerhet. Jämförelser bör göras med förvaltningen av andra statliga fonder.

I detta kapitel presenteras inledningsvis avsnitt 6.1 de förut-

sättningar som är specifika för de fonderade medel som inbetalats till staten enligt finansieringslagen, i fortsättningen benämnda kärnavfallsfonden. I avsnitt 6.2 belyses innebörden av en fortsatt inlâning i Riksbanken. Avsnitt 6.3 är ägnat alternativet med en inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret. Alternativet med en friare förvaltning presenteras i avsnitt 6.4.

180 SOU 1994: 107

Vårt förslag beträffande den framtida förvaltningen ges samman-

fattningsvis i avsnitt 6.5.

6.1 Vissa utgångspunkter

6.1.1 Krav på betryggande säkerhet och real avkastning

Den ränta som idag ges på fondmedlen är den s.k. statslåneräntan. Räntesatsen baseras därvid på den IO-åriga statsobligationsräntan,

medan räntebindningen endast månad. Denna specialinlåning

är en

som är baserad på den långa räntan men med mycket kort bind-

ningstid är, enligt vår bedömning, idag en från avkastningssynpunkt ofördelaktig konstruktion. Dagens placering av de fonderade medlen innebär i sig en inflationsrisk. Däremot är kreditrisk och likviditetsrisk minimala. Historiskt har realavkastningen på fondmedlen varit lägre än realavkastningen för andra tillgångsslag, vilket uppmärksammats av

såväl berörda myndigheter SKI och tidigare SKN som SKB. Det

finns därför skäl att överväga om en friare placering bör tillåtas i

syfte att öka den reala avkastningen.

En jämförelse som ligger nära till hands är vidare hur

avkastningen med dagens placeringsregler förhåller sig till annan

statlig medelsförvaltning. Det kan vara ett rimligt mal att medels-

förvaltningen bedrivs på ett sådant sätt att avkastningen åtminstone

blir i nivå med vad andra statliga fonder av samma storlek och av

i övrigt jämförbar karaktär ger.

Rättvisande jämförelser mellan förvaltare som har olika ramar att

verka inom kan vara svåra att utföra. Denna reservation skall tas i beaktande vid jämförelser i tabell 6.1 nedan. I denna presenteras

avkastningstal för statlig medelsförvaltning under perioden 1989-93.

SOU 1994: 107 181 Tabell 6.1: Den genomsnittliga avkastningen på medlen för kärnavfallshantering m.m. jämfört med placeringar av AP-fonden, Kammarkollegiet och Riksförsäkringsverket. Nominell avkastning %.

Genomsn AP-fonden Kammarkoll Riksavkastning på räntebär plac ränte- försäkr

medlen för kärn- 1-3:e konsortiet verket

avfallshant m.m. fondst

Källa: Material från AP-fonden och bilaga 4 sid 28.

Siffrorna för Kammarkollegiet och Riksförsäkringsverket avser budgetår, dvs. 198990 osv. Med nyss nämnda reservation kan ändå en säker iakttagelse göras:

Avkastningen på de i Riksbanken inlånade medlen har varit låg jämfört med avkastningen på de i tabellen refererade räntebärande

placeringarna i statlig regi se även jämförelsen mellan långsiktig

avkastning pä aktier och obligationer i avsnitt 5.3 ovan.

I avsnitt 2.1.2 gavs en allmän beskrivning av det planerade åtgärdsprogrammet för hantering av avfallet från svenska kärnkraftsanläggningar. De fonderade medlen är avsedda för dessa reala åtaganden. Detta innebär att avkastningskraven bör uttryckas i reala mått. Därför bör sådana placeringar eftersträvas som kan ge en långsiktigt hög real avkastning.

Det är ett krav att fondmedlen placeras med hög säkerhet. Detta

innebär att en möjlighet till friare placeringar måste kombineras

med strikta restriktioner avseende kreditrisk.

6.1.2 Förväntad in- och utbetalningsproñl

Kärnavfallsfondens intlöden utgörs dels av avkastningen på fondens

behållning, dels av de avgifter som kärnkraftsbolagen betalar in.

Den förväntade utbetalningsproñlen grundas på SKBs planering, sådan den senast framgår av dokumentet Plan 93. I nedanstående diagram visas en uppskattning av fondens nettoflöde resp. kärnavfallsfondens framtida behållning i referens-

fallet. Beräkningarna är baserade på Kärnkraftinspektionens

avgiftsförslag avseende år 1994. Det framgår därvid att fondmedlen

förväntas växa netto fram till ungefär åren 2005-07, då behållningen

uppskattas till ca 23 miljarder kr i 1994 års priser. Därefter

vänder nettoflödet så att det blir en avtappning från fonden.

Fortfarande runt år 2030 finns emellertid 5 miljarder kr i 1994 års

priser i fonden enligt bedömningarna.

SOU 1994: 107 183

Kârnmfallsfondens beräknade framtida nettojlöde i referenvallet

miljkr 2000 1500 1000 500 G J 7 -soo -1000 -1500 ååååååêåêååå I N N N N N N N N N N N

Karnaxgfallsfondens beräknade framtida behållning i referensfallet

milj kr 29 000 24000 - 19000 - 14000 - 9000 - 4000 0

6.1.3 Avtagande placeringshorisont

Med utgångspunkt från år 1994 är placeringshorisonten för den

största delen av fondmedlen mellan 15 och 30 år. För del en av

fondmedlen gäller en längre placeringshorisont. Placeringshorison-

ten är ändlig och avtar för varje år som fortskrider.

184 SOU 1994: 107

1.4 Likviditetsberedskap

Hittills har de verkliga årliga utbetalningarna inte skiljt sig väsentligt från de prognoser som gjorts i den årliga betalningsplanen. Fluktuationer ett visst år utgör knappast något problem från

likviditetssynpunkt.

En viss likviditetsberedskap är att rekommendera i all sorts

fondförvaltning. Kärnkraftinspektionen uppskattar f.n. att det är

lämpligt att hålla ca 1-2 miljarder kr i mycket likvida tillgångar.

6.2 Fortsatt inlåning i Riksbanken

Frågan om huruvida fondmedlen även fortsättningsvis bör

vara inlånade hos Riksbanken på samma sätt som idag, handlar i grunden om vilka alternativen Dagens placering av fondmedlen innebär en inflationsrisk, medan kreditrisk och likviditetsrisk är minimala. Hittills har de fonderade

medlens realavkastning varit lägre än realavkastningen för andra

tillgångsslag. Detta har påtalats både av ansvariga myndigheter och

av kärnkraftsföretagen. Det kan således finnas fördelar vad gäller

avkastning med att utvidga fondens möjligheter till friare placering-

ar. Val av tillgångskategorier bör i så fall bygga på antaganden

om framtida förväntad avkastning samt risk i den totala portföljen.

I förhållande till en friare förvaltning kan en fortsatt kontoinlåning

i riksbanken allmänt karakteriseras som i uppställningen nedan:

SOU 1994: 107 185

Fördelar Nackdelar

Fortsatt kontoin- ingen kreditrisk förhållandevis låning i ingen låg avkastning Riksbanken likviditetsrisk ingen flexibilitet enkel hantering inflationsrisk och obalans i förhållande till de reala åtagandena

Vid en avvägning mellan fortsatt kontoinlåning eller friare för-

valtning kan följande belopp om än helt schablonmässiga vara

- till viss ledning:

Kostnads-intäktspost Belopp

en förbättrad 200 milj krår avkastning med 1 %-

enhet betyder vid en

fondstorlek på 20 miljarder kr

kostnad för externa 20 milj krår förvaltningsuppdrag då den uppgår till 0,1 % av förvaltat kapital

kostnad for egen 4-5 milj krår förvaltning med ca 5-6 personer

Som tidigare noterats avsnitt 6.1.1 är avkastningen på de inlånade

medlen i Riksbanken inte i nivå med avkastningen på andra statliga fonders räntebärande placeringar. Detta anges som nackdel i tabellen ovan, dvs. att det är en placering som ger en förhållandevis

låg avkastning. Riksbanken har heller inte uttryckt att några

väsentliga förändringar i villkoren skulle kunna vara förenligt med

bankens roll. Inlåningen i Riksbanken på nuvarande villkor medför vidare en inflationsrisk. Inflationsrisken innebär med andra ord en risk för att realavkastningen blir negativ. Denna risk kan illustreras med det hypotetiska fallet att fondmedlen förräntats till 1970-talets negativa realräntetal och således urholkats av inflationen. I detta sammanhang skall betonas att fondmedlen är avsedda för reala åtaganden, dvs. hanteringen av kärnavfall m.m. Därför

innebär en inflationsrisk på tillgångssidan en obalans mismatch

i förhållande till åtagandestrukturen.

I det följande presenteras alternativ som är ägnade att tillgodose

kravet på real avkastning. Först behandlas i nästa avsnitt 6.3 en

möjlighet till inlåning utan inflationsrisk hos Riksgäldskontoret och

därefter belyses ett alternativ med en friare förvaltning avsnitt 6.4.

6.3 Alternativet med

inlåning utan inflations-

risk

Mot bakgrund av att de fonderade medlen är avsedda för reala

åtaganden är således inflationsrisken, enligt vår bedömning, ett

tungt vägande skäl mot en fortsatt inlåning i nuvarande form i

Riksbanken. En inlåning i sådana former som gör att det inte

uppkommer någon inflationsrisk kan då vara ett alternativ.

En form för inlåning utan inflationsrisk är en inlåning hos

Riksgäldskontoret på villkor som följer av förhållandena på

marknaden för realränteobligationer.

Som framgått av avsnitt 3.3.3 är realränteobligationer form

en ny

av obligationslån i Sverige som ges ut av Riksgäldskontoret för

första gången under våren 1994. Inledningsvis emitterades en

tjugoårig obligation i form av en s.k. nollkupongare dvs. att ingen

löpande ränta betalas ut. Genom att värdeutvecklingen på obliga-

tionen knyts till konsumentprisindex neutraliseras inflationen till

skillnad mot vad som gäller för vanliga nominella obligationer. Instrumentet kan sägas vara särskilt ägnat långsiktiga placerare med

SOU 1994: 107 187

ett stort behov att säkerställa en viss realavkastning. Schematiskt

kan realränteobligationen karakteriseras ett nollriskalternativ

som vad beträffar kredit- och inflationsrisk.

En inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret skulle bygga på

marknadens värdering av realräntan via den tjugoåri realränteobli-

ga gationen. Utifrån den normen skulle sedan kalkyleras de villkor som skulle gälla för olika löptider, för förtida uttag etc.

Som framgår av det följande avsnitt 6.5.4 bedömer vi emellertid

en sådan modell med inflationsskyddad inlåning för närvarande inte

vara ett realiserbart alternativ.

6.4 Alternativet med friare

en förvaltning

En friare placering kan, jämfört med dagens inlåning i Riksbanken,

förväntas ge en högre avkastning utan att den totala risken förändras

nämnvärt. En förutsättning för en sådan friare placering är

emellertid att den sker under strikt kontrollerade och reglerade former så att risker hanteras ytterst ansvarsfullt och professionellt. I första hand bör mycket stränga krav gälla rörande kreditrisker.

6.4.1 Former för friare förvaltning

en

I awägningen mellan friare förvaltning och fortsatt kontoinlåning

bör beaktas att en friare förvaltning kan ske i olika former. I det

följande illustreras tre renodlade förvaltningsformer vid friare

en

förvaltning. De former som belyses är:

fondförvaltning sker helt i huvudmannens egen regi,

huvudmannen anlitar en eller flera externa förvaltare

genom förvaltningsuppdrag t.ex. Kammarkollegiet,

banker m.m., och

huvudmannen kombinerar förvaltning i regi med

egen

externa förvaltningsuppdrag.

188 SOU 1994: 107 Skillnaderna mellan dessa olika former för fondforvaltning kan

schematiskt karakteriseras enligt följande:

Egen förvalt- kontroll över placeringar

ning kan vara fördelaktigt på sikt

kraven på kompetens varierar med tillgángsslag och marknader ställer höga krav intern

kompetens, organisation

m.m. Externa för- tillgång till extern kompevaltnings-upp- tens drag låga initiala kostnader ställer särskilda krav på

upphandling, uppföljning

etc.

Egen och anpassning möjlig efter

extern förvalt- olika marknaders krav

ning möjligheter till jämförelser

mellan egen och extern förvaltning

SOU 1994: 107 189

Den som är huvudman för fondförvaltningen har i samtliga tre fall praktiska möjligheter till direkt påverkan placeringsverksamheten till skillnad från vad gäller vid riksbanksinlåning. - som

6.4.2 Kompetenskrav och förvaltningskostnader

Hög kompetensnivå är givetvis generellt sett önskvärd, olika men förvaltningsformer kan ha olika krav på kompetens. Behovet av bredd i kompetens bestäms bl.a. av:

strategisk tillgångsstruktur, diversifieringsgrad och placeringshorisont.

För en fond som endast placerar i svenska räntebärande värdepapper är kompetenskravet lättare att uppfylla genom egen förvaltning än det är för en fond med en väl diversifierad portfölj i tid och rum. Ju fler tillgångsslag och marknader som portföljen skall täcka in desto större krav bred kompetens. Generellt finns större möjligheter att erhålla en stor kompetensbredd genom extern förvaltning än genom uppbyggandet av en egen förvaltning. Fortsatt riksbanksinlåning medför inga merkostnader eller ökade krav på resurser jämfört med dagens läge och inga krav ställs på specialiserad kompetens.

Kostnaderna för kapitalförvaltningen behöver också vägas in inför

ett val av förvaltningsform. Förvaltningskostnaderna skall emellertid inte betraktas separat i relation till förväntad avkastning. utan ses Det finns i allmänhet betydande stordriftsfördelar inom området analys och administration, varför kostnaderna för intern förvaltning i förhållande till förvaltat kapital sjunker med fondens storlek. För

externa förvaltningsuppdrag varierar kostnaderna, men de prissätts

vanligtvis som en procentuell andel förvaltat kapital. av Kostnaden för egen förvaltning beror delvis på vilka tillgångsslag som portföljen av tillgångar innefattar. Generellt kräver räntebärande värdepapper mindre personella för analys än resurser aktier. Fastigheter kräver större personella för förvaltning resurser än aktier och räntebärande värdepapper.

För anlitande av externa förvaltare varierar kostnaderna både inom Sverige och internationellt. I allmänhet torde en extern förvaltare kunna förväntas ge högre

avkastning än en mindre omfattande, egen förvaltning eftersom

större analyskompetens då finns att tillgå.

För Kärnavfallsfondens del kräver alla förvaltningsalternativ med undantag av fortsatt inlåning viss förstärkning av personella - Även endast förvaltare anlitas behöver resurser. om externa en intern expertgrupp för makroekonomisk analys och beslut om

portföljstrategi bildas samt kompetens för upphandling och utvärde-

ring av externa förvaltare byggas upp. Kombinationen av egen och

extern förvaltning har den fördelen att intern kompetens kan byggas

upp på de minst resurskrävande områdena, medan extern kompetens

utnyttjas för övriga placeringar genom förvaltningsuppdrag.

6.4.3 Kontroll avseende avkastning och risk

Möjlighet till att styra placeringsverksamheten i syfte att höja

avkastningen på fonderade medel finns i alla alternativ utom vid

fortsatt inlåning.

Den bästa kontrollen över hur fondmedlen placeras i syfte att

-

påverka avkastningen erhålls om medlen förvaltas internt.

-

Kreditrisk, ränterisk, kursrisk för aktier samt risken för en negativ

realavkastning kan styras genom restriktioner och en väl vald

riskñlosofi. Policy och placeringsregler samt krav avseende

rapportering för fondens förvaltning kan anges i ett placerings-

reglemente.

Om externa förvaltare anlitas, helt eller delvis, kan kontroll av

hur medlen placeras erhållas genom att placeringsreglemente

fastställs i de externa förvaltningsavtalen och genom fördelning av

medlen mellan olika förvaltare. På detta vis kan både möjlig

avkastningsnivå och risknivå påverkas. Vid anlitande av externa

förvaltare är det viktigt att kräva in erforderlig rapportering för att

bibehålla kontrollen över hela fondens avkastnings- och risknivå.

SOU 1994: 107 191

Flexibilitet

Störst flexibilitet avseende förändringar i strategi m.m.

ger

alternativet med egen förvaltning. Då externa förvaltare anlitas är

det viktigt att i avtal ange förvaltningsuppdragets löptid inklusive

uppsägningstid och de regler gäller avseende placeringar för som

att uppnå högsta möjliga flexibilitet.

Av central betydelse vad avser flexibilitet är också den inom

ram

vilken den kapitalförvaltande organisationen har att verka, dvs. vad

som skall vara lagreglerat. Ju snävare ram som anges genom lagstiftningen, desto mindre utrymme för den förvaltande organisa-

tionen och vice versa. Den utformning vi funnit ändamålsenlig

härvidlag framgår av vårt förslag nedan. En friare medelsförvaltning bör enligt vår uppfattning utformas

enligt följ ande riktlinjer. Vi använder därvid beteckningen Kärnav-

fallsfonden också på det förvaltande organet.

6.5 Förslag Kärnavfallsfonden

om

Vi menar att såväl alternativet med en friare förvaltning

som

alternativet med en inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret

är att föredra framför nuvarande inlåning i Riksbanken.

I och med vårt förord för en fri förvaltning på det sätt vi

som redovisat har vi också valt bort varje form exklusivt förvaltav

ningsuppdrag till någon av de placerare som verkar på kapital-

marknaden.

En friare förvaltning har vi bedömt medföra att möjligheterna till

en långsiktigt hög avkastning tas till vara. Säkerheten är betryggan-

de, eftersom mycket stora krav kan ställas på organisation,

kompetens, uppföljningsrutiner etc.

Vi föreslår att nuvarande regler för kapitalförvaltningen ändras i

enlighet med de riktlinjer som presenteras i avsnitt 6.5.1 6.5.4.

-

Förslaget innebär att Kärnavfallsfonden i uppdrag att

ges ansvara

för kapitalförvaltningen. Ytterligare underlag för utformning i

mer

detalj av rapporteringssystem m.m. återfinns i bilaga

6.5 Organisation

Kärnavfallsfonden bör bildas som en fristående enhet, med en styrelse utses av regeringen. Grundläggande bestämmelser om som Kärnavfallsfondens verksamhet bör framgå av finansieringslagen. Styrelsen skall vara ansvarig för fondens placeringsverksamhet. I styrelsen bör ingå personer med ingående erfarenhet av strategiska frågeställningar vid kapitalplaceringar och med sakkunskap inom finansiell ekonomi. Styrelsen bör bestå av högst sju ledamöter. Mot bakgrund av det finansiella ansvar för kärnavfallsprogrammet kärntekniklagen ålägger de avgiftsskyldiga finns det anledning som för regeringen att till en å två av styrelseplatserna utse personer med anknytning till kärnkraftsproducerande företag. Styrelsen bör ha möjlighet att till sig adjungera företrädare för SKB och närmast

berörda statliga myndigheter Statens kärnkraftinspektion och

Statens strålskyddsinstitut i syfte att kunna vara väl förtrogen med hur programmet för sluthantering av det använda kärnbränslet m.m. utvecklas jfr. också avsnitt 6.5.3. Till sin hjälp bör styrelsen, förutom chefen för fondförvaltningen, ha ett expertrád analyserar och förbereder ärenden för som styrelsen. Kärnavfallsfonden bör bygga upp en liten organisation med resurser avseende makroekonomisk och portföljstrategisk analyskapacitet samt kompetens för utvärdering och upphandling av externa förvaltare. En sådan expertgrupp bör tillskapas även om ingen egen fondförvaltningsfunktion byggs upp. Vårt förord för denna utformning av en fri förvaltning innebär givetvis samtidigt att andra former väljs bort. Särskilt skall noteras att vi avfärdar varje form av exklusivt förvaltningsuppdrag till någon aktör på kapitalmarknaden. Detta motiveras av att vi bedömer att förvaltningen får förutsättningar att bedrivas effektivare om styrelsen har handlingsutrymme och kan utnyttja konkurrensen mellan olika penningplacerare.

SOU 1994: 107 193

6.5.2 Placeringsrestriktioner

Målsättningen för Kärnavfallsfonden skall vara att medlen placeras

så att kraven på långsiktigt hög real avkastning, tillfredsställande

betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet

tillgodoses. Mot bakgrund av dessa krav bör Kärnavfallsfonden kunna placera sina tillgångar i såväl aktier räntebärande som instrument. Vidare bör placeringar hos Riksbanken och Riks-

gäldskontoret tillåtas om det skulle visa sig att sådan inlåning kan

förenas med tillfredsställande villkor. För placeringar likvida av medel bör också andra banker tillåtas. Den maximala andelen aktier bör emellertid utgöra 40 % av fondens marknadsvärde. Denna restriktion motiveras med att placeringshorisonten endast är medellång. Dessutom är placeringshorisonten hela tiden avtagande. Eftersom Kärnbränslefonden

inte innehar placeringar i aktier idag tar det dessutom ett antal år att

på ett tillfredsställande sätt bygga liksom att så småningom

upp

avveckla en aktieportfölj.

För placeringar i aktier bör det krävas att dessa skall

vara

noterade på svensk eller utländsk börs. Syftet är härvid att till-

gångarna skall vara lätta att omsätta vara likvida.

För att riskerna skall begränsas bör vidare aktieplaceringar kunna

spridas över olika marknader och branscher. För att hindra att

sådan placeringsverksamhet får icke avsedda spekulativa inslag bör

det ställas ett särskilt krav på att styrelsen gång år till

en per

regeringen skall redovisa på vilket sätt aktieplaceringarna till-

godosett de övergripande kraven på riskspridning och betryggande

säkerhet. Kärnavfallsfonden bör alltså kunna placera i utländska värdepapper. Andelen utländska värdepapper föreslås dock vara begrän-

sad till högst 30 % av fondens värde, med begränsning för varje

en

tillgångsslag aktier och räntebärande värdepapper på halva denna

andel. Vi förordar allmänt att investeringar utomlands främst görs

på större likvida marknader.

På grund av att fastighetsplaceringar karakteriseras illikvid

av en

marknad och höga kostnader för resurskrävande förvaltning

anser vi att eventuella placeringar i fastigheter för Kärnavfallsfonden bör göras endast i form av placeringar i fastighetsaktier.

7 14-0915

194 SOU 1994: 107

För att begränsa Kärnavfallsfondens möjligheter till inflytande i

bolag bör ett innehav få utgöra högst fem procent av samtliga aktier i bolaget, eller om aktierna har olika röstvärde, högst fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Kärnavfallsfondens innehav av aktier bör vidare vara spritt inom och mellan olika sektorer för att begränsa riskerna. Högst fem procent av det sammanlagda marknadsvärdet på aktietillgångarna bör därför få hänförligt till ett enskilt aktiebolag eller till vara företag ingående i samma koncern. Det kan diskuteras och i så fall i vilken utsträckning, om,

Kärnavfallsfonden skall kunna utnyttja olika derivatinstrument.

Generellt sett gäller att dessa å ena sidan är instrument som, väl

utnyttjade, tjänar att begränsa de finansiella riskerna. Å andra sidan

kan sådana instrument emellertid också, restriktionerna inte är om

tillräckligt starka, användas i ett icke avsett spekulativt syfte. Vi

att spekulativa inslag bör hindras samtidigt som förvaltnings-

menar arbetet måste kunna skötas effektivt. Viss handel med derivatinstrument bör därför kunna tillåtas om

syftet är att effektivisera förvaltningen eller minska de finansiella

riskerna och handeln är kopplad till avsikt att köpa eller sälja om

underliggande tillgångar. För att få till stånd en särskild kontroll av

att användningen av derivatinstrument följer dessa linjer bör det

särskilt krävas att styrelsens en gång per år till regeringen redovisar

den handel som skett med derivatinstrument.

SOU 1994: 107 195

6.5.3 Styrelsens och roll

ansvar

Styrelsen skall vara ansvarig för förvaltningen anförtrodda av medel. I avsnitt 6.4.1 belystes innebörden extern förav egen resp. valtning och möjliga kombinationer däremellan. Mot denna bakgrund har vi funnit det motiverat att formulera lagregler som kan ge utrymme för att förvaltningen skall kunna bedrivas internt ocheller externt. Vi finner det alltså inte motiverat att i lag fastslå graden av intern förvaltning. Däremot rekommenderar vi att förvaltningen, åtminstone inledningsvis, i stort sett fullt ut sker via externa förvaltningsuppdrag. Det bör alltså ytterst vara styrelsens att tillse att tillfredsansvar ställande avkastning på de fonderade medlen erhålls. Det bör därför

vara styrelsens uppgift att både ange fondförvaltningens inriktning

i form av strategisk tillgångsstruktur och att fastställa regler och restriktioner avseende risknivå för förvaltningen. Styrelsen bör vidare fastställa den tidsplan under vilken den beslutade tillgångsfördelningen skall uppnås. Styrelsen bör även i ett placeringsreglemente fastställa s.k. limiter för avvikelser från den beslutade strategiska tillgångsfördelningen. Portföljer kan förvaltas mer eller mindre aktivt. Styrelsen bör besluta om lämplig nivå för aktiv förvaltning. Passiv förvaltning innebär att kapitalet placeras i enlighet med den beslutade tillgångsstrukturen och inom ett tillgångsslag fördelas enligt något lämpligt index. Syftet med regler är att de finansiella riskerna skall kunna kontrolleras noga. Inom ramarna för de begränsningar placeav ringsmöjligheterna som vi föreslår, skall styrelsen de ytterligaange re begränsningar rörande placeringar i tillgångsslag, enhandsengagemang, krav på motparter och tillåtna motparter, derivatinstrument vidare

etc. se bilaga s. 58-66 som krävs. I detta

skall ingå att på ett tydligt sätt förbereda och riktlinjer för ge uppbyggnad och avveckling av tillgångsslag.

196 SOU 1994: 107

6.5.4 Andra rekommendationer

Placeringshorisonten är till en början relativt lång, 15-30 år för

merparten av dagens fonderade medel. Samtidigt förkortas place-

ringshorisonten successivt. Härav följer att aktieinnehav, som är en

relativt riskfri placering endast på lång sikt, efter uppbyggnads-

perioden bör minskas successivt. Då aktier ingår i fonden kommer variationerna i fondens mark-

nadsvärde att kunna vara högre över tiden jämfört med idag. Detta

är viktigt att notera i anslutning till att fondens marknadsvärde fondbehållningen läggs till grund för avgiftssättningen. För att inte skapa onödiga förändringar i avgiftsnivån bör därför någon form av

långsiktig bedömning av fondbehållningen läggas till grund för

avgiftssättningen.

Vi menar vidare att eventuella överskridanden av de angivna

placeringsgränserna givetvis skall föranleda korrigeringar och att

dessa skall göras så snart det är lämpligt.

Statens kärnkraftinspektion bör också i fortsättningen pröva frågor

om användning av avgiftsmedel. Inspektionen bör därvid ha rätt att

begära utbetalning av medel för de ändamål de är avsedda för.

Samtidigt bör emellertid Kämavfallsfonden kunna kräva att

Kärnkraftinspektionen regelbundet inkommer med utbetalnings-

planer på olika sikt och i övrigt lämnar de upplysningar som är

ändamålsenliga för en effektiv fondförvaltning. I kapitel 3 aktualiserades frågan enligt direktiven om vilket realräntemått som bör användas vid beräkning av avgiften. Vi menar att detta är beroende av hur medlen förvaltas. Därför föreslår

vi att Kämavfallsfonden årligen lämnar en rekommendation till

Statens kärnkraftinspektion om vilket realränteantagande som bör

användas vid avgiftsberäkningen. En förutsättning för vårt förslag är att det inte uppstår några

förändringar i inkomstskattehänseende. Vi finner det inte sannolikt

att sådana förändringar sker, eftersom förslagets innebörd är att medlen enligt bestämmelser i lag inbetalas till en särskild statlig fond som också förvaltar medlen. För jämförelse kan nämnas att konstruktionen i dessa avseenden liknar AP-fonden.

Vårt förslag innebär att lydelsen i finansieringslagen behöver

ändras vad avser föreskriften 7 § att medlen skall placeras på

SOU 1994: 107 197

räntebärande konton i Riksbanken. Enligt förslaget skall istället medlen överföras till en fond, Kärnavfallsfonden, som har att svara för hur medlen placeras inom för vad som föreslås stå i - ramen lagen.

I lagform bör vidare anges att medlen skall placeras så att kraven

på långsiktigt hög real avkastning, tillfredsställande betalnings-

beredskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses.

I lagen bör även anges begränsningar rörande placeringar i enlighet

med vad som angivits ovan i avsnitt 6.5.2. Förslag till ändringar i finansieringslagen återfinns inledningsvis i betänkandet. Modell för ändringsförslagen, liksom för förslag till

vissa ytterligare bestämmelser, är i huvudsak AP-fondens reglemen-

te 1983:1092. Därifrån är också föreslagna formuleringar av stadganden om redovisning, revision m.m. hämtade.

Ytterligare behov av föreskrifter

Vi vill också framhålla att det behövs ytterligare bestämmelser

rörande bl.a. styrelsesammansättning, beslutsregler, redovisning och

revision, men vi har här utgått från att dessa i huvudsak mer detaljerade bestämmelser anges i förordning.

I lagförslaget 7e § anges att regeringen fastställer ytterligare

bestämmelser om förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden.

Följande punkter bör regleras utöver vad som anges i lagförslaget.

Styrelsen skall bestå högst sju ledamöter. Av ledaav möterna förordnar regeringen en till ordförande.

Ledamöter förordnas för tiden intill dess balansräkning har fastställts under tredje året efter det år då förordnandet meddelades.

Regeringen får entlediga en ledamot även om den tid för

vilken han är förordnad inte har gått ut.

Styrelsen är beslutsför om de närvarande vid samman-

trädet är fler än hälften av antalet ledamöter.

198 SOU 1994: 107 Som styrelsens beslut gäller den mening som de flesta förenar sig om. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

Vid styrelsesammanträde skall protokoll föras. Om någon ledamot i samband med beslutet anmäler skiljaktig mening, skall denna antecknas i protokollet.

En styrelseledamot får inte handlägga en fråga om avtal mellan honom och styrelsen. Han får inte heller handlägga en fråga om avtal mellan fondstyrelsen och tredje man, han i frågan har ett väsentligt intresse som kan strida om mot fondstyrelsens. Med avtal jämställs rättegång och annan talan.

Styrelsen får anställa de tjänstemän som behövs för fondförvaltningen samt bestämma deras löner och övriga anställningsvillkor. Regeringen bestämmer om arvoden och andra ersättningar till ledamöter i styrelsen.

Mot bakgrund av de föreslagna lagbestämmelserna rörande gränser för innehav 7d § finns det praktiska skäl för att också ha en bestämmelse av följande lydelse.

Om någon gränserna i denna paragraf efter förvärvet av kommer att överskridas, skall innehavet avvecklas i motsvarande mån så snart det är lämpligt.

Rörande redovisning och revision bör också följande förslag till bestämmelser anges.

Styrelsens räkenskapsår skall vara kalenderår. Styrelsen skall före den 1 april varje år lämna årsredovisning. Denna består av resultaträkning och balansräkning samt

Förvaltningsberättelse. Årsredovisningen skall upprättas i

enlighet med god redovisningssed.

SOU 1994: 107 199

Regeringen förordnar minst två revisorer att granska styrelsens förvaltning. Åtminstone revisorerna skall en av vara auktoriserad. Revisorerna får vid fullgörandet sitt av uppdrag anlita biträde.

Revisorerna förordnas för tiden intill dess balansräkning har fastställts nästa gång. Regeringen får entlediga en revisor även om den tid för vilken han blivit utsedd inte gått ut.

För varje kalenderår skall revisorerna avge en revisionsberättelse, som skall överlämnas till styrelsen inom 14 dagar efter det att årsredovisningen har kommit revisorerna till handa.

Revisionsberättelsen skall innehålla en redogörelse för omfattningen och resultatet av revisorernas granskning och inventering av de under styrelsen stående tillgångarna samt uppgift om anmärkning föreligger mot årsredovisningen, fondstyrelsens bokföring eller i övrigt mot

styrelsens förvaltning. Om det föreligger anledning till

anmärkning skall den anges i revisionsberättelsen. Revisorerna får också meddela de erinringar i berättelsen de som anser påkallade.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt finner särskilt uttalande påkallat får detta i revisionsange berättelsen, om han inte särskild sådan berättelavger en se.

Sedan revisionsberättelsen har kommit styrelsen till handa, skall styrelsen genast överlämna årsredovisningen och revisionsberättelsen till regeringen, senast den 31 maj som samma år skall avgöra frågan om fastställelse balansav räkningen.

Samtidigt med att styrelsen överlämnar årsredovisning och revisionsberättelse till regeringen skall styrelsen även

200 SOU 1994: 107

överlämna en egen redovisning av förvaltningen mot bakgrund 7b-e I denna redovisning skall särskilt av

ingå en uppföljning av att dels placeringar i aktier gjorts

i enlighet med 7b och 7d §§, dels handeln med derivat-

instrument skett i enlighet med 7c

Inldning i Riksgäldskontoret ett alternativ pá sikt -

Alternativet med en inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret

har vi f.n. bedömt innebära möjligheter till en god realavkastning lång sikt. Detta alternativ kan alltså ha väsentliga fördelar.

Emellertid ser vi det inte som möjligt att nu törorda sådan

inlåning. Problemet är att marknaden for reallån är helt ny i Sverige och att villkoren för realinlåning ännu inte går att specificera. en Detta innebär helt enkelt att alternativet i nuläget är oklart till sitt innehåll.

Styrelsen för den av oss föreslagna Kärnavfallsfonden kan, om en

marknad uppstår för realränteobligationer av den typ som introducerats under våren 1994, givetvis komma att placera i sådana

obligationer.

Vi förordar att regeringen under den fortsatta beredningen av vårt

förslag låter ytterligare undersöka möjligheterna till alternativet

inlåning i Riksgäldskontoret.

SOU 1994: 107 201

7 Framtida kärnavfallskostnader

Inledning

I avsnitt 2.1 lämnades en kortfattad redogörelse över de åtgärder som hittills vidtagits och som planeras i Sverige för att ta hand om använt kärnbränsle och det kärnavfall uppkommer vid som rivningen av kärnkraftverken. I detta kapitel redogörs för bedömningar som idag görs de av framtida kostnaderna till följd av kärnkraftsföretagens åtaganden enligt kärntekniklagen. Dessa kostnader utgör utgångsen av punktema för avgiftssättning och fondering enligt finansieringslagen.

Vissa delar av avfallshanteringssystemet är redan i drift och

därmed är kostnaderna for dessa delar kända. Detta gäller det centrala mellanlagret för använt kärnbränsle CLAB vid Oskarshanm, slutförvaret för radioaktivt driftavfall SFR utanför Forsmark, samt transportsystemet med MS Sigyn. Stora delar återstår emellertid för SKB att planera, få godkända av tillsynsmyndigheterna, bygga och driva. Detta gäller inkapslingsanläggningen för använt kärnbränsle, djupförvaret för använt kärnbränsle och annat långlivat avfall samt slutförvaret för rivningsavfallet. Vidare återstår rivningen av kärnkraftverken. I planeringen av de framtida anläggningarna, liksom i kostnadsberäkningarna, används nu känd teknik som tillämpas inom kärnteknikindustrin eller inom andra områden. Det gäller såväl för

202 SOU 1994: 107

inkapslingsanläggningen med fjärrstyrd hantering i strålskärmade celler, som för sprängning och utformning av tunnlar och bergrum i djupförvaret. Det faktum att några anläggningar med motsvarande funktion ännu inte tagits i bruk någonstans i världen, även om flera länder arbetar efter liknande planeringsförutsättningar som Sverige, gör emellertid att tekniken i vissa delar måste betraktas som oprövad. Till detta kommer även att tillsynsmyndigheterna ännu inte har fastställt vilka säkerhetskrav beträffande den långsiktiga säkerheten som skall gälla för godkännande av anläggningarna. Varken tillsynsmyndigheterna eller regeringen har ännu slutligt prövat den metod för slutförvar, den s.k. KBS-3 metoden, som SKB planerar för, även om man nyligen uttalat att den kan vara lämplig för det demonstrationsförvar som SKB numera avser att bygga. Det kan inte uteslutas att nya upptäckter eller nya förhållanden som berör kärnavfallet medför att andra lösningar än de som dagens planering utgår ifrån blir de som förverkligas i framtiden. Vilka kostnader detta i så fall skulle föra med sig har vi idag ingen kunskap och kan således ta hänsyn till i kostnadsberäkom, ningarna. Med det välfungerande och säkra system för mellanlagring av det använda kärnbränslet som vi har i Sverige är frågan om ett slutförvar i Sverige från tekniska utgångspunkter inte något akut problem. Mycket talar emellertid för att Sverige kan bli ett av de första länderna, kanske det allra första, som bygger ett system för direktdeponering av använt kärnbränsle. Det innebär i så fall att utländska erfarenheter inte kommer att kunna utnyttjas vid kostnadsberälcningarna. Detta är några faktorer som försvårar bedömningen av de framtida utgifterna för att ta hand om använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från kärnkraftverken. Eftersom det är den generation som använder sig av kärnkraften som också via avgifter skall betala för den kommande hanteringen av kärnavfallet måste dock dessa framtida och delvis okända kostnader beräknas redan i dagsläget, för att sedan löpande korrigeras allteftersom planeringsförutsättningarna klarnar. I Sverige åvilar denna uppgift SKB. SKBs beräkningar granskas sedan av SKI som också lämnar förslag på avgift för det kommande året. Avgiften fastställs av regeringen.

SOU 1994: 107 203

7.2 SKBs

kostnadsberäkningar

7.2.1 Allmänt

SKB har i enlighet med kraven i fmansieringslagen alltsedan 1982 årligen presenterat en kostnadsberäkning över de totala framtida kostnaderna för att ta om hand och slutforvara kärnkraftens radioaktiva restprodukter, samt för att riva kärnkraftverken. Dessa beräkningar redovisas i de s.k. PLAN-rapporterna. Den senaste, PLAN 93, som publicerades i juni 1993 var således den tolfte årliga redovisningen. Kostnadsberäkningarna uppdateras efterhand som förbättrad information kommer fram eller avfallssystem eller tidplan ändras. För anläggningar som i stort är oförändrade mellan två rapporter sker endast indexuppräkning. Beräkningen av kostnaderna baseras på en plan för avfallshanteringen, som beskriver vilka anläggningar och system som behöver byggas och drivas och efter vilken tidplan arbetet skall genomföras. SKB uppger att tidplanen, utformningen och lokaliseringen av anläggningarna därvid väljs så, att avgiftsbehovet skall underskattas.

204 SOU 1994: 107

7.2.2 Teknisk översikt över det svenska avfallshanterings-

systemet

Huvudprinciperna för den nuvarande planeringen är att:

Kortlivat avfall skall deponeras snarast efter att det erhålls. -

Använt bränsle mellanlagras i 30-40 år innan det placeras i

-

slutförvar. Genom mellanlagringen begränsas värmeutvecklingen

islutförvaret.

Övrigt långlivat avfall deponeras i anslutning till slutförvaret för

använt bränsle.

För att genomföra avfallshanteringen finns eller planeras följande

system och anläggningar:

Transportsystem för använt bränsle och övrigt radioaktivt avfall. - Centralt mellanlager för använt bränsle, CLAB. -

Inkapslingsanläggning för använt bränsle.

-

Djuptörvar för använt bränsle och annat lânglivat avfall.

- Slutförvar för radioaktivt driftavfall, SFR1. - Slutförvar för rivningsavfall. -

Transportsystemet omfattar fartyget MS Sigyn, olika

transportbehállare och transportfordon. Transportsystemet har varit

i drift sedan 1983 och används rutinmässigt för transporter från

kärnkraftverken till CLAB och SFR. Transportsystemet kommer att

drivas tills det sista avfallet deponerats omkring år 2050 enligt den

tidplan som antas i kostnadsberäkningarna.

I CLAB lagras det använda bränslet i vattenfyllda bassänger, som

är byggda i ett bergrum. Där lagras även vissa starkt radioaktiva

komponenter som suttit nära bränslet i reaktorn s.k. härdkompo-

nenter, t.ex. styrstavar. CLAB har varit i drift sedan 1985 och

kommer att drivas tills det sista bränslet transporteras iväg för

deponering i början av 2040-talet. Den nuvarande kapaciteten i

CLAB räcker inte till hela det svenska programmet utan en

SOU 1994: 107 205

utbyggnad planeras till början av ZOOO-talet. När allt bränsle är borta kommer CLAB att rivas. Efter lagring i CLAB skall det använda bränslet kapslas in i en beständig kapsel innan det placeras i slutforvar. I FUD-program 92 presenterade SKB en ny tidplan för detta arbete, som innebär att man går fram i steg. I ett första steg planeras inkapsling och deponering av ca 10 % av det använda bränslet. Syftet är att prova och visa den tekniska lösningen för såväl kapselutformning som för lokalisering och byggande av ett djupförvar. Därefter sker en utvärdering och förnyad säkerhetsgranskning innan utbyggnad och deponering av resterande 90 % genomförs. Det första steget planeras att inledas med byggandet av en inkapslingsanlfiggning och ett djupfirvar i början av 2000-talet så att 400 kapslar kan tillverkas och deponeras med början 2008. Detta innebär en tidigareläggning av projektet med ca 10 år, jämfört med tidigare planer. Inkapslingsanlüggningen planeras att byggas i direkt anslutning till CLAB. SKBs huvudalternativ till kapsel består av en yttre kopparkapsel, som skall ge långsiktigt korrosionsskydd och en inre stålkapsel, som skall ge mekanisk hållfasthet. Kopparkapseln som planeras har en yttre diameter 880 mm och en höjd av ca 5 meter. Kopparväggens och stálväggens tjocklek är ca 50 mm vardera. Totalt planeras för tillverkning av ca 3600-4500 kapslar

under perioden 2007 2040 beroende på antagen drifttid för

-

reaktorerna. I inkapslingsanläggningen kommer även vissa

härdkomponenter och interna delar att tas om hand. Därefter kommer anläggningen att rivas. Lokaliseringen av djupförvaret för använt bränsle och annat

ldnglivat avfall har ännu inte bestämts. l kostnadsberäkningarna

används antagandet att förvaret är placerat i Sveriges norra inland, vilket motiverar en kostnadspost for transporter inom landet m.m. Detta antagande innebär emellertid inget ställningstagande i lokaliseringsfrågan. En omfattande post i kostnaderna för djupförvaret är de undersökningar som planeras för att slutligen kunna välja plats för djupförvaret. Djupförvaret planeras att läggas ca 500 m under markytan. Placeringen av djupförvarets centraldel och olika deponeringsområden kommer att bli beroende av platsspecifika förhållanden.

206 SOU 1994: 107

Deponeringen planeras ske i tre separata områden, ett for depo-

nering av de första 400 kapslarna i deponeringssteg 1 och två

områden för deponering av de resterande kapslarna och övrigt

av långlivat avfall. Förvaret planeras komma att bestå av ett antal parallella tunnlar som sammanbinds av en central ort för transporter och kommunikation. Deponeringstunnlar måste anpassas till bergets förutsättningar. Kapslarna med bränsle är tänkta att placeras i borrade vertikala hål i tunnelbotten. Kopparkapslarna i deponeomges ringshálen av ett 35 cm tjockt lager av kompakterad bentonit. Vid dimensionering av tunnel- och hålavståndet kommer att eftersträvas att temperaturen i bentoniten överstiger 80 grader C. Efter

deponeringen återfylls tunnlarna med en blandning av sand och

bentonit. -

Djupförvaret kommer att ha ett industriområde med ett antal

byggnader och servicefunktioner. Omfattningen kommer att vara

beroende av platsspecifika förhållanden samt slutlig utformning av

vissa funktioner, t.ex. transporter mellan markytan och förvarsnivån

schakt eller ramp.

I djupförvaret skall även annat långlivat avfall kunna deponeras,

t.ex. härdkomponenter och vissa andra interna reaktordelar, samt

visst avfall från forskningsverksamheten i Studsvik. Vidare måste låg- och medelaktivt avfall som produceras efter det

att SFR har stängts i början av 2010-talet deponeras där. För

dessa avfall planeras separata förvarsutrymmen. Huvuddelen det av kortlivade låg- och medelaktiva avfallet kommer emellertid att deponeras i SFR. Första etappen av SFR, som är avsett för avfall

från kärnkraftverkens och CLABs drift, är i drift sedan 1988. Det

består av ett antal stora bergrum som byggts på ca 50 meters djup

i berget utanför Forsmark. I bergrummen deponeras avfallskollina och omges med barriärer av betong och bentonit. När kärnkraft-

verken rivs planeras en utbyggnad av SFR med bergrum för

rivningsavfali.

SOU 1994: 107 207

7.2.3 Metod för kostnadsberäkningar

SKB baserar sina kostnadsberäkningar olika typer av underlag. Kostnaderna för SKBs administration, och FUD Forskning, Utveckling och Demonstration, samt för driften av transportsystemet, SFR och CLAB baseras på SKBs budget och långtidsprognoser, då dessa kostnader är erfarenhetsmässigt väl kända.

Övriga kostnader baserar sig på särskilda utredningar. Det gäller till

exempel kostnaderna för inkapslingsanläggningen och för djupförvaret, samt för rivningen av kärnkraftverken. Price Waterhouse har på vårt uppdrag genomfört en studie av bl.a. SKBs metoder för kostnadsberäkningar bilaga 7. Följande framställning är i huvudsak baserad på denna studie. Till grund för byggnads- och driftkalkyler för tillkommande anläggningar, t.ex. inkapslingsanläggning och djupförvar ligger uppgifter från kraftbolagen om framtida produktion och avfallsmängder. Uppgifterna rimlighetsbedöms av SKB utifrån hittillsvarande erfarenheter och prognoser över framtida utnyttjningsgrad etc. för bränsle.

Baserat pa dessa förutsättningar görs funktionsbeskrivningar för

varje anläggning, översätts till layoutritningar, utrustningssom listor, personalprognoser etc. Detaljeringsgraden i dessa varierar mellan olika anläggningar. Utifrån layoutritningar, utrustningslistor, personalprognoser genomförs sedan kostnadskalkylerna. m.m. För att få ett välunderbyggt underlag tar SKB hjälp av konsulter med erfarenhet inom berörda områden. För system- och processkalkylerna används ABB ATOM har stor erfarenhet från som byggande av kärnkraftverken och CLAB, och för byggnadskalkylerna NCC, som likaledes har stor erfarenhet från dessa byggen. Priserna som används i kalkylerna är konsulternas egna offertpriser utgående från priser som används vid liknande projekt. Hänsyn tas till erfarenheterna från byggandet av SFR, CLAB och kärnkraftverken. Vid kalkylerna beräknas först en baskostnad, vilken omfattar mängdberäknade kostnader, utifrån beräknade mängder och enhetspriser, icke mängdberäknade kostnader, dvs kostnader för delar som inte detaljredovisats och som uppskattas på basis av erfarenheter från liknande projekt och slutligen sidokostnader. Till

208 SOU 1994: 107

de senare hör kostnader för administration, projektering, upphandling, kontroll, provisoriska byggnader etc. På baskostnaderna görs ett normalt påslag för oförutsett och bristande noggrannhet i underlaget. Påslagets storlek bedöms

objektvis med hänsyn till riskerna för tillkommande arbeten och till

anläggningens grad av teknisk komplexitet och detaljeringsgraden

i underlaget. Erfarenheter från CLAB, SFR och kärnkraftverken

utnyttjas härvid. Detta påslag är stort för anläggningar som inte

byggts tidigare, t.ex. 30 % för inkapslingsanläggningen och 24 %

for djupförvaret, medan påslaget är lägre för tillbyggnader och

ersättningsinvesteringar. För CLAB och transportsystemet är t.ex.

påslaget ca 10 %.

Utöver dessa normala påslag görs sedan ett extra påslag for att

ta hänsyn till osäkerheter i själva systemutformningen och andra

osäkerheter av mer övergripande karaktär. Detta påslag är 15-20 % för de nya anläggningarna och ingår i det redovisade totala påslaget. Exempel på osäkerheter som detta påslag skall ta hänsyn till är kapselval, lokalisering av olika anläggningar och djupforvarets

utformning, tidplanen för åtgärderna samt eventuellt återtagande av

inkapslat bränsle från ett demonstrationsförvar för deponering på ny

plats.

Totalt för hela avfallssystemet är påslagen normala och extra

för osäkerhet och oförutsett i genomsnitt ca 27 %.

7.2.4 Beräknade kostnader

Den senast genomförda kostnadsberäkningen redovisades i juni

1993 i rapporten PLAN 93. Några resultat från denna rapport redovisas i detta avsnitt. I tabell 7.1 redovisas de uppskattade framtida odiskonterade kostnaderna i 1993-års prisnivå för tre olika driftfall för reaktorerna.

SOU 1994: 107 209

Tabell 1 Odiskonterade framtida kostnader för tre alternativa driftfall för reaktorema i 1993-års prisnivå, miljoner SEK

SKB Trans Rivn CLAB Inkapsl Djupf Djupf Djupf SFR Upp Totalt Adm FUD kkv anl lndomr bränsl övr 1,3 arb

Drift t.o.m. 2010 38441582 12224 5197 8049 6415 7043 834 713 928 46829

Drift 25 år 3844 1499 13106 4621 6986 6030 6063 795 709 928 44581

Drift 40 år 3844 1818 13106 6320 9836 7067 8875 982 730 928 53506

Källa: Plan 93, SKB

De totala framtida kostnaderna beräknas alltså av SKB till knappt

45 miljarder för det bränsle som förbrukas vid drift reaken av

torerna i 25 år och till knappt 47 resp. 54 miljarder vid drift av

samtliga reaktorer till 2010 resp. i 40 år.

Härtill kommer ca 9 miljarder kronor i löpande penningvärde

som redan har använts för investeringar och drift av CLAB, SFR

och transportsystemet, samt för genomförd forskning och utveck-

ling, och vissa ersättningar för tidigare upparbetningskontrakt.

v Av tabellen framgår vidare att kostnaderna för reaktorrivning,

inkapsling och djupförvar svarar för 29, 16 resp. 29 % var, dvs.

totalt nästan 75 % av de förväntade totala framtida kostnaderna i

driftfallet 25 år. I stort sett samma andel av de totala kostnaderna gäller för de övriga driftfallen.

I följande avsnitt om granskning av kostnadsberäkningarna

kommer vi närmare att diskutera vissa förhållanden som påverkar

uppskattningarna för de delar av kostnadsunderlaget som rör inkaps-

ling och djupförvar av bränsle och rivningen av kärnkraftverken.

Detta görs mot bakgrund av att dessa delar, som framgått, svarar

för en stor del av de totala kostnaderna samt att de omfattar åtgärder och investeringar som innehåller osäkerheter vilket gör

210 SOU 1994: 107

kostnadskonsekvenserna svårare att uppskatta.

En faktor att ta hänsyn till vid bedömning av kostnadsosäkerhet

och avgiftsbehov är hur kostnaderna infaller i tiden under kom-

mande decennier. En kostnadsprofil där en stor andel av kost-

naderna infaller tidigt ställer andra krav på avgiftssättning i dagsläget än motsatsen eftersom den tid som fondmedlen kan förränta sig blir kortare. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är att

nuvärdet av kostnaderna för en sådan kostnadsprofil är högre.

I SKBs planrapporter redovisas hur kostnaderna är tänkta att infalla i tiden för de olika driftfallen ovan. Kostnadsfördelningen för 25-års fallet redovisas i tabell 7.2.

Tabell 7.2 Odiskonterade framtida kostnader per objekt för 25 års drifttid fördelade i tiden i miljoner SEK. 1993 års prisnivå

SKB Trans Rivn CLAB Inkapsl Djupf SFR Upp To- Acku- Adm F UD kkv anl 1,3 arb talt mulerat

1994-991462 105 50 792 531 262 5 714 3921 3921

2000-101575 352 1099 1274 1905 4940 220 214 11579 15500

Totalt fr.0.m. 1994 3844 149913106 4621 6986 12888 709 928 44581

Källa: Plan 93, SKB

SOU 1994: 107 211

Av tabellen framgår att det är under de två första decennierna på

2000-talet som merparten av utgifterna i detta fall infaller. Kostnaderna t.o.m. 2020 uppgår till 68 % av de beräknade totala framtida kostnaderna. För de andra driftfallen är motsvarande siffror 64 % 2010 resp. 35 % 40 år. I beräkningen av de framtida kostnaderna ingår de olika typerna

av påslag, normala och extra, som redogjordes för tidigare i

genomsnitt 27 %.

I tabell 7.3 redovisas odiskonterade nettokostnader, normala och

extra påslag samt bruttokostnader för inkapsling och djupförvar vid drift av kärnkraftverken i 25 år.

Tabell 7.3 Kostnader och osäkerhetspåslag för inkapsling och djupförvar. 25 års drifttid. Mkr

Objekt Netto- Normalt Extra Bruttokostnad påslag påslag kostnad

Inkapsl. station 4 711 1 394 916 7 021

Djupförv. ind. omr 3 961 l 137 1020 6 117

Djupförv.

bränsle 4 452 846 795 6 093

Djupförv.

övr. avfall 619 166 1 18 903

Källa: Rapport från ÅF-Energikonsult, s. 38 bilaga 8

Ett extra påslag på ca 500 Mkr görs även for osäkerheter i forskning och utveckling.

Granskning av SKBs kostnadsberäkningar

7.3.1 Allmänt

SKBs kostnadsberäkningar granskas varje år av SKI tidigare SKN, som underlag för förslag till avgift. Vid sin granskning har SKI SKN tagit hjälp av konsulter för att detaljgranska vissa kostnadsposter. Ur det underlag som SKB presenterar kan man med god detaljeringsgrad utröna hur det tänkta systemet avses se ut och fungera. Mängdberäkningar för det nominella systemet och prislistor har därvid befunnits vara rimliga. Slutsatserna av de årliga granskningarna har varit att SKI SKN bedömt att SKBs kostnadsberäkningar är av sådan kvalitet att de kan ligga till grund för avgiftsberäkningen. Kärnkraftinspektionen har accepterat SKBs beräkningar som framlagts i de årliga planrapporterna med vissa undantag och tillägg. Till undantagen hör bl.a. att SKI de senaste åren inte kunnat godkänna vissa förändringar i KBS- 3 metoden som underlag för kostnadsberäkningarna, eftersom dessa inte granskats i sin helhet inom ramen för SKIs genomgång av SKBs FUD-program. Tidigare år har också SKN justerat SKBs kostnadsberäkningar med hänsyn till indexuppräkningar av arbetskostnaderna. Dessutom har SKI lagt in vissa myndighetskostnader

totalt 600 miljoner kr för perioden 2010-2050 efter år 2010 i de

framtida kostnaderna och därmed i avgiftsunderlaget. En fråga som diskuterats inom utredningen är huruvida den tillsyn som kommer att fordras efter det att slutförvaret tillslutits bör ingå i kostnadsberäkningarna och därmed i avgiftsunderlaget. Målsättningen för ett förvar av KBS-3 typ är emellertid att det inte skall behöva övervakas efter förslutning. Den tillsyn som kan komma att erfordras blir under denna förutsättning av ringa omfattning och finansieringen av denna borde kunna ingå i samhällets normala miljötillsyn. Det är idag inte möjligt att beräkna vilka kostnader som omkring år 2050 skulle kunna krävas i en situation med krav på en mer aktiv tillsyn. Vi menar därför att sådana eventuella kostnader inte kan ligga till grund for någon avgiftssättning i dagsläget, utan att frågan om finansiering av en mer aktiv tillsyn måste övervägas framöver då en sådan tillsyn

SOU 1994: 107 213

eventuellt aktualiseras. Några oberoende sammanställningar av åtgärdsprogrammets kostnader baserade på andra förutsättningar än de som SKB ansatt

har inte genomförts. Sådana skulle dock kunna motiveras av att pro-

jektens utformning kan komma att variera beroende på t.ex.

resultatet av utvärderingarna efter den första etappen av deponering-

en eller att nya krav från tillsynsmyndigheterna kan tillkomma

under processens gång. I samband med förslaget till avgift för år 1994 pekade Statens kärnkraftinspektion hösten 1993 på behovet av att SKB utvecklar metoder för beräkning av osäkerheter och risker i programmet. Särskilt underströk Kärnkraftinspektionen att olika beslut och

åtgärder i slutförvarsprogrammet kan påverka kostnaderna i olika

riktningar och att sådana ömsesidiga beroenden borde beaktas i de

kalkylmodeller som används. Som exempel angavs bl.a. att ett

påtvingat återtagande av kapslar från demonstrationsförvaret

sannolikt förutom de direkta kostnaderna för själva återtagandet även skulle kunna kraftigt försena hela programmet och däri- genom orsaka stora merkostnader. Inspektionen ifrågasatte SKBs

uppfattning att sådana merkostnader kan inrymmas inom det extra

osäkerhetspåslaget vid tillämpning av gängse nuvärdeskalkylerings-

metodik och under den diskonteringsränta som hittills fått gälla vid

antagandet om avkastningen på fonderade avgiftsmedel.

Vi har givit några konsulter i uppdrag att försöka bedöma om de

kostnadsnivåer och osäkerhetspåslag som SKB använder sig av är

rimliga. Den tid som stått till förfogande har endast möjliggjort

översiktliga genomgångar av kostnadsunderlaget. Rapporterna bifogas som bilaga 8 10. Tre olika konsulter har anlitats med -

olika inrikting:

ÅF-Energikonsult. Bedömning utifrån kunskap om bygg- och

anläggningsprojekt inom andra energi- och industriområden.

Åhagen Co AB i samarbete med Karinta-Konsult. Bedöm-

ning utifrån projektspecifik kunskap om KBS-3 metoden.

Nuclear Assurance Corporation. Bedömning utifrån internationell erfarenhet om kostnader för kärnbränslehantering.

I de två första studierna fokuseras på frågor rör metoder för som kostnadskalkyleringen och hur osäkerhet beaktas i SKBs kalkyler, medan den tredje redovisar bedömningar rimligheten i olika av delar av SKBs kostnadsberäkningar.

7.3.2 Metoder för kostnadsberäkningarna

I de två studierna från ÅF-Energikonsult resp. Åhagen och Karinta-

Konsult fastslås att kostnadsunderlaget för det valda konceptet förefaller väl genomarbetat och granskat. Båda framhåller vidare att de s.k. normala påslagen förefaller i nivå med de används i som andra projekt av liknande karaktär. Som centralt för bedömning tillförlitligheten i kostnadsav bedömningarna påtalas emellertid behovet av kalkylmetoder som på ett bättre sätt kan belysa konsekvenser att andra händelser av inträffar än dem som SKBs kalkyl baserar sig på. Detta framhålls som nödvändigt om nivån på de s.k. extra påslagen skall kunna bedömas. De extra påslagen skall ta hänsyn till frågor av mer övergripande karaktär som:

Räknar man på rätt koncept - Hur säkert är det att det beskrivna systemet är det som slutligen kommer att genomföras Vilka förändringar kan komma att ske -

ÅF-Energikonsult påpekar att osäkerhet i sig innebär både risker

och möjligheter och att osäkerheter i kalkyl kan olika en vara av art, tekniska och icke-tekniska. Exempel på de kan senare vara förutsättningar i projektets omvärld, t.ex. konjunktur, valutakurser eller säkerhetskrav. I ett entreprenadbud är det vanligt att sådana frågor hanteras som reservationer, dvs. entreprenören redovisar vad han baserat sitt anbud på och detta utgör då en förutsättning för att anbudet skall gälla. Gemensamt för de mer övergripande frågorna är att de påverkar två, fler eller alla kostnadsposter. Typiskt är ändring i att en en sådan parameter kan leda till domino-effekt påverkar en som kalkylen på många andra ställen på ett svåröverskådligt sätt. Ett

känt aktuellt exempel är tunneln under Engelska kanalen som uppges ha blivit dubbelt så dyr som budgeterat. Ett skäl uppges vara att myndigheterna ställt högre och dyrare säkerhetskrav än de som kalkylen ursprungligen baserats på. I konsultrapporterna redovisas några alternativa angreppssätt för kalkylering av kostnaderna för kärnavfallshanteringen som grund för bättre bedömning av tillförlitligheten i kostnadsberäkningarna. Det enklaste sättet att försöka beräkna effekter av andra händelser än de planerade är att göra känslighetskalkyler. I dessa varieras någon för kalkylerna väsentlig förutsättning varpå skillnader i kostnadsutfall till följd av denna förändring beräknas. En svaghet med denna metod är att den inte på ett konsistent sätt tar hänsyn till det beroende som ofta finns mellan olika faktorer.

ÅF-Energikonsult föreslår s.k. successiv kalkylering som ett sätt

att belysa möjliga kostnadsutfall. Denna metod bygger på kvalificerade bedömningar om möjliga kostnadsutfall för delkomponenter som grund för statistiska beräkningar av sannolikheten för olika utfall av de totala kostnaderna.

I rapporten från Åhagen och Karinta-Konsult betonas behovet av

att alla de olika typer av osäkerheter som finns, såväl på intäktssidan som på kostnadssidan, beskrivs på ett sätt som möjliggör bedömningar av tillförlitligheteni dagens finansieringssystem under olika förutsättningar. För att ta hänsyn till beroendet mellan olika faktorer föreslår

Åhagen och Karinta-Konsult att SKB utformar konsistenta alter-

nativa scenarier och att kostnadsutfallet för dessa beräknas.

Vidare fokuserar Åhagen och Karinta-Konsult på att oförutsedda

händelser som berör lokalisering av anläggningarna och kapselutformningen liksom oförutsedda bergegenskaper kan komma att

medföra betydande merkostnader. Åhagen och Karinta-Konsult

presenterar exempel sådana merkostnader i en tabell se bilaga

9 s. 34-36.

7.3.3 Bedömning SKBs beräknade kostnader

av

I rapporten från Nuclear Assurance Corporation redovisas bedömningar av nivåer för några olika kostnadsposter som ingår i

216 SKBs beräkningar. Det gäller transporter, inkapslingsanläggningen, djupförvaret och rivning av kärnkraftverk. Bedömningarna baseras på jämförelser med liknande system finns i drift i andra länder som

detta gäller transportkostnader och inkapslingsanläggning, som

kostnadsuppskattats i andra länder djupförvar eller som beräknats mer i detalj rivningskostnader. Beträffande transportkosmaderna finner Nuclear Assurance Corporation att SKBs beräkningar är rimliga och stämmer väl överens med de erfarenheter Nuclear Assurance Corporation har. Av särskilt intresse när det gäller inkapsling är Nuclear Assurance Corporations redogörelse över kostnaderna för byggande och drift av den inkapslingsanläggning för medelaktivt avfall finns i som Sellafield i Storbritannien och den diskussion SKBs uppskattade om kostnader för en inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle som förs i rapporten. Nuclear Assurance Corporations bedömning är att medan kostnaderna för byggnadsdelen anläggningen förefaller väl av underbyggd och i nivå med vad som erfarits i Sellafield, så är det möjligt att kostnaderna för konstruktion och utförande själva av kapseln kan ha underskattats. Nuclear Assurance Corporation uppskattar att en fullt licensierad tom kapsel skulle kunna kosta 850 000-900 000 kr styck, vilket ligger 150 000-200 000 kr per högre än SKBs beräkning på 700 000 kr styck. Med hänsyn till per

att ca 3 600 kapslar skall tillverkas i 25 års alternativet skulle

detta innebära en merkostnad på 540 720 milj. kr för hela avfallsprograrnmet. Detta motsvarar ca 10 15 % av de totala driftkostnaderna för inkapslingsanläggningen. SKBs totala påslag för osäkerhet och onoggrannhet för inkapslingsanläggningen är 2 300 milj. kr tabell 7.3. Den

ca se

påpekade osäkerheten skulle således utgöra ca 25 % hela av påslaget, eller drygt hälften av det extra påslaget. När det gäller kostnaderna för djupförvaret är Nuclear Assurance Corporations uppfattning att SKBs kostnadsuppskattningar väl tillgodoser kraven från osäkerhetssynpunkt. Nuclear Assurance Corporations uppfattning om SKBs beräkning av kostnader för djupförvaret sammanfattas i rapporten s. 36-37 enligt följande:

SKB har varit mycket konservativa i kostnadsuppskattningama.

SOU 1994: 107 217

Kostnaderna i Plan 93 baseras på den dyraste konstruktionen för förvar, vilket innebär att tillträde till förvaret sker via en spiralnedfart istället för via ett vertikal hisschakt. Emellertid går det inte att säga med säkerhet vilket alternativ som med störst sannolikhet kommer att väljas, förrän slutlig lokalisering år fastställd De program som fastställts för att utvärdera eventuella problem som kan uppkomma i förvarets omgivning år väl genomtänkta. Sverige bedöms ha en ledande ställning i världen vad avser bergsvetenskap, gruv- och tunnelbyggnationer

Information som erhållits vid byggnationen av Äspö berglaboratorium

kommer att möjliggöra för SKB en ytterligare utvärdering av osäkerheter i kostnaderna för vissa aktiviteter, såsom borrningsteknik för minimering av borrhål eller skador på tunnelväggama SKB har gjort ett mycket bra arbete för att identiñera vilka potentiella problem som kan uppstå p.g.a. långtidsförvar av radioaktivt avfall, samt startat upp program vid

Nuclear Assurance Corporation har även gjort en bedömning av SKBs beräknade rivningskostnader. Slutsatsen är att det föreligger en stor spridning i beräknade rivningskostnader i olika länder och

mellan olika företag och att de svenska kostnaderna genomgående

ligger lågt. En separat diskussion om rivning och rivningskostnader

ges i avsnitt 7.4.

7.3.4 Internationella jämförelser av kostnader för inkaps-

ling och djupförvar

Olika länder har olika koncept för omhändertagande av avfallet.

Deponering av icke-upparbetat avfall planeras

i förutom Sverige Kanada, Finland, Spanien, USA och

- -

Tyskland. I Tyskland finns dock även ett program for deponering

av upparbetat avfall. l Belgien, Frankrike, Japan, Holland, Schweiz

och Storbritannien är inriktningen att deponera upparbetat avfall.

Såväl för använt bränsle för upparbetat avfall planeras

som

geologisk förvaring. Även deponeringen planeras i olika

om

geologiska med.ier i olika länder är de grundläggande principerna

för deponeringen lika. Avfallet skall deponeras i kapslar på 300

- 1000 meters djup i berggrunden. Säkerheten skall åstadkommas genom flera av varandra oberoende barriärer.

Mest intressanta för jämförelser med Sverige är länder som

planerar för geologisk deponering av icke-upparbetat avfall, dvs.

2 8 l SOU 1994: 107 Kanada, Finland, Spanien och USA. Ännu har dock inget land

färdigställt vare sig en anläggning för inkapsling av använt

kärnbränsle eller en geologisk slutförvaring inkapslat bränsle. av Kostnadsuppskattningar har dock gjorts i många länder.

Inom OECD-NEA Nuclear Energy Agency har arbetsgrupp

en tagit fram en rapport som redovisar beräkningar kostnader för av inkapsling och geologiska djupförvar i olika länder. I rapporten

The Cost of High-Level Waste Disposal in Geological

Repositories definieras och redovisas bl.a. påslag för osäkerhet contingency. Contingencies läggs vanligen på som en procentsats på varje kostnadsandel. Procentsatsen kan variera. Risk factor tas med i kalkylen för att ta hand kostnader beroende på om icke-tekniska orsaker, t.ex. politiska sådana. I tabell 7.4 ges jämförelser mellan kostnadsuppskattningar från länder som planerar för direktdeponering i geologiska förvar.

Tabell 7.4 Kostnadsuppskattningar inkl osäkerhetspåslag

för geologisk direktdeponering av använt kärn-

bränsle från olika länder. 1991-års priser.

9 500

Försvarsavfall m m

Källa: Rapport från ÅF-Energikonsult bilaga 8

De i tabellen angivna kostnaderna för omhändertagande avfall är av svåra att jämföra, eftersom de hänför sig till olika stora kärn-

kraftsprogram och bränsle med olika utbränning och därmed

värmeutveckling. I OECD-rapporten konstateras att man endast kan

göra jämförelser om kostnaderna slås ut över den producerade elenergin. I figur 7.1 har kostnaderna därför hänförts till antalet producerade TWh elenergi.

220 SOU 1994: 107

Figur 7.1 Kostnad milj. USA-dollar per TWh för direkt-

deponering av använt kärnbränsle i förhållande

till producerad elenergi TWh

0 0 5000 10000 15000 20000 25000

Källa: The Cost of High-Level Waste Disposal Geological

Repositories, OECD-NEA 1993

Sverige ligger näst högst i kostnad efter Finland. Lägst ligger USA. En stor kärnkraftsproduktion ger genomgående låg avfallskostnad. Detta är ett resultat av stora fasta kostnader för avfallshanterings-

programmen, vilket medför att stordriftfördelarna blir betydande.

Sveriges 1,6 miljoner USD per TWh motsvarar, vid 7,94 SEKUSD, 1,27 örekWh. Eftersom Finland har en liknande

avfallspolicy som Sverige, är det inte överraskande att de specifika

kostnaderna ligger i samma storleksordning. Det finska slutförvars-

systemet är dock endast ca l6 av det svenska i storlek och eftersom ca 50 % av de svenska kostnaderna har bedömts som fasta kan det

förefalla som om skillnaderna mellan Sverige och Finland borde

vara större. De svenska beräknade kostnaderna ligger således högt

även i jämförelse med de finska.

I studien från OECD-NEA anges även hur stora kostnader för FoU, platssökning och platsutvärdering som beräknas i procent av

de totala kostnaderna for avfallet. Detta anges i figur 7.2.

SOU 1994: 107 221

Figur 7.2 FoU och platsval procent totalkostnad som av

% A 80‘ 70

10-1

Källa: Rapport från ÅF-Energikonsult, s. 27 bilaga 8

Som framgår är spridningen stor. Sverige ligger kring medianvärdet. Av figuren framgår även den påfallande höga andelen för

dessa kostnadsposter i USA. Trots att kostnadsandelen är så hög

leder det stora kärnkraftsprogrammet emellertid till att kostnaden per TWh blir ungefär samma som i Sverige.,

7.4 Rivning kärnkraftverk

av

7.4.1 Allmänt

Vid granskningen av SKBs kostnadsberäkningar har de största

avvikelserna noterats för rivning kärnkraftverk. Vi har därför

av valt att ge en relativt omfattande redovisning hur rivning av av kärnkraftverk går till och de olika kostnadsberäkningar av som redovisats. l

222 SOU 1994: 107

7.4.2 Teknisk beskrivning av rivning av kärnkraftverk

Avveckling och rivning av ett kärnkraftverk omfattar alla steg från det att det utbrända kärnbränslet i reaktortanken avlägsnas till det att reaktorn rivs och området för kärnkraftverket återställts så att den kan användas för andra ändamål. Det senare brukar kallas att

anläggningen återställts till green field -status. Avvecklingen skall

genomföras på ett sätt som tillgodoser krav som ställs från hälso-

och säkerhetssynpunkt.

Det internationella atomenergiorganet IAEA har definierat tre

stadier i nedläggningsarbetet för en kärnkraftsanläggning. Den

första stadiet innebär att elproduktionen upphör, att bränslet och

kylmedlet för reaktorn avlägsnas samt att anläggningen tillförsluts

på ett sätt som tillgodoser krav på säkerhet. Säkerheten kan kräva viss kontinuerlig övervakning och underhåll av vissa anläggningar som t.ex. fläktar och pumpar. Stadie två innebär att hela anläggningen nedmonteras och avlägsnas utom själva reaktorn, reaktorinneslutningen och vissa

andra delar, som forsluts. De kvarvarande delarna av anläggningen

måste fortfarande övervakas och kontrolleras, men omfattningen

och kostnaderna for verksamheten kan bli betydligt mindre än under

det första stadiet. I det tredje stadiet av rivningen avlägsnas de återstående delarna

av anläggningen och anläggningsområdet återställs på så sätt att

arman markanvändning blir möjlig green field. Detta steg

planeras i vissa fall att uppskjutas ett antal decennier, vanligtvis

mellan 30 och 60 år. Det är inte nödvändigt att nedläggningen sker i tre olika stadier. Stadium 2 tillämpas i första hand om man avser att senarelägga den

slutliga rivningen. Ifall rivningen avses att påbörjas inom några år

efter avslutad drift är det naturligt att gå direkt via stadium 1 till stadium Detta är utgångspunkten för SKBs kostnadsberäkningar

se avsnitt 7.4.4.

Nedmonteringen av ett kärnkraftverk skiljer sig från rivning av andra industrianläggningar främst p.g.a. de risker som är förknippade med att arbeta i en radioaktiv miljö. Delvis är arbetet dock av samma slag som de underhålls- och reparationsarbeten som utförs kontinuerligt vid kärnkraftverken. Dessa är därför en källa

SOU 1994: 107 223

till erfarenhet som kan utnyttjas vid rivningarna. De rivningar

av

forskningsreaktorer och små kraftreaktorer har genomförts runt

som

om i världen visar att rivning kärnkraftsanläggning inte

av en

innebär några olösliga tekniska problem. I de fall rivningen gällt

reaktorer där det skett tekniska haverier har dock problemen varit

betydligt större.

En del rivningsarbeten kan ställa krav på speciellt utformade

verktyg som möjliggör arbete bakom en strålskyddande skärm.

Tekniken som sådan finns utvecklad. Utvecklingsarbete pågår för att kunna minska persondoserna på ett kostnadseffektivt sätt, då det

gäller i allt högre utsträckning att finna optimala avvägningar

mellan manuella arbetsmoment och robotiserade. Den dominerande radioaktiviteten som finns kvar i reaktor-

anläggningen när bränslet har transporterats bort är kobolt 60, som

har 5 års halveringstid. Det betyder att stråldosen sjunker till

ca 1 1000 inom 50 år. Radioaktiviteten finns dels i material blivit som

aktivt efter neutronbestrålning från reaktorhärden inducerad

aktivitet, dels som en beläggning ytor varit i kontakt med

som

reaktorvattnet. Genom att dekontaminera tvätta rent anläggningen

kan stråldosen från beläggningar också minskas till l 100, medan

inducerad aktivitet kan tvättas bort. Den nyligen genomförda

systemdekontamineringen i Oskarshamn l bekräftade detta.

I och med att stråldosen minskar förenklas rivningsarbetet. I många länder planerar man därför att skjuta rivningsarbetet upp inom stadie

Fördelarna med att uppskjuta visst arbete måste vägas mot

nackdelarna, t.ex. att kunskap anläggningen hos den utförande

om personalen riskerar att gå förlorad samt att anläggningen kommer

att kräva underhåll och övervakning under avstängningsperioden.

Även förhållanden

som rör finansiering av rivningen kan komma

att påverka takten i rivningsprocessen. Om medel för rivning

reserverats innebär en förskjutning rivningen i tiden att de

av

reserverade medlen kan ges en längre tids förräntning och därmed

erhålla en högre real avkastning, vilket i sin tur ställer lägre krav

på avsättningar till fonderna i dagsläget givet att kostnaderna antas

opåverkade av senareläggningen. I Storbritannien diskuteras senareläggningar vissa resurskräav

vande moment i rivningen med emot 135 år, något tillsam-

upp som

224 SOU 1994: 107

mans med den föreslagna deponeringen av rivningsavfallet inom

den forna kraftanläggningen får stor betydelse för vilka avsättningar krävs i kraftföretagen för att säkerställa den framtida som nu finansieringen av rivningarna. SKB utgår i sina beräkningar av svenska rivningskostnader från

att rivningen påbörjas snarast efter det att reaktorn ställts av.

7.4.3 Ett exempel på en genomförd rivning: Shipping-

portverket i USA

Ett stort antal kärntekniska anläggningar har rivits runt om i världen. Huvuddelen av dessa har varit laboratie- eller

experimentuppställningar, men även mera komplicerade rivningar

av t.ex. delar av upparbetningsanläggningar har genomförts. På

reaktorsidan är det främst mindre forskningsreaktorer och några

små och halvstora kärnkraftverk som rivts. En av de mera omfat-

tande rivningarna genomförts gäller Shippingporti USA.

som Shippingport var en PWR-reaktor med 72 MW elektrisk effekt. Den idrift mellan 1957 och 1982. Rivningen påbörjades 1985 var

och avslutades i juli 1989, månader tidigare än planerat, och

ca sex

platsen godkändes som återställd till green-field i december 1989.

Projektet hör till de mer väldokumenterade rivningarna, också när

det gäller kostnadsdata, som genomförts.

En del av erfarenheterna frän Shippingport är väl överförbara på

stora kraftreaktorer.

Rivningen inleddes med nedmontering och avlägsnande av 26

olika rör- och elsystem innan byggnaderna kunde börja rivas. Totalt

avlägsnades 17 100 meter kontaminerade rör och 16 800 meter ca icke-kontaminerade rör och 1300 tankar.

Reaktortanken med ett skyddande betonghölje avlägsnades intakt

och transporterades per båt till slutförvar. Tanken med hölje var 12,5 meter hög och 5,4 meter i diameter och vägde ca 870 ton. Totalt togs 6000 m3 radioaktivt avfall hand, motsvarande ca om

ungefär 4 185 ton. Dessutom tillkom ll 470 m3 icke-kontaminerat

rivningsavfall, som användes som utfyllnadsmaterial.

De totala persondoserna uppgick till 1,55 person-Sv. Dessa hade

SOU 1994: 107 225

uppskattats till 10,07 person-Sv i rivningsplanen. För att hålla

persondoserna på en nivå kallad as low reasonably achievable

as

eller ALARA, gjordes i varje skede kostnadnyttaanalyser. I detta

sammanhang bedömdes att utgifter till 200 000 dollar upp per

inbesparad personSv kunde motiveras. Delar rivningen föregicks

av av genomgång i klassrum och övningar arbetsmomenten i ickeav

strålningsutsatt miljö. Sammantaget medverkade dessa åtgärder till

de förhållandevis låga stråldoser som kunde konstateras efter projektets genomförande. Den totala projektkostnaden uppgick till 91,3 miljoner dollar, vilket var 7 miljoner lägre än den uppskattade projektkostnaden

98,3 miljoner, dvs minskning med 10 %. I uppskattningama

en ca av den totala projektkostnaden ingick påslag för kostnadsosäkerhet

med i genomsnitt 16 %. Knappt hälften osäkerhetspåslaget

av

utnyttjades således.

Efter projektets genomförande gjordes en omfattande uppföljning

av kostnadsawikelser i förhållande till vad uppskattats. För som några poster var avvikelserna stora. Den största procentuella avvikelsen erhölls för deponeringskostnaden för avfall ökade som

med en faktor fyra under projekttiden.

Sammantaget visar erfarenheterna från Shippingport att ett

rivningsprojekt med god projektledning kan genomföras inom avsatt

tid och budget.

7.4.4 SKBs rivningsstudier

SKB har tillsammans med kärnkraftsföretagen genomfört tre studier

av rivning av kärnkraftverk för att bedöma teknik och kostnader för

rivning. Studierna redovisas i SKBs tekniska rapportserie. Den

första publicerades 1979 och den andra 1986, båda under titeln

Teknik och kostnader för rivning svenska kärnkraftverk. SKB

av

planerar att publicera den tredje studien i juni 1994 och har låtit

utredningen ta del av ett utkast till rapporten.

Omfattningen av studierna har successivt blivit större och

studierna mera detaljerade. 1979 års studie baserades på en

detaljerad genomgång för några olika system i reaktor- och

8 |4—09l5

226 SOU 1994: 107

turbinanläggningen i Barsebäck Resultatet överfördes till hela

reaktorn att proportionera mot materialmängder. Kostnaden

genom

för att demontera reaktortanken och för byggnadsrivning studerades

separat. 1986 års studie behandlade Ringhals 1 och Ringhals 2 och

genomfördes till stor del av personal med erfarenhet från planering

underhålls- och ombyggnadsarbeten. De genomförde en

av bedömning för och system för system av vilka insatser rum rum skulle behövas för att riva ut all utrustning i rummet resp. som systemet. Parallellt gjordes detaljerade studier av vilka materialmängder behöver tas om hand och deras aktivitetsnivå. som

Kostnaderna för att demontera reaktortanken och för byggnads-

rivning studerades separat. Vidare ingick i 1986 års studie en första

bedömning kostnaderna från det reaktorn tas ur drift till dess

av

rivningen påbörjas, den sk avställningsdriften.

I 1994 års studie behandlas rivning Oskarshamn 3 och av Ringhals 2. För Ringhals 2 har metodik tillämpats som i samma

1986 års studie, medan mera detaljerad studie genomförts för

en Oskarshanm I denna har arbetet delats upp i ett stort antal

arbetspaket, och ett har tids- och kostnadssatts. Utgångs-

som var

punkten är god kännedom om ingående materialmängder, rör,

en

ventiler etc. i alla system i anläggningen, samt kännedom om

förväntade aktivitets- och dosnivåer i systemen. Separat har i den senaste studien en detaljerad genomgång av personalbehov för kraftverket under avställningsdrift och rivning

genomförts. I studien antas att reaktorena skall rivas så snart som möjligt efter

att de har tagits drift och att rivningen skall genomföras så att ur

kraftverksplatsen återställs till s.k. green-field.

Tiden elproduktion till färdig återställning beräknas

från stopp av

till knappt sju år för det första blocket på en plats. Det egentliga

rivningsarbetet utförs drygt fem år. Innan rivningen påbörjas

skall bränsle, styrstavar samt driftavfall vara borttransportem.m. rat, vilket beräknas ta ett år. Under denna tid, avställningsca driften, sker även förberedelser för rivning, t.ex. dekontaminering.

SOU 1994: 107 227

Awecklingsarbetet kan således indelas i tre huvudfaser:

Avställningsdrift 2. Systemrivning 3. Byggnadsrivning och återställande markområdet. av

Rivningen planeras genomföras med känd teknik och på ett sådant sätt att stråldoserna till personalen och utsläppen till omgivningen ligger väl inom tillåtna gränser. För att en effektiv resursplanering påbörjas rivningsarbeten på flera håll samtidigt. Innan den konventionella byggnadsrivningen i fas 3 inleds sker omfattande radiologisk avsökning alla kvarvarande byggnadsav delar i syfte att kunna friklassa dem. Vid rivningsarbetet används huvudsakligen samma utrustning som används under underhålls- och ombyggnadsarbeten. Endast för sönderdelning av reaktortanken och dess interna delar, samt för viss betongrivning krävs specialutrustning. Vid rivningen eftersträvar man att ta ut avfallet i så stora bitar som möjligt, t.ex. tas tankar, pumpar och ventiler, liksom olika turbinkomponenter ut hela och transporteras till SFR. Det möjliggörs av att Sverige har ett uppbyggt system för fartygstransporter och sedan deponering i SFR. Enligt uppgift från SKB skiljer sig svenska rivningsstudier avsevärt från kostnads- och dossynpunkt från utländska studier, där komponenterna oftast skärs ned i meterstora bitar eller mindre. Avfall från rivning kärnkraftverk har mycket olika aktiviav tetsnivå och ställer därmed olika krav hantering och slutförvaring. Rivningsavfallet kan delas i fyra kategorier:

Avfall som kan friklassas 2. Avfall som kan deponeras platsen, t.ex. i byggnadernas underjordiska delar Avfall som kan slutförvaras i SFR 4. Avfall som kräver deponering i djupförvaret.

228 SOU 1994: 107

Klassningen av avfallet i olika klasser påverkar kostnaderna för slutförvaring, men har enligt SKB en mindre påverkan på själva rivningskostnaden. Av speciellt intresse är hur mycket material som kan friklassas. Den totala mängden avfall från Oskarshamn 3 exkl. inaktiv betong har beräknats till ca 17 000 ton. Av detta behöver ca 9 600 ton hanteras aktivt avfall, medan resten inte är kontaminerat som eller kan friklassas. Det aktiva avfallet motsvarar efter förpackning i transportbehållare eller ISO-containers 15 000 m3. En del ca av detta avfall skulle kunna deponeras på platsen, men har i kostnads-

beräkningen antagits bli transporterat till SFR.

Totalt för samtliga svenska kärnkraftverk beräknas den volymen

skall deponeras i SFR bli ca 144 000 m3, vilket är en ökning

som med ca 40 % i förhållande till 1986 års studie.

I reaktortankarnas inre delar ingår även en viss del långlivade

nuklider, t.ex. Ni-63, Ni-59 och Nb-94. Sådant avfall kan komma att mellanlagras i CLAB för att senare deponeras i djupförvaret för använt bränsle och annat långlivat avfall. Arbetet med avveckling och rivning av kärnkraftverken är

personalkrävande och huvuddelen av kostnaderna är personal-

kostnader. En detaljerad genomgång resursbehovet under olika

av

faser ligger till grund för kostnadsberäkningen. För Oskarshamn 3

bedöms totala resursbehovet till 1340 manår, varav ca 900 för

själva rivningsperioden. I tabell 7.5 redovisas de beräknade

rivningskostnader för samtliga svenska kärnkraftverk. I kostnaderna

ingår ett påslag för oförutsett 20 % 25 % byggnadsrivning.

SOU 1994: 107 229

Tabell 7.5 Sammanställning rivningskostnader för de

av

svenska kärnkraftverken, miljoner kr 1994

0102 03 Bl B2 R1 R2 R3 R4 F1 F2 F3 Servicedrift. 117117 121 108 108 115 113 103 101 121 114 121 Rivning av tank o int. 74 74 75 74 74 74 75 74 74 75 75 75 Rivning av syst. 289 316 498 316 316 387 279 279 279 483 483 498 Byggnrivn. 103129 223 124 147 146 153 158 169 179 170 242 Avfallsbehåll. 67147 8 9111111131314 Inaktivt avfall 446445777666 Totalt 593 648 937 6341657 736 637 631 641 877 861 956 Avståll. drift 751 344 1170 751

Kalla: Teknik och kostnader för rivning av svenska kärnkraft-

verk, juni 1994, SKB

I tabell 7.5 ingår inte kostnader för transport och deponering av avfall. De totala transportkostnaderna för de svenska kärnkraftverken uppskattas till 250 MSEK och kostnaderna för deponering i SFR till ca 730 MSEK. Utslaget på en reaktor motsvarar det ca 100 MSEK för Oskarshamn 3 och ca 60 MSEK för Ringhals 2. Kostnaderna för själva rivningsarbetet enligt tabell 7.6 är ca 20 % lägre än 1986 års kostnader uppräknad till kostnadsnivå 1994. Kostnaderna för avställningsdriften är däremot ungefär dubbelt så höga som 1986 års kostnader, vilket till en del beror på att huvuddelen av planeringsarbetet förts över till avställningsdriften, men främst på att kostnaderna tidigare underskattats.

7.4.5 Internationella jämförelser av rivningskostnader

Att jämföra kostnader för likartade projekt mellan olika länder är vanligtvis förenat med svårigheter av olika slag. Skillnader i juridiska förhållanden, i tekniska och ekonomiska förutsättningar och definitioner gör att graden av jämförbarhet i olika uppskattningar alltid kan ifrågasättas. Jämförelser av de uppskattningar som har redovisats i olika länder när det gäller kostnader för rivning av kärnkraftverk visar emellertid ofta på stora skillnader. Detta har lett till ingående diskussioner både internationellt och i dessa länder, bl.a. därför att rivningskostnaderna utgör en viktig faktor vid bedömningar kring behov av fondering av medel för att klara finansieringen. Frågan kan också ha betydelse i samband med diskussionen om värdet av statligt ägda kärnkraftverk vid eventuell privatisering. Frågan om kostnaderna för rivning av kärnkraftverken är således känslig i många länder. Det faktum att Central Electricity Generating Board i Storbritannien under några år i slutet av 1980talet reviderade sina uppskattningar av de framtida rivningskostnaderna för en Magnox-reaktor från 312 miljoner pund till 599 miljoner, dvs. kostnaderna fördubblades, framhålls ofta som exempel på att kostnaderna för rivningar kraftigt kan ha underskattats även i andra länder. Källa: The Cost of Decommissioning Nuclear Facilities, National Audit Office, London. Revideringarna i Storbritannien sammanföll med, och påverkades

SOU 1994: 107 231

sarmolikt av, den förestående privatiseringen elmarknaden,

av men

även andra faktorer, t.ex. krav för slutförvaring

som nya av

rivningsavfallet hade betydelse. År 1988 infördes nämligen

strängare regler för omhändertagande bl.a. reaktordelar,

av som

innebar krav på sönderdelning, förpackning och deponering under

jord i stället för som tidigare deponering i odelat skick i havet.

Direkta jämförelser av rivningskostnader mellan t.ex. Stor-

britannien och Sverige försvåras bl.a. att de engelska reaktorerna

av är av en helt arman typ än de som vi har i Sverige. I tabellen nedan

jämförs uppskattade mängder radioaktivt avfall från rivningar

av av en Magnox-reaktor resp. en engelsk PWR-reaktor. Observera

skillnaderna i reaktorkapacitet.

Tabell 7.6 Jämförelse radioaktivt avfall från Magnoxav en reaktor och en PWR-reaktor, ton

Magnox PWR

Berkeley, 2 138 MW Sizewell B 1200 MW

Källa: Decommissioning of Nuclear Facilities, NEA 1991

Direkta jämförelser mellan uppskattade rivningskostnader i olika länder försvåras av ett flertal andra faktorer än reaktortyp. Bland annat måste det klarläggas exakt vad ingår i kostnadssom

232 SOU 1994: 107

beräkningen, samt i vilket syfte beräkningen har genomförts. Inom OECD-NEA har arbetsgrupp med deltagare från olika en

OECD-länder gjort en omfattande utredning av rivningskostnader

presenterats i rapporten Decommissioning of Nuclear som

Facilities. Nedanstående uppgifter härrör i huvudsak från denna

rapport. I rapporten analyseras vissa orsaker till att kostnadsuppskatt-

ningarna ofta visar på så olika resultat. Rapporten bygger på

uppgifter från en omfattande enkät vars svar analyserats, normerats

och stämts med ansvariga i de olika länderna. Ett syfte med

av

rapporten är att försöka göra sammanställningar av uppgifter som

verkligen är jämförbara, som en grund för fortsatta diskussioner.

Skillnader i faktorer som befolkningstäthet och politiska värde-

ringar påverkar ländernas rivningsstrategi, t.ex. i vilken utsträck-

ning som längre eller kortare avställningsperioder skall föregå den

slutliga rivningen. Reglerna för klassificering, friklassning,

transporter och slutförvar av olika typer av avfall varierar mycket

i de olika länderna. Deponeringsställen för rivningsavfall finns i

vissa långt ifrån i alla länder och där dessa saknas ökar men

användningen av förvaring vid kärnkraftverken.

Kostnadsuppskattningarna baserar sig på delvis helt olika

rivningsteknik. I vissa fall krävs större insatser för dekontaminering

till följd ökad spridning radioaktiva ämnen under drifttiden.

av av I vissa projekt ingår kostnader för forskning och utveckling, avlägsnande kärnbränslet ocheller mellanlagring av detta. av En ibland förbisedd faktor som kan förklara stora avvikelser är de

valutaomräkningar ibland görs. Ofta görs jämförelser i USA-

som dollar. De stora förändringarna i växelkurser under 1980-talet

reflekterar delvis andra faktorer än skillnader i relativpriser i olika

länder.

Som exempel USA-dollar 1984 värd 2,74 tyska mark, för

var en att 1990 vara nere i 1,6. Dessa fluktuationer avspeglar inte direkt förändringarna i relativpriser på storheter som arbetskostnader och råmaterial i de två länderna, vilket medför att jämförelser i dollar

mellan tyska och amerikanska projekt för olika år under denna

period intryck skillnader inte motsvaras av förändringar

ger av som i verkligheten. Detta framgår av tabell 7.7 I tabellen redovisas dels kostnads-

SOU 1994: 107 233

uppgifter från en studie från NEA 1986 med kostnaderna angivna

i 1984 års dollar dels kostnadsnivåerna då de nationella uppskatt-

ningarna från samma studie först omräknats till 1990 års prisnivå

och sedan omvandlats till USA-dollar. I vissa fall har under denna period värdet av en USA-dollar ökat med hela 60 %, i andra fall med endast 10 %. Effekterna av dessa förhållanden och hur rangordningen av de uppskattade projektkostnaderna för reaktorer av olika typ påverkas framgår av tabellen. Originaluppskattningarna från 1986 har modifierats till att motsvara en anläggning på 1300 MW och med

ett osäkerhetspåslag påi25 %. En genomgående trend är att de

amerikanska kostnadsuppskattningarna ligger på en betydligt lägre

nivå om omräkning görs till 1990-års prisnivå. Av tabellen framgår

betydelsen av vilket år som väljs för jämförelsen.

Tabell 7 Kostnadsuppskattningar från 1986-års NEA -

studie i 1984 resp 1990 års USA-dollar, miljoner

Land Originaluppskattning1986 I 1990-års

i 1984-års USA-dollar USA-dollar

Canada 145 HWR 198

Finland 105 PWR 208

Tyskland 119 PWR 208

173 BWR 303

Sverige 107 PWR 198

Källa: Decommissioning of Nuclear Facilities, NEA 1991

SOU 1994: 107

De olika länderna använder sig även av mycket olika påslag för att reflektera osäkerheten i kostnadsuppskattningrna. I Tyskland, Italien och Japan görs inga explicita kostnadspåslag för osäkerhet. I Spanien räknar man med ett påslag på 15 %. I Finland räknar man med 10 resp. 15 % och i Canada med 17 %. I de svenska beräkningarna görs påslag på 20 %, i USA 25 % och i Storbritannien varierar påslagen med mellan 33 och 70 %. Eftersom metodiken för kostnadsberäkningarna skiljer sig i de olika länderna kan man emellertid inte dra några enkla slutsatser om vilken försiktighetsprincip som de facto tillämpas av de olika staterna. Ett sätt att öka jämförbarheten i uppgifterna från de olika länderna kan vara att komplettera jämförelser i pengar med direkta jämförelser av kvantiteter av t.ex. avfallsmängder osv. som kostnadsberäkningarna är baserade på. Vissa sådana jämförelser görs i studien från NEA. Jämförelserna föregås där av vissa korrigeringar av siffermaterialet för att uppgifterna skall bli jämförbara. Resultatet av jämförelsen av avfallskvantiteter liksom de modifierade kostnadsuppskattningarna som justeringarna ovan leder till framgår av tabell 7.8. I tabellen ingår även ojusterade kostnader relaterade till effektenhet. I tabellen ingår alla redovisade uppgifter för s.k. lättvattenreaktorer BWR och PWR i NEA-studien. Uppgifterna för Sverige kommer från l986-års SKB-studie.

SOU 1994: 107 235

Tabell 7.8 Jämförelse över rivningskostnader och avfalls-

mängder för BWR och PWR-reaktorer för några OECD-länder enligt NEA, US $

Kalla: Decommissioning of Nuclear Facilities, NEA 1991

Av tabellen framgår att de justerade kostnaderna per avfallsenhet i

samtliga fall utom ett Loviisa i Finland ligger ganska nära

varandra. Loviisareaktorn är sovjetiskt ursprung och skiljer sig av i flera avseende från de andra reaktorerna. Om Loviisareaktorn utesluts varierar uppskattningarna med 35 % uppåt och nedåt. Kostnaderna per anläggning varierar med en faktor 2,3 för BWR och för PWR exkl. Loviisa och den engelska reaktorn med en faktor 1,8. Det bör emellertid noteras att antalet uppskattningar är litet och att effekter växelkursförändringar spelar in. av

236 SOU 1994: 107

Itabell 7.8 redovisas även mängderna av radioaktivt avfall, dels totalt dels relaterade till effektenhet. Det kan noteras att de svenska uppskattningarna här avviker från vad som är gängse. Mängden radioaktivt avfall per effektenhet från en PWR-reaktor uppgår i

genomsnitt till 8,9 ton per MW för länderna exklusive Sverige. För

Sverige anges endast hälften så mycket, dvs. 4,5 ton. Detta kan

betyda att de svenska avfallsmängderna underskattats, att de svenska

metoderna för omhändertagande av avfall faktiskt leder till mindre avfallsmängder än i andra länder eller att definitionerna av vad som utgör radioaktivt avfall skiljer sig i Sverige jämfört med i övriga

länder. I SKBs rivningsstudie från 1994 anges ökade volymer

avfallsmängder jämfört med i 1986 års studie. Några systematiska jämförelser med uppgifter från andra länder utifrån den senaste

studien har emellertid inte varit möjligt att genomföra inom ramen

för utredningstiden.

Även i andra sammanhang har variationer i uppskattade

stora rivningskostnader rapporterats. I det uppdrag som utredningen givit till NAC ingick även att bedöma SKBs rivningskostnader. I

konsultrapporten lämnas en översiktlig jämförelse av rivnings-

kostnaderna för en svensk PWR-reaktor Ringhals 2 och en PWR-

reaktor i Oregon, USA T rojan. Trojan valdes eftersom stationen

skall rivas tidigt, vilket även planeras i Sverige, och för att den är av samma tekniska typ som de svenska PWR-reaktorerna.

Kostnadsuppskattningarna kommer från kraftbolaget och har

använts som redovisning till en Public Utility Commission.

Uppgifterna för Ringhals 2 är baserade SKBs rivningsstudie från

1986.

På samtliga områden ligger SKBs kostnadsuppgifter på en

betydligt lägre nivå än motsvarande från Trojan-projektet. Jäm-

förelsen mellan rivningsstudierna framgår av tabell 7.9.

Enligt uppgift till utredningen från SKB försvåras dock jäm-

förelsen av att syftet med redovisningen till Public Utility

Commission är att rivningskostnaderna skall kunna inkluderas i kostnadsunderlaget i samband med elprissättningen. Kraftföretaget

kan därigenom antas incitament att justera upp kostnadsnivåer-

na. Noteras bör även att beräkningar utifrån andra tekniska förutsättningar kan komma att leda till andra kostnadsuppskattningar.

SOU 1994: 107 237

Tabell 7.9 Översiktlig jämförelse av rivningskostnader mellan Ringhals 2 SKB och Trojan, Oregon

Public Utility Commission, MSEK 1993 års

priser

Ringhals 2 Trojan

Avställningsdrift 135 609

Nedmontering av aktiva system och förvar av avfall 660 1 807

Rivning av byggnader och

återskapande av grönområden 162 193

Kalla: Rapport från Nuclear Assurance Corporation bilaga 10

SKB har även framhållit att amerikanska kostnader ligger klart

högre än de svenska då man jämför bygg-, reparations- och driftkostnader för svenska och amerikanska kärnkraftverk. Till

exempel uppges de svenska driftkostnaderna per kWh uppgå till

mindre än hälften av de amerikanska, och revisionstiderna i USA till ca tre månader jämfört med ca en månad i Sverige. Andra erfarenheter av faktiska rivningskostnader kommer att

kunna hämtas från den planerade och nära förestående rivningen av

kärnkraftverket i Greifswald i östra Tyskland. Anläggningen, som

var Östtysklands största kärnkraftverk, bestod vid nedläggningen av

åtta reaktorblock på vardera 440 MW. Det första blocket togs i drift år 1974 och det femte år 1989. Blocken 6-8 befann sig i skilda

utbyggnadsfaser. Alla reaktorerna är lättvattenreaktorer, PWR av

sovjetisk typ.

238 SOU 1994: 107

Reaktorerna stängdes 1990. Vid nedläggningen arbetade 5000

ca personer vid kärnkraftverket. Rivningen Greifswaldverket skall av genomföras t.o.m. fas tre field och beräknas ta mellan 15 green och 25 år, med början tidigast 1995. Enligt aktuell uppgift april 1994 till utredningen platschefen av

vid Greifswaldsverket beräknas kostnaderna för rivningen alla

av

åtta blocken till mellan sju och åtta miljarder tyska mark dvs.

ca

35-40 miljarder svenska kronor. Uppgifter högre rivningskost-

om

nader har också cirkulerat i tysk press. Det är dock oklart vad

som

ingår i de beräknade rivningskostnaderna. Denna kostnads-

typ av

uppgifter bör därför hanteras med försiktighet vid eventuella

jämförelser.

Mot bakgrund av rivningskostnadernas betydelse för det totala

kostnadsutfallet och det faktum att flera olika uppgifter från andra

länder anger rivningskostnader på betydligt högre nivå än vad

en som hittills presenterats för Sverige är vår slutsats att frågan de om

svenska rivningskostnaderna måste ägnas stor uppmärksamhet

framöver.

7.5 Framtida kostnader för

avfallshantering

och rivning några slutsatser

-

Åtgärderna inom avfallshanteringsprogrammet baserar sig i

väsentlig utsträckning på känd teknik. Detta medför att kost-

nadsberäkningar för det planerade systemet kan genomföras med

tämligen god tillförlitlighet. De översiktliga granskningar vi

som låtit göra av de av SKB beräknade kostnaderna visar också att

kostnadsuppskattningarna bedöms vara rimliga, möjligen med

undantag för rivningskostnaderna.

Konsultrapporterna indikerar dock att vissa typer av kostnader kan

ha underskattats av SKB, t.ex. kostnaderna för inkapsling det av använda kärnbränslet. Vidare kan arbetet med platsval för djupförvaret och utvärderingar i samband med första etappen av depone-

ringen komma att visa att berget har oönskade egenskaper

som

motiverar flyttning till annan plats. Detta skulle kunna leda till stora

merkostnader.

SOU 1994: 107 239

Enligt SKB har möjligheten av denna typ av merkostnader

beaktats genom metoden att använda olika typer av påslag i

kostnadsberäkningarna. Den redovisning av kostnader och kost-

nadsutfall som lämnas idag möjliggör emellertid inte bedömningar av rimligheten i dessa påslag. Vid en internationell jämförelse är de svenska kostnadsuppskattningarna för rivning av kärnkraftverken låga. I vissa fall har

mycket höga kostnader rapporterats från andra länder. Frågan om

kostnaderna för rivning är väsentlig, eftersom de står för ca 30 % av totalkostnaderna. SKB har till oss redovisat faktorer som kan förklara varför de

svenska uppskattningarna av rivningskostnader är avsevärt lägre än

i andra länder. Vad som nämnts är t.ex. det effektiva svenska

avfallshanteringssystemet som tillåter att stora komponenter tas om

hand utan att skäras sönder, de låga svenska slutförvarskostnaderna

då slutförvaren inte drivs i vinstsyfte utan är föremål för självkost-

nadsprissättning samt det faktum att även drift- och underhållskost-

naderna för de svenska kärnkraftverken är låga vid en internationell

jämförelse.

Samtidigt som vissa frågetecken kvarstår angående beräkningarna

av rivningskostnaderna måste beaktas att det idag växer fram en

internationell industri för rivning och dekontaminering. Detta borde

leda till kostnadseffektiviseringar på sikt. En motverkande faktor är att allt strängare krav ställs när det gäller t.ex. tillåtna persondoser,

vilket kan försvåra och fördyra rivningsarbetet.

Vår slutsats beträffande beräkningarna av rivningskostnaderna är,

att dessa frågor behöver ägnas fortsatt uppmärksamhet framöver.

Generellt gäller för kostnadsuppskattningarna att det även finns en del genuina osäkerheter som försvårar den totala kostnadsbe-

dömningen. Detta beror på flera faktorer. Anläggningar ingår som

ännu inte byggts någonstans i världen. Den exakta utformning

som

kommer att krävas för godkännande av säkerhetsmyndigheterna är

ännu inte känd. Inte heller är det exakt känt vilka krav kommer som att ställas när åtgärderna skall genomföras och hur sådana krav kan komma att påverka anläggningarnas utförande. Dessa osäkerheter, som både kan ge ökade och minskade kostnader, har hittills hante-

rats i form av ett kostnadspåslag inför avgiftssättningen. Vi

bedömer att denna metodik inte ger tillräckligt tillfredsställande

240 SOU 1994: 107

resultat. För att kunna bedöma storleken de osäkerheter finns krävs av som

att delvis nya metoder tillämpas vid kostnadsberäkningarna,

t.ex. genom att kostnaderna för flera olika scenarier beräknas eller så att

kallad successiv kalkylering tillämpas.

För att hantera olika typer osäkerheter diskuteras i kapitel 4 i av

stället för dagens system ett finansieringssystem bygger på

som en avgift baserad pá ett troligt scenario för

avfallshanteringssystemet,

pá basis av den information finns tillgänglig i dagsläget, och

som

olika former säkerheter för att täcka finansieringen vid mindre

av sannolika utfall. En allmän slutsats på basis genomgången i detta kapitel är av att kostnaderna kan bli högre, och i värsta fall avsevärt högre, än vad

dagens avgiftssättning utgår ifrån. Men det är inte omöjligt de

att även kan bli lägre.

SOU 1994: 107 241

8 Om kärnkraftens totala kostnader

Enligt direktiven är det en tredje huvuduppgift för oss att redovisa

de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byg-

gande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive

kärnbränslecykeln s. l.

Uppgiften utvecklas närmare på annan plats i direktiven 4, där det uttalas följande:

syftar ñnansieringslagen till att garantera att kåmkraftspro- . duktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kämbrånsle och andra restprodukter denna produktion medför. Även kostnader fir avveckling och som rivning av de anläggningar där produktionen har ägt ingår i rum ñnansieringssystemet. Staten, kommunerna eller enskilda personer skall inte behöva belastas med några kostnader som orsakas av kärnkraftens avfallshantering. Detta är en grundläggande princip som bör omfatta all verksamhet vid kärnkraftverken; Det kan emellertid finnas andra kostnader än dem som omfattas av ñnansieringslagen inte betalas fullt ut som av produktionen. Enligt min mening finns det därför skäl att klarlägga om elproduktionen fullt ut täcker de kostnader den orsakar eller om bidrag i någon form från staten eller på annat sätt tillkommer. Skulle det visa sig att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader bör en komplettering av lagstiftningen övervägas.

I detta sammanhang påpekas även 5 att frågor rör reglerna som i atomansvarighetslagen 1968:45 inte bör behandlas av oss.

242 SOU 1994: 107

Utgdngspunkter för fortsatta studier

Frågan om elproduktion från kärnkraftverk täcker fullt ut de kostnader den förorsakar rymmer åtskilliga frågeställningar, delvis av komplicerad natur. Den tid som stått till förfogande för vårt utredningsuppdrag i dess helhet har nödvändiggjort hårda prioriteringar mellan de tre utredningsuppgifterna. Som utgångspunkt för dessa prioriteringar har tjänat formuleringen i direktiven 5 att utredningsuppdraget är att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt lagen 1981:669 om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Mot den bakgrunden har vi funnit det mest angeläget att i första hand penetrera frågorna med direkt anknytning till finansieringssystemet kapitel 2-7. Följden har blivit, att vi inte haft möjligheter att behandla alla aspekter på den tredje huvuduppgiften på ett sådant sätt som uppgiftens natur egentligen kräver. Vi har emellertid i kapitel 7 och i bilagorna 7-10 redovisat ingående bedömningar av de kostnadsberäkningar som är häntörliga till kärnavfallshantering och rivning av kärnkraftverk. En seriöst syftande studie av samtliga de frågor som tas upp i här aktuell del av direktiven fordrar större utredningsresurser än som stått till vårt förfogande. Studien bör inledningsvis enligt vår uppfattning innefatta genomgripande och grundläggande problemanalys med diskussion av metodfrågor. Några exempel på frågeställningar som kan behöva belysas är följande. Vilka typer av kostnader bör urskiljas Vad är historiska kostnader och vilka kostnader är möjliga påverka idag Är det att lämpligt att redovisa kostnader för kärnkraftsproduktion utan att samtidigt ställa dessa kostnader i relation till kostnader för arman elkraftproduktion Bör kostnadsredovisningar redovisas utan att man samtidigt redovisar intäkter Bör icke-monetära kostnader mätas och redovisas och i så fall hur Ett exempel på ett mycket brett angreppssätt är en pågående internationell studie, kallad DECADES. Denna studie, som har åtta internationella organisationer bl.a. vissa FN-organ som - huvudmän, inleddes år 1991. Studien syftar till systematiska att ge beskrivningar av kostnader, miljöeffekter etc. för att ta fram en

SOU 1994: 107 243

internationell konsensus för hur uthållig strategi för elproduktion en bör utformas. Inom ramen för DECADES finns planer på en internationell

konferens i mitten av år 1995 på temat Electricity, Health and the

Environment. Avsikten är att då redovisa resultatet den av

faktainsarnling som nu pågår angående miljökonsekvenser av olika

typer av elproduktionsanläggningar. Det gäller bl.a. att identifiera

faktorer som kan påverka interna och externa kostnader. På grundval av dessa redovisningar kommer eventuellt studien att

fortsätta med syfte att uttrycka miljökonsekvenserna i monetära

termer, alltså som kostnader. Bland de ansater som på senare tid har gjorts i Sverige att föra en

bredare diskussion kring kostnadsbegreppet i samband med

energiproduktion kan nämnas två studier publicerats som som bilagor till Biobränslekommissionens slutbetänkande 1992:9l. Dessa studier bilaga 5 och 6 har titeln Samhällsekonomiska aspekter på bioenergins konkurrenskraft respektive Energikonsumtionens sociala kostnad en förstudie. - För att få en utgångspunkt för våra överväganden uppdrogs i

november 1993 experten Tomas Kåberger att efter samråd med

andra experter inom utredningen utarbeta förslag hur arbetet

om

med den nu aktuella utredningsuppgiften borde läggas

upp.

Kåberger överlämnade i mars 1994 till utredningen en prome-

moria med förteckning över misstänkta externa kostnader med

syfte att dessa misstankar skall kunna avfärdas eller beläggas och då

leda till ändrad lagstiftning. Ett utkast till promemorian kommente-

rades skriftligt i januari 1994 Åke Hugosson. I

av experten mars 1994 överlämnade denne, tillsammans med experterna Sten Bjurström och Stig Sandklef, ytterligare synpunkter på innehållet i

Kåbergers promemoria.

Det har inte visat sig möjligt att inom för värt arbete på ett

ramen

tillfredsställande sätt behandla alla de frågeställningar aktualise-

som ras av de nämnda promemoriorna. Innehållet i dessa återges i sina

huvuddrag i bilaga

Med utgångspunkt från de diskussioner som förts kring de

nämnda promemoriorna har vi inom den tid och de utrednings- -

resurser vi disponerat koncentrerat våra ansträngningar på frågan

-

om det finns några mer betydande s.k. externa kostnader till följd

av negativa externa effekter vid den nu pågående kärnkraftsproduk-

tionen. Med externa kostnader avser vi då kostnader som kärnkraften förorsakar allmänheten, men som inte belastar den produktionskostnad som reaktorägaren tar med i sin verksamhetskalkyl. Vi har därvid tagit fram ett material avsett att närmare belysa dels

metodfrågor i samband med begreppet extern kostnad, dels den

eventuella förekomsten och omfattningen av externa kostnader vid

uranbrytning och vid normal drift av kärnkraftverk. Vi har också

tagit fram material rörande de särskilda metodproblem som gäller vid uppskattning av kostnaderna för riskerna av radioaktiva utsläpp

vid en eventuell kärnkraftsolycka samt för möjliga radioaktiva

utsläpp från ett slutförvar av kärnavfall. Vi har valt att tillhandahålla detta arbetsmaterial som en bilaga till betänkandet bilaga 3. Materialet är inte så genomarbetat att det är ägnat att i nuvarande skick läggas till grund for förslag om åtgärder. Den slutsats som vi anser möjlig att dra av detta arbetsmaterial är, att det bör kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta studier av hithörande frågor och på så sätt utgöra ett underlag för den

allmärma debatten kring energipolitiska frågeställningar. Vi vill i

detta sammanhang peka på att det kan vara en uppgift för den

parlamentariskt sammansatta energikommission som riksdagen

uttalat sig för i maj 1994 jfr. l99394:NUl7 s. 19, att inom

ramen för sitt uppdrag överväga frågor om externa kostnader för olika energislag.

SOU 1994: 107 245

9 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen 1992:1537 om finansiering av framtida utgifter for använt kärnbränsle m.m.

l § Paragrafen har kompletterats med en hänvisning till skyldigheten att ställa säkerheter för de kostnader för omhändertagande som inte täcks av hittills inbetalade avgiftsmedel. Skyldigheten att ställa säkerhet ankommer liksom skyldigheten att betala avgifter på — reaktorinnehavaren.

2 § Paragrafen har kompletterats med hänsyn till skyldigheten att ställa säkerheter. Definitionen av de kostnader för omhändertagande som reaktorinnehavaren svarar för har inte ändrats.

3 § Paragrafen reglerar innehållet i den kostnadsberäkning som årligen skall lämnas av reaktorinnehavarna och som ligger till grund for avgiftsberäkningen såvitt gäller kostnader för omhändertagande. Första stycket har kompletterats så att det framgår att kostnadsberäkningen skall omfatta tre olika belopp. Dessa belopp ligger till grund för beräkningen av avgiften och för att bestämma hur stora

246 SOU 1994: 107

säkerheter som krävs. Enligt punkt 1 skall kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits i 25 år redovisas, med tillägg för de årliga kostnader som tillkommer om reaktorn drivs en längre tid. Detta avgiftsunderlagsbelopp omfattar samtliga de kostnader för omhändertagande som anges i 2 Beräkningssättet med en intjänandetid på 25 år motsvarar det som i dag används i praktiken när underlaget tas fram för beslut om avgifternas storlek. I motsats till vad som gäller i dag skall dock skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser redovisas separat som ett tilläggsbelopp enligt punkt Härmed avses inte mindre tördyringar som erfarenhetsmässigt ofta förekommer vid genomförandet av ett planerat framtida projekt, t.ex. normala mindre påslag för ökningar i byggkostnaderna. Sådana påslag bör ingå i avgiftsunderlagsbeloppet. Med oplanerade händelser menas i stället händelser som påverkar planeringen för omhändertagandet på ett mera grundläggande sätt, exempelvis att en teknisk lösning som ligger till grund för beräkningarna inte visar sig möjlig att genomföra i praktiken utan måste ersättas av en annan lösning. Tilläggsbeloppet omfattar endast skäliga kostnader. I skälighetsbedömningen ligger att händelser som framstår som direkt osannolika inte bör beaktas vid beräkningen. En riktlinje för bedömningen av vilka kostnader som bör beaktas är att händelser som visserligen är mindre sarmolika men inte framstår som orimliga skall beaktas vid

beräkningen. Se vidare den allmänna motiveringen avsnitt 4.5.3.

Dessutom skall enligt punkt 2 ett grundbelopp redovisas om reaktorn drivits kortare tid än 25 år. Grundbeloppet beräknas på samma sätt som avgiftsunderlagsbeloppet, men bara det bränsle som har använts när beräkningen sker beaktas och hänsyn tas inte till den framtida bränsleanvändningen. Kostnader för avveckling och rivning av reaktoranläggningen enligt 2 § 2 och för forsknings- och utvecklingsverksamhet enligt 2 § 3 ingår. Grundbeloppet och tilläggsbeloppet används för att bestämma hur stora säkerheter som krävs enligt 8 a Andra stycket motsvarar det sista ledet i första stycket andra meningen i den äldre lydelsen. Liksom tidigare gäller enligt tredje stycket att kostnadsberäkningen varje år skall ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

SOU 1994: 107 247

4 § I paragrafen anges de kostnader som staten har och som skall finansieras med avgiftsmedel. Punkt 2 har kompletterats med statens kostnader för prövning av säkerheter enligt 8 a

6 § Av första stycket framgår att avgiften skall beräknas på grundval av

avgiftsunderlagsbeloppeti 3 § första stycket l och statens kostnader

enligt 4 Det följer av det förstnämnda lagrummet att avgiften

beräknas på en drifttid som uppgår till 25 år, med tillägg för

tillkommande kostnader varje år om drifttiden är längre. Hänvisningen i lagrummet till reaktorns drifttid har därför tagits bort.

7 § Paragrafens regler om hanteringen av avgiftsmedlen har ersatts med bestämmelse som säger att avgiftsmedlen skall överföras till Kärnavfallsfonden.

7 a §

Enligt första stycket skall kärnavfallsfonden ledas av en styrelse,

som skall lämna en årlig redovisning till regeringen om förvalt-

ningen. Styrelsen utses enligt andra stycket av regeringen, som

också förordnar om revisorer för granskning styrelsens förvaltav

ning och beslutar om närmare föreskrifter om fondens verksamhet.

Detaljregler om den löpande förvaltningen bör kunna beslutas av

styrelsen själv.

Den redovisning som lämnas av styrelsen bör förutom sedvanlig

årsredovisning och revisionsberättelse innehålla en redovisning av

förvaltningen mot bakgrund av de placeringsregler som anges i

lagen och i kompletterande föreskrifter. En sådan redovisning bör särskilt avse placeringarna i aktier och i sådana finansiella instru-

ment som avses i 7 c § andra stycket.

Enligt tredje stycket skall ledamöter styrelsen, revisorer samt av

de arbetstagare och uppdragstagare hos fonden styrelsen

som bestämmer skriftligen anmäla sitt innehav och ändringar i innehavet

av fondpapper som avses i insiderlagen 1990: 1342. En motsvaran-

de bestämmelse finns bl.a. i lagen 1983: 1092 med reglemente för allmänna pensionsfonden.

248 SOU 1994: 107

7 b § Första stycket innehåller grundläggande regler för fondförvaltningen. Förvaltningen av vissa fondmedel får enligt andra meningen överlåtas till värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare. Avkastningen på fondens medel skall enligt andra stycket läggas till kapitalet.

7 c §

I första stycket anges de tillgangsslag i vilka fondens tillgångar får

placeras. Närmare bestämmelser om hur stor andel av tillgångarna

som får placeras i vissa tillgangsslag finns i 7 d

Med begreppet skuldforbindelser med låg kreditrisk i punkten l avses detsamma som i reglementet för allmänna pensionsfonden. En vägledning vid bedömningen av vad som är en låg kreditrisk kan

hämtas från den kreditvärdering rating som görs av kreditvärde-

ringsinstitut.

Placeringar i aktier och aktiefonder har enligt punkten 2 begrän-

sats till sådana som är noterade på fondbörs för att säkerställa att

värdepapperen skall vara likvida, dvs. lätta att omsätta.

Enligt andra stycket får placeringar ske även i optioner, terminskontrakt eller liknande finansiella instrument. Handeln får dock i

dessa fall inte ha karaktären av ren spekulation. Det har därför

angetts att handel med sådana instrument endast får ske om det

behövs för att säkerställa en effektivare fondförvaltning eller som

skydd mot valutakursförluster eller andra risker. Den redovisning

av förvaltningen som kommenterats under 7 a § bör särskilt inriktas

på sådana finansiella instrument.

7 d §

I paragrafen anges begränsningar i placeringsmöjligheterna i syfte

att åstadkomma en spridning av placeringarna över olika marknader

och branscher i syfte att begränsa riskerna. Motsvarande regler

finns bl.a. för den allmänna pensionsfonden.

7 e §

Enligt paragrafen fastställer regeringen ytterligare bestämmelser om

förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden. Ett behov av

kompletterande bestämmelser kan bl.a. framkomma som en följd av

SOU 1994: 107 249

granskningen av fondens verksamhet på grundval av den årliga

redovisningen enligt 7 a § första stycket. Viktiga bestämmelser om

förvaltningen ankommer på riksdagen att besluta.

8 § I första stycket anges att det är reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden som skall användas för att bekosta omhändertagandet och vissa av statens kostnader. Fondens bokföring och redovisning måste alltså utformas så att det alltid står klart hur stor andel av fondmedlen som belöper på varje reaktorinnehavare. Vidare har angetts att medlen i fonden också får användas för att bekosta Kärnavfallsfondens verksamhet.

Enligt det nya andra stycket skall medel i Kärnavfallsfonden som

inte behövs för de ändamål som avses i första stycket återbetalas till

reaktorinnehavaren. Återbetalning får dock enligt huvudregeln ske

först sedan det använda kärnbränslet och radioaktivt avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar samt reaktoranläggningen avvecklats och rivits, dvs. sedan åtgärderna för omhändertagande enligt 2§ i allt väsentligt har genomförts. Om särskilda skäl

föreligger får återbetalning ske tidigare. Härmed avses t.ex. då

fondmedlen i så hög grad överstiger de verkliga kostnaderna att en

återbetalning bedöms kunna ske utan risk. Så länge reaktorn är i

drift och avgiften betalas kommer en oväntat hög fondbehållning i

stället att påverka avgiftens storlek.

Det nya tredje stycket, som motsvarar andra stycket i gällande

lydelse, innebär en komplettering med hänsyn till de föreslagna

reglerna om återbetalning av medel i Kärnavfallsfonden.

8 a §

Paragrafen är ny och behandlar skyldigheten att ställa säkerheter for

kostnader som inte täcks av avgiftsmedel. Enl igt första stycket skall

reaktorinnehavaren till den myndighet som regeringen bestämmer

ställa fullgoda säkerheter som motsvarar de kostnader för omhän-

dertagande som avses i 3 §första stycket 2 och Säkerheter

behöver dock inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Således behöver

säkerheter för grundbeloppet i 3 § första stycket 2 ställas endast om

grundbeloppet överstiger reaktorinnehavarens andel av medlen i

Kärnavfallsfonden. Tilläggsbeloppet i 3 § första stycket 3 täcks

däremot inte av avgiftsmedel. De kostnader ingår i tilläggs-

som beloppet måste därför alltid motsvaras av ställda säkerheter.

Säkerheterna skall lämnas till den myndighet regeringen bestäm-

mer. Uppgiften bör ankomma på SKI. Vidare sägs i andra stycket

att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

regelbundet skall pröva om säkerheterna är tillräckliga. I denna prövning ligger både att bedöma säkerheterna sådana är om som

godtagbara och om den beräkning avseende grundbelopp och

tilläggsbelopp som lämnats av reaktorinnehavaren enligt 3 § kan

godtas. Åtminstone inledningsvis bör denna prövning utföras

av regeringen, som erhåller ett underlag för prövningen från SKI eller

annan myndighet.

Enligt bestämmelsen skall prövningen av säkerheterna ske årligen

och vid behov oftare. Normalt bör sådan prövning äga varje en rum

år sedan kostnadsberäkningen enligt 3 § getts in. Närmare regler

om prövningen kan beslutas av regeringen.

Som framgår av den allmänna motiveringen avsnitt 4.4.2 får

inte inteckningar i kärnkraftverk godtas som säkerheter. Givetvis

kan inte heller säkerheter godtas vilkas ekonomiska värde på något

annat sätt betingas av verksamheten vid ett kärnkraftverk. Vilka

säkerheter som bör kunna bedömas som godtagbara har också behandlats i avsnitt 4.4.2.

8 b §

I paragrafens första stycke anges de fall då de säkerheter

som lärrmats enligt 8 a § får utnyttjas staten. Säkerheterna får av

utnyttjas för att finansiera åtgärder för omhändertagande om medlen

i Kärnavfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärderna inte vidtas

av reaktorinnehavaren. Med åtgärder för omhändertagande de

avses åtgärder som anges i 2 Om reaktorn drivs kortare tid än 25 år, får säkerheterna dessutom användas för att tillföra Kärnavfalls-

fonden medel som motsvarar de avgifter enligt 5 § bortfaller

som på grund av den begränsade drifttiden. Därigenom säkerställs att

fonden tillförs medel som motsvarar aktuellt grundbelopp i 3 §

första stycket dvs. kostnaderna för det bränsle använts i

som reaktorn inklusive kostnaderna för avveckling och rivning av

reaktoranläggningen enligt 2 § 2 och kostnaderna för forsknings-

SOU 1994: 107 251

och utvecklingsverksamhet enligt 2 § Frågor om utnyttjande av

säkerheter prövas av regeringen eller den myndighet regeringen

bestämmer. Normalt bör prövningen ankomma på regeringen. Det kan vid prövningen av säkerheter enligt 8 a § andra stycket eller i andra sammanhang framkomma att säkerheterna uppgår till

för högt belopp. I sådana fall skall de säkerheter som inte behövs

återlämnas till reaktorinnehavaren enligt andra stycket.

9 §

Paragrafen har kompletterats med hänsyn till skyldigheten att ställa

säkerhet enligt 8 a

252 SOU 1994: 107

SOU 1994: 107 253

Särskilda

yttranden

Särskilt yttrande av experterna Mårten Eriksson och Sören

Norrby

Vi instämmer i allt väsentligt i de slutsatser som framkommer i

föreliggande betänkande. På två punkter vill vi emellertid mer

utförligt förklara vår inställning. Den första punkten gäller det s.k.

basscenariet som är en utgångspunkt för kostnadsberäkningar.

Den andra punkten gäller hur det extra osäkerhetspåslaget i

nuvarande system för kostnadsberäkningar kan tas omhand i det i

betänkandet föreslagna systemet.

nya

Basscenario

Vad gäller basscenariet vill betona svårigheten att på ett

entydigt sätt definiera ett sannolikt basscenario.

Vi vill vidare framhålla att basscenariet enbart skall ses som en

rimlig utgångspunkt för kostnadsberäkningar men att det på intet

sätt får uppfattas som ett ställningstagande i anslutning till det

program för forskning och utveckling som krävs enligt kärnteknik-

254 SOU 1994: 107

lagen och som i annat sammanhang granskas av Kärnkraftinspektionen. Vi skulle ha föredragit benämningen referensscenari0 för

kostnadsberäkningar för att betona det speciella syftet med

scenariet.

Extra osäkerhetspáslag

I anslutning till begreppet basscenarioreferensscenario vill vi vidare framhålla att det extra osäkerhetspåslag som i nuvarande system

för kostnadsberäkningar inrymmer vissa mindre sannolika händelser

inte självklart och utan analys kan föras till det s.k. tilläggsbeloppet som i det nu föreslagna flnansieringssystemet skall

inrymma mindre sannolika händelser enligt förslaget till lagtext

oplanerade händelser.

Om det föreslagna finansieringssystemet införs så måste en

grundlig analys göras för att bl.a. utröna vad som bör hänföras till basscenariet och tillhörande grundbelopp och vad som bör

hänföras till tilläggsbeloppet. En fråga som då behöver belysas är

hur kostnaderna för ett eventuellt återtagande av deponerade bränslekapslar efter den av SKB föreslagna demonstrationsfasen för slutförvaring av använt kärnbränsle skall betraktas.

SOU 1994: 107 255

Särskilt yttrande experten Björn Kjellström

av

Utredningen hade två huvuduppgifter. Den första att föreslå var åtgärder som kan bidra till att säkerställa att finansieringen av kärnkraftens avfallskostnader på ett effektivt sätt belastar konsumenterna av fran kärnkraftverken och inte skjuts över på kommande generationer. Den andra huvuduppgiften var att klarlägga de totala kostnaderna för elproduktionen i kärnkraftverk och avgöra huruvida dessa fullt ut täcks av de råkraftpriser som kraftföretagen tar ut för elenergi från kärnkraftverken. Av tids- och resursskäl har utredaren valt att prioritera den första uppgiften. Det underlagsmaterial har tagits fram kring de som aktuella frågeställningarna utgör, enligt min uppfattning, i huvudsak ett fullgott beslutsunderlag och de förslag som presenteras anser jag rimliga. Enligt min uppfattning finns det dock en otillfredsställande oklarhet i utredningens rekommendationer vad gäller beräkningen av det s.k. tilläggsbeloppet som skall täckas med garantier från kärnkraftsföretagen. Vidare vill jag peka på det förhållandet att de kostnadskalkyler för slutförvaring av kärnavfall som presenterats inte innefattar några kostnader efter tillslutning slutförvaret. av Enligt utredningens rekommendationer skall tilläggsbeloppet omfatta extrakostnader som uppstår på grund oplanerade av händelser påverkar planeringen för omhändertagandet

som av

kärnavfallet på ett mer grundläggande sätt. Som riktlinje för bedömning av vilka kostnader som skall ingå i tilläggsbeloppet föreslås att händelser visserligen är mindre sannolika inte som men framstår som orimliga skall beaktas vid beräkningen tilläggsav beloppet. Enligt min mening ger denna rekommendation inte

256 SOU 1994: 107

tillräcklig vägledning. Större klarhet hade vunnits om utredningen

hade givit exempel på mindre sannolika händelser som måste

beaktas. Haverier som leder till avstängning bör t.ex. kunna ingå bland dessa. Bland de hittills avställda kraftreaktorerna har faktiskt tre, nämligen Lucens i Schweiz, Three Mile Island i USA och

Tjernobyl i Ukraina ställts av efter haverier.

När det gäller kostnader uppkommer efter det att slutförvaret som tillslutits är det enligt min mening inte rimligt att bortse från dessa även avsikten är att slutförvaret skall kunna lämnas utan om övervakning efter tillslutning. Det förefaller nämligen inte troligt att framtidens medborgare skall avstå från att övervaka en anläggning av detta slag som skulle kunna innebära ett allvarligt miljöhot.

Därför är det åtminstone rimligt att räkna med myndighetskostnader

för övervakning. De tidsrymder som kan bli aktuella är naturligtvis

mycket långa. Eventuella oförutsedda problem kan inte väntas

uppträda förrän efter en tid som åtminstone överstiger tiden för

försöksverksamheten vid Äspölaboratoriet. Övervakningskostnader

under hundratals år eller kan alltså behöva läggas in i kärnavmer fallskostnaden. Till detta kommer eventuella kostnader för repara-

tioner och ändringar i slutförvaret som enligt utredningens avsnitt

2.1 inte kan uteslutas. Ingenting hindrar emellertid att dessa kostnader beaktas när

grundbelopp och tilläggsbelopp för slutförvaringen uppskattas enligt

utredningens förslag. Vad som krävs är möjligen klarare riktlinjer

hur atomansvarighetslagens krav på kärnkraftsföretagen skall om

uppfattas. Jag det självklart att det moraliska ansvaret för

anser

kärnavfallets säkra slutförvaring inte kan upphöra i och med

slutförvarets tillslutning och att det därför för närvarande inte heller är möjligt att förutsätta att det juridiska och ekonomiska ansvaret upphör. Vad gäller uppdraget att klarlägga kärnkraftens totala kostnader

kan jag bara konstatera att det inte kunde genomföras. Under förut-

sättning att kärnkraftsföretagen medverkat genom att erbjuda full

insyn i verksamheten borde det inte varit en alltför omfattande

uppgift att klarlägga de direkta och indirekta monetära kostnaderna.

svårigheterna är betydligt större att uppskatta s.k. externa kostnader

i form av bl.a. miljö- och hälsoeffekter. Den potentiellt största av

dessa, nämligen kostnader orsakade av eventuella kärnkraftshaveri-

er, är egentligen inte möjlig på något meningsfullt att ange sätt. Förhoppningsvis blir kostnaden noll för det svenska kärnkraftsprogrammet. Om en härdsmältningsolycka s.k. restrisktyp med ett av stort radioaktivt utsläpp skulle inträffa i ett svenskt kärnkraftverk, och detta kan inte uteslutas, blir kostnaden mycket hög. Att räkna med något slags medelvärde för sådana kostnader kan inte bli annat än vilseledande. Det är väl känt att kostnaden kan bli betydligt högre än vad som motsvarar kärnkraftsföretagens ersättningsskyldighet. Med hänsyn till beslutet att avveckla kärnkraften före år 2010 vill jag ifrågasätta om ytterligare ansträngningar för att förfina underlaget för ekonomiska jämförelser mellan kärnkraft och andra energislag, som föreslås i utredning, är motiverade. Det förefaller mer angeläget att studera hur omställningen energisystemet bäst av skall genomföras. Det kan också finnas skäl att se över reglerna för ersättningsansvar vid olyckor i kärnkraftsanläggningar, detta men ingick uttryckligen inte bland utredningens uppgifter. Om avsikten är att våra efterkommande skall gå i möjligaste mån skadeslösa efter den svenska kärnkraftsepoken är det angeläget att begränsningarna i ersättningsansvaret vid haverier i kärnkraftverk elimineras och att allvarliga ansträngningar görs för att minska omställningsproblemen vid kärnkraftsavvecklingen. Det är min förhoppning att den aviserade nya energikommissionens direktiv skall ge möjligheter till en konstruktiv analys de problem är av som förknippade med bl.a. dessa frågeställningar.

9 I4-O9l5

258 SOU 1994: 107

Särskilt yttrande av experten Tomas Kåberger

Utredningen skulle, om direktiven fullföljts, ha bidragit till att förbättra precisionen i kärnkraftens ekonomiska spelregler. Å ena sidan skulle staten, som via Riksbanken enligt gällande lagstiftning har monopol på att förvalta de medel som reaktorinnehavarna avsatt för framtida kostnader, fråntas möjligheten att tjäna pengar på att sämre ränta till fonden än vad som skulle kunna erhållas på ge Å sidan skulle

kapitalmarknaden med bibehållen säkerhet. andra

utredningen klarlägga kärnkraftens totala kostnader, identifiera kostnader som reaktorägarna betalar och överväga förändringar i lagstiftningen så att reaktorägarna betalade sina fulla kostnader. Ambitionen i direktiven är i dessa avseenden helt i linje med målet att åstadkomma förutsättningar för en samhällsekonomiskt effektiviserande konkurrens på elmarknaden.

Om utredningen i förhållande till direktiven

Redan i direktiven introduceras dock den viktig restriktionen att

reglerna i atomansvarighetslagen inte bör behandlas. Dessa regler

begränsar ägarens ekonomiska vid olyckor i reaktorer och

ansvar

avfallsaxiläggningar. Därigenom lyfts en samhällsekonomisk kostnad

från reaktorägarna och den undandras en önskvärd marknadsvärde-

ring. Just en marknadsvärdering av olycksriskerna vore annars en

metod att avgöra reaktorernas livslängd som ideologiskt borde tilltala den nuvarande regeringen.

SOU 1994: 107 259

Den promemoria jag lämnade till utredningen i Kåberger

mars

1994 utgår från motsvarande utredningar på gjorts på uppdrag

som av Bundesministeriums fiir Wirtschaft respektive USAs Department

of Energy. Dessa utredningar, Identiñzierung und Internalisierung

Externer Kosten der Energiversorgung Prognos 1992 respektive

Environmental Costs of Electricity Pace University 1990

innehåller såväl metodanalyser kvantitativa resultat.

som

För utredningen fanns alltså redan omfattande bakgrund till

en uppgiften, metodik att överföra på svenska förhållanden samt, genom min promemoria, en rad identifierade speciellt svenska förhållanden ekonomiska konsekvenser borde klargöras. vars Redan diskussionen bland utredningens övriga experter ledde till

klarlägganden som skulle kunna presenteras tydligare än vad

som

gjorts i de tidigt skrivna pm som återfinns i bilaga

De resultat och styrmedelsförslag behandlas i den internatio-

som nella litteraturen har redan använts för att införa miljöskatter på

användning fossila bränslen i Sverige. Därför talar såväl miljöskäl,

samhällsekonomiska effektivitetsskäl rättviseskäl för som att

motsvarande internalisering externa kostnader genomförs för

av kärnkraften.

Utredningens resurser uppfattades redan tidigt som för små i

förhållande till uppgiften. Sekretariatets tid, liksom de ekonomiska

resurser som farms för underutredningar lades omedelbart på frågor

om hur de fonderade medlen skulle kunna högre avkastning

ge

genom friare förvaltning. Vi fick veta att utredaren därefter försökte

få ytterligare resurser för att genomföra resten uppdraget

av men att ytterligare tid eller andra resurser inte gick att få. Den del av

utredningen som handlade om att kärnkraftens totala kostnader

skulle klarläggas och att socialiserade kostnader skulle privatiseras

har därefter givits fortsatt låg prioritet. För att över huvud få

taget

till stånd ett kapitel om detta anlitades konsult för att komplettera

en sekretariatet. Förutom att redan direktiven på ett omotiverat sätt introducerat en

enligt min mening svårförsvarad inskränkning i uppdraget har denna

del av utredningsuppdraget sedan givits så låg prioritet

så att ambitionen att förbättra precisionen i kärnkraftens ekonomiska

spelregler inte avspeglas i utredningens förslag.

Jag anser inte att denna del av utredningsuppdraget är fullgjord. För att säkerställa rättvisa villkor mellan olika energikällor och förutsättningar för ekonomiskt konstruktiv konkurrens på en vitaliserad elmarknad fordras att även denna del av uppdraget genomförs i någon form, och att eventuella identifierade skäl till kompletterad lagstiftning leder till lagändringar. Uppgiften att redovisa kärnkraftens totala kostnader skulle också resulterat i klargöranden av intresse såväl för politiker som allmänhet. Kostnaderna för producerad i de senast byggda reaktorerna Oskarshamn III och Forsmark III var enligt ABB Atoms dåvarande vd 28 örekWh 1988 Fogelström 1990. Redan då skulle kunna produceras med vindkraftverk för 27 örekWh enligt

statens energiverk Statens energiverk 1989. Redan om utred-

ningen hade offentliggjort de siffror som finns för vad reaktorerna planerades kosta och verkligen har kostat för sina ägare redan med gällande lagstiftning skulle viktigt underlag för energipolitiken ha kunnat läggas fram. Också på denna enkla punkt finns viktiga uppgifter ogjorda och lämnade för kommande utredningar att ta i tu med.

SOU 1994: 107 261

Om aifallshanteringen ekonomiska förutsättningar

Vad gäller själva avfallshanteringen har dock viktiga fakta fram-

kommit i utredningen. De pengar som hittills samlats på kontot i riksbanken räcker inte för att betala det avfall redan som producerats. Detta förhållande har tidigare försvarats med att tillståndsinnehavarna enligt lagen har skyldighet att betala även de kostnader fonden inte räcker till för. Utredningen uppdagade dock

att denna skyldighet saknade betydelse. De privata reaktorägarna

har nämligen bildat aktiebolag kring sina reaktorer. Så länge reaktorerna ger vinst går vinsten till ägarna, uppstår förluster men

eller oönskade betalningsansvar kan aktiebolagen försättas i konkurs

och de verkliga ägarna därigenom undgå att betala vad reaktorerna kostar samhället. Endast vid det helstatliga Ringhals, som drivs direkt av Vattenfall, finns det kapacitet att betala. I samtliga fall hamnar kostnaderna hos staten, d.v.s. hos Sveriges skattebetalare. Utredningens förslag att tillståndshavarna skall vara tvungna att ställa säkerheter för skillnaden mellan vad fonderat och vad man man beräknar att det skulle kosta att ta hand om det avfall som

producerats kan därför innebära en viktig förbättring.

Vid jämförelser mellan vad de svenska reaktorägarna uppger att

det skall kosta att ta hand om avfallet och motsvarande skattningar

i andra länder har utredningen fått se stora skillnader. Enligt

rapporten från NAC En granskning av omfattning och kostnader

för det svenska systemet för hantering av karnavfall, publicerad

som bilaga till denna utredning. beräknas en amerikansk reaktor av

samma fabrikat och typ som Ringhals kosta 2 609 MSEK att riva

medan SKBs beräknar motsvarande kostnader för Ringhals till 957

MSEK. Den amerikanska reaktorn skulle alltså kosta nästan tre

gånger så mycket att riva trots att den drivits kortare tid.

När den brittiska kärnkraften förvaltades av ett statligt monopol

bedömdes kostnaderna för rivning och avfallshantering lika

som

eller lägre än de svenska. När det i slutet på 1980-talet blev

aktuellt att privatisera det ekonomiska ansvaret steg slutsummorna

i beräkningarna. En knapp, respektive en dryg fördubbling av

kostnadsuppskattningarna skedde för Magnox- respektive AGR-

reaktorerna mellan 1988 och 1989.

262 SOU 1994: 107

BNFL, SKBs brittiska motsvarighet, reviderade under året kring

den planerade privatiseringen kalkylen över kostnaden för att

avveckla sina egna anläggningar från 438 miljoner GBP till 4 605

miljoner GBP, en ökning med mer än en faktor 10.

Dessa brittiska siffror kommer från MacKerron 1991 delvis grundad på siffror från brottiska National Audit Office 1993 och

har nyligen analyserats och kompletterats med en intressant analys

av MacKerron m.fl. 1994 på uppdrag av the Radioactive Waste

Management Advisory Committee.

I utredningens kapitel sju argumenteras för att att inte kan dra

slutsatsen att svenska reaktorer skall bli lika dyra att riva eftersom

de är mycket bättre. Men den viktiga brittiska erfarenheten är att

om den som gör kostnadskalkylerna kan drabbas av ansvar för de

kostnader han beräknar, men kan vältra över verkliga kostnader därutöver på skattebetalarna så har han intresse av att göra underskattningar. Därför blir svaret ett helt annat än om han måste ta

hela ansvaret själv. Slutsatsen är att den som utför beräkningarna

måste ha både skyldighet och möjlighet att betala för de verkliga

kostnaderna. Förutom de osäkerheter i kostnadsberäkningarna som beror på svårigheter att förutsäga verkliga kostnader för att genomföra en planenlig rivning så finns det viktiga skäl att förvänta sig ännu högre verkliga kostnader. Redan små, oplanerade utsläpp av

radioaktiva föroreningar inom en anläggning kan ställa till dyrbara

problem inför rivning och avfallshantering. Upprepade bränsleska-

dor av den typ som redan inträffat i Sverige av är oplanerade, men inte oväntade. Större oplanerade och oväntade utsläpp kan snabbt

öka rivningskostnaderna i betydande utsträckning. Olyckan i reaktor

2 vid TMI i USA som bara gav små utsläpp till omgivningen ökade

ändå den uppskattade rivningskostnaden från $ 200 miljoner till $

1 450 miljoner Zuercher, 1993.

I USA låg det ekonomiska ansvaret för dessa kostnader relativt väl bundet vid reaktorägaren. I Sverige skulle de privata reaktorägarna kunna undgå kostnaderna genom att tillståndshavande bolag försattes i konkurs.

Det nuvarande svenska systemet är därför uppenbarligen otill-

fredställande ur marknadsekonomiskt perspektiv liksom för de

SOU 1994: 107 263

skattebetalare som riskerar att kan tvingas bära dessa socialiserade

merkostnader.

Utredningen har föreslagit att de som har tillstånd att driva

reaktorer skall ställa säkerheter också för ett tilläggsbelopp

som skulle garantera att ägarna inte kan undgå att ta ekonmiskt ansvar

för dylika oplanerade merkostnader. Detta förslag är dock

så svagt

specificerat att det inte behöver tolkning medför någon

ges en som

förbättring. För att förslaget skall ha mening fordras att regeringen

när man bestämmer tilläggsbeloppets storlek inkluderar scenarier

med den ekonomiska storleksordning de brittiska och ameri-

som

kanska exemplen illustrerar. Att det är syftet bör, enligt min

mening, klarläggas i den fortsatta beredningen lagförslaget.

av

Om säkerheterna

Den andra punkt där utredningens förslag är vagt och riskerar att

bli ett slag i luften gäller kraven på säkerheterna. Enligt utred-

ningens förslag skall säkerheterna godtagbara och enda

vara

undantaget är att de inte får utgöras inteckning i kärnkraftverk.

av Det är troligt att säkerheterna kommer att utgöras åtaganden från av

de ägande s.k. kraftbolagen. Vissa av dessa bolag har emellertid

redan skulder som i det närmaste motsvarar alla deras tillgångar

utom just kärnkraftverken. Om kärnkraftverken tjänat ut, eller tvingas stänga på grund tillbud eller insikter kommer de ha av nya

värdet noll samtidigt som garantiåtagande måste realiseras. Om

man

då har godtagit säkerheter som är betingade reaktorernas värde

av

saknar dessa arrangemang betydelse.

För att förslagen om ställande säkerheter skall ha någon

av

verklig betydelse fordras att säkerheterna är fullgoda oavsett

kärnreaktorernas framtida status.

Ett problem vid beräkning och bedömning säkerheternas

av storlek och sort är att säkerheterna kan komma att behöva i tas anspråk kring år 2040 skall ställas redan innan reaktorerna men stängs av före år 2010. Om säkerheterna är nominella riskerar man

att inflationen kommer reducera deras värde till otillräcklig liten

en bråkdel av det reala risker de ursprungligen motsvarade. De senaste decenniernas statistik antyder att en det nominell säkerhet av en

264 SOU 1994: 107 efter 30 år endast återstår ca 10-20 % av det ursprungliga reala värdet.

Om myndighets förhandsbedömningar

I utredningstexten har distinktionen mellan reaktorägarnas planer och vad som i framtiden kan komma att förverkligas tidvis hanterats slarvigt. SKI övertog för ett par år sedan den roll som SKN tidigare haft att kontinuerligt övervaka och kommentera det utvecklingsarbete SKB bedriver. Därmed blev det svårt att upprätthålla ambitionen att SKI, när det blir aktuellt, skall kunna göra en objektiv och förutsättningslös granskning av en ansökan från SKB om att bygga anläggningar för kärnavfallshanteringen. SKI har emellertid ansträngt sig för att undvika ställningstaganden av en sådan art att jäv genom t.ex. i förväg uttalat accepterande skulle vara uppenbart. Den handläggningsordning som utredningen föreslår, enligt vilken SKI förväntas uttala sig om sannolika basscenarier och liknande försvårar ytterligare för SKI att senare fungera som prövningsinstans. Jag delar därför de ståndpunkter som SKIs experter muntligen framfört att SKI skall slippa att successivt ta ställning till sarmolikheten att olika tekniska system skall förverkligas. För att undvika de formella problem och de hot mot SKIs trovärdighet som en framtida jävsdiskussion kan medföra är det utomordentligt viktigt att myndighetens olika roller konstrueras så att de är förenliga.

Slutsats

Om kraven på säkerheternas storlek ställs så att de rymmer de betydande risker som beskrivits och om kraven på säkerheterna är att de verkligen skall kunna täcka kostnaderna då kostnader uppdagas så kan reaktorägarnas pengar placeras enligt utredningens förslag utan att systemets totala pålitlighet försämras.

SOU 1994: 107 265

Viktiga delar utredningens uppdrag som gäller de totala av

kostnaderna för elproduktionen vid kärnreaktorerna återstår dock att

fullborda.

Referenser till yttrandet:

Fogelström, L. 1990: Kärnkraft är billigt.Veckans afidrer. nr

sid 25.

Hall, D. red. 1990: Social and Private Costs of Alternative Energy Technologies. Contemporary Policy Issues vol VIII nr 3

Kåberger, T. 1994: att redovisa de totala kostnaderna fir elproduktion... publicerad som bilaga till denna utredning.

MacKerron, G. 1991: Decommjssioning Costs and British Nuclear Policy The Energy Journal vol 12 sid 13-28.

MacKerron, G., Surrey, Thomas, S. 1994: UK Nuclear

Decommissioning Policy: Time for Decision. Radioactive Waste

Management Advisory Committee: RWMAC-commissioned research, April 1994.

National Audit Office 1993: The Cost of Decommissioning Nuclear

Facilities. Report the Comptroller and Audit General. HMSO, London.

Pace University Center for Environmental Legal Studies 1990:

Environmental Costs of Electricity. Oceana Publications. New York.

Prognos AG 1992: Identifizierung und Internalisierung Externer Kosten der Energivorsorgung. Band 1-9. Basel.

Statens energiverk 1989: Vindkraftens ekonomi Statens energiverk

1989:1.

Webb, 1994: Old Reactors Lay Costly Trap for the Future. New Scientist nr 1924, sid 4.

266 SOU 1994: 107

Zuercher, R.R. 1993: PUC Reverses Stand, Lets Met. Ed. Collect TMI—2 Decommissioning Costs. Nucleonics week vol 34 11 sid no 2-3.

SOU 1994: 107 267

Särskilt yttrande experten Heléne Wijk

av

Jag delar i allt väsentligt de uppfattningar framkommit i som utredningens betänkande men vill framhålla följande synpunkter:

Utredningens förslag att införa sakerhetsbelopp istället för extra påslag och avsättning av medel för eventuellt átertagande.

Det är som utredningen påpekar mycket viktigt att myndigheterna

bedömer vad som skall ingå i basscenariot. Tidigare har det inte

funnits samma behov av ingående bedömning eftersom avgiften antogs inkludera extra påslag för eventuella kostnader utöver vad

basscenariot motiverar. Vissa av de eventuella kostnader som skulle täckas av de extra påslagen kan tänkas inträffa med större sannolikhet än andra, och det bör i så fall vara bättre att ta med

dem när avgiften beräknas i stället for att låta dem ingå i ett

säkerhetsbelopp. Termen demonstrationsförvar blir t.ex. vilseledande om man inte avsätter medel för eventuellt återtagande efter utvärderingen.

Dokumentation och arkivering samt tillsyn begränsad tid efter

en

förslutning.

Jag anser att medel måste avsättas för dokumentation och arkivering

samt för viss kontrollmonitering begränsad tid efter förslutning

en

av slutförvaret. Tidsrymden och omfattningen bör diskuteras medan

kärnkraftverken fortfarande är i drift.

268 SOU 1994: 107

Kostnaderna för myndigheternas verksamhet mäste täckas. Viktigt att inta en helhetssyn i karnaxfallsfrdgan.

Enligt förordningen 1993:424 om vissa avgifter till Statens strålskyddsinstitut upphör avgiftsplikten till SSI kvartalet efter det att kärnkraftverken har tagits ur drift. Detta trots att Strålskydds-

institutets arbete kommer att bli mer omfattande under rivning än vid normal drift.

Myndigheterna kan även behov av kompetensuppbyggnad på områden. En helhetssyn vad gäller kärnavfallsfrågan är viktig,

nya speciellt för att kunna få till stånd en väl fungerande miljö-

konsekvensbeskrivningsprocess. Detta innebär att även myndigheter

utanför kärnenergisidan som är involverade i avfallsfrågan måste försäkras om adekvata resurser på något sätt. Detta gäller t.ex. arbetet med MKB-processen, där t.ex. Boverket, Naturvårdsverket m.fl. måste göra en stor insats. Efter det att energiproduktionen

upphört kan det även här uppstå frågetecken om vem som skall betala för dessa myndigheters arbete inom kärnenergiområdet.

De olika kostnader för myndigheters verksamhet som nämnts bör

alltså få lämplig täckning. Detta bör vara lättare att ordna medan

kärnkraftverken fortfarande är i drift.

sou 1994:107 269 Bilaga 1

1 Bilaga Utredningens direktiv

-3-

Kommittédirektiv

Dir. l993:6l Utredning om översyn av kapitalförvaltningen m.m. enligt lagen 1981:669 om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.

Dir. 1993:61

Beslut vid regeringssammantréide 1993-05-06

Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet,statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över formerna för kapitalförvaltningen enligt 7 5 lagen 1981:669 om finansiering av framtida utgifter för använt kämbränsle m.m. ñnansieringslagen. Utredaren skall överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerad friare än för närvarande, syfte i att öka avkastningen medlen, samt föreslå principer och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen. Utredaren skall därvid föreslå de placeringsbeståmmelser som bör gälla samt redovisa ett förslag till hur fondförvaltningen lämpligen bör organiseras. Utredaren skall också föreslå de realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt linansieringslagen. Vidare skall utredaren redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kimbränslecykeln.

Finansiering av kärnkraftens restprodukter

l finansieringslagen föreskrivs att de avgifter som innehavama av kärnkraftsreaktorer skall betala till staten för att finansiera framtida kostnader för hantering av använt kärnbränsle, avveckling av anläggningar m.m. i sin

helhet skall vara placerade räntebärande konto i Riksbanken. Upplupen ränta skall läggas till kapitalet. Den grundläggande principen bakom lagstiftningen när det gäller att finansiera hanteringen av kämkraftsproduktionens restprodukter är att kostnaderna för verksamhetenskall täckas av intäkterna från den produktion som har gett upphov till dem. Till åtgärder som skall finansieras hänförs i detta sammanhangäven avveckling och rivning av den anläggning där produktionen har ägt rum. Med hänsyntill den långa tid som krävs för hantering och förvaring av kämavfallet och övriga restprodukter måste man räkna med att utgifter kommer att uppstå långt efter det att produktionen vid den anläggning, som gett upphov till dem har upphört. Därmed finns då inte heller några löpandeinkomster att disponeraför att täcka utgifterna. Dessa förhållanden innebär att medel för att täcka framtida utgifter för verksamhetenmåste tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kärnkraftproduktionen och hållas samlade ett sådantsätt att de med säkerhet kan disponeras för avsett ändamålnär behov successivt uppkommer. Dispositionen av medel sker såväl under den period produktionen pågår som under avsevärd tid därefter. Avfallshanteringen kan väntas behöva pågå i ca 50 år efter det att ett kärnkraftverk stängts av. Det kan därefter finnas behov av olika former av övervakning för dels fysiskt skydd, dels säkerhetskontroll s.k. safeguardkontroll. Finansieringssystemetskall därför garanteraatt ett tillräckligt stort kapital finns fonderat Rör att möjliggöra alla de investeringar, som uppförandet av ett slutförvar för det långlivade och högaktiva kärnavfallet innebär. Det skall också garanteraatt medel finns tillgängliga för att täcka övriga kostnader som hanteringen för med sig, inklusive administrations- och planeringskostnader,forskningsprogram m.m. Sedan nuvarande system år 1982 sattes i kraft har sammanlagt 14 277 miljoner kronor betalats i avgifter 3l december 1992 i löpande priser. 7 629 miljoner kronor har betalats ut i ersättning för kostnader för hantering av använt kärnbränsle. De pengar som finns fonderade i Riksbanken utgör i dag en ansenlig förmögenhetsmassa. Behållningen i december 1992 har beräknats till S23 miljoner kronor. De totala framtida kostnaderna för hanteringen av kärnavfallet har fr.o.m. 1993 beräknats komma att uppgå till drygt 45 000 miljoner kronor i 1992 års priser. På de fonderade medlen lämnas s.k. statslåneränta som fastställs varje vecka av Riksgäldskontoret. För förräntningen av de här aktuella medlen tillämpas dock en fast räntesats för en kalendermånad i taget. Statslåneräntan baseras räntan statsobligationer med en löptid tio år. För åren 1983-1991har statslåneräntan uppgått till i genomsnitt 10,8 % per år. Den reala avkastningen medlen har under samma period varit 3,9 % per år. Statenskämbränslenamnd har fram till den l juli 1992 haft i uppgift att förvalta de medel som kämkraftindustrin årligen betalar enligt finansie-

ringslagen. Det är numera Statens kämkraftinspektion som har den uppgiften.

Förvaltningen av fonderna

l sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 199293-199495 framhöll dåvarande Statens kämbränslenämnd att den nuvarande ordningen med placering av fondmedlen inte ger den avkastning som borde vara möjlig. Någon kanalisering i egentlig mening av avgiftsmedlen till kreditmarknaden sker inte i och med att medlen sätts konto i Riksbanken. Avgiftsmedlens insättning i Riksbanken är därmed snarare att betrakta som vanlig inlåning och sparandei bank. Om nämndeni stället exempelvis haft möjligheter att under de närmast föregående två åren placera fondernas likvida medel i statsskuldväxlar med kort löptid skulle fonden ha tillförts ca 10 miljoner kronor per år mer än vad som nu skett. Om hela fondkapitalet hade kunnat förräntas mot den korta räntan de senaste åren skulle den årliga avkastningen ökat med ca 30 miljoner kronor. Detta, framhöll nämnden, skall jämföras med att avkastningen under år I990 på fonderade medel uppgått till ca 830 miljoner kronor. En friare placering av fondmedlen enligt mer gängse förvaltningsprinciper vore därför önskvärd enligt Statens kämbränslenämnds uppfattning. Enligt min uppfattning kan med utgångspunkt från ett samhällsekonomiskt synsätt den fonduppbyggnad som pågår betraktas som ett sätt att öka sparandeti ekonomin. Om denna kapitalbildning genererar tillräckligt stora reala inkomster kommer kostnaderna för rivning av kärnkraftverk och förvaringen av det använda bränslet inte att inkräkta framtida generationers levnadsstandard. Det är angeläget att medelsförvaltningen bedrivs ett sådantsätt att avkastningen blir jämförbar med vad andra statliga fonder av samma storlek och av i övrigt jämförbar karaktär ger i avkastning. Det finns alltså skäl att se över principer och former för förvaltningen och att vidta nödvändiga ändringar i ñnansieringslagen.

Real törräntning av londmedlen

En viktig faktor vid beräkningen av den avgift som innehavarna av kimkraftreaktorer enligt ñnansieringslagen skall betala in till staten, är den förväntade reala förräntningen av fondmedlen. Med real ränta avses den förräntning som erhålls sedanhänsyn tagits till intlationstakten. Avgifterna enligt ñnansieringslagenhar beräknats från förutsättningen att medel kommer att avsättas fram t.0.m. år 2010 och behöva utnyttjas t.0.m.

2050-talet, alltså under en tidsrymd av sammanlagt ca 60 år. Den reala förräntning som genomsnittligt kan uppnås avsatta medel har därför mycket stor betydelse när det gäller bidraget till finansieringen av de framtida utbetalningama. Avkastningen funderade medel kan under olika realränteantagandenberäknas svara för mellan en fjärdedel och ca hälften av det framtida kapitalbehovet. Realrñnteantagandetspeglar ett genomsnittsvårde över en mycket lång period framåt i tiden. Det gäller enligt min mening att grundval av historiskt material göra en så god prognos som möjligt på den reala avkastning fonduppbyggnadenkan väntas medföra.

Kostnader vid kärnkraftproduktion

Som jag inledningsvis redogjorde för syftar ñnansieringslagen till att garantera att kämkraftproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kämbränsle och andra restprodukter denna produktion medför. Även kostnader för avvecksom ling och rivning av de anläggningar där produktionen har ägt rum ingår i ñnansieringssystemet. Staten, kommunerna eller enskilda personer skall inte behöva belastas med några kostnader som orsakas av kärnkraftens avfallshantering. Detta är en grundläggande princip som bör omfatta all verksamhet vid kåmkraftverken. Det kan emellertid finnas andra kostnader än dem som omfattas av ñnansieringslagen som inte betalas fullt ut av produktionen. Enligt min mening finns det därför skäl att granska och redovisa samtliga kostnader som kämkraftproduktionen ger upphov till. Syftet bör vara att klarlägga om elproduktionen täcker fullt ut de kostnader den orsakar eller om bidrag i någon form från staten eller annat sätt tillkommer. Skulle det visa sig att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader bör en komplettering av lagstiftningen övervägas.

Uppdraget

Syftet med utredningen bör vara att formulera principer och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen och överväga om fondmedlen med bibehållen säkerhet kan placeras friare än för närvarande, i syfte att öka avkastningen medlen. Utredningen bör belysa hur placeringar i skilda slag av tillgångar och med olika placeringshorisont påverkar bl.a. betalningsberedskap, riskspridning och säkerhet. Jämförelser bör göras med förvaltningen av andra statliga fonder. Utredaren bör dessutom föreslå vilka realrântemâtt som bör användasvid beräkningen av avgiften enligt ñnansieringslagen. Utredaren bör därvid

utgå från de utredningar och bedömningar i frågan som Statens käm-

bränslenåmnd genomfört. Utredaren bör även föreslå hur kapitalförvaltningen fortsättningsvis bör vilken eller vilka fondförvaltande organ som bör organiseras. Förslag om förvalta fonderna bör redovisas. En återgång till tidigare ges uppgiften att ordning då kämkraftföretagen själva förvaltade fondmedlen är emellertid utesluten. Relationen till utgiftsprövande myndighet bör belysas. Slutligen bör utredaren också på lämpligt sätt redovisa de totala kostnadelproduktionen från kärnkraftverk samt rivning och slutförvaring erna för verken samt kämbrånslecykeln. av bör inte behandla frågor rör reglerna i atomansvarighets- Utredaren som lagen 1968245. Förslag till de ändringar och kompletteringar i fmansieringslagen och anknutna förordningar kan föranledas av utredarens förslag bör därtill som redovisas. Utredaren bör hålla sig informerad om det arbete med en översyn av statlig fondförvaltning som pågår inom Finansdepartementet. skall beakta regeringens direktiv Dir. 1984:5 till statliga Utredaren kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktskall vidare beakta innehållet i regeringens direktiv Dir. ning. Utredaren angående EG-aspekter i utredningsverksamheten. l sina förslag 1988:43 vidare beakta sådana krav regelreformering som framgår bör utredaren 1991 års budgetproposition prop. 1990912100 bil. 2 l. av Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas senast den 31

mars 1994.

Hemställan

hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen Med nu bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet särskild utredare omfattad av kommittéförordningen att tillkalla en - 1976:119 med uppdrag att göra översyn av kapitalförvaltningen - en 1981:669 finansiering framtida utgifter för använt enligt lagen om av kårnbrânsle m.m. sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde att besluta om utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta

fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

275 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemstållan. Miljö- och naturresursdepartementet

SOU 1994: 107 277 Bilaga 2

2 Bilaga

kärn-

Utdrag ur expertpromemorior om

kraftens totala kostnader

Innehåll

2.1 Utdrag av Tomas Káberger: att redovisa de totala kost-

naderna för elproduktionen från projektering och

byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk

inklusive kärnbränslecykeln en promemoria som

-

förtecknar misstänkta externa kostnader med syfte att

dessa misstankar skall kunna avfärdas eller beläggas och

då leda till ändrad lagstiftning. Slutversion mars 1994

2.2 Åke Hugosson: Kommentar och synpunkter på Tomas

Kåbergers PM 1993-12-20. Januari 1994

2.3 Utdrag Sten Bjurström, Åke Hugosson och Stig

av Sandklef: Kommentar beträffande Tomas Kábergers PM

1993-12-20 Kärnkraftens totala kostnader. Mars

- 1994

278 sou 1994: 107 Bilaga 2.1

att redovisa de totala kostnaderna för

elproduktionen från projektering och byggande

till rivning och slutfdrvaring av kärnkraftverk

i

inklusive kärnbränslecykeln

En promemoria som förtecknar misstänkta externa kostnader med syfte att dessa misstankar skall kunna avfärdas eller beläggas och då leda till ändrad lagstiftning.

av Tomas Kåberger för Kärnbränslefondsutredningen. mars 1994.

SOU 1994: 107 279

Llnughâll

Inledning 2.1 Betydelsen av att denna del utredningen genomförs av 2.2 Typer av obetalda kostnader

Historiska kostnader 3.1 Forskning och utveckling 3.2 Ersättning för försenat idrifttagande 3.3 Garantier och borgensåtaganden som indirekt räntesubvention 3.4 Direkt subvention genom utlåning till underpris 3.5 Kostnader för speciell överföringskapacitet 3.6 Följdinvesteringar för ökad regletkapacitet i vattenkraftverken 3.7 Kostnader för redan orsakade utsläpp

Aktuella, externa kostnader driften av 4.1 Skador på grund av rutinutsläpp till miljön 4.2 Hälsoeffekter av yrkesexponering 4.3 Haveriskador hos oskyldiga 4.4 Miljöskador 4.6 Beredskaps- och saneringskostnader 4.7 Kostnader för att bygga upp oberoende kompetens kring avfallssystemet 4.8 Miljökostnaderi samband med avfallshanteringen 4.9 Kostnader för hållande av elproduktionskapacitet i reserv

280 sou 1994: |07

unledninz

Att ta upp och beskriva sådana förhållanden som misstänkts utgöra dolda subventioner till kärnkraften kan vara välgörande två sätt: För det första kan man identifiera sådana kostnader som kärnkraften idag orsakar utan att betala, och därmed finna gnind för den typ av lagstiftningskomplettering som direktiven efterlyser. För det andra kan klarlägganden av verkliga förhållanden tydligt visa att påståenden om vissa dolda subventioner saknar grund.

Om de förslag till lagändringar man finner skäl för genomförs, så att miljökostnadsansvaret utvidgas från fossilbränslen till att även gälla kämkraften. ger detta bättre förutsättningar för energimarknaden att sedan styra rätt utan energipolitiska detaljbeslut, och utan fortsatta subventioner till hållbara energiteknologier som uppfattas som mindre miljöstörande.

Förslag som syftar till att genom miljöskatter intemalisera miljökostnader ger dessutom möjlighet att finansiera statlig verksamhet ett sätt som inte inför några ytterligare samhällsekonomiska kostnader genom snedvddande skattekilar. Därmed får man utrymme att samtidigt sänka andra skatter som är dyrare att driva in, nu ofta kallat skatteväxling.

Bland punkterna nedan finns således både sådana där dolda subventioner kan föreligga och sådana där klarlägganden torde kunna undanröja sådana misstankar.

I huvudsak behandlas två slag av obetalda kostnader: Det ena är tillskott av pengar eller förmåner från staten eller från källor som inte styrs primärt ekonomiskt. Det andra slaget av obetalda kostnader är sådana som drabbar andra via miljöskador som idag inte betalas via någon marknad.

SOU 1994: lO7 281

Kostnaderna kan också delas i två kategorier beroende om de är redan orsakade, historiska kostnader vars storlek är oberoende av hur man agerar i framtiden, eller aktuella påverkbara kostnader.

Statliga satsningar för att få igång en verksamhet kan grund för anses som en att senare beskatta den fungerande verksamheten, men en sådan ambition är inte självklar.

För att marknaden skall fungera effektivt måste miljökostnader internaliseras. Detta bör helst ske genom att en marknad upprättas eller kompensationstransaktioner regleras rättsligt, såsom i miljöskadelagstiftningen. När detta inte är rimligt därför att de drabbade inte är identiñerbara, alltför utspridda eller ofödda, kan man istället använda miljöskatter, s.k. pigouviska skatter för att hålla skadegörelsen en optimal nivå När istället de orsakande är oidentifrerbara eller betalningsoformögna kan obligatoriska försäkringar med ersättningsgarantier etableras. såsom miljöskadeforsäkringen.

Miljöskatter är i allmänhet effektivare än direkt reglering därför att aktörerna marknaden gemensamt kan finna mer kostnadseffektiva sätt att reducera miljöskadoma än den reglerande myndigheten. En annan viktig fördel är att den förorenande verksamheten begränsas till en optimal nivå med miljöskatter. Om utsläpp av koldioxid eller radon enbart regleras med tekniska krav utsläppande verksamheter men tillåtna utsläpp var gratis skulle priserna verksamheternas produkter vara för låga och efterfrågan och produktionen för stor. I de fall det finns substitutionsmöjligheter skulle dessa inte heller utnyttjas i optimal utsträckning länge enbart tekniska restriktioner rådde.

Miljöskatter skall för att vara optimala återföras till dem som drabbas av skadorna. Då dessa inte är identiñerbara skall de spridas i den grupp som drabbas. Det saknas ekonomiska skäl att använda just dessa statsinkomster att reducera utsläpp.

3H.|.l I

3 l E l . I l För att tydliggöra vilka forskningsanslag som är förknippade med elproduktion från kämenergi måste avgränsningen mot å ena sidan kämvapenforskningen och å andra sidan fusionsforskningen, markeras. Ett försök att definiera kvarvarande poster finns redan i Regeringens prop. 197879:115. Där anges till 6,7 GSEK i 1977 års penningvärde vilket motsvarar ca 15 GSEK idag.

I samma proposition bedöms detta motsvara en kostnad av 0,2 örekWh i det nuvarande svenska programmet vilket motsvarar ca 0,4 öre i dagens penningvärde. Någon skatt med syfte att återföra dessa pengar har inte dragits in hittills. Skulle man nu anse att kärnkraften skulle betala tillbaka detta under sin återstående livstid skulle detta alltså kosta närmare ett öre per återstående kilowattimme.

Den forskning som har bedrivits sedan kärnkraften kom i storskalig kommersiell drift har såvitt känt till sin huvuddel direkt eller indirekt bekostats kämkraftlöretagen. Återstoden, kanaliserat via bl.a. NE, Stev. av NUTEK, SKI, SSI och UD, torde vara måttlig. Likväl måste frågan undersökas ytterligare för att kunna avfärdas.

Denna post borde kunna klaras av sekretariatet.

I dagens penningvärde budgeterades utbetalningar på ca 5 GSEK under åttiotalet såsom ersättning för försenat idrifttagande. Dessa utbetalningar kan anses som ett rättmätigt skadestånd. Det kan också tolkas som en onormal subvention. Ett klarläggande av saktörhållandena är motiverat. Två frågor är aktuella:

Är det normalt detta sätt kompensera för juridiska eller politiska - att fördröjningar

SOU 1994: 107 233

- Om det är normalt: Var det då en rimlig ersättningsnivå som tillämpades

Utredning denna punkt torde inte grund för någon komplettering ge av lagstiftningen. Den kan dock klargöra verkliga förhållanden kring en omdebatterad misstänkt subvention. Material nog för utredningen torde finnas i arkiven från den period då frågan ursprungligen avgjordes och i offentlig elprisstatistik.

i . H i I .mr I. Genom att reaktorägarna inte har fullt för skador tredje vid ansvar man olyckor kan reaktorema försäkras fullt ut, detta ger reaktorägama större kreditvärdighet än de annars skulle haft.

Dessutom förekommer olika former av statliga borgensförbindelser fram som till Vattenfalls bolagisering varit gratis. Senastekända försök till sammanställning gjordes av Jansson 1989. I första hand gäller detta Vattenfall, Forsmarks kärnkraftgrupp AB och SKB. Borgensförbindelsema har sänkt kapitalkostnadema.

Detta är förmåner som privata kärnkraftverk eller anläggningar för utnyttjande av förnybara energikällor i allmänhet inte åtnjutit.

Det bör kontrolleras att alla sådana garantier idag är avskaffade eller tydligt marknadsmässiga.

Nuvarande förhållanden bör kunna klarläggas genom förfrågningar från sekretariatet till b1.a. tiksgäldskontoret.

Skall de historiska förhållandena kartläggas fordras troligen konsulthjälp.

un] I . H. I. Kapitalkostnaden är en stor del kärnkraftens totala kostnader. Investeringar av i kärnkraft har givit låg avkastning eftersom elprisema legat under totalkostnaden for elproduktion i de senast byggda reaktorema

284 SOU 1994: lO7

Dessutom hävdas de kapitalkostnader kärnkraftägama bokför inte att som visar subventioneri form av att kapital ställts till förfogande till ett pris under marknadspris.

De tidiga obligationer OKG sålt för att finansiera reaktorerna har givit en negativ realränta till fmansiärema. Dessa lån gavs via en politiskt reglerad låne-rnarknad. Jämför man realräntan avfallsfonden med realräntan dessa tidiga obligationer bolagen till stor del sålt till AP-fondema finner som man att avfallsfonden får ca 2% bättre avkastning av staten än den avkastning OKG ger till pensionsfondema.

Realräntor

% -—— Avfallsfoud D Obligatiouslån

Figur Exempel på ett äldre förmånligt obligationslåns realränta i förhållande till avfallsfondens dito.

K lm .n m. l . Genom att bygga stora kraftverk långt från konsumenterna snarare än mindre verk nära konsumenterna ställs högre krav investeringar i transmissionsnät. Det kan hävdas att kärnkraft och stora Vattenkraftverk därför borde bära en större del av övertöringskosmadema än lokala lcraftvärmeverk m.m.

SOU 1994: [07 285

De historiska kostnadema av denna anledning torde små. Man kan vidare vara förvänta sig att detta undersöks och åtgärdas del den påbörjade som en av utvecklingen av elrnarknaden.

Överföringskostnadema berörs också effektvariationema, 3.6.

av se

355.. . .11 H . . I E i Då kärnkraften trängde ut fossileldade kraftvärme- och elproduktionsanläggningar ur produktionssystemet fick vattenkraftverken större betydelse för effektregleringen. Därmed genomfördes en del tilläggsinvesteringar i dessa elverk. Dessa investeringar ligger i dagens penningvärde i storleksordningen 10 GSEK.

Genom att kärnkraftkapaciteten dessutom blev större än normal elefterfrågan och hade låga rörliga kostnader blev det lönsamt att skaffa sig avsättning for värmemarknaden. Denna utveckling har forstärkts genom miljöbeskattningen av fossila bränslen for uppvärmningsändamål. Med nya elvärmekunder ökade successivt effektvariationema ytterligare. Det således framvuxna systemet med stor andel elvärme och därmed förbundna effekttoppar kräver både dyr reglerkapacitet och större kapacitet i elnätet än efter en ekonomiskt optimal utbyggnad. I ett sådant system skulle värme inte produceras av som i sin tur producerats i värmekraftverk.

Kostnaderna för den tillkommande regler- och överföringskapaciteten kan totalt vara i storleksordningen 20 GSEK. Kostnaderna har burits av företag som producerat och distribuerat el. och vidarebefordras till konsumenterna. Kostnaden har inte uppkommit grund av att överkapaciteten byggts upp just i form av kärnkraft utan skulle lika gärna ha kunnat uppkommit grund av en överkapacitet i kolelverk.

Man kan, även här, tänka sig att detta sikt rättas till av en elmarknad i konkurrens med nätrnonopol.

286 SOU 1994: 107

En retrospektiv analys av vad regler- och nätinvesteringama har kostat skulle ha ett historiskt intresse. En analys av denna typ borde ha intresse även for Lex. Svenska Kraftnät och Elverksforeningen. För dem skulle den kunna utgöra bas för en analys av kostnadsriktig taxesättning för övertörings- och reglerkrafttjänster.

De ca 100 GWår som svensk kärnkraft hittills levererat medför en framtida kollektivdos ca 20 000 manSv från kämbränslehanteringen. Med nedan 4.l använda 800 00 SEKmanSv motsvarar detta en kostnad ca 16 GSEK.

i 1 I ä i . n. Föroreningar från kämbränslehanteringen kommer att orsaka skador under lång tid framåt. Dessa skador har tillsammans med det förvarade avfallet använts som argument i diskussionen om kärnkraftens övervältrande av kostnader till kommande generationer.

För att denna kostnad är betydande räcker det att betrakta värdet av de att se förväntade cancerfallen bland människor orsakade av den radioaktiva delen av föroneningama. Enligt United Nations Scientific Committee on the Effects of Atomic Radiation 1988 orsakar kämkraftdriften kollektivdos ca 200 en manSvGWår el. De nordiska strålskyddsmyndighetema sätter kostnaden for de därav orsakade cancerfallen så att kostnaden for dosen blir 800 000 SEKmanSv. Med denna siffra blir kostnaden för kämkraftdriftens cancerrisk ca 160 MSEKGWår. vilket i sin tur motsvarar ca 2 öreIkWh.

Denna externa kostnad kan intemaliseras genom en miljöskatt uran. En sådan skatts storlek bör fastställas med hänsyn till vilka utsläpp som sker från det uransystem som verkligen används. Om reaktorägama köper uran som härstammar från kanadensiska, narnibiska eller ryska gruvor är det prestanda for just dessa som skall utgöra grund for beskattningen snarare än världsmedelvärden enligt UNSCEAR.

sou 1994:107 237

En politisk avvägning gäller här, liksom vid analys av växthuseffekten och koldioxidskatten, frågan om huruvida skall ta hänsyn till effekter i man som huvudsak drabbar kommande generationer.

En annan fråga gäller om det är rimligt att beskatta för globala skador som orsakas av kärnkraftdriften men där de fysiska utsläppen till atmosfären till stor del sker i samband med uranbrytning i andra länder.

Situationen är lik förutsättningarna för koldioxidskatten. Den är inte en skatt koldioxidutsläpp utan fossila bränslen som enbart är importerade i proportion till de koldioxidutsläpp deras kolinnehåll motsvarar.

Miljöskattemas effektivitet grundar sig. som nämnts ovan. att den ger alla aktörer egenintresse av att hitta åtgärder för att minska miljökostnadema. I allmänhet leder miljöskatter till en kombination processförändring, av substitution och minskad konsumtionsnivi. För att en uranskatt i Sverige skall kunna motivera processförändring är det viktigt att skatten sätts med hänsyn till den aktuella uranhanteringskedjan.

En skatt den nämnda nivån skulle ligga väldigt nära den kärnkraftbeskattning som EG-kommissionen föreslog i sitt förslag till energi- och koldioxidskatt 1992. EC Commission 1992

Kompetensen att bedöma relevansen av UNSCEARs siffror för det svenska kärnbränslesystemet torde finnas inom SSI. De politiska handlingsaltemativen bör presenteras av utredningen.

i 2 H m l l .

Exponeringen av arbetskraften i reaktonema har ökat på grund av de senaste årens renoveringsbehov. Kollektivdosen är nu så hög att man kan förvänta sig ett par extra cancerfall bland arbetarna grund av strålningen för varje år.

Det ekonomiska ansvaret för denna sorts samhälleliga kostnader bör jämföras med andra arbetsmarknadssektorer. Vidare bör de juridiska processer som

288 SOU 1994: 107

pågår eller avslutats i USA och Storbritannien mellan kämtekniker och deras arbetsgivare beskrivas. Det råder detta område, liksom kring haveririsker och tidigare asbestrisker, en uppseendeväckande skillnad mellan de bedömningar som industrin och myndigheterna gör och de bedömningar som försäkringsmarknaden tyder på. Se t.ex. Ackland, 1992.

En sådan utredning torde även SSI ha intresse av. En konsultinsats borde kunna upphandlas i samråd. och eventuell samñnansiering med SSI.

I a H . I i l l l

Genom atomansvarighetslagens ansvarsbegränsning fås ingen full marknadsvärdering kärnkraftverkens olycksrisker. Denna ekonomiska risk av bärs istället till del staten och till del de potentiellt drabbade som en av en av bor eller äger egendom kring reaktorema.

Bakgrunden till atomansvarighetslagen beskrivs i Atomansvarighetsutredningen SOU 1959:34. Utredningen gjorde bedömningen att Det är inte sannolikt att någon bortsett möjligen från staten skulle vilja utan - ansvarighetsbegränsning satsa kapital atomanläggning. sid 28 en Samtidigt lanserades vi nödgade att ta atomkraften i anspråk tesen att var kosta vad det kosta vill vi inte vill standardsänlcrting. sid - om acceptera en 25. Idag är förhoppningsvis båda dessa bedömningar obsoleta. Frågan är hur de kostnader idag socialiserats skulle vara om de privatiserades stora som frivillig riskmarknad. Intressemotsättningama kring denna lagstiftning en behandlas bl.a. av Faure van den Bergh 1990.

Internationella studier inte gjorts uppdrag av kämkraftindustrin som sammanfattas Källstrand 1992 och visar att det kan en extern kostnad av vara i storleksordningen 15-20 örekWh el. Kärnkraftindustrins kritik av dessa studier och industrins metod att använda medvetna risktaganden som grund för väntevärden illustrerades nyligen i rapport av Starfelt 1994. Denna en metod. även Källstrands siffror baseras på. kritiserades i grunden redan som Speed 1977. En poängema denna kritik är att det inte går att utesluta av av av existensen av ytterligare oförutsedda risker

sou 1994:107 239

Utredningen bör enligt direktiven inte behandla reglerna i atomansvarighetslagen. Samtidigt är uppgiften att granska och redovisa samtliga kostnader som kärnkraften ger upphov till. och överväga kompletteringar till lagstiftningen om vi finner att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader. Detta torde betyda att inte bör föreslå kompletteringar eller ändringar av atomansvarighetslagen men att vi ändå bör försöka kvantifiera vilka kostnader som kan döljas av den nuvarande lagen.

Det är knappast rimligt att enbart hänvisa till någon enstaka av de källor som refereras av Källstrand 1992 och Starfelt 1994. Man skulle kunna beskriva intervallet mindre an 0.1 örekWh 17,6 örekWh mellan dessa båda författares egna slutsatser, och hänvisa till den möjliga existensen av ytterligare risker.

Men inte heller detta är nöjaktigt. Den riktiga frågan är inte hur stort osäkerhetsintervallet utan vad en normal marknadsvärdering skulle resultera

För att uppskatta denna externa kostnad for svenska reaktorer skulle utredningen kunna låta genomföra en undersökning av en delmängd i den grupp fastighetsägare som idag tar risken. Genom att arrangera verkliga civilrättsliga avtalsmöjligheter i denna delmängd under en begränsad tid skulle man kunna få direkta marknadsvärderingar av risken. Fastighetsägarna i delmängden skulle erbjudas avtal enligt vilka de mot ersättning accepterade att ta den risk de och staten idag tar. Förhandlarna skulle ha alternativet att finna andra kapitalägare som var villiga att mot ersättning ta över risken från fastighetsägarna

En sådan undersökning bör föregås av en förstudie. En sådan bör ledas av någon av de miljöekonomiskt inriktade universitetsinstitutionema kan med fördel göras i samverkan med juridisk expertis.

Inn...] 1 Miljölagstiftningen innehåller ofta undantag och särregler för radioaktiva föroreningar och kämkraftanläggningar. Detta gör det mycket svårt att

I0 l~1—09l5

290 SOU 1994: 107 klarlägga i vilken mån lagstiftningen är konkurrensneutral mellan olika energiteknologier.

Det förefaller som om miljöskador orsakade genom s.k. psykiska emissioner inkluderar även sådana som härrör från kämtekrtisk verksamhet. För sådana saknas annars särregler.

Miljöskadeförsäkringen omfattar däremot inte kämteknik och radioaktiva utsläpp idag. Det är samtidigt inte uppenbart att motsvarande skadesituationer har någon täckning i särregler.

Dessa områden fordrar klarläggande av juridisk expertis för att utredningen skall kunna ta ställning till om ett konkurrensneutralt kosmadsansvar föreligger. Detta skulle kanske kunna fås redan från miljödepartementets jurister. men tarvar annars kvalificerad extern konsult.

I räddningstjänstlagen särbehandlas kämkraftolyckor genom ett osedvanligt samhälleligt åtagande för sanering och uppstädning efter olyckor. Senast infördes skärpningar efter utredningen om kärnkraftsberedskapen SOU 1989:86

Räddningsverket bör beredas tillfälle att yttra sig om löpande och hypotetiska kostnader för tillämpning av denna lagstiftning.

Det är särskilt viktigt att klargöra eventuella skillnader i ekonomiskt ansvar mellan kämkraftrelaterad beredskap och beredskap för olyckor med vattenkraftens dammanläggingar.

Regler om avgifter för myndigheters kostnader finns idag i Förordning om vissa avgifter till Statens kämkraftinspektion, SFS 1991:739 och förordning om vissa avgifter till Statens strålskyddsinstitut, SFS 1976:247. Avgifts-

SOU I994: 107 291

skyldighet enligt dessa förordningar upphör att gälla då reaktorer tas ur drift resp tillstånden upphör trots att behovet av myndigheternas verksamhet inte upphör och SSIs arbete kan bli ännu större under än vid normal drift.

Eftersom det kan vara aktuellt omgående finns det anledning snabbt föreslå att en komplettering till lagstiftningen. Förslaget bör sådant vara att myndigheternas kostnader för övervakning av stängda reaktorer bärs av den reaktorägare som orsakat dem.

Vidare bör övervägas reglering av kostnader hos andra myndigheter såsom SNV, Arbetarskyddsstyrelsen m.fl. sotn får speciella uppgifter i samband nya med avfallshanteringen.

|0l| Ö -ll v ll0hl|.l..l0|{.‘l ‘lI‘-l- KH Förutom den kompetens som utvecklas under FoU-verksamheten i SKBs regi har myndigheterna försökt bygga expertis som kan följa och granska den verksamhet som SKB direkt finansierar. I samband med ansökan en om slutförvaring kommer SKB att vara sökande och myndigheterna dömande och i viss mån granskande. SKBs egentliga motpart utgörs emellertid av lokalbefolkning och kommuner. I dag har dessa mycket få experter att vända sig till som kan assistera dem under MKB-processen. Det är svårt och dyrt att bygga upp nödvändig, oberoende kompetens. Problemet behandlades ingående i SKIs Dialogprojekt och aktörsgruppens slutsats var att reglerna bör ändras så att kommuner. sakägare och miljöorganisationer kan få stöd ur avfallsfonden för denna kompetensuppbyggnad. Aktörsgruppen 1993

Lokala säkerhetsnämnden i Oskarshamns kommun har nyligen av regeringen beviljats ett visst stöd för att anlita experthjälp. Det bör beredas förslag till hur sådant stöd i fortsättningen skall ges.

WMI...] I. l I l En] . Under en period när lagstiftningen om avfallshanteringen utarbetades var det en förutsättning att avfallshanteringen var helt säker. Därmed var miljöskador i samband med avfallshanteringen logiskt uteslutna i teorin. om än inte i verkligheten. Därmed fanns det i teorin inte utrymme för atti

292 SOU 1994: 107

lagstiftningen reglera det ekonomiska ansvaret for eventuella framtida miljöskador. Detta har nu ändrats. Men det råder idag fortfarande oklarhet om det i fmansieringslagen beskrivna ansvaret omfattar ekonomiskt ansvar för de miljöskador som numera är möjliga.

,För att undanröja osäkerheten och tydligt intemalisera denna armars externa kostnad kan detta ansvar explicit skrivas i som punkt 5 § 2 fmansieringslagen. Ytterligare precisering förväntas genom klarlägganden av miljölagstiftningens tillämpning enligt 4.4 ovan.

K ‘Emmi 1. .. Reaktorer behöver ibland stoppas av tekniska skäl. Det har visat sig att även i Sverige kan hela familjer av reaktorer med liknande konstruktion behöva stoppas samtidigt. Därför behövs reservkapacitet så att balansen i nätet kan upprätthållas även vid sådana omfattande stopp.

Om elmarknad med konkurrens förverkligas kommer sådana reservbehov en att betalas marknad och denna kostnad för kämkraftens integration i en kommer att synliggöras. Detta gäller inte om de stora kraftbolagen systemet bibehålls oligopolföretag med möjlighet att sköta sådana transaktioner i som en intern planekonomi.

Om de stora bolagen hade kontrollerats av vinstsökande ägare hade interna subventioner till kärnkraftverken inte varit en politisk fråga. Om bolagen skattebetalarna i olika former är frågan däremot aktuell för däremot ägs av riksdag och kommunfullmäktige såsom ägarföreträdare.

Uppgiften att kontrollera intern subvention förekommer torde vara en om fråga för revisorerna. I detta fall fordras dock särskild kompetens som går långt utöver att granska om transaktionerna sker formellt rätt.

SOU 1994: 107 293

Referenser

Ackland. L. 1992: Who the Hell Will Insure US. Bulletin of the Atomic Scientists. November 1992. sid 22-27.

Aktörsgruppen 1993: DIALOG-projelnet, Aktörsgruppens slutrapport. SKI Teknisk Rapport 93:34.

Betänkande av utredningen om kämkraftberedskapen. SOU 1989:86

Bergman, C. 1992: Vad är rimligt att betala för att förhindra ett SSI 92-03, Swedish Radiation Protection Board.

gancgdödsfall

rapport toc 01m.

S.B. ed. 1968: Problems Public Spending Analysis. Washington

glêase,

EC Commission 1992: EC Draft directive introducing a tax on carbon dioxide and energy emissions. Supplement Europe Environment no 391 July 14, — 1992.

Ewers, HJ. Rennings, K 1992: Abschätzung der Schäden Duech einen Sogenannten Super-Gau. in Prognos-schriftenreihe Identifiziemng und Internalisierung Externer Kosten der Energiversorgung 2 Basel.

Faure. M. van den Bergh, R. 1990: Liability for Nuclear Accidents in Belgium fram an Interest Group Perspective. International Review of Law and Economics. vol 10, sid 241-254.

Hall. D.C. 1990: Preliminary Estimates of Cumulative Private and External Costs of Energy. Contemporary Policy Issues. 8 pp 283-307.

Harrod. R.F. 1948:Towards a Dynamic Economy Macmillan, London.

Hohmeyer, O. 1988: Social Costs of Energy Consumption, Springer-Verlag, Tokyo.

ICRP 1991: Publication 60, Recømmendatiøns of the International Commission on Radiation Protection. Pergamon Press.

Jansson. Klas 1989: Statens borgensåtaganden energiområdet. PM Riksdagens utredningstjänst, 1989-04-05 Dnr 8889:2085.

Jones-Lee, M.W. 1989: lheEconomics of Safety and Physical Risk. Oxford.

Kalllstrand. Åsa 1992; Försäkringspremier för Svenska Kämkraftverlt. Institutionen för Nationalekonomi, Umeå universitet.

Ottinger, R.L. et. al. 1990: Environmental Costs of Electricity. Oceana Publications. New York.

Schelling, T.C. 1968: The Life You Save May Be Your Own. in Chase 1968.

294 SOU 1994: 107

Speed, T.P. 1977: Negligible probabilities and reactor safety: another missuse of probability University of Western Australia.

1994: Är svensk kärnkraft subventionerad KSU 1994-01-20 Starfelt, N. UNSCEAR 1988: Sources. Effects and Risks of Ionizing Radiation. United Scientific Committee the Effects of Atomic Radiation 1988 Report Nations on to the General Assembly.

Bilaga 2.2 sou 1994:107 295

Kämkraftens totala kostnader Kämbränslefondsutredningen

Kommentarer och synpunkter på Tomas Kåbergers PM 1993-12-20

3.3 Garantier och borgensåtagande som indirekt räntesubvention

Varken Sydkraft AB för Barsebäcksverket eller OKG AB har erhållit någon form statliga borgensåtaganden eller garantier vid uppförandet eller finansieringen av reaktorema vid Barsebäck och Simpevarp. För Svensk Kämbrânslehantering av AB SKB och Forsmark Kraftgrupp AB FKA gällde särskilda garantiregler på grund att SKB och FKA är dotterbolag till Vattenfall. Den privata delen av av kämkraftinudstrin har dock alltid burit sin del av SKBs och FKAs förpliktelser genom garantiåtagande mot SKBFKA Vattenfall.

via Vattenfall delägare 74,5% i FKA. I den Staten är genom avtal och egenskapen har staten ställt borgen antingen genom Vattenfall svenska lån riksgäldskontoret utlandslån -för sin andel FKAs upplåning. På eller av motsvarande sätt har de privata delägarna ställt borgen för sin del 25,5%.

När Vattenfall blev bolag den 1 januari 1992 överfördes alla statens kvarstående borgensåtaganden gentemot FKA till riksgäldskontoret som samtidigt införde en garantiavgift De privata delägarna betingar sig samma avgift.

Direkt räntesubvention genom utlåning till underpris

Fram till 1980 fastställdes obligationsräntoma i Sverige av riksbanken. Knappheten på långfristigt kapital var stor och staten och bostadsbyggandet prioriterades den rådande placeringsplikten. Fillstånd från riksbanken genom krävdes för att utge obligationslån och tillståndskön var lång. Någon egentlig långfristig fri marknad existerade knappast eftersom riksbanken även kontrollerade försäkringsbolagen k frivilliga överenskommelser. Fram till genom s 1972 rådde också i praktiken förbud mot upplåning utomlands för inhemska under 1972 ändrade inställningarna till utlandsupplåning och investeringar. De fortsatt knapphet på långfristig marknad i Sverige samt oljekrisen 1973 innebar att riksbanken i själva verket tvingade kraftföretagen att låna utomlands för att del investeringarna i kärnkraften. Dessa långfristiga finansiera en stor av utlandslån, med förbud mot förtida återbetalning blev på grund av upprepade devalveringar svenska kronan mycket dyra för Iåntagama. av

obligationer fria medan riksbankstillstånd År 1980 släpptes ränta för oprioriterade för obligationslán levde kvar till slutet av 80-talet.

den under 70-talet förda kreditpolitiken med administrativt satta Totalresultatet av långräntor, knapphet lång inhemsk finansiering samt obligations- och andra tvånget delvis låna utomlands har inneburit höga kapitalkostnader för de att investeringar kraftindustrin gjorde under denna period. som

Bilaga 2.3 296 SOU 1994: l07

Kärnbränslefondsutredningen Näringsdepartementet 103 33 STOCKHOLM

S n unkter frå SKB och kraftfö eta e Härmed översänds vår samlade syn beträffande Tomas Kåbergers PM som underlag för diskussioner i utredningen.

Stockholm den 9 mars 1994

W

CZ,g

luck

Sten Bjurström stig Sandklef son

SLll994:l07 297

Kommentar beträffande Tomas Kåbergers PM 1993-12-20 kärnkraftens totala kostnader

1. Bakgrund

Vid kärnbränslefondsutredningens möte den 20 december 1993 utdelades ett PM av Tomas Kåberger för kommentarer. Detta PM utgör en första skiss till redovisning en som avser att belysa kärnkraftens kostnader i ett vidare perspektiv. Nedan ges ett antal synpunkter på handlingen.

2. Allmänt

Arbetsgruppens uppgift inom utredningen är att belysa kostnaderna för hela kärnbränslecykeln.

När det gäller kostnader kring elproduktion och kärnkraft kan de belysas på många olika nivåer företags-, - samhälls-, nationsnivå och global nivå.

De kan också belysas historiskt och framtidsmässigt.

En viktig är uppgift att belysa några kostnader i om ett framtidsperspektiv glömts bort, detta inom för ramen utredningens uppgift att säkerställa att medel finns i framtiden.

Det kan också finnas andra skäl att belysa kostnadsbilden, t.ex. trovärdigheten i att branschen gjort rätt för sig. Detta är säkerligen viktigt måste men ges en andrahandsprioritet i den nu aktuella utredningen.

För att man skall nå syftet som nämns i PMet att att få en rättvisande och korrekt bild av förhållandena styr som och allokerar samhällets insatser rätt krävs att man sorterar begreppen.

Den ytterst noggranna genomgången av alla kostnader som föreslås kring kärnkraften kan ett intryck denna ge att energiproduktion har en särposition. En total belysning

298 SOLJl994:l07

av likvärdiga industriella och samhälleliga verksamheter, inklusive kärnkraftens kostnader och nytta, skulle troligen visa att kärnkraften i allra högsta grad gjort rätt för sig. Det torde dock krävas mycket omfattande utredningsinsatser för att på något rimligt sätt relatera kärnkraftskostnader till samhällets i övrigt och utgöra en grund för prioriteringar. Kåberger använder själv samma tankegång när han talar om att miljöskatter skall användas för att hålla skadorna på en optimal nivå. För att optimera miljöskador för energiproduktion och industriell verksamhet krävs ett brett angreppssätt som torde ligga utanför denna utrednings uppgift och möjligheter.

Denna totala kostnadsbild för energifrågor ägnadess stort intresse, bl.a. i samband med ett Helsingfors-möte för några år sedan och är huvuduppgift i nu pågående DECADESprojekt, där olika fakta ställs samman. Erfarenheten är att det krävs en mycket omfattande insats för att belysa frågorna på ett bättre sätt än vad man kan grovt göra idag. Sådana utredningar är dock viktiga och torde sannolikt leda till att Coyproblematiken kommer fram. Denna stora uppgift torde dock falla utanför utredningens ram.

Med hänsyn till den korta tiden och det begränsade mandatet bör pågående utredning koncentrera sina ansträngningar, enligt vår uppfattning, på förräntning av kapitalet samt att särskilt nyansera förhållandet kring realräntan och investeringshorisonterna. Det kan också vara intressant att översiktligt belysa kostnadsbilden och dess variationer. När det gäller det vidare kostnadsperspektivet utöver samhällets idag mera jordnära syn kan man möjligen konstatera det angelägna behovet av ett vidare synsätt; någon grund för att dra slutsatser torde inte vara möjligt att uppnå i utredningen.

3. specifika kommentarer

Nedan ges ett antal specifika kommentarer, sifferbeteckningarna i PMet utnyttjas.

3. Historiska kostnader

Då några retroaktiva kostnadsdispositioner inte torde vara aktuella och komma att belasta de framtida kostnaderna synes det rimligt att man ägnar mycket litet intresse åt de historiska kostnaderna, även om de i vissa sammanhang kan ha ett allmänt intresse. Det troliga är att sådana uppgifter visar att kärnkraften, jämfört med

SLIl994:lO7 299

övrig annan samhällsverksamhet, har gjort väl rätt för sig.

Skulle principen om historiska utvecklingskostnader tillämpas för t.ex. vindkraft blir frågan om vid vilken utbyggnadsgrad kostnaderna tas ut väsentlig. Tas den ut i ett tidigt skede blir konsekvensen mycket höga tillägg till kWh-priset. Tas den ut sent kan man argumentera för att all tidig vindkraft subventionerats. Resonemanget visar hur oanvändbara historiska kostnader är för att styra framåt.

3.5 Kostnader för speciell överföringskapacitet

Stora Vattenkraftverk byggdes med nödvändighet ut i Norrland och var mycket riktigt anledning till den huvudsakliga utbyggnaden av stamnätet. Ägarna av vattenkraften i norr bär också redan nu huvuddelen av kostnaderna för stamnätet.

De stora värmekraftverken har lokaliserats nära konsumenterna, dock inte så nära som små lokala kraftvärmeverk. Det är säkert mera ekonomiskt att ansluta ett stort värmekraftverk via stamnätet än ett tiotal mindre kraftverk till det regionala nätet. De ekonomiska skalfördelarna med stora kraftverk gäller även anslutning till nätet. För övrigt bär även de stora kraftverken sin del av stamnätskostnaderna.

Samtliga kostnader för stamnätet betalas av ägarna till vattenkraft och stora värmekraftverk inklusive kärnkraftverken. Kostnaderna för stamnätet är dock en liten del av de totala kraftkostnaderna och kompenserar många gånger om av de ekonomiska fördelarna med stora kraftverk.

Kostnaden för att klara bortfall av ett stort kärnkraftverk eller en stor överföringslinje från Norrland är liksom teknisk lösning ungefär densamma och kan inte entydigt föras på den ena eller andra orsaken.

3.6 Följdinvesteringar för ökad reglerkapacitet i vattenkraftverken

En av de stora fördelarna med det svenska produktionssystemet är samspelet mellan vatten- och värmekraft. Man utnyttjar fördelarna hos båda kraftslagen Vattenkraften

300 SOU 1994: 107

är tekniskt och ekonomiskt lätt att reglera och utnyttjas därför bl.a. till detta. Kärnkraften hade sannolikt varit möjlig att reglera mer än vad som skett men till en högre kostnad än för vattenkraften. Sannolikt hade även kärntillgänglighet försämrats något vid ökad regle-

kraftens

ring.

Vattenkraftens produktionsförmåga är beroende av nederbörden. Vid ett torrår räcker produktionen bara till cirka 80% av det normalt. Ett rent vattenkraftsystem måste därför byggas ut till en högre kapacitet eller med stora flerårsmagasin. Tack vare kärnkraften har man kunnat undvika dessa investeringar i vattenkraften. Detta resonemang gäller oavsett om värmekraftveken är av typ kärn eller fossil.

Genom samspel vatten-värmekraft får man en optimerad blandning. Det är omöjligt att i detalj utreda vem som bidrar mest till den gemensamma nyttan.

4. Aktuella extra kostnader för driften

Allmänt kan konstateras att flera av frågorna och sättet att dem skiljer sig väsentligt från vad som är tradise tion i samhälle och näringsliv.

Man kan också konstatera att många av de punkter som tas upp ifrågasätter huruvida SSI har värderat kostnadnytta i samband med att de satt sina gränsvärden. Grundläggande och för den här utredningen vägledande borde vara att konstatera att verken drivs med förhållanden som utgör om bråkdelar tillåtna gränsvärden torde detta vara tillav fredsställande. Frågan om SSI har en felaktig grund för sina värderingar kan naturligtvis diskuteras men.borde höra hemma i en annan utredning.

Vi måste också medvetna att strålning avviker vara om från många andra miljöeffekter, där just skadorna på miljön är det föranleder åtgärder, såsom svavelskatt som för att minska observerade skador på skog, sjöar m.m. Att strålning kan mätas ner till enstaka sönderfall är bra utgör inget bevis för att låga stråldoser leder till men miljöskador. Alla sådana effekter härleds från modeller och beräkningar där utgående från observerade effekman, vid höga doser, extrapolerar till låga doser. I ter ner vissa fall, t.ex. påstådda miljöeffekter från urangruvorlakrester, är inte utsläppens globala strålningsnas ens effekt mätbara, ännu mindre de faktiska miljöeffekterna.

SLJl994:lO7 301

Det borde egentligen vara överflödigt att påpeka det men det görs ändå för fullständighetens skull, att det inom vetenskapen råder många olika uppfattningar om vilka modeller som bör användas för att bedöma effekterna av låga stråldoser. Däremot har hygglig enighet den man om linjära modellen som ett redskap att värdera skyddsåtgärder i operativt syfte. Dessa skyddsåtgärder ligger inom respektive anläggningsinnehavares ansvarsområde och kostnaderna ingår i dagens kostnader.

4.1 Rutinutsläppens miljöskador

Den kostnadsmässiga konsekvensen av potentiella rutinutsläpp i samband med drift förefaller synnerligen oss diskutabel och baserad på ett cirkelbevis. Det är stor skillnad på den kostnad som en verksamhet är beredd att lägga ned för att undvika en viss effekt och den faktiska kan bli följden sådan

koätnad

som av att en effekt uppst r.

Globala skador på grund av uranbrytning

Modern uranbrytning ses miljömässigt som ett föredöme jämfört med en hel del annan samhälls- och gruvverksamhet. Man kan därför inte ta upp frågan utan att belysa och relatera den till en hel del andra verksamheter. Det torde ej vara rimligt för utredningen att ägna sig åt någon överprövning andra länders miljökrav, t.ex. av Kanadas eller Australiens miljöpolitik. Det torde vara tillräckligt att visa att man i dessa länder med stor omsorg och stränghet ställer miljökrav på uranbrytningen och att kostnaden för detta ingår i det pris vi från som Sveriges sida betalar. Det torde formellt sett vara helt klart att ingen i framtiden kommer att återkomma med krav på ersättningar. Det rimliga för utredningen är att man därför begränsar sig till vad som rör de svenska förhållandena.

4.2 Hälsoeffekter av yrkesexponering

Frågor kring samhällets kostnader och rimligheten i olika insatser är ett ansvar för SSI och beaktas i samband med tillståndsgivning och reglering sådan verksamhet. För av utredningens del borde det räcka med att påpeka att så är fallet.

302 SOlJl994:l07

4.3 Haveriskador

När det gäller risker vid eventuellt haveri för vad förslagsställaren kallar oskyldiga pågår som bekant en bred diskussion, huruvida dagens system är tillfredsstälaktiv prövning och diskussion från stats och lande. En samhälles sida sker löpande.

Försäkringsförhållandena är väl reglerade och diskussiorör endast rimliga ansvarsnivåer där kritikerna nen hävdar att åtagandet är för begränsat bl.a. jämfört med andra industrigrenar. För att belysa att så är fallet ordentlig analys de facto-innehållet i krävs en av annan lagstiftning.

Eftersom frågorna på intet sätt är bortglömda och direktiven för utredningen specifikt utesluter ovanstående frågor utredningen i första hand arbeta med de ålagda bör uppgifterna.

bör dock påpekas att Källstrands Kåbergers referens, Det sid. 10 uppskattning på 15-20 örekWh i riskkostnad inte är sammanfattning internationella studier alls en av utan enbart stödjer sig på en tysk författare Hohmeyer, 1988 därvid kombinerat extremt höga konsekvenser 2som gånger så mycket Tjernobyl-olyckans och sannolik- 3 som för olyckor är flera hundra gånger större än de heter som som gäller för svenska reaktorer.

Internationella studier USA-NRC, 1984, 1990, OECD 1992 visar tvärtom på riskkostnader som ligger under 0,04 örekwh. En svensk studie Starfelt, 1993 drar slutsatatt de externa kostnaderna för kärnkraftolyckor sen ligger under 0,1 örekWh och därför väl täcks av den speciella svenska kärnkraftskatten på 0,2 örekWh.

4.4 Eventuella miljöskador

Det är riktigt påpekas i texten att det finns särregsom för radioaktivt material och kärnkraftanläggningar. ler också riktigt att det därigenom är svårt Det är kanske att relatera denna verksamhet till andra energiteknologi-

er.

Det torde dock uppenbart för alla som studerat vara lagstiftningarna att de krav som ställs på kärnkraften är väsentligt mycket strängare än på annan verksamhet. Bl.a. det ju konstaterats i utredningen kring samhällets har tillämpar kärnkraftens regler på miljöskuld att om man

SLJl994:lO7 303 7

samhället i övrigt skulle den angivna skuldbördan öka fem ä tio gånger Jernelöf, 1993. Föreslagen utredning torde visa att kärnkraften är striktare och strängare reglerad än annan verksamhet i samhället, vilket jag tror är ett känt faktum för de flesta.

4.5 Beredskap och saneringskostnader

Värdering av de krav som i något avseende skiljer sig från annan samhällsverksamhet sker i samband tillmed ståndprövningen och system finns för att särskilda utta extra kostnader. Exempelvis betalar kärnkraftverken betydande belopp för investeringar och drift brandförav svaret i kärnkraftkommunerna.

Kärnkraftverken betalar också kostnader för larmutrustning, mätningar, åtgärder alla slag i samband med av beredskapen mot olyckor.

4.6 Miljökostnader i samband med avfallshanteringen

Det råder inga oklarheter i finansierings- och kärntekniklagarna när det gäller ansvaret för avfallet. Det finns ett totalt ansvar och denna fråga prövas ingående av myndigheternai samband med tillståndsprövningen.

4.7 Kostnad för elproduktionskapacitetsreserv

Här torde man beröra interna företagsmässiga förhållanden. Att i ett visst ögonblick frysa situationen internt i ett företag och därvid dra slutsatser kring huruvida viss verksamhet subventionerar annan eller inte torde vara företagsekonomiskt ovanligt och naturligtvis omöjliggöra en stor mängd investeringar etc.

SOU 1994: 107 305

Bilaga 3

Till

belysning av kärnkraftens externa

kostnader ett arbetsmaterial

-

Begreppet externa kostnader några exempel

-

Reducering av externa kostnader genom privata

enskilda överenskommelser

1.2 Reducering externa kostnader

av genom privata

kollektiva överenskommelser

1.3 Reducering externa kostnader

av genom politiska

åtgärder

1.4 Externa kostnader och

miljöskatter några exempel

- 1.5 Slutsatser

Joniserande strålning extern kostnad

som

Externa kostnader inom kärnkraftsområdet

3.1 Joniserande strålning vid uranbrytning

3.2 Strålning vid normaldrift kärnkraftverk

av

3.3 Radioaktiva

utsläpp vid kämkraftsolyckor

3.4 Externa kostnader för slutförvar kärnavfall av

Il I4-09|5

306 SOU 1994: 107

Till kärnkraftens

belysning av externa

kostnader - ett arbetsmaterial

Som framgår av kapitel 8 har vi tagit fram ett material avsett att

närmare belysa dels metodfrågor i samband med begreppet externa

kostnader, dels den eventuella förekomsten och omfattningen av

externa kostnader vid uranbrytning och vid normal drift av

kärnkraftverk. Vi har också tagit fram material rörande de särskilda

metodproblem gäller vid uppskattning av kostnader för riskerna

som radioaktiva utsläpp vid en eventuell kärnkraftsolycka samt för av

möjliga radioaktiva utsläpp från ett slutförvar av kärnavfall.

l Begreppet externa kostnader några

-

exempel

Begreppet extern kostnad kan illustreras med ett exempel av vardagligare karaktär än från kärnkraftsområdet. Exemplet yrkespianist som har för vana att öva på avser en

natten. På det sättet kan pianisten upprätthålla sin färdighet och få

bra inkomster. Om någon granne får sin sömn störd av pianistens

nattspel orsakar denne en kostnad för en annan person. Kostnaden

kan bli mycket påtaglig om grannen tvingas vara hemma från sitt

arbete på grund inte får tillräcklig sömn. I detta fall av att grannen

är kostnaden för grannen en extern kostnad for pianistens yrkes-

utövning.

Denna externa kostnad bör alltså tas med i en total beräkning av

kostnaderna för pianistens verksamhet. Syftet med att beräkna den

externa kostnaden är också att göra det möjligt att reducera, eller kanske t.o.m. eliminera, denna kostnad.

SOU 1994: 107 307

Det finns olika typer av överenskommelser eller politiska åtgärder

som kan leda till lägre externa kostnader. I princip finns

ett

spektrum av lösningar alltifrån att två individer kommer överens till

lagstiftning och beskattning.

1.1 Reducering externa kostnader

av genom privata

enskilda överenskommelser

En möjlig väg för att reducera de externa kostnaderna i exemplet

ovan är att grannen och pianisten försöker lösa problemet sinsemellan genom en privat överenskommelse. Det kanske räcker med att grannen talar om för pianisten att hans nattsömn störs och han att ibland måste stanna hemma från arbetet, för att pianisten skall välja att öva någon annanstans eller öva på dagen i stället för på natten. Om inte detta räcker kan grannen hota med att vidta motåtgärder om pianisten fortsätter att störa hans nattsömn. En möjlighet annan är att grannen betalar pianisten för att sluta spela på natten, exempelvis så mycket att pianisten kan köpa ett elektroniskt piano och spela med hörlurar på natten. Om grannen förlorar mycket på grund av att nattsömnen störs kan detta liten kostnad for vara en att

göra en stor vinst. Som sista åtgärd kan flytta.

grannen

Vardagliga externa kostnader kan alltså i vissa fall elimineras

genom privata överenskommelser.

1.2 Reducering kostnader av externa genom privata

kollektiva överenskommelser

En möjlighet kan i det givna exemplet frågan i

- - vara att ta upp

den egna bostadsrättsföreningen. Om det är många störs och

som många som stör nattsömnen för andra kan det lätt bli tidsödande om alla störda skall förhandla med alla stör. Då kan det som vara

tidsbesparande att komma fram till regler i föreningen

gemensamma

för alla lägenhetsägare. Därmed har tagit med

man en annan typ av kostnad utöver den externa kostnaden, nämligen vad brukar man

kalla transaktionskostnader, dvs kostnaderna för förhandla

att med

varandra sinsemellan eller inom föreningen och fatta beslut.

308 SOU 1994: 107 Det är inte nödvändigtvis den externa kostnaden som skall miniutan den externa kostnaden och transaktionskostnaden meras sammantagna. Om försöker lösa problemet med pianistens störande nattman övningar via bostadsrättsföreningen kan det visa sig svårt att nå enighet hur stor den externa kostnaden är. En del medlemmar om kanske inte alls störs, andra störs bara av spel efter kl 12 på natten

medan andra med tidiga kvällsvanor störs redan av spel efter kl 9

på kvällen. Skall man utgå från den mest känsliga medlemmens

önskemål och förbjuda pianospel efter kl skall man utgå från ett

genomsnitt och förbjuda spel först efter ll eller utgå från den

mest störningståliga och inte förbjuda pianospel alls

Den slutsats kan dras från detta exempel är, att det ofta inte som

finns någon objektiv värdering eller metod för att fastställa

storleken på den externa kostnaden. Detta är en avgörande komplikation vid diskussioner om begreppet extern kostnad. Begreppet extern kostnad verkar lätt att förstå, men är svårt att ge operativ definition och i många fall svårt att exakt kvantifiera. en

1.3 Reducering externa kostnader genom politiska

av

åtgärder

Ett tredje alternativ för att reducera, eller eventuellt eliminera,

kostnader utgörs politiska åtgärder. Dessa innebär att externa av

staten använder lagstiftning, annan administrativ styrning eller

beskattning för till att den externa kostnaden beaktas av den att se vill bedriva en viss verksamhet. som

Skadestdndslagstzfining

I Sverige liksom i de flesta andra västländer finns en generell

möjlighet att få externa kostnader beaktade genom reglerna i

skadeståndslagstiftningen. Dessa regler innebär vanligen att den som

skadas verksamhet någon annan bedriver kan begära att en av som domstol tvingar den andra parten att betala honom ett skadestånd. Pianistens inte kan arbeta fullt ut på grund av det granne som

nattliga pianospelet skulle kunna få ersättning från pianisten för den

SOU 1994: lO7 309

skada som denne orsakar. Om pianisten är medveten detta kan om han undvika skadeståndet att spela någon än genom annanstans hemma. Om detta är för stor nackdel för honom kan han välja att betala skadeståndet. I båda fallen har den externa kostnaden reducerats, i det första genom att pianisten slutar spela hemma och

i det andra fallet att kompenseras ekonomiskt. För

genom grannen den som vill gardera sig mot risken att drabbas stora skadestånd av

finns ofta möjlighet att teckna försäkringar täcker skadestånd.

som

Annan administrativ reglering

Det finns också möjlighet specialtörfattningar reducera

att genom enskilda typer de externa kostnaderna. Sådan administrativ av

reglering innebär att staten ställer krav på att anläggningar är

som

potentiellt störande på omgivningen utformas på ett viss sätt. Det

kan också ställas krav på att störningen omgivningen inte får

av

överstiga en viss nivå.

Beskattning

Staten kan i vissa fall välja att beskatta en störning. Sådan beskatt-

ning kan innebära alternativ till en administrativ reglering. Åtgärden

innebär att den som påverkar omgivningen får betala skatt

en som

motsvarar den kostnad som störningen orsakar.

310 SOU 1994: lO7

1.4 Externa kostnader och miljöskatter några exempel

-

Några exempel från miljöområdet kan vara belysande.

I Sverige och flera andra länder har främst två typer av admini-

strativ reglering använts för att minska de externa kostnader som

svavelutsläppen orsakar. En är att det krävs tillstånd av staten för

att få bygga större parmor.

I Sverige infördes för några år sedan ytterligare en metod att

reducera de externa kostnaderna för svavelutsläpp, nämligen en skatt på svavelutsläpp från större pannor. Skatten är 30 kr per kilo

svavel. För större är detta troligen en effektivare statlig

pannor reglering än gränsvärden för utsläppen, eftersom kostnaderna för att

begränsa utsläppen ofta är olika mellan olika anläggningar.

För utsläppsskatter finns emellertid en extra kontrollkostnad eftersom skatten förutsätter att man kontinuerligt mäter hur stora

utsläppen Det är på grund av att sådan utrustning är ganska dyr

som utsläppsskatter bara tillämpas på större anläggningar. För att

klara de externa kostnaderna för mindre anläggningar har man i stället infört svavelskatt på bränslen. en

På motsvarande sätt har man gjort vad gäller de externa kost-

naderna för utsläpp av kväveoxider till atmosfären genom att man infört avgift på utsläpp av kväveoxider. Också här har man av en kostnadsskäl begränsat sig till större parmor, därför att de administrativa kostnaderna blir så stora alla små pannor skulle vara om skattepliktiga. Till skillnad mot svaveloxid, som orsakas av svavlet i bränslet, har bildningen kväveoxid i första hand att göra med av hur är konstruerad och hur man eldar. Därför finns inte pannan

möjligheten att som i svavelfallet införa skatt på bränslet för att

eliminera de externa kostnaderna för de mindre pannorna. Exemplet med kväveoxider illustrerar att man i vissa fall av ekonomiska skäl kan få acceptera externa kostnader därför att de administrativa kostnaderna att minska de externa kostnaderna blir så stora. Valet av metod för att med statlig reglering minska de externa kostnaderna beror alltså på vilka administrativa kostnader transak-

olika metoder medför. Även mycket i

tionskostnader som om

princip talar för att skatter på utsläpp är en effektiv metod, måste

ta med i kalkylen att den kan bli dyr om den t ex skall

man

tillämpas på många objekt, exempelvis landets alla små fastig-

hetsparmor.

1.5 Slutsatser

Externa kostnader är kostnader för skador som någon orsakar en annan utan att betala för skadan.

Extern kostnad som begrepp verkar lätt att förstå, är svårt att

men

ge en operativ definition och i många fall omöjligt att exakt

kvantiñera. I vissa fall kan externa kostnader reduceras privata genom överenskommelser eller genom privata kollektiva överenskommelser

exempelvis i föreningsform.

Vissa typer av externa kostnader reduceras dock bäst genom politiska beslut. När man beräknar de externa kostnaderna bör man också ta med

i beräkningen transaktionskostnaderna, dvs. ta med kostnaderna att

komma överens privat eller politiskt om att reducera dem och kostnaderna att kontrollera att överenskommelserna efterlevs.

I det politiska systemet finns skadeståndslagstiftningen ett

som generellt sätt att komma de externa kostnaderna.

2 Joniserande

strålning som extern kostnad

Den statliga regleringen av kärnkraftverken när det gäller skydd

mot joniserande strålning sker genom två lagar.

Kärntekniklagen är en speciallag för kärnteknisk verksamhet som

skall förhindra att de radioaktiva ämnena i reaktorn kommer ut i

omgivningen och därigenom utsätter människor för stora doser

joniserande strålning

se avsnitt 2.2 i betänkandet. Lagen syftar

alltså till att minska risken för olyckor och minska skadorna om en

olycka skulle inträffa.

Enligt lagen fordras tillstånd för att uppföra och driva kärnen kraftsreaktor och ställs krav på att den fått tillstånd måste som

uppfylla de krav som Statens kärnkraftinspektion ställer. Exempel

på krav är att en reaktor måste ha s.k. inneslutning för att en

312 SOU 1994: l07

förhindra radioaktiva ämnen sprids det sker en olycka i

att om reaktorn. Ett annat krav datum är att det måste finnas ett av senare filter utsläpp från stor del de radioaktiva ämnena som renar en av reaktorolycka inträffar att reaktorinneslutningen inte om en så stor klarar att innesluta de radioaktiva gaserna. av

Strálskyddslagen är generell lag gäller för både naturligt

en som

förekommande strålning och all verksamhet som orsakar strålning

joniserande och icke-joniserande, exempelvis kärnkraft, röntgen-

diagnostik och medicinsk strålbehandling. För sådan verksamhet

fordras tillstånd staten är förenat med skyldighet att följa

av som

Statens strålskyddsinstituts bestämmelser.

Bestämmelserna innebär inte får utsätta människor för att man strålning över viss nivå. Det gäller både personal som arbetar i en

den verksamhet regleras och människor i omgivningen. I

som bestämmelser olika nivåer på tillåtlig

Strålskyddsinstitutets anges det påverkar människor frivilligt utsätts för exponering när som strålning, på arbetsplatsen, respektive när strålningen påverkar

t.ex.

människor i omgivningen.

Strålskyddslagen administrativ reglering för att begränsa

är en

externa kostnader joniserande strålning.

av

i1derfal1er j tråldosens

ll biol

jvsmassä samtvid hög-a v H under , 3‘-‘4s v kört tid är sannolikhetenför d i i i 5ca 7%; Sv, várav5 per verigeiär ca S iiiSv 5 türligt forekornmandeg-s medicinska undersövja

rålning bidrar gmçaréh

enheten manSv. om

kollektivaüfstråldosen-lqimp

uppgår per artnr ca

syárarrörcav35;000 nian

Stråldosen från kärnkraft

Liksom på andra områden kompliceras det grundläggande problemet att reducera eller eliminera de externa kostnaderna av hur man - skall bestämma dessa kostnader. Just på strålskyddsområdet har man dock lagt ner ett omfattande arbete internationellt på att komma överens om enhetliga grunder för att beräkna de externa kostnaderna. Fortfarande är det dock omöjligt att objektivt bestämma kostnaden, eftersom olika människor är olika känsliga för joniserande strålning och dessutom upplever och värderar risker olika. Skall man basera kostnaderna på den mest känslige Hur skall man värdera risken for olika typer av sjukdomar Skall man utgå från verklig risk eller upplevd risk Beräkningar av den externa kostnaden av strålning från kärnkraftverk och radiologiskt arbete försvåras att strålningen från dessa av källor är så mycket mindre än den normala strålning som omger oss. Därför är det svårt att avgöra sjukdom är orsakad av om en den normala eller av den extra strålningen från exempelvis ett kärnkraftverk. Sannolikheten att drabbas av sjukdom vid låga stråldoser är vidare så liten att den inte säkert kan fastställas med mätningar. Man har i de internationella överenskommelserna om strålskydd utgått från de uppmätta riskerna för sjukdom vid höga stråldoser där har man

314 SOU 1994: 107

tillförlitlig statistik och antagit att risken för sjukdom är direkt

proportionell till stråldosen dvs. halvering av stråldosen innebär

en halverad risk för sjukdom. Man bedömer dock att låga stråldoser

och i synnerhet doser under lång tid låg strålnivå ger

som ges mindre skada dosenhet, eftersom skador som fordrar flera per

samtidiga joniseringar i en cell knappast kan uppkomma vid låg dos

och strålnivå. För att i det följande kunna relatera de externa kostnaderna från

kärnkraftsproduktion till andra kostnader väljer att också uttrycka

skaderisker och dödsrisker i monetära termer. Vi antar att joniserande strålning orsakar kostnader som uppgår till cirka 1 milj. kr manSv‘. Detta värde stämmer ganska väl överens med den per riktvärde SSI använder som den summa pengar som vid norm som

optimering strålskyddet är det mesta man vill lägga ut för att

av marginellt göra sig av med 1 manSv.

3 Externa kostnader inom kärnkraftsområdet

I det följande diskuteras förekomsten av externa kostnader i

samtliga led från uranbrytning till slutförvar av kärnavfall. I fokus

för diskussionen står de metodproblem som aktualiseras när det

gäller att kvantifiera de externa kostnaderna.

3.1 Joniserande strålning vid uranbrytning

Brytning för användning i kärnkraftverk orsakar joniserande

av uran

strålning till omgivningen framför allt på grund av att upplagen av

gruvavfall, dvs. uranmalm som inte utvunnits, avger strålning

såvida inte erforderliga åtgärder vidtas för att täcka över malm-

resterna. strålningen från dessa avfallsupplag kommer från tunga

radondöttrar med kort halveringstid några dagar. Till skillnad från

strålningen till följd driften kärnkraftverken kommer denna

av av

strålning bara verka lokalt nära Den ger mycket små

urangruvorna.

regionala bidrag och helt försumbara globala emissioner.

Vi antar vi ett linjärt samband mellan stråldos och risken för skada.

SOU 1994: 107 315

I dag sker ingen brytning i Sverige. Kostnaderna för av uran återställning efter tidigare uranbrytning i Ranstad har täckts av kärnkraftsföretagen genom den s.k. Studsviksavgiften enligt lagen 1988:1597 om finansiering för hanteringen visst radioaktivt av material m.m.

Möjliga åtgärder i Sverige

Frågan kan ställas om man i de länder där utvinner har man uran gjort en riktig avvägning mellan uranbrytningens totala kostnader dvs. inklusive de externa kostnader och uranbrytningens totala intäkter. På den frågan finns inget entydigt Som diskuterats svar. tidigare finns inget objektivt sätt att beräkna externa kostnader. Ytterst är det frågan om ett politiskt beslut i de länder där uran bryts. Det är regeringarna i dessa länder som ytterst har ansvaret för hur de externa kostnaderna där skall beräknas. Det är knappast möjligt för ett annat land Sverige hävda som att att de bedömningar som görs i ett annat land är felaktiga. Detta gäller även beräkningarna skulle skilja sig avsevärt från de om beräkningar som ligger till grund för den svenska statliga regleringen av joniserande strålning. Om ett annat land t.ex. skulle använda normen 0,1 milj. kr per manSv är det svårt för Sverige att hävda att detta är fel med hänvisning till att vi själva skulle 1 anse att milj. kr är ett bättre värde. Utgångspunkten för Sverige måste således rimligen vara att de externa kostnader i producentlandet är inbakade i det pris som de svenska kärnkraftverken betalar för uranet. Om Sveriges regering skulle att ett producentland inte anse tar vederbörlig hänsyn till de totala kostnaderna för uranbrytningen finns möjligheten att förbjuda inköp från dessa länder. av uran Problemet med en sådan åtgärd är att de länder då mister som Sverige som kund kan förväntas öka sin försäljning till andra länder. För att sådan åtgärd skall bli effektiv krävs flera en att länder agerar gemensamt. Dessutom skulle ensidig handelsen bojkott från Sveriges sida troligen strida mot internationella frihandelsavtal. Det har även diskuterats att belägga import av uran med skatt, en som sätts i förhållande till hur stora utsläpp radioaktiva ämnen av

316 SOU 1994: 107

brytningen i den aktuella gruvan ger upphov till. Så

som av uran länge Sverige ensamt skulle tillämpa en sådan skatt har skatten liten verkan. De skulle drabbas av den svenska skatten gruvor som kommer troligen att kunna öka sin försäljning till andra kunder.

Strålning i samband med uranutvinning

Även i Sverige i princip inte har anledning att betrakta om man strålning i samband med uranutvinning som en extern kostnad för svensk kärnkraft, kan det ändå finnas skäl att peka på vissa metodproblem sådan beräkning vore aktuell. om en

Enligt beräkningar från UNSCEAR år 1993 FNs vetenskapliga

kommitté för effekterna av radioaktiv strålning uppgår stråldoserna

från avfallsupplag vid urangruvor till ca 150 manSv per Gwår.

Detta är ett relativt högt värde och dessa utsläpp skulle betraktas om som externa kostnader för svensk kärnkraft skulle det motsvara i storleksordningen 2 örekWh elproduktion från kärnkraftverken

eller drygt l miljard kronor per år.

UNSCEAR har i sina beräkningar utgått från en referensgruva att strålningen kan variera avsevärt mellan olika gruvor. men anger De svenska kärnkraftverken köper huvudsakligen uran från kanadensiska och australiensiska gruvor. I dessa länder har man strikta krav på hur gruvavfallet hanteras. Genom att avfallet täcks över reduceras radondotteravgången med mellan 100 och 1000 gånger. Dessutom är bedömningarna från UNSCEAR baserade på

befolkningstätheter som är 10 gånger högre än vad fallet är kring

de aktuella gruvorna i Kanada och Australien. Vidare kommer

större delen av den strålning som ingår i UNSCEARs beräkningar

från upplag av uranrester från tidigare uranbrytning och har

följaktligen inget samband med den uranutvinning som sker nu för

att försörja de svenska kärnkraftverken med uran.

År 1994 köper de svenska kärnkraftsföretagen 60% det

ca av totala behovet från Kanada och Australien. Denna andel kommer enligt uppgift från kärnkraftsindustrin att bibehållas eller möjligen öka de närmaste åren.

Resterande uran köper svenska kärnkraftsföretag huvudsakligen

från OSS-länderna. Det mesta köps från Uzbekistan och Kazakstan.

I dessa länder utvinner man uranet genom s.k. in-situ-lakning.

SOU l994: 107 317

Med denna metod får man inga avfallsupplag, och därmed mycket

begränsade problem med radondotteravgång. Återstående

uran

kommer från en gruva i Ryssland där ännu inte har åtgärdat

man gruvavfallet så som gjorts vid i Kanada och i Australien. gruvorna Arbete med att täcka över gruvavfallet har emellertid påbörjats. Även i övrigt är den internationella standarden gruvavfall täcks att över. Hur stor är då strålningen från de gruvor som det uran som används i de svenska kärnkraftverken kommer ifrån När det gäller stråldosen som de anställda utsätts för är den sammanlagda kollektiva stråldosen för de anställda i kanadensiska urangruvor i storleksordningen 0,015 manSv per TWh producerad i ett kärnkraftverk eller omkring 1 manSv räknat på den del av

uranet som levereras till Sverige Omräknat till pengar enligt den

normen som redovisats tidigare betyder detta runt 1 milj kr. Detta

är avsevärt lägre än genomsnittet för urangruvorna i världen, som enligt UNSCEAR ger 0,6 manSv per Twh, dvs 40 gånger högre stråldoser. När det gäller att bedöma strålningen till omgivningen från

uranbrytning finns ett betydelsefullt metodproblem. strålningen

kommer till största del från resterna från gruvbrytning kommer

som att finnas kvar under lång tid om de inte åtgärdas. UNSCEAR utgår

i sina beräkningar från att uranet kommer att förorsaka strålning till

omgivningen under 10 000 år.

UNSCEAR har här valt samma tidsperiod används när som stråldoser från utsläpp kol 14 beräknas vidare avsnitt 3.2.

av se

När det gäller kol 14 finns det skäl till att välja tidsutdräkt när en det gäller omgivningspåverkan på 10 000 år, eftersom kol 14 har

en halveringstid på 5 000 år. Men i detta fall kommer strålningen

från uranmalm. Uran har halveringstid på flera miljoner år. Om en denna halveringstid skulle användas i beräkningen skulle kost-

naderna bli i det närmaste oändliga. En skillnad jämfört med

annan

beräkningsforutsättningarna för utsläpp av kol 14 är, att det

gruvavfall som ännu inte är åtgärdade sannolikt snart kommer att

täckas över, vilket resulterar i att strålningen till omgivningen i det närmaste upphör.

2 Källa: Hagerman, statens energiverk l989:Rl4

318 SOU 1994: 107

Sammanfattningsvis kan konstateras att upplag av malmrester i

hög utsträckning är åtgärdade vad avser de gruvor varifrån uran till

svensk kärnkraft kommer. Dessutom är befolkningstätheten kring

i allmänhet låg. Även räknar med radioaktiva gruvorna om man att utsläppen fortgår i 10 000 år blir den totala kollektiva stråldosen till omgivningen från uranutvinning räknat på det uran som används i Sverige små. De stråldoser som de anställda vid uranbrytning och människor i omgivningen får genom det uran som används i Sverige

uppgår uppskattningsvis till 2 manSv per år eller uttryckt i monie-

tära termer några miljoner kronor per år.

3.2 Strålning vid normaldrift kärnkraftverk

av

Under normala förhållande leder drift av kärnkraftverk till att märmiskor utsätts för begränsade mängder joniserande strålning. Vid varje verk görs kontinuerliga mätningar och uppskattningar av

denna strålning.

Beskrivning av de externa kostnaderna

Vid svenska kärnkraftverk uppgår kollektivdosen till något mer än 2 manSv per år och per reaktor för dem som arbetar vid kärnkraftverken. Om begreppet extern kostnad endast avser kostnader som

märmiskor ofrivilligt åsamkas, är det enbart strålningen till

människor i verkets omgivning som utgör en extern kostnad. De

som arbetar i verket bör i och med att de accepterat villkoren för anställning anses ha accepterat de eventuella hälsorisker som arbetet

medför. I den mån kärnkraftsföretagen får betala högre lön eller

en ge andra förmåner till de anställda för att kompensera dem för en eventuellt högre risk än för andra arbeten ingår denna kostnad i

kärnkraftens produktionskostnad och är därmed inte någon extern

kostnad.

För att få en uppfattning om detta antagande är rimligt kan

strålriskema med att arbeta i kärnkraftverk jämföras med andra

strålrisker vi, mer eller mindre frivilligt, utsätter oss för. I Sverige

finns det t.ex. relativt höga halter av radon i många bostäder. Strålrisken vid arbete i kärnkraftverk är ungefär på samma nivå som

den risk det innebär att bo i bostad där halten radon är 100 en av Bq per m3. Det finns totalt 500.000 bostäder i landet där ca radonhalterna är högre än 200 Bq. När det gäller exponeringen människor ofrivilligt utsätts

av som för stråldoser utanför kärnkraftverket domineras den utsläpp

av av radioaktivt kol C14. Utsläppen kol 14 från kärnkraftverk ökar av

den bakgrundsstrålning jordens befolkning ständigt påverkas

av. Radioaktivt kol produceras också naturligt i den övre atmosfären

och bidrar till den naturliga bakgrundsstrålningen. Verkningarna är

således inte begränsade till Sverige eller till det land har som kärnkraft utan är globala.

Eftersom isotopen kol 14 har en halveringstid på 5 700 år får den

stor betydelse när man beräknar den kollektiva stråldosen som

framtida generationer utsätts för. Här finns inget allmänt vedertaget

sätt att räkna. Om man, som Statens strålskyddsinstitut rekommenderar, räknar

500 år framåt i tiden utan diskontering blir den kollektiva stråldosen

cirka 1 manSv per Twh producerad mängd eller uttryckt i

monetära termer ca 70 miljoner kronor per år för den svenska kärnkraften. Omräknat till örekWh ger det extern kostnad på i en

storleksordningen 0,01 örekWh.

Om man i stället räknar med strålningen for all framtid blir det

cirka 5 manSv per Twh eller ca 350 miljoner kronor år.

per

Utsläpp av kol 14 skulle alltså med denna beräkningsmetod vara

den dominerande strålningskällan vid normal drift kärnkraft. av

För att underlag till att bedöma lönsamheten i investeringar är

det på andra områden brukligt att diskontera såväl framtida intäkter

som kostnader för att kunna jämföra dem vid och en samma tidpunkt. En konsekvens av detta är att såväl kostnader intäkter som

får mindre vikt längre fram i tiden de sker. Om framtida skador

till följd av utsläpp kol 14 skulle diskonteras med t.ex.

av en diskonteringsfaktor på 3 procent år blir den kollektiva strålper dosen mindre än 0,1 manSv Twh producerad el, motsvarande per

ca 7 milj. kr for den svenska kärnkraften.

Valet av beräkningsmetod påverkar således hur allvarligt

man ser på utsläppen av kol 14 till atmosfären. Vilken metod är den som

riktiga behöver analyseras ytterligare. Det bör dock noteras

att om

man använder en beräkningsmetod fullt ut tar hänsyn till alla

som framtida kostnader, dvs. i detta fall räknar med 10 000 år framåt i

320 SOU 1994: 107

tiden, kan det leda till dramatiska konsekvenser även för vår syn på

andra aktiviteter som kan förväntas ge upphov negativa eller

positiva konsekvenser för mänskligheten under lång tid.

För att få en uppfattning om hur stora utsläpp av kol 14 som kärnkraften ansvarar för kan utsläppen relateras till den naturliga

bakgrundsstrålningen. I förhållande till denna blir stråldoserna på

grund av utsläpp av radioaktivt kol från världens kärnkraftverk

cirka 0,05 procent högre.

Statlig kontroll

Staten har sedan kärnkraftens introduktion i Sverige begränsat de externa kostnaderna i form av strålning från kärnkraftverk genom att ställa krav på att kärnkraftverken uppfyller vissa normer.

Kontrollen sker inom ramen för strålskyddslagen. Motsvarande

system finns i de flesta länder där man har kärnkraft. För att

uppfylla de statliga kraven har således de som byggt kärnkraftverk

tvingats utforma anläggningarna på visst sätt och fått ta på sig

kostnader för detta. Kärnkraftsföretagen har också måst anpassa

driften av anläggningarna för att uppfylla de statliga kraven och

tagit på sig kostnaderna för detta. Genom detta har en stor del av den externa kostnaden eliminerats och internaliserats i kärnkraft-

verkens produktionskostnader.

En nackdel med systemet skulle kunna vara att det allmänna ställer samma krav på alla verk trots att det kan vara billigare att

reducera strålningen vid vissa verk och dyrare vid andra. Situa-

tionen i dag kan liknas med vad som tidigare gällde beträffande den

statliga kontrollen av svavelutsläppen, där man använde enhetliga

gränsvärden trots att kostnaderna att minska svavelutsläppfän ofta

varierade mycket mellan olika anläggningar. På svavelområdet blev

lösningen att som komplement till administrativa regleringar införa

en svavelskatt. Som redogjorts för tidigare har svavelskatten

den fördelen att den som släpper ut svavel har ett ekonomiskt

intresse att minska utsläppen så länge kostnaderna för detta är lägre

än svavelskatten. På motsvarande sätt skulle kanske ett system där kärnkraftverken får betala en strålskatt, dvs. en skatt i förhållande till hur stor

stråldos verket släpper ut till omgivningen, kunna komplettera

SOU 1994: l07 321

strålskyddsmyndighetens kontrollverksamhet. Man skulle därigenom

måhända kunna få lägre stråldoser till omgivningen för lägre

en kostnad. Med de stråldoser på 10-350 manSv kärnkraften som orsakar vid normal drift skulle strålskatten, fördelad på den totala elproduktionen från de svenska kärnkraftverken, uppgå till mellan 0,01 och 0,5 örekWh. Vid en antagen elproduktion från kärnkraftverken med 70 TWhår skulle detta innebära skatteintäkter på mellan 7 och 350 milj. kr per år. Det måste emellertid ifrågasättas

om en skatt på denna nivå får några styreffekter och alltså inte

enbart blir en inkomstförstärkning för staten.

När man värderar ett sådant system, som från strålskyddssynpunkt

kan ha vissa fördelar jämfört med enbart administrativ reglering, måste man emellertid också ta med i beräkningen de administrativa kostnaderna för att ta in skatten.

322 SOU 1994: 107

3.3 Radioaktiva utsläpp vid kämkraftsolyckor

En olycka vid ett kärnkraftsverk leder i värsta fall till att radio-

aktiva ämnen släpps ut från kärnreaktorn. Om människor utsätts för strålning från dessa ämnen och inte får full ersättning kärn- - av

kraftsföretaget är det fråga om en extern kostnad. På kärnkrafts-

-

området regleras ansvaret vid en eventuell olycka av atomansvarig-

hetslagen. Förekomsten av externa kostnader beror således delvis

på utformningen av denna lag.

Statlig kontroll

Rent generellt regleras kostnadsansvaret för olycksfall där männi-

skor i omgivningen drabbas genom skadeståndslagen. Om skadan

orsakats uppsåtligen eller av vårdslöshet skall den som orsakat skadan ersätta skadan. På vissa områden, exempelvis när det gäller

trafikolyckor, gäller speciallagar där skadan skall ersättas även om

den inte uppkommit genom uppsåt eller vårdslöshet, så kallat strikt ansvar. Strikt ansvar är ofta förenat med lagfäst krav på ansvarsför-

säkring, exempelvis inom trafiken där alla trafikanter skall ha

ansvarsförsäkring.

Oavsett om ansvarsförsäkring är obligatorisk eller inte kan

som regel den som bedriver verksamhet som kan leda till stora skador

teckna ansvarsförsäkringar. På flera områden där det finns risk för

stora skador ställer staten tekniska krav på hur anläggningar skall

konstrueras och skötas, exempelvis där man hanterar explosiva

ämnen, eller krav på kontroll av produkter, exempelvis läkemedel och vissa kemikalier.

I Sverige och de flesta andra länder med kärnkraft ställer myndig-

heterna krav på att kärnkraftverken uppfyller vissa tekniska krav

vad avser säkerheten. I Sverige sker detta genom kärntekniklagen

och genom tillsyn av Statens kärnkraftinspektion SKI. Kontrollen

är inriktad på att det skall finnas en rad barriärer för att förhindra

att radioaktiva ämnen slipper ut till omgivningen vid olycka.

en

Genom den statliga kontrollen kan risken för olycka med

en

omgivningskonsekvenser reduceras till mycket låga nivåer. Hur

långt staten skall gå i att föreskriva tekniska åtgärder är i praktiken

en avvägning mellan den nytta en åtgärd förväntas medföra och den

SOU I994: I07 323

kostnad kärnkraftsägarna får bära. Det statliga kravet på utsläpps-

filter som infördes på 1980-talet innebär exempelvis enligt de

modeller som används för att beräkna risker PSA3 att riskerna för

en olycka med omgivningskonsekvenser reducerades till mindre än

l 100 av vad den var tidigare. Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen 1968:45. Den svenska lagstiftningen

grundar sig på två internationella konventioner, Pariskonventionen

från 1960 och Tilläggskonventionen från 1963.

Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att innehavaren av en

atomanläggning i Sverige är ansvarig för skador som uppkommer

i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs.

i juridisk mening strikt ansvar. Atomanläggningsinnehavaren svarar

med ett belopp på 1.200 miljoner kronor för varje olycka. Ansvaret

skall vara täckt med en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 12 % av ansvarsbeloppet, eller någon annan ekonomisk garanti. Utöver anläggningsinnehavarens ansvar har den svenska staten ett civilrättsligt ansvar enligt atomansvarighetslagen. Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på grund av driften av en

atomanläggning uppgår till 3.000 miljoner kronor per olycka. Av

§ 31 i atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall ersättnings-

beloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador skall

kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel.

Atomansvarighetslagen har alltså sägas vara uppbyggd kring fyra

komponenter, nämligen strikt ansvar, begränsat skadestånd och

obligatorisk ansvarsförsäkring och ett särskilt ansvar för svenska

staten.

Försäkringspremierna för ansvarsförsäkringen belöper sig på

några 10-tal milj kr per år och per reaktor. Ansvarsförsäkringen

innebär att kärnkraftsföretagen får ett extra intresse av att förbättra

säkerheten eftersom försäkringspremien baseras på en bedömning

från försäkringsbolagens sida av risken och konsekvenserna av en

olycka. Det kan nämnas att premierna sänktes när utsläppsfiltren

installerades.

3 Probabilistiska säkerhetsanalyser PSA år utvecklade för att studera

var säkerhetsinsatser kan görs mest nytta. Metoden kan enligt vissa

bedömmare också användas fir att uppskatta risken för olyckor.

324 SOU 1994: 107

För de skadelidande vid en olycka innebär atomansvarighetslagen

en annan typ av skydd än de skulle erbjudas utan lagen. För det

första skulle enligt den generella skadeståndslagen den skadelidande bara få ersättning om det kan visas att kärnkraftsägaren orsakat

olyckan genom uppsåt eller vårdslöshet medan den skadelidande

enligt atomansvarighetslagen har rätt till skadestånd oavsett om

kärnkraftsägaren har vållat olyckan eller inte.

För det andra är de skadelidande genom atomansvarighetslagen

garanterade ersättning genom den obligatoriska försäkringen på upp

till 1 200 milj kr. Med enbart skadeståndslagen kan de skadelidande

aldrig garanteras större ersättning än vad som motsvarar det egna

kapitalet i företaget som orsakat olyckan, eftersom det är gränsen

där företaget går i konkurs. Vid en stor olycka kan det ifrågasättas om ett rent kärnkraftsföretag av typ Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB och Barsebäck Kraft AB, som bara har kärnkraftverk, skulle ha någon förmåga att betala skadestånd eftersom det egna kapitalet i dessa företag är relativt litet. För Ringhalsverket är förmågan större eftersom det är en del av Vattenfall AB med stort eget kapital.

Detta har belysts i avsnitt 4.2.2 i betänkandet.

Syftet med atomansvarighetslagens bestämmelse om obligatorisk

försäkring kan sägas vara att garantera att de skadelidande får

ersättning även om kärnkraftsföretagets egna kapital inte skulle

räcka till för att betala skadestånd. Nästa fråga blir då varför lagen maximerar försäkringsbeloppet och varför det maximerats till 1 200

milj. kr. Motivet för att maximera försäkringsbeloppet är att det

under inga förhållanden är möjligt att teckna en ansvarsförsäkring

för den här typen av olyckor med obegränsat försäkringsbelopp,

eftersom försäkringbolagets betalningsförmåga ytterst bestäms av

dess egna kapital. För att atomansvarighetslagens bestämmelse om

obligatorisk försäkring skall kunna uppfyllas måste lagen ange ett

minsta försäkringsbelopp för kärnkraftsägaren. Kravet på obligato-

risk försäkring måste alltså kombineras med en gräns för för-

säkringsbeloppet. Det kan nämnas att läkemedelsföretagen har

ansvarsförsäkringar på cirka 250 milj. kr per företag, dvs. med ett

begränsat belopp av samma skäl som ovan anförts.

Den externa kostnaden

SOU 1994: 107 325

Som framgår av ovanstående avsnitt kan man inte hävda att den statliga regleringen när det gäller kostnadsansvaret för atom- -

olyckor innebär någon uppenbar subvention till kärnkraften

jämfört med annan verksamhet som kan förorsaka människor stora skador, t.ex. läkemedelsindustrin. Faktum kvarstår dock att det kan uppstå situationer som innebär att människor utsätts för kostnader som resultat av en kärnkrafts-

olycka kostnader som inte fullt ut behöver bäras av reaktorägarna.

- Som vi diskuterat tidigare kan beräkningar av de externa kost-

naderna vid normaldrift av kärnkraftverk och för uranbrytning i

princip baseras på uppmätta värden på strålning och utsläpp till

omgivningen. För kärnkraftsolyckor kan inte den metoden använ-

das, utan man måste istället basera beräkningarna på sannolikheten

för olyckor och förväntade konsekvenser om det sker en olycka.

För olyckor som är relativ vanliga, som t.ex. trafikolyckor, kan

man ganska enkelt göra den typen av beräkningar därför att det

finns ett statistiskt tillförlitligt underlag. För kärnkraftsolyckor kan

inte den metoden användas eftersom så få olyckor har inträffat med den typ av reaktorer som finns i Sverige. Beräkningar med hjälp av den s.k. Probabilistiska Säkerhetsanalysen PSA ger till resultat att risken för en svensk kärnkraftsolycka är mycket liten, och den förväntade externa kostnaden för kärnkraften långt under l öre per kWh. Det finns emellertid de som

ifrågasätter den här typen av analyser och om man överhuvudtaget

kan beräkna den externa kostnaden på detta sätt. Man pekar på att den externa kostnaden skall beräknas på grundval av kostnaden att teckna försäkringar för de skador som kan uppkomma vid en

olycka.

Inte heller detta sätt ger något entydigt svar eftersom det inte går

att teckna ansvarsförsäkringar med obegränsat skadestånd, varken

för kärnkraftsolyckor eller för andra typer av olyckor. Därför måste

beräkningar av den externa kostnaden för kärnkraftsolyckor och andra typer av olyckor med utgångspunkt i forsäkringskostnader

utgå från något angivet högsta försäkringsbelopp. Någon bra metod

att kvantifiera de externa kostnaderna for kärnkraften med hänsyn

till olyckor finns därför inte. Detta förhållande är emellertid inte

unikt för kärnkraften utan gäller all verksamhet som kan leda till stora skador.

326 SOU l994: 107 3.4 Externa kostnader för slutförvar kärnavfall av

Om strålning i framtiden skulle läcka ut från slutförvar för radioaktivt kärnavfall kan detta i princip ses som en extern kostnad. Den metod som utgör huvudinriktningen för att slutförvara det högaktiva kärnavfallet har redovisats utförligt i kapitel 7 i betänkandet. Metoden bygger på ett antal barriärer med olika skyddsegenskaper. Några exempel på dessa barriärer är kapslar, ett lager med bentonitlera och själva berget där avfallet skall förvaras ca 500 meter under marken. Exakt hur slutförvaret skall utformas är emellertid ännu inte beslutat. Ansvaret för att utveckla metoder kring slutförvaret ligger på Svensk Kärnbränslehantering AB, SKB. I december 1993 fattade regeringen beslut med anledning av SKBs program för forskning och utveckling angående kärnavfallets behandling och slutförvaring FUD-program 92. Av beslutet framgår att regeringen har funnit att FUD-program 92 uppfyller de anspråk som ställs i kärntekniklagen. Detta bör betyda att regeringen i princip anser att den metod för slutförvar som SKB för närvarande planerar för att tillämpa uppfyller högt ställda krav på säkerhet. I detta sammanhang är det dock viktigt att notera att regeringen samtidigt funnit att de metoder för säkerhetsanalyser som SKB använder bör utvecklas ytterligare, särskilt vad gäller hur olika osäkerheter skall beskrivas och vägas samman. Mot denna bakgrund är det i dagsläget svårt, kanske omöjligt, att ange någon bestämd nivå de externa kostnaderna till följd av avfallshanteringen. Det är också vanskligt att göra sådana bedömningar innan plats för förvaret bestäms, eftersom säkerhetsanalysen bl.a. är beroende av lokala förhållanden. De beräkningar som tidigare har redovisats SKB visar på av relativt små risker för utsläpp. Ett scenario innebar defekter på som kapslarna gav t.ex. utsläpp på i storleksordningen 0,1 mSv per år. Att riskerna för utsläpp blir små vid dessa teoretiska riskkalkyler är naturligt, eftersom utgångspunkten för den omfattande statliga regleringen är att avfallshanteringen skall svara mot högt ställda krav på säkerheten; risken för utsläpp till omgivningen kan emellertid aldrig helt elimineras. Eftersom de bedömningar som i dag ñnnsvad de externa avser kostnaderna från avfallshantering visar små kostnader är det

SOU 1994: l07 327

tveksamt om det finns skäl att diskutera att komplettera lagstift-

ningen med ekonomiska styrmedel. Om det visar sig att riskerna för

strålningsläckageläckage av radioaktiva ämnen är större än man bedömer i dag, kommer det att få konsekvenser för hur slutförvaret utformas t.ex. tjocklek och materialval för kapseln, tjockleken och

renheten på bentonitlagret m.m.

Vad avser hantering av kärnavfall är utgångspunkten för hela

forsknings- och utvecklingsarbetet att lägga riskerna på mycket låga

nivåer. De externa kostnader som återstår vad avser hanteringen av

kärnavfall kan i dagsläget rimligen inte kvantiñeras.

Statens

offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga 35. Vår andes stämma ochandras. . statistiken.Fi. Kulturpolitikochinternationalisering. Ku.

Kommunerna,LandstingenochEuropa 36. Miljö ochfysiskplanering.M. . + Bilagedel.c. 37. Sexualupplysning ochreproduktivhälsaunder

Mänsföreställningar om kvinnorochchefskap.S. l900-taIeti Sverige.UD. . VapenlagenochEG. Ju. 38. Kvinnor,barnocharbetei Sverige1850-1993.

Kriminalvårdochpsykiatri.Ju. 39.Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritet

SverigeochEuropa.En samhällsekonomisk mellangenerationema. Europeiskaäldreåret . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktigstrålskyddsforskning. M.

q EU, EESochmiljönl M. 4 Ledighetslagstiñningen översyn.A. . - cn Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenochtrossamfunden. C. . ochsäkerhetspolitiskt hänseende av att bli, 43. Uppskattadsysselsättning skattemas bet - om respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjänsteselctom. Fi.

Förnyelseochkontinuitet om konstochkultur 44. Folkbokfbringsuppgiñema i samhället.Fi. . i framtiden.Ku. 45. Grundenför livslångtlärande.U.

O Anslutningtill EU Förslagtill övergripande - 46. Sambandet mellansamhällsekonomi, transfere: . lagstiñxiing.UD. ochsocialbidrag.S.

. . Om krigetkommit...Förberedelser för mottagande 47. Avveckling denobligatoriskaanslumingen . av av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB. + till Studentkårer ochnationer.U.

N Suveränitetochdemokrati 48. Kunskapför utveckling + bilagedel.A.

+ bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretesscn. Ju.

JIK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet översyn. Fi. - en Konsumentpolitiki en ny tid. C. 51.Minneochbildning.Museemas uppdrag och . Pä väg. K. organisation bilagedel.Ku. + . Skoterköming jordbruks-ochskogsmark. 52.Teaternsroller. Ku.

Kartläggningochätgärdstörslag. M. 53. Mästarbrevför hantverkare.Ku.

H Års- ochkoncemredovisning enligtEG-direktiv. 54. Utvärdering praxisi asylärenden.Ku. av Del och l II. Ju. 55.Rättentill reformeratbilstöd. S. rattenm Kvaliteti kommunalverksamhet nationell 56. Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch

uppföljningochutvärdering.C. misshandlats. S.

9 Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning57.Beskattning fastigheter.del av Principiellz i en effektiv biståndsförvalming. UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av r Refonneratpensionssystem. Fi. . Reformeratpensionssystem. BilagaA. 58. 6 Juni Nationaldagen. Ju. . Kostnaderochindivideffekter. 59. Vilka vattendragskall skyddas Principeroch

22 Refonneratpensionssystem. BilagaB. förslag.M. . KvinnorsATP ochavtalspensioner. 59.Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningar

23. Förvaltabostäder.Ju. vattenområden. M.

24. Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. 60.Särskildaskål utformningochtillämpning - - ai 25.Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge. - 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i

26. Att förebygga alkoholproblem. utlänningslagen. Ku.

27.Vård av alkoholmissbrukare. 61.Pantbankernas kreditgivning.N.

28. Kvinnorochalkohol. 62.Rationaliserad fastighetstaxering. del Fi.

29. Barn Föräldrar Alkohol. — 63.Personnummer integritetocheffektivitet. Ju. - - 30.Vallagen.Ju. 64. Med raps i tankarna M.

3 Vissamervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. Fi. 65. Statistikochintegritet.del 2 Lag - - om 32.MycketUnderSammaTak. C. pcrsonregisterför officiell statistik Fi. m.m. 33.Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 66.Finansiellatjänsteri förändring.Fi.

Ku. 67. Räddningstjänst i samverkanoch entreprenz 34.Tekniskt utrymme RS:ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö.

68.Otillbörlig kurspåverkanochvissainsiderfrågc

|

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

69.On the GeneralPrinciplesof Environment 99.Domareni Sverige inför framtiden Protection.M. utgångspunkter för fortsattutredningsarbete. - 70.lnomkommunalutjämning.Fi. Del A+B. Ju. 71 .Om intyg ochutlåtanden som utfärdas av hälso- 100.Beskattningen vid gränsöverskridande ochsjukvårdspersonal i yrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG, m.m. Fi. 72. sjukpenning,arbetsskada ochförtidspension 101.Höj ribban - förutsättningarocherfarenheter.S. Lårarkompetens för yrkesutbildning.U. 73. Ungdomarsvälfärdochvärderingar en under- 102.Analysochutvärdering bistånd.UD. av sökning om levnadsvillkor,livsstil ochattityder.C. 103.Studiemedelsñnansierad polisutbildning.Ju. 74.Punktskatterna ochEG. Fi. 104.PVC en planför att undvikamiljöpåverkan.M. - 75. Patientskadelag. C. 105.Ny lagstiftning om radioochTV. Ku. 76.Trade and the Environment-towards a 106.Sjöarbetstid.K. . sustainable playing ñeld. M. I07.Säkrarefinansiering framtidakärnavfalls av - 77.Tillvarons trösklar. C. kostnader.M. .Citytunnelni Malmö. K. 108. Säkrare finansiering av framtidakärnavfalls- 79.Allmänhetensbankombudsman. Fi. kostnader Underlagsrapporter. M. - .iakttagelserunder en reform Lägesrapportfrån - Resursberedningens uppföljningvid sex universitet ochhögskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning.U. Ny lag om sldljeförfarande.Ju. . .Förstärktamiljöinsatseri jordbruket - svensktillämpning av EG:smiljöprogram.Jo. 83. Övergång verksamheterochkollektiva av uppsägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.A. ä .Samvetsklausulinomhögskoleutbildningen. U. Ny lag om skatt energi. . En teknisk översyn och EG-anpassning. Motiv. Del - Författningstext och bilagor. De] lI. Fi. - 86.Teknologiochvardkonsumtioninomsluten somatiskkorttidsvård1981-2001.S. . Nya tidpunkterfor redovisningochbetalningav skatterochavgifter. Fi. Mervärdesskatten och EG. Fi. . .Tullagstiftningenoch EG. Fi. .lart- och fastighetsverksamhet finansiering,samordningoch författningsreglering.M. .Trafiken ochkoldioxiden Principerför att minska trafikenskoldioxidutsläpp.K. 92.Miljözoner för trafik i tätorter. K. .Levandeskärgårdar.Jo. 94.Dagspresseni1990-taletsmedielandskap. Ku. 95.En allmän sjukvárdsforsälcring i offentlig regi. S. 96. Följdlagstifmingtill miljöbalken.M. 97. Reglering av Vattenuttag ur enskildabninnar. M. 98. Beskattning förmåner.Fi. av

Statens 1994

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Barn Föräldrar Alkohol. [29] - - Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritetmel Om krigetkommit...Förberedelser mottagande för av generationerna. Europeiska åldreåret1993.[39] militärt bistånd1949-1969+ Bilagedel.[11] Sambandet mellansamhällsekonomi, transferering

Justitiedepartementet ochsocialbidrag.[46]

Rättentill reformerat bilstöd. [55] VapenlagenochEG [4] ratten-

Ett centrum för kvinnor sotn våldtagitsoch Kriminalvårdochpsykiatri. [5] misshandlats. [56] Åts- ochkoncemredovisningenligtEG-direktiv. Om intyg ochutlåtanden sotn utfärdas av hälso- Del l och11.Ju. [17] och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.[71] Förvaltabostäder. [23] sjukpenning.arbetsskada och förtidspension Vallagen.[30] förutsättningarocherfarenheter. [72] Utrikessekretessen. [49] - Teknologiochvårdkonsumtioninom sluten 6 JuniNationaldagen.[58] somatiskkorttidsvård1981-2001.[86] Personnummer integritet ocheffektivitet.[63] - En allmän sjukvårdsförsäkringoffentlig regi. [95 i Ny lag om skiljeiörfarande.[81]

Domareni Sverigeinför framtiden Kommunikationsdepartementet utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. - På vag. [15] Del A+B. [99] Citytunneln Malmö. [78] i Studiemedelsfinansierad polisutbildning.[103] Trafiken ochkoldioxiden Principerfir att minst - Utrikesdepartementet trafikenskoldioxidutsläpp.[91]

Miljözoner för trafik i tätorter. [92] Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och - Sjöarbetstid.[106] säkerhetspolitiskt hänseende att av bli, respektiveintebli

medlemi Europeiskaunionen.[8] Finansdepartementet Anslutningtill EU- Förslagtill övergripande Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistik: lagstiftning.[10] SverigeochEuropa.En samhällsekonomisk Suveränitetochdemokrati konsekvensanalys. [6] + bilagedelmed expertuppsatser. [12] JIK-metoden, m.m. [13] Rena roller i biståndet styrningocharbetsfördelning —- Vissamervardeskattefrégor III i effektiv biståndsförvalming. [19] - Kultur m.m. en Uppskattadsysselsättningom skattemas betydels Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under1900-talet för denprivatatjánstesektom. [43] i Sverige.[37] Folkbokföringsuppgihema i samhället. [44] Kvinnor,barnocharbetei Sverige1850-1993.[38] Allemanssparandet en översyn. [50] Analysochutvärdering av bistånd. [102] - Beskattning fastigheter,del av Principiella - Försvarsdepartementet utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m

Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. [62] Räddningstjänst i samverkanoch entreprenad. [67] Statistikochintegritet,del 2

Lag om personregister för officiell statistik nu: Socialdepartementet - Finansiellatjänsteri förändring.[66] Måns föreställningar om kvinnor ochChefskap. [3] vissainsiderfrågor. Otillbörlig kurspåverkan och | Reformeratpensionssystem. [20] Inomkommunal utjämning. [70] Refonneratpensionssystem. BilagaA. Punktskattema och EG. [74] Kostnader och individeffekter. Allmänhetens bankornbudsman. [79] Reformeratpensionssystem. Bilaga B. Ny lag om skatt energi. Kvinnors ATP ochavtalspensioner. [22] En teknisk Översyn och EEG-anpassning. Svensk alkoholpolitik en strategi för framtiden.[24] - Motiv. Del Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] - - Författningstext och bilagor. Del ll. [85] Att förebyggaalkoholproblem.[26] - Nya tidpunktermr redovisningoch betalning av Vård av alkoholmissbrukare. [27] skatterochavgifter. [87] Kvinnorochalkohol.[28]

Statens 1994

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Mervärdesskatten ochEG. [88] Civildepartementet

Tullagstiftningenoch EG. [89] Kommunerna, LandstingenochEuropa. Beskattning förmåner. av [98] + Bilagedel.[2] Beskattningen vid gränsöverskridande Konsumentpolitiki enny tid. [14] omstruktureringarinom EG, m.m. [100] Kvaliteti kommunalverksamhet- nationell

uppföljning och utvärdering.[18] Utbildningsdepartementet MycketUnderSamma Tak. [32] Grunden för livslångtlärande.[45] Staten och trossamfunden. [42]

Aweckling av den obligatoriskaanslutningen till Ungdomars välfärdochvärderingar under- - en Studentkårer ochnationer.[47] sökningom levnadsvillkor,livsstil och attityder. ]73] iakttagelserunder en reform Lägesrapport från - Patientskadelag. [75] Resursberedningens uppföljning vid sex universitet [77] Tillvaronströsklar. ochhögskolor av det nya resurstilldelningssystemet

for grundläggande högskoleutbildning.[80] Miljö- och naturresursdepartementet

Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. [84] EU,EESochmiljön. [7] Höj ribban Skoterköming jordbruks-och skogsmark. Lärarkompetens för yrkesutbildning.[101] Kartläggningochåtgärdsförslag. [16]

Miljö och fysiskplanering.[36] Jordbruksdepartementet Långsiktigstrålskyddsforskning. [40] Förstärkta miljöinsatser i jordbruket Vilka vattendrag skallskyddas Principeroch

svensktillämpning av EGzs miljöprogram.[82] förslag.[59] — Levande skärgårdar.[93] Vilka vattendrag skallskyddas Beskrivningar av vattenområden. [59] Kulturdepa rtementet Med raps i tankarna [64]

Förnyelseochkontinuitet- om konstoch kultur On the General Principlesof Environment

i framtiden.[9] Protection.[69] Vandelnsbetydelsei medborgarskapsarenden, [33] m.m. Trade andthe Environment towards - a Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar.[34] sustainable playingfield. [76]

Vår andes stämma och andras. Kart- och fastighetsverksanthet - Kulturpolitik och internationalisering. [35] finansiering, samordning ochförfattningsreglering. - Minne ochbildning. Museemas uppdragoch [90]

organisation bilagedel.[51] + Följdlagstiftningtill miljöbalken.[96]

Teaternsroller. [52] Reglering Vattenuttag enskilda brunnar. [97] av ur Mästarbrevför hantverkare.[53] PVC planför att undvika miljöpåverkan.[104] - en Utvärdering av praxisi asylärenden. [54] Säkrare finansiering framtida kämavfallskosmader. av Särskildaskäl utformning och tillämpning av 2 kap. [107] - 5 och andrabestämmelser § i utlänningslagen. [60] Säkrare finansiering framtidakämavfallskostnader av Dagspresseni 1990-taletsmedielandskap. [94] Underlagsrapponer. [108] - Ny lagstiftning om radioochTV. [105]

Näringsdepartementet

Pantbankemas kreditgivning.[61]

Arbetsmarknadsdepartementet

Ledighetslagstiñningen en översyn [41] - Kunskapför utveckling + bilagedel. [48] Övergång verksamheterochkollektiva av uppsägningar.EU ochden svenska arbetsrätten.[83]