Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

SAMHÄLLJETS

ÅTGÄRDER

MOT ALLVARLIGA OLYCKOR

Betänkande utredningen av kärnkra Ftsberedskapen om

SMU 98I686l

Statens offentliga utredningar

www

1989:86

Försvarsdepartementet

Samhällets

åtgärder

mot

allvarliga olyckor

Betänkande av om gtredningen kämkraftsberedskapen Stockholm 1989

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981-1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCK- HOLM. Best. nr. 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 810-12” (externt och internt) 08/763 10 05 12m-16°° (endast internt)

Produktion Allmänna Förlaget 103 9005 Omslag Grafisk form Johan Ogden ISBN 91-38-10424-5 ISSN 0375-250X Omslag Johan Ogden goub 39425, Stockholm 1989

Till Statsrådet och chefen för

försvarsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 11 juni 1987 (Dir. 1987:28) chefen för försvarsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Kommittén skulle i sina bedömningar beakta sambandet med beredskapen mot allvarliga kemiska olyckor. Med stöd av bemyndigandet tillkallade chefen för försvarsdepartementet den 22 oktober 1987 som ledamöter f.d. landshövdingen Carl G. Persson, även ordförande, samt riksdagsledamöterna Ingvar Björk, Bertil Danielsson, Birgitta Hambraeus, Per Olof Håkansson, Hans Lindblad och Britta Sundin. Som sakkunniga åt kommittén förordnades .samtidigt kanslirådet Ulf Bjurman och departementsrådet Suzanne Frigren samt som experter generaldirektören Gunnar Bengtsson, departementssekreteraren Agneta Björkenstam, t.f. avdelningschefen Roland Nilsson och informationschefen Gunilla Wünsche. Till sekreterare i kommittén utsågs numera avdelningschefen Sven Rune Frid och till biträdande sekreterare departementssekreteraren Johan Appelberg och numera avdelningsdirektören Lena Tistad. Avdelningsdirektören John-Christer Lindhé har deltagit i utredningens arbete. Kommittén har antagit benämningen utredningen om kämkraftsberedskapen.

Utredningen har i sitt arbete först avgränsat och behandlat sådana åtgär-

der som är gemensamma för insatser vid alla slag av stora olyckor och därefter övervägt åtgärder som särskilt avser det kärntekniska området. Genom detta sätt att planera sitt arbete ville utredningen understryka behovet av en samordning som gör detmöjligt att effektivt utnyttja resurserna och stimulera kunnandet inom olika delar av samhällets räddningstjänst.

Utredningen behandlade till en början frågorna om ledning och samord-

ning inom den organisation som skall gripa in vid allvarliga olyckor. Dessa överväganden om ledning och samordning är grundläggande för behandlingen av övriga frågor inom utredningsområdet. Utredningen valde därför att i en rapport i juni 1988 redogöra för sina preliminära slutsatser och förslag om principerna för ledning och samordning inom organisationen. En utförligare redogörelse för bakgrund och bedömningar lämnades samtidigt i en annan rapport, som utarbetades inom utredningens sekretariat.

utformades under ledning av ordföranden och under medverkan Rapporten av utredningens sakkunniga och experter. Sekretariatsrapporten innehöll också en redogörelse för de preliminära överväganden om strålningsmätning, alarmering och varning, lantbruk och livsmedel, information, fysiskt som hade ägt rum inom utredningens sekretariat. skydd och forskning hemställde hos ett antal myndigheter och organisationer om Utredningen yttrande över dessa båda rapporter. Synpunkterna i yttrandena har ingått i underlaget för utredningens ställningstaganden i det betänkande som nu föreligger. Ett underlag för utredningens slutsatser och förslag är också de som har ägt rum inom de arbetsgrupper som utredningen unöverväganden der hösten 1988 bildade för områdena information, utbildning och övning, hälso- och sjukvård, sanering, sambandsfrågor, forskning och samordning av verksamheten i fred med verksamheten i krig. I arbetsgruppema har ingått företrädare för centrala myndigheter, andra berörda organ och utredningens sekretariat. Utredningens förslag syftar framför allt till en ökad samordning av samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Med denna samordning, som skall förberedas genom en utveckling av organisationen, effektivare utbildning och övning och en modernisering av tekniken och rutinerna inom sambandsområdet, blir det möjligt att skapa en effektivare beredskap som begränsar verkningarna av alla slag av allvarliga olyckor. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Till betänkandet har fogats en reservation av ledamoten Bertil Danielsson och en reservation och ett särskilt av ledamoten Birgitta Hamyttrande braeus. Utredningen har härmed slutfört sitt arbete.

Stockholm den 7 juni 1989

Carl G. Persson

Ingvar Björk Bertil Danielsson Birgitta Hambraeus

Per Olof Håkansson Hans Lindblad Britta Sundin

/Sven Rune Frid

Johan Appelberg

Lena Tistad

Innehåll

Tabeller och figurer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Sammanfattning

I Inledning

l Utredningsarbetets bakgrund och genomförande . . . . . . . . . . 25 1.1 Samhällets räddningstjänst i stora drag . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.2 Samhällets skydd mot kärntekniska olyckor . . . . . . . . . . . . 26 1.2.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Bakgrund 1.2.2 Något om radioaktiva ämnen och strålning . . . . . . . . 26 1.2.3 Något om kärnteknisk verksamhet . . . . . . . . . . . . . 27 1.2.4 Säkerhetsåtgärderikärnteknisk verksamhet . . . . . . . 29 1.2.5 Samhällets åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen som fordrar räddningstjänst . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.2.6 Samhällets åtgärder när det inte är fråga om räddningstjänst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.2.7 Andra organ med uppgifter för säkerheten i kämkraftsreaktorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.3 Inträffade händelser med utsläpp, m.m . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.3.1 Avvikelser från normal drift i Sverige . . . . . . . . . . . 32 1.3.2 Haveri och hot om haveri i USA . . . . . . . . . . . . . . 33 1.3.3 Tjernobylolyckan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.4 Falska uppgifter om en kärnteknisk olycka i Sovjetunionen . . . 34 1.5 Förbättringar i den svenska beredskapen under senare år . . . . 35 1.5.1 Riksdagens beslut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1.5.2 Utredningsarbete efter Tjernobylolyckan . . . . . . . . . 35 1.6 Direktiven till utredningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.7 Annat underlag för utredningsarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.8 Utredningsarbetets genomförande . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.8.1 Utredningens rapport om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

1.8.2 Sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1.8.3 Remissbehandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1.8.4 Samarbete med myndigheter och organisationer 40

2 Rättslig reglering av åtgärder mot olyckor i kärnteknisk verksamhet, m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.2 Kontroll och tillsyn över kärnteknisk verksamhet . . . . . . . . . 43 2.3 Skydd mot joniserande strålning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.4 Räddningstjänst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.5 Ansvar för skada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2.6 Andra författningar som kan avse kärnteknisk verksamhet . . . 46 2.7 Samhällets verksamhet under beredskap och krig . . . . . . . . . 46 2.7.1 Ansvarsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2.7.2 Indelningifunktioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.7.3 Räddningstjänst i krig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.7.4 Länsstyrelsen i krig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.7.5 Kommunenikrig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

2.7.6 överväganden om länsstyrelsen i krig . . . . . . . . . . . 49

2.7.7 Översyn av civilförsvarslagstiftningen . . . . . . . . . . . 49

3 Internationell reglering av åtgärder mot utsläpp av radioaktiva ämnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3.1 Konventioner m.m . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

3.2 Övriga folkrättsliga regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

II Hotbilden

4 Behovet av åtgärder mot kärntekniska olyckor och kemikalieolyckor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 4.1 Riskerna för kärntekniska olyckor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 4.1.1 Principer för säkerhet och strålskydd i kärnkraftverken 55

4.1.2 Åtgärder som ytterligare begränsar risken för utsläpp 55

4.1.3 Erfarenheter från reaktorhaveriet i Tjernobyl . . . . . . 57 4.1.4 SSI:s beräkningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4.1.5 Utredningens tidigare bedömningar . . . . . . . . . . . . 58 4.1.6 Remissinstansemas bedömningar . . . . . . . . . . . . . . 59 4.1.7 Utredningens slutliga bedömningar . . . . . . . . . . . . . 61 4.2 Riskerna för kemikalieolyckor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.2.1 Utredningens tidigare bedömningar . . . . . . . . . . . . 63 4.2.2 Remissinstansemas bedömningar . . . . . . . . . . . . . . 65 4.2.3 Internationell statistik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2.4 Strävanden att förbättra beredskapen mot kemikalieolyckor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2.5 Utredningens slutliga bedömningar . . . . . . . . . . . . . 70

III till åtgärder vid alla slag av allvarliga olyckor Förslag

Ledning och samordning av räddningstjänst . . . . . . . . . . . . 73 5.1 i stora drag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Räddningstjänsten 5.2 Ansvaret för ledning av räddningstjänsten på regional nivå . . . 74 5.3 Förbättringar i ledningsorganisationen på regional nivå . . . . . 75 5.3.1 Räddningsledaren i länsstyrelsens organisation . . . . . 75 5.3.2 Räddningsledarens stab och beredningsorganisationen 78 5.3.3 Principiella krav på räddningsorganisationen . . . . . . . 5.3.4 Utredningens slutliga förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 5.4 Förbättrad samordning på central nivå . . . . . . . . . . . . . . . . 89

5.4.1 Behovet av samordning på central nivå . . . . . . . . . . 89

5.4.2 Regeringens roll i samordningen av åtgärder på central nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 5.4.3 Utredningens bedömningar i den tidigare rapporten . . 5.4.4 Remissinstansernas bedömningar . . . . . . . . . . . . . . 92 5.4.5 Utredningens slutliga förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.5 Regionala och centrala myndigheters uppgifter vid olika slag av - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 olyckor några exempel

Samordning av åtgärder som inte är räddningstjänst . . . . . . . Ansvaret för åtgärder som inte är räddningstjänst . . . . . . . . . 6.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2 vid utsläpp av radioaktiva ämnen . . . . . . . .

Åtgärder

6.1.3 Åtgärder efter en räddningsinsats . . . . . . . . . . . . . . 100

6.2 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 6.2.1 Principer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 6.2.2 Regional nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 6.2.3 Central nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Utbildning och övning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Nuvarande utbildnings- och övningsverksamhet . . . . . . . . . . 105 7.1.1 Räddningstjänst vid stora olyckor 105 7.1.2 Räddningsverkets högre räddningstjänstkurs (HRK) . . 105 7.1.3 Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 7.2 Remissinstansernas synpunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 7.3 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 7.3.1 Allmänt om målen för utbildning och övning på regional nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 7.3.2 Syftet med olika slag av utbildning och övning . . . . . . 108 7.3.3 Utbildnings- och övningsprogrammet . . . . . . . . . . . 110 7.3.4 Utredningens beräkningar av deltagarantalet . . . . . . 116 7.3.5 Genomförandet av utbildning och övningar . . . . . . . 116 7.3.6 Tekniska hjälpmedel för utbildning och övningar . . . . 118 7.3.7 Utvärdering av totalövningar . . . . . . . . . . . . . . . . 119

8 Information och varning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 8.1 Behovet av information vid stora olyckor . . . . . . . . . . . . . . 123 8.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 8.1.2 Informationsverksamhetens olika faser 123 8.1.3 Informationsverksamhetens inriktning . . . . . . . . . . . 124 8.2 Myndigheters skyldighet att informera . . . . . . . . . . . . . . . . 124 8.3 Riktlinjer för inforrnationsverksamheten vid kämenergjolyckor 125 8.4 Informationsverksamheten i samband med Tjernobylolyckan . 126 8.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 8.4.2 Olika myndigheters åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 8.4.3 Undersökningar av rapporteringen och attitydema . . . 128 8.5 SSI:s och SKI:s nya inforrnationsberedskap . . . . . . . . . . . . . 128 8.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 8.5.2 Gemensam informationsenhet . . . . . . . . . . . . . . . . 129 8.6 Informationshandbok för beredskapen mot kämenergiolyckor 129 8.7 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 8.7.1 Skyldigheten att informera och varna . . . . . . . . . . . 130

8.7.2 Övrigt om varning till allmänheten . . . . . . . . . . . . . 133

8.7.3 Övrigt om information till allmänheten . . . . . . . . . . 136

9 Hälso- och sjukvård . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 9.1 Behovet av åtgärder inom hälso- och sjukvården . . . . . . . . . 141 9.2 Ansvariga organ på olika nivåer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 9.3 Tillgång på Specialistvård för insatser vid stora olyckor . . . . . 143 9.4 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

9.4.1 Åtgärder på central nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

9.4.2 Åtgärder på regional nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

9.4.3 Åtgärder på lokal nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

10 Utrymning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.2 Kraven på utrymningsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 10.3 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 10.3.1 Allmänna råd för planering . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 l0.3.2 Utrymning vid sjukhus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

11 Samband . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 11.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 11.2 Nuvarande sambandssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 11.2.1 Telefon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 157 11.2.2 Radio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 158 11.2.3 Telex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 159 11.2.4 Telefax . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 159 11.2.5 Datakommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 159 11.3 Myndigheternas bedömningar av sambandssystemen . . . . . . . 160 11.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

11.32 Utredningens kartläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 11.3.3 Inrapportering av mätvärden . . . . . . . . . . . . . . . . 165 11.3.4 Radiokommunikation i kärnkraftverken . . . . . . . . . 165 11.3.5 Datorstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 11.4 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 11.4.1 Sambandsbehov vid räddningstjänst . . . . . . . . . . . . 166 11.4.2 Sambandsbehov vid larm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 11.4.3 Sambandsmedel för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 11.4.4 Rådet för räddningstjänst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

IV till åtgärder vid av radioaktiva ämnen Förslag utsläpp

12 Förvarning, strålningsmätning,m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . 175 12.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 12.2 Förvaming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 12.2.1 Nuvarande ansvar och organisation . . . . . . . . . . . . 175 12.22 Bedömningar i sekretariatsrapporten . . . . . . . . . . . 176 12.2.3 Remissinstansernas bedömning . . . . . . . . . . . . . . . 176 12.2.4 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 12.3 Strålningsmätning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 12.3.1 Nuvarande ansvar och organisation . . . . . . . . . . . . 178 12.3.2 Bedömningar i sekretariatsrapporten . . . . . . . . . . . 179 12.3.3 Remissinstansemas bedömningar . . . . . . . . . . . . . . 180 12.3.4 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 12.4 Alarmering av räddningsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . 184 12.4.1 Nuvarande ansvar och organisation . . . . . . . . . . . . 184 12.4.2 Utredningens bedömningar . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 12.5 Varning av allmänheten runt kärnkraftverken . . . . . . . . . . . 187 12.5.1 Nuvarande organisation och ansvar . . . . . . . . . . . . 187 12.5.2 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 12.6 Väderbedömningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 12.6.1 Meteorologiska resurser inom beredskapsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 12.6.2 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

12.7 Åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen . . . . . . . . . . 192

12.7.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 12.7.2 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

13 Lantbruk och livsmedel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 13.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 13.2 Lantbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 13.2.1 Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation . . . 196

13.2.2 Mätnings- och laboratorieverksamhet . . . . . . . . . . . 197

13.2.3 Planering för skyddsåtgärder inom lantbruket vid utämnen . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 släpp av radioaktiva 13.2.4 Djurhållning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 13.2.5 Rennäringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 13.3 Livsmedel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 13.3.1 Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation . . . 200 13.32 och laboratorieverksamhet . . . . . . . . . . . 201 Mätnings- 13.3.3 av livsmedelskontrollen vid stora olyckor 202 Planläggning 13.4 Ekonomisk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 försvarsberedskap 13.4.1 Allmänt om nuvarande och organisation . . . 203 uppgifter 13.42 ämnen . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Skydd mot radioaktiva 13.5 Bedömningar i sekretariatsrapporten . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 13.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 13.5.2 och organisation på central nivå . . . . . . . . 204 Uppgifter 13.5.3 Ansvar och organisation på regional nivå . . . . . . . . . 206

13.5.4 Övriga frågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

13.6 Remissinstansemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 bedömning 13.7 Pågående förändringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 13.7.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Rennäringen 13.7.2 Livsmedelskontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 13.8 Utredningens förslag 13.8.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Inledning 13.8.2 i beredskapen . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Förbättringar

14 . . . . . . . . . . . . 213 Fysiskt skydd vid kärntekniska anläggningar 14.1 Nuvarande anläggningar . . . 213 fysiska skyddet vid kämtekniska 14.1.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Bakgrund 14.1.2 Statens kämkraftinspektion . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 14.1.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Rikspolisstyrelsen av det fysiska skyddet . . . . . . . 216 14.2 Myndigheternas bedömningar 14.2.1 Statens kämkraftinspektion . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 14.2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Rikspolisstyrelsen 14.3 Utredningens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 bedömningar 14.3.1 Hotbilden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 14.3.2 Behovet av förbättringar i det fysiska skyddet . . . . . . 220 14.3.3 i de fyra polisdistrikten . . . . . . 223 Planeringsinspektörer

15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Sanering 15.1 Nuvarande förhållanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 15.1.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Sverige 15.1.2 stater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

Andra

15.1.3 Praktiska erfarenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 15.1.4 Genomförda studier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 15.2 Utredningens förslag 15.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 15.2.2 av saneringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Inriktning

15.2.3 Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 15.2.4 Samordning med annan sanering . . . . . . . . . . . . . . 238 15.2.5 Långsiktig uppföljning av saneringsarbete . . . . . . . . 240 15.2.6 Behov av resurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 15.2.7 Behov av vidare utvecklingsarbete . . . . . . . . . . . . . 244 15.2.8 Författningsfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

16 Forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 16.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 16.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 16.1.2 Olika myndigheters ansvar för forskning . . . . . . . . . 248 16.1.3 Forskning om samhällets beredskap mot olyckor . . . . 248 16.1.4 Finansiering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 16.1.5 Problem inom den forskning som rör beredskapen mot kärnenergiolyckor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . 253 16.1.6 Forskning om strålskydd enligt 1987 års försvarsbeslut 254 16.2 Tidigare bedömningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 16.2.1 Sekretariatsrapporten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 16.2.2 Remissinstansema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 16.2.3 Renforskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 16.3 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 16.3.1 Allmänt om forskning för åtgärder mot stora olyckor . 256 163.2 Forskning för beredskapen mot kämenergiolyckor . . . 257 16.3.3 Behovet av resurser för forskning . . . . . . . . . . . . . . 264 16.3.4 Genomförande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

V Ekonomi, m.m.

17 Kostnader och finansiering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 17.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 17.2 Beräknade kostnader för förslagen till förbättrad beredskap . . 268 17.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 17.2.2 Ledning och samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 l7.2.3 Utbildning och övning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 17.2.4 Förvarning,strålningsmätning,m.m. . . . . . . . . . .. 271 17.2.5 Sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen . . . . . . . 272 17.2.6 Samband . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 272 17.2.7 Forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 272 17.3 Finansiering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

18 Författningsfrågor, m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 18.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 18.2 Särskilda författningsområden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 18.2.1 Ledning och samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 18.2.2 Varning och information . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 278

18.2.3 Fysiskt skydd vid kärnkraftverken . . . . . . . . . . . . . 279 182.4 Sanering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 18.2.5 Sammanfattning av författningsändringar . . . . . . . . . 280 18.3 Fortsatt utredning om förfoganderätten . . . . . . . . . . . . . . . 281 18.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 18.3.2 Gällande författningar om förfogande . . . . . . . . . . . 281 18.3.3 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

Reservationer Reservation av ledamoten Bertil Danielsson . . . . . . . . . . . . . . . 285 Reservation av ledamoten Birgitta Hambraeus . . . . . . . . . . . . . . 286

Särskilt yttrande Särskilt yttrande av ledamoten Birgitta Hambraeus . . . . . . . . . . . 289

Bilagor Bilaga A: Deltagare i utredningens arbetsgrupper . . . . . . . . . . . 291 Bilaga B: Samhällets åtgärder vid stora olyckor som kräver samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Tabeller och

figurer

Tabeller

Tabell 1.1 Antal reaktorer för utvinning av kärnenergi inom olika länder i Europa den 1 januari 1989 . . . . . . . . . . . . . 28 Tabell 7.1 Grundutbildning för beredskapsorganisationen i de fyra länen med kärnkraftverk åren 1981-85 . . . . . . . . . . . 107 Tabell 7.2 Behovet av utbildning och övningar i samtliga län för insatser vid alla slag av allvarliga olyckor . . . . . . . . . . . 111 Tabell 7.3 Behovet av kompletterande utbildning och övningar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen i län med kärnkraftverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Tabell 7.4 Behovet av kompletterande utbildning och övningar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen i län utan kärnkraftverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Tabell 7.5 Beräknat antal personer som skall delta i utbildning och övningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Tabell 17.1 Beräknade kostnader för den utökning av verksamheten som utredningens förslag beräknas leda till . . . . . . . . 269 Tabell 17.2 Beräknade kostnader för utbildning och

sammanlagda

övning under en fyraårsperiod . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Tabell 17.3 Förslag till finansiering av åtgärder som utredningen föreslår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

Figurer

Figur 5.1 Den regionala organisationen för ledning och samordning - en principskiss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Figur 11.1 Behov av samband vid en tänkt sjöräddningsinsats för räddning av liv och kemikaliebekämpning . . . . . . . . . 167

Sammanfattning

Bakgrund

Samhällets insatser mot allvarliga olyckor består av en rad åtgärder som kommunen, länsstyrelsen och centrala statliga myndigheter vidtar. En effektiv räddningstjänst vid stora olyckor förutsätter ett omfattande samarbete mellan de kommunala och statliga organen. Regleringen av detta samarbete har skett i räddningstjänstlagen (1986:1102) och i räddningstjänstförordningen (1986:1107). Erfarenheterna från de stora olyckor som har inträffat och den planering och andra överväganden som sker hos olika organ visar emellertid att det är svårt att i praktiken samverka på det sätt som är tänkt. De erfarenheter som utredningen syftar på går tillbaka till tiden före år 1987 när brandlagen ännu gällde. Under den tiden inträffade bl.a. Tjernobylolyckan och flera andra allvarliga olyckor, bl.a. stora översvämningar, omfattande oljeutflöden till havs och svåra skogsbränder. Utredningen vill framhålla att problemen med samverkan och samordning av samhällets insatser är i huvudsak desamma oavsett typen av olycka. Det kan vara fråga om insatser vid kemiska olyckor, utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar, bränder, översvämningar, jordskred eller andra naturolyckor. Utredningen har först avgränsat och behandlat de typer av åtgärder som är gemensamma för alla slag av stora olyckor och därefter övervägt vilka ytterligare åtgärder som är nödvändiga inom det kärntekniska området för att samhällets skyddsåtgärder skall bli effektivare. Utredningen har vidare behandlat frågor om en samordning av samhällets åtgärder i lägen som inte är så allvarliga att det blir fråga om räddningstjänst. Det handlar bl.a. om åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Hotbilden

Stora förbättringar har under senare år skett vid de svenska kärnkraftverken i syfte att begränsa utsläppen av radioaktiva ämnen om en olycka skulle inträffa. Fortfarande kan det emellertid inte helt uteslutas att radioaktiva ämnen i en skadlig omfattning kan komma ut i omgivningen. Ett alltmer allvar-

ligt inslag i hotbilden är de ökande riskerna för skador genom terroristangrepp och sabotage. Utredningen anser därför att det även i fortsättningen behövs en omfattande planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen. De säkerhetshöjande åtgärder som har genomförts vid de svenska kärnkraftverken skulle visserligen kunna motivera en viss minskning av resurserna. Detta skulle emellertid inte i någon större omfattning minska kostnaderna för beredskapen. Samhällets skydd mot olyckor i den kemiska verksamheten fordrar både förebyggande åtgärder och en beredskap som gör det möjligt för räddningstjänsten att ingripa effektivt. Utredningen anser att både det statistiska materialet och bedömningarna hos svenska och utländska organ om riskerna för allvarliga kemikalieolyckor motiverar _en förbättring av organisationen för ledning och samordning. Det fordras också en effektivare planläggning, ökad utbildning och övning och en bättre utrustning för att räddningsorganen skall hålla en god beredskap och kunna utföra de insatser som kan bli nödvändiga.

och

Ledning samordning

av

nivå

räddningstjänst på regional

Utredningen behandlar lednings- och samordningsfrågor både på regional och på central nivå. Regionalt svarar länsstyrelsen för ledning. Utredningen föreslår att varje länsstyrelse skall vara skyldig att utse fyra-fem personer som har befogenheter och kompetens att tjänstgöra som räddningsledare på regional nivå. De som skall kunna utses till räddningsledare måste få tillfälle att delta i planeringen av räddningstjänsten på regional nivå och att aktivt medverka i utbildning och övningar. Enligt utredningens förslag skall det framgå av räddningstjänstförordningen vilka krav som skall ställas på räddningsledaren vid räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kämteknisk anläggning. Utredningen anser att landshövdingen och andra i länsstyrelsens ledning på ett övergripande sätt skall följa utvecklingen av räddningsarbetet vid stora olyckor, bedöma resultatet av räddningsåtgärderna, samordna olika intressen i samhället och besluta om åtgärder som inte är räddningstjänst. Länsstyrelsens ledning skall på olika sätt stödja räddningsledaren och se till att erforderliga resurser tas fram. Att ge information till befolkningen i länet och att hålla kontakt med bl.a. regeringen är andra viktiga uppgifter för länsstyrelsens ledning vid stora olyckor. Utredningen föreslår att det skall framgå av räddningstjänstförordningen vilken sakkunskap som räddningsledaren skall förfoga över och som alltså skall ingå i räddningsledarens stab vid olika slag av räddningsinsatser - t.ex. en räddningschef, en polischef, en meteorolog, en expert på försörjningsfrågor, en informationsexpert och en sambandsexpert.

sou 1989:86 17 p

och

Ledning samordning

av

central nivå.

räddningstjänst på

På central nivå är regeringen det ansvariga organet. En rad centrala myndigheter har ett sektorsansvar men leder inte räddningstjänst. Utredningen föreslår att rådet för räddningstjänst får ytterligare uppgifter som syftar till ökad samordning av samhällets åtgärder. Rådet skall i första hand genom planering skapa förutsättningar för en effektivare samordning. Det skall vidare vid en olycka kunna kallas samman för att göra de övergripande bedömningar som fordras när flera myndigheters ansvarsområden är berörda. Varje central myndighet har emellertid kvar sitt beslutsansvar inom det egna verksamhetsområdet om inte regeringen beslutar annat. Utredningen föreslår att rådet skall organiseras i grupper för olika slag av olyckor. Det bör ankomma på rådet att besluta om sammansättningen av grupperna. Räddningsverket bör svara för den närmare planeringen av rådets verksamhet och för utbildning och övning av dem som deltar i arbetet i de olika grupperna.

inte

Samordning

av är

åtgärder

som

räddningstjänst

Samhället kan i en del fall behöva svara för samordning av skyddsåtgärder som inte är räddningstjänst. Det kan bli nödvändigt före och efter en räddningsinsats eller vid en händelse som inte är så allvarlig att den uppfyller räddningstjänstlagens kriterier för att räddningsorganen skall vara skyldiga att ingripa. Utredningen föreslår att det skall ingå i förberedelserna för räddningsorganisationen på regional nivå att planera för samordning av skyddsåtgärder även vid händelser som inte fordrar räddningstjänst. Samma sak gäller organisationen på central nivå. Regeringen skall kunna utse t.ex. rådet för räddningstjänst att svara för central samordning av åtgärder för skydd av människor och miljö även när det inte fordras räddningstjänst.

och

Utbildning Övning

Utredningen anser att det behövs ett sammanhängande system med grundutbildning, fortbildning, larmövningar, funktionsövningar, stabsövningar och totalövningar för den personal som på regional nivå skall ingå i räddningsorganisationen vid stora olyckor. En totalövning skall enligt utredningens mening ske vart fjärde år i vart och ett av länen. Räddningsverket skall anta en verksamhetsplan som anger när olika slag av utbildning skall ske i de olika länen. Till räddningsverkets uppgifter hör också att förvalta och fördela de medel som fordras för utbildning och övning.

av

Utvärdering övningar

föreslår att utvärdering av de föreslagna totalövningarna skall Utredningen ske av ett oberoende organ, t.ex. katastrofkommissionen. Ansvaret för utvärdering av stabsövningar bör ligga på räddningsverket.

Information och varning

för en effektiv är att allmänheten är med- En viktig förutsättning beredskap samt de veten om och har god kunskap om riskerna för allvarliga olyckor räddningsåtgärder samhället harplanerat i händelse av en allvarlig olycka. föreslår att särskilda bestämmelser skall ingå i räddnings- Utredningen och i räddningstjänstförordningen om att kommuner och länsstytjänstlagen relser skall planera för varning och information till allmänheten. Kommunen skall vidare enligt förslaget vara skyldiga att informera den och länsstyrelsen berörda allmänheten om denna planering och vad den innebär för den enskilde om en allvarlig olycka inträffar. föreskrifter i Enligt utredningens förslag skall det också finnas uttryckliga av en anläggning, där verklag om skyldigheter för ägare eller innehavare skall orsaka allvarliga skasamheten innebär fara för att en olyckshändelse allmänheten vid en dor på människor eller i miljön, att varna och informera allvarlig olycka. Utredningen föreslår vidare att det skall föreligga en skylallmänheten om förekomsten av farlig verksamhet i andighet att informera och läggningen, om de åtgärder som har vidtagits för att förhindra olyckor om de åtgärder som har planerats för den händelse en olycka skulle inträffa.

Hälso- och

sjukvård

Socialstyrelsen har inrättat en katastrofkommitté som har till uppgift att förbättra den organisation för åtgärder mot allvarliga olyckor som måste finnas föreslår att en utvärdering av soinom hälso- och sjukvården. Utredningen cialstyrelsens verksamhet som avser stora olyckor skall ske senast under år 1990. En ökad samordning fordras framför allt på regional nivå. Enligt utredoch räddningsverket i sina allmänna råd ningens förslag skall socialstyrelsen för den medicinska katastrofberedskapen respektive räddningstjänsten ge vägledning för en samordnad planering på regional nivå av hälso- och sjukvårdens och räddningstjänstens insatser vid stora olyckor. Den ökade samordningen på regional nivå kommer att förbättra förutsättningarna för verksamheten _ även lokalt inom hälso- och sjukvården och räddningstjänsten. Utredningen föreslår att socialstyrelsen tar initiativ till att det upprättas ett register över de medicinska och andra experter som hälso- och sjukvården regionalt och lokalt kan behöva anlita vid en stor olycka.

Utredningen föreslår vidare att socialstyrelsen tar initiativ till att grupper för behandling av psykiska reaktioner i samband med olyckor snarast bildas inom de län och sjukvårdsdistrikt där sådana saknas. Enligt utredningens förslag skall socialstyrelsen vidare i samråd med berörda myndigheter och andra organ studera förutsättningarna för ett samarbete mellan sjukvårdshuvudmännen, kommunerna och kyrkan vid behandling av psykiska reaktioner och vid andra former av stöd i samband med personliga kriser efter allvarliga olyckor.

Utrymning.

Utredningen föreslår att rikspolisstyrelsen och räddningsverket får i uppdrag att överväga frågor om utrymning vid allvarliga olyckor och ge ut allmänna råd som kan utgöra ett underlag för planering av en flexibel utrymningsverksamhet i kommunerna. Enligt utredningens förslag skall socialstyrelsen vidare ta initiativ till att samtliga sjukvårdshuvudmän ser över behovet av utrymning vid sjukhus och andra vårdinstitutioner.

Samband

Effektiva kommunikationssystem är en förutsättning för ledning av räddningstjänst. Det behövs också kommunikationsresurser som gör det möjligt för räddningsorganen att tillgodose allmänhetens krav på information vid stora olyckor. Utredningen föreslår att länsstyrelserna skall få möjlighet att komplettera sambandsmedlen så att alla har telefax, telex, anslutning till försvarets telenät, linjetagare för upplysningscentral, mobiltelefon och personsökare. Denna standard skall anpassas till länsstyrelsernas uppgifter för räddningstjänst vid stora olyckor och i krig. Enligt utredningens förslag skall länsstyrelserna också utrustas med datorstöd för räddningstjänst vid stora olyckor. Utredningen föreslår vidare att televerket får i uppdrag att i samråd med räddningsverket se över planeringen av frekvenser för radiosambandet inom räddningstjänsten i landet. Problem har i en del fall uppstått vid insamling och rapportering av mätvärden som avser radioaktiva ämnen. Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att i samarbete med televerket, de berörda länsstyrelserna och statens strålskyddsinstitut (SSI) genomföra en prowerksamhet

med mobila terminaler för insamling av mätvärden.

Räddningsorganen och polisen behöver bättre radioutrustning för att inne

i kärnkraftverken kunna upprätthålla sambandet mellan olika insatsstyrkor

och mellan styrkorna och ledningen. Utredningen föreslår därför att rikspolisstyrelsen får i uppdrag att i samråd med andra berörda organ utarbeta förslag till hur detta samband skall åstadkommas.

strålningsmätning

m.m.

Förvarning,

vid utsläpp av radioaktiva ämnen sker genom automatisk avläs- Förvarning från de 26 mätstationer som redan finns i landet. En ning och alarmering utökning med fem stationer är planerad. Utredningen anser att det behövs ännu fler mätstationer och föreslår att antalet utökas med ytterligare tio, som placeras huvudsakligen i norra Sverige. Strålningsmätning efter ett larm om förhöjda värden äger rum bl.a. genom flygindikering. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter genomföra en planering av denna verksamhet. Laboratoriemätningar måste kunna ske i stor skala. Utredningen föreslår att SSI skall svara för att det finns en aktuell förteckning över laboratorier en standardiserad och regelbundet kasom upprätthåller provningsmetodik librerar utrustningen. För användning ute på fältet behöver räddningstjänsten i fred och krig och försvarsmakten modernare mätinstrument. Utredningen föreslår att strålfår i uppdrag att i samråd med överbefälhavaren, försvarets skyddsinstitutet forskningsanstalt och räddningsverket utarbeta ett underlag för anskaffning av modernare mätinstrument. Utredningen föreslår vidare att myndigheterna skall bedöma behovet av dosimetrar, lämplig instrumenttyp och kostnader. En samordning av anskaffningen måste ske med den civila och den militära delen av totalförsvaret. Förutsättningarna för att inomhus varna allmänheten vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen förändras genom att televerket inför AXE-systemet. Utredningen anser att varning i ökad utsträckning bör kunna ske med bl.a. högtalarbilar och genom att SOS-centralerna ringer upp och varnar ett visst antal hushåll. Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att överväga en ändring av riktlinjerna för varningssystemen så att en lokal anpasstill de ändrade förutsättningarna kan komma till ning av verksamheten stånd.

Väderbedömningar

Utredningen föreslår att frågan om ersättningar till SMHI för medverkan i utbildning och övningar regleras så att institutet får möjligheter att delta i planering, utbildning och övning inom räddningstjänsten. Enligt utredningens förslag skall de lokala vädermasterna vid kärnkraftverken anslutas till SMHI:s datorsystem.

vid radioaktiva

Ätgärdsnivåer

av

utsläpp

ämnen

Utredningen anser att det bör finnas i förväg bestämda nivåer på strålningsvärden som kan utlösa olika slag av åtgärder. Nivåerna skall vara knutna till

en viss åtgärd. De skall ses som riktvärden och främst användas för att bedöma graden av farlighet. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta åtgärdsnivåer, som skall gälla under den första månaden efter en olycka eller till dess att myndigheterna har föreskrivit något annat. En riktig användning av åtgärdsnivåerna fordrar kunskaper om begreppens betydelse. Utredningen föreslår därför att SSI får i uppdrag att utarbeta en handbok som strålskyddssakkunniga på central, regional och lokal nivå skall använda vid tillämpning av åtgärdsnivåerna.

Lantbruk och livsmedel

Utredningen anser att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket snarast skall fullfölja det med anledning av Tjernobylolyckan påbörjade arbetet för att åstadkomma en bättre beredskap inom de båda myndigheterna. Utredningen föreslår att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket formaliserar sin planering för åtgärder vid stora olyckor och i Övrigt vidtar erforderliga åtgärder, t.ex. försäkrar sig om lokaler och tekniska resurser för ledning. Enligt utredningens förslag skall lantbruksstyrelsen få i uppdrag att tillsammans med SSI utarbeta planer och metodbeskrivningar för provtagning och mätning inom lantbruksområdet. Utredningen föreslår att jordbruksnämnden, som för närvarande inte har något ansvar för samhällets åtgärder vid allvarliga olyckor, skall delta i pla-

neringen av räddningstjänsten och vid en olycka kunna verka som rådgi-

vande myndighet.

vid kärnkraftverken

Fysiskt skydd

Utredningen anser det nödvändigt att rikspolisstyrelsen och statens kämkraftinspektion (SKI) fortlöpande överväger de förändringar i hotbilden på både kort och lång sikt som informationer av olika slag ger upphov till. Även om det fysiska skyddet, i förhållande till den hotbild som för närvarande gäller, i stort får anses tillfredsställande framgår det av rikspolisstyrelsens och de lokala polismyndighetemas skrivelser till utredningen att det finns svagheter som måste elimineras. Utredningen anser att rikspolisstyrelsen skall se över den regionala och lokala organisationen och särskilt överväga insatsstyrkornas storlek, behovet av förstärkningar samt utbildning och övning. En del åtgärder som avser det fysiska skyddet vid kärnkraftverken regleras i den s.k. skyddslagen. Utredningen anser det angeläget att det förslag till utökning av skyddslagens tillämpningsområde som utredningen om tillträdesskydd har lagt fram i betänkandet (SOU 1988:8) En ny skyddslag blir

genomfört. De berörda länsstyrelserna bör i samråd med kärnkraftverken, rikspolisstyrelsen och kärnkraftinspektionen bedöma skyddsbehovet och besluta om de kompletteringar av det fysiska skyddet som kan genomföras med stöd av de nya skyddsbestämmelserna.

Sanering

Utredningen föreslår att en organisation för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen byggs upp i Sverige och att denna knyter an till organisationen för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Verksamheten skall således baseras på det kunnande och de resurser som redan finns i räddningsorganisationen. Länsstyrelsen skall enligt utredningens förslag svara för genomförandet av saneringsverksamheten. Regeringen skall kunna överta ledningen eller utse en särskild myndighet att svara för verksamheten. En nationell expertgrupp för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen föreslås bli upprättad. Gruppens huvuduppgift skall vara att under länsstyrelsens ledning svara för den sanering som måste genomföras av specialutbildad personal. Administrativt skall gruppen stå under strålskyddsinstitutets ledning. Utredningen föreslår att den ansvariga myndigheten vid alla slag av omfattande sanering skall ha en yttersta möjlighet att om det behövs genom bl.a. tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt förse organisationen med nödvändiga resurser. Utredningen föreslår att strålskyddsinstitutet skall överväga de saneringskriterier som bör tillämpas och tillsammans med försvarets forskningsanstalt och lantbruksstyrelsen utarbeta allmänna råd om bl.a. saneringsmetoder. Strålskyddsinstitutet skall vidare enligt förslaget centralt svara för den långsiktiga uppföljningen i landet av utsläpp av radioaktiva ämnen. Utredningen föreslår att räddningsverket skall svara för samordning av den planering som äger rum inom den regionala saneringsverksamheten. Kommunerna föreslås vara skyldiga att medverka i planering och övning för saneringsverksamhet vid alla former av utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Utredningen föreslår vidare att räddningsverket får i uppgift att överväga inrättandet av en särskild expertgrupp för kemikaliesanering.

Forskning

En allmän kris- och katastrofforskning förekommer på olika håll inom och utom landet. Utredningen förslår att räddningsverket fåri uppdrag att göra en sammanfattning av den nationella och internationella kris- och katastrofforskningen. Med denna studie som grund bör verket klargöra på vilka områden som det behövs ytterligare forskningsinsatser. Läget för reaktorsäkerhetsforskningen i landet anser utredningen vara i

huvudsak bra. Från beredskapssynpunkt är det angeläget att denna .forskning kan vidmakthållas på en hög nivå. Inom strålskyddsforskningen är situationen enligt utredningens mening däremot inte helt tillfredsställande. Utredningen föreslår därför vissa förstärkningar inom detta område. Förstärkningarna avser kompetensen vid ett antal forskningsinstitutioner, säkerställandet av tillgången på kvalificerade mätresurser i landets olika regioner och förbättringen av möjligheterna för centrala myndigheter att se till att forskning som gäller kärnkraftsberedskapen kommer till stånd. Utredningen föreslår att strålskyddsinstitutet får i uppdrag att svara för programmets genomförande.

Kostnader och

finansering

En stor del av åtgärderna som utredningen föreslår på regional och central nivå bör finansieras med medel från de berörda myndigheternas förvaltningsanslag. De övriga åtgärderna kommer enligt utredningens beräkningar att leda till en engångskostnad på 19 milj. kronor och en ökning i de hittillsvarande årliga kostnaderna på 17 milj. kronor inom den stailiga verksamheten. Utredningens förslag innebär ökade möjligheter för samhällets räddningstjänst att ingripa effektivt. Det gäller insatser vid alla slags olyckor och i alla län. En del av förslagen syftar till en ökad beredskap på grund av riskerna för olyckor i de svenska kärnkraftverken. Utredningen har överslagsvis beräknat hur stor del av kostnaderna som kan sägas vara föranledda av den svenska kärnkraftproduktionen och som kärnkraftföretagen därför bör bestrida. Enligt utredningens beräkningar bör anläggningsägarna delta med 5 milj. kronor av engångskostnaden och med 6 milj. kronor av den årliga merkostnaden. Finansieringen bör i övrigt ske med statliga medel. Industrier och andra med verksamhet som vid en olycka allvarligt kan skada människor och miljö kommer genom tillämpning av 43§ räddningstjänstlagen att i ökad utsträckning åläggas att bidra med resurser för räddningstjänstens beredskap på lokal nivå.

Författningsfrågor

En del av utredningens förslag till förbättringar av beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen fordrar ändringar och tillägg i gällande författningar. Utredningen föreslår att en arbetsgrupp får i uppdrag att utarbeta förslag till sådana ändringar och tillägg.

I

Inledning

1 Utredningsarbetets bakgrund

och

genomförande

1.1 Samhällets räddningstjänst i stora drag

Samhällets räddningstjänst består av insatser som kommunerna eller staten gör vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor och egendom eller i miljön. De flesta räddningsinsatserna sker enbart på den lokala nivån, som kommunal räddningstjänst. För dessa insatser - det kan vara ingripanden vid bränder, ras, jordskred, vägtrañkolyckor, tågolyckor, översvämningar och utflöden av olja och andra skadliga ämnen - är det i allmänhet tillräckligt med de resurser som räddningskåren i kommunen förfogar över. När det behövs ytterligare resurser är både statliga och kommunala myndigheter skyldiga att delta i räddningstjänsten. Räddningsorganen har också stora befogenheter att genom ingrepp i annans rätt ta i anspråk den materiel och egendom i enskild ägo som kan behövas i räddningstjänsten. Enskilda som är mellan 18 och 65 år kan åläggas att delta i räddningsarbete om deras kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. På regional nivå har länsstyrelsen till uppgift att om det behövs ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst. Det kan bli nödvändigt vid stora olyckor som samtidigt berör två eller flera kommuner. Riskbilden är i sådana fall ofta svårbedömd. Räddningsarbetet kan fordra stora resurser och den som svarar för räddningstjänsten behöver som regel förstärka med personal och utrustning från andra kommuner eller organ i samhället. Till de olyckor som kan fordra regional ledning hör bl.a. stora skogsbränder, svåra översvämningar och omfattande utflöden av olja eller andra skadliga ämnen. Länsstyrelsen kan disponera resurser från en rad olika håll i samhället, framför allt kommunernas räddningskårer, polisen, kustbevakningen, militära förband, SMHI, flygplatsbrandkårerna och olika frivilligorganisationer. Statens ansvar för räddningstjänsten gäller i övrigt de grenar som kallas statlig räddningstjänst, dvs.

D Fjällräddningstjänst; D Flygräddningstjänst; D Sjöräddningstjänst; och EJ Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen.

26 Bakgrund och genomförande

Polisen svarar för fjällräddningstjänst, luftfartsverket för flygräddningstjänst

och sjöfartsverket och kustbevakningen för var sin del av sjöräddningstjänsten. Länsstyrelsen har ansvaret för räddningstjänst vid utsläpp eller överfara för utsläpp av radioaktiva ämnen från kämtekniska anlägghängande ningar. Skyldigheten för länsstyrelsen att ingripa gäller om det är fråga om att särskilda fordras för att skydda ett utsläpp i sådan omfattning åtgärder människor. Regeringen har ett övergripande ansvar och kan ta över och själv leda kommunal och statlig räddningstjänst eller bestämma att en myndighet skall göra det. Räddningsverket svarar på central nivå för bl.a. erfarenhetsutbyte, tillsyn, utbildning och övning inom räddningstjänsten. Räddningsverket ger ut all-

männa råd eller föreskrifter som underlag för planeringen av verksamheten

hos kommunerna och de myndigheter som svarar för den statliga räddningstjänsten. länsstyrelserna och kommunerna har vidare ett ansvar Räddningsverket, för förebyggande åtgärder mot brand. Ansvaret för åtgärder som förhindrar andra typer av olyckor ligger i viss mån också på dessa organ men även på t.ex. arbetarskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen och fackmyndigheter, sprängämnesinspektionen.

1.2 Samhällets skydd mot kämtekniska olyckor

1.2.1 Bakgrund

som förekommer i naturen var fram till slutet av 1800-talet den Den strålning enda som människan utsattes för. Under 1890-talet gjorde forsstrålning karna flera rön som efter hand förändrade människans strålningsmiljö. Röntgen upptäckte år 1895 den strålning som nu bär hans namn. Året efter fann Becquerel att uran sänder ut strålning som liknar röntgenstrålningens. Makarna Curie år 1898 isolera det radioaktiva ämnet radium. lyckades av 1900-talet blev det möjligt att använda och I början röntgenstrålning radium vid av sjukdomar. Under 1930-talet upptäcktes neubehandling Forskarna kunde därmed åstadkomma kärnklyvning och tronstrålningen. stora mängder energi. Genom kärnvapensprängningarna böralltså frigöra radioaktiva ämnen att spridas över jorden. Senare har även jade en mängd tillkomsten av kärnkraftverken bidragit till risker för spridning av radioaktiva ämnen i miljön. och teknisk utveckling har vidare lett till en Forskning ökad användning av strålningskällor inom industrin och sjukvården.

1.2.2 Något om radioaktiva ämnen och strålning

Radioaktiva ämnen innehåller atomer med instabila atomkämor, som genom sönderfall strävar efter att nå ett stabilt tillstånd. När en radioaktiv atomkärna sönderfaller bildas det s.k. joniserande strålning. Det kan vara om betastrålning, gammastrålning eller neutronstrålfråga alfastrålning, ning.

Bakgrund och genomförande 27

När den joniserande strålningen passerar genom ett material minskar den i intensitet och förlorar energi. Energin absorberas i stället av materialet och bildar joner i det bestrålade materialet. Dessa joner kan leda till kemiska förändringar. I levande material kan sådana förändringar skada celler eller delar av celler. Skadorna ökar med storleken på den energi som absorberas. Samma mängd energi får emellertid olika verkningar beroende på vilken typ av strålning som det är fråga om. Alfastrålning och neutronstrålning ger större skador på levande organismer än gammastrålning och röntgenstrålning. Intensiteten i strålningen från ett radioaktivt material beror på hur många sönderfall som äger rum per tidsenhet. Aktiviteten hos ett radioaktivt ämne anges i becquerel (Bq). En becquerel är ett sönderfall per sekund. Halveringstiden för ett radioaktivt ämne är den tid som det tar innan aktiviteten har sjunkit till hälften av den ursprungliga. Halveringstiden varierar mellan olika ämnen. Strålningen från t. ex. jod-131 avtar snabbt, medan cesium-137 och strontium-9O halveras först efter omkring trettio år. Dessa tre ämnen sprids vid bl.a. kärnvapenprov i atmosfären. Aktiviteten avser vanligen en viss volym (Lex. Bq per liter mjölk), en yta (Bq per kvadratmeter mark) eller en massa (Bq per ton spannmål). Den strålning som människokroppen tar emot per kilo kroppsvikt anges med hjälp av stråldosen. Den mäts enligt det internationella enhetssystemet i gray (Gy). Om strålningens biologiska effekter skall beaktas - det gäller de skadliga verkningar strålningen har på människan - är enheten för stråldos sievert (Sv). Ibland är det angeläget att bedöma strålningsnivån på en plats men det går inte att mäta i en kropp som absorberar strålning. Det är i sådana fall möjligt att använda strålningens förmåga att jonisera luft. Den vid mätningen erhållna storheten kallas exposition och mäts i röntgen. Den korrekta benämningen är coloumb per kilo, men av praktiska skäl är den äldre enheten röntgen fortfarande i bruk. Expositionen per tidsenhet angavs efter Tjernobylolyckan i mikroröntgen per timme (en miljondels röntgen per timme).

1.2.3 Något om kärnteknisk verksamhet

Ett utsläpp av radioaktiva ämnen är som regel en följd av en olycka eller en störning i en kärnteknisk verksamhet. En sådan verksamhet kan omfatta El Drift av en kärnteknisk anläggning; och E! Hantering, bearbetning och transport av kärnämne och kämavfall.

Kärntekniska anläggningar är alla fasta och rörliga anordningar som används för kämenergiproduktion, för framställning och hantering av kämämne och för omhändertagande av radioaktiva restprodukter från den kämtekniska verksamheten. Anläggningen kan vara ett kärnkraftverk, en anläggning med

en forskningsreaktor (Studsvik), en kämbränslefabrik (ABB-Atom i Väs-

terås) eller ett mellanlager för förvaring av använt kämbränsle (CLAB i Oskarshamn). Som kärnteknisk anläggning räknas också ett kärnenergidri-

28 Bakgrund och genomförande

vet fartyg och en satellit som har en kärnreaktor eller andra strålkällor ombord. Enligt IAEA:s redovisning för år 1989 fanns det i Europa 239 kämreaktorer för produktion av elektrisk energi. Som framgår av tabell 1.1 pågick uppförande av 62 reaktorer, medan 65 var planerade. Flera stater har efter Tjernobylolyckan skurit ned planerna på en utbyggnad av kärnenergiproduktionen. Utvinning av reaktorbränslet uran sker inte längre i Sverige. Det mesta uranet till de svenska reaktorerna kommer från Australien och Canada. Sverige har däremot som framgått en egen tillverkning av kâmbränsle. Tillverkning av bränsle förekommer inom Europa också i Belgien, Frankrike, Förbundsrepubliken Iyskland, Sovjetunionen, Spanien och Storbritannien. Anläggningar för s.k. mellanförvaring av använt kämbränsle har tagits i bruk i bl.a. Finland, Sverige, Förbundsrepubliken Tyskland och Tyska Demokratiska Republiken. Kämenergiproduktionen fordrar omfattande transporter av uran, färskt och använt kämbränsle och radioaktivt avfall. Transporter sker med lastbil och till sjöss, ofta med transportmedel i reguljär trafik. Det svenska fartyget Sigyn är ett specialfartyg för transport av använt kärnbränsle eller kämavfall. För transport av s.k. strategiskt material- t.ex. höganrikat uran - an-

Tabell 1.1 Antal reaktorer för utvinning av kñrnenergi inom oükalinderiEuropaden 1 januari 1989 Land I drift Under Planerade” Samtliga byggnad 7 - - 7 Belgien

Förbundsrepubliken

Jugoslavien

Spanien Storbritannien 40 2 1 43 12 - - 12 Sverige

8 8 - 16 Tjeckoslovakien 4 - 2 6 Ungern Iyska Demokratiska 5 6 - 11 Republiken

Summa 239 62 65 366

° Inkl. den asiatiskardelen av Sovjetunionen. b Uppgifterna är i huvudsak baserade på bedömningar vid årsskiftet 1987/88.

Källa: IAEA

Bakgrund och genomförande 29

vänder kärnenergiföretag och forskningsinstitutioner även flygtransporter. Transportbehållarna för dessa olika transporter är konstruerade för att klara stora påfrestningar vid brand, fall, kollision och stort yttre tryck under vatten.

1.2.4 Säkerhetsåtgârder i kärnteknisk verksamhet

Säkerhetsåtgärderna i den kärntekniska verksamheten syftar till att hindra att radioaktiva ämnen skall komma ut i omgivningen. De förebyggande åtgärderna mot olyckor är baserade på bl.a. de erfarenheter av driften vid olika anläggningar som efter hand framkommer. Kraven på säkerhetsåtgärder anges i det tillstånd för den kärntekniska verksamheten som myndigheterna beviljar. Myndigheterna har en noggrann tillsyn av driften och kan om det behövs ställa ytterligare krav på säkerhetshöjande åtgärder eller bestämma t.ex. att en reaktor skall stängas av. Om en störning i driften av en reaktor är måttlig går det i allmänhet att bemästra den med de vanliga processtyrsystemen. För större störningar finns det särskilda säkerhetssystem som skall förhindra att de utvecklar sig till haverier. Skyddssystemen övervakar reaktorprocessema och utlöser motåtgärder om vissa värden hotar att överskrida gränserna för säkra driftområden. Det finns t.ex. EJ Snabbstoppssystem, som hastigt sänker reaktorns effekt; och E1 Nödkylsystem, som kyler härden när den ordinarie kylningen är otillräcklig (t.ex. vid större läckage i huvudkylsystemet). Alla säkerhetsfunktionerna har flera system som fungerar oberoende av varandra. Det minskar riskerna för fel som slår ut alla säkerhetssystem i anläggningen. Säkerhetsåtgärderna utesluter emellertid inte helt riskerna för omfattande skador på reaktorhärden. Säkerhetsarbetet syftar därför också till att begränsa de radioaktiva utsläpp till utgivningen som riskerar att inträffa vid framför allt större haverier. De svenska reaktorerna är omgivna av kraftiga gastäta inneslutningar med avskiljningsanordningar för radioaktiva ämnen. En ñlteranläggning utanför reaktorbyggnaden har till uppgift att fånga upp ämnena så att utsläppen vid en eventuell härdsmälta begränsas till nivåer som inte leder till dödligt akuta strålskador hos människor i omgivningen. Avsikten är att filteranläggningen skall begränsa behovet av utrymning till att gälla några tiotal kvadratkilometer i anläggningens närhet. Se vidare redogörelsen i kapitel 4. Erfarenheten visar att rent tekniska fel oftast inte är orsaken till en störning. Brister i människors handlande är den dominerande felorsaken. Dessa brister kan påverka reaktorsäkerheten under alla faser av anläggningens konstruktion, tillverkning, uppförande, drift och underhåll. Till säkerhetsåtgärderna hör vidare att förhindra avsiktlig åverkan i en kärnteknisk anläggning. Det fysiska skyddet avser att förhindra obehöriga att komma in i vitala utrymmen i anläggningen och att göra det svårt för dem att orsaka skador.

l f. l 30 Bakgrund och genomförande sou 1989:86

Kärnkraftverken i andra västeuropeiska länder - en del av de äldre anläggningarna undantagna - har i stort samma säkerhetsstandard som de svenska. Flera stater överväger säkerhetshöjande åtgärder av samma typ som har genomförts i Sverige.

I Östeuropa dominerar en sovjetisk reaktortyp som inte har inneslut-

ningar med samma hållfasthet som vid de svenska anläggningarna. I Sovjetunionen finns också reaktorer med helt andra tekniska egenskaper än som är vanliga i västländerna. Reaktorer liknande den som havererade i Tjernobyl är i drift på många platseri Sovjetunionen.

1.2.5 Samhällets vid utsläpp av radioaktiva ämnen som åtgärder

fordrar räddningstjänst

Ansvar och arbetsuppgifter Räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen är, som har framhållits, en gren av den statliga räddningstjänsten. Enligt räddningstjänstlagen är denna form av räddningstjänst de åtgärder som vidtas när radioaktiva ämnen anläggning i sådan omfattning att särskilda släpps ut från en kärnteknisk

åtgärder fordras för att skydda allmänheten. Insatser vid utsläpp från anord-

ningar som inte betecknas som kärntekniska anläggningar - till dessa hör t.ex. ett fordon som transporterar kärnämne och ett sjukhus eller en industri som använder radioaktiva ämnen i sin verksamhet - är kommunal räddningstjänst. ämnen från en kärnteknisk vidtar Vid utsläpp av radioaktiva anläggning

samhällets räddningsorgan åtgärder utanför anläggningen. Åtgärderna inom

och i anslutning till anläggningen genomför den som äger anläggningen. Skyddsåtgärderna som skall vidtas inom anläggningen framgår av det tillstånd till verksamheten som myndigheterna har beviljat.

Samhället skall ingripa även när det råder överhängande fara för ett ut-

släpp. Begreppet överhängande fara skall inte tolkas så snävt att bara tidsfaktorn vägs in. Det kan dröja timmar eller dygn innan en skada på t.ex. en reaktor har orsakat ett utsläpp i omgivningen. Även i sådana lägen kan det vara överhängande fara för utsläpp. omfattar åtgärder vid utsläpp från kärntekniska an- Räddningstjänsten läggningar både inom och utom Sverige.

Räddningsorgamsationen Länsstyrelsen svarar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Ansvaret gäller enligt räddningstjänstlagen samtliga länsstyrelser. leder verksamheten, dvs. beslutar om skyddsåtgärder och Länsstyrelsen ger information till andra myndigheter och till invånarna i länet. För dessa uppgifter utser länsstyrelsen en räddningsledare. får stöd i räddningstjänsten från centrala myndigheter, som Länsstyrelsen bidrar med riskbedömningar och ger rekommendationer om lämpliga skyddsåtgärder. I inledningsskedet efter ett utsläpp eller när det är över-

Bakgrund och genomförande 31

hängande fara för utsläpp medverkar framför allt följande tre centrala myndigheter: D Statens kärnkraftinspektion (SKI), som bedömer risken för utsläpp (ytterligare utsläpp) grundat på sina kunskaper om olika kärnreaktorers sätt att fungera; D Statens strålskyddsinstitut (SSI), som svarar för strålskyddsbedömningär och på central nivå för samordning av strålningsmätningar och utvärdering av mätresultaten; och D SMHI, som ger väderprognoser och beräknar spridningen av de radioaktiva ämnena. -

Som en sammanfattande benämning på de centrala, regionala och lokala myndigheter som deltar i räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen används ofta uttrycket beredskapsorganisatiønen.

1.2.6 Samhällets åtgärder när det in te är fråga om räddningstjänst

Samhället kan behöva vidta åtgärder vid en händelse i en kärnteknisk anläggning även när det som har inträffat inte lett till eller bedöms kunna leda till ett utsläpp eller överhängande fara för utsläpp av en omfattning som kan skada människors liv och hälsa. En plötslig förhöjning i strålningen kan i många fall motivera åtgärder framför allt strålningsmätning och information. Det kan finnas en risk att

den förhöjda strålning-en på lång sikt skall få effekter för ett begränsat antal

människors liv. Effekterna bedöms emellertid som mycket ovissa och det år svårt att bestämma dem. Det kan i detta läge finnas motiv för rekommendationer till bl.a. lantbrukare och dem som ägnar sig åt jakt, fiske eller annat

friluftsliv i ett område som har drabbats av nedfallet. Åtgärderna i samband

med Tjernobylolyckan hade denna inriktning. Den verksamhet som utred-

ningen här avser är alltså inte räddningstjänst i räddningstjänstlagens mening. De myndigheter på olika nivåer som har ansvar för eller medverkari räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen kan som en säkerhetsåtgärd komma att aktivera sin organisation även vid händelser i kärntekniska anläggningar som inte är så allvarliga att de radioaktiva ämnena riskerar att skada människor. De åtgärder som myndigheterna vidtar i sådana lägen t.ex. bemanning av ledningsplatser, strålningsmätning och information till andra myndigheter, massmedier och allmänheten - är inte heller räddningstjänst. Samhällets organ utser inte någon räddningsledare och har inte befogenheter att ta i anspråk personal och utrustning. Myndigheterna har vidare inte befogenheter att med tvång utrymma områden. Samhället måste som regel vidta åtgärder även efter en räddningsinsats. Det kan bli nödvändigt med t.ex. strålningsmätning, sanering och information i ett långt utdraget skede efter ett utsläpp. För åtgärder efter räddningsinsatsen - och för en del av verksamheten när utsläppet inte varit så allvarligt att utsläppet från början kräver räddningstjänst- svarar i stor utsträckning kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd.

32 Bakgrund och genomförande

Arbetet är en del av nämndens allmänna uppgifter inom hälsoskyddet. På central nivå har bl.a. strålskyddsinstitutet, socialstyrelsen, livsmedelsverket och lantbruksstyrelsen och på regional nivå länsstyrelsen uppgifter i samband med åtgärder som inte är räddningstjänst.

1.2.7 Andra organ med uppgifter för säkerheten i kärnkraftsreaktorer

Lokala säkerhetsnämnder Lokala säkerhetsnämnden i kommuner med kärnkraftverk har till uppgift att löpande följa säkerhetsarbetet vid kärnkraftverket, sammanställa material som belyser kärnkraftens säkerhetsfrågor och informera invånarna. Kärnenergiföretagen är skyldiga att ge de lokala säkerhetsnämndema insyn i det kärntekniska säkerhetsarbetet. Ledamöterna i säkerhetsnämnderna utses av regeringen efter förslag av de berörda kommunerna.

Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU) De fyra ägarna till de svenska kärnkraftverken - statens vattenfallsverk, Forsmarks Kraftgrupp AB, Sydkraft AB och OKG Aktiebolag - har bildat ett organ för samarbete i säkerhetsfrågor, Kämkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU). Samarbetsorganet medverkar i samordningen av företagens säkerhetsarbete. KSU har en omfattande utbildningsverksamhet och driver egna säkerhetsprojekt.

1.3 Inträffade händelser med utsläpp, m.m.

1.3.1 Avvikelser från normal drift i Sverige

I Sverige har det inte inträffat några händelser som har inneburit utsläpp eller hot om utsläpp. Varje år informerar kärnkraftverken emellertid SKI om händelser som innebär avvikelser från normal drift. Följande händelser utgör exempel på sådana avvikelser. Länsstyrelsen i Hallands län fick den 18 september 1986 ett meddelande från Ringhalsverket. Det hade uppstått ett elektriskt fel som stängde en ångventil till turbinen. Detta innebar att en säkerhetsventil öppnades och att ett

ångmoln blåste ut över turbinbyggnadens tak. Ångan hade emellertid inte

varit i beröring med reaktorbränslet eller andra radioaktiva delar i reaktorn. Händelsen innebar inget hot om utsläpp av radioaktiva ämnen men ett antal larm utlöstes. Länsstyrelsen började bemanna sin ledningscentral. I juli 1987 âsidosattes de säkerhetstekniska föreskrifterna i samband med ett härdprov vid Oskarshamns kärnkraftverk. Inte heller denna händelse innebar något hot om utsläpp, men den visade på brister i de administrativa rutinerna och i säkerhetstänkandet. Kämkraftverket underrättade inte länsstyrelsen, eftersom det inte fanns anledning att vidta några åtgärder för att skydda allmänheten.

Bakgrund och genomförande 33

Den hittills i skador mest omfattande olyckan i en svensk kärnteknisk anläggning är det generatorhaveri som år 1979 orsakade en omfattande brand i Bansebäcksverker. Generatorhaveriet hotade aldrig reaktorsäkerheten men fordrade mycket kostnadskrävande reparationer. Länsstyrelsen underrättades om branden och intog beredskap i sin ledningscentral.

1.3.2 Haveri och hot om haveri i USA Ett fel vid underhållsarbete den 28 mars 1979 i en av reaktorerna vid kärnkraftverket Three Mile lsland i Harrisburg ledde till ett snabbstopp av reaktorn. En tryckregleringsventil fastnade i öppet läge och ånga strömmade ut ur reaktorn. Bränslehärden kokade torr efter omkring två timmar. Strålningsniväerna steg kraftigt inne i anläggningen och flera tiotals ton av den smälta härden rann ner i botten av reaktortanken. Driftpersonalen hade en oklar bild av vad som hade hänt men lyckades pumpa in vatten så att härden kunde kylas ned. Kraftverket beordrade Allmän beredskap utanför anläggningen. Något förhöjda strålningsnivåer uppmättes i de närmaste omgivningarna. Mindre läckage av gaser med radioaktiva ämnen fortsatte under flera veckor. Bristande information och svårigheter med kommunikationerna mellan lokala och centrala organ ledde till många problem inom beredskapsorganisationen. Motstridiga besked skapade stor oro hos många människor. Först efter en vecka lämnade myndigheterna och kraftverket besked om samstâmmiga att reaktorn hade stabiliserat sig och att läget var under kontroll. En händelse vid kärnkraftverket Ginna i Rochester N.Y. tre år senare skulle ha kunnat få samma förlopp som olyckan vid Three Mile Island. En tryckregleringsventil fastnade i öppet läge. I detta fall lyckades driftpersonalen emellertid att hålla härden kyld och effekten blev endast att mindre mängder svagt radioaktiv ånga kom ut genom säkerhetsventilerna. Organisationen för yttre beredskap vid kärnkraftverket i Ginna var mobiliserad under drygt ett dygn. Några större mängder radioaktiva ämnen uppmättes emellertid inte utanför anläggningen. Tillbudet hanterades med avsevärt större kompetens än olyckan vid Three Mile Island.

1.3.3 Tjernobylolyckan

En av reaktorerna vid kärnkraftverket i Tjernobyl havererade lördagen den 26 april 1986, strax efter klockan ett på morgonen. Under förmiddagen den 28 april 1986 underrättade kärnkraftverket i Forsmark SSI och SKI om att verket hade mätt upp aktivitet utanför de tre reaktorerna. Det var inget fel på den egna anläggningen. Forsmarksverket kunde inte förklara markbeläggningen. Forsmarksverkets ledning beordrade Höjd beredskap och meddelade länsstyrelsen i Uppsala län. Den personal vid kärnkraftverket som inte behövdes för driften av reaktorerna evakuerades. SKI meddelade kl 12.00 att om inte orsaken till aktiviteten klargjordes inom tio minuter skulle SKI beordra Forsmarksverket att stänga av de tre reaktorerna i Forsmark. Under

34 Bakgrund och genomförande

vid SKI fått veta att det vid Studsvik fanns en tiden hade ledningsgruppen som liknade den i Forsmark. Samtidigt uppmätte försvarets markbeläggning onormalt hög luftaktivitet i Stockholm. forskningsanstalt (FOA) SKI bedömde nu att de radioaktiva ämnena inte kom från Forsmark och återtog beslutet att avbryta driften vid reaktorerna i verket. De åtgärder som de centrala myndigheterna skulle vidta bedömdes nu vara en fråga i första hand för SSI. På kvällen den 28 april meddelade sovjetiska myndigheter att en mycket allvarlig olycka hade inträffat vid den fjärde reaktorn i Tjernobyl. SSI organiserade en omfattande verksamhet tillsammans med andra centrala myndigheter för att klargöra vilka delar av Sverige som hade drabbats av nedfallet och vilka skyddsåtgärder som borde vidtas. Ett intensivt utbyte av information ägde rum mellan strålskyddsmyndigheter i olika länder och mellan myndigheterna och internationella organisationer inom kärnenergiområdet. Kraven från bl.a. massmedierna och allmänheten på information blev mycket stora. Länsstyrelsen i Uppsala län mobiliserade inledningsvis sin beredskapsorganisation men minskade den när det stod klart att utsläppet inte hade ägt rum vid Forsmark. Länsstyrelserna i övriga län i östra och norra Sverige hade inte planerat för åtgärder vid en kärnkraftsolycka och det tog betydligt längre tid för dessa att komma i gång med sin verksamhet. Samma sak gällde kommunerna som till en början hade svårt att finna former för ett samarbete med bl.a. länsstyrelserna.

1.4 Falska om en kärnteknisk i

uppgifter olycka

Sovjetunionen

Måndagen den 2 februari 1988 cirkulerade rykten i London om att en allvarlig kärnkraftsolycka hade inträffat i Sovjetunionen. Nästa dag gick nyhetsbyrån Reuter ut med ett telegram med obekräftade rykten om den sovjetiska kärnkraftsolyckan. Uppgifterna nådde Sverige vid lunchtid samma dag genom bl.a. finländska myndigheter och kraftföretag. Telegrambyrå (TT) sände ut ett meddelande. TI kontakt- Tidningarnas ade under eftermiddagen SSI, som hade fått veta att ett rykte var i omlopp. SSI försökte ta reda på vad som hade hänt. Mätstationerna visade inte på någon förhöjd radioaktivitet i Sverige. Uppgifterna ledde till en rad åtgärder på olika håll. Säkerhetsmyndigheter och kraftföretag sökte information hos IAEA och ansvariga organ i andra av radioaktiviteten vid länder. Mätningar pågick under hela eftermiddagen kärnkraftverken, Studsvik och FOA. En del av länsstyrelserna förberedde sin beredskapsorganisation. Vid 17.00-tiden lämnade sovsig för att aktivera den första dementin på uppgifterna om en kärnkraftsjetiska myndigheter olycka i Sovjetunionen.

Bakgrund och genomförande 35

1.5 Förbättringar i den svenska under beredskapen senare

år

1.5.1 Riksdagens beslut

Olyckan i kärnkraftverket vid Three Mile Island år 1979 ledde till en omfattande översyn av den svenska beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Principerna för de åtgärder som beredskapsorganisationen efter denna översyn skall svara för finns i D Riksdagens beslut (prop. 1980/8190, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) om riktlinjer för energipolitiken. Riksdagsbeslutet lade grunden till en förbättring av planläggning, utbildning och övning. Beredskapen hos länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk skulle utvecklas genom ökad tillgänglighet i organisationens ledning. Beredskapsorganisationens sambandsmedel och förberedelserna för alarmering och utrymning skulle förbättras. Efter Tjernobylolyckan fick energirådet regeringens uppdrag att föreslå åtgärder som skulle öka säkerheten i Sverige vid kärnkraftsolyckor i utlandet. Efter en första etapp i utredningsarbetet lämnade rådet i juli 1986 ett förslag som senare under året blev föremål för D Riksdagens beslut (prop. 1986/87:18, NU 12, rskn 97) om vissa åtgärder

m.m. efter Tjernobylolyckan.

Riksdagsbeslutet innebar bl.a. att medel anvisades för anskaffning av utrustning för strålningsmâtning och för komplettering av alarmeringen runt de svenska kärnkraftverken. Några av länsstyrelserna i norra Sverige skulle få resurser för att höja sin beredskap och kompetens inom området.

1.5.2 Utredningsarbete efter Tjernobylolyckan

Energirådet Statsrådet Dahl tillkallade Birgitta i maj 1986 en expertgrupp som fick i uppdrag att utarbeta ett underlag för energirådets fortsatta arbete. Expertgrup-

pen var i oktober 1986 färdig med sitt betänkande (Ds I 1986:11) Efter Tjer-

nobyl - Konsekvenser för energipolitik, kärnsäkerhet, strå/skydd och miljöskydd. I betänkandet övervägde expertgruppen frågor om reaktorsäkerhet, strålningsrisker, olycksberedskap, hälso- och mil jökonsekvenser och förtida avveckling av kärnkraften i Sverige. Energirådet överlämnade i november 1986 till statsministern expertgruppens betänkande, vissa skrivelser till rådet och en del ytterligare material som energirådet eller expertgruppen ansåg borde övervägas i det fortsatta arbetet. i det sammanhanget Energirådet föreslog att beredskapsfrågorna skulle övervägas i en särskild utredning.

Bakgrund och genomförande

SSI och SKI På uppdrag av SSI och SKI granskade generaldirektör Göran Steen beredskapen och hur verksamheten till följd av Tjernobylolyckan hade fungerat inom myndigheternas ansvarsområden. Steen lade i oktober 1986 fram ut-

värderingsrapporten Beredskap efter Tjernobyl och ett år senare en slutrap-

l rapporterna konstaterades det att grunden för en port med samma titel. effektiv måste vara ett väl fungerande förvarnings- och alarmeberedskap och en beredskapsorganisation som snabbt och effektivt kan ringssystem vidta de åtgärder som behövs. Enligt Steen fungerade den svenska beredskapen i dessa båda avseenden inte i samband med Tjernobylolyckan. Steen föreslog en ny central beredskapsorganisation som skulle vara gemensam för SSl och SKI. Denna beredskapsorganisation borde ha det centrala planerings- och ledningsansvaret och kunna verka vid olika typer av radiologiska olyckor i landet. Beredskapsorganisationen borde enligt förslaget snarast införa ett effektivt förvarnings- och alarmeringssystem. Detta skullc vara grundat på kontinuerliga mätningar och automatisk alarmering vid ett antal strategiskt utplacerade mätstationer. Beredskapsorganisationen borde vidare enligt förslaget utarbeta en lättillom strålningsrisker och om olyckor i kärntekniska angänglig information utreda att dekontaminera begränsade områden läggningar. möjligheterna och ta hand om kontaminerat material samt se till att telekommunikationer och sambandssystem för beredskapen förbättrades.

Räddningsverket Mot bakgrund av riksdagens beslut om vissa åtgärder med anledning av Tjer-

nobylolyckan gav regeringen i december 1986 i uppdrag åt räddningsverket

att U Undersöka att- med utnyttjande av den befintliga räddmöjligheterna ningstjänst- och civilförsvarsplanläggningen komplettera beredskapen mot kärnkraftsolyckor till att gälla samtliga län och att utarbeta riktlinjer för den planläggning av beredskapen i länen som räddningstjänstlagen föranleder; EJ Vidta åtgärder så att länsstyrelsen i Västerbottens län kan samordna kunmot utsläpp av radioaktiva ämnandet i länet när det gäller beredskapen nen; El Se till att länsstyrelsen i Västernorrlands län får instrument för strålningsmätning och utbildning för att kunna hantera dessa; E] Utarbeta en informationshandbok för beredskapen mot kärnkraftsolyckor; D Låta bygga ut tyfonalarmeringen runt kärnkraftverken; och E1 Särskilt belysa alarmeringsförhållandena vid kärnkraftverket i Forsmark och fullföja arbetet med att förbättra telefonalarmeringen i Forsmark.

Räddningsverket utförde dessa uppgifter under åren 1987-88.

Bakgrund och genomförande 37

Statskontoret Statskontoret skulle enligt samma regeringsbeslut i december 1986 se över förvaltningsresurserna vid länsstyrelserna i län med kärnkraftverk. Avsikten var att resultatet av översynen skulle läggas till grund för den kommande uppbyggnaden i övriga län av beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Statskontoret lade i juni 1987 fram en rapport med resultatet av sina över-

väganden. Enligt statskontoret var det för beredskapen mot utsläpp av ra-

dioaktiva ämnen på regional nivå mest angeläget att en ledningsorganisation med hög insatsberedskap byggdes upp. De viktigaste medlen för detta var utbildnings- och övningsverksamhet. tillgång till moderna lednings- och sambandsmedel samt - i de fyra länen med kärnkraftverk - en personalberedskap vid länsstyrelsen. I övriga län borde ledningsorganisationens insatsberedskap. om inte särskilda skäl talade emot. kunna tillgodoses genom att räddningschefen vid en kommunal räddningskår utsågs att svara för länsstyrelsens personalberedskap under icke normal arbetstid.

Socialstyrelsen Socialstyrelsen fick i april 1987 i uppdrag av regeringen att utreda frågan om en förbättring av beredskapen för anskaffning och utdelning av jodtabletter. Avsikten var enligt uppdraget att jodtabletter med kort varsel skulle finnas tillgängliga för befolkningen i Sverige även vid en kärnkraftsolycka i utlandet. Socialstyrelsen framhöll i en skrivelse till regeringen den 21 oktober 1987 att den nuvarande beredskapen med jodtabletter är tillräcklig. Socialstyrelsen föreslog därför ingen utbyggnad av beredskapen. Jodtabletternas hållbarhet beräknade socialstyrelsen till fem år. Det hade tidigare ansetts nödvändigt att byta ut tabletterna vartannat år.

Styrelsen för psykologiskt försvar Regeringen gav i september 1986i uppdrag åt styrelsen för psykologiskt försvar att undersöka hur myndigheterna löste informationsproblemen i samband med Tjernobylolyckan. Styrelsen redovisade i maj 1987 åtta undersökningar i olika ämnen som hade anknytning till informationsspridningen efter olyckan.

1.6 Direktiven till

utredningen

Chefen för försvarsdepartementet framhåller i direktiven (Dir. 1987:28) till utredningen om kärnkraftsberedskapen att det omfattande utrednings- och utvärderingsarbetet efter Tjernobylolyckan bör utgöra underlag för en samlad bedömning av kraven på beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Sambandet med beredskapen mot allvarliga kemiska olyckor bör tas med i bedömningen.

Bakgrund och genomförande

Enligt direktiven är beredskapen i Sverige mot kärnkraftsolyckor koncentrerad till de regioner där de svenska kärnkraftverken finns. Tjernobylolyckan har emellertid visat att effekterna kan få större geografisk spridning än vad den nuvarande beredskapsplaneringen utgår från. En viss beredskap för åtgärder efter utsläpp av radioaktiva ämnen bör därför finnas även i områden som ligger relativt långt från olycksplatsen. Det kan då bli fråga om att hantera situationer som inte fordrar direkta räddningsinsatser. I direktiven påpekar departementschefen vidare att Sydkraft vid kärnkraftverket i Barsebäck har tagit i bruk ett system (FILTRA) som minskar riskerna för stora utsläpp vid haverier i de svenska kärnkraftverken. Före utgången av år 1988 kommer ett filtersystem att finnas vid samtliga svenska kärnkraftverk. Detta kan enligt departementschefen komma att påverka kraven på den yttre beredskapen. Utredningen bör ge förslag till utformning och omfattning av beredskapsorganisationen. Verksamheten skall så långt möjligt decentraliseras till länsstyrelserna och kommunerna. Avsikten är att organisationen skall utnyttja den kompetens och de resurser som redan finns i samhället. Beredskapen för olyckor som kräver räddningsinsatser skall baseras på de grundläggande principer inom räddningstjänsten som tidigare har lagts fram genom riksdagens beslut. Utredningen bör belysa hur de kommunala räddningskårerna skall delta i länsstyrelsernas beredskap. Organisationen bör vara likartad i krig och fred. För olyckor som kräver räddningsinsatser bör kommittén visa hur både civilförsvarsverksamhetens och förvarsmaktens personella och materiella resurser effektivast skall kunna utnyttjas. Det kan gälla resurser för ledning, indikering, alarmering, utrymning, undsättning i miljö med radioaktivt nedfall eller kemiska ämnen och sanering. Även möjligheterna för totalförsvarets frivilligrörelser att medverka bör behandlas. Utredningen bör vidare enligt direktiven närmare belysa vilket krav som bör ställas på SSI vad gäller uppgiften att - i samverkan med andra organ svara för en sammanhållande, rådgivande funktion i en olyckssituation. Utredningen bör överväga hur SSI:s uppgift att samordna och biträda med strålskyddsbedömningar närmare bör utformas. Till uppdraget hör att föreslå former för samverkan mellan SSI och andra myndigheter. Utvärderingen efter Tjernobylolyckan har visat att alarmeringen inte fungerade på ett tillfredsställande sätt. Utredningen bör överväga hur förvarningssystemet kan byggas ut och vilka resurser som behövs för strålningsmätning i landet. Det senare gäller mätning av strålning på bl.a. livsmedel. gröda och renar. Behovet av utbildnings-. övnings- och forskningsverksamhet och beredskapen inom sjukvårds- och livsmedelsområdena är andra frågor som utredningen bör belysa. Utredningen bör enligt direktiven väga in resultatet av det utredningsarbete som har ägt rum efter Tjernobylolyckan. Utredningen bör själv utvärdera den nuvarande beredskapsorganisationen i län med kärnkraftverk. För varje förslag som utredningen lägger fram bör utredningen redovisa både en analys av åtgärdernas kostnad i förhållande till dess nytta och ett

Bakgrund och genomförande 39

förslag till finansiering. Utredningen bör också pröva i vilken utsträckning kärnkraftsindustrin bör svara för kostnaderna.

1.7 Annat för utredningsarbetet underlag

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har efter hemställan från Partille kommun hos regeringen begärt att indikeringszonen för Ringhals kärnkraftverk skall utökas till att omfatta Partille kommun. Om en utökning skall ske bör denna enligt länsstyrelsens uppfattning avse även Härryda kommun. Regeringen har överlämnat kommunens och länsstyrelsens skrivelser till utredningen. Stockholms Iänsavdelning av Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till regeringen hösten 1986 redovisat vissa synpunkter på kommunernas ansvar och medverkan i strålskyddsverksamheten. En skrivelse till regeringen från landshövdingen i Uppsala län innehåller synpunkter på samordningen av bl.a. regionala och centrala organs åtgärder inom räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Även dessa skrivelser har överlämnats till utredningen. Lokala säkerhetsnämnden vid Ringhals kärnkraftverk och Folkpartiets Länsförburzd i Halland har i skrivelser till utredningen hemställt om att utredningen skall överväga avgränsningen av inre beredskapszonen runt Ringhalsverket. Syftet är enligt skrivelserna att Onsalahalvön skall ingå i beredi skapszonen.

1.8 Utredningsarbetets genomförande

1.8.1 Utredningens rapport om samhällets åtgärder mot allvarliga

olyckor

Utredningen beslutade att mot bakgrund av erfarenheterna från de svenska myndigheternas åtgärder i samband med Tjernobylolyckan först överväga principerna för ledning och samordning inom den organisation som skall ingripa vid utsläpp av radioaktiva ämnen och andra stora olyckor. Dessa överväganden skulle utgöra en grund för utredningens slutsatser i de övriga frågor inom kärnkraftsberedskapens område som utredningen enligt direktiven hade till uppgift att belysa. Det gällde bl.a. frågorna om förvarningssystemet, organisationen för strålningsmätning. behovet av utbildnings- och övningsverksamhet, beredskapen inom sjukvårds- och livsmedelsområdena samt forskning och studier. Utredningen valde att i en särskild rapport i juni 1988 redogöra för sina slutsatser och förslag när det gäller principerna för ledningsorganisationen. Denna rapport hade titeln Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor och underrubriken Ledning och samordning. Utredningen föreslog bl.a. att länsstyrelsen även i fortsättningen skulle vara det organ som när det behövdes tog över ansvaret för kommunal räddningstjänst och som svarade för rädd-

40 Bakgrund och genomförande

ningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Ett fortsatt ansvar för länsstyrelsen fordrade enligt utredningens uppfattning emellertid att den organisation som länsstyrelsen använder vid dessa insatser förbättras. Utredningen föreslog vidare att rådet för räddningstjänst skulle ombildas och få till uppgift att på central nivå svara för samordning av samhällets åtgärder vid allvarliga olyckor.

1.8.2 Sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga

olyckor

Det utredningsarbete som genomfördes efter Tjernobylolyckan har varit en väsentlig del av underlaget för utredningens arbete. Utredningen har emellertid genomfört även egna kartlåggningar och utvärderingar. Detta arbete har i stor utsträckning skett i samarbete med myndigheter på lokal och regional nivå som har lämnat uppgifter både om räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen och om den övriga beredskap som samhället har organiserat. En stor del av utredningens beskrivningar av de olika myndigheternas ansvar, uppgifter och organisation inom räddningstjänsten redovisades i en särskild rapport. som utredningens sekretariat lade fram i juni 1988. Rapporten, som i detta betänkande kallas sekretariatsrapporten, innehöll också redogörelser för de erfarenheter av beredskapsorganisationens sätt att fungera som hade framkommit vid bl.a. stora övningar och Tjernobylolyckan. I rapporten ingick vidare en redovisning av de överväganden i några frågor som hade skett inom sekretariatet under ledning av utredningens ordförande och under medverkan av utredningens sakkunniga och experter.

1.8.3 Remissbehandling

Utredningen har inhämtat yttranden över de båda rapporterna från ett hundratal remissinstanser och andra organ. Remissyttrandena ger i allt väsentligt stöd för utredningens förslag till förbättringar i organisationen för ledning och samordning. Det finns emellertid invändningar i detaljerna och i några fall också mot principerna i förslagen. Utredningen har i sina slutliga överväganden i olika frågor vägt samman de synpunkter som har framkommit med anledning av de ursprungligen redovisade slutsatserna. Det gäller också övervägandena inom de olika områden som behandlades i sekretariatsrapporten. En redogörelse för remissinstansernas synpunkter följer i de kapitel i betänkandet där utredningen redovisar sina bedömningar i olika frågor.

1.8.4 Samarbete med myndigheter och organisationer

Som utredningen framhållit har regionala och lokala myndigheter bidragit med uppgifter om räddningsorganisationen och dess sätt att medverka. En rad centrala statliga myndigheter har också deltagit med utredningsmaterial och lämnat synpunkter på kärnkraftsberedskapen. Till dessa hör de tre mest berörda - och räddningsverstrålskyddsinstitutet, kärnkraftinspektionen

Bakgrund och genomförande 41

ket- men även myndigheter som rikspolisstyrelsen, statens livsmedelsverk. lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd. Sveriges lantbruksuniversitet, försvarets forskningsanstalt och socialstyrelsen. Från ytterligare ett antal centrala statliga myndigheter har utredningen dessutom inhämtat synpunkter på vilka frågeställningar som den borde belysa. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet är organisationer som utredningen har haft samråd med under arbetets gång. Iden första fasen av sitt arbete inhämtade utredningen uppgifter och synpunkter också från kärnkraftverken, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU), Studsvik AB och Sveriges Geologiska AB. Efter arbetet med de båda rapporterna tillsatte utredningen arbetsgrupper med företrädare för de närmast berörda myndigheterna och organisationerna. Arbetsgrupperna skulle sammanställa underlag för utredningens bedömningar inom olika områden. inventera problemen och ange tänkbara möjligheter till förbättringar av samhällets beredskap. Arbetsgrupper bildades för områdena

Information; Sanering; Utbildning och övning;

DDDGDDD

Hälso- och sjukvård; Sambandsfrågor; Forskning och studier; och Samordning av verksamheten i fred och krig. Det faktamaterial som arbetsgrupperna har sammanställt och de bedömningar som grupperna har gjort utgör en väsentlig del av underlaget för utredningens överväganden och förslag inom de olika områdena i detta betänkande. Arbetsgruppernas sammansättning framgår av Bilaga A.

2 Rättslig reglering

av

åtgärder

mot i kärnteknisk

olyckor

verksamhet,

m.m.

2.1 Inledning

Produktionen av kärnenergi och annan behandling av kärnämnen och kärnavfall är i detalj kontrollerad med stöd av olika författningar. Det finns bestämmelser om (1) statlig kontroll och tillsyn över verksamheten vid kärntekniska anläggningar och (2) skydd mot joniserande strålning från radioaktiva ämnen. Dessa bestämmelser gäller i första hand de förebyggande åtgärderna mot olyckor i kärnteknisk verksamhet och mot skador på personalen i verksamhet med strålning. Det finns också en reglering av de åtgärder som samhället vidtar när (3) ett utsläpp har inträffat och bestämmelser som anger (4) vem som är skyldig att ersätta den som skadas på grund av utsläpp från en kärnteknisk anläggning. De följande avsnitten innehåller en Översiktlig beskrivning av framför allt bestämmelserna i de grundläggande författningarna som gäller säkerheten i kärntekniska anläggningar och beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen.

2.2 Kontroll och tillsyn över verksamhet

kärnteknisk

Bestämmelser som gäller uppförande, innehav och drift av kärntekniska anläggningar finns i D Lagen (198423) om kärnteknisk verksamhet (den s.k. kärntekniklagen); och D Förordningen (1984114) om kärnteknisk verksamhet.

Lagen definierar begreppet kärnteknisk anläggning som (l) Anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreakt0r); (2) Annan anläggning i vilken en självunderhållande kärnreaktion kan ske, t.ex. en forskningsreaktor; (3) Anläggning för utvinning. framställning. hantering, bearbetning, lagring eller slutlig förvaring av kärnämne; och (4) Anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutlig förvaring av kärnavfall.

44 Rättslig reglering

Kärntekniklagens syfte är bl.a. att sörja för säkerheten i alla led av kärnämnenas hantering och för att verksamheten drivs på ett så långt möjligt riskfritt sätt. Den som svarar för verksamheten skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga fel i eller en felaktig funktion hos utrustningen, felaktigt handlande och annat som kan leda till en olycka med radioaktiva ämnen. Lagen syftar vidare till att hindra olovlig befattning med kärnämne och kärnavfall. Den som skall driva en kärnteknisk verksamhet måste ha tillstånd av regeringen eller i vissa fall av SKI eller SSI. Tillstånd får inte längre meddelas för uppförande av en kärnkraftsreaktor. Det är inte heller tillåtet att utarbeta konstruktionsritningar, beräkna kostnader, beställa utrustning eller vidta andra åtgärder som syftar till uppförande av kärnkraftsreaktorer inom landet. Regeringen eller någon av myndigheterna SKI och SSI får i tillståndet till den kärntekniska verksamheten ställa sådana villkor som fordras med hänsyn till säkerheten. Den som har beviljat ett tillstånd får för vissa anordningar besluta om föreskrifter för provning, kontroll och besiktning. Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet. SKI och SSI utövar kontroll och tillsyn över kärnteknisk verksamhet. SKI:s kontroll och tillsyn gäller efterlevnaden av bestämmelser i kärntekniklagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. SSI:s tillsyn avser frågor som har reglerats med stöd av strålskyddslagen, dvs. frågor om skydd mot skadlig verkan av strålning. har i februari 1989 tillkallat en särskild utredare (ME Regeringen 1989:03), som har till uppgift att se över kärntekniklagstiftningen. Arbetet skall redovisas före den 1 januari 1991.

2.3 Skydd mot joniserande strålning

Bestämmelser om skydd mot skadlig verkan av strålning i samband med verksamhet med strålning finns i D Strålskyddslagen (1988:220); och D Strâlskyddsförordrzingen (1988:293).

Strålskyddslagens syfte är att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av både joniserande och icke-joniserande strålning. Lagen gäller verksamhet med strålning. Med detta menas bl.a. tillverkning. transport, överlåtelse och innehav av radioaktiva ämnen samt användning av tekniska anordningar som kan alstra strålning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om t.ex. provning, arbetsrutiner och märkning. Huvudansvaret för samhällets strålskydd är samlat hos den centrala strålskyddsmyndigheten, som är strålskyddsinstitutet. Lagen reglerar de allmänna skyldigheterna för strålskyddet: Den som bedriver verksamhet med strålning skall svara för att den som är sysselsatt i föreskrifter och verksamheten har god kännedom om förhållanden, villkor,

Rämlig reglering 45

risker förenade med verksamheten. Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall också svara för att radioaktivt avfall hanteras och förvaras på ett tillfredsställande sätt. Strålskyddslagen har ett system med en nedre gräns för sin tillämplighet. Regeringen eller SSI kan därför fastställa tillämpningsområdet genom att föreskriva undantag från lagens bestämmelser. Lagen ger en möjlighet att anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till bl.a. strålningskällans farlighet och kraven på kompetens. Det finns vidare bestämmelser som syftar till en effektiv tillsyn, bl.a. genom förelägganden och förbud. En viss tillsyn kan överlåtas på kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder.

Räddningstjänst

Statens och kommunernas ansvar för samhällets räddningstjänst regleras i E! Räddningstjänstlagen (1986: 1102); och El Räddningstjänstförordrzingen (1986:1107).

Samhällets räddningstjänst omfattar de insatser som staten eller kommunerna skall göra vid olyckshändelser och vid överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Räddningstjänstlagen anger under vilka förutsättningar de olika myndigheter som svarar för räddningstjänsten är skyldiga att ingripa. Den föreskriver bl.a. också att de ansvariga kommunala eller statliga myndigheterna skall planera och organisera verksamheten så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Bestämmelserna gäller oavsett vilken typ av olycka eller verksamhet som det är fråga om. Enligt räddningstjänstlagen skall det vid varje räddningsinsats finnas en räddningsledare. I lagen finns bestämmelser om de befogenheter räddningsledaren har. Han får om det behövs spärra av områden, besluta om utrymning samt använda. föra bort eller förstöra egendom och göra andra ingrepp i annans rätt. Räddningsledaren får vidare anmoda enskilda personer mellan 18 och 65 år att delta i en räddningsinsats genom att fullgöra tjänsteplikt. Den enskilde behöver emellertid bara medverka i den mån kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Arbetsmiljölagstiftningen reglerar närmare hur anställda hos räddningsorganen och medverkande eller myndigheter andra organ själva skall skyddas när de utför räddningsarbete. Räddningstjänstlagen föreskriver vidare att en statlig eller kommunal myndighet på anmodan av räddningsledaren är skyldig att ställa personal och materiel till räddningsledarens förfogande vid räddningsinsatser. Skyldigheten gäller emellertid endast om deltagandet inte allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet. I räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen regleras plane-

ring, utbildning och övning för räddningstjänsten. Ägare och innehavare till

byggnader eller anläggningar är skyldiga att hålla utrustning - och i en del fall beredskap med personal- som kan användas vid brand eller för livrädd-

46 Rättslig reglering

ning i samband med brand eller annan olycka. Det finns också regler om ersättning till kommuner och enskilda som medverkar i räddningstjänsten.

2.5 Ansvar för skada Bestämmelser om ansvar för skada som uppstår till följd av en olycka i en kärnteknisk anläggning finns bl.a. i D Atomansvarighetslagen 0968:45); och D Förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen. Den kärntekniska anläggningens ägare eller innehavare skall normalt ersätta den som drabbas av skadan. Ersättning utgår även om det inte kan visas att atomanläggningens ägare eller innehavare har orsakat skadan av vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). Anspråk på ersättning för skada enligt atomansvarighetslagen får inte göras gällande mot annan än ägaren eller innehavaren av atomanläggningen eller dennes försäkringsgivare. Ansvarigheten för innehavaren av anläggningar inom Sverige är enligt huvudregeln begränsad till 800 milj. kronor för varje olycka. Ett lägre belopp - 100 milj. kronor - gäller för vissa anläggningar där riskerna är mindre. Talan om ersättning skall väckas inom tio år från den dag olyckan inträffade. Om en ersättningsberättigad inte kan få ersättning av ägaren eller innehavaren till den kärntekniska anläggningen lämnar staten ersättning. Det högsta sammanlagda belopp som kan utbetalas, anläggningsinnehavarens ansvar inräknat, är för närvarande 3 miljarder kronor. Riksdagen har möjlighet att fastställa att ytterligare ersättning skall utgå.

2.6 Andra författningar som kan avse kärnteknisk

verksamhet Plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. innehåller bestämmelser om tillkomst och lokalisering av alla slags anläggningar. I miljöskyddslagen (1969:387) och vattenlagen (1983:291) finns bestämmelser som gäller även tillkomsten och lokaliseringen av kärntekniska anläggningar. Dessa olika författningar har emellertid inte någon betydelse för säkerhetsförhållandcna eller beredskapen i den kärntekniska verksamheten. Arbetsmiljölagen (1977:1160) innehåller bestämmelser om bl.a. arbetsmiljöns beskaffenhet och skyddsföreskrifter som gäller tekniska anordningar och farliga ämnen.

2.7 Samhällets verksamhet under och i krig beredskap

2.7.1 Ansvarsprincipen

Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållan-

Rättslig reglering 47

den. Totalförsvaret, som i krig omfattar hela samhällets verksamhet, består av en civil och en militär del. Totalförsvarets civila del har till uppgift att under kriser och i krig medverka i de samlade försvarsansträngningarna och att värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande, ge vård och trygga en livsnödvändig försörjning. Förmågan i dessa avseenden grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning. Grundprincipen skall vara att ansvar för en viss verksamhet i fred innebär ett motsvarande ansvar i krig (den s.k. ansvarsprincipen). Samhällets förmåga att möta fredstida störningar är grundläggande för möjligheterna att verka under kriser och i krig. I fredstida planering och samhällsutveckling bör särskild hänsyn tas till beredskapen för kriser och krig. Ett stort antal statliga myndigheter på central nivå har beredskapsuppgifter inom den civila delen av totalförsvaret. En myndighets ansvar när det gäller en verksamhet som skall upprätthållas under kriser och i krig är förenat med en skyldighet att se till att erforderliga beredskapsåtgärder vidtas i fredstid. För att verksamheten snabbt skall fungera effektivt under beredskap och i krig är det viktigt att omställningen från freds- till kris- eller krigsförhållanden sker med en så liten ändring som möjligt i ansvars- och ledningsförhållandena. Detta medverkar till att göra omställningen smidig. Omorganisationer under krisartade förhållanden och tidspress innebär alltid en risk för oklarheter och förvirring. Till detta kommer att befolkningen, trots de ändrade yttre förhållandena, bör känna igen sig från det fredstida samhället.

2.7.2 Indelning i funktioner

Totalförsvarets civila del indelas i ett antal funktioner som närmast motsvarar olika sektorer i samhället. Varje funktion omfattar en för totalförsvaret viktig verksamhet som kräver någon form av central statlig ledning. För var och en av funktionerna finns enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del en funktionsansvarig statlig myndighet. Regeringen, civilbefâlhavaren, länsstyrelsen och kommunen har ett samordningsansvar över funktionsgränser på de olika ledningsnivåerna. Enligt förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. bestämmer regeringen vilka myndigheter som skall upprätthålla sin verksamhet i krig eller krigsfara. Den centrala myndigheten fattar normalt motsvarande beslut för de myndigheter som lyder under den. Ett stort antal myndigheter har beredskapsuppgifter, t.ex. de statliga kommunikationsverken, arbetsmarknadsverket, socialstyrelsen, jordbruksnämnden, livsmedelsverket, lantbruksstyrelsen, statens vattenfallsverk och - av särskilt in- tresse när det gäller beredskapen mot kärnenergiolyckor räddningsverket, strålskyddsinstitutet och kärnkraftinspektionen. Beredskapsmyndigheterna övergår till kris- eller krigsorganisation när regeringen bestämmer eller senast vid beredskapslarm. En del myndigheter flyttar till särskilda krigsuppehållsplatser och några samgrupperas. De myn-

Rättslig reglering

digheter som inte är beredskapsmyndigheter upphör med sin myndighetsutövning i krig men skall genomföra en begränsad beredskapsplanering.

2.7.3 Räddningstjänst i krig

Om riket är i krig eller krigsfara eller om andra utomordentliga förhållanden föranledda av krig råder får regeringen förordna om civilförsvarsberedskap. Vid civilförsvarsberedskap ingår räddningstjänsten i det som för närvarande kallas civilförsvarsverksamhet. Civilförsvarsorganisationens omfattning och uppgifter framgår av en särskild organisationsplan för varje kommun. Kommunen leder civilförsvarsverksamheten inom sitt område. Staten ställer en civilförsvarschef med en civilförsvarsstab och andra resurser som redovisas i organisationsplanen till kommunens förfogande. Räddningskårens personal utgör stommen i de lokala civilförsvarsstyrkorna. Länsstyrelsen leder civilförsvarsverksamheten i länet. En samordning i flera län sker inom civilområden genom civilbefälhavarna.

2.7.4 Länsstyrelsen i krig

Länsstyrelsen skall i fred verka för en enhetlig inriktning av beredskapsplanläggningen i länet och för att planläggningen samordnas med den militära verksamhet som förvarsområdesbefâlhavaren svarar för. I krig utövar länsstyrelsen både operativ ledning och funktionsledning. En mycket stor del av den civila myndighetsutövningen i krig sker via länsstyrelsen eller andra regionala organ på länsnivå. Under beredskap och i krig får länsstyrelsen utökade uppgifter och en annan organisation än den fredstida. Enligt sin krigsinstruktion skall länsstyrelsen bl.a. D Verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila bedrivs med en enorgan som har betydelse för försvarsansträngningarna hetlig inriktning; D Samordna de civila försvarsåtgärderna; D I samråd med vederbörande försvarsområdesbefälhavare verka för att det civila och det militära försvaret samordnas; D Verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas; D Leda civilförsvarsverksamheten inom länet; och D Leda den allmänna hälsovården och den civila veterinärverksamheten. Länsstyrelsen skall i krig även fullgöra de arbetsuppgifter som ankommer på lantbruksnämnden, vägförvaltningen och överlantmätarmyndigheten.

2.7.5 Kommunen i krig

Kommunens uppgifter i krig regleras genom civilförsvarslagen (1960:74) och beredskap och olika centrala myndigheters lagen (1964:63) om kommunal föreskrifter. beredskap förutsätter att den verksamhet Lagen om kommunal

Rättslig reglering

som kommunen enligt lag eller förordning eller med stöd av kommunallagen bedriver i fred - och som är viktig från totalförsvarssynpunkt -i möjligaste mån skall upprätthållas även under beredskap och krig. Kommunen skall således svara för bI.a. socialtjänst, hälsoskydd, skolverksamhet, vatten- och avlopp samt el-. värme- och gasförsörjning. Den kommunala räddningstjänsten får i krig förstärkning med personal och materiel ur civilförsvarsorganisationen. Kommunen leder civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig.

2.7.6 Överväganden om länsstyrelsen i

krig

Länsstyrelsens fredsorganisation skiljer sig i väsentlig grad från krigsorgani-

sationen för myndigheten. Överväganden inom

pågår mot den bakgrunden regeringskansliet om en förändring av länsstyrelsens krigsorganisation. Avsikten är bI.a. att krigsorganisationen skall byggas upp med fredsorganisationen som grund. l betänkandet (DsC 1987:8) Länsstyrelsernas och civilbefälhavarnas krigsorganisation m.m. har föreslagits att länsstyrelsen, som måste kunna fullgöra de operativa lednings- och samordningsuppgifterna, skall utse en operativ grupp som samgrupperas med försvarsområdesbefâlhavaren. Enligt utredningens mening kan delar av ledningsorganisationen för fredsräddningstjänsten utgöra ett lämpligt embryo till en sådan operativ grupp och då omfatta

Delar av länsledningen; Någon form av samordningsgrupp: Civilförsvarets operativa ledning;

DDDDDDD

Länets operativa sjukvårdsledning; En informationsgrupp; En säkerhetsenhet inom polisfunktionen; och En transportfunktion. Även funktionerna telekommunikationer och elförsörjning bör liksom Sveriges Radio vara representerade i länsstyrelsen och i försvarsområdesbefälhavarens stab.

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) har fått regeringens uppdrag att

tillsammans med överbefälhavaren genomföra studier av totalförsvarets ledning under kriser och i krig. I uppdraget, som skall redovisas till regeringen senast den l november 1989, ingår att lämna förslag om sammansättningen av länsstyrelsens operativa grupp.

2.7.7 Översyn av civilförsvarslagstiftningen

En särskild utredare fick år 1985 i uppdrag att genomföra en övergripande översyn av bestämmelserna i civilförsvarslagen och lagen om kommunal beredskap samt de andra författningar som reglerar de frågor som behandlas i dessa lagar. Utredningen kommer under sommaren 1989 att framlägga sitt betänkande.

3 Internationell av

reglering

vid radioaktiva

åtgärder utsläpp

av

ämnen

3.1 Konventioner m.m.

Sverige har undertecknat följande konventioner eller avtal som gäller kärnenergiolyckor: (1) Konvention om tidig information vid en kärnenergiolycka, undertecknad i Wien den 26 september 1986 (varselkonventionen); (2) Konvention om bistånd i händelse av en kärnenergiolycka eller ett radioaktivt undertecknad nödläge, i Wien den 26 september 1986 (biståndskon venti0nen); Nordiskt samarbetsavtal (3) i samband med strålningsolyckor, undertecknat i Wien den 17 oktober 1963 (nordiska samarbetsavtalet); (4) Avtal mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön, undertecknat i Stockholm den 20 januari 1989 (ramavtalet); Överenskommelse om samarbete (5) vid bekämpning av förorening av Nordsjön genom olja och andra skadliga ämnen, undertecknad i Bonn

den 13 september 1983 (B0nnöverensk0mmelsen); och

(6) Konvention om skydd av Östersjöområdets

marina miljö, underteck-

nad i Helsingfors den 22 mars 1974 (Helsingforskonventionen).

Varselkonventionen och biståndskonventionen utarbetades under år 1986 inom Internationella atomenergiorganet Varselkonventionen rati- (IAEA). ficerades av Sverige i januari 1987. I varse/konventionen förbinder sig konventionsstaterna att direkt eller geav IAEA de stater som kan komma

nom/förmedling omgående underrätta

att beröras om ett utsläpp av radioaktivt material inträffar och detta kan få konsekvenser för strålskyddet inom de berörda staterna. Konventionsstaterna förbinder sig vidare att direkt- eller genom IAEA:s - omförmedling gående ge berörda stater all tillgänglig information som kan behövas för att dessa skall kunna minska konsekvenserna av strålningen. IAEA skall inom ramen för sina stadgar på begäran förse medlemsstater med råd och sådan kompletterande information som organisationen har fri förfoganderätt till. Sverige har som komplettering till Varselkonventionen ingått bilaterala avtal om informationsutbyte och varsel för kärntekniska anläggningar m.m.

52 Internationell reglering

med Danmark, Finland, Norge. Sovjetunionen och Tyska Demokratiska Republiken. Överenskommelserna innebär b1.a. att staterna genom sina säskall underrätta varandra om olyckor i eller med kärnkerhetsmyndigheter De tekniska anläggningar och om registrerade onormala strålningsnivåer. om driftförhållanden och har också åtagit sig att periodvis lämna information säkerhetshöjande åtgärder vid anläggningarna. Förhandlingar om liknande avtal pågår med Polen. medan inledande diskussioner har förts med Förbundsrepubliken Tyskland. Sverige kan komma 1985 att överlägga med ytterligare några stater om sådana avtal. Sedan år och Danmark om informationsgäller också ett särskilt avtal mellan Sverige utbyte och samverkan i planering av åtgärder vid ett utsläpp från Barsebåcksverket. Enligt biståndskonventionen skall de fördragsslutande parterna samarbeta med varandra och med IAEA för att underlätta snabbt bistånd i händelse av en kärnenergiolycka eller ett nödläge med radioaktiva ämnen. Det anges i konventionen att parterna får avtala.om bilaterala eller multilaterala åtgärder eller. där det är lämpligt, en kombination av sådana åtgärder för att förelhindra eller så långt möjligt begränsa skador på människor och egendom ler i miljön. Det nordiska samarbetsavtaler syftar till att underlätta biständsgivning mellan de nordiska staterna vid strålningsolyckor. Avtalet revideras för näroch till varande. Avsikten är att det skall anpassas till biståndskonventionen efter år 1963 när de nordiska staterna slöt avtalet. utvecklingen Ramavtalet, som Island kan ansluta sig till. avser samarbete över territorialgränserna för att vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor och egendom eller i miljön. Staterna skall så långt det är möjligt undanröja hinder för ett sådant samarbete. Regeringen avser att under hösten 1989 lägga fram förslag till riksdagen om erforderlig lagstiftning och i samband därmed inhämta riksdagens godkännande av biståndskonventionen och ramavtalet. Bonnöverenskommelsens och Helsingforskon ventionens bestämmelser om av omfattar även radioaktiva ämnen. Inom

varsel och bekämpning utsläpp

har former för varsel och samverkan utvecklats och ramen för samarbetet dessa övas regelbundet. Det finns vidare en konvention om skadeståndsansvar på atomenergiom-

och en konvention om supplerande

rådet från år 1960 (Pariskonventionen) statsansvar från år 1963 Båda konventionerna revi-

(Brysselkonventionen).

år 1982. Dessa båda konventioner har utarderades genom tilläggsprotokoll betats inom ramen för OECD-samarbetet. År 1963 antogs även inom ramen

för IAEA:s arbete en konvention orn skadeståndsansvar på atomenergins

område (Wienkonventionen). Wienkonventionen är i stort sett likalydande med Pariskonventionen. År 1988 antogs ett gemensamt protokoll till Parisoch Wienkonventionerna. Protokollet har stärkt en skadelidandes möjlighetill konventionerna är ännu relativt beter att få ersättning. Anslutningen gränsad.

Internationell reglering 53

3.2 Övriga folkrättsliga regler

Enligt de tilläggsprotokoll till Genêvekonventionerna som riksdagen godkände för svensk del år 1979 (prop. 1978/7977, UU 24, rskr. 161) skall vissa anläggningar med s.k. farliga krafter i princip vara skyddade i krig. Det innebär att att de inte får anfallas. Till sådana anläggningar hör kärnkraftverken. I augusti 1988 redovisade statens energiverk på begäran av regeringen en kartläggning om behovet att märka ut anläggningar med farliga krafter. Ärendet bereds för närvarande inom regeringskansliet.

II Hotbilden

4 Behovet av mot kärntekniska

åtgärder

och

olyckor kemikalieolyckor

4.1 Riskerna för kärntekniska

olyckor

4.1.1 Principer för säkerhet och strålskydd i kärnkraftverken

Ett haveri i ett kärnkraftverk riskerar att frigöra stora mängder radioaktiva ämnen. Det skulle kunna utsätta människor i omgivningen för mycket omfattande skador och påverka miljön i och utanför anläggningen. Som har framgått av redogörelsen i kapitel 1 bedriver myndigheterna och kärnkraftverken ett omfattande säkerhetsarbete för att begränsa riskerna för haverier i de svenska kärnkraftverken. Tyngdpunkten i säkerhetsarbetet ligger på åtgärder som syftar till att förebygga förlopp som kan skada reaktorhärden. De förebyggande åtgärderna är både tekniska och administrativa. Till de tekniska åtgärderna hör olika slag av säkerhetssystem som skyddar reaktorhärden mot skador även vid svåra driftstörningar. De administrativa åtgärderna avser organisation, utbildning och annat som främjar kvaliteten i arbetet inom kärnkraftverken. Trots de förebyggande åtgärderna kan det inte helt uteslutas att skador kan inträffa i reaktorhärden. Kärnkraftverkan har förberett sig för att i sådana lägen starkt begränsa de radioaktiva utsläppen till omgivningen. Även dessa åtgärder är både tekniska och administrativa. Som exempel kan nämnas att reaktorn är omgiven av en kraftig, gastät inneslutning med olika typer av anordningar som avskiljer de radioaktiva ämnena. Det finns vidare både vid kärnkraftverken och hos myndigheterna en räddningsorganisation som skall göra det möjligt att efter ett haveri eller tillbud till haveri vidta de skyddsåtgärder som läget kräver.

4.1.2 Åtgärder som ytterligare begränsar risken för utsläpp

För att ytterligare höja säkerheten började de svenska kärnkraftverken år 1980 att ytterligare förbättra de utsläppsbegränsande åtgärderna. Avsikten är att kraftverken skall kunna bemästra även svårare haverifall än vad de tidigare räknade med att kunna göra. De viktigaste målen för förstärkningarna kan sammanfattas på följande sätt:

56 Behovetav åtgärder

D Om ett allvarligt härdhaveri inträffar skall inneslutningen kunna hållas intakt och det skall gå att uppnå ett stabilt sluttillstånd där den skadade härden är kyld och täckt med vatten: D Dödsfall i akut strålsjuka bland allmänheten skall förhindras; och D som hindrar utnyttjande av större områden under längre Markbeläggning tid skall inte kunna inträffa.

Om det är nödvändigt för att kärnkraftverket skall undvika stora utsläpp eller långvariga hotsituationer till följd av en tryckökning i inneslutningen. kan verket att i nödfall på ett kontrollerat sätt företa mindre utsläpp. Måtvingas len skall enligt de föreliggande riktlinjerna anses uppfyllda om det stabila sluttillståndet för de flesta typer av svåra haveriförlopp kan nås utan att ut- 0,1 % av mängden cesium i en reaktorhärd av Barsebäckssläppet överstiger verkets storlek. Andra radioaktiva ämnen som kan ge markbeläggningar skall avskiljas i motsvarande grad. Utsläppen av ädelgaser behöver inte begränsas, men det är önskvärt att de dröjer så att en del av radioaktiviteten hinner klinga av innan gaserna kommer ut i omgivningen. Händelseförlopp med en extremt låg sannolikhet behöver enligt riktlin-

jerná inte beaktas vid utformningen av de utsläppsbegränsande åtgärderna.

Sådana händelseförlopp kan emellertid inte helt uteslutas. De skulle kunna ge utsläpp från någon procent upp till flera tiotals procent av härdinnehållet av t.ex. jod och cesium. Även om dessa risker för händelseförlopp med extremt säkerhetsmyndigheterna kallar dem restrisker - inte låg sannolikhetbehöver beaktas vid utformningen av de utsläppsbegränsande åtgärderna förekommer de i övervägandena om säkerheten. Till restriskerna inom det kärntekniska området hör bl.a. reaktortankbrott, större jordbävningar, sabotage, terroristangrepp samt komplexa och svårförutsebara kombinationer av tekniska fel tillsammans med mänskligt felhandlande. Följderna av olyckor av detta slag skulle under ogynnsamma kunna resultera i tusentals akuta dödsfall och tiotusentals förutsättningar sena skadefall som orsakar bl.a. cancer. Vid den genomgång av restriskerna som de svenska myndigheterna gjorde efter Tjernobylolyckan framkom att ompröva restriskerna vid svenska reaktorer. inget som gav dem anledning För att kärnkraftverken skulle kunna nå de i riktlinjerna uppställda målen har SSI, SKI och de kärnkraftproducerande företagen genomfört ett forskoch åtgärdsprogram. Programmet innehåller bl.a. föl-

nings-, utvecklings-

jande: D Utarbetande av ett gemensamt kunskapsunderlag och gemensam analysmetodik (forskningsprogrammen FILTRA och RAMA); D Anläggningsspecifika haverianalyser och förslag till utformning av utsläppsbegränsande åtgärder (kraftföretagen); D Granskning och godkännande av kraftföretagens förslag och anläggningsspecifika åtgärder (SKI och SSI); och D Installationer av de nya säkerhetsanordningarna vid kärnkraftverket och utbildning av personal i hantering av haverier inom verken (kraftföretagen).

Behovet av åtgärder 57

Barsebäcksverket slutförde och SKI godkände i november 1985 installationerna av den utsläppsbegränsande utrustningen, det s.k. FILTRA-systemet. De övriga kärnkraftverken, som använder en utrustning av delvis annan konstruktion än Barsebäcksverket, har under är 1988 kompletterat sina anläggningar på det sätt riktlinjerna föreskriver. En beskrivning av FILTRA-systemet finns i sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder vid allvarliga olyckor.

4.1.3 Erfarenheter från reaktorhaverier i Tjernobyl

Enligt både SKI och SSI bekräftar konsekvenserna för omgivningen av olyckan i Tjernobyl i stort de tidigare teoretiska beräkningarna om följderna av svåra reaktorhaverier med stora utsläpp. Den havererade sovjetiska reaktorn var emellertid en grafitmodererad kanalkokarreaktor av en konstruktion som på väsentliga punkter avviker från de lättvattenreaktorer som finns i Sverige. SKI anser inte - samma bedömning har energirådet gjort- att haveriet i Tjernobyl påverkar bedömningen av riskbilden tekniskt sett för svenska reaktorer. Olyckan belyser emellertid rent allmänt verkningarna av mycket svåra haveriförlopp. Efter slutförandet av de utsläppsbegränsande åtgärderna vid svenska anläggningar hör en händelse som skulle kunna leda till ett utsläpp av samma slag och storlek som skedde i Tjernobyl till restriskerna vid anläggningar i Sverige. Utredningen underströk i sin tidigare rapport att bedömningen av riskerna för olyckor gäller svenska reaktorer. Ett antal reaktorer i närheten av Sverige saknar viktiga säkerhetsfunktioner som förekommer vid de svenska kärnkraftverken. Kärnkraftverken har inte heller överallt i andra länder kommit lika långt som de svenska verken med åtgärder som syftar till att vid ett stort haveri begränsa utsläppen. Säkerhetsnivån är alltså i väsentliga avseenden lägre vid ett antal kärnkraftverk i Sveriges omvärld. Utsläpp av radioaktiva ämnen från dessa anläggningar skulle under ogynnsamma förutsättningar kunna leda till nedfall även i Sverige. Sedan utredningens rapport lades fram har sovjetiska myndigheter redovisat nya uppgifter om det radioaktiva nedfallet efter Tjernobylolyckan. Redovisningen bekräftar de tidigare uppgifterna om nedfallet i närområdet, ca 30 km från reaktorn. Det har emellertid visat sig att ytterligare ett område större än det ursprungligen angivna - också är kraftigt kontaminerat. Detta område ligger omkring 200 km i nordostlig riktning från reaktorn. De sovjetiska myndigheterna diskuterar omfattande åtgärder i detta område, bl.a. utrymning. Före olyckan bodde totalt omkring 270 000 personer i de områden där särskilt omfattande skyddsåtgärder nu kan komma att vidtas.

4.1.4 SSI:s beräkningar

SSI har åt utredningen genomfört schematiska beräkningar av sambandet mellan avståndet från utsläppspunkten och den största stråldosen som en person kan få under första dygnet efter att molnet med de radioaktiva ämnena har passerat. Beräkningarna som närmare framgår av avsnitt 5.2 i sek-

58 Behovet av åtgärder

retariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor är grun- Risö i Danmark och försvarets forskdade på material från Forskningscenter ningsanstalt i Sverige. De i föregående avsnitt redovisade uppgifterna om ytterligare ett stort kontaminerat område i Sovjetunionen efter Tjernobylolyckan ändrar inte förutsättningarna för bedömningen av hotbilden. Uppgifterna är enligt SSI ett konkret exempel på de risker för kraftiga radioaktiva föroreningar på stora avstånd som behandlades i sekretariatsrapporten.

4.1.5 Utredningens tidigare bedömningar

Åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnkraftverk

vid de svenska kärnkraftverken har De utsläppsbegränsande åtgärderna

minskat riskerna för utsläpp i omgivningen av radioaktiva ämnen. Åtgär-

derna har tagit sikte på att begränsa utsläppet och därmed skadorna på män- - en härdsmälta. Fortfaniskor och i miljön även vid en mycket stor olycka rande kan det emellertid inte helt uteslutas att radioaktiva ämnen i skadlig kommer ut vid ett haveri i en kärnteknisk anläggning - särskilt omfattning om filteranläggningen inte fungerar som det är avsett. Även om både beräkningar och erfarenheter visar att sannolikheten för en omfattande reaktorolycka är mycket liten - och sannolikheten för att filteranläggningen i det läget dessutom inte skall fungera också är mycket liten - går det enligt utredningens mening inte att helt bortse från risken. Det

behövs därför även i fortsättningen en omfattande planering för åtgärder vid

utsläpp av radioaktiva ämnen, framhöll utredningen i rapporten om ledning

vid allvarliga olyckor. Åtgärder i en situation som är så all-

och samordning liv och hälsa bör även i fortvarlig att det fordras ett skydd för människors sättningen vara räddningstjänst och regleras i räddningstjänstlagen. i riskbilden för de svenska kärnkraftverken bör inte Trots förbättringarna samhället minska ambitionerna i planeringen av åtgärderna vid utsläpp av radioaktiva ämnen. ansåg utredningen vidare. Den nuvarande beredskapen har emellertid vissa brister som det är angeläget att avhjälpa. Erfarenheterna från Tjernobylolyckan - och de beräkningar av konsekvenserna vid kärnkraftverk som SSI har gjort åt utredningen - visar utsläpp från utländska att det var nödvändigt att sträcka ut ansvaret för åtgärder och kraven på förberedelser till att omfatta samtliga län i landet. Detta skedde den l januari 1987. när räddningstjänstlagen trädde i kraft. Enligt utredningen är det angeläget att även på andra punkter förbättra samhällets åtgärder. De förslag som utredningen har redovisat i den tidigare rapporten tar sikte på att förbättra förutsättningarna för ledning och samordning av åtgärderna vid nedfall i Sverige efter utsläpp från både svenska och utländska kärnkraftverk. Avsikten är att den organisation som utredningen har övervägt skall kunna träda i aktion även vid andra stora olyckor eller händelser än som gäller kärnteknisk verksamhet, t.ex. stora olje- och kemiomfattande och långvariga elavbrott som bekalieolyckor. översvämningar rör stora delar av landet.

Behovet av åtgärder 59

Åtgärder vid utsläpp från annan kärnteknisk verksamhet

Den skyldighet som länsstyrelserna i samtliga län numera har att svara för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen innebär att det finns en organisation som kan ingripa vid större utsläpp som inträffar även i andra kärntekniska anläggningar än kärnkraftverk. Till dessa anläggningar hör bl.a. satelliter med kärnreaktorer ombord och kärnenergidrivna fartyg. Enligt förarbetena till räddningstjänstlagen är en transport av kärnbränsle på t.ex. Sigyn däremot inte en verksamhet som fordrar åtgärder inom ramen för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Skyddet mot utsläpp vid en olycka under transport av strålningskällor är kommunal räddningstjänst. Det är alltså en skyldighet för kommunens räddningskår att ingripa. Länsstyrelsen skall ta över ansvaret om det är nödvändigt för samordningen av räddningstjänsten inom det berörda området. Om

olyckan sker till sjöss blir det fråga omnsjöräddningstjänst. Länsstyrelsens

uppgift är i sådana fall att samordna kommunal räddningstjänst och sjöräddningstjänst. Utredningen framhöll i den tidigare rapporten att ansvarsförhållandena i dessa avseenden inte bör ändras. Hantering av strålningskällor i annan verksamhet - t.ex. inom industriföretag och sjukhus - skeri så begränsad skala att det vid en olycka knappast kan bli fråga om ett utsläpp som fordrar räddningstjänst. Personalen vid företaget eller sjukhuset har sannolikt det kunnande och de resurser som behövs för att ta hand om de radioaktiva ämnena som har kommit ut. Om samhällets räddningsorgan skall ingripa med skyddsåtgärder kan det vara lämpligt att detta även i fortsättningen ingår i den kommunala räddningstjänsten och är en uppgift för kommunens räddningskår, ansåg utredningen.

4.1.6 Remissinstansernas

bedömningar

Enligt statens strälskyddsinstitut måste sannolikheten anses vara mycket liten för att det skall inträffa en kärnteknisk olycka som i län utan kärnkraftverk fordrar Det kan således inte vara motiverat räddningstjänst. att länsstyrelserna i dessa län håller en lika hög beredskap som länsstyrelserna i län med kärnkraftverk. Förvarningstiden kommer i lån utan kärnkraftverk att vara tillräcklig för att länsstyrelsens räddningsledning skall hinna kallas samman. Det bör emellertid finnas en beredskap för informationsverksamheten. Statens kärnkraftinspektion anser att de resurser som samhället satsar på beredskap och räddningstjänst måste framstå som väl avvägda i förhållande till nivån på de säkerhetsåtgärder som har vidtagits inom olika verksamheter. Erfarenheterna från Tjernobylolyckan visar att riskerna för utsläpp från utländska kärnkraftverk mäste ges större tyngd i den hotbild som skall ligga till grund för planeringen av den svenska beredskapen. SKI ifrågasätter bl.a. om det är skäligt att behålla de särskilda åtgärderna inom den s.k. indikeringszonen runt de svenska kärnkraftverken. Det är angeläget att utredningen mer ingående än i det hittills redovisade materialet diskuterar ambitionsnivåer för beredskapen i olika delar av landet. Till de remissinstanser som särskilt har uttalat sig om den kärntekniska

60 Behovetav åtgärder

hotbilden hör också râddningsverket. Verket delar utredningens uppfattning att det inte helt går att bortse från risken för en omfattande reaktorolycka. Det behövs därför även i fortsättningen en omfattande planering för åtgärämnen från de svenska kärnkraftverken. Det der vid utsläpp av radioaktiva i utlandet finnas skäl att kan med hänsyn till risken för kärntekniska olyckor öka ambitionerna i beredskapen. i Hallands län anser att samhället - trots den förbättrade Länsstyrelsen riskbilden -inte bör minska beredskapen mot kärntekniska olyckor. Ett skäl är enligt länsstyrelsen att det finns en oro hos allmänheten att sådana olyckor skall inträffa. Ett annat skäl är att beredskapsorganisationen måste kunna Den fungerar inte tillfredsställande om endast välja mellan olika åtgärder. vissa delar av beredskapen finns kvar. Det förhållandet att länsstyrelsen skall kunna verka vid alla typer av händelser innebär att länsstyrelsen bör behålla de resurser som den för närvarande förfogar över. Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län behöver ambitionerna i planeringen höjas med tanke på både ett allt större antal kärnkraftsanläggningar utanför Sverige - många av dessa - och det stora antalet kärnreaktordrivna satelliter runt är ganska föråldrade jorden. Svenska samernas riksförbund framhåller att renskötande samer är den i Sverige som har drabbats hårdast av radioaktivt nedfall. befolkningsgrupp Enligt förbundet fordras det en mer omfattande planering för åtgärder vid kärnkraftsolyckor i landet. Studsvik AB beskrivning av konsekvenserna vid uppger att utredningens ett eventuellt haveri i dess egen kärntekniska anläggning överensstämmer med företagets egna säkerhetsanalyser. En annan syn på hotbilden och behovet av åtgärder har statens Vattenfallsverk. Vattenfall instämmer i utredningens slutsats att de utsläppsbegränsande åtgärderna förändrar underlaget för bedömningen av vilka skyddsåtgärder som i fortsättningen skulle kunna vara erforderliga. Enligt vattenfalls inte bedömningarna av hotbilden i utuppfattning avspeglar sig emellertid om behovet av åtgärder. Vattenfall konstaterar att redningens överväganden den beskrivning av tre olika typer av olyckor som har redovisats i sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor är ofullständig. Vattenfall anser att viktiga förutsättningar för beräkningarna saknas och att det följaktligen inte går att förstå de redovisade konsekvenserna. De studier av svåra haverier med filtret i funktion som vattenfall har gjort tyder på att beskrivning av konsekvenserna. utredningen ger en felaktig Vattenfall anser att den förändrade riskbilden gör det möjligt att minska resurserna mot olyckor i svenska kärntekniska anläggningar. Beredskapen behöver för en i varje fall inte utökas. De medel som står till förfogande olycksberedskap bör samhället tillvarata på ett bättre sätt än som nu sker. Enligt vattenfall kan myndigheterna på grund av de säkerhetshöjande åtgärderna inom de svenska kärnkraftsverken föra över resurser till eftersatta riskområden i samhället. Liknande synpunkter redovisar Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU).

Behovet av åtgärder 61

4.1.7 Utredningens slutliga bedömningar

Enligt utredningens mening ger beskrivningen av den kärntekniska verksamheten och av riskerna för olyckor i den tidigare rapporten en i huvudsak riktig bild av det hot som samhället står inför. Samma uppfattning har de allra flesta remissinstanserna. Beskrivningen är tillräckligt detaljerad för de syften som analysen har med hänsyn till utredningens överväganden om bl.a. ledning, utbildning, information, skydd mot strålning, sanering och sambandsfrågor. Det är säkerhetsmyndigheternas uppgift att göra de mer precisa bedömningar som fordras för att de skall kunna genomföra detaljerade avvägningar mellan olika åtgärder och bedöma behovet av åtgärder i olika delar av landet. Utredningen vill i ett avseende utveckla resonemanget i den tidigare rapporten. Det gäller riskerna för sabotage och andra terrorhandlingar mot kärnkraftverk, transporter eller annan verksamhet med strålningskällor och den betydelse som dessa risker har för hotbilden. Kärnkraftverken har vidtagit olika åtgärder som syftar till att begränsa de utsläpp som skulle kunna bli en följd av sabotage mot vitala delar i anläggningarna. Utredningen har emellertid kommit till den uppfattningen att riskerna för terrorhandlingar och sabotage som kan leda till utsläpp inte längre kan anses ha en så ”extremt låg sannolikhet” att de bör betraktas som restrisker och därför - enligt riksdagens beslut - inte behöver särskilt beaktas och föranleda ytterligare säkerhetshöjande åtgärder. Det är en allmän bedömning hos säkerhetsorgan i flera länder att riskerna för t.ex. sabotage, tagande av gisslan, hot och utpressning ökar i omfattning. Till den ogynnsamma utvecklingen hör att brotten efter hand har blivit allt grövre. Att terrorhandlingarna ökar anses bl.a. bero på att de alltför ofta ger de resultat som angriparen syftar till. Enligt en rapport till den amerikanska kongressen är kärnkraftverk trots de långtgående skyddsåtgärderna sårbara för angrepp av olika slag. Terrorhandlingar får oavsett var de äger rum en mycket stor genomslagskraft i massmedierna över hela världen. Det har från den utgångspunkten ingen betydelse i vilket land angreppet sker. Erfarenheten under senare år visar att terrorismen har blivit en alltmer internationell företeelse. Det innebär att de som genom angrepp mot känsliga anläggningar eller andra objekt vill uppnå sina mål väljer ett land där det finns utsikter att lyckas. Ett hot som riktar sig mot t.ex. Sverige kan för övrigt få konsekvenser även i andra länder. Riskerna för ett omfattande utsläpp av radioaktiva ämnen från svenska kärnkraftverk till följd av störningar i processen har minskat ytterligare under senare år. Fortfarande kan det emellertid inte helt uteslutas att radioaktiva ämnen i en skadlig omfattning kommer ut i omgivningen. Till detta kommer som utredningen har framhållit de ökade riskerna för sabotage. En olycka som är så allvarlig att filteranläggningen träder i funktion kommer att fordra skyddsåtgärder av en beredskapsorganisation med de uppgifter som länsstyrelserna för närvarande har. Det skulle bli nödvändigt att varna, utföra mätningar av radioaktivitet och att informera om händelseförloppet och

62 Behovet av åtgärder

riskerna. Många människor skulle sannolikt ge sig av från sina hem och det skulle också bli nödvändigt att reglera trafiken. Omhändertagande av de radioaktiva ämnena i anläggningen i ett senare skede skulle också medföra krav på åtgärder från beredskapsorganisationens sida. Riskerna för utsläpp i samband med den uppröjning och de reparationsarbeten som fordras i den havererade anläggningen skulle sannolikt skapa en oro hos många människor. Om ett angrepp mot anläggningen skulle leda till att även filteranläggningen skadades, skulle riskerna för människor och miljö öka mycket starkt. Dessa frågor behandlas i kraftverkens och säkerhetsmyndigheternas löpande säkerhetsarbete. Utredningen står således fast vid sin bedömning att det även i fortsättningen kommer att behövas en omfattande planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen. De säkerhetshöjande åtgärder som har genomförts vid de svenska kärnkraftverken skulle visserligen kunna motivera en viss minskning av resurserna för t.ex. varning i centrala alarmeringszonen. Dessa anordningar har emellertid i stor utsträckning tillkommit under senare år. Att nu montera ned dessa skulle inte leda till några större minskningar i kostnaderna för beredskapen. En begränsning av planerna på utrymning i inre beredskapszonen skulle inte heller göra det möjligt att i någon större grad minska kostnaderna för beredskapen. Avgörande för utformningen av dessa åtgärder är i stället den grad av flexibilitet som det finns förutsättningar för i samband med att de i en akut situation skall genomföras. Utredningen vill framhålla att de omfattande åtgärder mot utsläpp av radioaktiva ämnen som samhället och kärnhar förberett som kraftföretagen givetvis är en beredskap även mot olyckor skulle kunna uppstå till följd av restriskerna. Det finns i varje situation omfattande resurser för att, om det behövs, skydda befolkningen. Utredningen återkommer i kapitel 10 till frågor om utrymning vid olika slag av olyckor och behovet av en planering för sådana åtgärder. Frågor som varningssystemens och strålningsmätningens omfattning behandlas i gäller kapitel 12. Utredningen vill understryka att det är en uppgift för säkerhetsmyndigheterna att fortlöpande granska de detaljer i beredskapen som de för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen ansvariga myndigheterna beslutar om. Utredningen vill också framhålla att det i den nuvarande organisationen finns brister av olika slag som måste avhjälpas. Det gäller framför allt åtgärder som skall möjliggöra en effektiv ledning och samordning av räddningstjänsten. De förbättringar som utredningen syftar på skall Öka förutsättningarna för samhället att ingripa effektivt även vid utsläpp från kärntekniska i andra länder. Sådana utsläpp kommer att fordra åtgärder anläggningar även i län utan kärnkraftverk. Förbättringarna kommer vidare att kunna vara till nytta vid andra slag av allvarliga olyckor som fordrar samordning av räddningstjänstens åtgärder.

Behovetav åtgärder 63

4.2 Riskerna för kemikalieolyckor

4.2.1 Utredningens tidigare bedömningar

Bakgrund Riskerna för olyckor med kemiska produkter är en väsentlig del av olycksriskerna i samhället. Kemikalier som, om de kommer ut, allvarligt kan skada människor, egendom och miljö finns i många industrier, i vägtrafiken, på järnvägar och ombord på fartyg. De som har ett ansvar för verksamheten är inte alltid tillräckligt medvetna om riskerna. Misstag som leder till svåra olyckor beror sannolikt lika mycket på brister i planering, konstruktion och underhåll av anläggningar och transportsystem som på felaktig hantering i själva driften till följd av otillräckliga kunskaper och erfarenheter. Även en olycka i tillverkningsprocessen som från början har begränsad omfattning kan senare få svåra följder, t.ex. ett okontrollerat utflöde av vätskor eller gaser i anläggningen eller omgivningen. Det kan vara ett mycket snabbt förlopp eller en läcka som leder till hälsofarliga utsläpp under timmar eller dagar. Att det ofta är svårt att bekämpa ett kemikalieutflöde beror på att verkningarna i allmänhet är så olika för de skilda produkterna. De kemikalier som kan orsaka skada ute i omgivningen är så många - nya kemiska produkter tillkommer hela tiden - att den personal som skall gripa in vid en olycka inte alltid snabbt kan bedöma vilka åtgärder som skall vidtas. Riskbedömningarna är inte så utvecklade att det går att med någon exakthet jämföra faran för olyckor i olika slag av kemiska och kärntekniska verksamheter. Mycket tyder emellertid på, framhöll utredningen i rapporten om ledning och samordning, att hotet mot människor, egendom och miljö till följd av olyckor i kemisk verksamhet bör tas på samma allvar som hotet till följd av utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Utredningen tog vid sin bedömning hänsyn till bl.a. att kontrollen av produktionen och säkerhetsarbetet i övrigt är väsentligt bättre i den kärntekniska verksamheten. Hanteringen av de kemiska produkterna sker på så många ställen och med så många anställda i tillverkning, lagring och transporter att det är svårt att tillgodose lika omfattande krav på säkerhet som myndigheterna ställer i den kärntekniska verksamheten. Möjligheterna att vid ett utsläpp mäta halterna av skadliga ämnen i luften. att bedöma konsekvenserna för människor, egendom och miljö och att ange behovet av skyddsåtgärder är också större för de radioaktiva ämnena än för kemikalierna. Att kemikalieolyckorna kan vara ett stort hot visar inte minst det förhållandet att antalet olyckor med mycket svåra verkningar hittills har varit betydligt fler än olyckorna i den kärntekniska verksamheten.

Behovet av åtgärder mot allvarliga kemikalieolyckor Som utredningen gav uttryck för i den tidigare rapporten behöver samhällets beredskap inför allvarliga olyckor med kemikalier förbättras. Det fordras framför allt en utveckling av organisationen för ledning och samordning av

räddningstjänsten.Vid de allvarliga olyckor som utredningens överväganden

64 Behovet av åtgärder

avser kan det bli fråga om att på regional nivå leda räddningstjänsten och att centralt medverka med samordningsâtgärder av olika slag. Samhällets åtgärder mot stora kemikalieolyckor fordrar vidare

(1) Planläggning av insatserna; (2) Utbildning och övning enligt planläggningen; och (3) Skyddsutrustning och annan materiel för insatserna.

Genom planläggningen får de olika organ som skall medverka möjligheter att förbereda sig på vilka åtgärder som de skall vidta. Grunden för planläggär de åtgärder som bl.a. kommunernas räddningskårer, hälso- och ningen och industriföretagen förbereder på lokal nivå. Genom insatssjukvården där det hanteras kemikalier får personalen en planer för olika anläggningar grund för att bedöma behovet av åtgärder. De lokalt utarbetade planerna för insatser vid allvarliga kemikalieolyckor är en utgångspunkt för den planering som måste ske även på regional och central nivå. Kustbevakningen planerar insatser vid utsläpp av olja och andra skadliga ämnen ute till havs och i Vänern, Vättern och Mälaren. Att planera för en effektiv katastrofsjukvård vid kemikalieolyckor är en uppgift för sjukvårdshuvudmånnen. Utredningen konstaterade vidare att planläggningen varierar i omfattning och kvalitet mellan olika kommuner. Detta påverkar innehållet också i den regionala planering som länsstyrelserna svarar för. Det är viktigt för effektiviteten i samhällets på planeringen förbättras. Det åtgärder att standarden under räddningsverkets ledkan ske t.ex. genom att centrala myndigheter ning stöder planeringsarbetet med modeller för riskanalyser, studier av typolyckor och sammanställning av information från inträffade olyckor. Det kunnande som de planerande lokala och regionala organen i allmänhet behöver finns hos bl.a. kemikalieinspektionen, sprängämnesinspektionen, räddningsverket, Kemikontoret, den kemiska industrin, giftinformationscentralen och Svenska brandförsvarsföreningen. Det är särskilt viktigt att planläggningen genom de centrala myndigheternas stöd fortlöpande ani den kemiska industrins produktion och i transpassas till förändringarna porterna av kemikalier. Räddningsverkets informationsbank (RIB) kommer att få betydelse både vid planeringen och vid genomförandet av insatser mot kemiska olyckor. och övning är viktiga moment i förberedelserna för samhällets Utbildning Utbildningen i insatser vid sådana åtgärder vid alla slag av kemikalieolyckor. olyckor har förbättrats under senare år bl.a. genom den nya kompetensutbildning för brandmän och befäl inom den kommunala räddningstjänsten skolor. Trots dessa förbättringar - och som äger rum vid räddningsverkets med det allmänt sett Ökade intresset inom räddningstjänsten för frågor om kemikalieolyckor som har blivit följden av ett antal mycket allvarliga olyckor utomlands - måste utbildning och övning inom detta område ytterligare utökas och förbättras. Utbildningen måste vara återkommande och aktuell. För detta talar att nya kemiska produkter oavbrutet kommer till användning

Behovetav 65 åtgärder

i produktionen och att bekämpningstekniken hela tiden utvecklas. Utbildningen måste vidare i hög grad vara inriktad på möjligheterna att söka stöd hos de expertorgan som kan bidra med kunnande om de kemiska produkterna. En utrustning som både skyddar den personal som är på skadeplatsen eller runt omkring och gör det möjligt för den att ta hand om skadade människor och de kemiska produkterna är en annan viktig förutsättning för effektiva räddningsinsatser, framhöll utredningen. Räddningspersonalen skall kunna anpassa utrustningen till olika slag av arbetsuppgifter. En del av personalen som ingriper måste ha tillgång till s.k. helskyddsdräkt och andningsapparat. För andra räcker det i vissa fall med ett enklare andningsskydd, skyddshandskar och skyddsglasögon. När det gäller utrustningen är det vidare nödvändigt att fortsätta förbättra standarden, konstaterade utredningen. Utrustningen skall i huvudsak täcka de behov som kan komma att föreligga. Detta kan fordra nyanskaffningar av skyddsutrustning på en del håll. Def är särskilt angeläget med en förstärkning av polisens skyddsutrustning för insatser vid kemikalieolyckor. Ett ökat samarbete mellan räddningskårerna eller mellan kårerna och statliga organ är ett annat sätt att förstärka organisationernas möjligheter att ingripa. Behovet att utveckla samhällets skyddsåtgärder mot allvarliga kemikalieolyckor fordrar vidare forsknings- och utvecklingsarbete. framhöll utredningen i rapporten.

4.2.2 Remissinstansernas

bedömningar

Många remissinstanser instämmer i utredningens bedömning av riskerna för med kemikalier. allvarliga olyckor Det gäller centrala statliga myndigheter som kemikalieinspektionen, räddningsverket, socialstyrelsen, rikspolisstyrel-

sen och vattenfall. Samma uppfattning har en rad kommuner, flera lokala po-

lismyndigheter och organisationer som Landstingsförbundet, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska brandförsvarsföreningen, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU) och Kärnkraftskommunernas KSO. samarbetsorgan Flera av dessa remissinstanser delar utredningens uppfattning att riskerna för allvarliga kemikalieolyckor bör tas på samma allvar som riskerna för kärntekniska olyckor. De redovisade instanserna anser i allmänhet också att samhällets beredskap inför allvariga olyckor med kemikalier behöver förbättras. Kemikalieinspektionen instämmer i utredningens uppfattning att det behövs mer kunskap om kemikaliers egenskaper för att räddningsarbetet skall kunna bli effektivt. Ökade kunskaper är också nödvändigt för att det förebyggande arbetet skall bli bättre. Räddningsverket anser att utredningens bedömning av

hotet om kemikalieolyckori

fred är riktig. Räddningsverket delar utredningens uppfattning att det behövs åtgärder mot kemikalieolyckorna, framför allt utbildning och övning. SMHI betonar behovet av förberedelser i samhällets beredskap mot kemikalieolycker och anser att meteorologisk och hydrologisk sakkunskap skall

64 Behovetav åtgärder

avser kan det bli fråga om att på regional nivå leda räddningstjänsten och att centralt medverka med samordningsåtgärder av olika slag. Samhällets åtgärder mot stora kemikalieolyckor fordrar vidare

(1) Planläggning av insatserna; (2) Utbildning och övning enligt planläggningen; och (3) Skyddsutrustning och annan materiel för insatserna.

Genom planläggningen får de olika organ som skall medverka möjligheter att förbereda sig på vilka åtgärder som de skall vidta. Grunden för planläggsom bl.a. kommunernas räddningskårer, hälso- och ningen är de åtgärder och industriföretagen förbereder på lokal nivå. Genom insatssjukvården planer för olika anläggningar där det hanteras kemikalier får personalen en grund för att bedöma behovet av åtgärder. De lokalt utarbetade planerna för insatser vid allvarliga kemikalieolyckor är en utgångspunkt för den planering som måste ske även på regional och central nivå. Kustbevakningen planerar insatser vid utsläpp av olja och andra skadliga ämnen ute till havs och i Vänern, Vättern och Mälaren. Att planera för en effektiv katastrofsjukvård vid kemikalieolyckor är en uppgift för sjukvårdshuvudmännen. Utredningen konstaterade vidare att planläggningen varierar i omfattning och kvalitet mellan olika kommuner. Detta påverkar innehållet också i den regionala planering som länsstyrelserna svarar för. Det är viktigt för effektiviteten i samhällets att standarden på planeringen förbättras. Det åtgärder under räddningsverkets ledkan ske t.ex. genom att centrala myndigheter ning stöder planeringsarbetet med modeller för riskanalyser, studier av typolyckor och sammanställning av information från inträffade olyckor. Det kunnande som de planerande lokala och regionala organen i allmänhet behöver finns hos bl.a. kemikalieinspektionen, sprängämnesinspektionen, räddningsverket, Kemikontoret, den kemiska industrin, giftinformationscentralen och Svenska brandförsvarsföreningen. Det är särskilt viktigt stöd fortlöpande anatt planläggningen genom de centrala myndigheternas i den kemiska industrins produktion och i transpassas till förändringarna porterna av kemikalier. Räddningsverkets informationsbank (RIB) kommer att få betydelse både vid planeringen och vid genomförandet av insatser mot kemiska olyckor. och övning är viktiga moment i förberedelserna för samhällets Utbildning åtgärder vid alla slag av kemikalieolyckor. Utbildningen i insatser vid sådana olyckor har förbättrats under senare år bl.a. genom den nya kompetensutbildning för brandmän och befäl inom den kommunala räddningstjänsten skolor. Trots dessa förbättringar - och som äger rum vid räddningsverkets med det allmänt sett ökade intresset inom räddningstjänsten för frågor om kemikalieolyckor som har blivit följden av ett antal mycket allvarliga olyckor utomlands - måste utbildning och övning inom detta omrâde ytterligare utökas och förbättras. Utbildningen måste vara återkommande och aktuell. För detta talar att nya kemiska produkter oavbrutet kommer till användning

Behovetav 65 åtgärder

i produktionen och att bekämpningstekniken hela tiden utvecklas. Utbildningen måste vidare i hög grad vara inriktad på möjligheterna att söka stöd hos de expertorgan som kan bidra med kunnande om de kemiska produkterna. En utrustning som både skyddar den personal som är på skadeplatsen eller runt omkring och gör det möjligt för den att ta hand om skadade människor och de kemiska produkterna är en annan viktig förutsättning för effektiva räddningsinsatser, framhöll utredningen. Räddningspersonalen skall kunna anpassa utrustningen till olika slag av arbetsuppgifter. En del av personalen som ingriper måste ha tillgång till s.k. helskyddsdräkt och andningsapparat. För andra räcker det i vissa fall med ett enklare andningsskydd, skyddshandskar och skyddsglasögon. När det gäller utrustningen är det vidare nödvändigt att fortsätta förbättra standarden, konstaterade utredningen. Utrustningen skall i huvudsak täcka de behov som kan komma att föreligga. Detta kan fordra nyanskaffningar av skyddsutrustning på en del håll. Def är särskilt angeläget med en förstärkning av polisens skyddsutrustning för insatser vid kemikalieolyckor. Ett ökat samarbete mellan räddningskårerna eller mellan kårerna och statliga organ är ett annat sätt att förstärka organisationernas möjligheter att ingripa. Behovet att utveckla samhällets skyddsåtgärder mot allvarliga kemikalieolyckor fordrar vidare forsknings- och utvecklingsarbete, framhöll utredningen i rapporten.

4.2.2 Remissinstansernas

bedömningar

Många remissinstanser instämmer i utredningens bedömning av riskerna för med kemikalier. allvarliga olyckor Det gäller centrala statliga myndigheter som kemikalieinspektionen, räddningsverket, socialstyrelsen, rikspolisstyrel-

sen och vattenfall. Samma uppfattning har en rad kommuner, flera lokala po-

lismyndigheter och organisationer som Landstingsförbundet, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska brandförsvarsföreningen, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU) och Kärnkraftskommunernas KSO. samarbetsorgan Flera av dessa remissinstanser delar utredningens att riskerna uppfattning för allvarliga kemikalieolyckor bör tas på samma allvar som riskerna för kärntekniska olyckor. De redovisade instanserna anser i allmänhet också att samhällets beredskap inför allvariga olyckor med kemikalier behöver förbättras. Kemikalieinspektionen instämmer i utredningens uppfattning att det behövs mer kunskap om kemikaliers egenskaper för att räddningsarbetet skall kunna bli effektivt. Ökade kunskaper är också nödvändigt för att det förebyggande arbetet skall bli bättre. Räddningsverket anser att utredningens bedömning av hotet om

kemikalieolyckor i fred är riktig. Räddningsverket delar utredning-

ens uppfattning att det behövs åtgärder mot kemikalieolyckorna, framför allt utbildning och övning. SMHI betonar behovet av förberedelser i samhällets beredskap mot kemikalieolycker och anser att meteorologisk och hydrologisk sakkunskap skall

Behovetav 66 åtgärder

anser att utredningen bör finnas i gruppen sAMKEMl. Landsorganisationen beakta även de nya risker för stora olyckor som kan komma att uppstå genom utvecklingen i samhället. Enligt Landsorganisationen gäller det bl.a. riskerna för stora bränder till följd av en omfattande gasolanvändning. svarar för en stor del av olycksriskerna i Hantering av kemiska produkter samhället, framhåller Svenska brandförsvarsföreningen. I de flesta fallen får på stora olyckor och sådana olyckor begränsade följder. Uppmärksamheten de förebyggande åtgärderna måste förstärkas inom bl.a. industrin, i lageranläggningar, vid hantering samt på vägar och järnvägar. Enligt Brandförsvarsav insatser mot kemikalieolyckor förbättras på föreningen bör planeringen alla nivåer - centralt, regionalt och lokalt- och beakta de hot och följder som enskilda individer eller olika samhällsgrupper mer frekvent och med större sannolikhet kan utsättas för inom olika räddningsregioner. Konsekvenserna av händelserna bör sättas i förgrunden, anser Brandförsvarsföreningen. framhåller att antalet olyckor med svåra verk- Arbetarskyddssryrelsen flera inom det kemiska området än i den kärntekningar har varit betydligt niska verksamheten. Strävan måste enligt arbetarskyddsstyrelsen vara att förebygga att olyckor inträffar. Som ett led i detta pågår för närvarande inom verksamhetsområde ett arbete med föreskrifter för svensk tillstyrelsens av det s.k. Sevesodirektivet. Det förslag som föreligger innehåller lämpning bl.a. ett krav på att arbetsgivaren skall genomföra en riskanalys och upprätta en räddningsplan inom anläggningen. Dessa analyser och planer bör kunna tjäna som underlag för planering även av samhällets beredskap, anser arbetarskyddsstyrelsen .. mellan antalet fak- Enligt försvarets forskningsanstalt ger en jämförelse tiskt inträffade olyckor inom olika områden inget belägg för utredningens påstående att riskerna för kemikalieolyckor är en väsentlig del av olycksriskerna i samhället. De kemiska olyckorna kan på sin höjd lastas för enstaka fall av de omkring tusen personer som omkommer vid olyckor i Sverige under ett år. FOA anser emellertid att allvarliga kemiska olyckor - trots den hittills gynnsamma statistiken - kan inträffa. Den risken är kopplad till kemikalier som har funnits i många år, t.ex. klor, ammoniak och svaveldioxid. och överväganden när En klart negativ syn på utredningens redovisning det gäller kemikalieolyckorna har Kemikontoret. Något samband i sak mellan riskerna med beredskapen mot för olyckor i den kemiska verksamheten ämnen föreligger inte. Utredningens bedömning att utsläpp av radioaktiva utvecklingen av den kemiska industrin har ökat riskerna för olyckor i samband med tillverkning, transport och lagerhållning är inte riktig. Kemikontoret menar att ökade kunskaper om riskerna och konsekvenserna har lett till som tvärtom förändrat riskbilden på ett positivt en rad säkerhetsåtgärder sätt.

SAMKEM är en arbetsgrupp med företrädare för centrala myndigheter och organisationer. Se vidare sid 68.

Behovet av åtgärder 67

4.2.3 Internationell statistik Enligt en statistik för samtliga OECD-länder inträffade det under åren 1980- 86 i dessa länder sammanlagt drygt 200 allvarliga inom kemikalieolyckor bl.a. tillverkning, transportverksamhet och lagerhållning. Något mer än 700 människor förolyckades vid dessa tillfällen. Till detta kommer 5700 personer med svårare eller lättare skador. Nära 300 000 människor evakuerades från områdena i närheten av olycksplatsen vid dessa drygt 200 händelser.

4.2.4 Strävanden att förbättra mot beredskapen kemikalieolyckor

Ett omfattande arbete pågår på många håll i Sverige och utomlands i syfte att begränsa riskerna för kemikalieolyckor och ännu effektivare kunna ingripa med räddningsinsatser vid de olyckor som ändå inträffar.

Nordiska ministerrådet Nordiska ministerrådets ämbetsmannakommitté för miljövårdsfrågor har tillsatt en styrgrupp som har till uppgift att genomföra ett samordnat forsknings- och utvecklingsprogram för de nordiska ländernas bekämpning av kemikalieutsläpp. Flera utvecklingsprojekt har tillkommit på gruppens förslag och är gemensamma för de nordiska länderna. Styrgruppen finansierar vissa projekt och i andra fall delar av projekten. Gruppen har även tagit initiativ till forskning och utveckling inom de olika länderna. Samarbetet har vidare lett till ett samordnat nordiskt uppträdande i internationella överläggningar om bekämpning av kemikalieutsläpp. Styrgruppen avser att under år 1989 lägga fram ett förslag till grunddokument som kommer att innehålla en handlingsplan för kemikaliebekämpning. Arbetet omfattar både metoder och materielsystem. Tester och utprovningar av utrustning skall genomföras. Ett projekt behandlar möjligheterna att inrätta en testanläggning. Styrgruppen har genomfört flera nordiska symposier. En utförligare redogörelse för arbetet lämnas i rapporten från Nordiska ministerrådet

(Nord 1988:40) Nordiskt forsknings- och utvecklingsar-

bete - Bekämpning av kemikalieolyckor.

Svenskt forsknings- och utvecklingsarbete Som ett led i det gemensamma nordiska arbetet genomförde FOA åren 1985-86 en förstudie till ett delprogram som syftade till en kunskapsuppbyggnad inom forskningen och studier av kemikaliebekämpningens långsiktiga inriktning. Målet för det första projektet i delprogrammet var en inventering av hanteringen i Sverige av ett antal ”riskkemikalier, nämligen svaveldioxid, etylenoxid, bekämpningsmedel av klass I, fenol och salpetersyra. FOA studerade hantering, lagring och transport av dessa kemiska produkter och genomförde en kartläggning av de sammanlagt 53 olyckor eller tillbud som inträffade med de fem kemikalierna åren 1980-87. Senare har FOA beskrivit kemikaliernas egenskaper och farlighet samt de svårigheter som kan uppstå i räddningsarbetet efter ett utsläpp med dessa produkter. FOA har också studerat ett antal typfall av olyckor med kemikalier.

68 Behovetav åtgärder

Det fortsatta arbetet, som bär projektnamnet KEMOL, omfattar analyser av konsekvenserna vid sju tänkta typolyckor med kemikalier. FOA studerar av kemikalier vid ett antal tidpunkter efter olyckan. Bebl.a. spridningen skrivningarna av spridningen skall utgöra ett underlag för FOA:s bedömoch räddningsorganens möjligheter att utföra ett ningar av konsekvenserna effektivt räddningsarbete. Till underlaget för bedömningarna hör uppgifter från räddningstjänsten inom de i typfallen berörda kommunerna och företakemikalierna. Avsikten är att arbetet skall ligga till grund gen som hanterar av beredskapen. En slutrapport beräknas föreför ett förslag till inriktning ligga under hösten 1989. Forskning om spridning av kemikalier i luft, vatten och mark ger viktig kunskap för bedömningar av risker och utveckling av bekämpningstaktik. Inom bl.a. FOA, SMHI, meteorologiska institutionen vid Uppsala universitet och Studsvik AB pågår studier av gasers spridning i luft och av modeller för beskrivning av spridningen. SMHI utvecklar en teknik som skall göra det att upprätta prognoser för spridning av kemikalier i vatten. Utveckmöjligt för bedömning av kemikaliespridningi mark förekommer ling av hjälpmedel inom Sveriges geologiska undersökning och kvartärgeologiska institutionen vid Uppsala universitet. Institutet för vatten- och Iuftvârdsforskning (IVL) har genomfört en studie av riskerna vid transporter av kemikalier till sjöss. Kustbevakningen har utoch kartläggning av kemikalier som tranvecklat ett system för klassificering

inom Östersjöområdet. Systemet skall

sporteras i tank- eller kemikaliefartyg om den bekämpningsstrategi som räddningsorganen bör ge en vägledning välja.

Övrigt utredningsarbete

Som ett annat exempel på strävanden inom landet att begränsa olyckorna med bl.a. kemikalier vill utredningen nämna att räddningsverket på uppdrag av regeringen har utarbetat en rapport med förslag till riktlinjer för styrning av Vägvalet när det gäller transporter av farligt gods. Frågan har behandlats i 1989 års budgetproposition. Räddningsverket har vidare gett ut en hand- I risk-

bok i riskanalys för planering av den kommunala räddningstjänsten

handboken beskriver räddningsverket översiktligt nuvarande risker och ger på de metoder räddningsorganen kan använda när de skall anasynpunkter lysera hotbilden. En rad myndigheter och organisationer - bl.a. räddningsverket, kemikanaturvårdsverket och Kommunlieinspektionen, arbetarskyddsstyrelsen, förbundet- har bildat arbetsgruppen SAMKEM, som har till uppgift att föreslå åtgärder i syfte att samordna befolkningsskyddet och räddningstjänsten inom kemikalieområdet. Avsikten är att gruppens arbete skall förbättra mot olyckor och planeringen av insatser både de förebyggande åtgärderna vid de olyckor som inträffar. Till arbetsgruppens uppgifter hör att precisera

Räddningsverket, Att skydda och rädda liv, egendom och miljö. Handbok i kommunal riskanalys inom räddningstjänsten.

Behovet av åtgärder 69

ansvarsområden för myndigheterna, underlätta kontakterna mellan dessa, ta initaitiv till samordningsåtgärder, informera myndigheter, organisationer och företag och vägleda allmänheten och massmedierna. Kemikontorer har tillsatt en arbetsgrupp för processäkerhet som skall ta initiativ till skyddsåtgärder vid företag som hanterar riskkemikalier. Arbetsgruppen har som ett första led i verksamheten utarbetat en vägledning för granskning av säkerheten vid företag inom den kemiska industrin. Gruppen har i ett annat arbete beskrivit hur företagens egna resurser skall utnyttjas i samverkan med samhällets räddningstjänst vid allvarliga kemiska olyckor. I en tredje skrift behandlar arbetsgruppen den tekniska säkerhetsgranskningen. framför allt frågor om vilka metoder företagen kan använda för att systematiskt analysera verksamheten vid en anläggning och identifiera riskerna för allvarliga olyckor.

Seveso-direktivet EG-kommissionen har antagit det s.k. Seveso-direktivet som anger vilka åtgärder industrier och myndigheter i den europeiska gemenskapens medlemsländer skall vidta - t.ex. planering, utbildning och information - för att så långt möjligt förhindra allvarliga olyckor inom den kemiska industrin. Åtgärderna skall också begränsa konsekvenserna av sådana olyckor. Direktivet innehåller regler för samarbete mellan länderna när en kemikalieolycka har inträffat. Det gäller utbyte av information samt rådgivning och medverkan i räddningsinsatserna. Sverige avser att tillämpa Seveso-direktivet på i huvudsak samma sätt som EG-länderna. Som framgått av redogörelsen för remissinstansernas synpunkter svarar arbetarskyddsstyrelsen för utformningen av svenska föreskrifter som ansluter till Seveso-direktivet Räddningsverket arbetar med de delar av riktlinjerna som gäller beredskap inför de kemikalieolyckor som inträffar. Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket upprättar listor över kemikalier med uppgifter om produkternas miljöfarlighet enligt ett särskilt klassificeringssystem.

FN och OECD En specialkommission inom Förenta nationerna - den s.k. Brundtland-

kommissionen - har i sin rapportz behandlat miljö-, natur-. resurs- och ut-

vecklingsproblemen i världen och pekat på behovet av åtgärder som kan minska riskerna för olyckor med kemikalier inom bl.a. industrin. Kommissionen belyser orsakerna till de påfrestningar för natur och miljö som föreligger i både industriländer och u-länder. Enligt kommissionen är det nödvändigt att i grunden ändra attityderna till hur samhället skall vara organiserat. En på sikt ohållbar industriutveckling måste ändras radikalt, framhåller kommissionen.

Föreskrifterna finns tillsammans med allmänna råd i arbetarskyddsstyrelsens författa ning (AFS 1989:6) Storskalig kemikaliehanterirzg. - Vår gemensamma framtid, rapport från världskommissionen för miljö och utveckling av statsminister Gro Harlem Brundtland (svensk översättning

pncllgggjdförandeskap ar .

70 Behovet av åtgärder

De stora olyckorna i Mexico City, Bhopal, Basel och Tjernobyl, som inträffade under den tid kommissionen arbetade, bidrog till att väcka oro för industriolyckor. Dessa olyckor visade enligt kommissionen också på att frekvensen och omfattningen av industriella olyckor med katastrofala konsekvenser håller på att öka betydligt. Kommissionen framhåller i rapporten att regeringar, internationella organisationer och industrier bör främja en ytterligare utveckling av metoder för utvärdering av teknologi och risker. De bör också upprätta databanker över sådana utvärderingar och göra dessa lätt tillgängliga för alla länder. Genom internationella avtal bör olika länder informera varandra om farliga anläggningars placering och risker, utarbeta planer för insatser vid olyckor och sörja för omedelbar varning, fullständig information och ömsesidigt bistånd om en olycka skulle inträffa. Inom OECD hölls i februari 1988 en ministerkonferens om kemikalieolyckor. Arbetet fortsätter i en särskild arbetsgrupp. Syftet med samarbetet är att länderna tillsammans skall utveckla principer för gemensamma åtgärder avsedda att förebygga kemikalieolyckor och förbättra beredskapen mot sådana olyckor. Arbetet sker i samverkan med bl.a. FN-organet UNEPK som utarbetar ett program för hur myndigheter i samarbete med industrin och andra intressegrupper skall identifiera farliga anläggningar, vidta åtgärder för att minimera risker och bygga upp en beredskap för insatser.

4.2.5 Utredningens slutliga bedömningar

Den kemiska industrin i Sverige och utomlands har under de senaste decenvuxit inom olika nierna i en betydande omfattning. Tillverkningsföretag branscher hanterar dygnet runt stora mängder kemikalier. Det kan vara processindustrier som själva framställer kemikalier eller företag som använder de kemiska produkterna i sin produktion. Genom den kraftigt växande tillhar även transporterna av kemikalier på land och till sjöss ökat verkningen har vidare genom storskaligheten i tillverki betydande grad. Utvecklingen ning, transporter och lagerhållning lett till ökade risker för mer omfattande skador vid de olyckor som inträffar. Samhällets i den kemiska verksamheten fordrar både skydd mot olyckor förebyggande åtgärder och en beredskap som gör det möjligt för räddningsatt ingripa effektivt. Den förebyggande verksamheten omfattar en tjänsten rad åtgärder av olika slag. Det är fråga om att reglera både vilka kemikalier som skall få användas och hanteringen av dem i anläggningar och under sprängämnesinspektionen och räddtransport. Kemikalieinspektionen. svarar för tillsyn inom dessa områden. Den kemiska industrins ningsverket Kemikontoret och företagen fortlöpande med organisation själva arbetar inom anläggningarna. Internationella frågor om processäkerheten organ som OECD, EG och FN-sammanslutningen UNEP strävar efter att utveckla

UNEP = United Nations Environment Programme.

Behovet av åtgärder 71

principer för en säkrare hantering av kemikalier. Brundtlandkommissionen har övervägt åtgärder som avser att förebygga olyckor med giftiga ämnen som drabbar människor och miljö i världen. De uppgifter om utvecklingen internationellt sett av antalet olyckor och av skadornas omfattning som har kommit fram under de senaste åren ger stöd åt de bedömningar som utredningen tidigare gjorde i rapporten om ledning och samordning. Den analys av hotbilden som myndigheter och andra organ gör avspeglar sig vidare i en växande diskussion i Sverige, i andra länder och hos internationella organ om de åtgärder som riskerna för kemikalieolyckor kräver. Utredningen anser att både det statistiska materialet och de redovisade bedömningarna hos svenska och utländska organ ger underlag för slutsatsen att också risken för allvarliga kemikalieolyckor motiverar den effektivare 0rganisation för ledning och samordning som utredningen föreslog i sin tidigare rapport. Ingenting i dessa bedömningar jävar heller utredningens påstående att det fordras en effektivare planläggning, ökad utbildning och övning och en bättre utrustning för att räddningsorganen skall hålla en god beredskap och kunna utföra de insatser som kan bli nödvändiga. De allra flesta remissinstanser som har yttrat sig i frågan instämmer i utredningens bedömning på denna punkt. Utredningen vill understryka att den genom sina överväganden inte har jämfört riskerna för allvarliga kemikalieolyckor med riskerna för olyckor som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Förslagen går ut på att skapa en enhetlig organisation som skall fungera vid alla slag av olyckor.

74 Ledning och samordning

mot - i allmänhet med verkän dem som regionala organ ingriper olyckor att besluta på central nivå uppkommer också om ningar i flera län. Behovet en regional myndighet inte tillräckligt effektivt samordnar räddningsverksamheten. En annan omständighet som talar för att ansvaret behöver läggas på en eller flera centrala myndigheter kan vara att riskbilden är särskilt komplicerad. Det fordras expertbedömningar av ett slag som det inte finns resurser för på regional nivå. Vid olyckor med mycket stora verkningar kan det också att anslå medel eller att använda och materiella bli nödvändigt personella resurser i en omfattning som innebär att bara centrala organ, normalt regeringen, kan besluta.

5.2 Ansvaret för ledning av räddningstjänsten på regional

nivå framhöll i sin rapport om ledning och samordning att rädd- Utredningen ningstjänst även i fortsättningen måste kunna ledas på regional nivå. Det bör liksom hittills vara ett statligt organ som tar över ansvaret för kommunal räddningstjänst och har ett primäransvar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Det statliga organet skall om det behövs också samordna kommunal och statlig räddningstjänst. utredningens kartläggning i län med kärnkraftverk finns det hos Enligt myndigheter i den fältorganisation som deltar i räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen en tveksamhet om vad länsstyrelserna kan uträtta som Ett skäl till deras tveksamhet är att länsstyrelserna normalt ledningsorgan. inte har några uppgifter av det slag som förekommer vid en räddningsinsats men ändå i en mycket dramatisk situation skall leda en stor regional och lokal räddningsorganisation. Ett alternativ till länsstyrelserna som ansvariga organ skulle vara att beorgan - t.ex. civilbefälhavarna - svarade för verksamtydligt färre regionala skulle vara att en central myndighet fick heten i länen. En tredje möjlighet ansvaret för den regionala räddningstjänsten. Att föra upp ansvaret för lednivå till centrala myndigheter eller till myndigheter som ning från regional verkar på en regional nivå ovanför länen skulle emellertid inte Öka effektiviteten i verksamheten, ansåg utredningen. Utredningen föreslog i rapporten om ledning och samordning att länsstyrelsen, mot bakgrund av de redovisade förhållandena, även i fortsättningen skall vara det organ som när det behövs tar över ansvaret för kommunal vid utsläpp av radioaktiva ämräddningstjänst och svarar för räddningstjänst nen. Bland de organ som står till förfogande har länsstyrelsen de bästa möjligheterna att bedöma de lokala förhållandena. Ett ytterligare motiv för länsorgan är att den har ett betydande ansvar och omfatstyrelsen som ansvarigt tande uppgifter för befolkningsskydd och räddningstjänst även i krig. En effektiv räddningstjänst på regional nivå förutsätter emellertid att. det går att avhjälpa de brister i verksamheten som utredningen beskrev i rapporten.

Ledning och samordning 75

Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot de redovisade bedömningarna och utredningen står fast vid förslaget att länsstyrelsen - med en förstärkt organisation - skall svara för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar och när det behövs ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst eller samordna kommunal och statlig räddningstjänst.

5.3 i på regional nivå Förbättringar ledningsorganisationen

5.3.1 Räddningsledaren i länsstyrelsens organisation

Utredningens bedömningar i den tidigare rapporten

Räddningstjänstlagen föreskriver att det vid en räddningsinsats skall finnas en räddningsledare. Denne svarar för räddningsinsatsen, dvs. fattar de beslut som fordras för att räddningsorganisationen skall kunna fullgöra sina uppgifter att hindra eller begränsa skador på människor och egendom eller i miljön. Räddningsledaren kan uppdra åt t.ex. en skadeplatschef eller cheferna för de olika styrkor som deltar i räddningsinsatsen att besluta om detaljer i räddningsarbetet. Om insatsen är kommunal räddningstjänst kan enligt räddningstjänstförordningen endast ett befäl i räddningskåren vara räddningsledare. Utredningen betonade i den tidigare rapporten att insatsen förblir kommunal räddningstjänst även sedan länsstyrelsen har övertagit ansvaret. För ledning av en sådan insats skall länsstyrelsen således förordna en räddningsledare som uppfyller den kommunala räddningstjänstens kompetenskrav. Befäl i räddningskåren - och alltså räddningsledare - kan endast den vara som har utbildats till brandingenjör, brandmästare eller brandförman. Ungefär hälften av länsstyrelserna i landet har kommit överens med någon eller några av cheferna eller de ställföreträdande cheferna för räddningskårerna i länet om att dessa när det behövs skall tjänstgöra som räddningsledare. Länsstyrelseledningens viktigaste uppgift är att stödja räddningsledaren i hans arbete. Det är särskilt viktigt att länsstyrelsens ledning ger information till befolkningen i länet och håller kontakt med regeringen och olika myndigheter. Länsstyrelseledningen skall också följa räddningsarbetet och bedöma effektiviteten i räddningsledarens arbete. Utredningen underströk i rapporten att länsstyrelsen har möjligheter att om det behövs entlediga räddningsledaren och förordna en ny. De redovisade kraven på kompetens för räddningsledaren gäller vid insatser som är kommunal räddningstjänst, alltså när länsstyrelsen har tagit över ansvaret för räddningsarbetet. Några formella krav på kompetens föreligger däremot inte för den som är räddningsledare vid insatser i samband med utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. De länsstyrelser som har planerat för verksamheten, förklarade utredningen i rapporten, avser att utse någon i länsstyrelsens ledning till räddningsledare. Det kan vara

76 Ledning och samordning

landshövdingen eller den som för tillfället tjänstgör i hans ställe. Gemensamt för alla stora olyckor är de stora krav på erfarenheter av ledning av räddningsarbete som alltid föreligger. Det kan vara avgörande för hela organisationens sätt att framgångsrikt lösa sina uppgifter om ledningen är van att identifiera och analysera problemen och att fatta beslut under den press som i allmänhet är fallet inom räddningstjänsten. Som utredningen framhöll i rapporten talar detta för att ledningsorganisationen i princip bör vara densamma vid alla slag av olyckor - både när länsstyrelsen tar över ansvaret för kommunal räddningstjänst och när den ingriper med åtgärder som är räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Utredningen beskrev vidare vilka arbetsuppgifter som ankommer på den som skall leda en räddningsinsats. Den som utför dessa uppgifter bör ha både utbildning för och erfarenheter av denna typ av arbete. Räddningsledaren bör av det skälet väljas bland länets räddningschefer, deras ställföreträdare eller andra med motsvarande utbildning och erfarenheter. Det är särskilt viktigt att de som skall tjänstgöra som räddningsledare utses i förväg och får tillfälle att i tillräcklig utsträckning planlägga och öva tillsammans med staben och beredningsorganisationen. Flera räddningschefer eller motsvarande i varje lån - så småningom andra särskilt utbildade personer - bör vara förordnade som räddningsledare, så att länsstyrelsen alltid har tillgång till kompetent ledningspersonal. För detta talar också att det måste finnas en uthållighet i organisationen.

Remissinstansernas bedömningar De allra flesta remissinstanserna instämmer i utredningens bedömning att det är nödvändigt att förstärka länsstyrelsens organisation för regional ledning. Många delar också uppfattningen att räddningledaren vid alla typer av insatser bör ha utbildning för och erfarenhet av att leda räddningsarbete. En bedömning med denna innebörd gör rikspolisstyrelsen, räddningsverket, försvarets forskningsanstalt, kustbevakningen, sjöfartsverket, arbetarskyddsstyrelsen, statskontoret, riksrevisionsverket, statens vattenfallsverk, statens kärnkraftinspektion, länsstyrelserna i Södermanlands, Hallands, Göteborgs och Bohus och Västerbottens län, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska brandförsvarsföreningen, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU), TCO, LO, de sex lokala polismyndigheter som har avgett remissyttranden, lantbruksnämnderna i Uppsala och Gävleborgs län och de kommuner som har yttrat sig i frågan. Rikspolisstyrelsen anser att även polischefer skall kunna tas i anspråk som räddningsledare i samband med räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. I detta instämmer flera av- de lokala polismyndigheterna. Räddningsverket framhåller att räddningsledare i den regionala ledningsorganisationen har ett stort ansvar och att valet av person för denna funktion är betydelsefullt. Länsstyrelsen bör emellertid inte vara bunden följaktligen vid att välja räddningsledare enbart ur vissa yrkeskategorier. Länsstyrelsen bör ha möjligheter att utse den person som anses mest lämplig, förutsatt att denne har genomgått en adekvat utbildning och fortlöpande övas i operativt

Ledning och samordning 77

arbete. Målet på sikt bör vara att räddningsledare med operativa erfarenheter skall finnas inom länsstyrelsens egen organisation, betonar räddningsverket. Enligt Svenska kommunförbundet är länsstyrelsernas möjligheter att effektivt fullgöra ledningsansvaret i dag starkt begränsade. Förbundet anser det nödvändigt att de förbättringar i organisationen som utredningen föreslår blir genomförda. För Landstingsförbundet är utgångspunkten att det strikt operativa agerandet inte kan läras ut. Denna kunskap måste hämtas hos dem som arbetar i likartad daglig verksamhet. Valet av räddningsledare äri och för sig en personfråga, men uppdraget bör normalt läggas på en erfaren räddningschef inom en större kommun, anser Landstingsförbundet. Länsstyrelsen i Hallands län delar utredningens uppfattning att den regionala ledningsorganisationen i princip bör vara densamma vid alla slag av olyckor. Den bör i möjligaste mån kombineras med länsstyrelsens krigsorganisation. Samma uppfattning har länsstyrelsen i Västerbottens län, som anser att länsstyrelsen måste få mer resurser och större kompetens för sina uppgifter inom räddningstjänsten. Länsstyrelsen behöver en befattningshavare med brandingenjörskompetens både för beredskapsuppgiften och för sin tillsynsverksamhet. Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är länsstyrelsen en förvaltningsmyndighet utan större vana vid operativ ledning av räddningstjänst i fred. En enhetlig räddningstjänstorganisation, som skall kunna verka både vid utsläpp av radioaktiva ämnen och vid Övertagande av ansvaret för kommunal räddningstjänst, bör ge samtliga länsstyrelser bättre möjligheter till utbildning, övning, utvärdering och samverkan mellan länen. Genom att länsstyrelsen på förhand utser de personer som skall vara räddningsledare kan dessa förberedas för sina uppgifter. Räddningsledarna bör delta i länsstyrelsens planläggning, övning och utbildning, vilket kan tillföra länsstyrelsen kompetens och sakkunskap. Samtliga räddningsledare bör ha utbildning och erfarenhet av kommunal räddningstjänst. Fördelningen av ansvaret mellan länsstyrelsens räddningsledare och länsstyrelsens ledning bör regleras i t.ex. räddningstjänstförordningen, framhåller länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen i Värmlands län anser i likhet med några andra länsstyrelser att den räddningstjänst som länsstyrelsen tar över ansvaret för skall betraktas som statlig. Det ger länsstyrelsen frihet att till räddningsledare utse den person som med hänsyn till läget är mest lämplig för uppgiften. Valet av räddningsledare bör ske med beaktande av kraven på överblick, vana vid arbetssättet på regional nivå, personliga ledaregenskaper och erfarenheter av operativ ledning och räddningstjänst. Länsstyrelsen i Värmlands län anser inte att landshövdingen bör utse sig själv till räddningsledare. Några av de länsstyrelser som har yttrat sig är kritiska till utredningens förslag att länsstyrelsen skall utse räddningsledare i huvudsak bland länets räddningschefer. Till dessa hör länsstyrelsen i Uppsala län, som anser att den räddningstjänst som länsstyrelsen tar över ansvaret för skall betraktas som statlig. Länsstyrelsen får därmed möjligheter att till räddningsledare utse den som är mest lämpad för uppgiften. Landshövdingen bör enligt länssty-

78 och samordning Ledning

relsen i Uppsala län vara räddningsledare på regional nivå. Även länsstyrelsen i Kalmar län menar att den räddningstjänst som länsstyrelsen tar över ansvaret för bör vara statlig. Det ger länsstyrelsen ökad vid valet av räddningsledare. Länsstyrelsen ifrågasätter om handlingsfrihet en räddningschef har den överblick över samhällets totala resurser och organisation som insatser vid stora olyckor fordrar. Om landshövdingen utser sig själv till räddningsledare bortfaller emellertid möjligheten att överpröva dennes verksamhet. Landshövdingen kan i så fall inte avskeda räddningsledaren och tillsätta en ny. Om länsstyrelsen utser någon annan än landshövdingen till räddningsledare, bör en av länsstyrelsens egna tjänstemän komma i fråga. Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att landshövdingen liksom hittills bör vara räddningsledare vid kärntekniska olyckor och vid andra olyckor ha möjlighet att avgöra om han själv eller annan person skall utses till rädd- Endast landshövdingen har full överblick över länsstyrelsens ningsledare. organisation och det totala läget i länet. Länets räddningsledning har tillgång till alla de experter som läget fordrar, betonar länsstyrelsen i Malmöhus län. Liknande synpunkter redovisar länsstyrelsen i Jönköpings län i sitt yttrande. Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län skall länsstyrelsen kunna medverka i räddningstjänsten genom att stödja den kommunala räddningstjänsten eller genom att ta över ansvaret för denna. Länsstyrelsen kan stödja kommunerna - de normala uppgifterna i samband med räddningstjänst- genom att fördela externa resurser, svara för viss information, göra långsiktiga bedömningar och samordna statlig och kommunal verksamhet. Räddningsledare vid en kärnteknisk olycka skall vara den person som länsstyrelsen anser bäst skickad. Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län är det emellertid inte motiverat med hänsyn till den kompetens som räddningscheferna har att vid en sådan olycka göra enbart dessa till räddningsledare. Även statens strålskyddsinstitut - chefen för institutet har inte deltagit i beslutet om remissyttrandets utformning - anser det direkt olämpligt att det finns en föreskrift som hindrar länsstyrelsens ledning att till räddningsledare utse den som länsstyrelsen bedömer vara mest lämpad för uppgiften. Det är väsentligt att landshövdingen ytterst har det entydiga ansvaret för länsstyrelsens beslut och själv kan träffa erforderliga avgöranden. Länsstyrelsen skall enligt SSl:s mening kunna utse räddningsledare för en insats med hänsyn till de former av samverkan som den regionalt har etablerat med övriga regionala och med lokala myndigheter. Detta innebär i praktiken att en länsstyrelse till sin ledning knyter räddningschefer och att dessa är underordnade landshövdingen.

5.3.2 Räddningsledarens stab och beredningsorganisationen

Utredningens bedömningar i den tidigare rapporten En förutsättning för en effektiv räddningstjänst på regional nivå är att räddningsledaren har en organisation med kunniga medarbetare att tillgå. Räddningsledaren behöver

Ledning och samordning 79

(1) En stab av experter med sådana kunskaper och erfarenheter att de kan biträda vid bedömningar och beslut; och (2) En beredningsorganisation som sammanställer underlaget för bedömningar och beslut. Räddningsledarens stab har en mycket viktig funktion och sammansättningen bör av det skälet regleras genom en föreskrift som anger vilka expertområden och erfarenheter som skall vara representerade, framhöll utredningen i den tidigare rapporten. sammansättningen bör kunna variera beroende på vilken typ av olycka det är fråga om. De experter som alltid skall ingå i staben vid en insats i samband med ett utsläpp av radioaktiva ämnen bör vara D Räddningschef (ytterligare en räddningstjänstutbildad person vid sidan om den som är räddningsledare); Polischef; Meteorolog;

EIDEIEI

Strålskyddsexpert; Experter på lantbruk, livsmedel och försörjningsfrågor inom andra områden; och EI Informationsexpert. Länsstyrelsen skall givetvis ha möjligheter att utse ytterligare experter att ingå i staben. Det kan vara personer med allmänna administrativa erfarenheter från arbetet inom t.ex. länsstyrelsens ledning. Det kan också vara personal från andra organ med särskilt kunnande och praktiska erfarenheter inom olika verksamhetsområden. Sådana kompletteringar kan bidra till att öka uthålligheten i organisationen. Den föreslagna organisationen skall kunna träda i funktion även vid andra olyckor än sådana som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Utredningen framhöll i rapporten att räddningsledarens stab i dessa fall bör ha en annan sammansättning. En räddningschef, en polischef, en meteorolog och en informationsexpert är exempel på personal som bör ingå i staben vid alla slag av olyckor. Även beredningsorganisationens sammansättning bör anpassas till olyckans karaktär och omfattning. Experter kan inom en del områden behövas både i staben och i beredningsorganisationen.

Remissinstansernas bedömningar Ingen av remissinstanserna framför några invändningar mot utredningens förslag att räddningsledaren på regional nivå behöver en mindre stab av kunniga experter att rådgöra med. Flera instanser understryker hur viktigt det är att länsstyrelsen på detta sätt utökar sitt kunnande. De flesta remissinstanserna ansluter sig vidare till utredningens synpunkter på sammansättningen av staben. Flera instanser föreslår emellertid i sina yttranden att ytterligare experter utöver de av utredningen föreslagna skall delta i stabens arbete. Enligt kustbevakningen kan det i vissa fall bli nödvän-

80 Ledning och samordning

- digt att en sjöoperativ expert lämpligen från kustbevakningen ingår i staben. Sjöfartsverket måste kunna samråda med övriga beslutande myndigheter innan verket beslutar om ett ingripande enligt vattenföroreningslagen. Sjöfartsverket anser mot den bakgrunden att en sjöoperativ expert från sjöfartsverkets regionala organisation skall finnas i staben. Socialstyrelsen och Landstingsförbundet menar att det kan behövas sakkunniga från hälso- och sjukvården i räddningsledarens stab. Enligt arbetarskyddsstyrelsen bör även yrkesinspektionen vara representerad i staben. För detta talar att yrkesinspektionen har goda sakkunskaper om bl.a. riskerna med kemikalier. Generaltullstyrelsen framhåller att tullverket genom tulldirektionerna bör vara representerat både i staben och i beredningsorganisationen. Erfarenheterna av samarbetet mellan länsstyrelsen och lokalradion bör tas tillvara, påpekar Sveriges Radio. SOS Alarmering AB anser att en företrädare för företaget bör ingå i räddningsledarens stab.

5.3.3 Principiella krav på räddningsorganisationen

Den räddningsorganisation som skall ingripa vid stora olyckor bör enligt utredningens mening vara utformad så att den kan uppfylla följande allmänna krav:

D Effektivitet och uthållighet

Effektivitet och uthållighet är övergripande krav. Att uppfylla dessa fordrar en rad olika åtgärder. Olika slag av resurser måste följaktligen komma till användning. Det är nödvändigt att för dessa uppgifter utnyttja den personal och utrustning som finns på olika håll i samhället. De stora olyckor som organisationen skall ingripa mot inträffar så sällan att det inte minst av ekonomiska skäl är nödvändigt att samordna användningen av de olika resurserna i samhället. Det går inte att bygga upp en organisation för varje typ av olycka. En samordning av resurserna underlättar strävandena att vidmakthålla kunnandet hos dem som medverkar. De praktiska erfarenheterna blir större om organisationen är gemensam för olika slag av insatser än om den delas upp mellan olika slag av olyckor. Effektivitet och uthållighet innebär vidare att det behövs en bred kompetens som är baserad på kunnande och erfarenheter inom en rad verksamhetsområden. Alla myndigheter och andra organ som deltar måste vara klara över sitt ansvar och sina arbetsuppgifter i räddningsarbetet. Detta fordrar förberedelser i form av planläggning, utbildning och övningar.

D Enkelhet och enhetlighet

Enkelhet och enhetlighet i organisationen syftar till att tillgodose det övergripande målet om effektivitet och uthållighet. Räddningsorganisationen får inte vara så komplicerad att den är svår att överblicka. Genom enhetlighet i t.ex. begrepp och organisation blir det lättare för de olika organen att samarbeta. De olika begreppen i organisationen måste också vara väl definierade

Ledningoch 81 samordning

så att de olika organen “talar samma språk. Det är inte minst viktigt att de som deltar i verksamheten har klart för sig vem som utövar ledning och vad detta innebär på olika nivåer i organisationen. Enhetlighet innebär vidare att räddningsorganisationen får möjligheter att ta i anspråk de resurser som samhället har planerat för att kunna använda i krig - det gäller både den civila delen av totalförsvaret och den militära delen. Till detta hör att organisationen med så små förändringar som möjligt skall kunna gå över från fred till beredskap och krig.

EJ Tyngdpunkt på lokala och regionala åtgärder

Räddningstjänsten är en starkt decentraliserad verksamhet. I kommunernas och länsstyrelsernas organisation finns de kunskaper om de lokala förhållandena som oavsett händelsens karaktär har mycket stor betydelse för att effektiva åtgärder verkligen vidtas. Det går på länsplanet att förena överblick med kännedom om detaljerna. De lokala organen har nästan dagligen operativa erfarenheter som måste tas tillvara.

EI Kunnande och erfarenheter i ledningen

Kraven på ledning är mycket stora i en organisation som skall möta de svåra problem som stora olyckor i allmänhet ställer organisationen inför. Ledningsarbetet försvåras ibland av att de medverkande enheterna är många, uppgifterna om det som har inträffat skiftande eller ofullständiga och resur-

serna knappa.Besluten måste ofta fattas snabbt- som regel på ett underlag

som är ofullständigt. Ledningen av en räddningsinsats omfattar flera olika åtgärder. Det gäller för den som leder insatsen att (1) Klargöra problemen, dvs. ange och strukturera behovet av åtgärder och hela tiden följa och analysera läget; (2) Bedöma utvecklingen av händelseförloppet, dvs. ange vad som kan komma att hända i senare faser och göra bedömningar som kan utgöra ett underlag för beslut;

(3) ,Utforma målen för insatsen, dvs. bedöma vad som kan göras med till-

gängliga resurser för att hindra eller begränsa skadorna och ange vilka ytterligare resurser som räddningsstyrkorna eventuellt kommer att behöva; och att (4) Organisera verksamheten, dvs. samordna användningen av resurserna så att de olika organen verkar tillsammans för att uppnå målet för insatsen. Räddningsledaren fattar besluten som avser räddningstjänsten och svarar för att de olika arbetsuppgifterna blir utförda. Han ger dem som deltar i räddningsarbetet förutsättningar att så effektivt som möjligt genomföra detta. Räddningsledaren har vid alla mindre insatser en överblick i tid och rum över vad som sker och kan leda verksamheten i direkt kontakt med den räddningspersonal som deltar. Vid de stora olyckor som utredningens överväganden avser går det i regel inte att arbeta på detta sätt. Räddningsledaren

82 och samordning Ledning

måste i sådana situationer bygga sina överväganden på kunskaper som han får genom andra som deltar i verksamheten, kanske medverkande i flera led. Räddningsorganisationen hari allmänhet olika slag av chefer som på räddbedömer situationen och verkställer sina uppgifter i ningsledarens uppdrag räddningsarbetet. Det kan vara chefer på olika nivåer, t.ex. en skadeplatschef, sektorchefer och chefer för olika styrkor som deltar i räddningsarbetet. Räddningsledaren måste i sådana fall delegera befogenheter till dessa chefer. De som skall leda arbetet måste vara utbildade och övade. Det är en stor fördel om de i sin vanliga verksamhet har erfarenhet av ledning vid händelser som liknar dem organisationen mot stora olyckor ingriper mot. Att de som är involverade i ledningsarbetet känner varandra och fungerar väl tillsammans underlättar också arbetet. Utredningen vill vidare framhålla att begreppet ledning har olika innebörd beroende på om den utövas på lokal, regional eller central nivå. Ledning hos regionala organ - och i ännu högre grad hos centrala organ - handlar mest om att bedöma problem, samordna och prioritera, skaffa fram erforderliga resurser och ge underlydande organ besked och arbetsuppgifter. Kraven på den som leder räddningstjänsten är emellertid i huvudsak desamma på alla tre nivåerna. Räddningsledaren måste ha operativa erfarenheter för att kunna bedöma vilka räddningsinsatser som situationen kräver. Han måste vidare ha en god förmåga att med ledning av den ofta ofullständiga och skiftande informationen få en bild av verksamheten och av de olika möjligheter att vidta åtgärder som föreligger. Han måste även kunna ta sig an det oväntade när det inträffar. Detta hör nära samman med kravet att kunna arbeta under press och att ta hand om personal som har råkat i krissituationer. Ledning kan också innebära att en myndighet ger andra organ på den närmast lågre nivån i uppdrag att lösa en uppgift. Det kan vidare bli nödvändigt att ge restriktioner för ett organ på den lägre nivån, Lex. att det skall avstå en del av sina resurser till ett annat organ som för tillfället behöver dem bättre. Att ge råd i form av t.ex. bedömningar av läget eller att erbjuda resurser som kan förstärka organisationen är däremot inte ledning. Det är i stället kunskapsstöd och samordning. Ledning utövas inom en verksamhet av ett och samma organ på den närmaste högre nivån. Kunskapsstöd och samordning kan däremot komma från flera organ - t.ex. de centrala expertmyndigheterna. Det underlättar givetvis för regionala och lokala organ som tar emot stödet om de centrala organen har ett gemensamt underlag för sina bedömningar och beslut.

5.3.4 Utredningens slutliga förslag

Val av räddningsledare föreskriver att det vid varje räddningsinsats skall fin- Räddningstjänstlagen nas en räddningsledare. Enligt räddningstjänstförordningen skall räddningsledaren i kommunal räddningstjänst vara ett räddningsbefäl med den kompetens som förordningen föreskriver. Detta gäller även sedan länsstyrelsen

Ledning och samordning 83

har tagit över ansvaret för kommunal räddningstjänst. Det är särskilt viktigt vid bl.a. bränder, kemikalieolyckor, ras, skred, trafikolyckor och översvämningar att den som leder räddningsarbetet vet vilka risker det är fråga om, hur olycksförloppet kan komma att utvecklas och vilka resurser som en effektiv räddningstjänst fordrar. Räddningsledaren bör också ha erfarenheter av hur räddningspersonalen uppträder för att lösa sina uppgifter. Utredningen vill först framhålla att det inte finns skäl att som några länsstyrelser anser ändra räddningstjänstlagen och råddningstjänstförordningen så att länsstyrelsen - när den har tagit över ansvaret för kommunal räddningstjäns! - kan utse även andra än räddningsbefäl till räddningsledare. Ledning i de situationer som det är fråga om fordrar ett kunnande både om den drabbade verksamheten och om räddningstjänstens resurser och arbetssätt som erfarna räddningsbefäl i allmänhet har. En förändring av kravet på räddningsledarens kompetens skulle inte göra räddningstjänsten effektivare. Risken är att arbetet skulle komma att ledas av personer som inte har tillräckliga erfarenheter av räddningsinsatser. Ingen av remissinstanserna utom några länsstyrelser har en annan mening än utredningen på denna punkt. De bestämmelser som reglerar räddningstjänsten innehåller däremot inga föreskrifter om vem som skall leda räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk har planerat för att landshövdingen som myndighetens chef skall vara räddningsledare. Även i en del andra län är avsikten att landshövdingen skall vara räddningsledare vid sådana insatser. Utredningen framhöll redan i den tidigare rapporten att räddningsorganisationen på regional nivå bör vara densamma vid alla slag av allvarliga olyckor. För detta talar bl.a. att de som ingår i organisationen i så fall får fler tillfällen till utbildning och övning, vilket är en förutsättning för en effektiv ledning. En organisation med olika slag av räddningsledare för olika insatser skulle göra det svårt att förbereda organisationen inför de händelser som det är fråga om. Det är händelser som under alla förhållanden kommer att inträffa mycket sällan. Utredningen anser det angeläget att räddningsledaren även vid räddningstjänst i samband med kärntekniska olyckor har den utbildning i och erfarenhet av ledning som fordras för att kunna bedöma behovet av åtgärder och beslut om verksamhetens inriktning. Praktiska erfarenheter av ledning fordras för att räddningstjänsten skall kunna genomföras på ett effektivt sätt. Räddningstjänstens ledningspersonal har erfarenheter av samhällets räddningstjänst som oavsett händelsens karaktär är värdefulla för arbetet. Flera remissinstanser delar utredningens uppfattning att det är fråga om att välja personer med lämpliga egenskaper och erfarenheter. Det kan från dessa synpunkter vara naturligt att utse en erfaren räddningschef till räddningsledare även för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Liksom i rapporten om ledning och samordning vill utredningen emellertid framhålla att även andra med samma typ av utbildning och erfarenheter som räddningsbefäl skall kunna utses till räddningsledare vid utsläpp av ra-

84 och samordning Ledning

dioaktiva ämnen. För detta talar att de kunskaper om kärnteknisk verksamhet och om riskerna för utsläpp från kärntekniska anläggningar som räddbör ha kan ñnnas också hos andra än räddningspersonalen. Det ningsledaren kan som rikspolisstyrelsen betonar i sitt yttrande gälla t.ex. polischefen i ett distrikt. Utredningen utesluter inte att tjänstemän inom länsstyrelserna på

sikt skulle kunna få den utbildning, övning och erfarenhet som fordras för

att bli räddningsledare vid dessa insatser. Det måste under alla förhållanden bli fråga om personer som ingår i räddningsledarens stab. Dessa kommer att få större möjligheter till utbildning, övning och praktiska erfarenheter än andra i länsstyrelsens räddningsorganisation. Utredningen föreslår att varje länsstyrelse skall vara skyldig att utse fyrafem personer som har befogenheter och kompetens att tjänstgöra som räddningsledare på regional nivå. En sådan organisation med i förväg utsedda räddningsledare kommer att behövas både för att någon alltid skall vara tillgänglig och för att det skall finnas en uthållighet i ledningsorganisationen. De som skall tjänstgöra som räddningsledare måste få tillfälle att delta i planeringen av räddningstjänsten på regional nivå och att medverka i utbildning och övning. Utredningen föreslår vidare att det skall framgå av räddningstjänstförordningen vilka krav som skall ställas på räddningsledaren som leder räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.

Länsstyrelsens ledning Som utredningen har redovisat anser några av de länsstyrelser som har yttrat sig att landshövdingen bör vara räddningsledare oavsett om länsstyrelsen har

tagit över ansvaret för kommunal räddningstjänst eller om länsstyrelsen sva-

rar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. En av länsstyrelserna menar att så bör vara fallet åtminstone vid den senare typen av insatser. Andra länsstyrelser anser det mest lämpligt att någon av de övriga tjänstemännen inom länsstyrelsens organisation utses till räddningledare. utredningens mening är det angeläget att organisationen är den- Enligt samma i alla län. Utredningen anser att utgångspunkterna för en gemensam syn i dessa frågor bör vara följande. Den dagliga verksamheten i länsstyrelsen ställer inga krav på operativa erfarenheter och skiljer sig helt från den situation som uppkommer när länsstyrelsen vid en stor olycka, t.ex. ett utsläpp av radioaktiva ämnen, svarar för räddningstjänsten. Räddningsledaren skall som framgått göra en mängd bedömningar som avser bl.a. olycksförloppets utveckling, risker för ytterligare skador, målen för räddningsarbetet och hur resurserna bäst skall användas. Det är arbetsuppgifter av en karaktär som landshövdingen eller andra i länsstyrelsens ledning normalt inte utför eller har erfarenheter av. Även om de som ingår i staben har goda kunskaper om problemen som räddningsledaren står inför är det han själv som med sina praktiska erfarenheter måste välja mellan olika handlingsalternativ och besluta om vilka åthindrar att räddningsledaren i en särskild gärder som skall vidtas. Ingenting

Ledning och samordning 85

fråga samråder med länsstyrelsens ledning. Det är också möjligt att räddningsledaren - särskilt om åtgärden har anknytning till annan verksamhet inom länsstyrelsen - överlåter åt landshövdingen att besluta i en fråga. Alla problem som uppstår i verksamheten går inte att förutse. Det talar för att det bör finnas en flexibilitet i beslutsordningen från räddningsledarens sida. Utredningen anser emellertid att frågan om landshövdingens uppgifter inom räddningstjänsten måste bedömas i första hand från en annan utgångspunkt än som har med kraven på räddningsledaren att göra. Enligt de principer för styrning av verksamheten som utredningen anser skall vara vägledande måste det i organisationen finnas en person i ledande ställning som - utan den tidspress som ofta råder i det detaljoperativa arbetet - på ett övergripande sätt kan följa utvecklingen, bedöma resultatet av räddningsåtgärderna, samordna olika intressen i samhället och besluta om åtgärder som inte är räddningstjänst. Denne bör ha till uppgift att se arbetet i stort och skall om det behövs kunna gripa in i verksamheten och byta ut den räddningsledare som inte löser uppgifterna på ett effektivt sätt. Det underlättar om en person med dessa övergripande uppgifter finns inom myndighetens egen organisation. Landshövdingen är den person som kan göra de övergripande bedömningar och har den auktoritet som fordras för att kunna gripa in på det sätt utredningen avser. Länsstyrelseledningen kommer även i övrigt att ha viktiga uppgifter i en organisation där en räddningschef eller motsvarande är räddningsledare. Länsstyrelsens ledning skall på olika sätt stödja räddningsledaren och dennes stab. Det blir bl.a. nödvändigt att tillföra de resurser som räddningsarbetet fordrar. Det sker genom kontakter som ledningen har med olika organ i samhället. Länsstyrelsen svarar redan i vanliga fall för samordning av statlig verksamhet i länen. Detta blir ännu mer uttalat i en krissituation. Att ge information till befolkningen i länet och att hålla kontakt med bl.a. regeringen är andra viktiga uppgifter för länsstyrelsens ledning vid en stor olycka. Figur 5.1 illustrerar schematiskt de olika roller som länsstyrelsens ledning och räddningsledaren har och förhållandet mellan dessa. Några av länsstyrelserna anser att en länsstyrelse som utser t.ex. en räddningschef till räddningsledare avhänder sig sitt ansvar och sina beslutsbefogenheter. Utredningen vill understryka att detta är en felsyn. Utredningen utgår från att varje länsstyrelse utser väl kvalificerade personer till räddningsledare. Dessa ingår i länsstyrelsens organisation. De fullgör uppgifterna enligt räddningstjänstlagen och tar ansvar för de beslut som de fattar. De personer som länsstyrelsen utser till räddningsledare kommer genom planering, utbildning och övningar för räddningstjänsten på regional nivå att bli integrerade i länsstyrelsens organisation och väl insatta i den regionala myndighetens arbete. Utredningen vill framhålla att rollfördelningen på regional nivå kan jämföras med den som råder inom kommunen i krig. Civilförsvarschefen svarar inom den krigsorganiserade kommunen för ledning av bl.a. räddningstjänsten. Det övergripande ansvaret för verksamheten i kommunen har däremot

86 Ledning och samordning

REGERINGEN Rådet för räddningstjänst Centrala förvaltningsmyndigheter

Länsstyrelsens ledning Räddningsledaren _, z z J f_ \ \ \ \ \ \ | \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \

-\ \ \

I

lfiäddningsorganisationen (även delar av Länsstyrelsens övriga or- Andra myndig- Allmän-

lansstyrelsens organisation) ganisatiøn heter (som inte heten, ingår i rädd- näringsningsorganisationen) livet, organisationer

Figur 5.1 Den regionala organisationen för ledning och samordning - en principskiss

(En streckad linje från räddningsledaren eller länsstyrelsens ledning innebär samråd eller information. En heldragen linje anger att de är fråga om ledning.)

Ledning och samordning 87

kommunstyrelsen. De arbetsuppgifter som landshövdingen kommer att ha enligt utredningens förslag överensstämmer i hög grad med dem som myndighetens chef i praktiken svarar för i den krigsorganiserade länsstyrelsen. Det finns emellertid i länsstyrelsens krigsorganisation inte någon direkt motsvarighet till räddningsledaren i fred. Räddningsledarens ställning påminner mest om den som någon av sektionscheferna kan komma att få sedan landshövdingen har delegerat beslutanderätt till honom. Enligt det förslag till ny krigsorganisation för länsstyrelserna som har utarbetats kommer den som under landshövdingen svarar för ledning av länsstyrelsens operativa grupp att överta den roll som en av sektionscheferna hittills har haft. Utredningen vill slutligen påpeka att t.ex. cheferna för luftfartsverket, sjöfartsverket och kustbevakningen har en roll av den typ som här har beskrivits för landshövdingens del när någon av dessa myndigheter svarar för räddningstjänst vid stora olyckor.

Räddningsledarens stab och Iinjefunktionerna Räddningsledaren behöver både en rådgivande stab och ett antal beredande linjefunktioner. Den beredande personalen samlar in uppgifter, sammanställer och bearbetar dessa samt ser till att besluten delges alla berörda. Staben och de beredande funktionerna är viktiga delar av ledningsorganisationen inom länsstyrelsen och kompletterar varandra. Utredningen anser att räddningsledarens stab, om den skall fungera effektivt, bör innehålla endast de allra viktigaste rådgivarna som räddningsledaren behöver. Den sakkunskap som inte finns representerad i staben kan i stället vara företrädd i de beredande funktionerna för t.ex. kartläggning av läge, samband, information och expeditionstjänst. Vid kärntekniska olyckor tillkommer en funktion för strålskydd. En del myndigheter och andra anser att deras regionala organ eller andra skall vara representerade i ledningsorganisationen inom länsstyrelsen. Utredningen tar inte ställning till dessa bedömningar. sammansättningen av staben och de beredande funktionerna är en fråga för varje länsstyrelse att bestämma om och för räddningsverket som tillsynsmyndighet att bedöma. Länsstyrelsens befogenhet att själv besluta om räddningsledarens stab bör gälla sammansättningen i dess helhet. Det kan emellertid vara lämpligt med en föreskrift som anger vilka experter som under alla förhållanden skall ingå i staben. En sådan föreskrift anger den grundnivå i organisationen som alltså skall finnas vid varje typ av olycka och i samtliga län. Utredningen föreslår att det skall framgå av räddningstjänstförordningen vilka experter som skall ingå i staben för olika slag av räddningsinsatser. Som utredningen framhöll i rapporten om ledning och samverkan bör en räddningschef, en polischef, en meteorolog och en informationsexpert ingå

l Betänkandet (Ds C 1987:8) Länsstyrelsernas och civilbefälhavarnas krigsorganisation m.m.

88 Ledning och samordning

i staben vid alla slag av olyckor. Det kan finnas skäl att även ha en sambandsexpert i räddningsledarens stab. Utredningen anser att länsstyrelsen när den tillgodoser kraven på sakkunskap för verksamheten i lämplig utsträckning skall använda den krigsorganiserade länsstyrelsens personal. I länsstyrelsens skyddscentral ingår personer som har lämplig utbildning för att kunna bedöma bl.a. strålnings- och kemikaliefrågor. Även annan expertis kan vara företrädd. Utredningen anser att räddningsverket för räddningstjänst på regional nivå skall rekommendera att knyta lämpliga personer ur skyddscentralerna till verklänsstyrelserna samheten.

Beslutet om länsstyrelsens Övertagande Erfarenheten från ett antal stora olyckor som har inträffat i Sverige under de senaste drygt tio åren visar att länsstyrelserna ibland tvekar i bedömräddningstjänst. Det ningen av om de skall överta ansvaret för kommunal finns också flera exempel på att de även utan att ha tagit över ansvaret vidtar av att de leder räddningstjänsten. Detta har i en del åtgärder som ger intryck fall skapat osäkerhet hos andra räddningsorgan både på lokal och regional nivå. mening kan ett snabbt beslut från länsstyrelsens sida Enligt utredningens bli avgörande för effektiviteten i räddningstjänsten vid de situationer som fordrar samordning mellan kommuner. Det är angeläget att länsstyrelsen inte tvekar i sin bedömning. Ett skäl till en sådan tvekan kan ha varit att länsstyrelsen inte har haft en lämplig organisation för att kunna agera effektivt och inte heller genomfört den utbildning och övning som fordras för att verksamheten skall fungera. De förbättringar i organisationen och den utbildning och övning som utredningen föreslår i detta betänkande syftar till att förbättra länsstyrelsens möjligheter att gripa in med ett effektivt ledningsarbete. Utredningen vill framhålla att regeringen i varje särskilt fall kan besluta

att länsstyrelsen skall ta över. Det innebär att de berörda kommunerna - om

inte delar deras uppfattning att räddningstjänsten måste ledas länsstyrelsen på regional nivå - kan begära att regeringen prövar frågan. Beslutet att ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst är ett förvalt- Det skall dokumenteras genom en skriftlig handling som snabbt ningsbeslut. delges de berörda organen. Tidpunkten för övertagandet och vilka kommuner som avses skall framgå av beslutet. Fram till den angivna tidpunkten ligger ansvaret för räddningstjänsten kvar på de berörda kommunerna.

SOU 1989286 Ledning och samordning 89

5.4 Förbättrad central nivå

samordning på

5.4.1 Behovet av samordning på central nivå

Stora olyckor eller andra händelser som är så allvarliga att de fordrar åtgärder av centrala organ regeringen eller någon myndighet som regeringen utser - är händelser som har fått eller får konsekvenser av ännu större omfattning än dem som regionala organ ingriper mot. Det kan vara fråga om olyckor eller andra händelser med verkningar i flera län. En annan omständighet som talar för att ett eller flera centrala organ skall delta kan vara att riskbilden är komplicerad. Det fordras expertbedömningar av ett slag som det normalt inte finns resurser för på regional nivå. Stora olyckor eller andra händelser som fordrar åtgärder på central nivå har hittills inträffat mycket sällan. Ett omfattande utsläpp eller hot om om-

fattande utsläpp av radioaktiva ämnen kan vara en sådan händelse. Åtgär-

derna i samband med Tjernobylolyckan visar att ingripanden på central nivå kan bli nödvändiga även vid utsläpp från kärnkraftverk i andra länder. Den beredskap som regeringskansliet organiserade i samband med den sovjetiska satelliten Kosmos 1402:s störtning år 1983 är ett annat exempel på förberedelser för central ledning av åtgärder vid en allvarlig olycka. En beredskap inför andra befarade nedfall av satelliter har därefter förekommit vid fem tillfällen i SSl:s verksamhet.

Snöovädren i södra Sverige vintern 1979-80, det elavbrott som år 1983

drabbade stora delar av Sverige och översvämningarna i Kopparbergs och Gävleborgs län år 1985 ledde också till en viss beredskap inom regeringskansliet för åtgärder som skulle kunna kräva beslut av regeringen. Exempel från polisens verksamhet på krislägen som har fordrat ingripanden av regeringen är det s.k. Norrmalmstorgsdramat, ockupationen av västtyska ambassaden och flygkapningen på Bulltofta under 1970-talet.

5.4.2 Regeringens roll i samordningen av åtgärder på central nivå

Ansvaret för verkställighet _av statliga åtgärder av olika slag vilar ytterst på regeringen. Regeringen svarar bla. för ordning och säkerhet i landet. Regeringskansliet är så organiserat att det alltid har en beredskap mot oväntade händelser. Detta innebär att regeringens beslut kan fattas mycket snabbt. Regeringen har enligt räddningstjänstlagen möjlighet att ta över ansvaret för räddningstjänst från regionala organ. Om regionala och lokala organ svarar för verkställigheten av åtgärder som regeringen i så fall beslutar om, kan det ibland fordras något mer detaljerade bedömningar på central nivå än vad regeringen i andra sammanhang normalt gör. Detta är i stället en uppgift för centrala förvaltningsmyndigheter. Anvisningar av särskilda medel ankommer det emellertid alltid på regeringen att besluta om. Erfarenheter från de händelser som hittills har fordrat central samordning visar att regeringen har ett behov av att följa det arbete som myndigheterna utför och att regeringen måste vara beredd att fatta de beslut som ankommer på den. Regeringen kommer sannolikt vid alla stora olyckor och andra hän-

90 Ledning och samordning

delser att behöva informera allmänheten bl.a. om hur den ser på de åtgärder som samhället bör vidta. Regeringen är för denna verksamhet beroende av uppgifter, bedömningar och annat underlag från olika myndigheter på både central och regional nivå. Som utredningen framhöll i den tidigare rapporten kan ett system för det stöd myndigheterna skall ge regeringen i en krissituation behöva förberedas i större utsträckning än som hittills har skett. Som ansvarig för verkställigheten av stödet bör det finnas en funktion som ger de berörda centrala myndigheterna möjligheter att på ett effektivt sätt bidra med råd och annat stöd både till regeringen och till regionala och lokala organ. De centrala myndigheterna skall vidare kunna fatta de erforderliga besluten på den centrala myndighetsnivån. Den centrala organisationen måste vara flexibel och kunna fungera i många olika slag av situationer.

5.4.3 Utredningens bedömningar i den tidigare rapporten

Valet av lösning

Utredningen vägde i rapporten skälen för och emot två olika förslag till organisation för samordningen på central nivå. I det ena fallet får en myndighet ansvaret för samordning, kunskapsstöd och de beslut på central nivå om bl.a. resurser som regeringen delegerar. I det andra fallet ligger ansvaret för samordning och förmedling av kunskapsstöd på en samordningsfunktion med företrädare för de myndigheter som är berörda. Beslut fattas i detta senare fall av regeringen och de olika myndigheterna inom ramen för deras ordinarie ansvar. Utredningen ansåg flera starka skäl tala mot alternativet med en central myndighet som ansvarigt organ på central nivå. Utredningen föreslog i stället en samordningsfunktion som knyter an till regeringens ansvar och innebär att organisationen står över förvaltningsmyndigheterna. Den nya samordningsfunktionen skall se till att myndigheternas beslut på den centrala nivån är grundade på en sammanvägning av de olika centrala myndigheternas bedömningar. De olika myndigheterna skall emellertid ha kvar sitt ansvar med beslutanderätt inom sina respektive verksamhetsområden. Samordningsfunktionen skall ge stöd åt de beslutande myndigheterna på central nivå men också bistå regionala och lokala organ. När läget så kräver kommer regeringen att fatta vissa beslut. Regeringens beslut skall kunna avse anvisningar av resurser som centrala, regionala och lokala organ får förfoga över och kunna omfatta besked om ekonomisk ersättning till de drabbade. Det kommer även att kunna bli fråga om administrativa åtgärder av olika slag, t.ex. förbud mot användningen av vissa varor eller ålägganden som avser olika verksamheter. Det kommer att underlätta regeringens beredning om samordningsfunktionen finns i anslutning till regeringskansliet och ledamöterna är väl förberedda för sina samordningsuppgifter, framhöll utredningen i rapporten.

Ledning och samordning 91

Samordningsfunktionens organisation Som utredningen redovisade finns det redan ett av regeringen utsett organ på central nivå som har till uppgift att svara för samråd i frågor om räddningstjänsten, nämligen rådet för räddningstjänst. Rådet inrättades år 1982 som ett led i statsmakternas principbeslut om miljösäkrare sjötransporter (prop. l980/81:119, TU 1981/82:31 och JoU 1981/82:33, rskr. 1981/822375 och 422). En rad myndigheter och andra organ med uppgifter som har anknytning till räddningstjänsten är representerade i rådet: rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, räddningsverket, socialstyrelsen, televerket, statens järnvägar, sjöfartsverket, luftfartsverket, generaltullstyrelsen (kustbevakningen), arbetarskyddsstyrelsen, naturvårdsverket, länsstyrelserna, Sveriges Radio, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Chefen för försvarsdepartementet är ordförande i rådet. Rådet skall enligt riksdagsbeslutet fungera som ett samrådsorgan för all räddningstjänst men utan att ha någon myndighetsstatus. Rådets huvuduppgift är att organisera ett samråd som skall göra arbetet med planläggning, alarmering, ledningsfrågor, radio- och telekommunikationer, standardisering, utbildning och övningar effektivare. Verksamheten skall ha en framåtsyftande inriktning. Enligt föredraganden har de olika myndigheterna kvar sitt normala ansvar, men bl.a. den gemensamma övningsverksamheten skall behandlas i rådet innan beslut fattas. Rådet för räddningstjänst har emellertid inte några uppgifter av det slag som utredningen föreslår i syfte att förbättra samordningen på central nivå av åtgärder vid stora olyckor. Utredningen ansåg mot den bakgrunden att rådet skulle ombildas och få även samordningsuppgifter inför och vid stora olyckor eller andra händelser. Ombildningen skulle enligt utredningens förslag gälla också rådets sammansättning och verksamhetsformer. Utredningen föreslog vidare att de myndigheter och andra organ som för närvarande ingår även i fortsättningen skulle vara företrädda i rådet. Det bör liksom hittills fungera som ett samrådsorgan i övergripande frågor som gäller räddningstjänst. Om rådet skall svara för stöd och samordning vid stora olyckor och andra händelser bör emellertid ytterligare ett antal myndigheter utöver de tidigare nämnda vara representerade. Enligt utredningens mening gäller det SSI, SMHI, lantbruksstyrelsen, livsmedelsverket, kemikalieinspektionen, vägverket och vattenfall. Det är lämpligt att rådet i en del situationer - framför allt när det fordras stöd och samordning vid stora olyckor - verkar genom grupper av myndigheter och andra organ. Utredningen illustrerade sitt förslag genom att preliminärt ange följande myndigheter som skall delta i rådets samordningsarbete i ett akut läge när en stor olycka hotar eller har inträffat:

D Samtliga typer av olyckor eller andra allvarliga händelser Rikspolisstyrelsen Räddningsverket Socialstyrelsen SMHI

92 Ledning och samordning

Sveriges Radio Överbefälhavaren En sådan basgrupp utökas enligt utredningens förslag med i första hand följande myndigheter vid olika slag av stora olyckor eller andra händelser som kan bli aktuella D Utsläpp av radioaktiva ämnen Kärnkraftinspektionen Lantbruksstyrelsen Livsmedelsverket Naturvårdsverket Strålskyddsinstitutet

E! Kemikalieolyckor Arbetarskyddsstyrelsen Kemikalieinspektionen Kustbevakningen Lantbruksstyrelsen Livsmedelsverket Naturvårdsverket

D Ras, skred, översvämningar, snöoväder, elavbrott och andra allvarliga händelser Lantbruksstyrelsen SJ Televerket Vattenfall Vägverket Utredningen föreslog vidare att ansvaret för planläggningen av rådets verksamhet och för utbildning och övning som gäller rådet skall ligga på räddningsverket.

5.4.4 Remissinstansernas bedömningar

Rådets uppgifter Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker eller gör inte någon erinran mot förslaget att ombilda rådet och utöka arbetsuppgifterna. Flera remissinstanser framhåller att rådet bör vara ett rådgivande organ och inte ha några befogenheter att besluta inom de olika myndigheternas ansvarsområden. Rådets uppgift skall vara att överväga situationen och samordna åtgärder som de olika myndigheterna sedan verkställer. Till de remissinstanser som uttryckligen stöder förslaget hör rikspolisstyrelsen, räddningsverket, styrelsen för psykologiskt försvar, försvarets forskningsanstalt, kustbevakningen, socialstyrelsen, järnvägsinspektionen, sjöfartsverket, SMHI, luftfartsverket, generaltullstyrelsen, lantbruksstyrelsen,

Ledning och samordning 93

statens jordbruksnämnd, arbetarskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen, statens strålskyddsinsititut, statens kärnkraftinspektion, länsstyrelserna i Hallands, Västmanlands och Västerbottens län, Landstingsförbundet, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska brandförsvarsfäreningen, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU), Studsvik AB, TCO. LO, Sveriges veterinärförbund, lantbruksnämnderna i Uppsala och Gävleborgs län, polismyndigheten i Varberg och de kommuner som har yttrat sig i frågan. Rådet bör enligt kustbevakningens mening svara för den samordning mellan kommunal räddningstjänst och sjöräddningstjänst som enligt räddningstjänstförordningen vid behov kommer att ske på regional nivå. Lantbruksstyrelsen föreslår att överväganden om bl. a. friklassningar av områden som har drabbats av radioaktivt nedfall skall ske i det ombildade rådet för räddningstjänst. De remissinstanser som uttalar sig i frågan instämmer i att rådet skall

kunna ta initiativ till samordning på central nivå även i lägen när det inte

fordras räddningstjänst. Enligt SSI bör rådet inte ha några operativa uppgifter - i varje fall inte inom det kärntekniska området. Rådets bedömningar bör enbart utgöra ett underlag för de från centrala myndigheter samordnade råd som ges till länsstyrelserna via SSI:s beredskapsorganisation, Rådet för räddningstjänst bör ha till uppgift att bereda eventuella regeringsärenden som avser t.ex. ekonomiska ramar. Det kan enligt SSI inte undvikas att de råd som beredskapsorganisationen vid SSI ger under akutfasen av en olycka griper in i flera andra myndigheters ansvarsområden. Vid olyckor som orsakar en kvarvarande markbeläggning kommer det att handla om livsmedels- och lantbruksfrågor. Ett hotande utsläpp från ett kärnkraftverk berör t.ex. reaktorsäkerhetsfrågor. SMHI delar utredningens åsikt att meteorologiska och hydrologiska faktorer ofta spelar en stor roll för utvecklingen av ett katastrofförlopp. SMHI finner det välmotiverat med en samlad organisation för ledning och samordning av samhällets åtgärder vid alla slag av olyckor. Institutet är berett att delta med den expertis som fordras. Invändningar mot förslaget att utse rådet för räddningstjänst till samordningsorgan har överbefälhavaren, Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), statskontoret, riksrevisionsverket och länsstyrelsen i Jönköpings län, som anser att räddningsverket skall svara för samordning på central nivå i stället för rådet för räddningstjänst. Enligt Svenska kommunförbundet fungerar rådet bra i sin nuvarande funktion. Det är tveksamt om det föreligger ett behov av att ge rådet en myndighetsr0ll” mellan regeringen och myndigheterna.

Rådets sammansättning Även flera av de remissinstanser som enligt den inledande redogörelsen tillstyrker utredningens förslag har synpunkter på sammansättningen av rådet.

Till dessa hör styrelsen för psykologiskt försvar som anser att den bör vara

representerad i rådet för att bistå i samordningen av informationsåtgärderna och avvärja motstridiga uppgifter i myndigheternas information. Vid mer

94 Ledning och samordning

långvariga kriser skulle styrelsen genom t.ex. snabba opinionsmätningar kunna följa upp myndigheternas information. Försvarets forskningsanstalt

föreslår att en företrädare för ÖCB skall ingå i rådet.

Sjöfartsverket framhåller att det bör delta i arbetet på central nivå. Generaltullsryrelsen och kemikalieinspektionen har samma uppfattning för egen del. Generaltullstyrelsen får stöd i detta avseende av TCO och Svenska tulltjänstemannaförbundet. Kustbevakningen anser att den skall vara representerad både i gruppen som samordnar åtgärder vid kemikalieolyckor och i gruppen som agerar vid kärntekniska olyckor. Arbetarskyddsstyrelsen framhåller att den oavsett vilken typ av olycka det är fråga om bör delta i rådets arbete. Statens jordbruksnämnd instämmer i förslaget att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket skall ha företrädare i rådet. Om det uppstår problem med försörjningen av livsmedel. bör även jordbruksnämnden delta i samordningen av samhällets åtgärder.

Vattenfall framhåller att kärnkraftföretagen bör vara representerade i

gruppen som agerar vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Samma uppfattning har Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB. Studsvik AB anser att det bör övervägas om inte berörda länsstyrelser skall vara adjungerade. Företrädare för televerket och en expert på krisinformation bör ingå, menar statens kärnkraftinspektion. Länsstyrelsen i Kalmar län ger uttryck för att naturvårdsverket och fiskeristyrelsen skall vara företrädda. Lantbrukarnas riksförbund anser att rådet bör få möjligheter att adjungera företrädare för t.ex. jordbrukskooperationen. SOS Alarmering anser att företaget bör medverka i rådet med bedömningar som gäller bl.a. telekommuniktioner. sambandssystem och sambandsteknik. För järnvägsinspektionen är det angeläget att företrädare för SJ, banverket och järnvägsinspektionen deltar i bedömningarna i samband med tågolyckor. Hälso- och sjukvårdens erfarenheter måste beaktas vid utformningen av ett nytt ledningssystem. framhåller Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet förutsätter att den kommunala räddningstjänsten blir representerad i grupperna. Svenska brandförsvarsföreningen framhåller att näringslivets och försäkringsgivarnas erfarenheter kan vara en tillgång för arbetet i rådet för räddningstjänst.

5.4.5 Utredningens slutliga förslag

Inledning har hos de allra flesta remissinstanserna fått stöd för sina över- Utredningen väganden om organisationen på central nivå och står fast vid sitt förslag i rapporten om ledning och samordning. De synpunkter och invändningar har redovisat föranleder emellertid en del precisesom några remissinstanser ringar i de tidigare övervägandena.

Ledning och samordning 95

Rådets uppgift att samordna räddningstjänstens planering

Utredningen anser att rådet skall ha kvar den uppgift det redan har att organisera ett samråd som skall göra arbetet med planering, alarmering, ledningsfrågor, radio- och telekommuniktioner, Standardisering, och utbildning övningar effektivare. Det innebär att de myndigheter och andra organ som är representerade i rådet utbyter erfarenheter och inom ramen för rådets arbete överväger frågor om samverkan inom räddningstjänsten. Dessa erfarenheter och överväganden avser både den kommunala och den statliga räddningstjänsten. De avser vidare insatser både vid större olyckor när rådet enligt utredningens förslag kan komma att svara för en viss samordning och insatser vid de olyckor av större eller mindre omfattning som inte kräver några överväganden på central nivå. Samordningen syftar till att åstadkomma den enhetlighet i bl.a. organisation och utrustning som är förutsättningen för en effektiv räddningstjänst. Till rådets uppgifter hör att besluta om den planering av samordningen av räddningstjänsten som kan komma att ske i rådets regi vid omfattande insatser i samband med stora olyckor.

Rådets uppgifter vid insatser isamband med stora olyckor

Som utredningen framhöll i rapporten om ledning och samordning skall de centrala myndigheterna vid insatser i samband med stora olyckor behålla sitt ansvar och sina vanliga kontakter med regionala organ och med andra staters myndigheter. Utredningen vill understryka att rådets uppgift normalt blir att göra de övergripande bedömningar som skall ligga till grund för samordningen på central nivå. Det är som regel bedömningar som berör flera myndigheters verksamhetsområden. Rådet är det naturliga organet för samråd mellan de berörda centrala myndigheterna. Det gäller både planeringen av en beredskap som fordrar en samverkan mellan de centrala organen och det arbete som äger rum när en olycka har inträffat och räddningsorganen griper in. Rådet bör enligt utredningens mening inte ha några i förväg angivna befogenheter att fatta beslut om åtgärder. Sådana befogenheter får rådet bara när regeringen, om det ien särskild situation skulle behövas, beslutar att ge rådet dessa. Regeringen kan också uppdra åt en av de centrala myndigheterna att besluta inom flera myndigheters ansvarsområden. Renodlade sektorsbedömningar som inte riskerar att komma i konflikt med varandra skall i allmänhet ske hos de olika myndigheter som svarar för samhällets åtgärder inom olika områden. Myndigheterna skall också själva svara för en viss löpande samordning. För insatser vid utsläpp av radioaktiva ämnen är detta förutsett i SSI:s beredskapsorganisation. Denna har enligt utredningens mening en viktig uppgift. Beredskapsorganisationen bör emellertid koncentrera sitt arbete på den löpande Samordningen inom expertområdet. Frågor av övergripande och principiell natur - särskilt frågor som kan leda till generella rekommendationer eller föreskrifter - bör däremot behandlas i rådet för räddningstjänst. En viktig uppgift för rådet blir att be-

96 och samordning Ledning

döma konsekvenserna för verksamheten inom andra samhällsområden av de åtgärder som SSI:s beredskapsorganisation anser angelägna. De åtgärder som får konsekvenser för ett stort antal människor i omfattande delar av landet kommer alltid att behöva behandlas i rådet. Ett exemsom lantbruksstyrelsen har fört fram om att rådet skall pel är det förslag överväga frågor om friklassning av områden som har drabbats av radioaktivt nedfall. Det innebär att rådet som underlag för de rekommendationer som lantbruksstyrelsen ger väger samman konsekvenserna för olika sektorsintressen och gör en övergripande bedömning. Besluten om friklassning av olika områden kan sedan fattas på regional nivå med ledning av dessa bedömningar. Utrymning i stor skala är ett annat exempel på en åtgärd som får mycket omfattande följder. Det kan bli avgörande för resultaten av den samordning som en utrymning kräver om alla berörda centrala myndigheter har deltagit i övervägandena som leder till ett beslut. Samma sak gäller vid omfattande elavbrott om-det är fråga om att bestämma vilka energibehov som kraftproducenterna skall prioritera eller - vid t.ex. svåra Snöoväder eller översvämningar - om det gäller att avgöra vilka områden som snabbt behöver undsättas. Myndigheter inom olika verksamhetsområden kan ha skäl att för dessa och andra slag av händelser inrätta en beredskapsorganisation för samarbete av den typ som SSI har organiserat tillsammans med bl.a. SKI. på expertnivå Den information från samhällsorganen som situationen kräver skall normalt ges av. de ansvariga räddningsorganen - vid stora olyckor som regel lnformationsverksamheten blir effektivare om det finns alllänsstyrelserna. männa riktlinjer och råd för informationen och ett underlag för meddelandena som innebär att de olika fackmyndigheterna har stämt av sina uppfatt- En samordning av detta slag förhindrar sannolikt i många fall att ningar. myndigheterna lämnar ?dubbla budskap. Detta kan vara en av de viktigare uppgifterna för rådet. Framför allt i informationsarbetet gäller det att göra bedömningar över för olika ansvars- och verksamhetsområden. Det informationsargränserna bete som olika myndigheter svarar för blir liksom för andra uppgifter inriktat och åtgärder. Det underlag för samordning av på den egna sektorns problem informationsarbetet som utarbetas i anslutning till rådets verksamhet komoch mer att vara till nytta för bedömningarna på såväl central som regional lokal nivå. Utredningen beskriver även i kapitel 8 den roll som rådet bör ha i informationsverksamheten. Utredningen föreslår att rådet skall bestå av erfarna personer i ledande ställning inom de olika centrala myndigheter och andra organ som kan medverka med bedömningar och vidta åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. Det gäller som utredningen redan har framhållit både i den allmänna planeringen av en samverkan mellan olika organ och i det akuta skedet när en olycka har inträffat och räddningstjänsten pågår. Rådet för räddningstjänst behöver varken i planeringen av verksamheten eller i samband med insatsen vid en olycka någon stor organisation. Företrädarna för de centrala organen kommer att kunna repliera på de resurser och

Ledning och samordning 97

det arbete som sker inom den egna myndigheten. Detta fordrar en säker kommunikation och en modern teknik för bearbetning och presentation av uppgifter. Rutinerna för användningen av den tekniska utrustningen måste vara väl inövade. Utredningens förslag att räddningsverket skall svara för den närmare planeringen av rådets verksamhet och för utbildning och övning av rådet har fått stöd hos alla remissinstanserna. Det är naturligt att råddningsverket i samverkan med de organ som är representerade i rådet utvecklar lämpliga former för verksamheten.

Rådets sammansättning och formella ställning

En rad remissinstanser har framhållit att ytterligare myndigheter och andra organ utöver de av utredningen föreslagna bör ingå i rådet eller i grupperna för olika riskområden. Utredningen vill framhålla att skissen till grupper i den tidigare rapporten syftade till att i huvuddrag beskriva organisationsformen och arbetssättet. Som utredningen framhöll bör även SSI, SKI, SMHI, livsmedelsverket, kemikalieinspektionen, vägverket och vattenfall vara representerade i rådet. Den kommande planeringen av verksamheten kommer att visa om också andra organ bör vara företrädda. Utredningen föreslår att det skall ankomma på rådet att besluta om sammansättningen av grupperna. Detta bör ske i samband med den närmare planeringen av verksamheten. Denna planering förändras efter hand med ledning av erfarenheterna av utbildning, övning och genomförda insatser. Det kan på nuvarande stadium slås fast att organisationen bör vara begränsad, väl förberedd men också flexibel. För det senare talar framför allt att de händelser som kommer att fordra samordning på central nivå kommer att vara av mycket olika slag. Rådet för räddningstjänst har för närvarande en ställning som rådgivande delegation inom regeringskansliet. Det är inte något fristående organ med egna beslutsbefogenheter eller resurser. Som framgått svarar räddningsverket för sekretariatsuppgifterna. Utredningen anser inte att det på grund av de ändrade uppgifterna finns någon anledning att förändra rådets ställning.

Organisationens betydelse för verksamheten i krig En väl planerad och övad organisation enligt den modell utredningen föreslår kommer att kunna arbeta på stor bredd och med effektivitet både mot regeringen och mot regionala och lokala organ. En sådan ordning kommer att vara i linje med den s.k. ansvarsprincipen, som tillämpas inom den civila delen av totalförsvaret. Principen innebär att en myndighet som har ansvaret för en verksamhet i fred behåller detta ansvar i krig. Den organisation för en ökad samverkan mellan centrala myndigheter och organ som utredningen föreslår har stora likheter med den organisation som i krig skall verka för en samordning inom totalförsvaret. Principema för rådets arbete påminner bl.a. om sättet att på central nivå leda verksamheten inom ABC-skyddsområdet i krig. Utredningen bedömer att de grupper som rådet för räddningstjänst utser skall kunna vara en resurs även för den orga-

98 och samordning Ledning

nisation som på central nivå samordnar skyddsåtgärder i krig. Planering, utoch övningar för den nya organisationen i fred kommer på detta bildning sätt att utgöra en förberedelse även för de centrala statliga myndigheternas krigsorganisation. Utredningen anser emellertid inte att själva rådet skall ha några uppgifter i krig.

5.5 och centrala vid

Regionala myndigheters uppgifter

olika av -

slag olyckor några exempel

Utredningen beskriver i Bilaga B de åtgärder som framför allt regionala och centrala myndigheter kan komma att vidta vid några mycket omfattande är avsedd att visa hur en rad myndigheter och andra olyckor. Redovisningen i arbetet. Beskrivningen är en illustration både organ alltid blir involverade till övervägandena om ledning och samordning i detta kapitel och till bedömningarna i de kommande kapitlen av vilka åtgärder som fordras för att de samverkande skall fungera tillsammans i räddningstjänsten. Beorganen skrivningen av de olika fallen är förenklad i det avseendet att det inte finns några detaljer i skildringarna. Sådana detaljer bidrar visserligen till att göra scenariot realistiskt men riskerar också att skymma de stora dragen - t.ex. fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter mellan olika organ. Utredningen anser sammanfattningsvis att verkligt stora olyckor - i synnerhet händelser som berör två eller flera län - inte kan hanteras utan ett omfattande stöd från centrala till regionala och vidare till lokala organ. Som de olika exemplen visar syftar det stöd som centrala myndigheter skall ge regionala och lokala organ till att förstärka deras resurser av personal och materiel. Det kan också bli fråga om att bedöma .utvecklingen och alltså förutse ett komplicerat händelseförlopp. Centrala myndigheters stöd fordrar en av läget som kan utgöra ett underlag för åt-

beskrivning flera myndigheters

måste myndigheterna effektivt gärder. Om dessa åtgärder skall ge resultat samordna sina bedömningar och beslut.

6 inte

Samordning

av

åtgärder

som

är

räddningstjänst

6.1 Ansvaret för som inte är

åtgärder räddningstjänst

6.1.1 Inledning

Samhällets räddningstjänst består enligt räddningstjänstlagen av insatser som kommunerna eller staten gör vid olyckor eller överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor och egendom eller i miljön. Skyldigheten gäller enligt lagens förarbeten om det är nödvändigt med ett snabbt ingripande, om det hotade intresset är viktigt, om kostnaderna för insatsen inte blir större än vad skadorna beräknas till eller om det med hänsyn till andra omständigheter är påkallat att kommunerna eller staten svarar för insatsen. Räddningsorganen är inte skyldiga att ingripa vid allvarliga störningar i samhällsfunktioner. viktiga Det gäller vid bl.a. långvariga avbrott i el- och vattenförsörjningen. De som svarar för dessa samhällsfunktioner, t.ex. eldistributionen, skall normalt se till att avbrottet upphör. Det gäller även om är så omfattande att samhället störningarna måste samordna en rad åtgärder som syftar till att begränsa verkningarna. En annan sak är att det även under sådana händelseförlopp, t.ex. ett mycket omfattande snöoväder, kan uppstå olyckor eller andra förhållanden som fordrar att räddningsorganen ingriper.

6.1.2 Åtgärder vid av radioaktiva ämnen

utsläpp

Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar omfattar enligt räddningstjänstlagen åtgärder som länsstyrelsen vidtar vid utsläpp eller överhängande fara för utsläpp isådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten. Räddningstjänstlagen eller dess förarbeten ger inte länsstyrelsen någon vägledning när den skall bedöma vilken omfattning utsläppet skall ha för att det skall bli nödvändigt att vidta åtgärder som skyddar människor. Länsstyrelsen får själv avgöra när den skall ingripa. Förebyggande åtgärder av olika slag kan i många fall hindra eller begränsa skadorna. Räddningsinsatser av olika slag kräver vidare förberedelser i anslutning till den händelse som har inträffat - t.ex. strålningsmätning, information och utrymning. Även sådana förberedelser - som också kan vara en beredskap inför ett läge som bedöms kunna bli värre - böri allmänhet räknas

100 Åtgärdersom inte är räddningstjänst

Det är möjligt att räddningstjänsten i en del fall till räddningstjänstskedet. kommer att kunna avbrytas efter dessa förberedelser. Samhället kan emellertid behöva vidta åtgärder vid en händelse i en kärnteknisk även när det som inträffat inte har lett till eller bedöms anläggning av en omfattning som kan skada människors liv kunna leda till ett utsläpp och hälsa. Åven en plötslig förhöjning av mindre omfattning kan motivera -framför allt strålningsmätning och information. Det kan också finåtgärder att få effekter nas en risk att den förhöjda strålningen på lång sikt kommer antal “människors hälsa. Effekterna bedöms emellertid som på ett begränsat mycket ovissa och det är svårt att bestämma dem. Det kan i detta läge finnas motiv för rekommendationer till bl.a. lantbrukare och dem som ägnar sig åt fiske eller annat friluftsliv i ett område som har drabbats av nedfallet. jakt. i samband med Tjernobylolyckan hade denna inriktning. Den

Åtgärderna

verksamhet som utredningen här avser är inte räddningstjänst i räddnings-

tjänstlagens mening. i rädd- De myndigheter på olika nivåer som har ansvar för eller medverkar vid utsläpp av radioaktiva ämnen kan som en säkerhetsåtgärd ningstjänsten att aktivera även vid händelser i kärntekniska ankomma sin organisation att de radioaktiva ämnena riskerar att läggningar som inte är så allvarliga skada människor. De åtgärder som myndigheterna vidtar i sådana lägen det kan hända att de bemannar ledningsplatser, beslutar om strålningsmättill andra myndigheter, massmedierna och allmänning och ger information heten - är inte heller Den ansvariga myndigheten utser inte räddningstjänst. någon räddningsledare och har inte befogenheter att ta i anspråk personal inte befogenheter att t.ex. med och utrustning. Samhällets organ har vidare tvång utrymma områden.

6.1.3 Åtgärder efter en räddningsinsats

skyldighet att vid olyckor av olika slag svara för rädd- Räddningsorganens förarbeten till dess det inte ningsåtgärder gäller enligt räddningstjänstlagens skador. Efter kan det i allfinns någon risk för ytterligare räddningsinsatsen mänhet vara nödvändigt med restvärdesskydd, sanering eller någon form av eller annan Det kan också bli nödvändigt att bevaka röjning återställning. den skadade - t.ex. så att människor inte kommer in på det omegendomen råde som har drabbats och själva skadar sig. För åtgärderna efter en brand svarar eller innehavaren av den skadade byggnaden eller anläggägaren i strandområdet av olja eller andra skadliga ämnen efter ningen. Sanering räddningsinsatsen är en kommunal uppgift men regleras inte i räddnings-

tjänstlagen. Strålskydd är SSI:s uppgift och regleras i strålskyddslagen.

Det kan efter vid utsläpp av radioaktiva ämnen bli nödräddningstjänst vändigt med t.ex. strålningsmätning, information och sanering i ett långt utskede efter Samhället kommer sannolikt därför draget räddningstjänsten. att behöva vidta även efter räddningsinsatsens slut. Utredskyddsåtgärder ningen återkommer i kapitel 15 till frågan om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. - och för en del av den För åtgärder på lokal nivå efter en räddningsinsats

Åtgärdersom inte är räddningstjänst 101

ovan redovisade verksamheten när utsläppet inte varit så allvarligt att det från början har fordrat räddningstjänst- svarar i stor utsträckning kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd.

6.2 Utredningens förslag

6.2.1 Principer Många av de skyddsåtgärder som kan behöva vidtas vid olika slag av händelser och som inte är räddningstjänst sker lokalt och i förhållandevis liten skala. Det fordras i sådana fall inte någon särskild samordning på regional eller central nivå. Ett behov av samordning uppstår om det som sker får konsekvenser inom större områden - flera kommuner eller län. Dessa åtgärder behöver i så fall inte vara lika omfattande som när det är räddningstjänst och det är ibland inte heller lika bråttom med åtgärderna. Tjernobylolyckan är ett exempel på en händelse som fordrade en samordning av en rad åtgärderi samhällets regi. Denna samordning skulle, om räddningstjänstlagen hade funnits då, inte ha varit räddningstjänst. Radonstrålningen i ett antal bostadshus på olika håll i landet är ett exempel på förlopp som däremot inte kräver samma slag av samordning. Ansvaret ligger idetta fall på SSI och socialstyrelsen. Det är angeläget att avgränsa det särskilda ansvaret för samordningen mot det ansvar som olika myndigheter normalt har för att verksamheten fungerar. En avgränsning mellan olika organs normala ansvar måste också ske i tiden. Den samordning av åtgärder som inte är räddningstjänst behöver sannolikt inte pågå under obegränsad tid. Enligt utredningens mening är det angeläget att den samverkan som fordras så snart det är möjligt skall ske genom de olika myndigheterna själva.

6.2.2 Regional nivå

Länsstyrelsen är det naturliga samordningsorganet på regional nivå för åtgärder som kan komma att krävas vid händelser som inte faller under räddningstjänstlagen. Det gäller framför allt om det som sker berör hela eller större delen av länet. Länsstyrelsens ansvar bör avse både förebyggande åtgärder och åtgärder som efter en händelse eller ett hot vidtas för att skydda människor vid t.ex. allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Länsstyrelsen har varken när det är fråga om räddningstjänst eller om verksamheten avser andra skyddsåtgärder några befogenheter att leda verksamhet hos andra myndigheter och organ. Det blir i stället fråga om att göra översiktliga bedömningar och att jämka samman de olika lokala åtgärder som behöver vidtas. En sådan verksamhet ligger i linje med länsstyrelsens ansvar enligt länsstyrelseinstruktionen att samordna verksamheten i länet. Det gäller åtgärder som statliga myndigheter, landsting, kommuner och enskilda vidtar. Enligt utredningens bedömning varierar erfarenheterna av en sådan samordning mellan de olika lånen.

102 Åtgärdersom inte är räddningstjänst

Länsstyrelsen behöver en samordningsorganisation men skall inte leda verksamheten på det sätt som är nödvändigt när verksamheten är räddningstjänst. Det fordras därför inte någon räddningsledare med de krav på kompetens och erfarenheter som utredningen har beskrivit i kapitel 5. Organisationen får anpassas till de olika situationer som det är fråga om. Det kan emellertid vara naturligt att länstyrelsen använder en stor del av de resurser som står till förfogande när länsstyrelsen leder räddningstjänst. De funktioner för bedömning av läge. information och samband som ingår i länsstyrelsens räddningsorganisation kommer att vara till nytta också vid åtgärder som inte är räddningstjänst. Även den utbildning och övning som äger rum inom räddningstjänsten kan utgöra förberdelser för den verksamhet på regional nivå som inte är_ räddningstjänst. Det kan som framgått gälla t.ex. åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningen vill understryka att en del av de åtgärder som länsstyrelsen skall samordna kommer att kräva resurser från en rad olika organ i samhället. Det kan ibland bli fråga om mycket omfattande resurser. Länsstyrelsen har i det här sammanhanget normalt inga tvångsmedel. Det är mot den bakgrunden viktigt att länsstyrelsens ambitioner blir accepterade av de olika organ som deltar. Detta kräver i sin tur att de berörda organen får tillfälle att

delta i länsstyrelsens planering av verksamheten.

Utredningen föreslår att det skall ingå i länsstyrelsens förberedelser för räddningsorganisationen på regional nivå att planera för samordning av skyddsåtgärder även vid händelser som inte fordrar räddningstjänst.

6.2.3 Central nivå Ansvaret på central nivå för skyddsåtgärder som inte är räddningstjänst ligger på regeringen eller centrala förvaltningsmyndigheter. På central nivå kan det komma att fordras en samordning av olika organs åtgärder och av åtgärderna inom olika geografiska områden. Det blir sannolikt i en del fall nödvändigt att göra översiktliga bedömningar av läget och att tillhandahålla unanvändning av resurserna. derlag för beslut som syftar till en effektiv Utredningen vill understryka att samordningen av olika myndigheters verksamhet på central nivå ytterst är en fråga för regeringen. Samordningen kan ske på olika sätt och med olika slag av organisation. Det ankommer på att i varje situation välja den organisation som den bedömer regeringen lämplig. Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att rådet för räddningstjänst skall vidta åtgärder som förbättrar förutsättningarna för samordning av samhällets åtgärder mot stora olyckor. Det innebär att rådet identifierar samarbetsutvecklar rutiner och genomför en planering så att en effektiv uppgifter, samordning mellan olika myndigheter och andra berörda organ skall kunna ske. De myndigheter och andra organ som är representerade i rådet får möjligheter att utbyta erfarenheter och tillsammans överväga frågor om samverkan. Flera av dessa myndigheter har ansvar för skyddsåtgärder även när det inte är fråga om räddningstjänst. De erfarenheter och det kunnande som myndigheterna samlar vid samordning av räddningstjänst kommer att kunna

inte är räddningstjänst 103

Åtgärdersom

utnyttjas även i situationer som inte fordrar räddningstjänst.

För den lösning som utredningen föreslår på både central och regional nivå talar inte minst att organisationen är väl förberedd om en händelse som inte fordrar räddningstjänst plötsligt ändrar karaktär och kräver ingripanden

som är räddningstjänst. Övergången från en samordning av åtgärder som är

räddningstjänst till verksamhet som inte är det blir också mer naturlig med en organisation av detta slag. En sådan lösning reducerar allmänt sett behovet av att avgränsa räddningstjänstskedet från det som inte är räddningstjänst. Det underlättar om organisationen skall gå över från det ena skedet till det andra. Utredningen föreslår att det skall ingå i förberedelserna för organisationen på central nivå att planera för samordning av åtgärder för skydd av människor och miljö även när det inte fordras räddningstjänst.

7 och

Utbildning Övning

7.1 Nuvarande och

utbildnings- övningsverksamhet

7.1.1 Räddningstjänst vid stora olyckor

Utbildning och övning som avser räddningsinsatser vid stora olyckor sker i

allmänhet i länsstyrelsens regi. Övningarna syftar till att ge länsstyrelsens

personal ökade kunskaper och färdigheter i ledning och samordning. Kommunernas räddningskårer, statliga räddningsorgan, samverkande myndigheter och andra organ skall också få möjligheter att vid dessa tillfällen öva samverkan i räddningstjänst. Enligt den plan för länsstyrelsernas övningar som räddningsverket har utarbetat skall en regional övning genomföras vart fjärde år i vart och ett av de olika länen. I de fyra länen med kärnkraftverk och i Västerbottens län skall övningen avse en kärnkraftsolycka. Länsstyrelserna i dessa fem län skall vart fjärde år också genomföra en större övning som avser en annan typ av olycka. Regionala övningar skall således enligt planen äga rum vartannat år i dessa län. Räddningsverkets uppgift i den regionala övningsverksamheten är att dra upp riktlinjer för övningarnas genomförande. Verket skall föreslå innehåll och inriktning, svara för utvärdering och återföring av erfarenheter och bestrida vissa kostnader i samband med planläggning och genomförande. Arbetet med planering av den regionala övningsverksamheten sker i samverkan mellan de berörda regionala och centrala organen. Länsstyrelserna planerar och genomför övningarna enligt den översiktliga plan som räddningsverket fastställer. Planeringen har i en del fall skett i samarbete med deltagarna i räddningsverkets högre räddningstjänstkurs

(HRK). Övningarna har i dessa fall också genomförts inom ramen för högre

räddningstjänstkursen.

7.1.2 Räddningsverkets högre räddningstjänstkurs (HRK)

Räddningsverkets högre räddningstjänstkurs syftar till att förbättra ledning och samordning inom räddningstjänsten. Kursen pågår veckovis under sammanlagt sex veckor. I kursen ingår förberedelser och självstudier under tiden mellan de sex kursveckorna. HRK vänder sig till ledningspersonal inom olika räddningsorgan och sam-

106 Utbildning och övning

verkande myndigheter eller organisationer. Kursen skall genom kunskapsinlärning och övningar eller spel ge eleverna förmåga att leda och samordna räddningsinsatser vid stora olyckor. Utbildningen förutsätter att eleverna i övningar och spel bidrar med kunnande från den egna verksamheten. Avsikten är att både den kommunala räddningstjänsten och de olika formerna av statlig räddningstjänst fjällräddningstjänst. flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen - skall vara representerade i varje kurs. Det skall också finnas företrädare för de olika organ som samverkar med de myndigheter som svarar för räddningstjänst. Samverkande organ är bl.a. polisen, sjukvårdshuvudmännen och SOS-centralerna. Ett tjugotal pesoner deltar varje gång i kurserna. Räddningsverket har hittills genomfört fem kurser. Enligt de planer som föreligger skall två kurser i fortsättningen äga rum varje år.

7.1.3 vid utsläpp av radioaktiva ämnen från Räddningstjänst kärntekniska anläggningar

Riksdagens riktlinjer för utbildning och övning Den utbildning och övning som syftar till att på länsnivå förbättra räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen har hittills varit begränsad till den organisation som finns i de fyra länen med kärnkraftverk. Utgångspunkten för utbildnings- och övningsverksamheten är riksdagens beslut år 1981 (prop. 1980/81190, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) om riktlinjer för energipolitiken. Utbildnings- och övningsverksamheten skall enligt riksdagsbeslutet göra personalen i beredskapsorganisationen skickad att lösa de uppgifter som kan bli aktuella vid en kärnkraftsolycka eller vid fara för en sådan olycka. Avsikten är att de viktigaste beslutsfattarna inom länsstyrelsens organisation genom utbildning och övning skall få en allsidig kompetens. Personal hos kommunernas räddningskårer, polisen och kustbevakningen skall få en anpassad utbildning”. För en del andra kommunala organ än räddningskårerna räcker det enligt riksdagens beslut med en översiktlig utbildning eller information. En sådan översiktlig utbildning eller information behöver också delar av personalen inom t.ex. hälso- och sjukvården, transportsverksamheten och lantbruket. Lantbrukare inom inre beredskapszonen skall få mer information än lantbrukare i t.ex. indikeringszonen.

Den genomförda utbildnings- och övningsverksamheten Statens brandnämnd, som genom riksdagens beslut fick i uppdrag att administrera utbildnings- och övningsverksamheten, såg till att det åren 1981-85 byggdes upp en utbildningsorganisation i de fyra länen med kärnkraftverk. genomfördes i nära samarbete mellan framför allt brand- Uppbyggnaden nämnden, SSI och de berörda länsstyrelserna. Den grundutbildning som ägde rum under dessa år omfattade sammanlagt nära 6000 deltagare. Som de allra flesta - knappt 5 000 personer - fältorframgår av tabell 7.1 tillhörde

och övning 107 Utbildning

Tabell 7.1 Grundutbildning för beredskapsorganisationen i de fyra länen med kärnkraftverk åren 1981-85

Typ av personal Antal utbildade personer, ca D Landshövdingar, departementstjänstemän, ledamöter 50 i dåvarande beredskapsnämnden mot atomolyckor m.fl.

polisen, kommunala räddningstjänsten, kustbevakningen m.fl. D Transportledare och transportpersonal i övrigt 200 Summa 5 900

ganisationen, i första hand polisen, kommunala räddningstjänsten och kustbevakningen. Med denna omfattning hade alla i räddningsorganisationen fått en grundläggande utbildning. En komplettering med grundutbildning för nya befattningshavare har senare ägt rum. Även lantbrukspersonal och anställda inom transportverksamheten har genomgått utbildning. SSI genomförde under hösten 1987 en viss utbildning för sjukvårdspersonal. Det skedde genom konferenser med deltagare från socialstyrelsen och landstingskommunerna.

7.2 Remissinstansernas synpunkter

Några remissinstanser tar i sina yttranden över utredningens rapport om ledning och samordning upp frågor om utbildning och övning för den personal som skall svara för samhällets åtgärder mot Till dessa allvarliga olyckor. myndigheter hör rikspolisstyrelsen, som anser att polisens utbildning i insatser vid kemiska är klart olyckor otillräcklig. Den erforderliga beredskapen från polisens sida fordrar både en mer omfattande intern utbildning och en ökad utbildning tillsammans med andra organ. Räddningsverkets högre räddningstjänstkurs är ett exempel på den utbildning i samverkan som måste genomföras. SMHI instämmer i utredningens uttalande att utbildningen i hög grad bör vara inriktad på möjligheten för ledningspersonalen att söka stöd hos de expertorgan som kan bidra med kunnande. Räddningstjänstens personal måste enligt SMHI vara väl förtrogen med den meteorologiska, oceanografiska och hydrologiska information som föreligger. För arbetarskyddsstyrelsen är det viktigt att både ledningen och fältorganisationen får tillräcklig utbildning och övning. Alla som har ledarroller inom de olika organ som samverkar i räddningstjänsten bör få möjligheter att genomgå räddningsverkets högre räddningstjänstkurs, framhåller länsstyrelsen i Malmöhus län. Det är angeläget att

108 Utbildning och övning

utökar antalet platser i utbildningen. Enligt länsstyrelsen i räddningsverket Västerbottens län bör ett antal räddningschefer i varje län och personal från polisen och länsstyrelsen få möjligheter att genomgå högre räddningstjänstkursen. Även räddningsnämnden i Malmö kommun anser att intagningen till högre räddningstjänstkursen bör utökas. För miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i samma kommun är det väsentligt att personal inom länsstyrelserna och eventuellt också kommunerna får möjligheter att genomgå kursen. Flera andra kommuner redovisar liknande synpunkter. Landskrona kommun framhåller att stora olyckor ställer mycket stora krav på insatser från framför allt de lokala organen. Om samhället skall kunna möta en olycka med stora konsekvenser, måste alla berörda organ vara väl förberedda för sina uppgifter. För detta fordras det lokala och regionala övningar. Det är viktigt att övningsverksamheten börjar lokalt i liten skala och ökar i omfattning efter hand som personalen får kunskaper och färdigheter. Polismyndigheternai Tierp, Lund, Karlstad och Sundsvall betonar allmänt sett betydelsen av utbildning och övning som ett medel att höja effektiviteten i samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor.

7.3 Utredningens förslag

7.3.1 Allmänt om målen för utbildning och övning på regional

nivå Utbildnings- och övningsverksamheten skall göra det möjligt för länsstyrelsen att leda räddningstjänst i de fall då länsstyrelsen tar över ansvaret för kommunal räddningstjänst eller svarar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Länsstyrelsen skall kunna analysera den situation som har uppstått, bedöma vilka åtgärder som fordras och se till att dessa blir utförda. Personalen som skall svara för ledning måste vara väl förberedd för sina Behovet att informera allmänheten om olyckans konsekvenser uppgifter. och de skyddsåtgärder som är nödvändiga kräver i allmänhet också åtgärder som måste förberedas genom utbildning och övning. lnformationsfunktiovid utsläpp av radioaktiva ämnen nen är särskilt viktig för räddningstjänsten och vid insatser i samband med kemikalieolyckor. Det finns en kärna av åtgärder vid ledning av räddningstjänsten på regional nivå som blir desamma oavsett vilken typ av olycka det är fråga om. Utredningen anser det angeläget att en så stor del som möjligt av utbildningsoch övningsverksamheten tar sikte på dessa åtgärder som vidtas oberoende av olyckans art.

7.3.2 Syftet med olika slag av utbildning och övning

Utredningen har för sina bedömningar av utbildnings- och övningsbehovet utgått från att de olika slagen av kurser och övningar skall ha följande allmänna inriktning:

Utbildning och övning 109

EI Grundutbildning

Den allmänna grundutbildningen skall ge baskunskaper om riskerna för olika slag av olyckor, konsekvenserna av dem samt räddningstjänstens organisation och sätt att fungera. Genom den särskilda grundutbildning som räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen fordrar skall personalen få kunskaper om radioaktiva ämnen och deras egenskaper, den kärntekniska verksamheten, följderna vid utsläpp av radioaktiva ämnen, bestämmelserna som reglerar arbetarskyddet och om räddningstjänsten. Både den allmänna och den särskilda utbildningen skall ge generella kunskaper och färdigheter och vara inriktad på befattningshavarnas speciella funktioner i verksamheten. Den kommunala räddningstjänstens personal får grundläggande kunskaper i räddningstjänst genom sin kompetensutbildning. Polisens och kustbevakningens personal deltar i den utbildning i räddningstjänst som ingår i myndigheternas interna utbildningsverksamhet. Utredningen utgår från att den som utses till räddningsledare har genomgått utbildning i och har praktiska erfarenheter av ledning av räddningstjänst eller motsvarande verksamhet vid stora olyckor.

E1 Fortbildning

Fortbildningen syftar till att befattningshavarna i räddningsorganisationen skall befästa sina kunskaper. De skall också genom fortbildningen få kunskaper om de delar av verksamheten som har förändrats eller tillkommit sedan de genomgick grundutbildningen.

El Larmövningar

Larmövningarna skall göra det möjligt att kontrollera och utveckla alarmeringen av räddningsorganisationen.

EJ Funktionsövningar

Funktionsövningarnas syfte är att befästa och utveckla kunskaperna och de praktiska färdigheterna inom grupper av personal som har särskilda uppgifter i räddningsorganisationen. I varje funktionsövning ingår en repetition av de olika momenten i den tidigare grundutbildningen och en viss redovisning av de förändringar som har skett i verksamheten. Ledningspersonalen får tillfälle att gå igenom planerna och att överväga verksamhetens arbetsformer.

Övningarna kan inom räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen

avse funktioner som strålningsmätning, utrymning, sambandstjänst och information.

E1 Stabsövningar

Stabsövningarna skall befästa och utveckla kunskaperna och färdigheterna hos personalen i länsstyrelsens ledningsorganisation och hos de viktigaste

110 Utbildning och övning

samverkande organen. Ett grundläggande syfte är att utveckla förmågan till samarbete mellan olika funktioner i ledningsorganisationen. Det förutsätter bl.a. en omfattande användning av de olika sambandsmedlen.

El Totalövningar

Totalövningarna skall befästa kunskaperna och färdigheterna hos personalen i räddningsorganisationen och utveckla förmågan till samverkan mellan olika funktioner och organ. Ett annat syfte är att ge de ansvariga myndigheterna möjligheter att bedöma om organisationen fungerar och om den utbildning och de övningar som föregår totalövningen har gett de resultat som är avsedda.

7.3.3 Utbildnings- och övningsprogrammet

Verksamhetens omfattning och inriktning Utredningens förslag till utbildning och övning för olika slag av personal framgår av tabellerna i detta avsnitt. Tabell 7.2 belyser det behov av utbildning och övning som enligt utredningens bedömning föreliggeri samtliga län och för åtgärder inom alla riskområden. Det är fråga om grundläggande ut-

bildning och övningar som fordrar en komplettering för insatser inom vissa

riskområden, framför allt den kärntekniska verksamheten. Utredningen föreslår att länsstyrelsens ledning som en utgångspunkt för insatser vid alla slag av olyckor skall genomgå en grundutbildning under två dagar och därefter delta i larmövningar varje år, i en stabsövning vart fjärde år och i en totalövning också vart fjärde år. Förslaget gäller länsstyrelserna i samtliga län. Utredningen utgår som framhållits från att de personer som länsstyrelsen har utsett till att tjänstgöra som räddningsledare har utbildning och praktiska erfarenheter som grund för sitt kunnande. Räddningsledarna skall därför enligt utredningens uppfattning ha genomgått räddningsverkets högre räddningstjänstkurs och liksom all annan ledningspersonal delta i larmövningar varje år. De skall vidare genomgå en funktionsövning vart fjärde år och lika ofta medverka i stabs- och totalövningar. De som deltar i räddningsledarens stab och inte genomgår högre räddningstjänstkursen skall få en grundutbildning under fyra dagar. För beredningsorganisationens olika funktioner tillkommer vidare fortbildning. Som framgår av tabellen anser utredningen att ledningspersonal inom en stor del av fältorganisationen - kommunala räddningstjänsten, polisen och andra myndigheters regionala och lokala enheter - skall delta i funktions-, stabs- och totalövningar i samma utsträckning som räddningsledarna och räddningsledarens stab. Grundutbildningen för den berörda ledningspersonalen behöver sannolikt inte omfatta mer än två dagar. Fältpersonalen hos dessa organ skall enligt utredningens förslag delta endast i de totalövningar som äger rum i varje län vart fjärde år.

Utbildning och övning 111

Tabell 7.2 Behovet av utbildning och övningar i samtliga län för insatser vid alla slag av allvarliga olyckor

Typ av personal Kurser Övningar

Grund- Fort- Larm Funk- Stab Totala utbild- bild- tion ning ning

LÄNSSTYRELSEN

I. - - 1 - - - Larmmottagare

2. Länsstyrelsens ledning - och stf 2 - 1 - 1/4 1/4 Landshövding - 2 - 1 - 1/4 1/4 Länspolischef - Försvarsdirektör 2 - 1 - 1/4 1/4

- 3. Räddningsledare HRK 1 l/4 1/4 1/4

4. 4 - 1 l/4 l/4 1/4 Räddningsledarens stab

5. Beredningsorganisatianen - 3 1/4 1 1/4 1/4 1/4 Läge m.m. - Information 4 1/4 1 1/4 1/4 1/4 - Samband och expedi- 1 l/4 1 - 1/4 1/4 tion

FÄLTORGANISATIONEN

6. Kommunala räddningstjänsten - 2 - 1 1/4 1/4 1/4 Ledningspersonal - - - - - - 1/4 Fältpersonal

7. Polisen - 2 - 1 1/4 1/4 1/4 Ledningspersonal - - - - - - 1/4 Fältpersonal

8. Andra statliga myndigheter - 2 - 1 1/4 1/4 1/4 Ledningspersonal - - - - - - 1/4 Fältpersonal

9. Jordbruket - 1 - 1 - 1/4 1/4 Ledningspersonal - - - - - - - Fältpersonal

10. Hälso- och sjukvården” - 1 - 1 - 1/4 1/4 Ledningspersonal - - - - - - 1/4 Vårdpersonal

ÖVRIGA

11. Kommunen i övrigt - 1 - 1 - - 1/4 Kommunledningen - - - - - - 1/4 Socialförvaltningen - och hälso- - - - - - 1/4 Miljöskyddsförvaltningen - Tekniska förvaltningar - - - - - 1/4 - Information 1 - 1 - - 1/4

12. Transpartföretagen - - - - - - - Ledningspersonal

i FÖRKLARINGAR: Varje totalövning i län med kärnkraftverk skall Grundutbildning = antal dagar; Den personal som deltar i to- avse en kärnkraftsolycka. Fonbildning = frekvens (1/2 = en gång vartannat år; talövningar men inte får nå- 1/4 = en gång van fjärde år;)gon grundutbildning bör som b Utbildning och övning Larmövningar = antal gånger per år; en inledning vid varje totalöv- för hälso- och sjukvår-

Funktionsövningar) ning erhålla en orientering dens personal avser i huom räddningstjänsten vudsak samarbete med

Stabsövningar ) = frekvens (se fortbildning ovan). räddningsorganen.

Totalövningar )

112 Utbildning och övning

Tabell 7.3 Behovet av kompletterande utbildning och övningar lör räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen i lån med kåmkraltverk

Förklaringar: Se tabell 7.2

Typ av personal Kurser Övningar

Grund- Fort- Larm Funk- Stab Total utbild- bild- tion ning ning

LÄNSSTYRELSEN

I. Vaklhavande beslutsfat- 5 1/2 1 1/2 1/4 tare

2. Länsstyrelsens ledning - och stf 2 - - - 1/4 Landshövding - 2 - 1 - 1/4 Länspolischef - Försvarsdirektör 2 - 1 - 1/4

3. Räddningsledare 3 1/2 1 1/4 1/4

4. Räddningsledarerts stab 2 1/4 1 1/4 1/4

5. Beredningsorganzlsationen - 1 - 1 1/4 1/4 Läge m.m. - Information 2 1/2 l 1/4 1/4 - - Samband och expedi- 1 1 1/4 1/4 tion

FÄ LTORGANISATIONEN

6. Kommunala räddningstjänsten - 2 1/4 1 1/4” 1/4 Ledningspersonal - - - - Fältpersonal 2 1/2

7. Polisen - Ledningspersonal 2 1/2 l 1/4” 1/4 - - - - Fältpersonal 2 l/2

8. Kustbevakningen m. fi. - 2 1/4 l 1/4” 1/4 Ledningspersonal - - - - Fältpersonal 2 1/2

9. Jordbruket - - Ledningspersonal 2 - 1 1/4 - l - - 1/2 - Fältpersonal

10. Hälso- och sjukvården - 2 - 1 1/4 1/4 Ledningspersonal - - - - Vårdpersonal 2 1/2

ÖVRIGA

11 . Kommunen i övrigt” - - Kommunledningen

Miljöskyddsförvaltningen - - - - Tekniska förvaltningar l - - Information l - l - 1/4

12. Transportfäretagen - l - - 1/4 1/4 Ledningspersonal

aBehovet av totalövningar redovisas i tabell 7.2.

”Ledningspersonalen inom den kommunala räddningstjänsten , polisen och kustbevakningen deltar i funktionsövningar även enligt tabell 7.2.

“Personal verksam inom den berörda akutsjukvården i länet.

d Kommuner i länet som är berörda av länsstyrelsens beredskap.

och övning 113 Utbildning

Tabell 7.4 Behovet av kompletterande utbildning och övningar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen i län utan kärnkraftverk

Förklaringar: Se tabell 7.2

Typ av personal Kurser Övningar Grund- Fort- Larm Funk- Stab” Total” utbild- bild- tion ning ning

LÄNSSTYRELSEN I. - - - - 1/4 Larmmottagare 2. Länsstyrelsens ledning - och stf 2 - - - 1/4 Landshövding - 2 - - - 1/4 Länspolischef - Försvarsdirektör 2 - - - 1/4

3. Rüddningsledare 3 1/2 - 1/4 1/4 2 1/4 - 1/4 1/4 Rüddningsledarens stab 5. Beredningsorganisatiønen - 2 - - 1/4 1/4 Läge m.m. - Information 1 1/4 - 1/4 1/4 - Samband och expedi- 1 - - 1/4 1/4 tion FÅ LTORGA NISA TIONEN 6. Kommunala räddningstjänsten - - - - 1/4° 1/4 Ledningspersonal - - - - - - Fältpersonal 7. Polisen

Fältpersonal

8. Kustbevakningen mfl. - - - - - - Ledningspersonal - - - - - - Fältpersonal

9. Jordbruket - - - - - - Ledningspersonal - - - - - - Fältpersonal

10. Hälso- och sjukvården - - - - - - Ledningspersonal - - - - - - Vårdpersonal

ÖVRIGA

ll. Kommunen i övrigt - - - - - - - Kommunledningen - - - - - Socialförvaltningen - och hälso- 1 - - 1/4 - Miljöskyddsförvalmingen - Tekniska förvaltningar - - - - - - Information 1 - - 1/4 -

12. Transportföretagerz - - - - - - Ledningspersonal

“Stabsövningarna avser Södermanlands och Västerbottens län, som liksom län med kärnkraftverk skall genomföra övningar vartannat år.

“Behovet av totalövningar redovisas i tabell 7.2.

“ Den första funktionsövningen omfattar också en viss grundutbildning.

Utbildning och övning

Även ledningspersonal inom hälso- och sjukvården och kommunal lednings- personal - utöver den som finns inom den kommunala räddningstjänsten skall enligt förslaget delta i totalövningar. Hälso- och sjukvårdens ledningsskall dessutom medverka i stabsövningar och liksom kommunledpersonal ningen och den kommunala informationspersonalen få en grundutbildning och delta i larmövningar. Tabell 7.3 innehåller om den omfattning och frekvens som den uppgifter kompletterande utbildnings- och övningsverksamheten för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen bör ha i län med kärnkraftverk. Utredningens bedömningar av behovet att komplettera utbildning och övningar i län utan kärnkraftverk framgår av tabell 7.4.

Flexibilitet i planeringen har framhållit, att de Ett av syftena med totalövningen är, som utredningen organen skall få möjligheter att kontrollera kunskaper och färdigansvariga heter. En övning i stor skala gör det möjligt för räddningsorganen att under förhållandevis realistiska förutsättningar pröva arbetsformerna, bl.a. orderfrån ledningen ut till lokala enheter av olika slag. Resultatet av övvägarna för förbättringar i planerna för verksamheten. de tekningen ger underlag niska h jälpmedlen och den utbildning och de övningar som föregår nästa totalövning. Totalövningen är det sista steget i en fyraårig utbildnings- och övningsperiod. De i tabellerna redovisade frekvenserna för utbildning och andra övningar motsvarar det behov av grundutbildning, fortbildning. larmövningar, funktionsövningar och stabsövningar som utredningen anser föreligga. De redovisade frekvenserna skall betraktas som ett genomsnitt för de olika länen. räknar med att behovet av utbildning och övningar som Utredningen totalövningen kommer att variera både i tiden och mellan länen. föregår Detta gäller särskilt stabsövningarna, som framför allt syftar till att förbättra samverkan mellan olika funktioner. Det kan visa sig nödvändigt att genomföra fler sådana övningar än som framgår av tabellerna. Även omfattningen av de olika stabsövningarna kan behöva varieras.

Stabs- och totalövningarnas innehåll

Den övningar som räddningsverket har utarbetat plan för större regionala innebär att räddningsorganen i län med kärnkraftverk vart fjärde år genomför en totalövning som avser en kärnkraftsolycka. Lika ofta skall enligt planen en övning som gäller andra typer av olyckor, t.ex. naturolyckor, kemikalieolyckor eller stora skogsbränder, också äga rum i dessa län. Planen syftar till en totalövning vartannat år för de berörda myndigheterna och andra organ i dessa län. Utredningen anser emellertid inte att det finns förutsättningar för en så omfattande övningsverksamhet i dessa län. Totalövningar fordrar långvariga förberedelser och ett omsorgsfullt utvärderingsarbete. Enligt utredningens går det inte att så ofta skapa ett tillräckligt intresse och engagemang mening för den mycket krävande uppgift som det är fråga om. Förberedelser och

Utbildning och övning 115

utvärderingar skulle sannolikt komma att gå i varandra. Risken är stor att detta skulle trötta ut” organisationen och allvarligt minska värdet av övningarna. En annan lösning är att totalövningar även i dessa län äger rum vart fjärde år och att övningen varannan gång avser en kärnkraftsolycka och varannan gång en annan typ av olycka. Det skulle i sin tur innebära att övningar inom den kärntekniska verksamheten skulle komma att genomföras med åtta års intervall. En sådan lösning är inte heller acceptabel. De särskilda krav som gäller för samhällets åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen fordrar fler tillfällen till övningar än vad detta alternativ erbjuder. En totalövning endast vart åttonde år skulle göra det svårt att under tiden mellan övningarna åstadkomma en gemenskap i den omfattande fältorganisation som räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen behöver. Utredningen föreslår att totalövningar skall äga rum vart fjärde åri län med kärnkraftverk och att dessa övningar skall avse en kärnkraftsolycka. Enligt utredningens mening är det emellertid angeläget att scenariot för totalövningen utformas övar alla viktipå ett sådant sätt att organisationen gare moment som förekommer även vid andra typer av olyckor. En sådan bredd i övningsverksamheten kan uppnås genom att totalövningen i de fyra länen med kärnkraftverk avser en kombination av händelser - t.ex. ett utsläpp av radioaktiva ämnen tillsammans med ett omfattande Snöoväder och ett långvarigt elavbrott eller en kärnteknisk olycka som inträffar samtidigt som det uppstår en allvarlig kemikalieolycka. Som utredningen har framhållit syftar stabsövningarna framför allt till att förbättra samverkan mellan olika funktioner. De är av det skälet en särskilt viktig del av verksamheten. i län med kärnkraftverk Stabsövningar bör genomföras åtminstone vartannat år. Inriktningen av dessa övningar bör växla så att organisationen ena gången får tillfälle att öva insatser vid utsläpp av radioaktiva ämnen och andra gången ges möjlighet till övning i räddningsarbcte vid andra slag av olyckor. Länsstyrelserna i län utan kärnkraftverk bör ha möjligheter att själva besluta om vilken typ av olycka som de vid en totalövning eller en stabsövning skall genomföra. Det innebär att de kan välja mellan t.ex. naturolyckor, olje- och kemikalieolyckor, stora bränder och utsläpp som leder till nedfall av radioaktiva ämnen i länet. Enligt utredningens mening är det viktigt - det - att även dessa länsstyrelser visar erfarenheterna från Tjernobylolyckan övar insatser vid olyckor i kärntekniska anläggningar.

Utbildning och övning hos centrala organ

Enligt utredningens mening är det viktigt att centrala myndigheter i lämplig utsträckning deltar i stabs- och totalövningar på regional nivå. Detta är nödbåde för realismen i övningarna vändigt och för att personalen vid dessa myndigheter själva också skall få möjligheter att utveckla kunnande och färdigheter för insatser i samband med stora olyckor. Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att en samordning på central nivå skall ske inom rådet för räddningstjänst. Denna samordning fordrar utbild-

116 Utbildning och övning

att rådet i detta samning och övning som rådet beslutar om. Det är naturligt manhang överväger även andra behov av utbildning och övning på central Rådets överväganden resulterari slutsatser och förnivå i räddningstjänsten. slag som det ankommer på de ansvariga myndigheterna att genomföra. Till räddningsverkets uppgifter i samordningen inom räddningstjänsten hör att följa utvecklingen av kunnandet i räddningstjänstarbetet hos olika centrala och att vid behov ta de initiativ som fordras. myndigheter

7.3.4 beräkningar av deltagarantalet Utredningens

Utredningen har överslagsvis beräknat antalet deltagare i den redovisade utoch kommer med utgångspunkt i den bildnings- och övningsverksamheten beräknade volymen att i kapitel I 7 ange kostnaderna för verksamheten. Det beräknade antalet deltagare framgår av tabell 7.5. Beräkningarna innebär att i runt tal 10 000 personer i hela landet kommer att delta i utbildning och övningar för insatser vid olika slag av olyckor. Drygt 4 500 personer i de fyra länen med kärnkraftverk kommer att få en kompletterande utbildning och övning för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska att anläggningar. Något mer än 4000 i de övriga 20 länen kommer behöva genomgå en kompletterande utbildning av i stort sett samma slag som personalen i län med kärnkraftverk för de insatser vid utsläpp av radioaktiva ämnen som kan komma att fordras i dessa län. i de fyra länen med kärnkraftverk och För ledningen vid länsstyrelserna för länsstyrelsepersonal med särskilda funktioner i räddningsorganisationen innebär förslaget att de behöver anslå två-fyra dagar i genomsnitt varje år av tidsför utbildning och övning. Detta leder i några fall till en fördubbling med nuvarande förhållanden. För länsstyrelserna i län åtgången jämfört utan kärnkraftverk blir den erforderliga tidsinsatsen något mindre.

7.3.5 Genomförandet av utbildning och övningar

Det finns ett samband mellan olika slag av utbildning och övningar. Verksamheten måste om den skall ge de avsedda resultaten genomföras på ett i framför allt övningplanenligt sätt. Samtidigt måste det finnas en flexibilitet arna med hänsyn till de behov av ökat kunnande på enstaka områden som att efter hand göra avvägningar i omframkommer. Det kan bli nödvändigt fattningen mellan de olika utbildnings- och övningsinsatser som är planerade. Enligt utredningens mening talar dessa förhållanden för att en myndighet skall planera den regionala utbildnings- och övpå central nivå övergripande Denna myndighet skall följaktligen också besluta om de ningsverksamheten. blir nödvändiga. skall ändringar i planen som eventuellt Räddningsverket enligt riksdagens beslut (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr. 389) svara för plaav utbildning och övning för räddningstjänsten i nering och genomförande fred och krig. Det finns enligt utredningens mening inga skäl att ändra på detta ansvar. Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att efter samråd

Utbildning och övning 117

Tabell 7.5 Beräknat antal personer som skall delta i utbildning och övningar

Typ av personal Utbildning/ Kompletterande Kompletterande övning för utbildning/ utbildning/ samtliga typer övning för övning för av insatseri räddningstjänst räddningstjänst samtliga län vid utsläpp i vid utsläpp i län med kärn- län utan kärnkraftverk kraftverk

LÄNSSTYRELSEN l. Larmmøttagare/ - vakthavande beslutsfattare 100

2. Länsstyrelsens ledning - och stf 48 8 40 Landshövding - 24 4 20 Länspolischef

5. Beredningsorganisationen

- 250 200 200 Läge m.m. - Information 500 200 400

- Samband och expedition 500 100 400

FÄLTORGANISATIONEN

6. Kommunala räddningstjänsten

- 1000 150 800 Ledningspersonal - - 800 - Fältpersonal

7. Polisen

- l 400 200 1200 Ledningspersonal - - 800 - Fältpersonal

8. Andra statliga myndigheter

- 1000 50 - Lcdningspcrsonal - - 300 - Fältpersonal

9. Jordbruket

150 20 - -_ Ledningspersonal - - 100 100 Fältpersonal

10. Hälso- och sjukvården

- 1400 50 - Ledningspersonal - - 800 - Vårdpersonal

ÖVRIGA

11. Kommunen iövrigt

- 1700 100 - Kommunledningen - - 100 - Socialförvaltningen - - 100 200 Miljö-och hälsoskydds-

förvaltningen - Tekniska förvaltningar - 100 -

- Information 1200 200 500

12. Transportföretagen - - 50 - Ledningspersonal

Summa (avrundade tal) 9 600 4 600 4 200

118 Utbildning och övning

med de berörda organen anta en verksamhetsplan som anger vilken utbildning och övning som skall genomföras på regional nivå för insatser vid stora olyckor. Verksamhetsplanen skall också visa när de olika slagen av utbildning och övning skall äga rum och i stora drag vilket innehåll verksamheten skall ha. Den mer detaljerade planeringen och genomförandet av utbildningen och övningarna skall ske i regi av de olika organen. Det är särskilt viktigt att länsstyrelserna i samråd med berörda organ själva svarar för vissa slag av utbildning och för övningarna. Utredningen anser att centrala expertmyndighe- ter - t.ex. SKI, SSI, kemikalieinspektionen eller sprängämnesinspektionen skall delta i utformningen av de händelseförlopp och andra förutsättningar som fordras för övningarna. En del former av specialutbildning kan behöva genomföras på central nivå. Räddningsverket bör i sådana fall kunna uppdra åt andra centrala myndigheter att i detalj planera och även genomföra utbildningen. Inom det radiologiska omrâdet räddningsverket enligt utredningen ge i uppdrag åt

s_kall

statens strålskyddsinstitut att svara för utbildning och övningar. Det innebär att SSI tilldelas särskilda medel för verksamheten. Utredningen föreslår att räddningsverket liksom hittills skall ha

vidare

budgetansvar för den regionala utbildnings- och övningsverksamheten. Räddningsverket skall alltså fördela anslagna medel för utbildning och övning mellan olika myndigheter. Utredningen vill understryka att en utbildnings- och övningsverksamhet med den föreslagna inriktningen kommer att vara till nytta även för de förberedelser som räddningstjänsten i krig fordrar. Den personal som svarar för ledning och stabsarbete vid räddningsinsatser i samband med stora olyckori fred har i allmänhet samma slag av uppgifter i krig. Utbildning och övningar för fredsorganisationen kommer att kunna utgöra en grund som i lämplig utsträckning kompletteras för att tillgodose de krav som krigsorganisationen ställer. En sådan samordning kommer också i hög grad att minska de brister som föreligger i utbildningen av ledningsorganisationen för verksamheten i krig. Samordningen underlättas av att räddningsverket i båda fallen svarar

för planering och genomförande på central nivå av verksamheten.

7.3.6 Tekniska hjälpmedel för utbildning och övningar

En effektiv utbildning och övning fordrar bl.a. goda tekniska hjälpmedel. räknar med att räddningsverket följer utvecklingen av simula- Utredningen torer och annat som kan bidra till att organisationens deltagare får mesta möjliga kunskaper och färdigheter under den tid som de avsätter för verk-

samheten. Det finns numera förutsättningar att utveckla ett övningsmaterial

som innebär att varje deltagare enskilt i en persondator kan öva rutiner i t.ex. beslutsprocessen och annat som kräver förberedelser. Det ger också ny goda möjligheter att komma in i verksamheten. personal i organisationen

Övningsmaterialet bör kunna utformas som ett spel, som gör det möjligt

för deltagarna att vid en tänkt olycka fatta olika beslut om räddningsarbetet. Deltagarna bedömer vidare vilka konsekvenser dessa beslut får och gör nya

Utbildning och övning 119

avvägningar som påverkar utgången av räddningsverksamheten. Det ingår i räddningsverkets ansvar för utveckling av utbildnings- och övningsverksamheten att utforma och anskaffa hjälpmedel även för enskild utbildning och övning av denna typ.

7.3.7 Utvärdering av totalövningar

Utredningens tidigare förslag Utredningen betonade i rapporten om ledning och samordning att de övningar som förekommer måste planläggas och genomföras på ett effektivare sätt. Lika viktigt är det emellertid med en omsorgsfull utvärdering och att resultaten av denna tas tillvara i den fortsatta utvecklingen av verksamheten. Utvärdering av de övningar som utredningen i detta betänkande kallar totalövningar har hittills i allmänhet skett i regi av utvärderingsgrupper sammansatta av företrädare för andra länsstyrelser än den som för tillfället övas. Även statens brandnämnd och räddningsverket har svarat för utvärderingar. Företrädare för de myndigheter som har följt eller deltagit i övningar har ibland konstaterat att utvärderingsrapporterna inte speglat de erfarenheter som övningarna har gett. Den kritik som under övningarna har riktats mot de spelande har inte alltid kommit till uttryck i rapporterna. Enligt utredningens mening i rapporten om ledning och samordning skall bedömningar av övningsresultaten utföras av experter som själva har sakkunskap inom olika delar av verksamheten. Experter på t.ex. ledning, organisation, alarmering, samband och information kommer att behövas vid de flesta övningar. Bedömningarna bör vidare göras av ett helt oberoende organ. Det kan vara t.ex. den statliga katastrofkommissionen som är specialiserad på att göra kartläggningar och analyser av b1.a. räddningsorganisationens sätt att fungera. En utökning av katastrofkommissionens uppgifter till att omfatta utvärdering av åtminstone totalövningar skulle leda till ett samordnat utnyttjande av erfarenheter från övningar och från de stora olyckor som inträffar. En annan lösning är att det bildas ett särskilt organ för utvärdering och uppföljning av större övningar. framhöll utredningen. En mer systematiskt genomförd utvärdering fordrar vidare en kontroll som gör det möjligt att i efterhand bedöma vilka åtgärder utvärderingen har resulterat i. Utredningen menade att ansvaret för denna uppföljning bör ligga på rådet för räddningstjänst, som gör de bedömningar som fordras och vid behov för regeringen redovisar vilka ytterligare åtgärder som är nödvändiga.

Remissinstansernas synpunkter De flesta remissinstanserna ansluter sig till eller gör inga invändning mot utredningens förslag att stora övningar skall utvärderas av ett oberoende organ. Socialstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelsen i Hallands län, Landstingsförbundet, Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB, Svenska kommunförbundet, polismyndigheterna i Tierp och Lund samt Västerås kommun

120 Utbildning och övning

stöder utredningens överväganden på denna punkt. Styrelsen för psykologiskt försvar påpekar att den har utvärderat informationsarbetet vid stora övningar och följaktligen skulle kunna spela en viktig roll i de kommande utvärderingarna. Försvarets forskningsanstalt instämmer i önskemålet om en effektivare utvärdering och framhåller att vissa utvärderingar redan sker vid FOA. Räddningsverket anser att utvärderingen av större övningar är en så integrerad del av de centrala myndigheternas tillsyn att ansvaret för utvärderingen bör ligga på dessa - i det här fallet räddningsverket. Rådet för räddningstjänst bör vid behov ta initiativ till de förbättringar som har föreslagits genom utvärderingen. Räddningsverket får stöd i sin bedömning av Statskontoret, riksrevisionsverket och statens strålskyddsinstitut.

Utredningens slutliga förslag Utredningen står fast vid sitt förslag att ett oberoende organ. Lex. katastrofkommissionen. skall sammanställa och bedöma resultaten av totalövningarna. Det framstår som angeläget med hänsyn till den betydelse det har för kontrollen av utbildnings- och övningsverksamheten att utvärderingarna sker inom ett organ som är specialiserat på uppgiften. Katastrofkommissionen har en liten stab av egen personal och anlitar expertis från myndigheter och från forskningsinstitutioner för delundersökningar av olika slag i samband med de allvarliga olyckor som inträffar. För värderingen av det material som kommer fram och för utformningen av den rapport som varje undersökning resulterar i svarar kommissionens ledamöter. Den erfarenhet som kommissionen har samlat under de hittillsvarande verksamhetsåren kommer att vara en värdefull tillgång även vid utvärdering av totalövningar som avser stora olyckor. Mycket talar för att kommissionen kommer att arbeta på samma sätt som vid undersökningar efter verkliga händelser. Det innebär att kommissionen för dessa uppgifter knyter sakkunskap av olika slag till verksamheten. Valet av experter blir beroende av vilken typ av olycka som övningen avser. En sådan organisation gör det möjligt att i enkla former se till att erfarenheterna från inträffade stora olyckor tas tillvara i utbildnings- och övningsverksamheten. Ett effektivt utnyttjande av erfarenheterna av totalövningarna fordrar en samordning av de bedömningar som katastrofkommissionen gör och det ar- bete som tillsynsmyndigheterna räddningsverket och andra fackmyndigheter - fortlöpande utför. De hittills genomförda undersökningarna efter allvarliga olyckor visar att det finns goda förutsättningar för en sådan samordning. Tillsynsmyndigheternas uppgift är att bistå med underlag för kommissionens bedömningar och att se till att resultaten tas till vara för olika slag av förbättringar i verksamheten. Utredningen föreslår att kommissionen skall överlämna sina rapporter från totalövningarna både till tillsynsmyndigheterna och till rådet för räddningstjänst. Rådet bör enligt utredningens mening göra en samlad uppföljning av de utvärderingar katastrofkommissionen har gjort. Det innebär att rådet för berörda centrala myndigheter redovisar vilket resultat som utvär-

Utbildning och övning 121

deringarna har gett och vid behov för regeringen framlägger vilka ytterligare åtgärder som rådet anser nödvändiga. Utredningen föreslår vidare att ansvaret för utvärdering av stabsövningar skall ligga på räddningsverket. De omständigheter i samband med stabsövningarna som är av mer principiellt intresse bör verket redovisa för rådet för räddningstjänst, som även i dessa fall bedömer vilket resultat utvärderingen har gett och vilka ytterligare åtgärder som eventuellt bör vidtas.

8 Information och

varning

8.1 Behovet av information vid stora

olyckor

8.1.1 Inledning

Informationsverksamheten är en mycket viktig del av räddningstjänsten vid stora olyckor. En bra information till myndigheter och enskilda skapar förutsättningar för ett framgångsrikt räddningsarbete. Omvänt kan en dåligt skött informationsverksamhet orsaka ytterligare skador. Dessa slutsatser gäller även vid händelser som inte är så allvarliga att de fordrar räddningstjänst. En effektiv informationsverksamhet måste utgå från människornas behov. Syftet skall vara att stödja de enskilda människorna så att de själva kan besluta vilka åtgärder de skall vidta. Informationen måste vara öppen och sann samt lämnas så tidigt som möjligt. Det är också viktigt att informationen från olika myndigheter är samordnad och samstämmig så att myndigheterna inte lämnar ”dubbla budskap”.

8.1.2 Informationsverksamhetens olika faser

En stor olycka - det kan vara t.ex. en kärnenergiolycka, stora översvämningar eller ett utsläpp av giftiga kemiska ämnen - skapar ett mycket stort behov av information. Erfarenheterna av informationsverksamheten vid olika slag av olyckor visar att allmänhetens behov av information omfattar fyra mer eller mindre väl urskiljbara skeden. Det första skedet är hotskedet, när det föreligger omedelbar fara för liv, egendom och miljö. Under det efterföljande akutskedet skadas eller förstörs liv, egendom och miljö. Det är osäkert om och när räddningsorganen kan bemästra situationen. Under det tredje skedet, när stabiliseringen har börjat, kan förstörelsens och skadornas omfattning överblickas och räddningshar kontroll över situationen. organen Sedan följer ett återhämtningsskede när räddningsinsatsen kan slutföras, människor är Omhändertagna och egendom och miljö börjar att återställas . Under hot- och akutskedena måste informationen i första hand göra hotet Människor skall varnas och få omedelbar synligt. och direkt vägledning om de åtgärder som de behöver vidta för att skydda sina liv och sin egendom. Informationen kan också ge vägledning om allmänhetens medverkan i räddningsinsatserna.

124 och varning

Information

mellan akut- och stabiliseringsskedena kommer I övergången många människor att från myndigheterna vilja ha förklaringar till händelsen, dess orsaker, förlopp och konsekvenser. Massmedierna har en mycket viktig roll för dessa informationsbehov. Under komatt tillgodose återhämtningsskedet mer massmedierna att i ökad grad kritiskt granska räddningsinsatsen och samhällets för att förebygga en upprepning av den inträffade hänåtgärder delsen.

8.1.3 Informationsverksamhetens inriktning

Utredningen anser att myndigheternas planering för att tillgodose människors behov av information vid en allvarlig olycka kan inriktas i huvudsak på två slag av åtgärder: till den direkt berörda allmänheten inför det omedelbara hotet (1) Varning information om hur allmänheten skall om en olycka och vägledande skydda liv och egendom; för eller förklaringar till den inträffade olyckshändelsens (2) Redogörelser och konsekvenser för berörda människor (utgör också orsaker, förlopp underlag för normal nyhetsinformation).

En olycka av mycket stor omfattning ställer självfallet alldeles särskilda krav på informationsverksamheten. Detta gäller om olyckan kräver stora förluster i liv och leder till att många blir svårt skadade. Kraven på information ökar om olyckan medför en sådan förstörelse av egendom och miljö att människor inte kan använda sina normala bostäder och arbetsplatser utan måste evakueras till andra orter för kortare eller längre tid. Denna informationsverksamhet fordrar en kraftsamling av informationsresurser och en omfattande samordning av de berörda organens åtgärder.

8.2 skyldighet att informera Myndigheters

att informera i Allmänna bestämmelser som ålägger statliga myndigheter finns i frågor som gäller deras verksamhet El Förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet.

Skyldigheten avser information till parter och intressenter i de ärenden som förekommer. allmänna skyldighet att informera inom sitt verksamhets- Myndigheters område regleras vidare i

ü Förvaltningslagen (1986:223). och kommunala Förvaltningslagen gäller alla statliga, landstingskommunala myndigheter på central, regional och lokal nivå. Den ålägger varje myndighet att ge upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor inom myndighetens verksamhetsområde. Enskilda är i dessa fall inte bara utan också allmänheten och massmedierna. Myndigparter och intressenter heten skall lämna information, råd eller annan hjälp i den utsträckning som

Information och varning 125

är lämplig med hänsyn till frågans art och den enskildes behov av vägledning. Bestämmelser om skyldigheten att informera om åtgärder som skall vidtas vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning finns i D Räddningstjänsförordningen (1986:1107).

Länsstyrelsen skall enligt räddningstjänstförordningen upprätta en plan för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Planen skall visa bl.a. hur information skall lämnas till allmänheten om ett inträffat eller förestående utsläpp och om de skyddsåtgärder som är nödvändiga. Räddningsverket skall enligt räddningstjänstförordningen ge föreskrifter om räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen och utöva tillsyn över länsstyrelsens planläggning. Skyldigheten för centrala myndigheter att informera vid utsläpp av radioaktiva ämnen direkt eller indirekt i instruktionen regleras för respektive myndigheter. Sådana bestämmelser finns i D Förordningen (1988:295) med instruktion för statens strålskyddsinstitut; D Förordningen (1988:523) med instruktion för statens kärnkraftinspektion; och D Förordningen (1988:1040) med instruktion för statens räddningsverk.

SSI skall enligt sin instruktion sprida upplysning om strålskyddet samt om strålning och egenskaper och användningsområden. Till institutets uppgifter hör särskilt att informera om de faror och olägenheter som kan bli följden av strålning. SKI skall aktivt bidra till att ge allmänheten insyn i och information om det arbete på kärnsäkerhetsområdet som äger rum i landet. Räddningsverket har enligt sin instruktion till uppgift att samordna samhällets verksamhet som gäller befolkningssskydd och räddningstjänst och att informera om verksamheten. Föredraganden underströk i propositionen om inrättandet av räddningsverket att verket skall svara för en övergripande samordning av informationen om skydd och räddning i krig. Räddningsver-

kets uppgifter gäller under fredstid också olycksrisker, skadeförebyggande

åtgärder och hur människor bör handla när en olycka har inträffat.

8.3 Riktlinjer för informationsverksamheten vid

kärnenergiolyckor

Haveriövningar vid svenska kärnkraftverk i början av 1980-talet visade på behovet av riktlinjer för informationen i händelse av en svensk kärnenergiolycka. Enligt de riktlinjer som SSI, SKI, räddningsverket och länsstyrelserna i län med kärnkraftverk

gemensamthar utarbetat skall informationen

upplysa om händelseförloppet, orsakerna och de väntade konsekvenserna. Riktlinjernas bakgrund är att en svensk kärnenergiolycka kommer att få en omfattande publicitet och medföra stora krav på information till medborgarna. De viktigaste målgrupperna för informationen är de som bor eller vistas i området runt kärnkraftverket och deras anhöriga. Länsstyrelsen skall ge råd till dem som bor i närheten av kraftverket om

126 och varning

Information

hur de bör handla. Det måste framgå vilka motiv råden har så att de drabbade förstår bakgrunden och inser sammanhangen. Det är av största betydelse att myndigheterna och kraftföretaget samordnar sin information. Rutiner måste finnas för information även till befolkningen i de angränsande länen. Riktlinjerna för informationsverksamheten har i någon mån omarbetats efter Tjernobylolyckan. Riktlinjerna avser i fortsättningen även åtgärder vid olyckor i utländska kärntekniska anläggningar.

8.4 Informationsverksamheten i samband med

Tjernobylolyckan

8.4.1 Inledning

Som har framgått av redogörelsen i kapitel 1 gav SKI och SSI gemensamt i Göran Steen att granska verksamheten inom de uppdrag åt generaldirektör båda myndigheternas ansvarsområden till följd av Tjernobylolyckan. Steen

har i sin slutrapport Beredskap efter Tjernobyl utförligt beskrivit och analyse-

rat informationsverksamheten i samband med Tjernobylolyckan. I slutrapporten använder Steen begreppet information som benämning på (1) Operativ information, dvs. faktauppgifter som en myndighet behöver för att kunna utföra de åtgärder som den är ålagd; och

(2) Övrig information, dvs. upplysningar och -faktauppgifter som den en-

skilde behöver för att kunna bedöma det inträffade och konsekvenserna för den egna situationen. De båda slagen av information skall enligt Steens utredning alltid återspegla får inte förekomma mellan samma budskap. Någon skillnad i faktainnehåll den operativa informationen och informationen till allmänheten. Operativ information kan t.ex. vara enbart en uppräkning av faktauppgifter, medan informationen till allmänheten dessutom bör innehålla en bakgrundsredovistill svåra begrepp och en beskrivning av eventuella konsening, förklaringar kvenser.

8.4.2 Olika myndigheters åtgärder

SSI Det visade sig vid Tjernobylolyckan att SSI inte kunde organisera informationsverksamheten enligt den beredskapsplan som gällde vid det tillfället. inte Ett skål var att olyckan inte hade hänt i Sverige och att det följaktligen som kunde lämna information. SSI inrättade en fanns någon länsstyrelse provisorisk organisation, som efter några dagar svarade för informationsverksamheten. SSI:s egna personalresurser räckte inte för den utökade informationsverksamheten. Arbetet fordrade SKI bidrog med personal - seförstärkningar.

Information och varning 127

nare bl.a. också civilförsvarsstyrelsen, FOA och länsstyrelserna i län med kärnkraftverk. Det var tekniskt svårt för SSI att ta emot alla samtal. Under en av förmiddagarna i första veckan registrerade televerket omkring 30000 uppringningar vid SSI:s växel. Endast en bråkdel av de uppringande kom igenom med sina samtal.

SK I Även SKI:s beredskapsplan utgick vid tidpunkten för Tjernobylolyckan från att länsstyrelsen i det län där utsläppet hade inträffat gav information. SKI hade ett informationssekretariat med en chef och en handläggare. Sedan det hade klarlagts att utsläppet kom från en utländsk kärnteknisk anläggning konstaterade SKI att den information som andra myndigheter, allmänheten och massmedierna behövde i huvudsak var av strålskyddskaraktär och skulle lämnas av SSI. SKI bidrog i fortsättningen med personal för SSI:s informationsarbete.

Andra centrala myndigheter När Tjernobylolyckan inträffade hade inga andra centrala myndigheter än SSI och SKI någon särskild planering för informationsverksamheten vid en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Som framgått deltog civilförsvarsstyrelsen och FOA emellertid i SSI:s informationsverksamhet.

Länsstyrelserna Efter den inledande fasen efter Tjernobylolyckan kom länsstyrelserna i län med kärnkraftverk i huvudsak att vidarebefordra SSI:s information och ge information om förhållandena i länet. Informationsverksamheten fördes senare över till olika enheter i den ordinarie länsstyrelseorganisationen och till lantbruksnämnden. Länsstyrelserna i övriga län hade vid Tjernobylolyckan ingen planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Länsstyrelserna i Gävleborgs och Västernorrlands län fick på grund av nedfallet i dessa län komplettera sin organisation för att kunna svara på frågor från allmänheten, kommunerna och företagen. De båda länsstyrelserna inrättade först särskilda informationskanslier men förde efter hand över informationsverksamheten till olika enheter inom länsstyrelsen och till lantbruksnämnden och sjukhusfysiker.

Kommunerna och landstingen

En planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen fanns bara i kom-

munerna inom inre beredskapszonen och indikeringszonen i län med kärnkraftverk. De kommuner som fick det största nedfallet hade ingen planering för sin informationsverksamhet. Det var naturligt för kommunerna att ge miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i uppdrag att svara för informationen på den lokala nivån. Landsting-

128 och varning

Information

ens vårdcentraler informerade på många håll om de medicinska konsekvenserna.

8.4.3 Undersökningar av rapporteringen och attityderna

Enligt de olika undersökningar som styrelsen för psykologiskt försvar uppdrog åt olika forskare att göra fick nedfallet av radioaktiva ämnen ett betydande utrymme i svenska medier både på riksnivå och på lokal nivå. Bland riksmedierna var intresset störst under de första veckorna. Det minskade sedan märkbart under den tredje och fjärde veckan (15-25 maj). De lokala medierna i de mest drabbade områdena ägnade däremot stor uppmärksamhet åt skeendet under hela våren 1986. Förhållandet skall ses mot bakgrund av hur nedfallet fördelade sig geografiskt och vilka problem som det aktualiserade i de mest drabbade områdena - och när. Betesförbudet från mitten av maj och in i juni orsakade stora problem i de län där friklassningen drog ut på tiden. Från att till en början ha framstått som en såkerhetsåtgärd under två veckor till följd av jodproblemet, förlängdes betesförbudet på obestämd tid i bl.a. Uppsala och Gävleborgs län. Orsaken var de höga halter av cesium som framkom vid mätningar i dessa län. Den oväntade av betesförbudet uppfattades som en försämförlängningen ring av läget och satte tydliga spår i massmedierna. Kritik och misstroende mot de centrala myndigheterna och deras informationsverksamhet präglade senare hälften av maj. Förtroendekrisen var ett faktum, framhålls det i en av undersökningarna. Enligt lantbrukarna och de regionala eller lokala mynvisade de centrala myndigheterna -främst SSI och lantbruksstydigheterna relsen - bristande förståelse för de praktiska problem som deras rekommendationer förorsakade. Betesproblemen spetsades till genom att de kopplades ersättningen till lantbrukarna. ihop med frågan om den ekonomiska Undersökningarna visar att lantbruksproblemen satte sin prägel på massmediernas rapportering under de olika perioderna. En stor massmedia] uppmärksamhet ägnades emellertid även åt planeringen av hela beredskapen. Detta ämne återkom i rapporteringen under hela perioden - som regel med kritik mot myndigheterna. Inte i någon av undersökningarna finns det tecken som tyder på att myndigheterna - och främst SSI - hade problem med att få utrymme för sin information i press, radio och tv. Tvärtom tillmätte medierna myndigheternas besked på presskonferenser och deras pressmeddelanden ett mycket högt nyhetsvärde. De fick en stor genomslagskraft särskilt under de två-tre första veckorna efter olyckan.

8.5 SSI:s och SKI:s nya informationsberedskap

8.5.1 Inledning

SSI och SKI har efter Tjemobylolyckan genomfört förändringar i den informationsberedskap som skall fungera vid en kärnteknisk olycka i Sverige eller

l

Information och varning 129

utomlands. De båda myndigheterna anser det självklart att de i en gemensam organisation skall samordna sina informationsresurser. En utgångspunkt för den nya organisationen är att stora delar av framför allt informationen till allmänheten lämnas lokalt och regionalt. Den centrala organisationen måste därför vara beredd att ge lokala och regionala myndigheter service i deras informationsarbete. Den skall fånga upp informationsbehov som lokala och regionala informatörer möter och utarbeta det material som behövs. Det kan vara fråga om hur centrala expertmyndigheter bedömer en trolig händelseutveckling och konsekvenserna av den.

8.5.2 Gemensam informationsenhet

Den för SSI och SKI gemensamma informationsenhet som skall börja fungera vid en olycka består av en planeringsgrupp, en pressgrupp och en upplysningsgrupp. Planeringsgruppen skall löpande analysera informationsbehoven och se till att det finns begripliga beskrivningar och förklaringar av händelsen. Pressgruppen och upplysningsgruppen skall sörja för en god och snabb information till massmedierna och allmänheten om händelsens utveckling och konsekvenser. En samordning av de centrala informationsresurserna innebär att medierna vid utsläpp av radioaktiva ämnen har ett presscentrum att vända sig till och att den centrala informationen till allmänheten lämnas från en upplysningsgrupp. Personal från SSI och SKI kommer att bemanna den föreslagna nya informationsenheten. Personal kommer emellertid att behövas även från andra myndigheter - bl.a. räddningsverket, naturvårdsverket, invandrarverket, konsumentverket, socialstyrelsen och överbefälhavaren.

8.6 Informationshandbok för mot beredskapen

kärnenergiolyckor

Vid en kärnenergiolycka inom eller utom landet är det viktigt att de olika myndigheter som har handlar snabbt och rätt. Till detta

beredskapsuppgifter

kommer att myndigheterna bör samordna sina åtgärder. Regeringen uppdrog efter Tjernobylolyckan åt räddningsverket att utarbeta en informationshandbok som skulle underlätta handlande vid en kärnmyndigheternas energiolycka. När uppdraget redovisades för riksdagen (prop. 1986/87:18) framhöll regeringen att myndigheternas insatser skulle bli effektivare och att allmänhetens förtroende för myndigheternas och samhällets totala beredskap skulle förbättras. Arbetet med informationshandboken har resulterat i en preliminär version som under våren 1988 granskades av ett antal remissinstanser. Informationshandboken består av en del med åtgärdskalendrar och en faktadel › den senare har utarbetats av SSI. Den första delen innehåller exempel på handlingsplaner och checklistor. Räddningsverket ger även rekommendationer om vilken typ av information som är att föredra vid olika tillfällen. Det finns vidare förteckningar över massmedier och myndigheter med beredskapsan-

130 Information och varning

svar. Faktadelen är avsedd att vara ett uppslagsverk i ämnena strålning, strål-

skydd. kärnteknik och säkerhetsarbete. framhåller att informationshandboken skall vara ett stöd Räddningsverket vid till dem som på ett eller annat sätt bli engagerade i informationsarbetet får emellertid inte betraktas som en ersättning för en olycka. Handboken

eller lokala informationsplaner. Åtgärdsdelen skall

egna centrala. regionala i väsentliga delar kunna tillämpas även vid andra allvarliga olyckor och vid händelser som inte fordrar räddningstjänst.

8.7 Utredningens förslag

8.7.1 att informera och varna

Skyldigheten

Föreskrifter för ägare eller innehavare av anläggning

till allmänheten finns Föreskrifter om skyldighet att planera för information vid utsläpp av radioaktiva ämnen. endast när det gäller räddningstjänst Denna skyldighet regleras i räddningstjänstförordningen. l förordningen

finns också föreskrifter om att de som bor inom den inre beredskapszonen sätt skall informeras om innehållet i den plan som länsstyrelsen på lämpligt vid utsläpp av radioaktiva ämnen. skall upprätta för räddningstjänsten Räddningsverket har gett ut allmänna råd om planering av åtgärder vid utämnen. Dessa innehåller kompletterande rekommensläpp av radioaktiva dationer om informationsverksamhetens planering. att i samråd Regeringen uppdrog den 8 september 1988 åt räddningsverket med berörda myndigheter klargöra vilka åtgärder som fordras med anledom åtgärder för information till allmänning av en OECD-rekommendation heten och allmänhetens i beslutsprocessen som avser beredskadeltagande Räddningsverket redovisade sitt uppdrag i japen mot kemikalieolyckor. nuari 1989. OECD-rekommendationen innebär bl.a. att de industrier som hanterar

bör förse myndigheterna med det underlag som dessa befarliga kemikalier höver för sin information till den berörda allmänheten. Räddningsverket framhåller att det behövs en komplettering av 43§ räddningstjänstlagen för skall kunna tillämpas med stöd av lagstiftning i Sveatt rekommendationen

rige. skall ägaren eller innehavaren till en an- Enligt 38§ räddningstjänstlagen läggning som avses i 43 § vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från anunderrätta länsstyrelsen, polismyndigheten och räddningskåren, läggningen Underom utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten. skall också lämnas om det föreligger överhängande fara för ett sårättelse en allmän bestämmelse om skyldigheten att dant utsläpp. 39 § innehåller varna och larma för den som upptäcker en fara. Det finns emellertid ingen bestämmelse om att ägaren eller innehavaren till anläggningen uttrycklig allmänheten. skall vidta åtgärder för att direkt varna och informera Inte heller i 43 § finns uttryckliga föreskrifter om skyldighet att vidta förtill allmänheten. Anläggningens inberedelser för varning och information

Information och varning 131

nehavare eller ägare är emellertid skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom samt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa skador. Denna skyldighet bedöms omfatta även varning och information. Detta kommer till uttryck i räddningsverkets allmänna råd för tillämpning av 43§ räddningstjänstlagen. I de allmänna råden ger räddningsverket vägledning för urval av s.k. §43anläggningar och för de åtgärder som bör vidtas i syfte att hindra och begränsa skador. Räddningsverket ger bl.a. exempel på åtgärder som en anläggningsägare eller innehavare kan vara skyldig att vidta med stöd av 43§ räddningstjänstlagen. Ett sådant exempel - det gäller industrier, depåer av olika slag, bangårdar, terminaler och lager - är information till allmänheten om verksamhetens art. larmsignaler vid olyckor och vilka åtgärder som den berörda personalen och allmänheten bör vidta för att skydda sig. En anläggningsägare eller innehavare bör också vidta åtgärder för att kunna alarmera räddningstjänsten och varna allmänheten. Enligt utredningens mening har allmänheten, som OECD uttrycker det, rätt att känna till de förhållanden och företeelser i samhället som innebär risker för skador på liv, egendom och miljö. Allmänheten har också rätt att känna till vilka åtgärder som samhället vidtar för att förhindra allvarliga olyckor och vilka åtgärder människor själva måste vidta vid allvarliga olyckor. Föreskrifter behövs bl.a. eftersom åtgärder för att säkerställa varning och information i många fall kommer att leda till vissa kostnader för innehavarna eller ägarna av anläggningarna. Utredningen föreslår att det skall finnas föreskrifter i lag om skyldighet för en ägare eller innehavare av en anläggning, där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. att varna och informera allmänheten vid en allvarlig olycka. Utredningen föreslår vidare att det skall föreligga en skyldighet att informera den berörda allmänheten om förekomsten av farlig verksamhet i anläggningen samt om de åtgärder som har vidtagits för att förhindra olyckor och de åtgärder som planerats för den händelse en olycka trots allt skulle inträffa.

Föreskrifter för länsstyrelser och kommuner En viktig förutsättning för människors beredskap att i ett nödläge lyssna på varningsmeddelanden m.m. och deras benägenhet att agera efter myndigheternas vägledning är att de har god kunskap om riskerna för allvarliga olyckor. De skall också ha god kunskap om de räddningsåtgärder samhället planerar i händelse av en allvarlig olycka och om de åtgärder som de själva i så fall måste vidta. Räddningsverket framhåller i sin skrivelse om den svenska tillämpningen av OECD-rekommendationen att myndigheterna har ett ansvar för att allmänheten får information. I räddningstjänstlagstiftningen finns som tidigare nämnts endast bestämmelser om räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Det finns i räddningstjänstlagen ingen föreskrift om informationsplikt som gäller den kommunala räddningstjänstplaneringen. Rädd-

132 Information och varning

ningstjänstlagen anger vilka uppgifter de kommunala räddningstjänstplanerna skall innehålla men föreskriver ingenting om planering av information och varning av allmänheten. OECD-rekommendationen bör den berörda allmänheten ges till- Enligt fälle att lämna synpunkter vid utarbetandet av samhällets räddningstjänstplaner. Systemet med kommunalt självstyre och offentlighetsprincipen gör det möjligt för Sverige att uppfylla denna rekommendation. Innan kommufastställer sina räddningstjänstplaner bör de redonerna och länsstyrelserna visas offentligt och de berörda få tillfälle att ge synpunkter på innehållet. Utredningen anser att kommuner och länsstyrelser bör vidta åtgärder för att allmänheten skall få veta mera om olycksrisker och räddningstjänstplanering. Utredningen föreslår att bestämmelser skall föras in i räddningstjänstlagen om att kommuner och länsstyrelser när och i räddningstjänstförordningen det gäller kommunal räddningstjänst skall planera för varning och information till allmänheten. Kommuner och länsstyrelser skall vidare enligt försladen berörda allmänheten om denna planering get vara skyldiga att informera och vad den innebär för den enskilde i händelse av en allvarlig olycka.

Allmänna råd för tillämpning av föreskrifterna

Tillkomsten av räddningstjänstlagen och de förslag till nya föreskrifter för av informationsverksamheten som utredningen redovisar i detta utveckling betänkande att räddningsverket utarbetar allmänna råd gör det angeläget som vägledning för länsstyrelsernas och kommunernas planering av informationsverksamheten. Det finns skäl att samordna dessa med de riktlinjer och allmänna råd som lämnas av styrelsen för psykologiskt försvar om den kommunala informationsverksamheten i samband med bl.a. fredskatastrofer och i krig. har tidigare redovisat de riktlinjer för informationsverksam- Utredningen vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Dessa heten som ingår i räddningstjänsten för utformriktlinjer bör enligt utredningens mening vara en utgångspunkt för informationsverksamheten vid allvarningen både av generella riktlinjer liga olyckor och av särskilda riktlinjer för vissa typer av allvarliga olyckor, Det ankommer att t.ex. för allvarliga kemikalieolyckor. på räddningsverket i samverkan med myndigheter som ingår i rådet för räddningstjänst utarbeta både de generella och de särskilda riktlinjerna för informationsverksamheten vid allvarliga olyckor. Utredningen anser att åtgärdsdelen i räddningsverkets informationshandbok för insatser vid kärnenergiolyckor skall utvecklas till en handbok vid alla typer av allvarliga olyckor. De åtgärder som särskilt behövs för bl.a. kärnenergiolyckor kan redovisas tillsammans med faktadelen, som beskriver strålning och kärnteknisk verksamhet. Handboken bör utgöra ett komplement till de riktlinjer och allmänna råd för planering m.m. av informationsverksamheten som räddningsverket också utarbetar.

Information och varning 133

8.7.2 Övrigt om varning till allmänheten

Principer Förutsättningarna för att kunna varna och vägleda allmänheten under hotoch akutskedena kan bli avgörande för möjligheterna att rädda liv och egendom. Planeringen för detta informationsarbete bör därför enligt utredningens uppfattning prioriteras. Det är angeläget att varnings- och informationsåtgärderna under dessa skeden präglas av snabbhet, tydlighet och säkerhet. Den direkt vägledande informationen skall också vara sann, återkommande och entydig, så att det inte ges utrymme för missförstånd, ignorans eller tolkningar att faran inte är reell eller överhängande. Informationen måste vidare så snabbt som möjligt ange förekomsten av omedelbar fara och ge besked om vad som kan göras för att hindra eller undvika olyckan eller för att mildra konsekvenserna. Dessa förhållanden ställer stora krav på de tekniska systemens tillgänglighet, en klar ansvarsfördelning och långt drivna förberedelser. Det fordras ofta även automatik i genomförandet. Kraven på säkerhet gör det nödvändigt med regelbundet återkommande kontroller av system och rutiner. Den som snabbast får kännedom om hotet och bedömer den omedelbara faran skall se till att allmänheten varnas och informeras. Tyngdpunkten i pla-

nering och genomförande av insatser för att tillgodose informationsbehovet

ligger därför på den kommunala räddningstjänsten och på ägare eller innehavare av anläggningar där farlig verksamhet förekommer. Ansvaret för varning efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen - och inför hotet om ett sådantligger på länsstyrelserna och på ägarna av de kärntekniska anläggningarna. Utredningen anser att varning till allmänheten vid allvarliga olyckor i

fredstid och varning till allmänheten i krig bör kunna utvecklas efter samma

principer. Det innebär att radion skall vara det grundläggande varningssystemet i hela landet. I områden där farlig verksamhet äger rum bör varning genom radion kompletteras med utomhus- och inomhusalarmering. Som tidigare framgått anser utredningen att kommunerna och anläggningarnas ägare eller innehavare inom riskområdena skall ta ett ökat ansvar för varningssystemens utbyggnad. Staten svarar för de kompletteringar som behövs för att säkerställa varning av allmänheten i krig. Som utredningen också har föreslagit skall kommunernas och ägarnas eller innehavarnas ansvar läggas fast i räddningstjänstlagen. De freds- och krigstida varningssystemen bör vara helt integrerade.

Varningsmeddelanden i radio och tv Sedan i början av 1980-talet finns det förberedda rutiner för sändning av viktill allmänheten i radio och tv. Rutinerna innebär tigt meddelande att statliga och kommunala myndigheter och en del företag efter begäran via SOS-centralen kan få sända meddelanden i lokalradion eller - efter beslut av riksradions sändningsledning -i riksradion och i tv. Dessa meddelanden är av två slag: ( 1) larmmeddelanden som sänds i olyckssituationer när det föreligger

134 och varning

Information

omedelbar fara för liv och egendom eller miljö och (2) servicemeddelanden som myndigheterna använder sig av i andra situationer. Lokalradion har i ökad utsträckning kommit att utnyttjas för sändning av myndighetsmeddelanden - både larmmeddelanden vid olyckor och servicemeddelanden, t.ex. trafikinformation. Lokalradion har under senare år utvidgat sin verksamhet i en egen kanal (P4) dygnet runt. Riksradions P3-kanal är emellertid fortfarande radions viktigaste kanal för riksmeddelanden och för lokala varningsmeddelanden. Införandet av den särskilda lokalradiokanalen P 4 har komplicerat förhållandena, eftersom lokalradiokanalen sänder program från de övriga kanalerna under den tid lokalradion inte är i verksamhet. Planeringen av varningssystemet bör därför ändras så att länsstyrelsen och kommunala räddningsorgan utan onödig fördröjning kan få lämna larmmeddelanden i radio och tv i samtliga kanaler. Det ankommer på räddningsverket att i samarbete med Sveriges Radio se till att möjligheterna till sändning föreligger. Länsstyrelserna bör enligt utredningens mening tillsammans med kommunerna, SOS-centralerna och lokalradion överväga vilka typer av larmmeddelanden som skall sändas i olika situationer och hur detta skall ske.

Varning vid utsläpp av radioaktiva ämnen Vid kärnenergiolyckor varnas de människor som finns i den inre beredskapszonen runt de svenska kärnkraftverken genom telefonalarmering. I den centrala alarmeringszonen och i s.k. larmorter (skyddsrumsorter) förekommer också utomhusalarmering genom tyfoner och signalen ”Viktigt meddelande. Som ett komplement till telefon- och tyfonalarmeringen har polisen i de fyra länen med kärnkraftverk mobila högtalare för montering på polisbilar och helikoptrar. En försöksverksamhet pågår också med mobila larmaggregat som är utplacerade vid större fritidsanläggningar, f.ex. campingplatser. Meddelanden i riks- och lokalradion kompletterar inom- och utomhusalarmeringen och underrättar allmänheten i övriga delar av landet om att ett utsläpp har ägt rum eller att det föreligger överhängande fara för utsläpp. Samma sak gäller för varning av allmänheten vid utsläpp från kärnkraftverk i utlandet. När televerket har installerat AXE-systemet i områdena runt kärnkraftverken går det inte längre att använda telefonalarmeringssystemet för varning av de abonnenter som väljer att ansluta sig till det nya systemet. Utredningen återkommer i kapitel 12 till frågor om telefonalarmeringen.

Varning vid kemikalieolyckor m.m. Även vid andra anläggningar än kärnkraftverk där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador finns olika slag av varningsanordningar. Enligt räddningstjänstförordningen får länsstyrelsen medge att den som innehar eller äger en sådan anläggning använder civilförsvarets alarmeringsanordningar. Utrustning för utlösning av denna signal finns som regel i civilförsvarscentraler och telestationer. Det är användarens

Information och varning 135

sak att komplettera utrustningen så att ett industriföretag kan utlösa larmet t.ex. från sin driftcentral. På ett tiotal orter i landet har civilförsvarets alarmeringsanordningar kopplats till industrianläggningar. Detta innebär att företaget vid överhängande fara för en olyckshändelse själv kan ge varning med signalen Viktigt meddelande”. Efter denna signal följer en kompletterande information i radion eller på annat sätt. Endast i mycket få kommuner kan alarmeringsanordningarna utlösas från brandstationen. Räddningsverket har föreslagit kommunerna att så snart som möjligt ordna så att signalen i civilförsvarets alarmeringsanordningar vid en allvarlig olycka skall kunna utlösas från SOScentralen, brandstationen och direkt från olika industrianläggningar. Det finns flera skäl till att de flesta kommunerna ännu inte har vidtagit åtgärder för utlösning av signalen. Ett skäl är att kommunerna inte är skyldiga att installera anordningar för varning av allmänheten. De får vidare bekosta den tilläggsutrustning som fordras. Ett annat skäl är att anläggningsinnehavare och kommuner har avvaktat räddningsverkets allmänna råd om tillämpningen av 43§ räddningstjänstlagen. Utredningen anser att kommunerna och innehavare av anläggningar, där det förekommer farlig verksamhet, bör svara för de kompletteringar till civilförsvarets alarmeringsanordningar som behövs för varning vid allvarliga olyckor i fred. Kommunerna bör liksom innehavare av anläggningar också se till att utbyggnad av alarmeringsanordningar sker i anläggningarnas riskområden där det nu inte finns utbyggda Varningssystem. Ansvaret för denna utbyggnad av varningssystemen bör som framgått regleras i räddningstjänstlagen.

Övriga frågor

Utredningen har konstaterat - bl.a. genom de utvärderingar som styrelsen för psykologiskt försvar har gjort - att kunskaperna om varningssignalen “Viktigt meddelande” hos många människor är mycket dåliga. Utredningen anser att räddningsverket tillsammans med länsstyrelser, kommuner och anläggningsinnehavare väsentligt måste öka sina ansträngningar för att göra signalens användning och innebörd känd hos allmänheten. Utredningen vill dessutom peka på behovet av varning och information till handikappade. Det finns bl.a. ett betydande antal hörselskadade, som inte kan uppfatta signalen ”Viktigt meddelande eller den följande informationen i radio. Räddningsverket, Sveriges radio och socialstyrelsen har tillsammans med handikappinstitutet inlett ett samarbete som avser utveckling av olika former av ljud-, bild- och textkommunikation för bl.a. varning och information till handikappade. Utredningen anser det väsentligt att de berörda organen fullföljer detta utvecklingsarbete. Frågor om varning för de handikappade som bor eller vistas i riskområden i anslutning till bl.a. anläggningar där det bedrivs farlig verksamhet bör prioriteras i utvecklingsarbetet.

136 Information och varning

8.7.3 Övrigt om information till allmänheten

Principer l ett relativt tidigt skede efter en olyckshändelse behövs en information till allmänheten om den inträffade olyckans orsaker, förlopp och konsekvenser. Denna information skall från myndigheternas sida vara öppen, klar och konsekvent. Det primära ansvaret för informationsverksamheten har den myndighet som svarar för ledningen av räddningstjänsten. Olyckshändelsens art och omfattning kommer emellertid att bestämma informationsinsatsens omfattning och inriktning och behovet av samordning. Planeringen måste därför i huvudsak inriktas på att se till att det på olika myndighetsnivåer finns resurser för samordning och informationsinsatser. Det måste också finnas riktlinjer för hur myndigheterna skall planera, samordna och bedriva informationsverksamheten. Erfarenheten har visat att behovet att samordna informationsinsatserna kan bli mycket omfattande vid stora olyckor. Informationsverksamheten ställer stora krav på regelbunden utbildning och övning av personalen. Utredningen har i sina överväganden utgått från en allvarlig olycka av sådan omfattning och art att länsstyrelsen övertar eller från början har ansvaret för räddningstjänsten. I denna situation bör de centrala myndigheterna i första hand stödja länsstyrelsernas informationsverksamhet. Detta stöd måste samordnas för att informationen till allmänheten - direkt eller via massmedierna - skall få sammanhang och konsekvens. De centrala fackmyndigheterna bör samtidigt avlasta länsstyrelserna genom att tillgodose informationsbehov som inte direkt sammanhänger med den operativa verksamheten. Oavsett om länsstyrelsen övertar ansvaret för den kommunala räddningstjänsten eller inte, kommer räddningstjänsten i den kommun där olyckan inträffar som regel att få stora uppgifter av informationskaraktär som direkt sammanhänger med räddningsinsatsen. Det har därför stor betydelse för räddningstjänsten under främst de inledande skedena av en allvarlig olyckshändelse att den kommunala informationsverksamheten är väl planerad och organiserad. Den bör också vara samordnad med länsstyrelsens informa- Detta särskilt informationen vid tionsarbete. gäller en l mycket allvarlig olycka. Dessa förhållanden överensstämmer till stora delar med de omständigheter som kan gälla för den kommunala informationen under krigstid, vilket ger anledning till samordning av planeringen för fred och krig.

Central samordning av informationsverksamheten

Utredningen har i kapitel 5 framhållit att rådet för räddningstjänst får en betydelsfull roll för samordningen av informationsverksamheten bl.a. mellan regeringen och de centrala myndigheterna samt mellan de centrala myndigheterna och de regionala och lokala räddningstjänstorganen. Rådet skall bl.a. sörja för att det finns ett underlag så att informationen är samstämmig och myndigheterna undviker ”dubbla budskap.

_

Information och varning 137

Utredningen vill understryka betydelsen av att de olika centrala myndigheterna behåller sitt ansvar för informationsverksamheten inom respektive områden och sina normala kontakter med regionala och lokala organ. Det gäller också kontakterna med motsvarande myndigheter i andra länder. Rådets åtgärder bör i huvudsak omfatta övergripande bedömningar för olika ansvars- och verksamhetsområden. Rådet bör utöva sin samordning av informationsverksamheten genom att ge bedömningar, riktlinjer och rekommendationer som grund för de centrala och regionala myndigheternas informationsverksamhet. Informationsverksamhetens behov av samspel mellan olika myndigheter vid stora olyckor ställer särskilda krav på en återkommande övningsverksamhet. En viktig uppgift för rådet för räddningstjänst är att upprätta och fastställa en plan för utbildning och övning av informationsverksamheten på central och regional nivå. Som utredningen har framhållit i kapitel 7 bör räddningsverket svara för en Övergripande planering av den regionala övningsverksamheten i samarbete med de berörda centrala myndigheterna och med länsstyrelserna. SSI och SKI har som framgått inrättat en gemensam organisation för den centrala informationsberedskapen vid kärnenergiolyckor. I denna organisation deltar bl.a. också räddningsverket. En utgångspunkt för den nya organisationen är att stora delar av informationen till allmänheten sker regionalt och lokalt. Den centrala organisationen måste därför vara beredd att ge lokala och regionala myndigheter stöd i deras informationsarbete. Den skall fånga upp informationsbehov som lokala och regionala informatörer möter och ta fram informationsmaterial som informatörer och massmedierna

dessa

behöver. Det kan bl.a.vara fråga om hur centrala bedömer myndigheter olyckans orsaker. förlopp och konsekvenser. Det kan finnas anledning att pröva en liknande samordning inom andra områden, där det finns förutsättningar att från olika myndigheter samla fackkompetens, utbildnings- och övningsverksamhet och de sambandsmedel som behövs för en effektiv informationsverksamhet.

För samordning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten inom kemi-

kalieområdet finns sedan flera år ett samarbete organiserat inom arbetsgruppen SAMKEM med räddningsverket som sammanhållande myndighet. I denna grupp deltar bl.a. de centrala myndigheter som enligt utredningens bedömning bör vara representerade i rådet för räddningstjänst när arbetet gäller kemikalieolyckor. Ett mål för samordningsgruppen är att effektivisera och samordna samhällets insatser för att begränsa och avhjälpa skador vid inträffade kemikalieolyckor. En viktig uppgift i detta sammanhang är informationen till allmänheten. Utredningen anser att SAMKEM kan spela en betydelsefull roll för att utveckla informationsverksamheten. Det gäller både den information om risker för kemikalieolyckor, bl.a. i anslutning till tillämpningen av OECDrekommendationen, och den planering och samordning av informationsstödet som fordras vid en allvarlig kemikalieolycka. Räddningsverket bör med utgångspunkt i bl.a. de rekommendationer som kan komma att lämnas av rådet för räddningstjänst, ta initiativ till utveckling av arbetsgruppens infor-

138 Information och varning

mationsarbete. I denna verksamhet bör även den kemiska industrins informationsresurser tas till vara.

Planering och samordning av länsstyrelsernas informationsverksamhet

Planeringen av informationsarbetet är en viktig del av länsstyrelsernas regio- Detta gäller samordningen mellan olika länsnala räddningstjänstplanering. myndigheter och samordningen mellan lokala och regionala organ. Utredningen vill särskilt peka på samarbetet mellan länsstyrelsen och SOS-centrasamt lokalradions och len, polismyndigheterna, sjukvårdshuvudmannen riksradions användning för information till allmänheten. Av stor betydelse är också samarbetet med den informationspersonal som finns vid kärnkraftverken och vid andra anläggningar som är föremål för räddningstjänstplanering. Utredningen vill särskilt framhålla den viktiga roll som länsstyrelsens ledtill allmänheten. Som utredningen har redovisat ning har för informationen utövar den direka ledningen av räddningsinsatsen. Länsräddningsledaren bör koncentrera sina åtgärder till den övergripande ledstyrelseledningen till att allmänheten får information ningen inom länet och aktivt medverka om de omständigheter som råder vid en allvarlig olycka. För denna informationsverksamhet bör de centrala myndigheterna ge länsstyrelsen stöd. kan i sin samordningsroll underlätta läns- Även rådet för räddningstjänst verksamhet samt i sin egenskap av rådgivnings- och bestyrelseledningens till regeringen underlätta länsledningens kontakter med regeredningsorgan ringskansliet. Rådet för räddningstjänst bör således ägna stor uppmärksamhet åt länsstyrelsernas information vid allvarliga olyckor. bedömer resurser för planeringen av den Utredningen att länsstyrelsernas informationsverksamhet som behövs vid en allvarlig olycka är otillräckliga. Endast vid drygt en tredjedel av länsstyrelserna finns en särskild tjänst för en informatör. Utredningen räknar inte med att länsstyrelserna i den ordinarie kommer att ha särskilda informationsenheter med tillräckorganisationen liga resurser för informationsverksamheten vid en allvarlig olycka. En förstärkning både för planering och för genomförande av åtgärder bör ske från andra organ inom länet eller från centrala myndigheter. De centrala myndigheterna är betydligt bättre rustade än länsstyrelserna för information. I de överläggningar utredmed personal och utrustning ningen har haft med företrädare för länsstyrelserna hänvisas till brist på medel för att bl.a. ordna lokaler samt skaffa och installera den sambandsutrustning som behövs för en effektiv informationsverksamhet vid stora olyckor. är ofta tillgången på sambandsmedel av av- Enligt utredningens uppfattning för informationsinsatsernas effektivitet. görande betydelse har tidigare framhållit att planeringen för informationsverk- Utredningen och krig bör samordnas och integreras. Detsamheten vid fredsolyckor för ledning, samordning och information. Utredsamma bör gälla utrustning ningen vill i detta sammanhang erinra om den samordning och integration som för närvarande sker på den kommunala nivån när det gäller utrustning m.m. för alarmering av räddningsorganen, räddningsledning och varning av

Information och varning 139

allmänheten som avser räddningstjänsten i fred och i krig. Det är en uppgift för räddningsverket och Överstyrelsen för civil beredskap att se till att motsvarande samordning och integration kommer till stånd även på den regionala nivån. Det innebär att investeringarna som behövs i krig tas till vara för den fredstida räddningstjänsten vid stora olyckor samtidigt som integration och samordning bidrar till en smidig övergång från freds- till krigsorganisation.

Planering och samordning av kommunernas informationsverksamhet

Som utredningen framhållit har kommunerna en viktig roll för den lokala informationen till allmänheten vid allvarliga olyckor. Detta gäller oavsett om kommunen eller länsstyrelsen leder räddningstjänsten. Kommunen bör planera för informationsverksamhetemoch se till att de informationsresurser som finns inom kommunen kan utnyttjas effektivt vid en olycka. Det hör också till länsstyrelsens skyldighet att planera för övertagandet av ansvaret för den kommunala räddningstjänsten vid omfattande räddningsinsatser och att verka för att kommunernas informationsverksamhet vid en allvarlig olycka är samordnad mellan berörda kommuner samt mellan kommunerna och länsstyrelsen. Utredningen har vid överläggningar med företrädare för kommunerna kunnat konstatera att det föreligger brister i planeringen av kommunernas informationsverksamhet i anslutning till räddningstjänsten vid stora olyckor. De kommunala informationsorganen saknar t.ex. ofta tillräckliga kunskaper om olycksriskerna i kommunen och de räddningstjänståtgärder som skall vidtas i händelse av en stor olycka. Det finns därför skäl för kommunerna att se till att samordning och samverkan utvecklas mellan kommunens räddningstjänst- och informationsorgan samt mellan kommunens informationsorgan och informationsfunktioner vid anläggningar där farlig verksamhet förekommer.

9 Hälso- och

sjukvård

9.1 Behovet av åtgärder inom hälso- och sjukvården

En stor olycka av de olika slag som utredningens arbete avser fordrar som regel en rad olika åtgärder inom hälso- och sjukvården. De omedelbara åtgärderna kan vara en följd av D Skador som människor kan ha fått i samband med olyckan, skador som har drabbat räddningspersonalen under räddningsarbetet och skador som på grund av stress till följd av olyckan har uppstått hos dem som inte är direkt berörda; och El Psykiska reaktioner hos skadade och deras anhöriga, hos andra som upplever händelsen som ett hot och hos räddnings- och sjukvårdpersonal som arbetar inom skadeområdet. En olycka som har orsakat ett utsläpp av farliga kemikalier eller radioaktiva ämnen med mer varaktiga verkningar kan dessutom medföra en oro som i sin tur leder till D Förfrågningar från allmänheten om olyckans medicinska effekter och hur människor skall skydda sin hälsa. Mer varaktiga verkningar kan också vara EJ Fysiska och psykiska skador som fordrar bedömningar och registrering för senare vårdinsatser. Hälso- och sjukvården skall således vid en stor olycka som leder till att människor skadas - eller hotas att skadas - vara beredd att vidta en rad olika åtgärder. Det kan fordras medicinskt omhändertagande, information som syftar till att upplysa och lugna eller åtgärder som förebygger hotande skador. Stora olyckor fordrar som regel omfattande insatser med livräddande åtgärder ute på skadeplatsen eller i skadeområdet. Läkare och annan sjukvårdspersonal måste så tidigt som möjligt efter olyckan bedöma vilka sjukvårdsåtgärder som kommer att krävas. Sjukvårdsåtgärderna på skadeplatsen eller i skadeområdet fordrar medicinsk utrustning av olika slag, sjukvårdstält och uppvärmningsanordningar eller tillgång till en lämplig byggnad. Det måste också finnas en väl fungerande organisation som gör det möjligt att transportera många skadade till sjukhus.

142 Hälso- och sjukvård

Personalen på sjukhusen skall vara beredd att på en gång ta hand om ett stort antal patienter och att ge dem den ytterligare behandling som fordras. En del svårt skadade - t.ex. de som har omfattande brännskador - kan behöva komma till specialkliniker i andra delar av landet eller i utlandet. Ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i Sverige kommer i första hand att drabba anläggningen och områdena i dess närhet. Ett behov av åtgärder kan emellertid komma att föreligga även inom andra delar av landet. Utsläpp av radioaktiva ämnen från anläggningar i utlandet kan leda till nedfall var som helst i Sverige. Även om riskerna för skador i dessa fall är små kan hälso- och sjukvården behöva delta genom att t.ex informera och lugna oroliga människor. Riskerna för kemiska olyckor utgör ett hot framför allt i närheten av de stora kemiska industrierna. Olyckor som leder till utsläpp av farliga kemikalier kan emellertid inträffa också på andra platser, t.ex. i samband med transport av kemikalier. Hälso- och sjukvården skall kunna samverka med räddningsorganen så att räddnings- och sjukvårdsåtgärderna effektivt kompletterar varandra. Till detta hör att hälso- och sjukvården vid alla allvarliga olyckor skall vara beredd att bistå räddningsorganen med olika slag av medicinska bedömningar. Det kan gälla de medicinska riskerna vid t.ex. en utrymning eller när räddningspersonalen skall ingripa vid en olycka som har resulterat i ett utflöde av kemiska ämnen. Beredskapen för hälso- och sjukvårdens verksamhet i krig skall så långt möjligt vara integrerad med förberedelserna för åtgärderna vid stora olyckor i fred.

9.2 på olika nivåer Ansvariga organ

är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som avser Socialstyrelsen bl.a. hälso- och sjukvård, miljö- och hälsoskydd och socialtjänst. Socialstyrelsen utövar tillsyn inom sina verksamhetsområden och svarar för en statlig övergripande planering och samordning på riksnivå av de olika verksamhets- Socialstyrelsen samarbetar med andra centrala myndigheter - i grenarna. frågor om strålskydd med SSI och om det gäller skyddet mot kemiska ämnen med bl.a. kemikalieinspektionen, naturvårdsverket och räddningsverket. Ett samarbete sker också med giftinformationscentralen, som är knuten till Apoteksbolaget. Landstingen och de tre kommunerna som inte ingâri landstingskommuner svarar som sjukvårdshuvudmän för hälso- och sjukvårdens planering och genomförande i varje sjukvårdsområde, som regel ett län. Varje sjukvårdshuvudman har planlagt en s.k. katastrofberedskap för att kunna ingripa med de omfattande sjukvårdsresurser som i allmänhet fordras vid en stor olycka. Katastrofbercdskapen omfattar åtgärder som sjukhusen och - på många håll- primärvården vidtar när de övriga sjukvårdsresurserna inte räcker till. Sjukvårdshuvudmännen i de län där kärnkraftverken ligger - och några av de övriga sjukvårdshuvudmännen - har upprättat särskilda planer för åtgär-

Hälso- och sjukvård 143

der vid kärntekniska olyckor som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Landstingsförbundet fullgör vissa samordningsuppgifter inom hälso- och sjukvården. På lokal nivå har kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder till uppgift att vidta åtgärder som skyddar miljön och människors hälsa. Kommunernas .socialnämnder är ansvariga för socialtjänsten, som har viktiga uppgifter i samband med bl.a. utrymning. Länsstyrelserna svarar som regionala organ för tillsyn av dessa verksamheter. Svenska kommunförbundet är samordningsorgan åt kommunerna inom bl.a. miljö- och hälsoskyddet och socialtjänsten.

9.3 Tillgång på Specialistvård för insatser vid stora olyckor

Alla läns- och regionsjukhusen i landet har en väl utbyggd intensivvård med specialister som kan ta hand om svårt skadade vid stora olyckor. Det finns resurser dygnet runt för bl.a. andningshjälp, chockbehandling och åtgärderi samband med hjärtstillestånd. Genom omdispositioner inom sjukhusen och transporter mellan dem kan de flesta akutsjukhus snabbt ta hand om även ett stort antal patienter med skador efter en mycket omfattande olycka. Patienter med brännskador behandlas vid sjukhusens intensivvårdsavdelningar. För den mer kvalificerade brännskadevård som behövs vid mycket omfattande skador finns det specialistkliniker i Uppsala och Linköping. Patienter med brännskador behandlas också vid de plastikkirurgiska klinikerna i landet. Strålskadade skall kunna behandlas vid medicinska kliniker och infektionskliniker inom läns- och regionsjukhusen i landet. Avsikten är att vårdpersonalen i sådana fall skall få stöd från specialister för behandling av bl.a. blodsjukdomar. För en mer kvalificerad vård av strålskadade kan hälso- och sjukvården också utnyttja specialistklinikerna för svårt brännskadade och det ännu begränsade antalet platser för benmärgstransplantationer som finns vid några sjukhus i landet. Behandling av strålskadade tar i allmänhet lång tid. Det är emellertid inte lika bråttom som vid andra allvarliga skador att snabbt börja behandlingen. Från den utgångspunkten går det också att utnyttja medicinska experter eller vårdplatser i andra länder.

9.4 Utredningens förslag

9.4.1 Åtgärder på central nivå

Socialstyrelsens ansvar och uppgifter Socialstyrelsen skall utveckla principer för hälso- och sjukvårdens åtgärder på regional och lokal nivå vid stora olyckor. Till Socialstyrelsens ansvar hör vidare att planera för de åtgärder som kan behöva ske centralt vid sådana

144 Hälro- och sjukvård

olyckor. Socialstyrelsen skall vid dessa tillfällen bl.a. kunna informera allmänheten och den berörda personalen inom hälso- och sjukvården om de medicinska skyddsåtgärder som situationen fordrar. Socialstyrelsen har i rapporten (PM 1988:1) Socialstyrelsens katastrofbe-

redskap ifred beskrivit de centrala organens arbetsuppgifter inom hälso- och

sjukvården vid stora olyckor. Socialstyrelsen har i enlighet med ett av förslagen i rapporten inrättat en katastrofkommitté med företrädare för olika myndigheter och organisationer. Katastrofkommittén har till uppgift att ge socialstyrelsen råd för planeringen och samordningen av samhällets åtgärder vid stora olyckor. Det gäller åtgärder inom samtliga huvudområden i socialstyrelsens verksamhet - hälso- och sjukvården, hälsoskyddet och socialtjänsten. Socialstyrelsens katastrofkommitté har påbörjat ett utredningsarbete om hälso- och sjukvårdens insatser vid stora olyckor inom både det kärntekniska området och kemikalieområdet. Arbetet kommer att resultera i allmänna råd till sjukvårdshuvudmännen om de åtgärder som hälso- och sjukvården bör vidta vid olyckor i kärnteknisk och kemisk verksamhet. Utredningen anser att socialstyrelsen genom inrättandet av katastrofkommittén har goda förutsättningar att utveckla hälso- och sjukvårdens beredskap på central nivå inför alla slag av stora olyckor. En sådan beredskap kommer att förbättra samordningen mellan de olika organen på central och regional nivå inom hälso- och sjukvården. Enligt utredningens mening är det angeläget att alla berörda myndigheter och andra organ aktivt medverkar i utvecklingen av verksamheten. Det innebär att de tillsammans med socialstyrelsen bedömer effekterna av det pågående arbetet och ger förslag till fortsatt utveckling av verksamheten på central nivå. Socialstyrelsens katastrofkommitté bör enligt utredningens mening klargöra vilka möjligheter hälso- och sjukvården i Sverige har att få hjälp från medicinsk personal som har erfarenheter av t.ex. vård av strålskadade i samband med Tjernobylolyckan. Det är naturligt att kommittén också i viss utsträckning överväger vilka möjligheter den svenska hälso- och sjukvården har att bistå vid olika slag av olyckor i andra länder. Utredningen föreslår att en samlad utvärdering av socialstyrelsens verksamhet som avser stora olyckor i fred - bl.a. katastrofkommitténs arbete skall ske senast under år 1990.

Samordning med andra myndigheters och organisarioners åtgärder

En god beredskap på central nivå fordrar väl utvecklade former för samordsom olika myndigheter och organisationer vidtar vid ning av de åtgärder stora olyckor. Socialstyrelsen samverkar med bl.a. strålskyddsinstitutet, räddningsverket, livsmedelsverket, naturvårdsverket, kemikalieinspektionen, länsstyrelserna. kommunerna, landstingen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. vid stora Utredningens förslag i kapitel 5 att rådet för räddningstjänst skall få en utökad roll som samordningsorgan avser bl.a. hälso- och olyckor av skadade är ofta en krävande del av samsjukvården. Omhändertagandet

HäLvo-ochsjukvârd

hällets åtgärder vid sådana olyckor. Sambandet mellan hälso- och sjukvård och räddningstjänst utgör en viktig grund för planeringen av åtgärderna. Till rådets uppgifter vid en olycka hör bl.a. att ange vilka krav som hälso- och sjukvården skall ställa på andra verksamheter i samhället för att den skall kunna ta hand om ett stort antal skadade eller många människor med psykiska reaktioner. Utredningen anser att det i den kommande planeringen av rådets verksamhet är nödvändigt att klargöra hur hälso- och sjukvårdens organ skall delta i samordningen på central nivå av samhällets åtgärder mot stora olyckor. En planering av sjukvården i krig som avser flera län äger rum i det arbete som civilbefälhavarna svarar för. Planeringen på civilbefälhavarnivå fordrar ett samarbete mellan sjukvårdshuvudmännen som bör vara till nytta för övervägandena om en samordning av sjukvårdshuvudmännnens insatser vid stora olyckor även i fred.

Utbildning, övning och information

Personalen inom hälso- och sjukvården måste veta vilka uppgifter den har vid stora olyckor och få en sådan vägledning att den kan utföra dem effektivt. På central nivå finns ett ansvar att samordna hälso- och sjukvårdens insatser med åtgärder inom andra sektorer. Socialstyrelsens personal kommer att behöva samarbeta med personalen inom andra myndigheter och med organisationer av olika slag. Arbetet inom katastrofkommittén och förberedelserna för verksamheten inom rådet för räddningstjänst kommer att öka kunnandet på central nivå inom hälso- och sjukvården inför stora olyckor. Till socialstyrelsens ansvar hör vidare att utforma ett underlag för utbildning och övning på regional och lokal nivå inom hälso- och sjukvården inför stora olyckor. Denna utbildning och övning är en del av den katastrofberedskap som samtliga sjukvårdshuvudmän har planerat. Planeringen har skett enligt de allmänna råd som socialstyrelsen har gett ut. En revidering av råden har påbörjats under år 1989. En särskild utbildningi katastrofrnedicinska insatser anordnas rum sedan flera år av socialstyrelsen och Linköpings universitet. Socialstyrelsen har också vidtagit åtgärder för att utveckla sjukvårdshuvudmännens inför utsläpp av radioaktiva beredskap ämnen. Myndigheten har gett ut flera informationsskrifter om hälso- och sjukvården och skyddet mot radioaktiva ämnen. En av skrifterna - som socialstyrelsen har utarbetat tillsammans med bl.a. SSI- handlar om akutvård av radioaktivt kontaminerad eller externt bestrålad personal vid kärnkraftverken. Socialstyrelsen har vidare gett ut en promemoria om utrymning av svårflyttbara invånare i kärnkraftverkens omgivningar. SSI gav år 1987 ut en rapport (nr 87-31) om medicinska konsekvenser av kärnkraftsolyckor. Rapporten är avsedd för vårdpersonal och ger bakgrundsinformation om strålningens biologiska och medicinska verkningar och dess skadeeffekter. Den belyser också hälso- och sjukvårdens åtgärder vid en kärnenergiolycka. Rapporten har utarbetats i samarbete mellan före-

Hälso- och sjukvård

trädare för SSI och Stockholms läns landsting. Den av SSI utarbetade faktadelen i räddningsverkets informationshandbok för samhällets är en annan informationsåtgärder vid kärnenergiolyckor källa för den personal inom hälso- och sjukvården som behöver grundkunskaper om strålning och strålskydd. katastrofkommitté har som framgått påbörjat ett utred- Socialstyrelsens som skall resultera i allmänna råd för planering av hälso- och ningsarbete beredskap inför olyckor i kärnteknisk verksamhet. Katastrofsjukvårdens kommittén skall bl.a. överväga metoder för behandling av de strålningsskador som uppstår. Utredningen anser det angeläget att katastrofkommitténs överväganden och förslag förbättrar möjligheterna till utbildning och vägledning för personal hos organ på alla nivåer inom hâlso- och sjukvården. Det förslag till utbildning och övningar för samhällets åtgärder vid stora olyckor som utredningen har redovisat i kapitel 7 kommer framför allt att utveckla personalens möjligheter att samverka med andra organ. Utredningen vill nämna att SSI och Stockholms läns landsting har inrättat en central för samordnad information till vårdpersonal (CSIV). som skall med uppgift att vid utsläpp av radioaktiva ämfungera som ett expertorgan nen utarbeta ett underlag för socialstyrelsens information till vårdpersonal i landet. Att informera vårdpersonalen är enligt utredningens mening en upp- Utredningen anser mot den bakgrunden att CSIV i gift för socialstyrelsen. samband med en allvarlig skall underställas socialstyrelsen, som i olycka detta läge samarbetar med SSI och andra berörda organ. SSI och socialstyrelsen har slutit ett avtal om verksamheten. Förberedelser för att kunna ge ökat stöd från den centrala myndighetens sida har vidare skett genom att socialstyrelsen numera har funktionen tjänsteman i beredskap. Den som tjänstgör kallar in personal och annan expertis som om det behövs kan förmedla resurser och kunnande till hälso- och sjukvården i olika delar av landet. Utredningen anser att den tidigare föreslagna utvärderingen av socialstyrelsens åtgärder som avser stora olyckor i fred skall omfatta bedömningar även av det ansvar och de uppgifter som CSIV och tjänstemannen i beredskap har.

Sambandssystemet Ett effektivt sambandssystem är en av de grundläggande förutsättningarna för att hälso- och sjukvården skall fungera vid stora olyckor med många skadade. Socialstyrelsen måste ha möjligheter att vid en sådan olycka kommunicera med centrala och regionala myndigheter, organisationer och massmedier. Det är också viktigt att hälso- och sjukvårdens regionala och lokala organ kan nå varandra i samband med en stor insats. Dessa skall vidare kunna upprätthålla samband med bl.a. räddningsorganen och polisen. Det är särsom befinner skilt angeläget att de enheter inom hälso- och sjukvården sig har goda möjligheter till ute på skadeplatsen eller svarar för Sjuktransporter samband. En säker kommunikation fordrar integrerade sambandssystem och flera slag av sambandsmedel. Detta är en viktig del av förberedelserna även för sjukvården i krig.

Hälso- ochsjukvård 147

Att insatserna ute på skadeplatsen ökar innebär att många fler än tidigare inom hälso- och sjukvårdens personal måste kunna använda sambandsutrustningen. Enligt erfarenheter från övningar varierar den medicinska personalens kunnande i detta avseende. En grundutbildning och återkommande funktionsövningar är viktiga åtgärder om sambandet skall fungera. Socialstyrelsen har tillsatt en arbetsgrupp för frågor om radiosamband (Ag SARA). Arbetsgruppen studerar frågan om ett kommunikationsystem för hälso- och sjukvården i krig. Avsikten är att det system som gruppen föreslår skall kunna användas även i fred - både i den dagliga verksamheten och vid stora olyckor. Arbetsgruppen har utarbetat ett preliminärt förslag till sambandssystem baserat på datakommunikation. Socialstyrelsen har beslutat att bidra med medel för att förse landstingen med bl.a. mobila terminaler som tillgodoser behovet av sambandsutrustning i krig. Enligt socialstyrelsens mening bör sjukvårdshuvudmännen inventera det totala sambandsbehovet i fred och krig inom sina områden. Socialstyrelsen kommer att kunna lämna ersättning för en del av kostnaderna för dessa inventeringar. Anskaffningen av den del av utrustningen som fordras för verksamheten i fred måste sjukvårdshuvudmännen däremot bekosta själva. Några av sjukvårdshuvudmännen har beslutat i enlighet med arbetsgruppens förslag. Utredningen anser det nödvändigt att även de övriga sjukvårdshuvudmännen tar ställning till förslaget och beslutar om anskaffning av en utrustning som gör det möjligt för hälso- och sjukvården att få en enhetlig sambandsutrustning för beredskapen i både fred och krig.

9.4.2 Åtgärder på regional nivå

Regionala organs ansvar och uppgifter På regional nivå fordras en planering som gör att räddningstjänsten och hälso- och sjukvården effektivt kompletterar varandra. Det förutsätter att ansvars- och ledningsförhållandena är klarlagda och att kraven på samordning mellan bl.a. länsstyrelsens och sjukvårdshuvudmannens åtgärder har beaktats i planeringen av de båda anvarsområdena. Utredningen vill understryka att planeringen avser alla typer av stora olyckor. En särskild planering för hälso- och sjukvårdens åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen har utarbetats i de fyra länen med kärnkraftverk. Samarbetet mellan och sjukvårdshuvudmannen länsstyrelsen i planeringen av räddningstjänsten och sjukvården vid stora olyckor varierar i inriktning och omfattning inom landet. Olikheterna beror sannolikt till största delen på de skillnader i organisation och andra förhållanden som föreligger mellan länen. Praktiska med prioriteringar problem och annat riskerar att uppstå t.ex. om hälso- och sjukvården behöver använda räddningstjänstens personal för att omedelbart efter olyckan på platsen hjälpa till att ta hand om ett stort antal människor. Om hälso- och sjukvårdens planering inte är tillräckligt samordnad med räddningstjänstens kan svårigheter uppstå även när de skadade skall transporteras till sjukhus. Problemen kan bli särskilt stora om

Hälso- och sjukvård

har inträffat ute i terrängen och det är nödvändigt att använda terolyckan ränggående fordon eller att bära skadade långa sträckor. Ansvaret för sjuktransporter i terrängen ligger på kommunens räddningstjänst, medan sjukvårdshuvudmannen svarar för Sjuktransporter på väg. att socialstyrelsen och räddningsverket i sina all- Utredningen föreslår männa råd för den medicinska katastrofberedskapen respektive räddningsför en samordnad planering på regional nivå av hältjänsten ger vägledning so- och sjukvårdens och räddningstjänstens insatser vid stora olyckor. En såbör utformas i samråd med berörda och med dan vägledning myndigheter Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet. Det bör framgå av de allmänna råden att i länsstyrelsens samordningsankommer att svar ingår att bedöma vilka resurser som hälso- och sjukvården behöva vid stora olyckor. Planeringen av verksamheten skall enligt utredningens mening ske i samverkan mellan länsstyrelsen och sjukvårdshuvudmannen i de delar där underlaget är gemensamt och det finns ett samband i utförandet av sjukvårds- och räddningsinsatserna. Det skapar en personkännedom på båda sidor som har betydelse för arbetet när en olycka har inträffat. För den tillsyn över planeringsarbetet som fordras svarar räddningsverket respektive socialstyrelsen. Vid stora olyckor är det ofta viktigt att besluten om vilka resurser som kan användas fattas omgående och med utgångspunkt i bedömningar som har framkommit genom överväganden i samarbete mellan de ansvariga organen på olika nivåer. Kraven på snabba beslut gäller enligt utredningens mening inte minst hälso- och sjukvården. Varje sjukvårdshuvudman bör ha någon form av beredskap för en befattningshavare som har befogenheter att i initialskedet ta ställning till de besked som olika organ lämnar och kan besluta om hur de samlade resurserna inom hälso- och sjukvården i länet skall användas. Det bör framgå av socialstyrelsens allmänna råd för den medicinska att en organisation med en sådan beslutsordning kan katastrofberedskapen vara avgörande för effektiviteten i samordningen på regional nivå för insatser vid stora olyckor. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att hälso- och sjukvårdens personal skall delta i den utbildning och övning som samhällets åtgärder vid stora olyckor fordrar.

Förstärkning med personal Länsstyrelsen kan behöva förstärka sin ledningsorganisation med experter från hälso- och sjukvården - t.ex. en radiofysiker. Hälso- och sjukvården kan omvänt behöva få tillgång till sakkunskap inom områden där râddningsorganen är verksamma. Det kan vara personal som är kunnig inom det kemiska området. Det händer också att sjukvårdshuvudmannen behöver personal från andra sjukvårdshuvudmän. Utredningen har funnit att formerna för en förstärkning med sakkunskap inte är tillräckligt utvecklade. Enligt utredningens mening behövs det ett register som visar både vilka experter hälso- och sjukvården har, och som rädd-

Hälso-ochsjukvård 149

ningstjänsten kan ha behov av. och vilken sakkunskap hälso- och sjukvården själv behöver ha tillgång till. Utredningen föreslår att socialstyrelsen tar initiativ till att ett expertregister upprättas.

9.4.3 Åtgärder på lokal nivå

Lokala organs ansvar och uppgifter Vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen eller utflöde av farliga kemikalier kommer många människor att vända sig till de lokala organen inom hälso- och - vårdcentraler - för att få veta sjukvården sjukhus, och andra mottagningar vilka risker som de utsätter sig för. Behovet av information om riskerna kommer att vara stort även bland hälso- och sjukvårdens anställda. Sjukvårdshuvudmännens planering av katastrofberedskapen syftar till att vilka de olika och - i ökande klargöra uppgifter sjukhusen utsträckning primärvårdens olika organ inom länet har vid en stor olycka. Det är särskilt viktigt att både sjukhusen och primärvården kan ingripa med insatser på skadeplatsen. För primärvården gäller det i synnerhet vid olyckor i områden som ligger långt från sjukhusen. De av utredningen föreslagna åtgärderna för en ökad samordning på regional nivå av planeringen inom hälso- och sjukvården och räddningstjänsten kommer att utgöra ett underlag för en förbättring av samverkan även i den lokala organisationen. Det är viktigt också på lokal nivå att hälso- och sjukvården och räddningstjänsten planerar tillsammans i de delar där underlaget för åtgärderna är gemensamt. Även den utbildning och övning insatserna fordrar bör så långt möjligt ske tillsammans för personal från hälsooch sjukvårdens och räddningstjänstens lokala organ. Gemensamma åtgärder av olika slag skapar en personkännedom på båda håll som är viktig för resultaten av insatserna vid olyckor.

Utbildning, övning och information

Det finns i hela landet ett tjugotal specialistutbildade läkare inom strålskadeområdet. Den vårdpersonal i övrigt som kan komma att få ta hand om månniskor som har skadats av radioaktiva ämnen har inte alltid de kunskaper som sådana insatser fordrar. Samma sak gäller vårdpersonal som kan komma att gripa in vid allvarliga kemiska olyckor. De begränsade kunskaperna minskar också möjligheterna att informera befolkningen i sjukhusets eller vårdcentralens upptagningsområden. Vårdpersonalen har inte heller på alla håll kunskaper så att den kan skydda sig mot strålning eller påverkan av giftiga kemiska ämnen. De praktiska erfarenheterna inom den svenska hälso- och sjukvården av skador från radioaktiva och kemiska ämnen är mycket begränsade. Utbildning och övning i lämplig omfattning kommer att vara avgörande för det kunnande som måste finnas i beredskap inom hälso- och sjukvården. Socialstyrelsens katastrofkommitté håller som framgått på att utarbeta ett underlag för allmänna råd till hälso- och sjukvården för insatser vid olyckor i kärn-

150 Hälso- och sjukvård sou 193935

teknisk verksamhet och vid kemikalieolyckor. De allmänna råden skall utgöra en grund för bl.a. utbildning och övning i behandling av de skador som uppstår på människor. Råden skall också göra det möjligt för vårdpersonalen att själv skydda sig mot radioaktiva och farliga kemiska ämnen. Utredningen räknar med att utbildnings- och övningsverksamheten kan organiseras på ett sätt och i en omfattning som tillgodoser behoven. Socialstyrelsen har som tillsynsmyndighet till uppgift att bedöma utvecklingen och om det behövs vidta åtgärder som gör att vårdpersonalens kunnande förbättras. Hälso- och sjukvårdens personal kan när en stor olycka har inträffat behöva få information och råd för sina åtgärder i den speciella situationen. Socialstyrelsen har som redovisats en beredskap för att kunna ge stöd. Socialstyrelsen samarbetar inom det radiologiska området med SSI och på övriga områden med andra fackmyndigheter. Giftinformationscentralen är också ett organ som kan bidra med råd. Utredningen anser det angeläget att varje landsting har en plan som anger hur den information som centrala organ lämnar skall spridas till personalen inom sjukhus och vårdcentraler inom länet.

Dekontaminering Hälso- och sjukvården skall kunna dekontaminera patienter och vårdpersonal som har kommit i kontakt med radioaktiva eller farliga kemiska ämnen. Det gäller personer som kommer in till sjukhus och vårdcentraler eller som hälso- och sjukvårdens personal tar hand om på skadeplatsen. För en allmän dekontaminering av människor i ett område som har drabbats av radioaktivt nedfall svarar den kommunala räddningstjänsten. Dekontaminering inom det radiologiska området innebär att personalen rengör människor som har varit i kontakt med radioaktiva ämnen. Det sker i stor utsträckning med tvål och vatten. Det är också nödvändigt att mäta graden av strålning från kläder och kropp. Mätinstrument och utbildad personal som kan sköta dessa finns inom sjukhusen i Uppsala. Oskarshamn, Lund och Varberg och vid de fyra kärnkraftverken. Sjukhusen i områdena där kärnkraftverken ligger har utarbetat planer för att kunna dekontaminera patienter och personal som har kommit i kontakt med radioaktiva ämnen. Den personal som skall kunna utföra arbetet har genomgått utbildning och övning. Inga andra sjukhus och inte heller vårdcentralerna har i allmänhet någon organisation eller några inövade rutiner för dekontaminering. Enligt utredningens mening är det emellertid knappast nödvändigt med en så omfattande beredskap i hela landet. All medicinsk personal inom hälso- och- sjukvården bör däremot i sin grundutbildning få vissa kunskaper om dekontaminering. Utredningen anser vidare att beskrivningar av rutinerna för dekontaminering skall ingå i hälso- och sjukvårdens planer för den regionala och lokala katastrofberedskapen i samtliga lån.

Jodtablerter Alla hushåll och de flesta skolor, vårdinrättningar och större arbetsplatser inom den inre beredskapszonen runt kärnkraftverken har fått jodtabletter. Det finns också regionala förråd av jodtabletter i de fyra länen med kärn-

i sou 1989:86 Hälso- och sjukvård 151

kraftverk och två centrala lager. Avsikten med de centrala lagren är att det vid större olyckor skall bli möjligt att dela ut jodtabletter även till befolkningen i en sektor inom hela indikeringszonen ut till 50 km från kärnkraftverket. Socialstyrelsen fick år 1987 i uppdrag av regeringen att utreda frågan om en förbättring av beredskapen för anskaffning och utdelning av jodtabletter. Avsikten var enligt uppdraget att jodtabletter med kort varsel skulle finnas tillgängliga för befolkningen i Sverige även vid en kärnkraftsolycka i utlandet. Socialstyrelsen framhöll i en skrivelse till regeringen senare samma år att den nuvarande beredskapen med jodtabletter är tillräcklig. Socialstyrelsen föreslog därför ingen utbyggnad av beredskapen. Utredningen anser inte heller att det finns skäl att utöka beredskapen med jodtabletter.

Psykiska reaktioner Erfarenheten från_ de stora olyckor som har inträffat visar att ett betydande antal av dem som drabbas eller deltari räddningsarbetet- skadade, anhöriga och räddningpersonal - får psykiska reaktioner av olika slag. Det är viktigt att hälso- och sjukvården kan bemöta sådana reaktioner genom en effektiv behandling och andra slag av åtgärder. Detta arbete fordrar olika slag av kunnande och det kan mot den bakgrunden vara lämpligt att behandlingen sker med hjälp av särskilda grupper som består av kompetent sjukvårdspersonal. Socialstyrelsen gav år 1987 ut allmänna råd för verksamheten. Den kartläggning som socialstyrelsen har genomfört visar att åtgärder för behandling av psykiska reaktioner ingår i planerna för den medicinska katastrofberedskapen hos de flesta sjukvårdshuvudmännen men att alla ännu inte har inrättat sådana behandlingsgrupper. Utredningen föreslår att socialstyrelsen tar initiativ till att grupper för behandling av psykiska reaktioner i samband med olyckor snarast bildas inom de län och sjukvårdsdistrikt där sådana grupper saknas. Verksamheten måste förberedas genom utbildning och övning. Grupperna bör delta i de stabs- och totalövningar som utredningen tidigare har föreslagit. Till förberedelserna hör vidare att organisera en samverkan mellan flera katastrof-psykiatriska behandlingsgrupper när det fordras mer omfattande och långvariga insatser. Enligt utredningens mening har även kommunerna uppgifter i den krisbehandling som i många fall är nödvändig efter en olycka. Det kan vara en uppgift för kommunernas socialtjänst att organisera behandlingsgrupper som tar sig an reaktioner av olika slag från skadade eller anhöriga till döda eller skadade. Skolan har en uppgift i det sammanhanget om även skolelever får personliga svårigheter till följd av den olycka som har inträffat. Erfarenheterna från den mycket svåra bussolycka i Norge år 1988 som innebar att tolv skolbarn och fyra vuxna från Kista i Stockholm omkom visar att också kyrkan kan ge ett omfattande stöd. En präst hari allmänhet djupa kunskaper om människor i sorg och hur de reagerar. Prästen kommer tidigt in i sorgearbetet och uppfattas tillsammans med diakonipersonal och andra i kyrkans tjänst av många som en del av den organisation som svarar för samhällets åtgärder.

152 Hälso- och sjukvård

Utredningen föreslår att socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra organ studera förutsättningarna för ett samarbete mellan sjukvårdshuvudmännen, kommunerna och kyrkan vid behandling av psykiska reaktioner och vid andra former av stöd vid personliga kriser efter allvarliga olyckor. Studien bör enligt utredningens mening resultera i allmänna råd som beskriver ansvarsförhållanden och uppgifter för olika organ. Det bör också framgå hur en organisation som löser uppgifterna skall se ut och vilken utbildning och övning som fordras för samarbetet mellan hälso- och sjukvårdens behandlingsgrupper och personalen inom kommunerna och kyrkan. Det är också inom detta område angeläget att integrera verksamheten i fred med förberedelserna för verksamheten i krig. Räddningsverket har till uppgift att planera för organisationen i krig och att utbilda personalen.

10 Utrymning

10.1 Bakgrund

En utrymning kan vara spontan eller en åtgärd som den ansvariga myndigheten har rekommenderat eller beordrat för att skydda människor. Det kan vara nödvändigt att lämna en brinnande byggnad eller att ge sig av från ett område som hotas av t.ex. översvämningar, nedfall av radioaktiva ämnen eller utsläpp av farliga kemikalier. Den myndighet som svarar för räddningsbeslutar om att utrymningen skall genomföras. tjänsten En utrymning kan också behöva ske vid rent polisiära åtgärder, t.ex. i samband med ett bombhot. I sådana fall beslutar polisen om utrymningen. En rekommenderad eller beordrad innebär utrymning att myndigheten tar ansvar för genomförandet. Många av dem som skall utrymmas måste få hjälp med transport och inkvartering på en annan plats. Andra kan själva bege sig till områden där de tas emot. Alla bör om möjligt registreras och de får i allmänhet inte återvända till det utrymda området förrän myndigheten har bestämt att detta kan ske utan risk för skador. Länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk har planerat för att kunna utrymma områden i närheten av kärnkraftverken. Planeringen omfattar en befolkning på mellan 2 000 och 20 000 personer i de olika länen. Räddningstjänsten i en del kommuner har planerat för att kunna utrymma områden i anslutning till anläggningar med särskild riskfylld verksamhet- framför allt kemiska industrier. Utrymning i krig syftar till att skydda befolkningen mot verkningarna av anfall från luften och mot markstrider. Befolkningen skall vidare skyddas mot utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnkraftverk och av farliga ämnen från industrier som skadas genom olyckor, sabotage eller militär bekämpning. Även andra indirekta verkningar av kriget - t.ex. skador i el- och vattenförsörjningssystemen och brist på livsmedel och andra förnödenheter kan tvinga fram utrymning eller större omflyttningar. Länsstyrelsen upprättar en länsplan för utrymning och inkvartering i krig enligt riktlinjer som civilbefälhavaren utarbetar. Sjukvårdshuvudmannen ger länsstyrelsen underlag för planering av utrymning som avser bl.a. sjuka och handikappade. Kommunens skyddsplan innehåller de uppgifter som fordras för genomförande av utrymning eller större omflyttningar. Befolkningsskyddskommittén har i betänkandet (SOU 1989:17) Risker och skydd för befolkningen lagt fram förslag till principer för utrymning i krig.

Utrymning

10.2 Kraven på utrymningsorganisationen

Den händelse som aktualiserar behovet av utrymning kan från början fordra åtgärder enbart från polisens sida. Beslut fattas i sådana fall med stöd av poemellertid att händelsen ändrar karaktär. Det kan lislagen. Det förekommer innebära att även räddningsorganen blir skyldiga att ingripa. Utrymningen sker i så fall enligt räddningstjänstlagen. Problem kan uppstå om den inledande polisinsatsen övergår till att vara en räddningsinsats och det är oklart när räddningsledaren tar över ansvaret från polismyndigheten. För att myndigheten skall kunna genomföra en utrymning måste de enskilda människorna informeras om händelsen så att de inser att de måste lämna området. En förutsättning är som regel även att de gör det på det sätt som myndigheten har bedömt lämpligt eller nödvändigt och vid den tidpunkt som utrymningen skall ske. En effektivt genomförd utrymning fordrar att människor är beredda att utrymma och en kontroll av att de gör det. Det är i allmänhet också nödvändigt att spärra av olika platser intill området och att reglera den omfattande trafik som uppstår. stort antal människor i ett vidsträckt Om utrymningen gäller ett mycket område, fordras det en stor organisation för information, transporter, genomsökning, mottagning och inkvartering. Räddningsledaren är enligt räddningstjänstlagen skyldig att se till att det vid avspärrning eller utrymning ordnas med upphälle - mat, kläder och husrum -för dem som behöver det. Kraökar om det dessutom är bråttom med åtgärderna. ven på organisationen Oro bland de utrymmande kan komma att skapa problem som i hög grad försvårar eller omöjliggör utrymningen. Svårigheterna kan bli särskilt stora vid utrymning av personer inom samhällets barn-, handikapp- eller äldreomsorger eller av patienter inom hälso- och sjukvården. En samordning måste i sådana fall ske med kommunala myndigheter och sjukvårdshuvudmannens lokala organ. Om det inte är möjligt att slutföra utrymningen innan t.ex. ett nedfall av radioaktiva ämnen inträffar, kan skadorna blir större än om de utrymmande hade stannat i sina bostäder eller i övrigt blivit kvar inomhus. Innan myndigheten beslutar om en utrymning måste den således bedöma vilka möjligheter det finns att genomföra åtgärden på det sätt situationen kräver. De svårigheter som råder vid en utrymning i stor skala påminner i hög grad om dem som myndigheterna skulle komma att möta vid utrymning i krig.

10.3 Utredningens förslag

10.3.1 Allmänna råd för planering

Utrymning har i ökad utsträckning kommit att användas som en skyddsåtgärd inom räddningstjänsten. Det gäller bl.a. vid stora bränder, kemikalieoch omfattande Översvämningar. Utomlands har det i en del fall vaolyckor rit nödvändigt att genomföra mycket stora utrymningar. kan vara en av de mest effektiva skyddsåtgärderna vid flera trymning

Utrymning 155

slag av olyckor. Enligt utredningens mening är det angeläget att räddningsorganen och polisen i ökad utsträckning förbereder sig för att kunna genomföra utrymningar. Sådana åtgärder kan komma att bli nödvändiga även i stor skala inom områden runt en del industrianläggningar. Om ett hot om utsläpp av kemiska ämnen uppstår till följd av en olycka vid transport av farligt gods, kan behovet av utrymning uppstå praktiskt taget var som helst i landet. Väderförhållandena blir avgörande för vilka områden som kommer att behöva utrymmas och hur utrymningen skall ske. Förutsättningarna för utrymningen växlar. Det går inte att i detalj förutse varje situation som kan uppstå. De skiftande förusättningarna understryker behovet av flexibilitet i förberedelserna för utrymningsverksamheten. Utredningen anser att räddningstjänsten i varje kommun tillsammans med den lokala polismyndigheten skall överväga vilka situationer som kan komma att fordra utrymning och förbereda sig för de åtgärder som en effektivt genomförd utrymning kommer att kräva. Länsstyrelsen bör i sin planering av den regionala räddningstjänsten på motsvarande sätt ange ett antal situationer som kan uppkomma i samband med stora olyckor i länet. Rikspolisstyrelsen gav år 1983 i samarbete med katastrofforskningsgruppen vid Uppsala universitet ut en bok om beteende och åtgärder vid utrym-

ning. Boken innehåller en grundlig beskrivning av genomförda stora utrym-

ningar och av de problem som i allmänhet förekommer vid utrymning. Sta-

tens brandnämnd utfärdade senare allmänna råd (Meddelande 1986:3) om

sociala åtgärder vid olyckor. Råden skall vägleda kommunen vid planeringen av det bistånd med utspisning, inkvartering m.m. som kan fordras för verksamheten. Utredningen anser att de riktlinjer som rikspolisstyrelsens vägledning och

brandnämndens allmänna råd utgör bör ses över. Översynen bör framför allt

syfta till en ökad samordning av de förberedelser hos olika slag av lokala organ som utrymningen kräver. Det är särskilt viktigt att överväga vilken information som kommer att behövas och hur den skall ges. De ansvariga lokala organen bör i det sammanhanget undersöka om det finns förutsättningar att använda den hemskyddsorganisation som håller på att byggas upp. Utredningen föreslår att rikspolisstyrelsen och räddningsverket får i uppdrag att i samråd med andra berörda organ överväga frågor om utrymning och ge ut allmänna råd som kan utgöra ett underlag för planeringen av en flexibel utrymningsverksamhet i kommunerna.

10.3.2 Utrymning vid sjukhus

Utrymning av patienter och vårdpersonal från sjukhus, vårdcentraler och andra institutioner inom sjukvårdshuvudmännens verksamhet kan behöva ske vid en del olyckor. Vid en brand räcker det i regel med att flytta ut patienter och personal i det fria eller från en del av byggnaden till en annan. Om hotet består av radioaktiva ämnen som har kommit ut i omgivningen kan det bli nödvändigt att transportera patienter och personal till platser utanför riskområdet. Problemen kan uppstå t.ex. om det vid en stor utrymning till

Utrymning

följd av ett utsläpp av radioaktiva eller farliga kemiska ämnen blir nödvändigt att prioritera en del transportbehov. Några planer för utrymning av hela sjukhus förekommer inte för olyckor i fred. svårigheterna att med kort varsel genomföra en omfattande utrymning är mycket stora. Beräkningar för några medelstora sjukhus tyder på att det skulle ta minst 12-18 timmar att flytta alla patienter och anställda till platser utanför riskområdet. Den tiden står sannolikt inte till förfogande för en utrymning när det gäller utsläpp av farliga kemiska ämnen. Utredningen anser emellertid inte heller att det vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen är möjligt att genomföra en total utrymning av ett sjukhus. För många svårt sjuka eller skadade är risken att tillståndet förvärras i samband med transporten sannolikt minst lika stor som det hot ett nedfall av t.ex. radioaktiva ämnen skulle utgöra. Den personal inom hälso- och sjukvården som i sådana fall stannar kvar inom sjukhuset för att ta hand om patienter som inte flyttas löper samma risker som dessa att skadas av radioaktiva eller farliga kemiska ämnen. Utredningen föreslår att socialstyrelsen tar initiativ till att samtliga sjukvårdshuvudmän ser över behovet av en utrymning vid sina institutioner. Sjukvårdshuvudmännen bör överväga om det för de sjukhus eller andra ansom genom sitt läge i kommunen är särskilt utsatta för risker av läggningar olika slag föreligger några situationer vid vilka en utrymning - helt eller delvis - kan behöva tillgripas och hur denna i så fall skall gå till. Även dessa frågor bör behandlas inom ramen för de principiella överväganden om planering av utrymning som utredningen har föreslagit att räddningsverket och

rikspolisstyrelsen skall svara för. Övervägandena bör ske i samråd med so-

cialstyrelsen och Landstingsförbundet.

11 Samband

11.1 Inledning

Sambandsfrågor avser både teknik och organisation. Sambandsteknik innebär överföring av ljud, text, bild eller data. För överföringen fordras antingen kablar eller radiovågor. I televerkets lin jenät, som består av både kabelöverföring och radioöverföring via radiolänk, finns flera trafiknät, t.ex. telefonnätet. telexnätet, datanätet och programförbindelsenätet för radio och tv. I en och samma kabel eller radiolänksträcka kan för› bindelser förekomma för flera olika trafiknät. Radioöverföring används vanligtvis för trafik till och från rörliga enheter men förekommer också för trafik mellan fasta punkter. En viss del av överföringen i televerkets linjenät sker i det s.k. kommunikationsradionätet. Sambandsorganisationen skall möjliggöra en god kontakt mellan ett stort antal organ. Vid en mycket omfattande olycka kan följande myndigheter och andra organ komma att bli engagerade i räddningstjänsten: kommunernas räddningskårer, länsstyrelsen, polisen, kustbevakningen, Sjöfartsverket, räddningsverket, försvarsmakten, hälso- och sjukvården, SOS-centralen, SMHI, transportföretag, bevakningsföretag och regeringskansliet. Vid utsläpp av radioaktiva ämnen gäller det bl.a. också SSI, SKI, FOA, Sveriges Geologiska AB och Studsvik AB.

11.2 Nuvarande

sambandssystem

11.2.1 Telefon

Alla myndigheter har en telefonväxel och ofta ett mindre antal abonnemang utanför växeln. Det kan också finnas en speciell mindre telefonväxel för användning vid räddningstjänst eller andra särskilda åtgärder. Enligt Teleplans utredningsrapport Telekommunikationssystem för kärnkraftsolyckor (1979) är det sannolikt att delar av de publika telefonsystemen under vissa perioder av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen blir så kraftigt överbelastade att de inte längre kan utnyttjas av räddningsorganisationen. Vid abonnentväxlarna är det i första hand de ingående samtalen som blockeras. Abonnemang utanför växeln ger ett visst skydd mot blockering av inkommande samtal. Ett bättre skydd mot blockering är att

158 Samband

teckna s.k. främlingsabonnemang. Anslutning sker i dessa fall via förhyrda ledningar till telestationer utanför det område som i första hand drabbas av blockeringen. Telenätet kan också användas för andra funktioner. Ett system för larmöverföring är reserverat för korta meddelanden som vanligen går till en SOScentral. En annan möjlighet är att etablera förbindelser mellan centrala. regionala och lokala organ genom s.k. stela (ständigt kopplade) trådförbindelser i televerkets nät. Det är från operativ synpunkt en bra lösning som emellertid medför höga kostnader. Stela förbindelser används vanligen endast mellan närbelägna organ, t.ex. länsstyrelsen och SOS-centralen på samma ort. Länsstyrelsen i Malmöhus län har emellertid en stel förbindelse till myndigheterna i Danmark. De moderna televäxlarna erbjuder möjligheter till förmedling och prioritering av samtal. Ökad säkerhet kan erhållas också genom avtal med televerket om jourservice. I sin utredning rekommenderar Teleplan med hänsyn till säkerhet och ekonomi att de i räddningstjänsten medverkande organen via förhyrda trådeller länkförbindelser ansluter sin sambandsutrustning till försvarets telenät. Försvarets telenät är till stora delar baserat på egna radiolänkförbindelser.

11.2.2 Radio Polisen, den kommunala räddningstjänsten och hälso- och sjukvården använder radio för kommunikation mellan ledningscentralen eller motsvarande och sina mobila enheter. SOS Alarmerings basstationer är utrustade med en riks- och en länskanal samt med de lokalkanaler som räddningskårerna utnyttjar inom basstationens täckningsområde. SOS-centralerna har utrustning som gör det möjligt att koppla samman en mobil radiostation med en telefonabonnent i telenätet. Kanalplanen för bandet 78-80 MHz upptar för räddningskårernas och hälso- och sjukvårdens behov en rikskanal och flera läns- och lokalkanaler. Rikskanalen är en samverkanskanal. Den får användas av räddningskårerna, hälso- och sjukvården, polisen, luftfartsverket, Sjöfartsverket, kustbevakningen, SOS-centralerna och andra enheter som deltar i räddningstjänsten. Länskanalen är hälso- och sjukvårdens arbetskanal. Främsta användningen är dirigering av ambulanser, men länskanalen används också för SOS-Centralens och ambulansernas kontakter med sjukhus, jourläkare och distriktssköterskor. Räddningskârerna får utnyttja länskanalen för samverkan med hälso- och sjukvårdens enheter och som reserv för rikskanalen. Lokalkanalerna är den kommunala räddningstjänstens arbetskanaler. Räddningskårernas mobila radiostationer är ibland utrustade med en annan kommuns lokalkanal, vilket givetvis underlättar samverkan. Vid rökdykning använder räddningskårerna speciella kanaler. Polisen har tillgång till ett rikstäckande polisradionät, som utvecklades och togs i bruk i början av 1970-talet. Varje polisdistrikt har en egen lokalkanal inom systemet. Det finns också en rikskanal och ett antal gemensamma kanaler som alla lokala polismyndigheter kan använda.

Samband 159

I de tre storstadsdistrikten Stockholm, Göteborg och Malmö finns ett modernare radiosystem. Detta är datorstyrt och innehåller en helautomatisk radioväxel som väljer kanal med hänsyn till trafikens omfattning. Polisen i storstadsdistrikten har tillgång till ledningsbussar med den sambandsutrustning som behövs.

11.2.3 Telex Telex ger möjlighet att sända och ta emot skrivna meddelanden. Vid en stor olycka blir telexnätet sannolikt mindre drabbat av blockering än telefonnätet. De berörda organens telexlinjer kan emellertid bli överbelastade om alltför få kontakt. många försöker Det finns flera förslag till förbättringar vanligen rekommenderas en utrustning för ingående och en för utgående meddelanden. Telexutrustning kräver utbildning och vana hos användaren. Det finns nu telexapparater med ordbehandlingstillsats. Från en sådan apparat går det att sända i förväg utarbetade texter och samma text till flera mottagare. Länsstyrelserna är anslutna till försvarets fjärrskriftssystem, som är baserat på ett fristående telexnät. Fjärrskriftsutrustningen med krypteringstillsats kan användas för överföring av sekretessbelagda uppgifter.

11.2.4 Telefax

Telefax används för överföring av dokument, t.ex. bilder, ritningar och kartor. Kommunikationen sker normalt via det allmänna telefonnätet. Försvarets telenät kan också användas. Telefaxutrustningen kan anslutas till en abonnentväxel och till abonnemang utanför växeln. Modern telefaxutrustning är mycket lätt att hantera. Det finns emellertid också svagheter. Telefaxkommunikation kan blockeras genom överbelastning. Under pågående mottagning kan telefax inte sändas. En utrustning kan vidare endast ta emot ett dokument i sänder. Många användare har därför separata utrustningar för in- och utgående trafik. Med en speciell krypteringstillsats hos sändare och mottagare kan även sekretessbelagd information översändas på telefax.

11.2.5 Datakommunikation Med en ökande mängd information mellan olika användare Ökar kravet på snabbhet i överföringen. Vid dataöverföring omvandlas informationen till digital form, vilket innebär att en normalt fylld A 4-sida kan översändas på 3-15 sekunder. Datakommunikationen går från dator till dator och överföringen av de digitala signalerna sker i televerkets nät. Det finns också system som är avpassade för särskilda ändamål. Ett sådant exempel är kommunikationsdatorn CoordCom, som är avsedd för bl.a. koordinering av telefon- och radiokommunikation mellan larmcentraler och mobila enheter. Arbetet sker med stöd av lagrad information i egna register och med information från externa databaser. Installation av CoordCom-datorer pågår vid SOS-centralerna i landet.

160 Samband

Mobitex är ett landsomfattande sambandssystem som televerket för närvarande bygger upp. I detta nät överförs data i digital form med tråd eller radio. Avsikten är att Mobitex-systemet i första hand skall användas för textoch dataöverföring. Även tal kan emellertid överföras. I Mobitex-systemet ansluter televerket de fasta dataterminalerna med tråd till en telestation (områdesväxel). Mobila enheter får mobila terminaler som ansluts via radio till en närbelägen basradiostation. Försöksverksamhet pågår med mobila dataterminaler inom polisen, den kommunala räddningstjänsten, civilförsvarsorganisationen, hälso- och sjukvården och televerket. Posten har beslutat att använda Mobitex. Ett rikstäckande nät kommer sannolikt att finnas inom några år.

11.3 Myndigheternas bedömningar av sambandssystemen

11.3.1 Inledning

Enligt riksdagens beslut om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1980/81:90, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) är säkra telekommunikationer en förutsättning för en väl fungerande beredskap. Räddningsledaren har behov av beslutsundermyndigheter och andra. Besluten om åtgärder lag från räddningsorgan, måste förmedlas till alla berörda. Modern sambandsutrustning är också en förutsättning för att räddningsorganen och andra skall kunna nå ut med information till allmänheten och massmedierna. Riksdagen beslutade med utgångspunkt i förslag från överbefälhavaren, televerket och SSI om väsentliga förbättringar i sambandstekniken och sambandsorganisationen. Teleförbindelserna mellan kärnkraftverken, länsstyrelserna i län med kärnkraftverk och de berörda myndigheterna utökades. SOS-centralerna fick en viktig roll i sambandssystemet och möjligheten att nå ut genom lokalradion säkerställdes. Förbättringar skedde vidare genom att kärnkraftverken, berörda länsstyrelser och SOS-centralen i Växjö anslöts till försvarets telenät.

11.3.2 Utredningens kartläggning

De följande avsnitten innehåller en översiktlig redogörelse för de problem inom sambandsområdet som en rad myndigheter har redovisat för utredningen. Redogörelsen avser framför allt räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen men omfattar också problem och brister vid insatser i samband med andra slag av olyckor.

Länsstyrelserna i län med kärnkraftverk Länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk har skaffat särskild utrustning för samband vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Det gäller samband både för ledning av räddningstjänsten och för information. Sambandets funktion provas regelbundet.

Samband 161

Följande problem har emellertid redovisats för utredningen: Medel saknas för att kontinuerligt kunna förnya utrustningen; Radio för kontakt med sjöräddningscentralema saknas;

DCIDD

Insamling av indikeringsdata belastar sambandsresurserna hårt; De berörda myndigheterna i Malmöhus län har för få direkta linjer till den danska beredskapsorganisationen; El Personsökarna och mobiltelefonerna är för få; D Datastöd saknas för främst prognoser som skall kunna verifieras av utförd indikering.

Övriga länsstyrelser

Förhållandena vid övriga länsstyrelser varierar från län till län. Samtliga länsstyrelser i dessa län är klart sämre utrustade när det gäller ledningscentraler och sambandsutrustning än länsstyrelserna i län med kärnkraftverk. De flesta länsstyrelserna har utsett ett rum, vanligen i försvarsenhetens lokaler eller sessionssalen, till ledningsrum. Några disponerar också en lokal i anslutning till länets SOS-central. Ungefär hälften av länsstyrelserna har emellertid inga lämpliga lokaler för att kunna upprätta centraler för information till allmänheten. Normal telekommunikation går genom myndighetens växel. Länsstyrelsen kan ha egen växel eller dela den med en annan myndighet. De flesta länsstyrelserna har också några abonnemang utanför växeln. Ingen av länsi län utan kärnkraftverk styrelserna är anslutna till försvarets telenät. I några län har länsstyrelsen en direktlinje till länets SOS-central och en direkt linje till lokalradion. Samtliga länsstyrelser har tillgång till försvarets fjärrskriftsnät och kan sända krypterade meddelanden. De allra flesta har telex- och telefaxutrustning. Denna utrustning kan finnas hos den egna myndigheten eller användas tillsammans med t.ex. polismyndigheten. De flesta länsstyrelserna använder radioutrustning som ingår i civilförsvarsmaterielen. Någon annan radioutrustning har de inte tillgång till. Alla länsstyrelser kan emellertid nå ut på radio via SOS-centralen. Någon jour eller beredskap som gör det möjligt att nå en representant för myndigheten utanför normal kontorstid finns inte. har Länsstyrelserna emellertid försökt att på olika sätt tillgodose detta behov. I flera län finns det larmlistor hos SOS-centralen och i andra län kan en tjänsteman förses med mobiltelefon eller personsökare. Länsstyrelserna anser att deras sambandsresurser har stora brister. För att kunna leda räddningstjänst vid allvarliga olyckor och ge upplysning till allmänheten krävs en förstärkning med modern utrustning för samband. Utrustningen bör vara sådan att den också kan användas för verksamheten i krig, anser länsstyrelserna.

Polisen Polisens verksamhet

leds från de lokala polismyndighetemas förbindelse-

och ledningscentraler. Centralerna är dimensionerade med hänsyn till di-

ll

162 Samband

striktens storlek i distrikten med och arbetsbelastning. Polismyndigheter kärnkraftverk har en viss extrautrustning. En del av denna utrustning tillhör civilförsvarsorganisationen eller kärnkraftverken. Polisens behov av samband vid en insats efter ett radioaktivt utsläpp är Den operativa verksamheten måste för sitt arbete ha en mycket omfattande. tillförlitlig kommunikation med följande myndigheter och organ: kärnkraft- SOS-centralen, kommunen, centrala verket, länsstyrelsen, räddningskåren, förstärkande polismyndigheter, kustbevakningen och transmyndigheter, portföretag. A De lokala som utredningen har inhämtat synpunkter polismyndigheter från anser att deras utrustning inte är tillräcklig för att klara detta sambandsbehov. Polismyndigheterna har pekat på följande brister: sliten och underhållskrävande. Den D Sambandsutrustningen är omodern, Vidare är inte enhetlig och olika system och fabrikat ger liten flexibilitet. blir underhålls- och driftskostnaderna höga och handhavandet komplicerat. D Datorstöd saknas. Ett datorstöd kunde bl.a. underlätta dokumentationen och ge stöd i det operativa arbetet. D Radioutrustningen kan inte användas för insatser inne i kärnkraftverket. D Svårigheter med radiotäckning finns i främst Uppsala och Kalmar län. D Rutinerna för larm till polisen varierar mellan de fyra länen med kärnkraftverk. D Radioförbindelse saknas med bl.a. sjöräddningscentralerna, transportföretag och kärnkraftverken. El Telefonkommunikationerna behöver förstärkas. Anslutning av polistill försvarets telenät pågår, men ett konferensnät och anmyndigheterna knytning till kommunens växel saknas hos några av myndigheterna. D Antalet telefaxapparater är otillräckligt. D Polisbilarna saknar rundradio och polispersonalen kan därför inte få del av lokalradions information till allmänheten.

Kärnkraftverken Kärnkraftverken måste ha tillförlitliga sambandssystem. Säkra telekommunikationer är en förutsättning för en väl fungerande haveriberedskap. Det måste finnas en intern kommunikation inom kraftverket och en extern kommunikation andra kraftverk m.fl. Sammed myndigheter, huvudkontoret, har satts bandet skall fungera även om stationens ordinarie kraftförsörjning i kraftverkets näromur spel. Det gäller också om det ordinarie telefonnätet råde slås ut på grund av t.ex. överbelastning. Kännedom om de olika sambandsmedlen och deras användning utgör en väsentlig del av beredskapen. Jämfört med myndigheterna är kärnkraftverken väl försedda med modern sambandsutrustning. Alternativa sambandsvägar har planerats och kärnkraftverken bedömer att sambandet kommer att fungera även i haverisituationer.

Samband

S OS -centralerna SOS-centralerna har en modern för telefon, rakommunikationsutrustning dio och data. Utrustningen är ansluten till televerkets förmedlingsstationer och har därmed högre tillgänglighet till telefonnätet än vanliga abonnenter. För radiokommunikationen med räddningsenheter och ambulanser har SOS-centralerna egna länsbasstationer. Radionätet används också för alarmering via personsökare och som reserv om den ordinarie larmutrustningen skulle upphöra att fungera. SOS-centralerna kan förmedla kontakt med olika organ genom s.k. konferenskopplingar. Det sker både via telefon och över radio. SOS-centralerna har telex, telefax och texttelefon. I takt med att centralerna erhåller den nya CoordCom-utrustningen får de tillgång till datanäten Datex och Datapak. Televerkets Mobitex-nät ingår som en integrerad del i CoordCom-systemet och är ett komplement till befintliga radiosystem.

Kommunala räddningstjänsten

Räddningskåremas sambandsutrustning är avpassad för att fungera i kommunal räddningstjänst. Räddningskårerna använder vanligen radio för kommunikation med mobila enheter. I kustkommunerna kan den kommunala räddningstjänsten också ha VHF-radio för kontakt med sjöräddningscentralerna. Det förekommer att räddningstjänsten i kommuner med flygplatser för reguljär trafik har tillgång till luftfartens radio. Det är vanligt vid större olyckor att lokalkanalen överbelastas. Möjligheter finns i många kommuner att använda särskilda skadeplatsfrekvenser, att ansluta till telefonnätet, att upprätta interntelefon eller fälttelefon och att utnyttja mobiltelefon. Räddningstjänsten i flera län har ledningsbussar, som är väl utrustade med sambandsmateriel. Vid ett tillfälligt ökat behov av sambandsmedel kan civilförsvarets materiel tas i bruk. Räddningskårernas uppgift vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen är främst strålningsmätning. För denna uppgift disponerar de berörda kommunerna ingen särskild sambandsutrustning. Telefon används så långt möjligt för kontakt med andra myndigheter och kärnkraftverket. Radio kan också utnyttjas. För inrapportering av mätvärden använder räddningskårerna radio på lokalkanalen eller rikskanalen. Risk finns för överbelastning och fel i rappor- Problemen teringen. med radioskugga i Kalmar och Uppsala län kan göra rapporteringen osäker.

Hälso- och sjukvården har särskilda vid akutmottagningarna Sjukhusen linjer för mottagning av larm från SOS-centralen. De flesta sjukhusen i landet har vidare en basradiostation. Basradiostationerna är utrustade med riks- och länskanalen och kan också ha räddningskårernas lokalkanaler. l några län finns även en s.k. sjukvårdskanal. Ambulanserna har tillgång till samtliga dessa kanaler och kan också ha räddningskårens lokalkanal.

164 Samband

Hälso- radiokommunikationer är samordnade med den och sjukvårdens kommunala räddningstjänstens och SOS-centralens radio. Om ambulans söker de samband med varandra och räddningskår rycker ut samtidigt genom att ambulansen lokalkanal eller rikskanagår över till räddningskårens len. Rutinerna varierar beroende på lokala överenskommelser. blir den ambulans som först kommer till plat- Vid större olyckshändelser sen ledningsambulans med uppgift att upprätthålla sambandet åt ledningsläkaren. Hälso- och sjukvården har ibland en egen bärbar radioutrustning. Annars måste räddningskåren bistå med sambandsresurser. För samtal med sjukhus är mobiltelefonen ett bra komplement. Inom primärvården varierar på radio mellan vårdcentralerna. En del ditillgången strikt har samma utrustning som finns i ambulanserna. Andra använder en I utrustning som ingår i den kommunala räddningstjänstens radiosystem. många fall saknas radio. Sjukbilar eller taxi kan nås via taxis beställningscentraler men enbart inom Centralens trafikområde. Hälso- och sjukvårdens radionät har en begränsad kapacitet. Möjligheökade sambandsbehov vid terna att tillgodose sjukhusens och primärvårdens en stor olycka är därför små.

Centrala myndigheter

Vid stora olyckor och andra allvarliga händelser blir många centrala myndigheter berörda. vid olika typer av kriser är en verksamhet som i Uppgifterna hög grad avviker från den vanliga. Flera myndigheter har på något sätt förberett sig för dessa situationer. De flesta centrala myndigheterna arbetar normalt med hjälp av telefon, telex och telefax. För att öka flexibiliteten och säkerheten finns vanligen ett antal abonnemang utanför den normala växeln. Flera myndigheter har en organisation som gör det möjligt för dem att ta emot meddelanden och ge besked även utanför kontorstid. Det gäller främst överbefälhaverk som rikspolisstyrelsen, Sjöfartsverket, kustbevakningen, varen och SMHI. Andra myndigheter har infört ett system med en vakthavande tjänsteman som kan nås via en personsökare. En sådan beredskap har bl.a. SSI, SKI, räddningsverket och socialstyrelsen. Strålskyddsinstitutet, kärnkraftinspektionen och räddningsverket har plaeffektiva kommunikationer även vid stora nerat för att kunna upprätthålla olyckor. SSI har med ledning av erfarenheterna från Tjernobylolyckan gjort och bedömer att kommunikationerna nu vissa organisatoriska förändringar fungerar tillfredsställande. Enligt institutets mening bör emellertid rapportebli effektivare. Om datorkommunikationen mellan SSI ring av mätvärden och länsstyrelserna förbättas genom datorstöd för t.ex. prognoser, kan länsstyrelserna få ett bättre beslutsunderlag. SKI har inte redovisat några problem eller brister som gäller sambandsfråanser sig ha tillräckliga sambandsresurser för gorna. Även räddningsverket att ordna att klara sina uppgifter vid allvarliga olyckor. Verket har möjlighet en särskild central med telefoner anslutna både till det allmänna telefonnätet och till försvarets telenät. Det finns också telex, telefax, radio och utrustning för kryptering.

Samband 165

11.3.3 Inrapportering av mätvärden

Efter ett radioaktivt utsläpp från en kärnteknisk anläggning skall indikeringspatruller från främst den kommunala räddningstjänsten och kustbevakningen göra ett stort antal strålningsmätningar. Samtliga mätvärden skall tillsammans med tiden och positionen rapporteras in till länsstyrelsen och SSI. Rapporteringen av mätvärden tar mycket kapacitet från tillgängliga sambandsresurser. Radiotrafiken kan bli överbelastad. Det blir tidsfördröjningar och risk för fel. I t.ex. Kalmar län sker rapporteringen av data påfölsätt: Uppmätta värden inklusive tid och position förmedlas via radio jande från indikeringspatrullen till huvudbrandstationen i kommunen, vidare över telefon eller radio till SOS-centralen och därefter på telefax till länsstyrelsen, SSI och kärnkraftverket. Detta ställer stora krav på radiosystemen. Störningar i radiotrafiken kan lätt ge hörfel och allvarliga fel i redovisningen av mätvärdena.

11.3.4 Radiokommunikation i kärnkraftverken

Polisens radioutrustning kan inte användas inne i kärnkraftverken. Tekniken fungerar inte tillfredsställande. Det är också en risk att utrustningen stör verkets drift. Sambandet mellan ledning och insatsgrupper och mellan olika insatsgrupper är ett säkerhetskrav. Polispersonalen måste i svåra arbetssituationer kunna lita på radiosambandet. En säker kommunikation är också en förutsättning för att insatserna skall ge ett bra resultat. Brister i radiosambandet inom kärnkraftverken har redovisats av samtliga i distrikten med kärnkraftverk. Vid en övningi Barsefyra polismyndigheter bäck hösten 1988 förekom flera oacceptabla brister i radiosambandet. Samband mellan polisledningen och inbrytningsstyrkan saknades helt under större delen av framryckningen i reaktorbyggnaden. De tre insatsstyrkorna hade också stora svårigheter att kommunicera inbördes.

11.3.5 Datorstöd Datorstöd används i allt större omfattning i samhället. Utredningen har mött starka krav på ett sådant stöd för bl.a. räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Inom ett projekt för datorstöd till räddningstjänsten arbetar SOS Alarmering, styrelsen för teknisk utveckling (STU), Kommunförbundet och räddningsverket med ett samverkande datasystem som består av fyra delar: datoriseringen av SOS-centralerna i länen, STU:s arbete med en samordnad utveckling av mobila terminaler, Kommunförbundets programvara för den kommunala räddningstjänsten och Räddningverkets informationsbank (RIB). Länsstyrelsena är dåligt utrustade med datorer och anser att datorstödet för räddningstjänst vid allvarliga olyckor måste ges högre prioritet. De lokala polismyndigheterna har framhållit att de behöver datorstöd för kommunikation, dagbok m.m. Förslag om utbyggd datorkommunikation mellan .

166 Samband

samverkande myndigheter har redovisats i flera tidigare utredningar efter Tjernobylolyckan.

11.4 Utredningens förslag

11.4.1 Sambandsbehov vid räddningstjänst

Allmänna krav på sambandsmedlen Effektiva kommunikationer är en förutsättning för ledning av räddningstjänst. Räddningsledaren måste nå ut i organisationen med beslut om åtgärder och information. Han måste vidare få bekräftelser på vidtagna åtgärder och beslutsunderlag för den fortsatta verksamheten. För insatser vid allvarliga olyckor engageras många människor från olika myndigheter och organ. De flesta arbetar under pressande omständigheter i en för dem ovan situation. Det ställs höga krav både på kommunikationen mellan samverkande organ och kommunikationen inom organen. Figur 11.1 illustrerar sambandsbehoven vid en tänkt större räddningstjänstinsats med en rad samverkande organ. Räddningsorganen behöver vidare kommunikationsresurser för att tillgodose allmänhetens krav på information vid allvarliga olyckor. Människor nära olyckan vill få hotet bekräftat. De söker underlag för ett personligt ställningstagande. Även människor längre bort från olycksplatsen vill veta så mycket som möjligt. få kontakt med myndigheter och anhö- Många försöker riga. Massmedierna samlar in information för att möta allmänhetens stora informationsbehov. Utredningen anser det nödvändigt att det finns väl fungerande sambandsmedel som står till förfogande för räddningsledningen, den övriga räddningsorganisationen, myndigheter, allmänheten och massmedierna. Kommunikationerna är dimensionerade för normaltrafik, eftersom det är kostsamt att bygga upp sambandssystem med hög kapacitet. Telekommunikationerna är således avpassade efter vanliga förhållanden. I områden med normalt hög belastning har telefonnätet större kapacitet än i lågtrafikområden. Risken för överbelastning vid onormala informationsbehov är därför stor både i stadsområden och i glesbygdsområden. En överbelastning spärrar abonnentväxlar och telestationer. Även själva trafiknätet kan blockeras.

Överföringen av telefax sker i telefonnätet och denna trafik påverkas

också. Telextrafiken har ett eget nät men är sårbar genom sin uppbyggnad med en central förmedlingsstation. Även radiosambandet kan komma att bli Överbelastat vid insatser i samband med stora olyckor. Det finns för närvarande inte tillräcklig kapacitet. Det kan uppstå brist på utrustning och sambandsutbildad personal. Konkurrensen om befintliga kanaler kan bidra till att störningarna blir stora. Ett datorstöd för räddningstjänsten håller på att utvecklas. Tekniken finns, men det kommer att ta tid innan alla berörda organ har tillgång till terminaler. Praktiska erfarenheter från användning av datorstöd vid större

Samband 167

TFN

.. TFN Luns- TFN TFN styrel- g sen VFE- TFN FN

MRCC ARE” ARCC gionsllo

ledning L? w Q B” - / Q:

*d* m4 g 9

SOS- _ mp pm,

central Hg

,ma _ “UHF

.,. VHF!VHF/ im LY FL chef TFN å? p ,fp Ledn- It? Q5 Iokzn

OSC rm Polisens å ö° samb. “- POUS HK *J*

central , w

Paus fi:

,gp å \r .v ___ TFN

13k HF

HF

L Sjuk-

hus OSC VHF

Förklaringar:

MRCC = Sjöräddningscentral (för räddning av liv) ARCC = Flygräddningscentral

Kbv = Kustbevakningen

OSC = Skadeområdeschef till sjöss (On Scene Commander) Hkp M = Marinhelikopter

Hkp FV = Flygvapenhelikopter

KV, UK, UHF, VHF, MF = frekvenser för radiosamband

Figur 11.1 Behov av samband vid en tänk! sjöräddningsinsats för räddning av liv och kemikaliebekämpning

(Skissen har utarbetats av deltagarna i räddningsverkets högre räddnings-

tjänstkurs hösten 1988)

168 Samband

olyckor föreligger endast i begränsad omfattning, och datorstödets effektivitet i akuta situationer är svårbedömd. En allvarlig olycka som leder till t.ex. avbrott i elkraftförsörjningen, kan också påverka kommunikationernas tillgänglighet. Det kan i extrema situationer även förekomma sabotage mot sambandsmedlen. Enligt utredningens mening råder det på många håll en dålig tilltro till sambandssystemen. Detta grundar sig till en del på erfarenheterna från stora övningar. Resurserna för samband visar sig ofta otillräckliga. Det finns också hos t.ex. polisen och inom sjukvården en mera allmän kritik mot standarden på sambandsmedlen. Enligt utredningens bedömning är det stor risk att sambandsresurserna även med föreslagna förbättringar kommer att vara otillräckliga. De totala resurserna måste därför användas så effektivt som möjligt. Dessa omständigheter måste beaktas både vid val av teknik och vid planering av organisationen för samband. Även utbildningen av sambandspersonalen bör utformas med hänsyn till dessa faktorer.

Samordning för att möjliggöra samverkan Räddningsinsatser vid stora olyckor engagerar i regel en rad räddningsorgan och behovet av samverkan måste då tillgodoses. På lokal nivå ingriper bl.a. räddningskårerna, polisen, hälso- och sjukvården och kustbevakningen. Länsstyrelsen skall om det behövs leda räddningstjänst på regional nivå. Centrala myndigheter medverkar med bedömningar och råd. Möjligheterna till samverkan måste därför beaktas vid systemval, materielutveckling, materielinköp, sambandsplanering och frekvensplanering. Kravet på sambandsmedlen till följd av samverkan med andra organ måste vägas mot den egna organisationens behov av utrustning för intern kommunikation. Det går i allmänhet inte att åstadkomma en total optimering. Ett skäl är att anskaffning av sambandsutrustning för olika organ inte sker parallellt i tiden. Just nu planerar flera myndigheter för anskaffning av sambandsutrustning. Denna anskaffning medför mycket höga kostnader, vilket innebär att de ansvariga organen ingående måste bedöma de olika slagen av system och utrustning. Det kommer av detta skäl sannolikt att ta flera år innan definitiva beslut fattas. Utredningen anser det synnerligen angeläget att de ansvariga myndigheterna och organen, när de gör systemvalet, i högre grad än hittills tar tillvara möjligheterna till samverkan. Räddningsverket skall enligt sin instruktion vara samordnande myndighet för räddningstjänsten och detta ger myndigheten en central roll också inom sambandsområdet. Det ankommer på räddningsverket att verka för att olika organ som kan komma att delta i räddningsinsatser har möjligheter att kommunicera så att de kan samverka effektivt. Enligt utredningens mening är det viktigt att räddningsverket på ett aktivt sätt tar sig an denna samordningsuppgift, som avser förhållandena i både fred och krig.

Samband 169

Säkerhet och tillgänglighet Utredningen anser att all sambandsutrustning skall granskas med tanke på säkerhet och tillgänglighet. Detta är särskilt viktigt vid val av ny utrustning och installation av denna. Det är svårare att tillgodose kraven på säkerhet och tillgänglighet när det gäller befintlig materiel. Även i sådana fall går det emellertid ofta att göra rimliga förbättringar. Som exempel kan nämnas att Överstyrelsen för civil beredskap har påbörjat säkerhetsanalyser som avser länsstyrelsernas telefonväxlar. Ökad säkerhet kan ibland erhållas genom ändrad kabeldragning och genom anslutningar till mer än en telefonstation. Reservkraft till sambandsutrustningen kan också vara en förutsättning för tillgängligheten. Det är vidare nödvändigt att det finns alternativa sambandsvägar. Med flera olika sambandsvägar ökar möjligheterna att nå fram. Alternativen måste vara oberoende av varandra. Det är viktigt att alla känner till de olika möjligheter som föreligger och också tekniskt kan utnyttja dem. För att räddningstjänsten skall kunna fungera vid hög belastning på kommunikationsresurserna måste det finnas möjligheter att styra trafiken till lämpliga kanaler. Det måste också finnas sambandsvägar som inte är allmänt tillgängliga. Andra kommunikationer bör i stället öppnas för t.ex. allmänheten. Det är i de flesta fallen lätt för obehöriga att avlyssna kommunikationerna. Ofta är det en nackdel för räddningsarbetet om utomstående får tillgång till känslig information. Utredningen anser att varje organisation inom sitt verksamhetsområde måste analysera behovet av signalskydd (kryptering av information) och vid val av sambandssystem och utrustning ta hänsyn till detta behov.

Människans roll i sambandstjänsten Utredningen har i inledningen av kapitlet framhållit att sambandsfrågor avser både teknik och organisation. Effektivt samband kan definieras på följande sätt: Rätt meddelande med rätt formulering blir rätt sänt till rätt instans i rätt tid, där det tas emot och uppfattas rätt. En förutsättning för ett effektivt samband är således också kunniga människor. Räddningsledningen måste väl känna till hela räddningsorganisationen för att kunna ge rätt order och information till rätt instans. Även meddelandets formulering är viktig. Det skall vara kortfattat men ändå innehålla tillräcklig information. Det skall också vara entydigt, så att inga missförstånd uppkommer. Kunnig sambandspersonal måste därför finnas tillgänglig. Alternativa sändningsvägar skall som framhållits vara väl kända. Personalen skall vara öppen för att pröva ovanliga lösningar i ansträngda lägen. Det bör finnas en sambandschef med ansvar för både planering och drift av sambandsmedlen. Sambandschefen bör ha kunskaper och förmåga att se till helheten och kunna bedöma sambandsmedlens kapacitet i varje situation. För att få ett effektivt samband måste det vidare finnas en aktuell sambandsplan. Denna skall beskriva organisationen för samband och den skall

170 Samband

ge stöd till sambandspersonalen. Tillgänglig teknik skall presenteras. Listor med aktuella data och sändlistor är också viktiga. utbildning och övning av sambandspersonalen är också ett Regelbunden krav. De ansvariga organen bör i största möjliga omfattning välja personal med vana vid sambandsmedel i sitt vanliga arbete. vill mot denna bakgrund understryka människans betydelse Utredningen för sambandssystemet. Modern och effektiv teknik är en viktig del. Vid val av teknik måste hänsyn emellertid tas till samspelet med människan. En enkel teknik förutsätter ofta kunnig personal, som helt behärskar utrustningen. En väl inlärd manuell operation har stora förutsättningar att bli rätt utförd. Om den manuella operationen ersätts av något som sker med automatik måste alltid stora krav ställas på tillförlitlighet. Den mänskliga kontrollen bortfaller då i regel helt, eftersom ingen kanske längre behärskar operationen och kan gripa in.

Dokumentation Det är viktigt att räddningsarbetet blir dokumenterat. Alla händelser bör förtecknas med plats och tidpunkt. Vidare måste det finnas en beskrivning av alla åtgärder och allt viktigt beslutsunderlag. Begäran om åtgärder och lägesinformation som delges räddningsorganen måste samtidigt dokumenteras. Dokumentationen är också mycket värdefull när de ansvariga organen skall dra slutsatser av händelsen och avhjälpa eventuella brister i organisationen eller utrustningen.

11.4.2 vid larm

Sambandsbehpv

Sambandsbehoven i larmskedet skiljer sig från kraven på ett fungerande samband vid räddningstjänst. Frågor om alarmeringen av den räddningsorsom ingriper vid utsläpp av radioaktiva ämnen kommer att beganisation handlas i kapitel 12. I larmskedet kan telekommunikation användas. Problem med hög belastning bör inte uppstå i detta skede, eftersom larmningen sker innan olyckan är känd för allmänheten och massmedierna. Längre information som följer på det korta telefonmeddelandet kan sändas via telex eller telefax. Rutinerna för alarmering skall vara väl inarbetade. Larmvägarna bör om möjligt vara desamma vid samtliga typer av olyckor och vid alla tider på dygnet. Larmförfarandet bör testas regelbundet. Det innebär att personalen kontrollerar tekniken, går igenom larmlistorna och överväger prioriteringen. Det är också viktigt att öva larmgivare och larmmottagare. Enligt utredningens bedömning skall det vara möjligt att nå berörda mynmed ett larm utanför kontorstid. Detta kan planeras på flera sätt. digheter Enklast kan vara att SOS-centralerna har förteckningar över kontaktpersoner. Dessa kontaktpersoner behöver inte ha någon beredskap - det kan antas att åtminstone någon är tillgänglig. Utredningen har i kapitel 8 behandlat frågor om varning till allmänheten via radio. Radion kan snabbt förmedla varningar och information. På ett

Samband 171

stort antal orter i landet och runt kärnkraftverken finns tyfoner för varning utomhus. Dessa kan ge signalen Viktigt meddelande”, som innebär en uppmaning att gå inomhus, stänga dörrar och fönster, avbryta ventilation och lyssna på radio. Det kan vid en del slag av allvarliga olyckor finnas risker för att strömavbrott uppkommer. Det är då viktigt att allmänheten har tillgång till en fungerande batteriradio, så att räddningsorganen kan nå ut med sin varning och information. Räddningsverket bör enligt utredningens mening informera om betydelsen av att ha en batteriradio.

11.4.3 Sambandsmedel för räddningstjänst vid av utsläpp

radioaktiva ämnen

Länsstyrelserna Tillgången på resurser för samband varierar som framhållits i hög grad mellan länsstyrelserna. Bäst utrustade är länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk. De har haft möjligheter att bygga upp ett fungerande sambandssystem. Dessa resurser kan naturligtvis också användas vid andra slag av olyckor. Utredningen anser att samtliga länstyrelser skall ha en effektiv sambandsutrustning. Detta innebär att utrustningen måste vara modern och anpassad till den tekniska utvecklingen i samhället. Det är angeläget att länsstyrelserna kan vidmakthålla materialen och efter hand göra angelägna förbättringar. Utredningen föreslår att länsstyrelserna skall få möjlighet att komplettera sambandsmedlen så att alla har telefax, telex, anslutning till försvarets telenät, lin jetagare för upplysningscentral, persondator med modem, mobiltelefon och personsökare. Denna standard skall anpassas till länsstyrelsernas uppgifter för räddningsledning vid utsläpp av radioaktiva ämnen och andra stora olyckor. Utrustningen bör så långt möjligt användas i det dagliga arbetet, så att personalen lär sig att hantera den och så att den funktionstestas. Utrustningen skall kunna användas i både fred och krig.

Polisen Polisens kommunikationsutrustning är avsedd för normal polisverksamhet. Systemet är emellertid i dag föråldrat och utrustningen mycket sliten och underhållskrävande. Genom kompletteringsköp har polisen i dag utrustning från många leverantörer och av varierande ålder. Den modernisering av kommunikationsutrustningen som nu planeras är nödvändig om polisen skall kunna samverka på ett effektivt sätt med andra organ inom räddningstjänsten.

Kommunala räddningstjänsten

Den kommunala räddningstjänsten använder främst radio för sin sambandstjänst. Utrustningen fungerar i allmänhet bra på mindre skadeplatser och vid

172 Samband

kontakter med brandstationen och SOS-centralen. Flera räddningskårer har emellertid för utredningen framhållit att det begränsade antalet kanaler medför risk för överbelastning. Utredningen föreslår att televerket får i uppdrag att i samråd med räddse över frekvensplaneringen för räddningstjänsten i landet. ningsverket

Hälso och sjukvården Hälso- och sjukvårdens sambandsresurser varierar från sjukvårdsområde till Radionätets kapacitet är emellertid på många håll starkt sjukvårdsområde. begränsad och möjligheterna att tillgodose hälso- och sjukvårdens ökande sambandsbehov därför små. Erfarenheter från övningar visar på betydande svårigheter med sambandstjänsten för hälso- och sjukvårdens del.

Inrapportering av mätvärden Utredningen bedömer som framhållits att inrapporteringen av mätvärden sambandsresurser. Det är angekan utgöra en stor belastning på tillgängliga effektiviseras så att inrapporteringen blir snabbare och läget att förfarandet säkrare. Detta innebär att radiosamband kan frigöras för andra uppgifter. Televerket upp ett landsomfattande sambandsnät bygger för närvarande (Mobitex). Sambandsnätet medger anslutning av såväl fasta som mobila terminaler. Anslutningen kan göras med tråd eller radio. Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att genomföra en provverksamhet med mobila terminaler för insamling av mätvärden i samarbete med televerket, berörda länsstyrelser och SSI.

Radiosamband i kärnkraftverken har i avsnittet om polisens sambandsmedel beskrivit problemet Utredningen med bristande radiosamband inne i kärnkraftverken. Problemet är emellertid generellt och gäller även andra som kan behöva göra insatser i verken. Vid t.ex. brandbekämpning måste räddningskåren eller industribrandkåren vid kraftverket ha bra radiosamband inom anläggningen. Enligt utredningens mening är tillfälliga lån av utrustning inte en acceptabel lösning. Polisen och andra organ måste utrustas med egen fungerande radiomateriel som tillgodoser rimliga krav på funktion. Tekniska lösningar finns, men flera måste utredas innan det går att avgöra vilken utrustning som är mest lämplig. Utredningen föreslår att rikspolisstyrelsen får i uppdrag att i samråd med andra berörda ett förslag till radiokommunikationer inne i organ utarbeta kärnkraftverken. Ett sådant uppdrag bör omfatta kartläggning av förhållandena i ett kärnkraftverk, värdering av befintliga radiosystem och utarbetande av ett förslag till nytt eller modifierat radiosystem. Kostnaderna för eventuella fasta installationer bör bestridas av kärnkraftverken.

Samband 173

Datorsröd Ett datorstöd kan vara till god hjälp vid ledning av räddningstjänsten på regional nivå och vid kommunikation mellan samverkande organ. Datorstödet bör omfatta program för lägesbeskrivning av doser från ett utsläpp av radioaktiva ämnen. Kärnkraftverken har simuleringsprogram där väder och utsläppets källstyrka beaktas. Med hjälp av detta kan verken bestämma en risksektor. SSI har ett annat system som stöd vid sina bedömningar. l detta program förs uppmätta strålningsvärden in kontinuerligt. Utredningen anser att länsstyrelserna bör få möjlighet att använda båda typerna av program. Enligt utredningens tidigare redovisade förslag skall försök göras med datoriserad rapportering av mätvärden. Länsstyrelserna behöver då ha datorer som kan kommunicera med den mobila terminalen. Länsstyrelserna bör också använda datorstödet när de tillsammans med berörda myndigheter gör en dagbok. Denna typ av dagbok kan avsevärt minska behovet av annan dokumentation. Datorer kan vidare vara ett bra hjälpmedel vid utbildning och övning. Vid valet av dator och program måste hänsyn tas till samverkansmöjligheterna mellan länsstyrelserna och de centrala, regionala och lokala myndigheterna. En förutsättning för effektiv användning av datorer i räddningstjänsten är att dessa kan användas även i det normala arbetet. Datorerna bör därför finnas på länsstyrelsernas försvarsenheter och vara utrustade med program för t.ex. ordbehandling och registerhantering. Datorstödet kan då även vara ett effektivt hjälpmedel vid planering av räddningstjänsten. Utredningen föreslår att länsstyrelserna utrustas med datorer av typen persondatorer och att program avsedda för räddningstjänst vid allvarliga olyckor utvecklas.

11 .4.4 Rådet för räddningstjänst

Rådet för räddningstjänst kommer med de uppgifter som utredningen har

föreslagit att behöva olika slag av kommunikationer. Deltagarna i de grupper som agerar vid olika slag av olyckor är beroende av samband med sina myndigheter eller andra organ. Sambandet måste fungera i båda riktningarna så att kontakt kan etableras utan dröjsmål. Utredningen anser att rådet för räddningstjänst bör överväga vilken sambandsutrustning som fordras för rådets verksamhet.

IV till vid

Förslag åtgärder utsläpp

av radioaktiva ämnen

12 Förvarning, strålningsmätning,

m.m.

12.1 Inledning

Radioaktiva ämnen kan efter ett utsläpp föras med vinden kortare eller längre sträckor. Strålning förekommer då i luften från ämnen i ”det radioaktiva molnet”. En stor del av de radioaktiva partiklarna faller också ned särskilt i samband med regn eller snö. Strålning sker därmed även från marken eller andra förorenade ytor. En kontroll av strålningsnivån i omgivningen äger fortlöpande rum. Syftet är att klargöra hur stor mängd joniserande strålning människor utsatts för. Det finns ett förvarningssystem som skall göra det möjligt att upptäcka eventuellt förhöjda strålningsnivåer. Strålningsmätningen syftar framför allt till att myndigheterna skall få ett underlag för att bedöma vilka områden som strålningen drabbar och vilka åtgärder som bör vidtas. Vid ett utsläpp måste räddningsorganisationen alarmeras och beslut fattas om att allmänheten skall varnas.

12.2 Förvarning

l2.2.l Nuvarande ansvar och organisation Syftet med varningen är att på ett så tidigt stadium som möjligt ge besked om en plötslig spridning av radioaktiva ämnen i delar av landet eller över hela landet. Varning skall ges vid en förhöjning av strålningen i förhållande till den naturliga aktiviteten, den s.k. bakgrundsstrålningen. Förvarningssystemet består av flera komponenter som kompletterar varandra. En del av systemet ger larm på ett tidigt stadium men är i stället mindre känsligt för en liten höjning i strålningen. En annan del av systemet kan vara mycket känsligt men på bekostnad av snabbheten i beskeden. Det svenska förvarningssystemet är uppbyggt av följande fyra delar: (1) De svenska kärnkraftverken och andra kärntekniska anläggningar i landet är skyldiga arr underrätta myndigheterna vid händelser som leder eller kan leda till utsläpp av radioaktiva ämnen;

Förvarning, strålningsmätning

(2) De 26 fasta mätstationer som SSI har i olika delar av landet registrerar

strålningsnivån och rapporterar automatiskt till SSI:s dator fortlöpande värden ger larm via personsökare till institutets som vid förhöjda personal;

(3) De åtta luftfilterstationer som FOA har i olika delar av landet gör det

att med mycket hög känslighet mäta partikelburen radioaktivimöjligt tet;

(4) Genom konventionen om tidig information vid en kärnenergiolycka (var-

selkonventionen) har ett sextiotal länder förbundit sig att underrätta andra konventionsstater om det inträffar en olycka i civila anläggningar som leder till så stora utsläpp av radioaktiva ämnen att utsläppen kan få effekter utanför landets gränser.

SSlzs mätstationer ger omedelbart utslag för den strålning som förekommer men visar inte vilka radioaktiva ämnen det är fråga om. Uppgifter om inneframkommer i stället vid de luftfilterkontroller som FOA hållet i strålningen gör. De radioaktiva ämnen som förekommer i naturen måste avklinga innan analysen kan ske och det tar ca en vecka att genomföra analysen av filtret vid en luftfilterstation. Vid högre koncentration av radioaktiva ämnen i filtret kan preliminära mätningar ge information tidigare. Den automatiska och alarmeringen från SSl:s mätstatiorapporteringen ner har införts efter Tjernobylolyckan. Institutet har beslutat att utöka antalet mätstationer från 26 till 31. Några av FOAzs luftfilterstationer kommer att kompletteras så att det blir möjligt att också mäta gasformig jod. Även varselkonventionen har tillkommit efter Tjernobylolyckan. lAEA använder Meteorologiska Världsorganisationens (WMO) globala telekomav den information som konventiomunikationssystem (GTS) för överföring nen avser. Ett varningsmeddelande från utlandet kommer att tas emot av SMHI, som i sin tur vidarebefordrar informationen till SSI och SKI. Som har framgått av redovisningen i kapitel 3 har Sverige ingått bilaterala avtal med Danmark, Norge, Finland, Sovjetunionen och Tyska Demokratiska Republiken om information vid olyckor i kärntekniska anläggningar eller registrerade, onormala strålningsnivåer.

12.2.2 Bedömningar i sekretariatsrapporten

En grundläggande förutsättning för en effektiv beredskap mot utsläpp av radioaktiva ämnen är att det finns ett system för varning vid förhöjda nivåer Genom den övervakning som måste finnas skall det _av joniserande strålning. vara möjligt att upptäcka utsläppen på ett tidigt stadium. Förvarningssystemet skall fungera både vid stora tillskott av radioaktiva ämnen och vid andra

av radioaktiviteten i strålningsmiljön. Övervakningen måste vidare

ökningar ske i hela landet, betonades det i sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. ämnena så att Det är angeläget att tidigt kunna upptäcka de radioaktiva det blir möjligt att börja mäta strålning. Resultaten av strålningsmätningen utgör ett underlag för åtgärder av olika slag. Det kan t.ex. bli nödvändigt att

Förvaming,strålningsmätning

varna människor och uppmana dem att vistas inomhus medan det radioaktiva molnet passerar. Systemet för varning vid utsläpp från svenska kärnkraftverk bygger på en kontinuerlig kontroll av driften vid anläggningarna. Det är planerat hur besked tidigt skall lämnas till de myndigheter som är berörda. Förvarningssystemet har efter Tjernobylolyckan förstärkts genom larmutrustningen vid SSI:s mätstationer, den beslutade utökningen av antalet sådana stationer och varselkonventionen. Ytterligare förbättringar behöver emellertid ske innan övervakningen tillgodoser de krav som bör ställas. Förutsättningarna att tidigt upptäcka utsläpp från fasta eller rörliga anläggningar norr om Sverige är inte lika goda som möjligheterna att få information om utsläpp från andra kärntekniska anläggningar, framhöll sekretariatet i rapporten.

12.2.3 Remissinstansernas bedömningar

Endast ett fåtal yttranden innehåller synpunkter på förvarningen. FOA har vid olika tillfällen lämnat underlag till utredningen och konstaterar att detta underlag har utnyttjats i utredningsarbetet. FOA påpekar emellertid att mätningarna för luftfilterstationerna nu sker så snabbt som är praktiskt möjligt med hänsyn till de aktivitetsnivåer som systemet skall kunna påvisa. SMHI kan i det befintliga datasystemet medverka vid insamling och distribution av strålningsdata även över landets gränser. I yttrandet från Malmö kommun framhåller miljö- och hälsoskyddsförvaltningen att samhället vid tiden för Tjernobylolyckan stod dåligt rustat när det gällde att upptäcka utsläpp. Förvaltningen har sedan två år ett instrument med automatisk registrering i drift och erfarenheterna av detta är goda.

12.2.4 Utredningens förslag

Det svenska förvarningssystemet skall fungera vid olika slags olyckor som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Det kan vara driftstörningar eller större haverier i svenska kärnkraftverk, olyckor i utländska kärnkraftverk och andra händelser som berör kärntekniska anläggningar. Efter Tjernobylolyckan har en rad åtgärder vidtagits i syfte att förbättra förvarningssystemet. Rapporteringen från SSI:s mätstationer har automatiserats och försetts med larm. Institutet har som framgått beslutat att utöka antalet mätstationer. De nya mätstationerna kommer med tanke på närbelägna utländska kärnkraftverk att placeras främst i södra Sverige. Enligt utredningens bedömning tillgodoser det nuvarande förvarningssystemet behovet av varning vid utsläpp från svenska kärnkraftverk. Systemet bygger på en kontinuerlig kontroll av driften vid anläggningarna. Kontrollutrustningen har en hög teknisk standard. Det är planerat hur besked tidigt skall lämnas till räddningsorganen. Varselkonventionen och de bilaterala avtalen har förbättrat möjligheterna att få besked från myndigheter i andra länder. Det finns emellertid inga garantier för att Sverige tidigt får en sådan varning. Fördröjningar av ett med-

Förvarning, strålningsmätning

delande från utlandet kan komma att uppstå. Språkproblem, sambandsfel, beslutsfattare och andra administrativa hinder kan försena insvåråtkomliga formationen. Den kan också fördröjas genom glömska eller genom att andra sker. åtgärder måste vidtas innan alarmeringen anser mot den redovisade bakgrunden att det finns skäl att Utredningen förstärka förvarningssystemet för att öka möjligheten att få inforytterligare mation om radioaktivitet från utsläpp utomlands. Förutsättningarna att tidigt upptäcka utsläpp från fasta eller rörliga anläggningar norr om Sverige är inte lika goda som möjligheterna att få information om utsläpp från andra håll. Utredningen föreslår att antalet mätstationer ökas med högst tio och att dessa placeras huvudsakligen i norra Sverige. Utredningen föreslår vidare att överenskommelsen mellan SSI och FOA om samverkan som avser mätning och tidig varning skall gälla utan den tidssom för närvarande är avtalad. Det innebär att FOA även i begränsning framtiden åtar sig att hålla Visbystationen i drift, att utföra preliminära filtermätningar och att svara för planering av vissa åtgärder vid en eventuell olycka.

12.3 Strålningsmätning

12.3.1 Nuvarande ansvar och organisation

När varningssystemet ger besked om att ett utsläpp har skett måste beredkartlägga spridningen av de radioaktiva ämnena. Det skapsorganisationen hur stora mängder radioaktiva ämnen som har kommit ut, gäller att klargöra vilka ämnen det är fråga om och i vilken riktning och hur snabbt de radioaktiva ämnena transporteras i luften. Det är också nödvändigt - framför allt vid stora utsläpp - att mäta beläggningen av radioaktiva ämnen på marken. Resultaten från denna indikering blir avgörande för besluten om t.ex. utrymning och förbud mot bete och anav vatten och jordbruksprodukter. Mätvärdena kan direkt jämvändning föras med de s.k. åtgärdsnivåerna - se avsnitt 12.7 - eller räknas om till stråldoser som räddningsorganen utgår från när de tar ställning till vilket skydd som olika grupper av människor behöver. Mätningarna är nödvändiga för att människorna i de berörda områdena skall kunna få information om situationen. Fortsatta mätningar på bl.a. människor och livsmedel kan komma att fordras i de mest drabbade områdena och i områden som gränsar till dessa. Mätningarna på människor avser även den personal inom bl.a. räddningstjänsten och hälso- och sjukvården som har varit i aktion efter utsläppet. Kontrollen av aktiviteten i livsmedel kan pågå under lång tid och bli mycket omfattande. Som ett led beredskapen har de ansvariga myndigheterna planerat stråli framför allt de fyra länen med kärnkraftverk. Ansvaret för ningsmätning planeringen på central nivå ligger på SSI. För genomförandet av mätning-

Förvarning,strâlningsmätning

arna svarar länsstyrelserna, som anlitar främst den kommunala räddningstjänsten och kustbevakningen. Indikering sker också med kärnkraftverkens fasta och rörliga resurser och från luften med flygplan och helikopter från bl.a. försvarsmakten, polisen och enskilda flygföretag. Länsstyrelsen i Malmöhus län och de danska myndigheterna har sedan år 1981 en planering för att kunna använda en dansk beredskapshelikopter med kort insatstid för strålningsmätningar runt Barsebäcksverket. Om vinden för de radioaktiva ämnena mot Danmark utnyttjas helikoptern för mätningar över Öresund - i övriga fall över svensk mark och enligt länsstyrelsens bedömningar. I samtliga län finns en grundberedskap för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen enligt de allmänna råd som räddningsverket har utarbetat. Länsstyrelsen bör enligt de allmänna råden bl.a. utse en sakkunnig i strålskyddsfrågor, planlägga kommunernas mätresurser och behandla frågor om provtagning och analyser för beslut om åtgärder inom olika verksamheter i samhället. Länsstyrelsen i Västerbottens län har tilldelats medel för att kunna bistå andra länsstyrelser i deras planering av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Till SSI:s ansvar för planering av strålningsmätningen hör att utarbeta en s.k. indikeringsstrategi. Denna utformas med utgångspunkt i de olika syftena med strålningsmätningen. Indikeringsstrategin ger besked om vilka mätmetoder och instrument som räddningsorganisationen skall använda, var mätningar skall ske och hur ofta. Prov med fasta mätinstrument pågår för närvarande runt Ringhalsverket. Till den regionala planeringen av verksamheten hör bl.a. att anskaffa och underhålla utrustning, kalibrera mätinstrument, utbilda och utpersonal forma rutiner för rapportering. Utrustningen omfattar både mätinstrument och den skyddsutrustning som personalen behöver. Myndigheterna strävar efter att indikeringsorganisationens personal och materiel skall kunna användas vid nedfall av radioaktiva ämnen i både fred och krig.

12.32 Bedömningar i sekretariatsrapporten

sekretariatet framhöll i sin rapport att den framtida beredskapen mot kärntekniska olyckor måste utformas så att ledningen av verksamheten - t.ex. strålningsmâtningen - så långt möjligt sker på regional nivå. Länsstyrelsen bör svara för den administrativa samordningen av den mätverksamhet som SSI beslutar om. Länsstyrelsen bör även samordna de mätningar på lokal nivå som ingår i det av SSI beslutade mätprogrammet. . Länsstyrelsen bör planera för att kunna använda den strålskyddskompetens som redan förekommer inom länet- hos t.ex. kärnkraftverk, sjukhus eller universitetsinstitutioner. Om det inte finns en sådan kompetens bör flera länsstyrelser gå samman om att utnyttja expertisen inom en större region. Den föreslagna modellen innebär att varje länsstyrelse - eller grupp av länsstyrelser - har en egen strålskyddsfunktion i sin organisation. SSI:s huvuduppgift inom beredskapsorganisationen bör vara central led-

180 Förvarning, strålningsmätning

ning och samordning av strålskyddsverksamheten. Denna uppgift innebär i huvudsak att SSI fastställer måtprogram, åtgärdsnivåer och strategier för mätverksamheten. SSI svarar för att det finns mätresurser och kompetent mätpersonal i landet. Sekretariatet gjorde i rapporten en bedömning av vilka åtgärder som fordras i syfte att förbättra strålningsmätningen och framhöll bl.a. följande:

E! Räddningsorganisationen måste välja effektiva metoder för mätning och

säkerställa att det finns ett system för prioritering av behoven.

E1 För kontroll av luftburen jod och aerosoler avser SSI att skaffa portabla

som skall användas av räddningskårerna inom kärnkraftluftprovtagare verkens indikeringszoner. D SGAB:s resurser för nuklidspecifik markkartering bör även i fortsättningen utnyttjas. SSI bör få i uppdrag att i samarbete med berörda organ genomföra en planering för detta. El Det behövs resurser för mätning av gammastrålning i akuta lägen och för s.k. nuklidspecifika mätningar av markbeläggningen. över laboratorier EI Det är angeläget att SSI håller en aktuell förteckning och mejerier som använder standardiserade mätmetoder och regelbundet kalibrerar utrustningen. EI Nationella resurser för specialmätningar bör finnas för t.ex. mätning av betastrålning, aktiva partiklar och radioaktivt xenon. alfastrålning, i kom- E! Det bör vara en uppgift för miljö- och hälsoskyddsförvaltningen åt allmänhemunen att med stöd från länsstyrelsen genomföra mätningar ten av t.ex. grödor.

12.3.3 Remissinstansernas bedömningar

avsnitt om Flera remissinstanser har yttrat sig om sekretariatsrapportens strålningsmätning. Yttrandena är i huvudsak en komplettering av uppgifterna i rapporten. betonar som avser både studier och sakkunskap vid FOA sin expertroll, val av mätinstrument till bl.a. den kommunala räddningstjänsten. Malmö kommun beskriver med strålningsmätning efter svårigheterna Tjernobylolyckan och pekar på behovet av adekvata råd för genomförandet av olika slags mätningar. Generaltullstyrelsen anser att det kan bli problem vid landets gränser efter är den myndighet som vid gränskontrollen komen större olycka. Tullverket mer i kontakt med personer, transportmedel och gods som kan vara ”smittade. Generaltullstyrelsen menar att tullverket bör ingå i beredskapsorganisationen Samma uppfattning har TCO och Svenska för strålningsmätning.

tulltjänstemannaförbundet. Enligt luftfartsverket kan problem uppstå med radioaktiv beläggning på

Inom ramen för samhällets kärnkraftsberedskap bör det utarbetas flygplan. av flygplan på flygplatser, en organisation för en plan för radiakindikering sanering av flygplan och rutiner för att varna luftfarten. att kontaminerade kan öka Statens järnvägar påpekar järnvägsvagnar av de radioaktiva ämnena. spridningen

Förvaming, strålningsmätning 181

Lantbrukarnas riksförbund anser inte att mejeriorganisationen skall svara för anskaffning av instrument för mjölkmonitering. Studsvik AB framhåller i sitt yttrande att dess kunnande utnyttjas dåligt i beredskapsplaneringen. Studsvik har resurser för olika typer av mätningar. Det finns en kvalificerad mätteknisk utrustning för specialmätningar av ädelgaser, olika former av jod, aerosoler, nuklidfördelning, partikelstorlek m.m. Studsvik förfogar vidare över en kalibreringsanläggning för portabla stråldosmätare.

123.4 Utredningens förslag

Ansvar Räddningsorganisationen skall genom mätningar snabbt verifiera larmet och allmänt bedöma hotet. Enligt utredningens mening finns det tillräckliga personella och materiella resurser inom landet för dessa inledande mätningar och bedömningar. Utredningen anser att strålningsmätningen i största möjliga utsträckning skall ledas av länsstyrelsen. Ansvaret för den administrativa samordningen av de matprogram som SSI beslutar om bör alltså ligga i länen. Länsstyrelsen bör även samordna mätningar på lokal nivå. SSI skall enligt utredningens mening även i fortsättningen svara för central och samordning av strålskyddsverksamheten. Det innebär i hurådgivning vudsak att SSI utarbetar riktlinjer, matprogram, åtgärdsnivåer och strategier för mätverksamheten. Genom samverkan med FOA, Sveriges Geologiska AB. Studsvik AB och universitetens radiofysiska eller radiologiska institutioner skall SSI se till att det finns mätresurser och mätexpertis inom Sverige. Samordningen av strålningsmätningen vid olyckor som drabbar mycket stora områden i landet är en del av institutets ansvar. Resurserna för strålningsmâtning skall om möjligt vara användbara i både fred och krig. Vidare bör rutinerna för mätning och rapportering av radioaktivt nedfall vara sådana att de civila och militära myndigheterna får möjligheter att samverka effektivt.

Flygindikering Erfarenheterna från flygindikeringen efter Tjernobylolyckan är mycket goda. Utredningen bedömer att flygindikeringen har en väsentlig betydelse för den svenska beredskapen. Det är angeläget att en närmare planering av verksamheten kommer till stånd av möjligheterna både att mäta gammastrålning i akuta lägen och att utföra nuklidspecifika mätningar av markbeläggningen. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter genomföra en planering av flygindikeringen. Mätningar bör i första hand ske med de flygplan eller helikoptrar som försvarsmakten, kustbevakningen och polisen förfogar över. Frivilliga flygkåren svarar i krig för

182 Förvarning, strålningsmätning

en viss radiakindikering och möjligheterna att i fred använda kårens personal och materiel bör övervägas.

Laboratoriemätningar Efter Tjernobylolyckan fanns ett stort behov av nuklidspecifika laboratoriemätningar. Att säkerställa resurser för sådana mätningar är en viktig del av förberedelserna för räddningstjänsten mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Utredningen föreslår att SSI skall svara för att det finns en aktuell förteckning över laboratorier som upprätthåller en standardiserad provningsmetodik och regelbundet kalibrerar utrustningen.

Mätningar på mjölk m.m. Den svenska livsmedelskontrollen omfattar ett urval av rutinmätningar som visar att livsmedlen håller föreskriven kvalitet. Omfattningen och inriktningen av dessa mätningar varierar beroende på vilken produkt det är fråga om. Mätningarna på mjölk avser bl.a. bakteriehalt och fetthalt. Mjölkens lukt och smak kontrolleras också. Kontrollmätningarna på livsmedel måste efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen utökas till att omfatta halten av dessa ämnen. Som framgår av redogörelsen i kapitel 13 har livsmedelsproducenterna huvudansvaret för mätningarna som avser kvaliteten. Det ankommer på producenterna att regelbundet kontrollera produkterna. Myndigheterna utför en egen kontroll stickprovsundersökningar. Livsmedelsverket har genom enligt livsmedelslagen möjlighet att föreskriva en offentligt övervakad egenkontroll. Efter ett radioaktivt utsläpp är det särskilt viktigt med kontrollmätningar på mjölk, som är ett baslivsmedel och en färskvara med kort lagringstid. Utredningen anser att det måste finnas en beredskap så att strålningsmätningarna på mjölk kan påbörjas inom några timmar efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen. Mätningarna är i sådana fall en del av kvalitetskontrollen på produkten. Enligt utredningens mening ankommer det därmed på mejerierna att skaffa den utrustning och planera de mätrutiner som fordras för att mjölken skall kunna saluföras. Det är viktigt att rutinerna utarbetas av mejerierna tillsammans med livsmedelsverket och SSI. Stickprovskontroller och som inte är föranledda av kraven på kvalitetskontroll bör utföras mätningar av de berörda myndigheterna. En kontroll bör ske vid misstanke om föroreningar även på andra livsmedel. Producenten har också i dessa fall ansvaret för produktens kvalitet. Staten svarar för att det finns resurser för stickprovskontroll vid särskilda laboratorier. Livsmedelsproducenten kan ibland behöva få produktens kvalitet kontrollerad för att få exportera den. Producenten bekostar själv dessa mätningar. För kontroll av kött gäller särskilda bestämmelser. Slakterierna har stat- Deras arbete bekostas av slakterierna. Besiktliga besiktningsveterinärer. ningsveterinärerna kontrollerar allt kött och förser varan med en kontroll-

Förvarning,strålningsmätning 183

stämpel. strålningsmätning kan i vissa fall krävas för att köttet skall godkännas. Strålningsmätningen ingår då i den kvalitetskontroll som staten utför.

Specialmärningar Ett behov av nationella resurser föreligger för olika slag av specialmätningar (alfastrålning, betastrålning, aktiva partiklar och radioaktivt xenon). Mätningarna skall möjliggöra både kontroll och forskning. Planeringen av denna verksamhet är en uppgift för SSI. Utredningen anser att SSI bör samarbeta med FOA, de radiologiska institutionerna vid universiteten och andra berörda organ. Syftet skall vara att möjliggöra regelbundna mätningar, så att personalen kan vidmakthålla sin kompetens. SSI bör inventera behovet av mätningar både vid en olycka som leder till ett radioaktivt utsläpp och vid en regelbunden kontroll av miljön. Institutet bör vidare verka för att det finns en svensk expertis och att denna om det behövs kan förstärka myndigheternas beredskap. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att Studsvik AB inom sin kärnenergidivision förfogar över ett betydande kunnande grundat på personella och materiella resurser. Detta kunnande upprätthålls genom utförande av utredningsuppgifter och andra uppdrag åt SSI, SKI, kraftbolagen och utländska uppdragsgivare. Studsvik medverkade i betydande grad i den omfattande mätnings- och utvärderingsverksamheten efter Tjernobylolyckan.

Mätinstrument Flera myndigheter och organisationer har påtalat brist på modern mätutrustning för fältanvåndning. Den äldre utrustning som finns inom bl.a. försvarsmakten och civilförsvarsverksamheten ger inte möjligheter till så noggranna

mätningar som fordras. En stor del av utrustningen år i dåligt skick och gra-

derad i äldre mätenheter. Utredningen anser att moderna instrument måste finnas hos alla myndigheter som har ansvar för mätning av joniserande strålning. Det bör utarbetas en specifikation för en instrumenttyp som skall kunna användas av både civila och militära organ och alltså i fred och krig. En enhetlig utrustning bör anskaffas så att samhället i krig får tillgång til] moderna instrument för radiakindikering. Anskaffning bör först ske av den del av utrustningen som räddningstjänsten i kommunerna skall kunna disponera. Försvarsmaktens fredsorganisation bör också få moderna instrument som kan utgöra en resurs för mätning i fred inom råddningsorganisationen. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att i samråd med överbefälhavaren, FOA och räddningsverket utarbeta ett underlag för anskaffning av moderna mätinstrument. Generaltullstyrelsen och luftfartsverket har i sina yttranden över sekretariatsrapporten framhållit att resurser för strålningsmätning behövs även i deras verksamheter. Enligt utredningens mening är det angeläget att indikeringsorganisationen är flexibel. De för strålningsmätningen ansvariga myndigheterna bör undvika att reservera mätningsresurser för speciella behov. En effektiv användning av personal och materiel förutsätter bedömningar och prioriteringar i de situationer som efter hand uppstår. Utredningen utgår

184 strålningsmätning Förvarning,

från att det i sådana lägen finns möjligheter att beakta de problem som generaltullstyrelsen och luftfartsverket beskriver. Länsstyrelserna har framhållit att den personliga skyddsutrustningen inte är tillfredsställande. De s.k. penndosimetrarna anses omoderna och opålitliga. Numera utgör dessa dosimetrar emellertid endast ett komplement till de nya mätinstrument som har en inbyggd dosmätningsfunktion med direkt avläsbart angivande av dosen. Den personliga dosen kan även kontrolleras i efterhand med en s.k. TL-dosimeter som endast kan avläsas i efterhand. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att i samråd med räddningsverket, arbetarskyddsstyrelsen och överbefälhavaren utreda behovet av dosimetrar, lämplig instrumenttyp och kostnader. En samordning måste även här ske mellan den civila och den militära verksamheten.

12.4 av räddningsorganisationen Alarmering

12.4.1 Nuvarande ansvar och organisation

Den alarmering av räddningsorganisationen som sker efter ett besked om fara för utsläpp från ett svenskt kärnkraftverk är utsläpp eller överhängande i detalj planlagd. Det finns larmplaner för olika slag av störningar i processen som leder till utsläpp eller hot om utsläpp. Kärnkraftverket larmar SOS-centralen. I två av länen med kärnkraftverk får lokala polismyndigheten i distriktet där kärnkraftverket ligger besked direkt från verket - i de två andra länen går meddelandet via SOS-centralen. Flera SOS-centraler är engagerade i alarmeringen av berörda myndigheter på central, regional och lokal i nivå. Regeringen har uppdragit åt räddningsverket att påbörja studier om alarmeringen av den kommunala och statliga räddningstjänsten och om systemen för varning av befolkningen i fred och krig. I studierna skall räddningsverket också överväga SOS-centralernas och övriga larmcentralers möjligheter att ge stöd i olika avseenden under räddningsinsatsen. Med resultaten av studierna som grund skall räddningsverket överväga frågor om samordning av ansvaret och lägga fram de förslag som fordras. Resultaten av arbetet skall redovisas i perspektivstudierna inför 1991 års försvarsbeslut.

12.4.2 Utredningens bedömningar

Vid utsläpp från ett svenskt kärnkraftverk har länsstyrelsen i det berörda länet ansvaret för alarmeringen av räddningsorganisationen. Som central strålskyddsmyndighet svarar SSI för att larmet når övriga berörda organ inom landet. SSI har också ansvar för att alarmera berörda ori andra länder som kan leda till nedfall av radioaktiva ämnen gan vid olyckor med myndigheter utomlands vid i Sverige. SSI svarar vidare för kontakter svenska och utländska olyckor med risk för radioaktiva utsläpp. Larm från utlandet enligt varselkonventionen och bilaterala avtal tas emot av SMHI i Norrköping. SMHI har valts som kontaktpunkt, eftersom myndigheten bedriver verksamhet hela dygnet och dessutom är ansluten till det

Förvarning,strålningsmätning

globala telekommunikationssystemet GTS. Detta system använder IAEA för att förmedla larm enligt varselkonventionen. Det är angeläget att GTS utnyttjas på ett effektivt sätt vid internationellt utbyte av information om utsläpp av radioaktiva ämnen. Följande tablå är en sammanfattande bekrivning över de larmvägar som i princip gäller vid förmedling inom Sverige av ett larm om en kärnteknisk olycka.

Händelse Steg nr Ansvarig för Verkställande Larmmottagare alarmering organ 1. UTSLÄPP FRÅN (1) Kärnkraftverket Kärnkraftverket SOS-centralen för länet El_fT SVENSKT KARN- Lokala polismyndigheten KRAFTVERK SKI

(2) Länsstyrelsen SOS-centralen Länsstyrelsen för länet (anlitar Räddningskårer som har indikeringsäven andra SOS- uppgifter centraler) Lokala polismyndigheten!

Sveriges Radio

Övriga kärnkraftverk SSI SKI SMHI Räddningsverket

Sjöräddningscentralerna (som larmar sjöfarten) Kustbevakningsenheter för indikering och varning av allmänheten Militära myndigheter

Sjukhus

Trafikföretag Danska myndigheter (Malmöhus län) (3) SSI SSI och SOS- Regeringen centralerna Övriga länsstyrelser Centrala myndigheter: FOA Socialstyrelsen Livsmedelsverket Lantbruksstyrelsen Andra stater enligt varselkonventionen och bilaterala avtal

*Gäller polismyndigheterna i Oskarshamn och Varberg 2 Gäller polismyndigheterna i Tierp och Lund.

Förvaming,strålningsmätning

Händelse Steg nr Ansvarig för Verkställande Larmmottagare alarmering organ 2. UTSLÄPP (l) SMHI SMHI SOS-centralen i Norrköping FRÅN EN KARN- TEKNISK ANLAGG- NING UTOM- LANDS (2) SSI SOS-centralen i SSI Stockholm SKI

(3) SSI SSI med stöd av Regeringen SOS-centralen i Stockholm Länsstyrelserna

Sveriges Radio

Centrala myndigheter: FOA Räddningsverket Socialstyrelsen Livsmedelsverket Lantbruksstyrelsen

3. LARM (I) SSI SOS-centralen SSI i aktuellt län FRÅN SSI:s MATSTA- via SOS- TIONER centralen i Stockholm?

(2) SSI SSI med stöd Regeringen (kontrollerar av SOS-centramätvärdet före lerna för Länsstyrelserna i berörda län larm) berörda län Sveriges Radio

Centrala myndigheter: FOA SKI SMHI Räddningsverket Socialstyrelsen Livsmedelsverket Lantbruksstyrelsen

Andra stater enligt varselkonventionen och bilaterala avtal

Under tjänstetid går larmet direkt från SMHI till SSI.

zAvsikten är att SOS-centralen skall larma SSl:s personal. Alarmering sker för närvavid mätstarande via personsökare som aktiveras av den automatiska larmfunktionen tionen.

Förvarning, strålningsmätning 187

Händelse Steg nr Ansvarig för Verkställande Larmmottagare alarmering organ 4. FQA:s (l) FOA FOA SSI MATNINGAR GER HOGA VARDEN (2) SSI SSI med stöd av Regeringen (bedömer situa- SOS-centralertionen före larm) na i berörda län Länsstyrelserna i berörda län

Sveriges Radio Centrala myndigheter: FOA SKI SMHI Räddningsverket Socialstyrelsen Livsmedelsverket Lantbruksstyrelsen Andra stater enligt varselkonventionen och bilaterala avtal

Polisen har en mycket viktig roll i framför allt ett tidigt skede efter ett utsläpp eller hot om utsläpp. Som framgår av tablån får lokala i polismyndigheten två av länen med kärnkraftverk besked direkt från verket - i de två andra länen går meddelandet via SOS-centralen. Utredningen anser att samtliga berörda polismyndigheter skall få larm direkt från kärnkraftverket.

12.5 Varning av allmänheten runt kärnkraftverken

12.5.1 Nuvarande organisation och ansvar

Enligt riksdagens beslut (prop. 1980/81290, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) skall stora krav ställas på varningssystemet i områdena runt kärnkraftverken. Det skall finnas både tyfon- och telefonlarm. De som hör varningssignalen skall också vara informerade om betydelsen av den så att de kan skydda sig. Anordningarna för fyfan/arm finns i den centrala alarmeringszonen, dvs. ett område fem till tio km ut från kraftverket. En del av civilförsvarsorganisationens tyfoner är kopplade till larmsystemet. För närvarande kan sammanlagt ett hundratal larmaggregat i de fyra länen med kärnkraftverk användas för varning vid radioaktiva utsläpp. Signalen meddelande” Viktigt uppmanar människor att gå inomhus, stänga fönster, dörrar och ventilation och lyssna på lokalradion. Det finns vidare högtalarutrustningar som polisen, räddningskåren och kustbevakningen kan använda för att informera om att ett utsläpp har ägt rum eller att överhängande fara för utsläpp föreligger.

Telefonlarm skall kunna användas i den inre beredskapszonen, dvs. områ-

det mellan 12 och 15 km ut från kärnkraftverket. En speciell signal uppmanar även i detta fall människor att stänga fönster, dörrar och ventilation och att lyssna på lokalradion. I AXE-systemet kommer det inte att finnas några

188 strålningsmätning Förvarning,

till telefonalarmering. Den pågående ombyggnaden av telenätet möjligheter förändrar således förutsättningarna för inomhusalarmeringen. Televerket avser emellertid att skapa förutsättningar för så många abonnenter som möjrunt kärnkraftverken att behålla det nuvarande ligt i inre beredskapszonen telefonsystemet och därmed möjligheterna till telefonvarning. För de övriga abonnenterna fordras det någon annan form av signaler eller meddelanden som når även inomhus. svarar för att allmänheten varnas. Kärnkraftverket utlöser Länsstyrelsen tyfon- och telefonlarmen. Det finns färdiga meddelanden och utprovade rutiner så att både riks- och lokalradion snabbt kan ge information vid ett larm. har efter Tjernobylolyckan ställt krav på en komplettering av Riksdagen systemen för varning runt de svenska kärnkraftverken. Varningssystemen skall vara heltäckande och tillförlitliga. Som ett led i den beslutade förbättringen har ytterligare att tiotal tyfoner installerats i de fyra kärnkraftverkens omgivningar. I utrustningen ingår numera också ett antal mobila tyfonaggregat och högtalarutrustningar.

12.5.2 Utredningens förslag

Allmänt om varning runt kärnkraftverken Utredningen har i samband med övervägandena i kapitel 4 om hotbilden som avser kärntekniska olyckor framhållit att det även i fortsättningen kommer att behövas en omfattande planering för åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen. De säkerhetshöjande åtgärder som har genomförts vid de svenska kärnkraftverken skulle visserligen kunna motivera en viss begränsför t.ex. varning i centrala alarmeringszonen. Dessa anning av resurserna har i stor utsträckning tillkommit under senare år. Att nu montera ordningar ned dessa skulle emellertid inte leda till några större minskningar i kostnaderna för beredskapen. Som utredningen har betonat är det en uppgift för tillsynsmyndigheterna att göra riskbedömningar och att efter hand granska de detaljer i beredskapen som de för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen ansvariga organen har beslutat om. Denna granskning kan leda till förändringar i varningssystemen. Frågor om varning av allmänheten i övriga delar av landet har utredningen behandlat i kapitel 8. Utredningen har i det sammanhanget framhållit att varning av allmänheten måste ske på enhetligt sätt oavsett typen av olycka. Det är också nödvändigt att samordna förberedelserna för varning i krig med åtgärderna för varning i fred.

Ändrade förutsättningar för varning inomhus Varning inomhus sker i huvudsak genom telefonalarmering. Den varning som genomförs med högtalarbilar och tyfoner når i många fall också dem som befinner sig inomhus. De människor som har radio eller tv på inne i sina bostäder om händelsen och om eller på andra ställen får även information de skyddsåtgärder som de bör vidta. Syftet med tyfon- och telefonvar- - är att människor - den s.k. signalalarmeringen i området skall ningen

Förvarning,strålningsmâtning

lyssna på radion för att få en mer detaljerad information. Införandet av AXE-systemet kommer som framgått att förändra förutsättningarna för telefonvarning. Inomhusvarning kommer i framtiden sannolikt att kunna ske genom det s.k. Radio-Data-Systemet (RDS), som innebär att en radiomottagare startas av en särskild sändare och ger information om händelsen. RDS används sedan flera år för trafikinformation i Förbundsrepubliken Tyskland. En annan möjlighet är att via elnätet överföra signaler eller talmeddelanden. Det sker genom en utrustning som är ansluten till en väggkontakt. Många flerfamiljshus har porttelefoner som med enkla tekniska hjälpmedel också bör kunna utnyttjas för alarmering inomhus. Räddningsverket utreder för närvarande i samarbete med televerket förutsättningarna för ett provsystem med RDS för inomhusvarning runt kärnkraftverken. Räddningsverket kommer under budgetåret 1989/90 att besluta om inriktningen av det fortsatta arbetet med nya system för inomhusvarning. Den tveksamhet som råder när det gäller de nya systemen beror på att både RDS-mottagarna och de anordningar som går att ansluta till elnätet kommer att vara förhållandevis kostsamma. Utredningen räknar inte med att hushållen under överskådlig tid kommer att skaffa mottagare som gör det möjligt att i stor skala använda den nya tekniken. En möjlighet är att samhället bekostar anskaffningen av mottagare för varning åt hushållen. Bedömningen av en sådan lösning måste ske med utgångspunkt i vilka andra alternativ som föreligger. Utredningen vill framhålla att de nya utsläppsbegränsande åtgärderna vid de svenska kärnkraftverken i ett viktigt avseende har-förändrat förutsättningarna för varningen. Införandet av filteranläggningarna innebär att mer tid står till förfogande för varningen än som tidigare har varit fallet. Den ökade tiden gör det möjligt för räddningsorganisationen att med hjälp av högtalarbilar nå ut till en betydligt större del av befolkningen i områdena runt kärnkraftverken. Även helikoptrar med högtalare kan användas. Om det gäller människor i ensligt liggande bostäder långt från tätbebyggelsen finns vidare den möjligheten att t.ex. SOS-centralen ringer upp och varnar. Det skulle kunna ske för förslagsvis ett hundratal abonnenter i varje beredskapszon. En fördel med dessa typer av varning är att mottagarna också får en aktuell information om läget och kan ställa frågor till den personal som informerar. Utredningen har som underlag för sina överväganden studerat förutsättningarna för varning i Ringhals-området. Utredningens bedömningar visar

att ett Varningssystem för vilket räddningsorganisationen framför allt använ-

der högtalarbilar och helikoptrar på ett effektivt sätt skulle kunna ersätta den nuvarande signalvarningen med telefon. En utökad organisation skulle i Ringhals-området fordra högst 5-10 ytterligare polisfordon med personal. En motsvarande utbyggnad av varningsorganisationen skulle enligt utredningens mening kunna ske även i beredskapszonen runt de övriga tre kärnkraftverken.

190 strålningsmätning sou 198936 Förvarning,

Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att överväga en ändring av riktlinjerna för varningssystemen i enlighet med de redovisade principerna.

12.6 Väderbedömningar

12.6.1 resurser inom beredskapsorganisationen Meteorologiska

Radioaktiva ämnen kan transporteras långa vägar med vinden. Nederbörd i allmänhet nedfallet. Det kan i en del väderlägen vara svårt att påskyndar Beredskapsorganisationen behöver när den skall genomföra utrymning. gripa in en rad uppgifter om vädret och framför allt tillförlitliga prognoser. SMHI är en rådgivande myndighet både hos den länsstyrelse som leder samhällets åtgärder vid en kärnenergiolycka och hos SSI. SMHI:s uppgifter inom beredskapsorganisationen är att ge besked om den aktuella och kommande vädersituationen. Det gäller bl.a. vind- och temperaturförhållanden och riskerna för nederbörd. SMHI kan också beräkna hur på olika höjder snabbt regnvatten med radioaktiva ämnen når vattendrag, dricksvattenintag och grundvatten. för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen Enligt larmplanen får SMHI:s centrala vädertjänst vid huvudkontoret i Norrköping besked om meteoatt ett utsläpp har ägt rum eller kan komma att inträffa. Jourhavande väderbedömningar som händelsen fordrar och tillrologen gör de allmänna Vakthavande meteorokallar ytterligare meteorologer för specialprognoser. logen vid SMHI:s regionala vädertjänst på Stockholm-Arlanda flygplats beger sig efter larm till SSI för att medverka med analyser. Efter Tjernobylolyckan har larmplanen kompletterats med vissa åtgärder vid utsläpp från kärntekniska anläggningar i utlandet. Tre av länsstyrelserna i län med kärnkraftverk har planerat för att meteorologer från närbelägna militära flygförband skall medverka i beredskapsornivå. Länsstyrelsen i Malmöhus län har träffat ganisationen på regional samma slag av överenskommelse med SMHI:s regionala vädertjänst på Malmö-Sturups flygplats. De regionalt placerade meteorologerna har via SMHI eller försvarsmaktill aktuella observationsdata och prognoser. De tens vädertjänst tillgång känner till de lokala egenheterna i vädret och kan snabbt sätta sig in i vädersituationen. Meteorologerna deltar med sin sakkunskap och ser bl.a. till att blir korrekt inom länsstyrelsens bede upprättade prognoserna uppfattade Länsstyrelsen avgör själv vilka experter - SMHI:s elredskapsorganisation. ler försvarsmaktens meteorologer - som de skall använda. SMHI har i en skrivelse till SSI föreslagit att länsstyrelserna i alla fyra länen med kärnkraftverk skall anlita meteorologer från institutets centrala eller regionala vädertjänst. SMHI framhåller i skrivelsen att meteorologer som är väl insatta i den aktuella vädersituationen finns att tillgå inom institutets organisation dygnet om och året runt. För den händelse länsstyrelsen väljer att tillkalla en annan meteorolog än den SMHI anvisar, anser sig insti-

Förvarning, strålningsmätning

tutet inte kunna ta ansvaret för delgivning av väderinformationen inom länsstyrelsens organisation.

12.6.2 Utredningens förslag

SMHI har som redovisats flera viktiga uppgifter för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. För bedömning av utvecklingen, beslut om åtgärder och ledning av räddningstjänsten har väderprognoserna en avgörande SMHI:s resurser kan dessutom betydelse. vara till stor nytta vid många andra slag av olyckor, t.ex. vid utsläpp av kemikalier i luft eller vatten, oljeutsläpp till havs, stora bränder, svåra Snöoväder och översvämningar. Observationsdata, prognoser och beräkningar som avser processer i luft eller vatten är ett stöd för många av samhällets åtgärder vid allvarliga olyckor. anser att SMHI:s kunnande Utredningen skall utnyttjas i samhällets beredskap mot stora olyckor och att SMHI bör ha ansvaret för de meteorologiska resurserna för räddningsorganisationen. Det innebär ett ansvar för delgivning och uppföljning av meteorologisk, oceanografisk och hydrologisk information både vid utsläpp eller överhängande fara för utsläpp av radioaktiva ämnen och vid andra slag av olyckor. Detta ansvar innebär också att SMHI skall medverka vid utbildning och i övningar. SMHI skall enligt riksdagens beslut i ökad utsträckning intäktsfinansiera sin verksamhet. Medverkan vid räddningstjänst är en del av den basservice som SMHI är skyldig att utan ersättning lämna andra myndigheter. Till basservicen räknas däremot inte medverkan vid utbildning, övningar eller planering av övningar. Länsstyrelserna har hittills haft svårt att tillgodose kraven på ersättningar från SMHI:s sida för deltagande i denna verksamhet och därför valt andra lösningar. Utredningen anser att alla berörda organ skall delta i de övningar som äger rum. Det är nödvändigt för realismen i övningarna och för att alla skall få möjligheter att öva den samverkan som är en förutsättning för att räddningstjänsten skall fungera. De funktioner som SMHI svarar för inom samhällets räddningstjänst är viktiga delar av verksamheten. Att SMHI får möjligheter att delta i planering och genomförande av övningar är en förutsättning för att institutet skall kunna verka på ett effektivt sätt inom räddningstjänsten. Utredningen föreslår att dessa frågor regleras så att en samverkan blir möjlig. Det kan ske t.ex. genom att basservicen från SMHI:s sida utökas till att omfatta även planering, utbildning och Övning. En annan fråga som behöver regleras gäller de s.k. trajektorieberäkningar som SMHI om det behövs skall utföra åt SSI och FOA. Dessa beräkningar har stor betydelse för den bedömning av hotet som måste göras vid t.ex. larm om förhöjda strålningsvärden. Enligt utredningens mening bör även dessa beräkningar ingå i basservicen. Uppgifterna om den lokala vädersituationen har stor betydelse för de beslut om åtgärder som länsstyrelsen och lokala organ i fältorganisationen fattar. Utredningen föreslår därför att de lokala vädermasterna vid kärnkraftver-

192 Förvarning, strålningsmätning

ken ansluts till SMHI:s datorsystem. Ett mobilt system för radiosondering kan vara ett komplement. Även detta bör i så fall anslutas till SMHI.

12.7 vid av radioaktiva ämnen

Åtgärdsnivåer utsläpp

12.7.1 Inledning

Enligt flera länsstyrelsers mening är det angeläget att det finns i förväg besom anger vid vilka nivåer det är nödvändigt eller stämda strålningsvärden lämpligt att vidta vissa åtgärder. Dessa s.k. åtgärdsnivåer kan ge myndigheoch underlätta de överväterna vägledning för besluten om t.ex. utrymning besvärlig situation. ganden som måste ske i en sannolikt Alla inverkande faktorer måste tas med i den bedömning som situationen än fordrar. I tillämpningen av en åtgärdsnivå måste även andra faktorer stråldoser beaktas. Det går t.ex. inte att utrymma ett område under snöstorm och blixthalka trots att åtgärdsnivån för utrymning väntas bli överskriså att flera olika former av be-

den. Åtgärdsnivåerna måste ha marginaler,

vid en och samma händelse kan hanteras oberoende av varandra. strålning

12.72 Utredningens förslag

Utredningen anser att det bör finnas i förväg bestämda nivåer på strålningsvärden som kan utlösa olika slag av åtgärder. Nivåerna skall vara knutna till en viss åtgärd. De skall ses som riktvärden och främst användas för att bedöma graden av farlighet. Vid jämförelse mellan aktuella värden och den i förväg givna åtgärdsnivån skall också konsekvenserna av åtgärderna vägas Det kan t.ex. finnas en åtgärdsnivå för utrymning och en in i bedömningen. för inomhusvistelse. Dessa nivåer skall vara en del av räddningsledarens uneller när han rekommenderar människor att derlag vid beslut om utrymning För livsmedelsverkets av livsmedel fordras hålla sig inomhus. bedömningar och konsumen rad olika åtgärdsnivåer anpassade efter typen av livsmedel Det finns internationellt fastställda rekommendationer för tionsmönstret. flera olika slag av värden. Att använda åtgärdsnivåer är emellertid inte endast ett strålskyddsbeslut. Nivåerna för både kan leda till åtgärder med mycket stora konsekvenser samhället och enskilda. En rad faktorer måste beaktas när åtgärdsnivåema

skall tillämpas vid en olycka. Flera myndigheter blir berörda, bl.a. socialsty-

och räddningsverket. Dessa relsen, livsmedelsverket, lantbruksstyrelsen myndigheter bör i denna fråga kunna samarbeta inom rådet för räddningstjänst både för att fastställa preliminära nivåer och för att i allvarliga situationer ändra nivåerna. att samtliga berörda myndigheter står bakom de i för- Det är nödvändigt väg angivna värdena. Lika viktigt är det att eventuella ändringar diskuteras så att alla aspekter beaktas. Svårigheterna med dessa beslut kan vara att jämföra ekonomi med effekter på människor och miljö. Det kan också vara

Förvarning,strålningsmätning 193

mycket svårt att förklara att nivåerna måste anpassas efter situationen, t.ex. den totala tillgången på livsmedel. SSI har som underlag för utredningens överväganden utarbetat ett preliminärt förslag till åtgärdsnivåer. Detta förslag, som redovisades i sekretariatsrapporten, bör kunna vara en utgångspunkt för fortsatta utredningar under ledning av SSI med syfte att ge beredskapsorganisationen mer detaljerade och om möjligt internationellt förankrade värden. Ett omfattande internationellt arbete om beräkningsmetoder pågår inom bl.a. en rad FN-organ. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta åtgärdsnivåer, som skall gälla under den första månaden efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen eller till dess att myndigheterna har föreskrivit något annat. Utredningen föreslår vidare att SSI också får i uppdrag att utarbeta en handbok avsedd för strålskyddssakkunniga på central, regional och lokal nivå så att dessa kan tillämpa åtgärdsnivåerna. En sådan handbok bör också kunna vara till stor hjälp vid informationsutbytet i samband med en kärnenergiolycka.

13 Lantbruk och livsmedel

Inledning

har fastställt Riksdagen målen för en samlad livsmedelspolitik. I dessa ingår att trygga livsmedelsförsörjningen för befolkningen i landet, såväl i fredstid som under beredskap och i krig. Det svenska lantbruket är av grundläggande betydelse för livsmedelsförsörjningen. Livsmedel produceras över i stort sett hela landet. Många människor är engagerade i verksamheten - både inom själva jordbruksproduktionen och i förädlingsindustrin. En allvarlig olycka, som t.ex. leder till ett utsläpp av radioaktiva ämnen, skulle kunna få mycket allvarliga konsekvenser för möjligheten att i landet producera livsmedel. Detta gäller särskilt spannmålsodlingen och produktionen av mjölk- och köttprodukter. För den enskilde lantbrukaren är det viktigt att vid en olyckshändelse som drabbar jordbruksproduktionen få besked från myndigheterna om hur han skall uppträda och vilka åtgärder han skall vidta. En så långt möjligt bibehållen produktion kräver att myndigheterna på regional och central nivå har planerat åtgärder för olika slag av olyckor, så att beslut och besked till stöd för den enskilde lantbrukaren i hans verksamhet snabbt kan lämnas. Samma slag av resonemang gäller för livsmedelskontrollen som bl.a. syftar till att de livsmedel som saluförs alltid skall vara av godtagbar kvalitet. Utgångspunkten för konsumenterna bör vara att samhället - även om t.ex. en kärnenergiolycka har inträffat- så långt det är möjligt garanterar att de livsmedel som finns att köpa är tjänliga som föda. Konsumenterna måste också ha en tilltro till myndigheternas att kunna hantera även beredskap mycket oväntade händelser som kan hota försörjningen. Utredningen anser mot denna bakgrund det angeläget att belysa beredskapen mot stora olyckor - med tonvikt lagd på beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen - inom områdena lantbruk och livsmedel. Ansvaret för samhällets åtgärder ligger på central nivå hos två olika myndigheter, lantbruksstyrelsen och statens livsmedelsverk, men åtgärderna är i huvudsak desamma inom båda områdena. Utredningen har av detta skäl valt att i ett sammanhang redovisa sina överväganden om hur samhällets och beredskap skyddsåtgärder inom dessa områden kan bli bättre.

196 Lantbruk och livsmedel

13.2 Lantbruk

13.2.1 Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation

Central nivå Lantbruksverket består av lantbruksstyrelsen, lantbruksnämnderna. distoch statens lantbrukskemiska laboratorium. riktsveterinärorganisationen är central förvaltningsmyndighet för lantbruket, träd- Lantbruksstyrelsen rennäringen, våxtskyddet, djurens hälso- och sjukvård och gårdsnäringen, i den mån inte någon annan myndighet har hand om sådana djurskyddet, Lantbruksstyrelsen är chefsmyndighet för lantbruksnämnderna, frågor. och statens lantbrukskemiska laboratodistriktsveterinärorganisationen rium. Statens lantbrukskemiska laboratorium skall som centrallaboratorium bedriva lantbrukskemisk analysverksamhet. Veterinärmedicinskt centrallaboratorium är statens veterinärmedicinska anstalt, som skall vara expert- och åt bl.a. Veterinärmedicinska anstalten är serviceorgan lantbruksstyrelsen. en fristående myndighet och tillhör i fred inte lantbruksverket.

Regional nivå . Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet enligt epizooti- och djurskyddshar också tillsynsuppgifter enligt den allmänna veterilagarna. Länsstyrelsen närinstruktionen. För dessa uppgifter svarar länsveterinären, som ingår i länsstyrelsens Han är också chef för den veterinära enheten i organisation. lantbruksnämnden. Lantbruksnämnden skall inom sitt verksamhetsområde följa lantbrukets tillstånd och utveckling och vidta eller hos lantbruksstyrelsen föreslå åtgärder som behövs för att åstadkomma effektiva lantbruksföretag. Lantbruksnämnderna svarar vidare för vissa statliga åtgärder i fråga om växtodling och och för tillsynen över distriktsveterinärernas verksamhet. husdjursskötsel Lanbruksnämnden skall vidare biträda länsstyrelsen och andra länsmyndigheter.

Lokal nivå Riket är indelat i ett hundratal veterinärdistrikt med närmare 400 distriktsveterinärer. Lantbruksverket har vidare en organisation med s.k. ortsombud. Det finns mellan 800 och 900 ortsombud -i genomsnitt ungefär tre ombud i varje kommun. Ortsombuden är inte anställda utan ombudskapet är ett förtroendemannauppdrag bland lantbrukare och andra som har en god lokalkännedom. Ortsombuden skall biträda lantbruksnämnden med de arbetsuppgifter som lantbruksstyrelsen bestämmer.

Krigsorganisationen Under och krig ingår lantbruksverkets verksamhet i funktionen beredskap Livsmedelsförsörjning m.m. Funktionen omfattar bl.a. försörjning med livs-

Lantbrukochlivsmedel 197

medel inkl. vatten, reglerings- och ransoneringsåtgärder och civil veterinärverksamhet. Statens jordbruksnämnd är ansvarig myndighet inom funktionen. Vid beredskap och i krig inordnas lantbruksstyrelsen i jordbruksnämnden. Länsstyrelsen övertar en del av verksamheten. På högre regional nivå finns veterinärer i civilbefälhavarens kansli. På lägre regional nivå övergår en del av lantbruksnämndens tjänstemän till den krigsorganiserade länsstyrelsen. Lantbruksnämnden i övrigt upphör. För distriktsveterinärerna gäller samma organisation i fred och krig. Under beredskap och i krig lyder veterinärmedicinska anstalten under lantbruksstyrelsen.

l3.2.2 Mätnings- och laboratorieverksamhet

Allmänt Lantbruksverkets inledande uppgift i samband med ett nedfall av radioaktiva ämnen är att låta utföra mätningar som skall ge underlag för myndigheternas råd och föreskrifter. Mätningarna gäller främst foder och vatten till djuren och växande grödor. Vid allvarligare olyckor kan det även bli aktuellt med mätningar av radioaktiviteten i djuren. Provtagningar utförs av lantbruksnämndens personal (växter och foder) och av distriktsveterinärerna (djur).

Laboratoriefrågor Statens lantbrukskemiska laboratoriums verksamhetsområde är växtskyddsoch foderfrågor, men laboratoriet har inga resurser för att utföra strålningsmätningar. Lantbruksstyrelsen anlitar därför lantbruksuniversitetet och befintliga enskilda och kommunala laboratorier.

Mätningar på mjölken Med den gränsdragning som har gjorts mellan lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket gäller att mjölk blir livsmedel- och därmed livsmedelsverkets ansvar - när den har kommit till mejeriet. Ansvaret för strålningsmätningar som gäller mjölken är innan dess lantbruksstyrelsens. Mejerierna utövar en kontroll över den mjölk som hanteras där. Varje mejeri har instrument för egna mätningar av kvaliteten men inte alltid instrument för strålningsmätning.

l3.2.3 Planering för skyddsåtgärder inom lantbruket vid utsläpp

av radioaktiva ämnen

Central nivå Vid tidpunkten för Tjernobylolyckan fanns det ingen i detalj planerad beredskapsorganisation på central nivå som kunde gripa in vid utsläpp av radioaktiva ämnen eller andra stora olyckor inom lantbruksområdet. Verksamheten hade vid tidigare olyckor eller andra händelser bedrivits genom

198 Lantbrukoch livsmedel

tillfälligt sammansatta arbetsgrupper. Så skedde för några år sedan när mjölk hade kontaminerats med aflatoxin. Vid detta tillfälle organiserade lantbruksstyrelsen en ledningsgrupp med företrädare för bl.a. lantbruksuniversitetet och me jerirörelsen. Det praktiska arbetet utfördes av personal vid lantbruksnämnden som undersökte d jurfodret. Me jeripersonal tog prover på mjölken. På detta sätt gick det att lokalisera de gårdar som föroreningarna kom ifrån. Erfarenheterna av denna verksamhet visade sig har stor betydelse vid Tjernobylolyckan.

Regional nivå i sam- En ledningsgrupp av samma slag som på central nivå organiserades band med Tjernobylolyckan hos lantbruksnämnderna i de berörda länen. Till dessa grupper knöt lantbruksnämnderna bl.a. företrädare för de regionala organen inom Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Räddningsverket ger i sina allmänna råd för länstyrelsernas planläggning av räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen exempel på organisationsstruktur och uppgiftsfördelning. Bland de operativa funktionerna finns en lantbruksfunktion och en livsmedelsfunktion. Det framgår av råden att länsstyrelserna bl.a. bör behandla frågor om provtagning och analyser för beslut om åtgärder inom olika näringsgrenar - t.ex. jordbruk, fiske och trädgårdsnäring. Den planering som länsstyrelserna i län med kärnkraftverk har genomfört omfattar också åtgärder inom lantbruksområdet. Lantbruksstyrelsen har sammanställt en rapport om erfarenheterna av Tjernobylolyckan inom lantbruksområdet. Rapporten kan tjäna som en vägom en ny kärnenergiolycka skulle inträffa och har distribuerats till ledning lantbruksnämnderna.

Lokal nivå Distriktsveterinärorganisationen har en beredskap för akut djursjukvård och smittsamma sjukdomar bland djuren genom bl.a. jourtjänst dygnet runt.

13 .2.4 Djurhållning

Lantbruksstyrelsen har kartlagt förekomsten av husdjur i områdena runt de svenska kärnkraftverken och möjligheterna att vid en olycka evakuera dem. Undanförselfrågor har också diskuterats vid Iänsstyrelsernas planläggning för områdena runt kärnkraftverken. Mot bakgrund av de praktiska problemen med en sådan åtgärd är någon undanförsel av djur i större omfattning emellertid inte planlagd. Ett alternativ till undanförsel är att låta djuren bli kvar i stallarna och att försöka ordna tillsyn. Ett annat sätt är att släppa ut dem i det fria. Om djuren får stå kvar i stallarna utan tillsyn, eller om t.ex. mjölkkor släpps fria, kan detta snabbt leda till djurplågeri. En annan lösning är att genomföra massavhar utrett möjligheterna till massavlivning och förorlivning. Myndigheterna dat olika metoder för olika slag av djur. Inte heller för krigssituationen är

Lantbruk och livsmedel 199

undanförsel av djur planlagd i någon större utsträckning. Det kan emellertid antas att en viss undanförsel ändå kommer att ske.

13.2.5 Rennäringen Lantbruksstyrelsen tillsatte efter Tjernobylolyckan en renradiakgrupp med representanter för lantbruksstyrelsen, Svenska samernas riksförbund och lantbruksuniversitetet. Senare utökades gruppen med en renägarrepresentant och en representant för livsmedelsverket. Gruppen utarbetade förslag till bestämmelser om ersättningar till renskötselföretagen och undersökte förutsättningarna för att genom olika åtgärder minska konsekvenserna för rennäringen av nedfallet. Lantbruksstyrelsen och lantbruksuniversitetet har bedömt att mätningar på renkött kommer att vara nödvändiga under mycket lång tid framöver. Bl.a. mot denna bakgrund har lantbruksstyrelsen sett till att ett instrument för mätningar av radioaktiva halter i renar blivit testat. Före och vid slakt skall mätningar med sådana instrument kunna utföras på platsen. Det har varit nödvändigt att kassera renkött på grund av att cesiumvärdena har varit för höga. Genom statliga ersättningar har de enskilda renägarna emellertid i huvudsak kunnat hållas skadeslösa för förlusterna. Problemen för rennåringen är enligt lantbruksstyrelsen en följd av den radioaktiva markbeläggningen. Det är svårt både att minska denna beläggning och att i större utsträckning flytta renar till områden som inte är drabbade. Enligt lantbruksstyrelsens mening är utfodring före slakt och tidigareläggning av slakten de huvudsakliga möjligheterna för att minska de radioaktiva halterna i renarna. Regeringen uppdrog år 1987 åt skogs- och jordbrukets forskningsråd att efter samråd med lantbruksstyrelsen, lantbruksuniversitet och statens veterinärmedicinska anstalt utarbeta ett sammanhållet program för den framtida renforskningen. Syftet var att förbättra underlaget för en effektiv renforskning och för en bedömning av hur resurserna skulle lokaliseras. Enligt uppdraget skulle rådet bl.a. uppmärksamma behovet av nordiskt samarbete inom renforskningen. I augusti 1988 redovisade forskningsrådet sitt uppdrag. Forskningsrådet har - mot bakgrund av uppdraget till utredningen om kärnkraftsberedskapen -inte närmare behandlat forskningsfrågor som avser renar och radioaktivitet. Forskningsrådets förslag har remissbehandlats. Därefter har regeringen i december 1988 uppdragit åt forskningsrådet att med utgångspunkt i rådets förslag och remissinstansernas yttranden närmare utveckla innehållet i ett sammanhållet forskningsprogram för rennäringen. Uppdraget kommer att redovisas senast den 1 juli 1989.

200 Lantbruk och livsmedel

13.3 Livsmedel

13.3.1 Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation

Central nivå Statens livsmedelsverk är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel, om handläggningen av sådana frågor inte ankommer på annan statlig myndighet. Verket är chefsmyndighet för besiktningsveterinärorganisationen. Tillsynen av livsmedel omfattar allt från livsmedelsframställning, dvs. beredning och distribution, till försäljning av den färdiga produkten. Livsmedelsverket leder och samordnar den offentliga livsmedelskontrollen, som består av inspektion och provtagning. Livsmedelsverket ansvarar även för dricksvattenkontrollen och är huvudman för den offentliga köttbesiktningen i landet.

Regional nivå Regional tillsynsmyndighet inom livsmedelsområdet är länsstyrelsen. För verksamheten inom länsstyrelsen svarar länsveterinären. Denne samordnar livsmedelstillsynen på lokal nivå i länet och skall som enhetschef inom lantbruksnämnden utöva tillsyn över distriktsveterinärerna och i viss mån över besiktningsveterinärerna.

Lokal nivå Den egentliga livsmedelskontrollen utför de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna genom sina inspektioner och provtagningar. Verksamheten äger rum överallt där livsmedel hanteras, t.ex. i livsmedelsindustrier, storkök och butiker. En del kommuner har under senare år kraftigt minskat Iivsmedelskontrollen.

Krigsorganisationen Verksamheten skall i huvudsak fortsätta på alla nivåer vid beredskap och i Under och i krig ingår livsmedelsverkets verksamhet i två krig. beredskap funktioner: EI Hälso- och sjukvård m.m., som omfattar bl.a. hälso- och sjukvård samt miljö- och hälsoskydd. Socialstyrelsen är funktionsansvarig myndighet. C1 Livsmedelsförsörjning m.m., som omfattar bl.a. försörjning med livsmedel (inkl. vatten) och livsmedelshygien. Jordbruksnämnden är funktionsansvarig myndighet. Både hos civilbefälhavaren och inom den krigsorganiserade länsstyrelsen finns veterinärer. De kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna fortsätter sin verksamhet i krig.

Lantbruk och livsmedel 201

13.3.2 Mätnings- och laboratorieverksamhet

Livsmedelskontrollen i allmänhet Grunden för livsmedelskontrollen är livsmedelslagens bestämmelser om livsmedels beskaffenhet. Det gäller b1.a. - enligt en straffsanktionerad bestämmelse - att ett livsmedel inte får saluhållas om det kan antas var otjänligt som människoföda. Livsmedelslagen ger vidare en möjlighet för livsmedelsverket att föreskriva att en livsmedelsproducent skall utöva egenkontroll. En sådan föreskrift har utfärdats för produktionen av dricksvatten vid kommunala vattenverk. Tillsynsmyndigheterna skall se till att konsumenterna skyddas mot skadliga eller på annat sätt otjänliga livsmedel. Livsmedelsanalyser utförs vid de laboratorier livsmedelsverket har förordnat, s.k. anvisningslaboratorier. Som anvisningslaboratorium kan livsmedelsverket förordna ett laboratorium som har resurser och kompetens för livsmedelsundersökningar och i vilket staten eller en kommun har ett sådant inflytande att laboratorieverksamheten kan utövas som en offentlig funktion. Ett laboratorium som inte är offentligägt men som i övrigt uppfyller kraven som ställs på ett anvisningslaboratorium kan av livsmedelsverket förordnas som ett godkänt laboratorium. Om det föreligger synnerliga skäl kan livsmedelsverket för särskilda ändamål” förordna ett godkänt laboratorium att vara anvisningslaboratorium. Några av de större kommunerna i landet har egna laboratorier (anvisningslaboratorier). AB Svensk Laboratorietjänst (Svelab), som ägs av Kommunförbundet, driver ett flertal anvisningslaboratorier. För närvarande finns det drygt 40 anvisningslaboratorier för den allmänna livsmedelskontrollen och 17 anvisningslaboratorier för cesiummätningar. Till detta kommer ett tiotal godkända laboratorier, i allmänhet laboratorier knutna till livsmedelsföretag. Livsmedelsverket har nyligen utrett laboratoriefrågorna. Som ett resultat av denna utredning har verket beslutat att det offentliga ägandet inte längre

skall vara ett krav för att ett laboratorium skall kunna förordnas som ett an-

visningslaboratorium.

Mätning av joniserande strålning i livsmedel

Det ankommer på livsmedelsverket och övriga tillsynsorgan att svara för mätning av joniserande strålning i livsmedel på samma grunder och sätt som gäller för andra föroreningar i livsmedel. Livsmedelsverket utför ingen egen analys av prover när det gäller joniserande strålning. Ett undantag är köttbesiktningen vid kontrollslakterierna, där besiktningsveterinärorganisationen genomför undersökningarna. Vid utsläpp av radioaktiva ämnen fastställer SSI den högsta individdos som kan tillåtas för befolkningen. Därefter beslutar livsmedelsverket om de åtgärder som behövs för att individdosnivån inte skall överskridas. Livsmedelsverket kan t.ex. fastställa riktvärden för strålning i enskilda livsmedel, ge kostråd och utfärda rekommendationer om hantering av livsmedel. För

202 Lantbruk och livsmedel

att kunna fullgöra sina uppgifter måste livsmedelsverket ha en god bild av strålningsläget i landet och då är mjölken den lämpligaste produkten att mäta på. SSI utför sedan lång tid tillbaka mätningar på mjölk vid mejerierna för att kunna följa händelseutvecklingen rent allmänt och för att i händelse av radioaktivt nedfall veta hur strålmiljön var före nedfallet. Nivåerna i mjölken speglar nämligen väl det totala intaget av radioaktiva ämnen. Kunskap om aktivitetshalterna i mjölk är viktig för att det skall bli möjligt att tidigt göra prognoser om kollektivdoser. Livsmedelsverket beslutar om provtagningsprogram som kan avse geografiska områden och olika livsmedel. De lokala mätresultaten sammanställs sedan länsvis av länsstyrelsen, som rapporterar vidare till livsmedelsverket.

Regelbunden mätning av mjölk Sedan slutet av 1970-talet har livsmedelsverket mjölkmonitorer vid mejerierna i län med kärnkraftverk. Avsikten är att dessa mjölkmonitorer skall kunna användas för mätning vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Frågan om

ansvaret för mionitorernas användning och utbildning av mätpersonal har

diskuterats mellan SSI och livsmedelsverket. Myndigheterna har föreslagit att befintliga monitorer skall bytas ut mot laboratorieinstrument. De båda myndigheterna anser att varje mejeri som levererar konsumtionsmjölk skall ha tillgång till ett eget laboratorieinstrument.

13.3.3 av livsmedelskontrollen vid stora olyckor Planläggning

Livsmedelsverket Livsmedelsverket har ingen särskild beredskapsorganisation för kärnenergiolyckor eller andra omfattande olyckor. Även om verket före Tjernobylolyckan inte hade några erfarenheter från utsläpp av radioaktiva ämnen har det vid några tillfällen fått inta en viss beredskap med anledning av förorenade livsmedel. Exempel på detta är kvicksilverförgiftade apelsiner och aflatoxin i mjölk. Det finns i verkets organisation en inbyggd beredskap grundad på att livsmedelslagstiftningen till form och innehåll är sådan att verket skall kunna handla snabbt och korrekt för att skydda konsumenterna och befolkningen även i oväntade situationer. - som vid Lex. Tjernobylolyckan l extraordinära situationer organiserar livsmedelsverket tillfälliga grupper. Krigsorganisationen kan vara en utgångspunkt men organisationen får anpassas till vad läget kräver. Efter Tjernobylolyckan har livsmedelverket förbättrat sina sambandsresurser.

Länsstyrelserna Räddningsverkets allmänna råd till länsstyrelserna för utarbetande av planer för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen innehåller exempel på organisationsstruktur och uppgiftsfördelning. Bland de operativa funktionerna finns en livsmedelsfunktion. Det framgår vidare av råden att länssty-

Lantbrukoch livsmedel 203

relserna i fråga om strålningsmâtning bör planera för provtagning och analyser som kan utgöra underlag för beslut om åtgärder inom t.ex. jordbruket, fisket och rrädgårdsnäringen. Samråd bör ske mellan de berörda regionala och centrala myndigheterna.

13.4 Ekonomisk

försvarsberedskap

l3.4.1 Allmänt om nuvarande uppgifter och organisation

Jordbruksnämnden Enligt 1985 års livsmedelspolitiska beslut är huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik att trygga livsmedelsförsörjningen såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Statens jordbruksnämnd är enligt sin instruktion den centrala förvaltningsmyndigheten för pris- och marknadsregleringen på jordbrukets och fiskets områden. Jordbruksnämnden är vidare ansvarig inom totalförsvarets civila del för beredskapen som gäller livsmedelsförsörjningen. Nämnden skall tillsammans med olika myndigheter förbereda försörjningen med livsmedel vid eventuella kriser och krig. Jordbruksnämnden skall vidare samverka med övriga totalförsvarsmyndigheter om behovet av resurser - arbetskraft, drivmedel m.m. -för livsmedelsproduktion, förädling och distribution.

Jordbrukets blockorganisation Jordbrukets blockorganisation syftar till att de tillgängliga resurserna vid beredskap och krig skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt. Ett jordbruksblock består av lantbruksföretag med en sammanlagd areal på mellan 100 och 500 ha. Blocken inom en kommun bildar ett överblock och överblocken i länet ett länsblock. Blockorganisationen har en nåra anknytning till Lantbrukarnas riksförbund. LRF föreslår t.ex. ledare för blocken på olika nivåer och LRF:s ordförande är riksblockledare. Blockorganisationen ”existerar” inte i fred. Det förekommer t.ex. inte några övningar. Sambandslinjerna inom organisationen är emellertid väl planlagda. Blockorganisationen utnyttjades vid Tjernobylolyckan och var till stor nytta i några av länen vid kartläggningen av fodersituationen.

13.4.2 Skydd mot radioaktiva ämnen

I 1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/8795, FÖU 11, rskr. 310) angav riksdagen bl.a. följande förutsättningar för den fortsatta planeringen. Arbetet med att förbättra ABC-skyddet bör fullföljas, så att målet i 1982 års försvarsbeslut kan uppnås. För livsmedelsförsörjningen år det angeläget att kunna indikera beläggningsfåltet från kärnvapeninsatser utomlands och bedöma radioaktiva substansers spridning i naturen och upptagning av växter och djur. Erfarenheterna i Sverige av radioaktiva nedfall efter Tjernobylolyckan bör

204 Lantbruk och livsmedel sou 1989:86

kunna utnyttjas i det sammanhanget. Till de särskilt angelägna forskningsoch utvecklingsprojekten hör att utvärdera konsekvenserna för livsmedelsproduktionen av radioaktivt nedfall. Mot den bakgrunden redovisar jordbruksnämnden i sin årliga återkommande programplan för funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. det nuvarande beredskapsläget när det gäller skydd mot nedfall av radioaktiva ämnen. J ordbruksnämnden har utarbetat en plan för de åtgärder till skydd mot ABC-stridsmedel som behövs för att säkerställa försörjningen med livsmedel. Den viktigaste åtgärden är rådgivningen. En arbetsgrupp bildades år 1982 för att samordna studieverksamheten och senare även beredskapsåtgärder för att förbättra skyddet mot ABC-stridsmedel. De begränsade personalresurserna har emellertid medfört att studierna inom ABC-området inte kunnat bedrivas med den intensitet som skulle stå i överensstämmelse med intentionerna i 1982 års försvarsbeslut. Jordbruksnämnden, som är ansvarig för livsmedelsfunktionens planering för verksamheten i krig, konstaterar att den inte har något ansvar för beredskapen mot kärnenergiolyckor eller andra stora olyckor.

13.5 i

Bedömningar sekretariatsrapporten

13 .5.1 Inledning

I sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor gjordes bedömningar av behovet att förbättra beredskapen inom områdena lantbruk och livsmedel. De följande avsnitten är en sammanfattning av dessa bedömningar.

13.5.2 Uppgifter och organisation på central nivå

Planering Varken lantbruksstyrelsen eller livsmedelsverket har någon detaljplanering för stora olyckor. Båda myndigheterna tillämpar systemet med tillfälliga arbetsgrupper i händelse av extraordinära situationer. Även om detta har fungerat tillfredsställande är det angeläget att myndigheterna formaliserar sin planering för åtgärder vid stora olyckor och andra liknande händelser. Både lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket bör snarast fullfölja det inom respektive verk sedan tidigare pågående eller med anledning av Tjernobylolyckan inledda arbetet som syftar till en höjd beredskap.

Ledningsansvaret på central nivå I samband med Tjernobylolyckan hade SSI strålskyddskompetensen och lantbruksstyrelsen lantbrukskompetensen. Endast en myndighet kan emellertid ha ansvaret för att föreskrifter och råd meddelas underlydande myndigheter inom lantbruksområdet, allmänheten och andra. Expertmyndigheten inom området - lantbruksstyrelsen - bör vara den myndighet som med-

Lantbrukoch livsmedel 205

delar besluten. Inom livsmedelsområdet, bör livsmedelsverket vara det beslutande centrala organet. Andra myndigheter bör lämna rekommendationer till de beslutande myndigheterna.

Mätning och provtagning Efter ett radioaktivt nedfall låter lantbruksverket utföra mätningar. Dessa skall tillsammans med SSI:s depositionsmâtningar ligga till grund för beslut om bl.a. friklassning. I ett senare skede efter en olycka har mätningar och provtagningar på lantbruks- och livsmedelsområdet främst ett uppföljande syfte. Dessa mätningar och provtagningar skall utföras av de olika myndigheterna. För varje län bör en plan upprättas för provtagningen på bl.a. gräs. En utgångspunkt för planen bör vara att lantbruksverket i samband med en kärnenergiolycka svarar för att det inom varje lantbruksnämnd för provtag-

ning finns en metodbeskrivning, en plan och utrustning. En annan utgångs-

punkt bör vara att det inom lantbruksnämnden finns kompetens för provtagning och tolkning av analysresultaten. Lantbruksstyrelsen bör tillsammans med SSI utarbeta en metodbeskrivning m.m. för provtagning och mätning.

Laboratoriefrågor Lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket bör samordna sina bedömningar av behovet av laboratoriekapacitet för mätningar av radioaktiviteten i bl.a. gräs och livsmedel. Särskild hänsyn bör tas till att behovet i vissa skeden efter en olycka tillfälligt kan vara stort. Myndigheterna bör också undersöka vilka laboratorier som det är möjligt att anlita i olika delar av landet. Det bör ankomma på SSI att formulera kraven på strålningsmätning. Ytterligare utgångspunkter bör vara att verksamheten integreras med myndigheternas normala mätverksamhet (utnyttjande av laboratoriekapacitet) och att en integrering sker med verksamheten i krig. Planläggningen av laboratoriernas arbete med strålningsanalyser bör således ingå i myndigheternas ordinarie verksamhet.

Friklassning Varje central myndighet bör besluta i frågor som gäller det egna verksam-

hetsområdet. Övriga berörda myndigheter skall ge den ansvariga myndighe-

ten rekommendationer. Samarbetet bör i stor utsträckning kunna ske i rådet för räddningstjänst. Systemet innebär att lantbruksstyrelsen efter rekommendationer från SSI fattar beslut om friklassning. Besluten bör avse större områden, t.ex. hela län, och riktas till de regionala myndigheterna som anpassar besluten till de regionala förhållandena.

Åtgärdsnivåer

Övervägande skäl talar för förutbestämda nivåer eller gränsvärden för åtgär-

der inom områdena lantbruk och livsmedel. Dessa skall tjäna som underlag

206 Lantbruk och livsmedel

i planeringen på central och regional nivå och kommer att vara ett gott stöd för de regionala myndigheterna i ett inledningsskede efter en omfattande olycka. Förutsättningen är att de centrala myndigheterna när förhållandena kan överblickas - med utgångspunkt i de omständigheter som då råder meddelar mer bestämda värden som ersätter de förutbestämda nivåerna.

Gränsdragningar Lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket bör snarast utreda kvarvarande oklarheter om gränserna mellan lantbruksprodukter och livsmedel och alltså klargöra när ansvaret övergår från lantbruksstyrelsen till livsmedelsverket.

Ersättningar från staten Fram till årsskiftet 1987/88 hade ungefär 350 milj. kronorl betalats ut i ersättningar till jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag med anledning av nedfallet efter Tjernobylolyckan. Till detta kom det arbete som olika mynhade utfört. De direkta kostnaderna för att kunna fortsätta att bedigheter driva en viss verksamhet i landet kan således vid en omfattande olycka bli mycket stora. Statsmakterna bör ha en hög beredskap för att vid stora olyckor av olika slag kunna besluta om ersättning till de direkt drabbade.

Jordbruksnämndens roll Jordbruksnämnden bör som funktionsansvarig myndighet i krig medverka b1.a. kärnenergiolyckor. Det är i planeringen mot fredstida stora olyckor, angeläget att jordbruksnämnden särskilt beaktar att krigsplanläggningen på försörjningsområdet och att erfarenheterna från studierna som gäller ABCskyddet kontinuerligt kommer räddningstjänsten till godo. Jordbruksnämnden bör däremot inte ha något operativt ansvar vid en olycka utan stödja Iantbruksstyrelsen och livsmedelsverket.

13.5.3 Ansvar och på regional nivå organisation

Länsstyrelsens ansvar Genom den organisation för ledning och samordning inom räddningstjänsten som utredningen har föreslagit klarläggs att länsstyrelsen är den ansvariga myndigheten på regional nivå. Utredningen har vidare föreslagit att experter på försörjningsfrågor - bl.a. lantbruk och livsmedel- skall ingå i den stab som står till förfogande för länsstyrelsens räddningsledare.

Blockorganisationen Blockorganisationen existerar inte i fred och övas inte. De som ingår i organisationen skall i krig utföra samma uppgifter som i fred. Blockorganisa-

1 Vid årsskiftet 1988/89 var beloppet 413 milj. kronor.

Lantbrukøch livsmedel 207

tionens fördel vid olyckor i fred är att den har en organisationsstruktur med klarlagda kommunikationslinjer. Det finns knappast anledning att nu skapa en möjlighet för blockorganisationen att träda i funktion vid stora olyckor. Den roll blockorganisationen skulle kunna spela bör emellertid uppmärksammas i den fortsatta planeringen.

13.5 .4 Övriga frågor

Lantbrukets organisationer Lantbrukets organisationer företräder stora delar av dem som berörs av lantbruksmyndigheternas råd och föreskrifter. Det är ytterst dessa organisationers medlemmar, mejerier och slakterier, som skall verkställa myndigheternas beslut. Väl förankrade råd och beslut är därför av mycket stor betydelse. Lantbrukets organisationer har också en viktig roll i den verksamhet som följer efter omfattande olyckor. Samarbetet i planeringen av beredskapen inom lantbruksområdet bör därför ges fastare former. Detta kan ske genom att företrädare för lantbruksorganisationerna i ökad utsträckning knyts till myndigheternas beredskapsorganisation.

Rennäringen En rad forskningsprojekt vid framför allt lantbruksuniversitetet har visat bl.a. hur halterna av cesium hos renarna kan sänkas. Forskningen har gett en ganska god bild av möjligheterna både att hindra renarna från att äta cesiumhaltigt foder och att minska halterna hos de renar som har gjort det. Renägarna har fått i huvudsak full ersättning för kasserat kött. Detta skulle kunna innebära att intresset hos renägarna för att själva vidtaga åtgärder för att minska cesiumhalterna i renköttet från ekonomiska utgångspunkter är begränsat. Förhållandet är emellertid också det att renägarna har starka skäl att från bl.a. kulturbevarande utgångspunkter med stor kraft verka för att cesiumhalterna i renköttet minskar. Detta är även statsmakternas inställning i denna fråga. Riktvärdena för renkött varierar mellan de nordiska länderna. I Sverige gäller 1500 Bq/kg, i Finland 2 000 Bq/kg och i Norge 6000 Bq/kg. Förhållandena är således olika i de nordiska länderna och åtgärderna för att komma till rätta med Tjernobylolyckans effekter får anpassas till detta. Det nordiska samarbetsorganet för rennäringen i Norden och Nordiskt organ för renforskning svarar för samordning av forskningen om renar och renskötsel.

13.6 Remissinstansernas

bedömningar

Lantbruksstyrelsen framhåller att styrelsen har påbörjat ett arbete för att öka beredskapen för åtgärder inom lantbruksområdet till följd av utsläpp av ra-

dioaktiva ämnen. Åtgärder som myndigheten bör svara för är t.ex. beslut

om förbud att hålla djur på bete, mätningar och provtagningar. Lantbruksstyrelsen kommer att medverka till att planer för provtagning, metodbe-

208 Lantbruk och Iivsmedel

skrivningar och kompetens kommer att finnas vid lantbruksnämnderna. Lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket avser att utreda kvarvarande oklarheter i gränsdragningen för lantbruksprodukter respektive livsmedel. Jordbrukets blockorganisation bör uppmärksammas i den fortsatta planeringen, anser lantbruksstyrelsen vidare. Även lantbrukets organisationer kan spela en betydande roll både för uppbyggnaden av beredskapen och för genomförandet av den verksamhet som följer efter en olycka. Lantbrukarnas riksförbund instämmer i huvudsak i dessa synpunkter. Blockorganisationen bör medverka vid stora olyckor som berör lantbruket, framhåller även Ianrbruksnämnderna i Kalmar och Gävleborgs län. Enligt nämnden i det senare länet är det emellertid också viktigt att någon eller några inom varje lantbruksnämnd har en allmän kunskap om radiakfrågor. Antalet provtagare för skördeuppskattningar kommer att minska kraftigt år 1989, vilket minskar värdet av denna resurs. SCB:s lantbruksregister kan vara ett hjälpmedel när myndigheterna behöver kontakta lantbrukare och planera insatser, framhåller Iantbruksnämnden i Skaraborgs län. Svenska mejeriernas riksförening (SMR) och berörda mejeriföreningar

har efter Tjernobylolyckan skaffat sig praktisk erfarenhet av hur organisatio-

nen skall arbeta för att så snabbt som möjligt få klarhet i en olyckas omfattning och lindra effekterna när det gäller mjölk och mjölkprodukter. Mjölkdrabbas sannolikt mer än övrig lantbruksproduktion av ett produktionen nedfall, framgår det av yttrandet från Lantbrukarnas riksförbund. LRF understryker att det bör finnas planer för hur friklassningen regionalt skall gå till. En större provtagningsstab bör finnas för lantbruksgrödor. Lantbruksnämndens provtagare är inte en tillräcklig stor organisation. De tekniska resurserna regionalt hos enskilda företag bör utnyttjas bättre av myndigheterna, anser LRF. Enligt Svenska samernas riksförbund är det nödvändigt att vidta mer omfattande åtgärder för rennäringens del än som hittills har kommit till stånd.

13.7 Pågående förändringar

13.7.1 Rennäringen I 1987 års budgetproprosition anförde jordbruksministern att staten liksom hittills bör ersätta renskötselföretagen för deras inkomstbortfall och merkostnader till följd av Tjernobylolyckan. Riksdagen anslog 5 milj. kronor för en femårsperiod för att täcka statens del av kostnaderna för samebyarnas utvecklings- och markanvändningsplanering. Vidare anslogs 4 milj. kronor för marknadsbearbetning i syfte att öka konsumtionen av renkött. Senare har ytterligare medel anslagits för marknadsbearbetning. Som framgått har fram till den 1 januari 1989 ersättningar utbetalats till jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag på grund av det radioaktiva nedfallet efter Tjernobylolyckan med 413 milj. kronor. I detta belopp ingår till renskötselföretagen på grund av kasserat renkött från somersättningar maren 1986 till hösten 1988 med omkring 185 milj. kronor. Det särskilda an-

Lantbruk och livsmedel 209

slag för ersättningar på grund av radioaktivt nedfall skall enligt riksdagens beslut år 1989 finnas kvar ytterligare ett år. En rad åtgärder har vidtagits i syfte att minska cesiumhalten i renkött. Som ett resultat av detta kunde ungefär 68 000 av drygt 95000 renar som slaktades under budgetåret 1987/88 godkännas som livsmedel.

13.7.2 Livsmedelskontrollen

En omfattande strukturomvandling och teknisk utveckling inom livsmedelsområdet har skett sedan år 1972 när den nuvarande livsmedelskontrollen tillkom. Mot denna bakgrund har riksdagen år 1989 beslutat om en skärpt livsmedelskontroll (prop. 1988/89:68, JoU 1988/89:14, rskr. 263). Den nuvarande tillsynsorganisationen ändras i vissa avseenden. Livsmedelsverket får en starkare roll som central tillsynsmyndighet och verket skall bl.a. ha det direkta tillsynsansvaret för vissa större livsmedelsanläggningar. Lagen om köttbesiktning m.m. upphävs och ersätts av föreskrifter för köttkontroll som meddelas med stöd av livsmedelslagen. Livsmedelsverket får dessutom ökade möjligheter till en effektiv och likformig vegetabilie- - som görs obligtorisk - läggs till grund för kontroll. Företagens egentillsyn den löpande tillsynen. Det skall finnas ett rapporteringssystem som ger tillinformation om tillståndet synsmyndigheterna inom livsmedelshanteringen. Bestämmelserna träder i kraft den 1 juli 1989, utom bestämmelserna om köttbesiktningen, som träder i kraft den 1 juli 1990.

Utredningens förslag

13.8.1 Inledning

Som framgått av den tidigare redovisningen saknas det inom områdena lantbruk och livsmedel en mer genomtänkt planering för åtgärder mot allvarliga olyckor. En viss beredskap finns emellertid hos de ansvariga myndigheterna. Verksamheten inom dessa områden är nämligen sådan att myndigheterna ständigt måste kunna vidta omedelbara åtgärder - även av mer genomgripande natur. Sverige har hittills varit förskonat från olyckor som har karaktären av nationella katastrofer. i den nuvarande Bärigheten planeringen för åtgärder mot allvarliga olyckor inom områdena lantbruk och livsmedel har därför inte prövats i allvarliga sammanhang. Vid Tjernobylolyckan fick emellertid en hel rad extraåtgärder vidtas inom dessa områden. För åtgärder under beredskap och i krig finns en omfattande planering. Sekretariatsrapporten innehöll en del bedömningar och förslag som syftade till en förbättring av beredskapen inom områdena lantbruk och livsmedel. Dessa bedömningar och förslag har mottagits i huvudsak positivt av remissinstanserna. Rapporten har lett till att åtgärder för att höja beredskapen redan har påbörjats. Även om det således inom områdena lantbruk och livsmedel finns en viss

livsmedel 210 Lantbrukoch

i fred vill utredningen framberedskap för åtgärder mot allvarliga olyckor hålla att ytterligare förbättringar bör göras.

13.8.2 Förbättringar i beredskapen

Central nivå och livsmedelsverket snarast Utredningen utgår från att lantbruksstyrelsen inledda arfullföljer det pågående eller med anledning av Tjernobylolyckan betet för att åstadkomma en bättre beredskap inom de båda verken. Endast en myndighet kan enligt utredningens mening ha ledningsansvaret att för en viss fråga på central nivå. Det ankommer på denna myndighet meddela m.m. Inom området lantbruk bör detta vara en råd, föreskrifter Det innebär att lantbruksstyrelsen fattar t.ex. uppgift för lantbruksstyrelsen. besluten om friklassning av betesmark m.m. Lantbruksstyde övergripande relsens beslut bör vara ett rambeslut och ange bl.a. gränserna för friklassatt omsätta rambeslutet i frining. Det ankommer sedan på länsstyrelserna av markområden. Inom området livsmedel bör det ankomma på klassning livsmedelsverket att ha ledningsansvaret. att lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket formali- Utredningen föreslår serar sin planering för åtgärder vid stora olyckor och t.ex. försäkrar sig om lokaler och tekniska resurser för ledning. Utredningen föreslår vidare att lantbruksstyrelsen fåri uppdrag att tillsammans med SSI utarbeta för provtagning och planer och metodbeskrivningar mätning. och livsmedelsverket bör snarast samordna sina be- Lantbruksstyrelsen dömningar av behovet av laboratoriekapacitet för mätning av radioaktivite- Det bör ingå i myndigheternas ordinarie verkten i bl.a. gräs och livsmedel. samhet att planlägga laboratoriernas arbete med strålningsanalyser på samma sätt som gäller laboratoriekapaciteten på andra områden. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med övriga beför områdena lantrörda myndigheter utarbeta preliminära åtgårdsnivåer

bruk och livsmedel. Åtgärdsnivåerna skall tjäna som underlag i planeringen

på central och regional nivå och gälla i ett inledningsskede efter en olycka med utsläpp av radioaktiva ämnen. Utredningen föreslår vidare att jordbruksnämnden, som inte har något ansvar vid en allvarlig skall medverka i planeringen inför operativt olycka, sådana olyckor och i ett olycksskede kunna verka som bl.a. rådgivande myndighet.

Regional nivå Utredningen har i tidigare kapitel föreslagit att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall vara den ansvariga myndigheten på regional nivå. Det är angetillförsäkrar för att kunna be-

läget att länsstyrelsen sig erforderlig expertis

döma försörjningsfrågorna. Utredningen är medveten om att problem kan uppstå med djurhållningen vid allvarliga olyckor. Utredningen anser att det är angeläget att de ansvariga

SOU 1939186 Lantbruk och livsmedel 211

- främst lantbruksstyrelsen myndigheterna överväger denna fråga vidare. Utgångspunkten bör vara att lantbruket skall kunna upprätthålla erforderlig livsmedelsproduktion och undvika att djur plågas. Det bör i den fortsatta vilken planeringen övervägas roll jordbrukets blockorganisation kan spela vid allvarliga olyckor. Utredningen föreslår att jordbruksnämnden får i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter och organisationer göra dessa överväganden.

Övrigt

Företrädare för lantbruksorganisationerna bör i ökad utsträckning knytas till myndigheternas beredskapsorganisation. Utredningen konstaterar att statsmakterna har vidtagit en rad betydelsefulla åtgärder för att stödja rennäringen och för att lindra konsekvenserna för denna näring efter Tjernobylolyckan. Utredningen anser att detta stöd är viktigt. Framför allt bör ersättning till rennäringen för det renkött som måste kasseras på grund av för höga radioaktiva halter lämnas även i fortsättningen. Utredningen vill också betona vikten av att de nordiska staterna enas om enhetliga riktvärden för högsta tillåtna halter av radioaktiva ämnen i renkött.

14 vid kärntekniska

Fysiskt skydd anläggningar

14.1 Nuvarande fysiska skyddet vid kärntekniska

anläggningar

14.1.1 Bakgrund

Det fysiska skyddet är ett sammanfattande uttryck för de olika åtgärder som syftar till att avvärja ett angrepp eller hot om angrepp mot en kärnteknisk

anläggning. Åtgärderna skall trygga anläggningen mot skador som kan leda

till t.ex. ett utsläpp av radioaktiva ämnen. SKI har utfärdat föreskrifter för skyddet som anläggningsägaren skall följa. Föreskrifterna beskriver vilka mål som skall uppnås men inte hur detta i detalj skall ske. Att SKI godkänner skyddsåtgärderna är ett villkor för drift av reaktorerna. Polisen är skyldig att ingripa för att avvärja angreppet eller hotet, dvs. att återställa allmän ordning och säkerhet. Föreskrifterna för det fysiska skyddet gäller de fyra kärnkraftverken, kärnbränslefabriken i Västerås, forskningsanläggningen i Studsvik och de transporter av kärnämne som förekommer.

14. 1 .2 Statens kärnkraftinspektion

Föreskrifter Det fysiska skyddet vid kärnkraftverken bygger på SKl:s D Anvisningar för fysiskt skydd av kärnkraftverk (den 18 januari 1979). - numera lagen Föreskrifterna har utfärdats med stöd av atomenergilagen (19843) om kärnteknisk verksamhet. Även polislagen (1984:387). lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m., sekretesslagen (1980:100) och personalkontrollkungörelsen (1969:446) är tillämpliga i sammanhanget. Utformningen av det fysiska skyddet måste vidare ske med utgångspunkt i de åtaganden Sverige har gjort enligt internationella avtal och konventioner, t.ex. konventionen om fysiskt skydd av kärnämne som trädde i kraft år 1987. SKl:s föreskrifter utgår från den hotbild som föreligger i det svenska samhället. Ett scenario beskriver ett antal tänkbara angrepp vid kärnkraftver-

214 Fysisktskydd

ket. Beskrivningen ger de förutsättningar som dimensionerar det fysiska skyddet. Det gäller både valet av områden som skall skyddas och skyddets kvalitet. De krav som SKI ställer avser framför allt D Personalen och dess funktion i det fysiska skyddet; E1 De säkerhetstekniska funktionerna; EI De systemtekniska funktionerna; och El Planläggningen av skyddsåtgärderna.

Personalen Personalen är en mycket viktig resurs i det fysiska skyddet. Skyddet fungerar effektivt bara om personalen har förståelse för och är lojal mot principerna. vid de kärntekniska behöver sär- En stor del av personalen anläggningarna skild utbildning för att genomföra sin del av skyddet. Föreskrifterna innehåller därför också beskrivningar av kraven på organisationen - administrativa åtgärder, anställning, utbildning, information, sekretess och publicering.

Säkerhetstekniskt skydd Det säkerhetstekniska skyddet omfattar åtgärder som bevakning, alarmering, mekaniskt skydd och samband. Avsikten år framför allt att avskräcka inkräktaren från att försöka ta sig in i anläggningen men också att upptäcka och förhindra eller fördröja hans tillträde till anläggningen. Skyddet innebär i korthet att kärnkraftverket omges av ett bevakat område som är inneslutet av ett staket. I staketzonen finns larm och övervakningskameror. Byggnader som innehåller utrustning för verkets drift utgör skyddat område. Väggar och dörrar till det skyddade området skall vara försedda med ett mekaniskt och tillträde till området övervakat. Utskydd av viss kvalitet som innehåller utrustning för reaktorns avställning klassificeras rymmen som vitalt område. än åt- Skyddet av detta område är ännu mer omfattande gärderna i skyddat område. De olika delarna i anläggningen är åtskilda genom en sektionering. Tillträde till varje del har endast den personal som behöver det för sin tjänstgöskall efter en revisionsavställning genomsökas av ring. Viktiga utrymmen särskild utbildad personal innan reaktorn får tas i drift igen.

S ystemtekniskt skydd att få kontroll Det systemtekniska skyddet syftar till att hindra inkräktaren över anläggningen på ett sådant sätt att det påverkar reaktorsäkerheten. skall också ge anläggningsägaren goda möjligheter att kontrollera Skyddet reaktorns drift även om inkräktaren har ockuperat viktiga utrymmen, Lex. kontrollrummet. Det skall bl.a. gå att övervaka och manövrera reaktorn från flera platser i anläggningen och det skall finnas flera säkerhetssystem

som fungerar oberoende av varandra.

Fysiskt skydd 215

Planering av skyddsåtgärder Planeringen av skyddsåtgärder handlar om att förbereda personalens agerande vid ett angrepp mot anläggningen. Det är också nödvändigt att planera för att personalen skall kunna återta kontrollen över de delar av anläggningen som fordras för en säker drift. Inkräktaren skall vidare tas om hand. Detta är åtgärder som polisen svarar för. Polisen måste därför ha goda möjligheter att lära känna anläggningen och att öva återbesättandet.

14. 1.3 Rikspolisstyrelsen

Utredningar som insatsstyrkor Polisen är skyldig att ingripa för att avvärja ett angrepp eller hot om angrepp mot en kårnteknisk anläggning och att ingripa när angreppet har skett. Detta ingår i polisens allmänna skyldighet att återställa allmän ordning och säkerhet som regleras i polislagen. Polisen måste således ha kunnande och utrustning för att klara även dessa

mycket svåra polisinsatser. Rikspolisstyrelsen gjorde under senare delen av

197()-talet en utredning i syfte att klargöra vilka åtgärder som fordrades för att polisen i de berörda polisdistrikten skulle kunna lösa uppgifter i samband med angrepp eller hot mot kärnkraftverken. Resultaten av utredningsarbe-

tet redovisades i två rapporter.

Den ena rapporten avsåg den lokala och regionala polisorganisarionen i länen med kärnkraftverk. Rikspolisstyrelsen av föreslog en viss förstärkning grundorganisationen och inrättandet av en särskild insatsorganisation. För-

slagen genomfördes i huvudsak. De berörda lokala polismyndigheterna fick

resurser för anskaffning av utrustning och för utbildning. En viss förstärkning av grundorganisationen ägde rum vid tre av polismyndigheterna men i mindre utsträckning än vad rikspolisstyrelsen hade föreslagit. I den andra rapporten föreslog rikspolisstyrelsen att det vid polismyndigheten i Stockholm skulle inrättas en nationell insatsstyrka. Avsikten var att den lokala och regionala insatsorganisationen - bemannad av särskilt utbildade polismän från den egna polismyndigheten och förstärkande myndigheter - skulle lokalisera, isolera och bevaka angriparen. Den lokala och regionala insatsorganisationen skulle om möjligt också säkra anläggningsägarens tillträde till de lokala manöverplatserna, så att reaktorn kunde ställas av och kylas. Om angriparen efter förhandling inte gav upp skulle den särskilda insatsstyrkan bryta sig in för att gripa dem som hade utfört angreppet. Rikspolisstyrelsen ansåg att denna inbrytning - med hänsyn till bl.a. miljön och angriparens speciella karaktär - var så svår att genomföra att det borde vara en uppgift för en särskilt utbildad, övad och utrustad insatsstyrka. Förslaget om en särskild insatsstyrka genomfördes inte. Statsmakterna be- Rapporterna har titeln dömde kostnaderna som omfattande och att det i det rådande ekonomiska Polisinsatser vid skydd av läget inte var möjligt att inrätta den föreslagna organisationen. De lokala kärnkraftverk respektive Polisiär beredskap vid polismyndigheterna har till följd av dessa förhållanden planerat att försöka vissa allvarliga brottsliga genomföra även själva inbrytningen. Frågan har senare aktualiserats också angrepp.

216 Fysisktskydd

genom förslag av den parlamentariska kommission som har utrett omständigheterna kring spaningsarbetet med anledning av mordet på Olof Palme. Förslaget redovisas i kommissionens rapport (SOU 1988:18).

Genomsökning efter avstüllning

Som har framhållits får en reaktor efter revisionsavställning inte tas i drift förrän vissa viktiga utrymmen har blivit genomsökta av särskilt utbildad polispersonal. Tillgången till bombsökhundar är väsentlig för att denna uppgift skall kunna utföras på ett effektivt sätt.

Planering Rikspolisstyrelsen har vidare gett ut allmänna råd om polisinsatser vid kärnkraftverk. Råden omfattar frågor om överfallslarm i samband med ett allvarligt brottsligt angrepp på ett kärnkraftverk, bombhot, avsökning och transporter av kärnämne. De berörda lokala polismyndigheterna har utarbetat planer för sina insatser vid kraftverket. Det finns bl.a. en larm- och överfallsplan, en hotplan, en avsökningsplan och en transportplan. Planerna har upprättats i samarbete med kraftföretagen.

Utbildning och övning En omfattande utbildnings- och övningsverksamhet som avser det fysiska skyddet äger rum hos polismyndigheternai länen med kärnkraftverk. Riks-

polisstyrelsen har föreskrivit att samtliga polismän som enligt _planlägg-

ningen kan komma att delta i sådana insatser skall genomgå en grundutbildning under fem dagar och vartannat år en fortbildning. Den regionala polismyndigheten beslutar om längden på fortbildningen med hänsyn till behovet av utbildning i länet. I grundutbildningen och fortbildningen ingår övningar som omfattar en inbrytning i kärnkraftverket.

14.2 av det fysiska skyddet Myndigheternas bedömningar

142.1 Statens kärnkraftinspektion

SKI följer fortlöpande i samarbete med rikspolisstyrelsen utvecklingen av det fysiska skyddet vid kärnkraftverken. Svagheter som efter hand framkommer kan på det sättet i lämplig utsträckning omgående åtgärdas. Det förhållandet att SKI:s föreskrifter anger vad som skall uppnås -inte hur det skall ske - gör enligt inspektionen att föreskrifterna trots förändringar i förutsättningarna fortfarande är aktuella. Efter en grundlig genomgång av föreskrifterna år 1987 drog SKI slutsatsen att de inte behövde förändras. Under de första åren efter införandet av det fysiska skyddet vid kärnkraftverken var det i viss mån svårt att få hela personalen att acceptera de skyddsåtgärder som föreskrevs. Problemen har med tiden övervunnits. SKI anser att de anställdas förståelse för åtgärderna - och därmed möjligheterna för

Fysisktskydd

dem att medverka i skyddsverksamheten - för närvarande är fullt tillfredsställande. Det säkerhetstekniska skyddet- bevakning, alarmering, mekaniskt skydd och samband - är sedan ett flertal år helt genomfört. Problem har det däremot sedan år 1979 varit med det systemtekniska skyddet vid de äldre anläggningarna. Det har i viss utsträckning varit nödvändigt att komplettera dem för att skyddsåtgärderna skulle svara mot kraven i föreskrifterna. De nödvändiga ombyggnaderna har dragit ut på tiden och fördröjt förbättringarna i delar av det systemtekniska skyddet. Enligt SKI kommer samtliga anläggningar senast under sommaren 1989 att ha genomfört de åtgärder som återstår. Genomsökningen av kärnkraftverket efter revision är en uppgift som har varit föremål för diskussion under åren. Principerna för genomsökningen har varierat mellan de olika polisdistrikten. SKI har biträtt rikspolisstyrelsen vid en genomgång av planeringen vid de olika verken. Denna genomgång har enligt säkerhetsmyndigheterna visat att avsökningen sker på ett tillfredsställande sätt inom samtliga fyra polisdistrikt och SKI avser inte att ytterligare överväga frågan. SKI.s nämnd för kontroll av kärnämne har behandlat frågor om informationen till allmänheten och om myndigheternas förhandlingssituation i samband med en händelse som berör det fysiska skyddet. Enligt nämnden kan det vid ett utsläpp eller hot om utsläpp av radioaktiva ämnen uppstå ett problem med hänsyn till räddningsorganisationens behov att ge information om läget. Det bör klaras ut hur informationen i ett sådant läge skall kanaliseras till allmänheten. Nämnden anser vidare att det är av intresse att överväga hur en förhandlingsgrupp bör vara sammansatt.

14.2.2 Rikspolisstyrelsen

Eftersom förslaget om en särskild insatsstyrka inte har genomförts saknas enligt rikspolisstyrelsen en väsentlig del av polisens beredskap för ingripanden inom ramen för det fysiska skyddet. De regionala och lokala polismyndigheterna har som framgått sökt kompensera detta genom att i viss utsträckning utbilda och öva personalen även i inbrytning i kärnkraftverken. Rikspolisstyrelsen framhåller att denna lösning inte uppväger kompetensen, rutinen och säkerheten hos en särskild insatsstyrka. Frågan är aktuell igen genom den parlamentariska kommissionens förslag. I en situation där en angripare har lyckats komma in i ett från säkerhetssynpunkt känsligt utrymme och kanske också tagit gisslan är det synnerligen viktigt att polisen genom samtal eller förhandlingar försöker få denne att ge upp. Den svenska polisen har mycket begränsade erfarenheter av sådana förhandlingar. Någon mer omfattande utbildning och övning i förhandling har inte heller förekommit. Enligt rikspolisstyrelsen är detta en svaghet i polisens beredskap som gäller det fysiska skyddet. Rikspolisstyrelsen har emellertid gett ut allmänna råd om förhandlingar i farliga situationer. En konferens om förhandling för polischefer har genomförts vid polishögskolan. Planering av en förhandlingsutbildning pågår för närvarande inom riks-

Fysiskt skydd

En arbetsgrupp inom rikspolisstyrelsen utarbetar ett förslag polisstyrelsen. till utbildning för en förhandlingsberedskap som skall kunna anpassas till olika slag av situationer. Rikspolisstyrelsen överväger vidare att på central nivå hålla ett antal experter inom de kunskapsområden som är av intresse i samband med förhandlingar. Denna förhandlingskompetens skall om det behövs kunna förstärka de lokala polismyndigheterna. Lokala polismyndigheter i distrikten där kärnkraftverken ligger bedriver enligt rikspolisstyrelsen en omfattande planering- det gäller både det fysiska skyddet och haveriberedskapen. Rikspolisstyrelsen föreslog redan när organisationen byggdes upp att det i grundorganisationen i de fyra polisdistrikten skulle finnas en tjänst som planeringsinspektör. Några sådana tjänster har emellertid inte inrättats. Rikspolisstyrelsen har i de senaste årens anslagsframställningar åter tagit upp denna fråga. av en anläggning efter en revision är för kärnkraftver- Genomsökningen kets ägare ett driftvillkor och för polisen en förebyggande åtgärd inför eventuella framtida bombhot. De problem i genomförandet av avsökningen som har förekommit har framför allt berott på svårigheterna att snabbt kunna anlita hundpatruller som är tränade i bombsökning. Rikspolisstyrelsen har för att förbättra tillgången på bombsökhundar och bedövidtagit åtgärder mer situationen för de närmaste åren som tillfredsställande. Olikheterna mellan polisdistrikten i resursåtgången vid avsökningen har lett till överväganden om nivån på säkerheten i avsökningssverksamheten vid de olika kärnkraftverken. Enligt rikspolisstyrelsen har ingenting framkommit som tyder på att säkerheten, trots skillnader i metoder och resursinvid något av verken. Rikspolisstyrelsen rekomsatser, skulle vara otillräcklig menderar emellertid polismyndigheterna att i ökad grad engagera styrelsens säkerhetsavdelning vid planering och genomförande av avsökningen. Även SKI:s reaktorinspektörer bör anlitas i större utsträckning än som hittills har skett. Rikspolisstyrelsen kommer att följa utvecklingen av sådana tekniska hjälpmedel som kan underlätta avsökningen. Ett säkert och omedelbart internt samband inom polisstyrkan som ingriär nödvändigt både för resultatet av insatsen och för per vid kärnkraftverket säkerhet. Rikspolisstyrelsen har tidigare framhållit att det med personalens nuvarande sambandsmedel i de anläggningar som det fråga om är svårt att nå upp till detta krav. Problemet har hittills hjälpligt kunnat lösas genom att polisen använder de kommunikationssystem av olika slag som kärnkraftverken själva har. Enligt rikspolisstyrelsens mening är detta emellertid inte på sikt en tillfredsställande lösning. Polisen måste ha ett säkert kommunikationssystem som går att använda inom en så känslig anläggning som ett kärnkraftverk.

Fysisktskydd 219

14.3 Utredningens bedömningar

14.3.l Hotbilden Utredningen har i kapitel 4 framhållit att terroristangreppen som hotfaktor ökat i betydelse inom olika verksamhetsområden under 1980-talet. Det är en allmän bedömning från olika länder att riskerna för t.ex. sabotage, tagande av gisslan, hot och utpressning efter hand har blivit större. Till den ogynnsamma utvecklingen hör också att brotten har blivit grövre. Ett skäl till de ökade terrorhandlingarna anses vara att de alltför ofta ger de resultat som angriparen syftar till. Terroristangrepp kan drabba alla slag av anläggningar som genom angriparens åtgärder påverkas så att verksamheten riskerar att skada människor, egendom och miljö. Den säkerhet som anläggningsägaren kan åstadkomma och det skydd som polisen ger är i princip av samma slag som fordras vid kärnkraftverken. Polisens resurser för att skydda angripna verksamheter måste kunna användas för att avvärja allvarliga hot mot alla slag av anläggningar.

Enligt en rapport till den amerikanska kongressen är kärnkraftverk trots

de långtgående skyddsåtgärderna sårbara för angrepp av olika slag. De svenska kärnkraftverken har som framgått vidtagit omfattande åtgärder för

att skydda verksamheten. Åtgärderna syftar bl.a. till att begränsa de utsläpp

som skulle kunna bli en följd av sabotage mot vitala delar i anläggningen. Angreppen kan också riktas mot transporter eller annan verksamhet med strålningskällor. Även om avsikten inte är att orsaka skador som leder till - mot utsläpp syftet kan i stället vara t.ex. att rikta världens uppmärksamhet angriparen eller de intressen denne företräder - kan det inte uteslutas att en inkråktares åtgärder leder till ett utsläpp av radioaktiva ämnen. Även i de fall då ingenting skadas inne i anläggningen orsakar angreppet en stor oro hos många människor för att utsläpp skall uppstå. Terrorhandlingar mot ett kärnkraftverk får oavsett var de äger rum en mycket stor genomslagskraft i massmedierna i hela världen. Det har från den utgångspunkten ingen betydelse i vilket land angreppet sker. Erfarenheten under senare år visar att terrorismen har blivit en alltmer internationell företeelse. Det innebär att de som genom angrepp mot känsliga anläggningar eller andra objekt vill uppnå sina mål väljer ett land där det finns utsikter att lyckas. Ett hot som riktar sig mot ett land kan för övrigt få konsekvenser även i ett annat. Utredningen har mot bakgrund av dessa omständigheter tidigare framhållit. att sabotage och andra terrorhandlingar mot kärnkraftverken inte längre bör hänföras till de s.k. restriskerna. Utredningen anser det nödvändigt att rikspolisstyrelsen och SKI fortlöpande överväger dessa frågor. De förändringar i hotbilden på kort sikt som informationer av olika slag ger upphov till- uppgifter från Sverige eller från

l Office of Technology Assessment of the US Congress. Nuclear Proliferatiøn and Safegziards: The Non-S/ate Adversary, Studies in Nuclear Terrorism.

Fysisktskydd

andra länder - måste tillfälligt kunna påverka t.ex. omfattningen av beredskapen hos de organ som svarar för säkerheten. Även om det fysiska skyddet - i förhållande till den hotbild som för närvarande gäller- i stort får anses tillfredsställande framgår det av rikspolisstyrelsens och de lokala polismyndigheternas skrivelser till utredningen att det finns svagheter som det finns anledning att eliminera.

14.3.2 Behovet av förbättringar i det fysiska skyddet

Insatsstyrkor För de mycket svåra polisingripanden som det kan bli fråga om vid angrepp mot ett kärnkraftverk behövs polispersonal som har en mycket god utbildöver särskild utrustning och har fått en omfattande övning i ning, förfogar insatser. Denna personal måste kunna sättas in var som helst i speciella landet och vid alla slag av anläggningar där en angripare uppehåller sig och kanske har tagit gisslan. Polisstyrkorna i de fyra distrikten där kärnkraftverken ligger har fått en och Övning för att kunna ingripa mot terrorister som befinner viss utbildning sig inne i kraftverken. Det är angeläget för de insatser som omgående kan bli nödvändiga att dessa styrkor kan vidmakthålla sitt kunnande. Polisen i de distrikt där kärnkraftverken ligger behöver enligt utredningens mening särskilda resurser för att kunna bevara och om möjligt utveckla sitt kunnande i fysiskt skydd. Det är emellertid också nödvändigt att de lokala polismyndigheterna planerar så att de vid ett angrepp kan få förstärkningar från angränsande polisdistrikt. Det bör finnas resurser för utbildning och övning även av den personal som skall utgöra en sådan förstärkning. Att organisera denna förstärkåtgärd än att utöka resurserna inom de ning kan vara en mer ändamålsenlig distrikt där kärnkraftverken ligger. Utredningen anser att rikspolisstyrelsen bör se över den regionala och lokala organisationen för insatser i det fysiska skyddet vid kärnkraftverken och i det sammanhanget särskilt överväga frågor om insatsstyrkornas storlek, utbildning och övning. Parlamentariska kommissionen med förstärkningar, anledning av mordet på Olof Palme har föreslagit en särskild insatsstyrka på nationell nivå. Beredning av detta ärende pågår inom regeringskansliet. Om en nationell kommer denna att påverka planeringen av det styrka inrättas fysiska skyddet på lokal nivå.

Förhandlingar

med angriparen för att få denne att ge upp är ett självklart led Förhandlingar undvika skador i en polisinsats som skall göra det möjligt att i en hotsituation som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Det är angeläget att snarast förbättra polisens beredskap i detta avseende. Till ett ökat skydd bidrar också den expertis inom olika kunskapsområden som eventuellt kommer att finnas inom rikspolisstyrelsen. Att även på detta område förstärka den lokala polis-

Fysiskt skydd 221

myndigheten kommer att öka polisens möjligheter att undanröja ett eventuellt hot mot ett kärnkraftverk.

KOfI/(UFYEFIS om resurserna Rikspolisstyrelsen har i den skrivelse till utredningen som avser det fysiska skyddet framhållit att en konkurrens om resurserna kan uppstå om en kränkning av kärnkraftverkets område får till följd att även räddningsorganisationen aktiveras. Detta kan i initialskedet medföra problem, eftersom polisens resurser sannolikt inte helt räcker till för båda slagen av arbetsuppgifter. Samordningsproblem kan också komma att uppstå. Att använda resurserna på ett effektivt sätt är till en del en planeringsfråga. Som alltid är det emellertid svårt att i förväg förutse alla olika skeenden vid en allvarlig olycka. Ledning av en insats som innehåller både räddningstjänst och polisverksamhet kan givetvis förberedas genom utbildning och övning. [en akut situation blir det emellertid nödvändigt att göra avvägningar och vara flexibel. Det gäller att med de förutsättningar som för tillfället råder bedöma hur polisens resurser skall fördelas mellan de olika uppgif-

terna. Utredningen anser det angeläget att det system för utbildning och öv-

ning som utredningen har föreslagit kommer att omfatta även situationer som fordrar både räddningstjänst och polisverksamhet. Rikspolisstyrelsen och räddningsverket bör se till att utbildningen och övningarna i lämplig ut-

sträckning får denna inriktning.

Åtgärder vid kärnkraftverken

Ett ökat fysiskt skydd fordrar vidare åtgärder vid kärnkraftverken. Det har framkommit att vissa slag av anordningar som är nödvändiga för driften men som ligger utanför själva anläggningens område och - för ett av kärnkraftverken - transporterna mellan hamnen och kraftverket inte har det skydd som de enligt utredningens mening bör ha. Ett av skälen, förklarar SKI, är att den författningsreglerade tillsynen av det fysiska skyddet enligt kärntekniklagen knyter an till reaktorbränslet och omfattar endast anläggningar inom verkets eget område. Enligt utredningens mening måste skyddsåtgärderna emellertid syfta längre. Lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skyddförförsvaret m.m. - den s.k. skyddslagen - ger länsstyrelsen möjligheter att besluta om det skydd som fordras. skyddslagen syftar till att hindra tillträde för obehöriga till anläggningar och områden som är av betydelse för försvaret eller Till-

folkförsörjningen.

trädesförbudet avser att förhindra spioneri och sabotage. Genom en ändring i skyddslagen år 1977 blev det möjligt att belägga också området runt kärnkraftverk eller andra kärntekniska anläggningar med tillträdesförbud. Motivet för tillägget var riskerna för terroristangrepp mot de kärntekniska anläggningarna. När riket är i krig eller det råder fara för krig omfattar möjligheten att utfärda förbud även anläggningar m.m. som är av betydelse för folkförsörjningen. Utredningen om tillträdesskydd har i betänkandet (SOU 1988:8) En ny skyddslag föreslagit en anpassning av skyddslagen till dagens förhållanden.

222 Fysisktskydd

Huvudsyftet med bestämmelserna - att skydda mot spioneri och sabotage är oförändrat men har i utredningens förslag utsträckts till att omfatta hela totalförsvaret. Utredningen om tillträdesskydd gör ingen skillnad mellan civila och militära skyddsföremål. Till de civila föremålen hör kärnkraftverken. Fartyg och luftfartyg kan enligt den nuvarande skyddslagen bli skyddsföremål. Annan rörlig utrustning - t.ex. lastbilar och bussar - omfattas emellertid inte av bestämmelserna. Utredningen om tillträdesskydd har i betänkandet föreslagit att även sådana transportmedel skall kunna skyddas med stöd av skyddslagen. Enligt utredningens förslag skall vidare, om det behövs med hänsyn till t.ex. sabotagehotet, ett större område runt en anläggning kunna spärras av för att anläggningen skall få ett tillfredsställande skydd. Utredningen om tillträdesskydd har föreslagit att länsstyrelsen även i fortsättningen skall besluta om skydd av civila objekt enligt skyddslagen. Det innebär att länsstyrelsen också kan förordna skyddsvakter för bevakningen. Den som utses till skyddsvakt skall ha genomgått särskild utbildning enligt de närmare föreskrifter som överbefälhavaren och rikspolisstyrelsen meddelar. Utredningen om kärnkraftsberedskapen anser det angeläget att förslaget blir genomfört. De berörda bör till utökning av skyddslagen länsstyrelserna efter att lagen har trätt i kraft tillsammans med kärnkraftverken, rikspolisbedöma skyddsbehovet och besluta om styrelsen och kärnkraftinspektionen de kompletteringar av det fysiska skyddet som fordras. Enligt utredningens mening kan det bli nödvändigt att t.ex. förbättra skyddet runt anläggningarna och inpasseringskontrollen.

Personalkontroll Erfarenheter av terrorhandlingar inom olika områden visar att anställda och andra som har tillträde till en anläggning spelar en aktiv roll. För kärnkraftverkens del kan goda kunskaper om verksamheten vara en förutsättning för att angreppet skall lyckas. Motiven för en anställd att vidta åtgärder mot den egna anläggningen kan uppkomma och förstärkas under anställningstiden. Det är också tänkbart att en organisation söker placera en angripare som anställd inom verket. En infiltration av detta slag kan förebyggas genom en effektiv personalkontroll. Kontrollen bör fortgå under anställningen och kombineras med en god personalvård. De förändringar i verksamheten som blir följden av den planerade avvecklingen av kärnkraften kan komma att utsätta kärnkraftverökar sannolikt efter hand som ken för påfrestningar. Personalomsättningen tiden för avvecklingen närmar sig. Det skapar en rörlighet i personalstyrkan som i sin tur bidrar till en ökad osäkerhet. Utredningen anser det angeläget att rikspolisstyrelsen och SKI tillsammans med kärnkraftverken överväger dessa frågor och bedömer vilka åtgärder som fordras för upprätthållande av en tillfredsställande säkerhet. Utredningens bedömning gäller även de skyddsvakter och väktare som svarar för genomförandet av en stor del av säkerhetskontrollen. De speciella

, 223 l Fysisktskydd

krav på kunskaper som gäller för skyddsvakter vid kärnkraftverken fordrar enligt utredningens mening en utbildning som går längre än den säkerhetsföretagen normalt ger sin personal. I denna utbildning bör ingå t.ex. de delar av utbildningen som polisen genomför åt säkerhetsföretagen. Det bör vidare klart framgå av säkerhetsmyndigheternas föreskrifter vilka bevakningsuppgifter inom anläggningen som fordrar skyddsvaktskompetens och var inom anläggningen som det räcker med väktarutbildning eller med utbildning för säkerhetsmän.

Samband Rikspolisstyrelsen har framhållit att det med nuvarande är svårt utrustning för polispersonalen att vid en insats upprätthålla ett säkert och omedelbart samband. Ett sådant samband är nödvändigt både för resultatet av insatsen och för polispersonalens egen säkerhet. De kraftiga betongväggarna i en kärnteknisk anläggning skärmar i stor utsträckning av möjligheterna till en effektiv radiokommunikation. Polisen har vid de övningar som ägt rum i allmänhet använt de sambandssystem av olika slag som kärnkraftverken har för driften. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att snarast vidta åtgärder som tillgodoser polisens behov av samband inom kärnkraftverken. Utredningen har behandlat dessa frågor i kapitel 11.

14.3.3 Planeringsinspektörer i de fyra polisdistrikten

Polismyndigheterna i de fyra distrikten med kärnkraftverk har för utredningen framhållit att särskilda medel bör avsättas för inrättande av en tjänst som planeringsinspektör vid var och en av de berörda polismyndigheterna. Planeringsinspektörens uppgifter skall vara att förbereda polismyndighetens åtgärder i samband med räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen, att organisera det fysiska skyddet vid kärnkraftverken och att genomföra den utbildning och övning som både räddningstjänsten och det fysiska skyddet fordrar. Polismyndigheterna har hittills avdelat resurser från de ordinarie anslagen för polisverksamheten för dessa åtgärder. På grund av medelstillgången har det blivit allt svårare för polismyndigheterna i framför allt de mindre distrikten att effektivt fullgöra de uppgifter som avser kärnkraftverken. Utredningen anser det angeläget att de berörda polismyndigheterna tilldelas resurser för att kunna hålla särskild personal som kan genomföra den planering, utbildning och övning som fordras.

15 Sanering

15.1 Nuvarande förhållanden

l5.1.1 Sverige

Utredningen har i kapitel 4 diskuterat hotbilden som gäller olyckor i kärntekniska anläggningar. Efter en sådan olycka kan sanering bli aktuell i Sverige - oavsett om olyckan har skett inom landet eller utomlands. För sanering efter en kärnenergiolycka kan i princip två fall urskiljas. Det ena fallet är en olycka som inom ett relativt begränsat område ger kraftig med radioaktiva ämnen. Det är risk för direkta kontaminering skador på människor. Risken för en sådan händelseutveckling i Sverige är liten, men konsekvenserna blir allvarliga om olyckan ändå skulle inträffa. Det andra fallet är en olycka med spridning över större områden av radioaktiva ämnen i högre eller lägre koncentrationer. Det kan bli svårt att producera acceptabla livsmedel. Risken för denna typ av olycka är större. Även när en sådan olycka inträffar utanför Sverige kan konsekvenserna bli allvarliga för Sveriges del, betydligt allvarligare än efter Tjernobylolyckan. Kontamineringen med cesium behöver emellertid inte vara större än den blev vid Tjernobylolyckan för att sanering av stora områden skall vara befogad. Sådan kan situationen bli om nedfallet av radioaktiva ämnen sker vid en olämplig tidpunkt eller över områden med viktiga grödor. Syftet med all sanering är att återställa det kontaminerade objektet, så att det kan användas på samma sätt som före kontamineringen. För sanering efter olyckor i kärntekniska anläggningar finns i Sverige inte någon särskild organisation eller någon i övrigt klart utpekad ansvarig myndighet. De uppgifter som en saneringsorganisation kommer att få utföra är i stället spridda mellan olika myndigheter. Centrala myndigheter som kan sägas ha ett särskilt ansvar år strålskyddsinstitutet, lantbruksstyrelsen och naturvårdsverket (även om miljöskyddslagstiftningen inte gäller joniserande strålning). Kärnkraftinspektionen är ansvarig myndighet enligt kärntekniklagstiftningen när det gäller hantering, slutförvaring m.m. av kärnämne och kärnavfall. På regional nivå kan länsstyrelsen och lantbruksnämnden sägas ha ett visst ansvar och på lokal nivå kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Vid sanering efter andra olyckor, främst kemikalieolyckor, och miljöför-

226 Sanering

störande verksamhet svarar miljö- och hälsoskyddsnämnden lokalt för åtgärnaturvårdsderna. På regional och central nivå har länsstyrelsen respektive verket ett visst ansvar även för dessa frågor.

15.1.2 Andra stater

En utbyggd saneringsorganisation saknas i de flesta stater. På många håll födiskurekommer emellertid en viss planering eller också har myndigheterna terat en planering för sanering efter kärnkraftshaverier. Som regel bygger dessa förberedelser resurser och inhemsk kompetens. En sampå befintliga manhållen organisation är tänkt att byggas upp när en olycka har inträffat. finns saneringsstyrkor för I Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland större inhemska kärnenergiolyckor. Avsikten är att de skall använda specialkonstruerade fordon och annan liknande utrustning för att klara sanering efter ett större kärnkraftshaveri. Som en följd av saneringsarbetet efter Tjernobylolyckan har styrkor byggts upp även i Sovjetunionen.

15.1.3 Praktiska erfarenheter

Saneringsfall Praktiska erfarenheter av sanering av stora landarealer från en omfattande med radioaktiva ämnen finns från ett antal områden i andra länbeläggning der. Dokumentationen belyser praktiska problem i den operativa saneringsverksamheten, geografiska omfattning och nuklidsammanbeläggningens beläggningen ger upphov till. Dosättning och de doser som den radioaktiva kumentationen saneringsmetoder, resteffekger också exempel på lämpliga ter efter utförd sanering och de resurser som krävs för att effektivt genomföra ett saneringsarbete. De olika typer av sanering som har genomförts är främst Omhändertagande av restmaterial efter uranbrytning; Sanering efter provsprängningar med kärnvapenladdningar;

UDDDU

Sanering av en kärnteknisk anläggning; och Sanering efter en stor olycka (Tjernobyl); Sanering efter omfattande markbeläggning till följd av olyckor Lex. med och havererade satelliter. kärnvapenbestyckade flygplan Den dokumentation som finns om Tjernobylolyckan beskriver åtgärdsnivåer, restriktioner för tillträde till vissa områden, prioriteringar, saneringsmetoder och frågor om teknisk utrustning i högaktiva områden.

Kostnader och resultat

Det saknas i allmänhet uppgifter om kostnader och de resurser för sanering dvs. som har tagits i anspråk. Det är också oklart hur saneringen har lyckats, har kunnat återställa det kontaminerade hur väl saneringsorganisationen En ytterligare svårighet när det gäller erfarenheter av sanering är objektet. att olika stater gör skilda bedömningar om hur långt saneringen skall genomföras.

Sanering 227

Ett exempel på kostnader och resultat efter en genomförd sanering är följande officiella uppgifter. Vid saneringen av en sju km: stor atoll bland Marshallöarna arbetade ett tusental personer i tre år till en kostnad motsvarande omkring 600 milj. kronor i 1981 års penningvärde. Saneringen planlades under fem års tid. Trots dessa insatser har resultatet inte blivit sådan att oinskränkt vistelse på atollen kan tillåtas. Ännu saknas officiella om kostnader uppgifter och resurser för saneringsåtgärderna i Sovjetunionen efter Tjernobylolyckan. Enligt ett meddelande i januari 1988 från den sovjetiska nyhetsbyrån Tass skulle kostnaderna för saneringen ha uppgått till ett belopp motsvarande ungefär 100 miljarder kronor. Det är emellertid inte klarlagt hur arbetet har lyckats. Restriktioner för tillträde och odling finns inom närområdet för reaktorn.

15.1.4 Genomförda studier

Nationella studier

El Lantbruksuniversireter

Vid Sveriges lantbruksuniversitetet har förekommit studier av konsekvenserna för jordbruket inom närområdet vid ett haveri i ett kärnkraftverk. Studierna har avsett främst Barsebäcks- och Ringhalsverken. Avsikten har varit dels att studera möjligheterna att klara skötseln av husdjuren, dels att studera aktiviteten i livsmedel producerade i ett kontaminerat område och hur överföringen av radioaktiva ämnen (mark till växt och vidare i livsmedelskedjan) skulle kunna reduceras. De saneringsâtgärder som har studerats är djupplöjning och tillförsel av kalk och kalium till åkermarken. Resultaten av studierna_ har delvis inarbetats i länsstyrelsernas planlägg-

ning för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Resultaten ut-

gör en viktig del av kunnandet i Sverige om bl.a. saneringsmetoder.

E] Statens kärnkrafrinspektion

För att kunna fullgöra sina uppgifter inom området har kärnavfallsenheten vid SKI genomfört projekt som rör omhändertagandet av avfallet efter en mindre bränsleskada. Mer omfattande studier med denna inriktning pågår och planeras för framtiden. Även om dessa forskningsprojekt har sin utgångspunkt i sanering av kraftverket med dess närområde - och avser omav kontaminerat materialhändertagandet kan resultaten vara ett underlag också för planering av en mer omfattande sanering.

Internationella studier

D 1A EA -studien IAEA tog under år 1987 initiativ till en studie om sanering av mycket stora områden efter en kärnenergiolycka. Avsikten är att under år 1989 publicera en teknisk rapport om detta. I denna rapport kommer frågor om sanering av

228 Sanering

stora områden att behandlas. Studien kommer vidare att omfatta mycket olika saneringsmetoder för stadsmiljöer, jordbruksmark och skogsmark samt metoder för att förhindra kontaminering av grundvatten och dricksvatten.

D Andra internationella studier

I Frankrike har ett omfattande arbete om sanering av jordbruks- och skogsbruksmark efter radioaktivt nedfall bedrivits inom RESSAC-programmet des Sols et des Surfaces aprés un Accident). Eftersom många

(Rehabilitation

av de franska kärnkraftverken är lokaliserade vid floder har även grundvatten- och dricksvattenfrågorna studerats. Planer finns för åtgärder som syftar till att hindra kontaminering av vatten. har liknande studier genomförts. I Förbundsrepubliken Tyskland

15.2 Utredningens förslag

15.2. l Inledning Hittills efter utsläpp av radioaktiva ämnen visar att genomförda saneringar verksamhet. Det behövs mycket sanering är en kostsam och i tiden utdragen Samma förhållanden kan förutses vid ett omfattande personal och materiel. nedfall av radioaktiva ämnen i Sverige. Några större saneringsåtgärder omedelbart efter det radioaktiva nedfallet blir knappast aktuella. Utredningen anser emellertid att det är nödvändigt med en viss planering i förväg, så att samhället är berett att möta situationen. Utöver anser utredningen att det finns ett behov av att omeplaneringen delbart, eller i vart fall mycket snart, efter nedfallet kunna göra de första om den kommande Så snart beläggningens omövervägandena saneringen. fattning och nuklidsammansättningen är känd kan en övergripande strategi för den framtida av verksamheten behöva utarbetas. Redan ininriktningen nan räddningstjänsten avslutas inom ett område uppkommer frågan om, och i så fall hur och när, området skall saneras. Det är alltså viktigt att det finns en beslutsordning för frågor om sanering och att det finns en fungerande orav arbetet. ganisation för genomförandet Med sanering menar utredningen åtgärder som gör att något åter kan användas till vad det är avsett för. Exempel är att vidta åtgärder inom områden kan tillåtas, vattentäkter kan användas och mark åter kan så att bosättning vara att brukas för livsmedelsproduktion. Syftet med åtgärderna skall alltså åstadkomma av kontamineringen elen varaktig effekt, dvs. ett borttagande förhindrande av en ytterligare spridning av de radioaktiva ler ett varaktigt ämnena i ekosystemet. Utredningen vill framhålla att en sanering inte kan att den skadliga strålningen elimineras. Det bli fullständig i den meningen som kan ske genom sanering är huvudsakligen att flytta det kontaminerade materialet så att skadeverkningarna begränsas eller upphör.

Sanering

15.2.2 Inriktning av saneringen

Inledning En olycka i ett svenskt kärnkraftverk där utsläppet orsakar en markbeläggning av radioaktivt material i en omfattning som föranleder saneringsinsatser av samhället med specialutbildad personal är ytterst osannolik men kan inte uteslutas. Olyckor som förorsakar en mer begränsad utspridning av radioaktivt material är t.ex. olyckor med satelliter som drivs med kärnreaktor och transportolyckor med kärnbränsle. Sådana olyckor är inte lika osannolika. Risken för en omfattande men relativt låghaltig markbeläggning med radioaktivt material från en olycka i ett utländskt kärnkraftverk bedömer utredningen vara större. - Kärnkraftsolyckan i Tjernobyl fordrade i Sverige vissa saneringsinsatser t.ex. nedplöjning av vallgräs -för att säkerställa att nationellt satta riktvärden för livsmedel inte överskreds. Dessa åtgärder krävde emellertid inga insatser genom samhällets försorg utan kunde utföras av markägarna själva. Rekommendationer om lämpliga åtgärder lämnades av de centrala myndigheterna. Utredningen bedömer att ett behov av sanering kan uppstå i följande situationer: D Strålningsnivåerna i områden för nedfall är så höga att en återflyttning inte kan ske utan sanering. Denna sanering måste utföras av specialutbildad personal. U Åker- och skogsmark befaras i framtiden ge produkter med högre radionuklidkoncentration än de nationellt satta riktvärdena. Sanering i detta fall får utföras antingen genom samhällets försorg av specialutbildad per-

sonal eller - om saneringen inte innebär strålningsrisker för den sane-

rande personalen - av icke specialutbildad personal, t.ex.markägaren själv. Vem som skall sanera i en given situation är alltså i hög grad beroende av strålningsrisken för den som sanerar.

Saneringskriterier Innan en saneringsinsats börjar är det väsentligt att kriterier utarbetas för de strålningsnivåer vid vilka det är meningsfullt att sanera. För normala arbetssituationer - t.ex. laboratorieverksamhet och normaldrift vid kärnkraftverk - finns internationella principer med bl.a. rekommenderade dosgränser för hantering av radioaktiva ämnen. Vid större olyckor med utsläpp av radioaktiva ämnen blir det i många fall inte möjligt att tillämpa dessa principer. I händelse av omfattande utsläpp bör i stället utarbetas för utrymning av befolkningen åtgärdsnivåer och för intag av livsmedel. Utredningen räknar med att kriterierna för att sanering skall genomföras blir olika vid radioaktiv beläggning i fred och i krig. I en krigssituation kan myndigheterna bli tvungna att acceptera livsmedel som ger ett dosbidrag

Sanering

som överstiger rekommendationerna. Samma sak kan gälla bosättning. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att i förväg överväga vilka saneringskriterier som bör tillämpas.

Prioriteringar Vid en kärnenergiolycka kan stora arealer bli mer eller mindre intensivt kontaminerade med radioaktivt material. Utredningen anser att det knappast är att sanera alltför stora områden samtidigt. Prioriteringar måste därmöjligt för göras. Den i tiden mest angelägna saneringsåtgärden är enligt utredningens mening att försöka avskärma den radioaktiva beläggningen för att förhindra spridning till andra områden. En av de första åtgärderna i en situation med radioaktiv beläggning är också att överväga när i tiden en fortsatt och mer genomgripande sanering bör inledas. Utredningen vill här peka på att det kan finnas skäl att avvakta med ett större saneringsarbete till dess de kortlivade radionukliderna - t.ex. jod - har klingat av. Prioriteringar av objekt bör omfatta bedömningar av

Strålningsnivå; Befolkningstäthet; Mark- och vattenanvändning;

DEIEIDDD

Psykosociala effekter; Ekonomiska konsekvenser; och Förväntad effekt. Prioriteringen mellan de olika faktorerna beror på olyckans omfattning och art. När t.ex. spridning av radioaktiva ämnen sker i krig måste den inhemska livsmedelsproduktionen säkerställas och det kan i detta fall bli nödvändigt att prioritera mark- och vattenanvändningen före ekonomiska konsekvenser. Utredningen anser att de ansvariga myndigheterna i förväg bör överväga prioriteringen mellan olika objekt vid sanering.

Saneringsmetoder Utredningen särskiljer tre former av sanering: El Självsanering; EI Stabilisering av kontamineringen; och CI Egentlig dekontaminering. Vid självsanering vidtas inga särskilda återställandeåtgärder. De radioaktiva ämnena får klinga av på platsen. Områden kan i dessa fall behöva spärras av för allmänheten. Stabilisering kan tillgripas när radioaktivt material har deponerats på ytor som är svåra att dekontaminera. I praktiken innebär Stabilisering att den radioaktiva beläggningen inte tas bort utan inkapslas för att förhindra spridning. I de flesta fall torde det vara angeläget att dekontaminera, dvs. att flytta hela eller delar av den radioaktiva beläggningen. Det finns åtskilliga meto-

Sanering 231

der för sådan sanering av mark, vegetation, byggnader och vatten beskrivna i litteraturen. Det finns inte i Sverige någon samlad bedömning av olika saneringsmetoders tillämpbarhet. En sammanställning av kunnandet bör därför göras och utformas som allmänna råd. Råden skall tjäna som underlag både för planering och för genomförande av en sanering. De bör anvisa lämpliga saneringsmetoder för olika typer av objekt som kan komma att behöva saneras. I arbetet bör bl.a. följande frågor belysas: EI Metoder för att uppskatta den areal som kontaminerats, strålningsnivån och nuklidsammansättningen; E1 Strålskydd för personal som deltar i saneringsarbetet; D Volymen av kemiskt och radioaktivt avfall; D Provtagningsplaner för att följa saneringsarbetet (t.ex. antal prov-

punkter/km3 åker);

Metodernas användbarhet för olika objekt; Kostnader och tidsåtgång för sanering (per yt- eller volymsenhet);

DDDD

Saneringsmetodernas krav på utrustning (per yt- eller volymsenhet); Hur saneringsmetoden påverkar objektet eller naturen på såväl kort som på lång sikt; och D Uppsamling och omhändertagande av det kontaminerade materialet.

De allmänna råden bör dessutom behandla frågor om självsanering av områden, bl.a. tidsåtgången för självsanering av olika objekt. Vidare bör råden belysa frågor om alternativ markanvändning, t.ex. utnyttjandet av skogsmark för jordbruk, odling av alternativa grödor och användning av alternativa vattentäkter. Detta gäller främst i län med kärnkraftverk. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med bl.a. FOA och lantbruksstyrelsen utarbeta allmänna råd om saneringsmetoder m.m. i Sverige.

Strålskydd för saneringspersonal För den normala arbetssituationen när strålningskällan är under kontroll finns internationella riktlinjer utarbetade för arbetsrutiner och för den maximala stråldosen som personalen får utsätta sig för. Ett saneringsarbete kan till stor del komma att utföras av personer som normalt inte arbetar med strålning och därför inte är vana vid de risker som uppkommer vid arbete med radioaktiva ämnen. Strålskyddsfrågorna måste därför ägnas särskild uppmärksamhet. Utredningen vill betona att all sanering måste ske med iakttagande av gällande strålskyddsbestämmelser.

Transport och deponering av kontaminerat material I anslutning till saneringen uppstår frågor om hur det kontaminerade materialet skall tas om hand. Det är angeläget att de ansvariga myndigheterna i förväg överväger dessa frågor. När saneringsorganisationen väljer sådana dekontamineringsmetoder som ger stora avfallsmängder, måste avfallet transporteras bort och förvaras

232 Sanering

så att det ger minsta möjliga dosbidrag till människan. Även miljöeffekterna måste beaktas. Om kemiska dekontamineringsmetoder skall användas är det dessutom nödvändigt att ta hänsyn till eventuella kemiska avfallsproblem. - Utredningen anser att de närmast berörda centrala myndighterna SSI, lantbruksstyrelsen och naturvårdsverket - bör överväga följande frågeställningar: D Är det praktiskt möjligt att för saneringsavfall tillämpa de föreskrifter som i dag gäller för förvaring och transport av radioaktivt avfall? E1 Om så inte är fallet, hur bör föreskrifterna i stort utformas för sanering i fred respektive krig?

l5.2.3 Organisation

Ansvar för saneringsarbetet Huvuduppgiften för en saneringsorganisation är att praktiskt kunna genomföra sanering av även stora områden och att i förväg planera en sådan verksamhet. I saneringsorganisationen skall det finnas en ledningsorganisation och en fältorganisation. Det fordras dessutom materiel av olika slag. Utöver de allmänna uppgifter som är likartade för alla typer av återställning inrymmer sanering efter olyckor i kärnteknisk verksamhet en rad specialfrågor. Saneringsorganisationen bör byggas upp mot bakgrund av den inriktning av saneringen i Sverige som har diskuterats, och inte med utgångspunkt i de värsta tänkbara konsekvenserna efter en olycka. Organisationen skall kunna ingripa var som helst i landet. Som utredningen tidigare har nämnt är olyckor som förorsakar ett sådant nedfall av radioaktiva ämnen i Sverige att sanering måste genomföras av samhället genom specialutbildad personal- en expertgrupp ytterst osannolika men kan inte uteslutas. Det är enligt utredningens mening emellertid inte nödvändigt att upprätta sådan expertgrupper i varje län. Utredningen anser att det räcker med att i förväg upprätta en expertgrupp på central nivå (nationell expertgrupp för sanering), som skall kunna sättas in var som helst i landet. Om det i ett saneringsskede skulle visa sig att ytterligare grupper behövs får sådana i det läget upprättas. Utredningen anser det naturligt att saneringsorganisationen knyter an till beredskapsorganisationen för kärnenergiolyckor och alltså avser sanering efter utsläpp från kärntekniska anläggningar. För en sådan lösning talar det förhållandet att det i beredskapsorganisationen för kärnenergiolyckor redan finns experter inom bl.a. områdena strålskydd samt lantbruk och livsmedel. Dessa kan i många fall fullgöra expertfunktionen också i saneringsskedet. Utredningen föreslår att länet - på samma sätt som gäller för räddningstjänsten - skall vara utgångspunkten för verksamheten. Länsstyrelsen med sitt ansvar för länet och dess befolkning, sin möjlighet till överblick i kombination med erforderlig detaljkännedom, sina kontakter med centrala. regionala och lokala myndigheter och sitt ansvar i räddningstjänstskedet är enligt utredningens mening den mest lämpliga myndigheten för att på regional nivå

Sanering

vara ansvarig myndighet. Om det fordras bör andra regionala myndigheter t.ex. lantbruksnämnden och vägförvaltningen -i saneringsarbetet underordnas länsstyrelsen. Vid räddningstjänst bygger länsstyrelsen sin verksamhet på de resurser som finns inom länet, framför allt i kommunerna. Denna princip bör gälla även vid sanering. Sanering efter en olycka i en kärnteknisk anläggning fordrar emellertid speciella kunskaper och resurser. Nödvändiga resurser bör tillföras saneringsorganisationen från i första hand de verksamheter som finns i länet. Det är emellertid viktigt att även de centrala fackmyndigheterna bistår länsstyrelsen med t.ex. råd och andra bedömningar - både i planeringsskedet och vid genomförandet av verksamheten. Räddningstjänst efter utsläpp från en annan källa än en kärnteknisk anläggning är kommunal räddningstjänst. Denna skillnad bör gälla även vid sanering. Sanering efter utsläpp från en annan källa än en kärnteknisk anläggning bör därför vara en uppgift för kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Ett sådant utsläpp torde vara mycket begränsat, vilket medför att saneringsarbetet bör kunna ske inom ramen för främst miljö- och hälsoskyddsnämndens ordinarie verksamhet. Om det behövs skall länsstyrelsens saneringsorganisation självfallet bistå med råd och annat. Vid räddningstjänst kan regeringen bestämma att en särskild myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten. Regeringen kan också själv ta över ansvaret. Samma förhållande bör gälla för saneringen. Skulle en sanering i kommunernas regi bli omfattande bör det finnas en skyldighet för länsstyrelsen att ta över ansvaret. Regeringen bör också kunna bestämma att ett centralt organ - t.ex. någon av de myndigheter som ingår i det ombildade rådet för räddningstjänst - skall svara för saneringen i stället för länsstyrelsen. Regeringen bör även själv kunna ta över ansvaret för saneringen. Genom en organisation av det nu skisserade slaget blir det en naturlig övergång från räddningstjänst till sanering. Om saneringsskedet inte har föregåtts av någon räddningstjänst blir det ändå naturligt för länsstyrelsen att gripa in - det sker mot bakgrund av länstyrelsens ansvar för bl.a. miljövården i länet.

Saneringsarbetets genomförande Länsstyrelsens uppgift bör vara att med utgångspunkt i centrala riktlinjer besluta om prioriteringar av områden som skall saneras, om saneringsmetoder, hur arbetet skall genomföras m.m. Länsstyrelsen skall vidare svara för informationen på regional nivå. För att länsstyrelsen skall ha möjlighet att fullgöra dessa uppgifter är det väsentligt att länsstyrelsen tillför sin ledningsorganisation erforderlig kompetens. Utredningen vill här peka på att ett flertal beslut i saneringen i hög grad kommer att beröra enskilda människor, bl.a. lantbrukare. För att underlätta genomförandet av sådana beslut kan det enligt utredningens mening ha ett visst värde att länsstyrelsen till sin ledningsorganisation knyter representanter för t.ex. blockorganisationen eller LRF. vill även framhålla Utredningen betydelsen av att fackmyndigheterna ger länsstyrelsen råd och stöd i det löpande saneringsarbetet, t.ex. i fråga om

234 Sanering

Fackmyndigheterna kan även komma att behöva lämna saneringsmetoder. råd om förhållanden som inte innefattas i begreppet sanering, t.ex. om konsekvenslindrande åtgärder och särskilda restriktioner. Det sker inom den centrala myndighetens vanliga myndighetsansvar. bedömer att merparten av en eventuell sanering i Sverige ef- Utredningen ter ett utsläpp av radioaktiva ämnen kan utföras av icke specialutbildad personal och av markägaren själv. Detta gäller sannolikt främst inom lantbrukets område. Länsstyrelsen svarar för verksamheten och det blir länsstyrelsen som med utgångspunkt i riktlinjer från den centrala nivån föreskriver när, var och hur en sanering skall utföras. Saneringsåtgärder av detta slag är t.ex. föreskrifter om att slå vallar, omhändertagande av avslagen vall och plöjning. Det ansvar som utredningen har föreslagit att rådet för räddningstjänst skall få när det gäller räddningstjänsten bör även gälla saneringen. På detta sätt skapas, närmast under regeringen, en central samordningsfunktion vilråd ange inriktningen av saneken har möjlighet att genom sammanvägda ringsverksamheten. Det kan behövas en prioritering av saneringsinsatser mellan olika län, resursavvägningar och strålskyddsbedömningar. För att kunna fullgöra den centrala samordningsfunktionen i ett saneringsskede bör i rådet finnas representanter för bl.a. rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, räddningsverket, socialstyrelsen, SMHI, lantbruksstyrelsen, livsmedelsverket, lantbruksuniversitetet, strålskyddsinstitutet, kärnkraftinspektionen och naturvårdsverket.

Nationell expertgrupp för sanering I den mån sanering måste utföras av specialutbildad personal bör detta ske nationell expertgrupp för sanering. Gruppen skall kunna genom en särskild alla typer av sanering. Den skall vara en nationell resurs och genomföra kunna sättas in överallt i landet. Utredningen anser inte att det är särskilt troligt att den nationella expertgruppen behöver träda i funktion omgående efter en inträffad olycka i en kärnteknisk Expertgruppen - eller delar av den - kan däremot anläggning. direkt behövas för t.ex. rådgivning inför en kommande sanering. Utredningen bedömer förfarandet med att upprätta en sådan grupp som förhållandevis tidsödande. Erforderlig expertis skall tillkallas, gruppen organiseras, vara samtrimmad och materielen vara känd för deltagarna. Detta personalen talar enligt utredningens mening för att den nationella expertgruppen upprättas redan i förväg. Genom en sådan organisation finns det omedelbart efter en kärnteknisk olycka kvalificerad saneringspersonal, som kan arbeta parallellt med räddningstjänsten inom ett län (räddningstjänsten kan vara avslutad i en del av ett län men inte inom andra delar). Enligt utredningens

att personalen i den nationella expertgruppen är direkt

mening är det viktigt (kontrakterad), så att den finns gripbar för saneringsuppgifter omeutpekad delbart vid en kärnteknisk olycka. bör vara att länsstyrelsen i det drabbade länet begär att Utgångspunkten den nationella skall ställas till länsstyrelsens förfogande. Om expertgruppen

Sanering

flera län är drabbade och en begäran att få disponera expertgruppen kommer från flera länsstyrelser, bör frågan om utsändandet av gruppen avgöras

av regeringen eller av den myndighet regeringen bestämmer. överväganden

inför ett sådant beslutt.ex. var gruppen skall sättas in och om ytterligare grupper skall upprättas - kan lämpligen ske inom rådet för räddningstjänst. Utredningen vill betona att det inte är saneringens geografiska omfattning som skall vara avgörande för om expertgruppen skall ställas till länsstyrelsens förfogande utan behovet av den expertis som ingår i gruppen. Länsstyrelsen svarar för saneringen som sker under medverkan av den nationella expertgruppen. Det är alltså länsstyrelsen som ger gruppen direktiv för verksamheten. Expertgruppens huvuduppgift bör enligt utredningens mening vara att på fältet leda verksamheten. De centralt givna direktiven och råden skall anpassas till förhållandena inom länet. Expertgruppen kan tillsammans med de experter som ingår i länsstyrelsens ledningsorganisation fylla en viktig funktion även i detta arbete. Till sitt förfogande bör den nationella expertgruppen ha både den materiel som är särskilt avdelad för gruppen och den personal och materiel som i övrigt erfordras och som ingår i länsstyrelsens saneringsorganisation (resurser från kommunerna, andra länsmyndigheter, försvarsmakten och privata saneringsföretag). Utredningen uppskattar att ett 50-tal personer kan behövas i expertgruppen. Dessa personer, som namneligen ingår i gruppen, bör i sin ordinarie verksamhet vara sysselsatta inom de områden som gränsar till saneringen, t.ex. vid olika forskningsinstitutioner, kärnkraftföretagen, hälso- och sjukvården, byggnadsindustrin, transportväsendet och lantbruket. Personal som bör ingå i expertgruppen är bl.a. följande:

Experter på saneringsmetoder;

UEIEIEl

Strålskyddsexpertis; Mätpatrull (beläggning och strålskydd) och laboratoriepersonal; Personal för handhavande av utrustning för sanering av stadsmiljö och skogs- och åkermark; El Personal för transport av radioaktivt materiel; El Personal för dekontaminering av människor och fordon; och D Personal med kunnande på områdena ekologi, hydrologi och lantbruk.

Planering på central nivå De centrala myndigheterna skall själva planera och organisera den egna verksamheten i ett saneringsskede. Varje myndighet bör analysera vad som förväntas av den från olika håll och hur dessa krav kan uppfyllas. Därefter bör myndigheten vidta erforderliga åtgärder. Det är viktigt att myndigheten samordnar detta arbete med verksamheten inom andra myndigheter som har uppgifter i ett saneringsskede. Utredningen förutsätter att myndigheterna själva tar erforderliga initiativ till samverkan, t.ex. inom rådet för räddningstjänst.

Sanering

Av särskild betydelse i planeringen på central nivå är att myndigheterna så långt det är möjligt förbereder - tar fram underlag för - sådana beslut som kan behöva fattas i saneringsskedet. Exempel på frågeställningar är för

EI Räddningsverket riksövergripande resursfördelning; E1 Socialstyrelsen hälsoskyddet för särskilda befolkningsgrupper; E1 Lantbruksstyrelsen följderna för livsmedelsproduktionen av olika saneringsmetoder; D Naturvårdsverket övergripande naturvårdsprioriteringar; D Strålskyddsinstitutet saneringskriterier och saneringsmetoder. De centrala myndigheterna bör tillsammans också diskutera vilka saneringsobjekt som kan behöva prioriteras. Den nationella expertgruppen för sanering bör i vanliga fall - mot bakställning som nationell resurs - vara underställd en cengrund av gruppens tral myndighet. Gruppens verksamhet år till stor del inriktad på strålskydds- SSI är den strålskyddsansvariga myndigheten i landet anser frågor. Eftersom utredningen det mest naturligt att gruppen administrativt står under SSI:s ledning. SSI bör alltså ha den formella skyldigheten att upprätta expertgruppen, att utöva tillsyn och att svara för eventuell utbildning och övning av gruppen. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att tillsammans med räddningsverket, FOA och övriga berörda myndigheter och med utgångspunkt i de principer som utredningen har redovisat om den nationella expertgruppen för sanering, närmare bestämma gruppens storlek, sammansättning, _behov av materiel och arbetsformer.

Samordning av planeringen på regional nivå att det inte är nödvändigt med ett Som redan har framgått anser utredningen operativt ansvar på central nivå utöver det som tillkommer regeringen eller, efter regeringens bestämmande en särskild myndighet. En central myndighet bör dock ha ett samordningsansvar för planeringen av den regionala verksamheten. Sanering efter en olycka i en kärnteknisk anläggning består av viktiga bedömningar och arbetsmoment på en rad områden, bl.a. strålskydd, lantbruk och livsmedel, hälsoskydd och miljö. Huvuduppgifterna för den centrala i saneringsorganisationen bör vara att utfärda föreskrifter eller myndigheten allmänna råd, att svara för utbildning och övning och att utöva tillsyn över organisationen. Mot denna bakgrund anser utredningen att räddningsverket är den myndighet som är bäst lämpad för uppgiften att samordna planeverksamheten. För räddningsverket talar också saringen av den regionala neringens anknytning till de verksamheter som är verkets huvudområden, nämligen befolkningsskydd och räddningstjänst. saknar kompetens inom bl.a. områdena strålskydd samt Räddningsverket lantbruk och livsmedel. Kunnande inom dessa områden är av stor vikt vid anläggning. Utredningen anser inte sanering efter en olycka i en kärnteknisk inom de områatt någon kompetens skall byggas upp hos räddningsverket

Saneying

den där verket i dag saknar kompetens och sådan finns hos andra myndigheter. Expertkunnande inom bl.a. strålskyddsområdet och lantbruksområdet bör enligt utredningens mening i stället tillföras planeringen genom andra centrala fackmyndigheter. Planeringen på regional nivå bör omfatta bl.a. följande:

Länsstyrelsens ledningsorganisation; Informationsfrågor;

DDEJDB

Utnyttjandet av den nationella expertgruppen; Inventering av personella och materiella resurser i länet; Undersökning av markanvändningen, inkl. frågor om befolkningstäthet, grundvatten, vägnät m.m.; El Underlag för prioritering av åtgärder mellan olika typer av områden; och E1 Saneringsmetoder.

Genom den .ordning som utredningen har föreslagit finns det förutsättningar för en naturlig övergång från ett räddningstjänstskede till ett saneringsskede. Ordningen kommer dessutom att underlätta genomförandet av själva planeringen. Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att tillsammans med FOA, lantbruksstyrelsen, SSI och andra berörda myndigheter och organisationer utfärda föreskrifter och allmänna råd för planeringen på regional nivå. Kommunerna är enligt räddningstjänstlagen skyldiga att delta i planeringen av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar i landet och att medverka vid övningar i sådan räddningstjänst. Utredningen anser att kommunerna i erforderlig utsträckning skall ha denna skyldighet även för saneringsverksamheten. Skyldigheten bör emellertid inte begränsas till nedfall från anläggningar inom landet utan även avse radioaktiva ämnen som kommer från utlandet. Enligt utredningens mening saknas det skäl att skilja mellan de två utsläppsformerna. Samhällets saneringsorganisation måste kunna träda i funktion oavsett varifrån utsläppet kommer. Utredningen föreslår att kommunerna skall vara skyldiga att medverka i planering och övning för saneringsverksamhet vid nedfall av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar i Sverige eller i andra länder.

Sanering i krig Sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen kan komma att behöva ske även i krig. Det måste därför finnas en organisation i samhället också för en sådan verksamhet. Utredningen har tidigare konstaterat att kriterierna för sanering i krig kan bli andra än som tillämpas i fred. En stor betydelse vid sanering i fred har den nationella expertgruppen. Denna grupp bör byggas upp så att den kan fylla sin uppgift även i en krigssituation. Gruppen skall då på samma sätt som i fred kunna ställas till en eller flera länsstyrelsers förfogande för den sanering som kräver specialutbildad personal.

Sanering

Det är angeläget att myndigheterna planerar så att den personal som skall ingå i den nationella expertgruppen är tillgänglig för denna uppgift även i anser det viktigt att myndigheterna utnyttjar den ACkrig. Utredningen som finns inom de krigsorganiserade länsstyrelserna och hos cikompetens vilbefälhavarna, t.ex. skyddscentralerna. Denna expertis bör kunna vara en resurs både för den nationella expertgruppen och för saneringsorganisationen i övrigt.

15.2.4 Samordning med annan sanering

Nuläge Frågor om miljöfarlig verksamhet regleras främst i miljöskyddslagen (1969:387). Naturvårdsverket är den centrala tillsynsmyndigheten. Länsstyrelsen utövar den fortlöpande tillsynen inom länet. Denna fortlöpande tillsyn kan länsstyrelsen överlåta till kommunens miljö- och hülsoskyddsnämnd. Den l juli 1989 utökas miljö- och hälsoskyddsnämndernas ansvar för den lokala tillsynen. Miljöskyddslagen är inte tillämplig i fråga om joniserande strålning. Sanering efter t.ex. kemikalieutsläpp hari många fall föregåtts av ett rädd- Saneringen övervakas sedan i regel av kommunen. Om ningstjånstskede. länsstyrelsen har tagit över ansvaret för räddningstjänsten, bör länsstyrelsen besluta om saneringsverksamheten och avgöra vem som skall svara för denna. När det inte har förekommit någon räddningstjänst, t.ex. vid långvariga eller sent upptäckta utsläpp av miljöfarliga ämnen, kan det behövas ett beslut om att sanering skall verkställas och vem som svarar för denna. I en del fall fattas detta beslut av en central myndighet. Länsstyrelsen har enligt utregionala ansvaret. redningens förslag även i detta fall det övergripande Riksdagens beslut (prop. l987/88:85, JoU 23, rskr. 373) om miljöpolitiken inför 1990-talet fastslår genom ett förtydligande i miljöskyddslagen att den som är ansvarig för en förorening i miljön också skall vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa olägenheten. Genom riksdagsbeslutet fick naturvårdsverket möjlighet att i vissa fall besluta om att ta i anspråk allmänna medel för återställningsåtgårder. Privata företag verkställer saneringen på kommersiell basis.

Utredningens bedömningar Det skulle kunna ifrågasättas om inte expertgruppen för sanering efter radioaktiva På utsläpp kunde användas även vid olje- eller kemikaliesanering. det sättet skulle samhället verka för att vid de allvarligaste typerna av förorening i miljön genomförandet av verksamheten kunde ombesörjas på ett effektivt sätt. Genom denna samordning skulle fördelar kunna erhållas, bl.a. när det gäller utbildning och övning av gruppen. Mot en sådan lösning talar emellertid att kemikalier som begrepp inte är radioaktiva ämnen. Ämnenas inverkan lika avgränsat som begreppet på

Sanering

människor och miljö är vidare inte desamma. Olika kemikalier visar en stor skillnad när det gäller uppträdandet i omgivningen och inverkan på bl.a. människor. Förutsättningarna för att upptäcka olika kemikalier och mäta koncentrationerna av dem skiljer sig också åt. Dessa åtgärder kräver särskild utrustning och ett annat kunnande. Utredningen har i avsnitt 15.2.3 redovisat exempel på personal som bör ingå i den nationella expertgruppen för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Av redovisningen framgår att en stor del av personalen är experter på strålning och strålskydd. Utredningen är tveksam till om denna personal skulle fylla någon viktigare funktion vid en kemikaliesanering. När det gäller materiella resurser anser utredningen att framför allt tyngre utrustning som schaktmaskiner och transportfordon bör kunna vara i stort sett samma vid de två typerna av sanering. En mycket väsentlig del av utrustningen, t.ex. mätutrustningen och skyddsutrustningen, kan dock inte användas gemensamt. Mot den här redovisade bakgrunden befarar utredningen att en gemensam expertgrupp för sanering i praktiken skulle bli två från varandra åtskilda avdelningar - en strålningsinriktad och en kemikalieinriktad -inom en gemensam organisation. De ”gemensamma” resurserna skulle huvudsakligen vara vissa experter - t.ex. i hydrologi, ekologi och lantbruk - och den transportoch sambandspersonal som fordras. Även en del av utrustningen skulle kunna vara gemensam. Utredningen ifrågasätter vidare om skälet för att i förväg upprätta en nationell expertgrupp är lika starkt när det gäller kemikaliesanering som när det gäller sanering efter radioaktiva utsläpp. Huvudskälet för en i förväg upprättad expertgrupp för sanering efter radioaktiva utsläpp är just att denna verksamhet är farlig - den verksamma personalen måste besitta särskilda kunskaper - och att erforderlig personal kan vara svår att mobilisera i anslutning till en olyckssituation. Detta omedelbara farlighetsmoment är inte lika framträdande vid kemikaliesanering. Tidsaspekten och tillgången i samhället på erforderlig expertpersonal är också faktorer som gör att det efter en inträffad olycka är lättare att upprätta en expertgrupp för kemikaliesanering än en grupp för sanering av radioaktiva ämnen. Utredningen ställer sig alltså tveksam till att expertgruppen för sanering efter radioaktiva utsläpp också skall kunna träda i funktion vid kemikaliesanering. Utredningen har i kapitel 4 beskrivit beredskapen och det pågående utvecklingsarbetet på kemikalieområdet. Av betydelse i detta utvecklingsarbete är arbetsgruppen SAMKEM som består av representanter för bl.a. räddningsverket, naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och Kommunförbundet. Gruppen skall föreslå åtgärder för att samordna befolkningsskyddet och räddningstjänsten inom kemikalieområdet. En del av uppgiften är att lämna expertstöd till bl.a. regionala myndigheter och företag. Utredningens strävan är att samhällets åtgärder i onormala situationer skall bygga på de resurser m.m. som redan finns uppbyggda i samhället i vanliga fall. Inom kemikalieberedskapen pågår ett omfattande utvecklingsarbete. Detta utvecklingsarbete bör också omfatta sanering efter kemika-

Sanering

lieutsläpp. Utredningen anser att frågan om inrättandet av en särskild expertgrupp för kemikaliesanering är angelägen. Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att inom ramen för SAMKEM-arbetet överväga frågan om inrättandet av en särskild expertgrupp för kemikaliesanering.

15.2.5 uppföljning av saneringsarbete Långsiktig

Enligt utredningens mening är det viktigt att klargöra ansvaret för den nöduppföljningen av ett saneringsarbete efter en kärnvändiga långsiktiga energiolycka. l ett sådant ansvar ligger att följa och bedöma kontamineringsläget och återstående strålskyddsproblem. Ingen myndighet har ett klart uttalat ansvar i dessa frågor i dag. För de närmast berörda myndigheterna gäller följande. SSI är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande strålning. Institutet skall också vara samordnande ori landet. Naturvårdsverket är central förvaltgan för strålskyddsintressena för frågor om miljövård. Lantbruksstyrelsen är central förningsmyndighet valtningsmyndighet för frågor om lantbruket, trädgårdsnäringen och rennäinom lantbruket. Livsmedelsringen och har bl.a. hand om miljövårdsfrågor verket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel och skall därvid bl.a. bevaka konsumentintresset inom livsmedelsområdet. Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för hälso- och sjukvård samt för hälsoskydd. Utredningen föreslår att SSI skall ha det centrala ansvaret för en långsiktigt uppföljning av det saneringsarbete som sker efter ett nedfall av radioaktiva ämnen. Ett flertal myndigheter, institutioner och organisationer har emellertid inom en sådan långsiktig uppföljning, förutom SSI bl.a. livsmeuppgifter delsverket, lantbruksstyrelsen och socialstyrelsen. Behandling av gemensamma frågor. t.ex. en Övergripande inriktning av verksamheten, kan lämpligen ske inom rådet för räddningstjänst. Den långsiktiga uppföljningen kommer till största delen att avse verksamhet som äger rum långt efter det att orsaken till uppföljningen, dvs. det radioaktiva utsläppet, har förlorat aktualitet inom samhället. I detta perspektiv är det viktigt att SSI kontinuerligt har en översiktlig bild av verksamheten även inom andra myndighetsområden och tar intiativ till regelbunden redovisning inom ramen för rådet för räddningstjänst.

15.2.6 Behov av resurser

Inledning Efter ett nedfall av radioaktiva ämnen kan sanering behöva utföras inom ett stort område med omfattande insatser av arbetsmaskiner, fordon, handverktyg och personal. Den komplicerade skadebilden och den relativt begränsade kunskap som finns om saneringen kan göra att behovet av personella

Sanering

och materiella specialresurser blir stort. Sanering kan alltså vara en verksamhet som kräver att samhällets totala resurser utnyttjas. Enligt utredningens mening skulle det kunna ha ett visst värde om utredningen tämligen utförligt redovisade de resurser - både materiella och personella - som skulle behövas för en omfattande sanering i Sverige. Mot en sådan redovisning talar att saneringsbehovet och resursbehovet är beroende av länens befolkningsstruktur, förhållandet jordbruksmark skogsmark, tätort - landsbygd m.m. Utredningen har därför valt att redovisa de praktiska erfarenheter som finns i dag och att ange inriktningen av en möjlig sanering. Det bör i stället ankomma på varje länsstyrelse att konkretisera resursbehoven. Länsstyrelsen bör i sin planering - mot bakgrund av förhållandena i länet - i möjligaste mån beräkna resursbehovet för olika typer av savar resurserna nering, kartlägga finns och hur de kan göras tillgängliga för saneringsorganisationen. Utredningen har i tidigare avsnitt diskuterat integreringen fred - krig av saneringsverksamheten. Utredningen vill åter betona vikten av att en sådan samordning sker. Det är angeläget att resurser inte byggs upp enbart för en verksamhet i fred eller för verksamheten i krig. Inom civilförsvarsorganisationen pågår för närvarande en uppbyggnad av AC-enheter. I den planering av resursanskaffning som bör ske på främst regional nivå är det angeläget att så långt möjligt utnyttja såväl personal som materiel från dessa enheter också för sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen. Utredningen vill även peka på en annan möjlighet till integrering, nämligen genom totalförsvarets skyddsskola. Försvarets skyddsskola ombildades den l juli 1988 till totalförsvarets skyddsskola. Enligt riksdagens beslut våren 1988 (prop. 1987/881112, FÖU 9, rskr. 241) skall skolan lokaliseras till Umeå och kunna verkai full omfattning fr.o.m. budgetåret 1992/93. Totalförsvarets skyddsskola skall bedriva utbildning i ABC-skydd för personal inom totalförsvaret samt studier och försök inom ABC-skyddsområdet. Även om denna skyddsskola i första hand riktar in sig på skydd mot ABC-stridsmedel anser utredningen att resurserna vid skolan och kompetensen där kommer att kunna vara till stor nytta för saneringsorganisationen. Utredningen vill vidare peka på möjligheten till internationellt bistånd med materiella och personella resurser. Enligt utredningens mening är konventionen om bistånd i händelse av en kärnenergiolycka eller ett radioaktivt nödläge av den 26 september 1986 (biståndskonventionen) tillämplig i saneringsverksamheten.

Personella resurser Vid en omfattande och under sanering skall arbetet utföras av länsstyrelsen medverkan av den nationella expertgruppen som utredningen anser bör upprättas. De resurser i samhället som normalt och samarbetar vid utnyttjas räddningstjänst bör utgöra stommen i saneringsorganisationen. I övrigt bör personal från t.ex. kommuner, vägförvaltningar och försvarsmakten ingå i organisationen. Arbetsförmedlingen kan delta genom att anvisa lämplig ar-

S()lJ 1989:86 242 Sanering

betskraft. Enligt utredningens mening bör myndigheterna som en yttersta möjlighet kunna ta lämplig arbetskraft i anspråk också med stöd av tjänsteplikt. Utredningen återkommer i det följande till denna fråga. Utredningen vill erinra om att sanering även kan komma att utföras av markägaren. Det att saneringsorganisationen stöder markägaren med rekan vara nödvändigt surser i sådana fall. Personal med fackkunskaper om joniserande strålning kommer att behöfrån universivas på många platser inom saneringsorganisationen. Experter med brett kunnande måste finnas tillgängliga hos centrala tet och högskolor och regionala myndigheter för att biträda vid beslut om saneringskriterier och prioriteringar. Strålskyddsutbildad personal som kan hantera mätinstrukommer att behövas ment och känner till gällande strålskyddsbestämmelser för att informera om och kontrollera vid regionala och lokala myndigheter det personliga skyddet. Utredningen anser att denna senare kategori finns inom landet i tillräckligt antal inom kärnkraftsföretagen samt vid sjukhus finns ett stort antal och en del företag. Inom de fyra länen med kärnkraftverk personer hos framför allt räddningskårerna och polisen som har erhållit utbör i sin planering av sanebildning i strålningsmätning. Länsstyrelserna ringsverksamheten klargöra tillgången på sådan personal och hur den kan användas.

Materiella resurser

skulle sannolikt främst Specialresurser som fjärrmanövrerade redskap kärnkraftverk eller i detta komma att fordras inom området för ett havererat närhet. Utredningen anser att det är en skyldighet för områdes omedelbara anläggningsägaren att ha säkerställt tillgången på maskiner och personal för denna typ av sanering. kraftverksområdets omedelbara närhet torde i de För sanering utanför som väghyvlar, grävmaskiner, schaktallra flesta fall vanliga arbetsmaskiner m.m. vara användbara. De resurser som maskiner, lastbilar, brandsprutor under normala förhållanden används vid bl.a räddningskårer och övriga och försvarsmakten bör kommunala förvaltningar och hos t.ex. vägverket behöver. Till kunna utgöra grunden i den utrustning saneringsorganisationen detta kommer resurser från privata företag som kan behöva anlitas vid en omfattande sanering. I krig bör enligt utredningens mening byggnads- och reparationsberedskahar en pen (BRB) kunna utnyttjas i saneringsarbetet. BRB-organisationen för ett sådant arbete. Samverkan med berörda lämplig maskinell utrustning myndigheter, organisationer och företag kommer att kunna ske inom ramen för redan etablerade s.k. fältarbetsberedningar. kan enklare former Inom begränsade områden med högre strålningsnivå fordras och fordon. Det skall av biologisk skärmning på vanliga maskiner framhållas att en del militära fordon i sig ger ett visst skydd mot strålning. och saneringsbehovet måste i vissa fall även För att kartlägga strålningsnivån mätinstrument och personal förses med skydd. Om tillgången på detta enkanskaffas och lare skydd inte kan tillförsäkras på annat sätt, bör utrustningen

Sanering

förrådshållas för att vid behov kunna monteras på den mest angelägna materielen. Annan utrustning som kan behövas - t.ex. fordon, maskiner, laboratorieresurser, mätinstrument och kemikalier - bör förtecknas i ett centralt dataregister. Upprättandet av detta register bör samordnas genom räddningsverket och SOS Alarmering i det utvecklingsarbete som pågår med Räddningsverkets informationsbank (RIB). Registret skall kunna användas vid alla typer av räddningstjänst och vara tillgängligt via SOS-centralerna. Länsstyrelserna bör i sin planläggning inventera de regionala resurserna. Ett stort behov av kvalificerade provtagningar och analyser kommer att föreligga före. under och efter ett nedfall av radioaktiva ämnen, även om strålningsnivåerna är så låga att det inte är motiverat med någon sanering. Utredningen har både i kapitel 12 om förvarning, strålningsmätning m.m. och i kapitel 13 om lantbruk och livsmedel diskuterat frågor om laboratorieresurser. Utredningen anser att behovet av laboratoriekapacitet för sanering bör vägas in i det totala behovet.

Tjänsreplikt och ingrepp i annans rätt Som utredningen har framhållit kan situationen i ett saneringsskede vara sådan att det är nödvändigt att mobilisera samhällets totala resurser. Utredningen bedömer att saneringsorganisationen i de allra flesta fallen skall kunna disponera de resurser som fordras genom frivilliga överenskommelser. Räddningstjänstlagen ger räddningsledaren eller den myndighet som svarar för räddningstjänsten stora befogenheter att genom tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt skaffa de resurser som fordras. Det föreligger också en skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att medverka. Utredningen ser detta som ett uttryck för att statsmakterna vill tillförsäkra räddningsledaren möjligheter att bedriva verksamheten på effektivaste sätt. Räddningstjänstlagen gäller emellertid inte vid sanering och återställning. För närvarande finns det därför inga förfogandemöjligheter i ett saneringsskede. Utredningen har beskrivit den resursanskaffning- personal och materielsom kan bli aktuell vid sanering efter en olycka i en kärnteknisk anläggning. Risken är stor att resurser som i ett saneringsläge anskaffas genom frivilliga överenskommelser visar sig otillräckliga. Utredningen anser att vid åtminstone sådan sanering som måste utföras av den nationella expertgruppen är läget så allvarligt - bl.a. från strålskyddssynpunkt - att beslut måste kunna fattas omedelbart eller utan särskilda överläggningar med den enskilde. Det sammantagna samhällsintresset av att saneringen kan genomföras effektivt måste i sådana fall väga tyngre än den enskildes intresse att fritt kunna råda över sin egendom. Resonemanget gäller även försörjningen med personal. Om frivilliga överenskommelser inte kan träffas - under medverkan av t.ex. arbetsförmedlingen - bör personal kunna tas ut med tjänsteplikt. Liksom vid räddningstjänst bör detta gälla endast i den mån kunskaper, hälsa och kroppskrafter medger att den uttagne deltar.

244 Sanering

Utredningen anser att vad som nu har redovisats om behovet av tjänstei annans rätt vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämplikt och ingrepp nen också gäller vid omfattande sanering av annat slag, t.ex. efter kemikalieolyckor. Saneringsorganisationen bör därför även vid sådan sanering ha möjlighet att som en yttersta åtgärd tillgripa tvång för att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Utredningen föreslår att saneringsorganisationen vid alla slag av omfattande sanering skall ha möjlighet att tillgripa tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt. återkommer i kapitel 18 till frågan om den lagstiftning som Utredningen fordras för de redovisade åtgärderna.

15.2.7 Behov av vidare utvecklingsarbete

I Sverige finns i dag begränsade erfarenheter av saneringsarbete efter spridämnen över stora områden. Utredningen anser emellerning av radioaktiva tid att det nu finns goda möjligheter att studera effekterna av en sanering eftersom stora områden i Sverige i relativt stor omfattning är kontaminerade med cesium. Detta gäller jordbruksmark, skogsmark, sjöar och stadsmiljön.

15.2.8 Författningsfrågor

Frågan om sanering efter olyckor i kärntekniska anläggningar är i dag inte reglerad i någon lagstiftning. För att kunna genomföra utredningens förslag om en saneringsorganisation krävs därför vissa ändringar och kompletteringar i gällande författningar. Frågor om saneringsverksamheten som bör regleras i lag är huvudsakligen ansvarsfördelningen, kommunernas och andra icke statliga organs medverkan samt tillsynen över organisationen och verksamheten. En annan fråga effektiv sanegäller tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt för att möjliggöra Som har framhållits återkomring efter olyckor i kärntekniska anläggningar. mer utredningen till denna senare fråga i kapitel 18. har förordat en saneringsorganisation som ansluter till be- Utredningen redskapsorganisationen mot utsläpp av radioaktiva ämnen efter olyckor i kärntekniska Efter räddningstjänstskedet torde i allmänhet anläggningar. följa ett skede med sanering. Enligt utredningens mening är det inte nödvändigt att stifta en särskild lag om sanering efter olyckor i kärntekniska anläggningar. Utredningen anser att stora fördelar kan erhållas både för saneringsorganisationen och för tillämpningen av lagstiftningen om sanering om denna inarbetas i befintliga lagar och förordningar. att i första hand räddningstjänstlagen och strål- Utredningen föreslår skyddslagen utvidgas till att omfatta även sanering efter olyckor i kärntekniska anläggningar. De närmare bestämmelserna om sanering kan anges genom en utvidgning av räddningstjänstförordningen och strålskyddsförordningen. Viktiga frågor i det sammanhanget är planläggningens innehåll och expertmyndighetens medverkan. och strålskyddsförordningen bör I räddningstjänstförordningen

Sanering

också erforderliga bestämmelser kunna tas in om den nationella expertgruppen, bl.a. SSI:s ansvar att inrätta gruppen och svara för planering, utbildning och övning. Även instruktionerna för bl.a. räddningsverket. SSI. lantbruks» styrelsen och länsstyrelserna kommer att behöva kompletteras. Utredningen vill framhålla att begreppet räddningstjänst inte utökas till att omfatta sanering efter kärntekniska olyckor genom att de nya bestämmelserna tas in i räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen.

16 Forskning

16.1 Bakgrund

16. 1.1 Inledning

Forskningen är av stor betydelse för samhällets räddningstjänst. Genom forskning och en kontinuerlig utbildning av nya forskare tillförsäkras räddningsorganisationen experter. Forskningen kan vidare lösa specialinriktade problem inom räddningstjänsten. En viss grundforskning bör bedrivas kontinuerligt för att det skall vara möjligt att upprätthålla kompetensen i forskningsarbetet. Ett syfte är också att det i en akut situation skall finnas expertkunnande och kvalificerade mätoch analysresurser. Kompetensen måste vidmakthållas även under de långa perioder när inga olyckor eller andra händelser inträffar. Det bör vidare finnas en målinriktad forskning med syfte att fylla kunskapsluckor. Forskningen bedrivs inom universitets- och högskoleinstitutioner, företag och inom en del myndigheter. Den finansieras genom basanslag och externa medel. Genom basanslagen anvisar statsmakterna medel till universitetsoch högskoleinstitutionerna för deras forskning. Basanslagen kan sägas utgöra grunden för forskningsverksamheten. De blir därmed också avgörande för den långsiktiga inriktningen av forskningen och för uppbyggande och vidmakthållande av vetenskaplig och teknisk kompetens. Forskningen har emellertid kommit att bli allt mer beroende av externa medel från bl.a. stiftelser och företag. Det är som regel en myndighet eller ett statligt forskningsråd som får sådana medel. Myndigheten genomför sedan forskningen i samarbete med en forskningsinstitution eller lägger ut ett forskningsuppdrag. Forskningsrådet fördelar i sin tur medlen. Det sker i allmänhet efter prövning av ansökningar om bidrag. Många forskningsinstitutioner finansierar verksamheten till ungefär lika stora delar genom basanslag och externa medel. Inom strålskyddsområdet föreslogs efter Tjernobylolyckan att nya forskningsinsatser skulle göras. Riksdagen beslutade senare att anvisa medel för den föreslagna forskningen.

Forskning

16.1.2 Olika myndigheters ansvar för forskning

Gränsen mellan vad som är forskningi egentlig mening och verksamhet som utgör en myndighets utvecklingsarbete kan inte klart anges. En del myndigheter har ett särskilt ansvar för forskning, medan andra organ - myndigheter, organisationer och företag - bedriver ett utvecklingsarbete som ingår i den ordinarie verksamheten. Räddningsverket svarar för samordningen av samhällets verksamhet inom och räddningstjänsten. Verket skall inom verksamhetsbefolkningsskyddet området följa utvecklingen av forskning och teknik och i egen regi eller genom någon annan bedriva forsknings-, utvecklings- och försöksverksamhet. försvar skall följa och bedriva forskning inom Styrelsen för psykologiskt det psykologiska försvarets område. för försvarets forskningsanstalt är att bedriva forskning Huvuduppgiften för totalförsvaret. Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. I krig omfattar totalförsvaret hela samhällets verksamhet. När det gäller forskning som avser beredskapen mot kärnenergiolyckor har SKI och SSI ett särskilt ansvar. SKI skall ta initiativ till sådan forskning och utveckling som rör säkerheten hos kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar, säkerheten vid transport av kärnämne och kärnavfall och säkerheten vid hantering och förvaring av kärnavfall. Till SKI är knuten en rådgivande nämnd för frågor om forskning och utveckling på kärnsäkerhetsområdet. SSI har ett centralt samordnande ansvar för den målinriktade strålskyddsforskningen. Även inom SSI finns en rådgivande forskningsnämnd som skall för den målinriktade forskningen. SSI ge råd om bl.a. forskningsprogram skall vidare bedriva ett eget målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete inom strålskyddsområdet. Myndigheter som SMHI och socialstyrelsen har ett forskningsansvar inom sina verksamhetsområden, vilket också har betydelse för beredskapen mot stora olyckor.

16.1.3 Forskning om samhällets beredskap mot olyckor

Kris- och katastrofforskning Sociologiska institutionen vid Uppsala universitet bedrev tidigare kris- och katastrofforskning inom vad som kallades katastrofforskningsgruppen. Verksamheten inleddes år 1975 och pågick i tio år. Efter år 1985 sker ingen egentlig forskningsverksamhet inom institutionen på detta forskningsområde, men det finns en beredskap att börja igen om omständigheterna kräver det. Den forskning som bedrevs var till sin natur både grundforskning och målinriktad forskning. Skälet till att verksamheten i stort sett har upphört är att forskare slutat vid institutionen. Katastrofforskningsgruppen lämnade ett tjugotal rapporter av som regel

Forskning

uppföljande slag. En av dessa behandlade Tuve-skredet. Gruppen gjorde också en del sammanfattningar av utländsk litteratur i ämnet. Den egentliga kris- och katastrofforskning som för närvarande bedrivs i Sverige sker huvudsakligen vid FOA. Denna forskning har byggts upp tillsammans med räddningsverket. Räddningsverket har också lagt ut egna forskningsuppdrag på FOA. Projekt som FOA har genomfört är studier om Tjernobylolyckan och gasutsläppet i Karlskoga. Ett annat projekt vid FOA är studier av människors uppfattningar av hot, t.ex. den sovjetiska u-båten U 137. FOA har även utvecklat vissa forskningsmodeller. FOA:s forskning inom katastrofområdet är inriktad på ett vidare samarbete med räddningsverket. Ett exempel på pågående projekt är kursen i katastrofbeteende - ”Vem hjälper hjälparen - där utgångspunkten är behovet av stöd åt räddningspersonalen. Sedan år 1983 bedriver FOA också studier av samhället i krig och i kris, det s.k. SKRIK-projektet. Utgångspunkt för dessa studier är tanken på det integrerade totalförsvaret och människans roll i detta. Studierna betonar bl.a. de civila samhällsfunktionernas betydelse för totalförsvarets krigsavhållande förmåga och förmåga att föra krig. De olika delprojekten behandlar frågor om krigsorganisation under störda förhållanden, försörjning i avskurna områden, mobiliseringens ekonomiska och sociala konsekvenser, människan i krigssamhället, samhällets skydd mot kemiska stridsmedel, civil beredskap på lokal nivå, vattenförsörjningen i krig och lägsta nivå för olika funktioner under beredskap och i krig. Vid sidan om den tidigare forskningen vid Uppsala universitet- och det som nu pågår inom FOA - kan nämnas vissa projekt som räddningsverket driver. Ett exempel är de pågående studierna om alarmerings- och varningssystemen, som gäller samhällets beredskap i både fred och krig.

Forskning för beredskapen mot kärnenergiolyckor Forskningen inom området beredskap mot kärnenergiolyckor omfattar i huvudsak reaktorsäkerhetsforskning och strålskyddsforskning. Strålskyddsinstitutet och kärnkraftinspektionen har ett särskilt ansvar i dessa delar. SKI disponerar årligen knappt 50 milj. kronor för huvudsakligen forskning och utveckling inom kärnsäkerhetsområdet. Inspektionen bedriver emellertid ingen egen forskning utan lägger ut uppdrag på bl.a. universitet, högskolor och olika företag. Verksamheten sker inom följande forskningsområden: Människa - maskin; Material (bl.a. konstruktionsmateriel); Termohydraulik; Kärnbränsle;

DDDDDDDDD

Kårnämneshantering; Systemanalys/Svåra haverier; Systemanalys/Säkerhetsanalys;

Systemanalys/Övrigt (bl.a. seismiska frågor); övervakningssystem;

Forskning

E1 Kärnavfall; och

D Övrigt forskningsstöd m.m. (bl.a. för en professur i kärnkraftssäkerhet).

Från anslaget finansieras också Sveriges del i det nordiska forskningssamarbetet på kärnsäkerhetsområdet. Av de redovisade forskningsområdena är en del - t.ex. Systemanalys/ Svåra haverier - direkt inriktade på vad som utgör beredskap mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Under budgetåret 1987/88 använde SKI knappt 8 milj. kronor för denna beredskapsinriktade forskning. De medel som inspektionen förfogar över går till finansiering av forskning vid bl.a. universitet och högskolor och vid Studsvik AB och ABB-Atom liksom till finansiering av internationella projekt. SKI har för närvarande uppdrag utlagda på ett sextiotal uppdragstagare. SSI :s externt bedrivna forskning omfattar både kärnkraftsanknuten forskning och forskning om naturlig och artificiell strålning i andra sammanhang. omfattar områdena arbetarskydd, radioaktivt avfall, ekologi Forskningen och spridning samt olyckor. Områdena ekologi och spridning samt olyckor är av direkt intresse i samband med beredskapen mot kärnenergiolyckor. sker vid bl.a. universitets- och högskoleinstitutioner, Studsvik Forskningen AB och FOA. En del av de särskilda medel för beredskapen mot kärnenergiolyckor som SSI förfogar över används för forskning och studier som skall göra det möjligt att bibehålla kompetensen på mät- och analysomrâdet. SSI bedriver också egen forskning av betydelse för beredskapen mot utav radioaktiva ämnen. Denna forskning avser undersökningar på släpp urinmätningar, stumjölk, helkroppsmätningar på olika grupper människor, dier av heta partiklar, dosimetri och radiokemiska analyser och mätmetoder. För bud- Till denna forskning hör även utveckling av institutets mätstationer. 1986/87 och 1987/88 erhöll SSI extra medel för uppföljande forskgetåren ning om effekterna av Tjernobylolyckan. Riksdagen har beslutat att SSI skall få ett särskilt anslag på 2,8 milj. kronor för inträde i EG:s program för strålskyddsforskning. Programmet gäller Särskild uppmärksamhet skall emellermånga slag av strålskyddsforskning. av nyligen inträffade och störningar i reaktid ägnas utvärderingen olyckor tordriften och de lärdomar som dessa kan ge. Frågor om omhändertagande av radioaktivt avfall ingår i ett annat EG-program för forskning. SSI räknar med att svenska forskare via EG:s forskningsprogram skall kunna få anslag som motsvarar den svenska insatsen. De får vidare möjligheter att utveckla sina kontakter med forskare inom EG-länderna och tillgång till deras forskningsresultat. En betydande del av forskningen kommer enligt SSI:s bedömning att ha intresse för beredskapen mot kärnenergiolyckor. De första projekten kommer att påbörjas under år 1990. Utöver den forskning som SKI och SSI bedriver eller initierar sker forskinom kärnenergiområdet vid ett antal forsknings- och utvecklingsarbete och företag. Denna forskning redovisas här ningsinstitutioner, myndigheter översiktligt under rubrikerna reaktorssäkerhetsforskning, strålskyddsforsksamt information och masskommunikation. ning, tidigt larm och mätning

Forskning

El Reaktorsäkerhetsforskning ABB-Atom bedriver forsknings- och utvecklingsarbete på reaktoromrâdet för att förbättra driftsäkerhet och driftsekonomi. l arbetet ingår också utveckling av säkerhetshöjande åtgärder. Inom företagets budget för forsknings- och utvecklingsarbete kan endast en mindre del direkt hänföras till beredskapen inom kärnenergiområdet. Företaget bedriver även forskning och utvecklingsarbete som uppdrag från bl.a. SKI och kärnkraftsföretagen om främst materialfrägor, reaktorkemi och säkerhetsanalyser. Studsvik AB är ett statsägt aktiebolag med verksamhet huvudsakligen inom det energitekniska området. Tyngdpunkten i verksamheten ligger när det gäller beredskapen inom kärnenergiomrädet på målinriktad forskning och utredningsuppdrag för SSI och SKI. Institutionen för kärnkemi vid Chalmers tekniska högskola och institutionen för reaktorteknologi vid Kungl. tekniska högskolan är exempel på universitets- och högskoleinstitutioner som bedriver forskning inom området. Inom ramen för det nordiska kontaktorganet för atomenergzfrågor (NKA) sker ett nära samarbete mellan nordiska myndigheter och forskningsinstitutioner inom områdena reaktorsäkerhet. kärnavfall, aktivitetsspridning m.m.

D Strâlskyddsforskning FOA bedriver forskning bl.a. områdena detektion

inom spridningsmodeller,

av luftburen aktivitet och radioekologi. Vid en rad olika universitets- och högskoleinstitutioner sker strålskyddsforskning i varierande omfattning. Hit hör de radiofysiska institutionerna vid universiteten i Lund, Göteborg och Umeå, kärnkemiinstitutionen vid Kungl. tekniska högskolan och institutionerna för radioekologi, klinisk kemi och husdjurcns utfordring och vård vid lantbruksuniversitetet i Ultuna. Efter Tjernobylolyckan sker strålskyddsforskning, framför allt studier av cesium i naturen. också vid institutionerna för limnologi och hydrologi vid Uppsala universitet och vid ett par institutioner inom lantbruksuniversitetet i Umeå. Strålskyddsforskning av mer grundläggande art- det gäller särskilt effek- terna av joniserande strålning äger rum vid bl.a. de strålningsbiologiska institutionerna. Studsvik AB bedriver uppdragsforskning som avser omgivningskonsekvenser och radioekologi. För kärnkraftföretagens räkning utför Studsvik studier om lokal spridning av radioaktiva ämnen vid kärnkraftverk. Statens naturvårdsverk bedriver forskning på det akvatiska området som är tillämpbar på haveriområdet. Verket deltar även i omgivningskontrollen runt de svenska kärnkraftverken. SMH/zs forskning med anknytning till strålskydd sker inom områdena spridning av luftföroreningar och väderprognoser. Den allmänna forskningen om spridning av luftföroreningar kan användas även inom kärnenergiberedskapen. Till detta kommer att SSI har gett SMHI särskilda uppdrag inom spridningsmeteorologin för kärnenergiberedskapen. Inom området väderprognoser kan också den mer allmänna forskningen användas inom kärnenergiberedskapen.

252 Forskning

D Tidigt larm och mätning FOA, SMHI och SSI bedriver forskning inom området tidigt larm och mätning.

D Information och masskommunikation

Styrelsen för psykologiskt försvar har genomfört en rad undersökningar för att belysa hur det svenska informationssystemet reagerar och fungerar vid en unik och oväntad händelse. Studsvik AB har på SKl:s uppdrag bedrivit ett projekt om informationsteknologi inom ramen för det nordiska forskningssamarbetet på kärnsäkerhetsomrâdet.

Forskning föranledd av Tjernobylolyckan ledde till en ökning av forskningen och studierna inom Tjernobylolyckan strålskyddsomrâdet. l en skrivelse till regeringen i augusti 1986 föreslog SSI att ytterligare forskningsinsatser skulle göras och institutet redovisade en rad nya projekt. Det nordiska forskningssamarbetet har också setts över mot bakgrund av Tjernobylolyckan. D Strålning En del av de forsknings- och studieprojekt som SSI föreslog i skrivelsen till regeringen år 1986 avsåg radiologisk forskning och mätningar av radioaktiva ämnen i människor. Projekten avsåg bl.a. El Databas avseende mätvärden; E1 Mätning av deposition av radioaktivt material i Göteborg och Lund; U Mätningar som underlag för modellstudier kopplade till projektet BIO- MOV; D Mätning av jod-131-innehållet i människors sköldkörtlar på olika platser i Sverige. genomförde särskilda studier om hälsoutvecklingen inom de Socialstyrelsen områden som drabbades av utsläpp av radioaktiva ämnen efter geografiska Tjernobylolyckan. En rapport om detta redovisades under år 1988. Vid Umeå universitet utfördes helkroppsmätningar avseende cesium-137 hos samer. Syftet var att övervaka utvecklingen av kroppsinnehållet hos i första hand kvinnori fruktsam ålder.

D Lantbruksfrâgor Tjernobylolyckan har föranlett en omfattande försöksverksamhet genom lantbruksstyrelsens försorg. Försöken sker vid bl.a. lantbruksuniversitetet och - som fälttester - hos lantbruksnämnderna och omfattar bl.a.

D Utfodring med cesiumkontaminerad grönmassa av mjölkkor; E1 Cesiumhalter i nötkött efter utfodring med grönmassa med förhöjt cesiuminnehåll;

Forskning

D Metoder för vallskörd för att undvika radioaktiva ämnen i vallfoder; D Radioaktivitet i mjölk från kontaminerat bete; och D Studier av tillskottsutfodring av renar i syfte att minska intaget och öka utsöndringen av cesium-137.

D Livsmedelsfrågor De forskningsprojekt i SSI:s skrivelse till regeringen år 1986 som gällde frågor med anknytning till livsmedel och till ekosystem avsåg bl.a. D Mätningar på renbete; E! Mätningar på renkött; och D Specialmätningar med anknytning till livsmedel och till ekosystem.

D Information

Tjernobylolyckan aktualiserade flera frågor inom informationsområdet. Styrelsen för psykologiskt försvar ansåg att myndighetsinformationen och medierapporteringen i samband med Tjernobylolyckan gav ovanligt goda till studier av informationsproblem möjligheter i krislägen och uppdrog åt ett antal forskare att studera dessa frågor. Resultaten av studierna redovisades av styrelsen för psykologiskt försvar i en serie rapporter våren 1987. Rapporterna handlar bl.a. om myndigheternas sätt att informera, hur allmänheten uppfattade myndigheternas information och hur medierna rapporterade och allmänheten reagerade.

16.1.4 Finansiering

I riksdagens beslut (prop. 1980/8190, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) om riktlinjer för energipolitiken anges att de berörda kärnkraftföretagen ytterst bör svara för kostnaderna för beredskapen mot kärnkraftsolyckor. Detta gäller även forskningen på området. Kärnkraftföretagens kostnadsansvar gäller den beredskap som föranleds av verksamheten vid de svenska kärnkraftverken. Vid tidpunkten för energibeslutet diskuterades inte i någon större utsträckning konsekvenser i Sverige efter eventuella kärnkraftshaverier utomlands och finansieringen av den forskning som skulle vara nödvändig med anledning av dessa.

16.1.5 Problem inom den forskning som rör mot beredskapen kärnenergiolyckor

De myndigheter och organisationer som utredningen har inhämtat synpunkter från har pekat på en del frågor som har ansetts utgöra problem för den forskning som har betydelse för beredskapen mot kärnenergiolyckor. Flera har påtalat betydelsen av att grundforskningen fortgår. Några allmänna förutsättningar för detta är t.ex. att ledigblivna professurer återbesätts och att befordringsmöjligheterna vid institutionerna utökas.

En betydande oro har framförts för den svenska strålskyddsforskningens

situation. Basresurser i form av tjänster och tyngre utrustning för att bedriva god grundforskning inom området var knappa redan under 1960-talet, anser

Forskning

bl.a. nationalkommittén för strålskyddsforskning. Forskningsmöjligheterna urholkades under 1970-talet genom otillräckligt stöd från både anslagsgivande organ och högskolor. I betänkandet (Ds U 1981: 6) Radiobiologisk forskning m.m. framhölls att ”det basala problemet för strålskyddsforskningen är hur grundforskningen skall kunna förstärkas så att kompetens och kunskaper vidmakthålls och utvecklas. minskade intresset för att Som en följd av den redovisade utvecklingen forskarstudier inom bl.a. radioekologin under slutet av 1970-talet. påbörja Sedan ingången av 1980-talet har forskarna inom strålskyddsforskningsområdet varit så få att kunskapsöverföringen från tidigare forskargenerationer i vissa frågor nu anses hotad. Forskare har lämnat högskolorna för att gå över till bl.a. industrin, utredningen har framgår det vidare av de synpunkter inhämtat. En nödvändig kompetens inom bl.a. radioekologiområdet kräver enligt dessa synpunkter ett förbättrat långsiktigt basstöd till de högskoleinstitutioner som ägnar sig åt forskning inom strålskyddsområdet. Ett visst ökat intresse för radioekologiska studier har kunnat märkas efter Tjernobylolyckan - även vid institutioner som inte tidigare har bedrivit sådan forskning.

16.1.6 om strålskydd enligt 1987 års försvarsbeslut Forskning

l 1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/8795, FöU 11, rskr. 310) angav riksdaför den fortsatta planeringen. Arbetet med gen bl.a. följande förutsättningar att förbättra ABC-skyddet bör fullföljas, så att målet i 1982 års försvarsbeslut kan uppnås. För livsmedelsförsörjningen är det angeläget att kunna från kärnvapeninsatser utomlands och att mäta strålning i beläggningsfältet bedöma radioaktiva substansers i naturen och upptagning av växspridning ter och djur. Erfarenheterna av radioaktiva utsläpp i Sverige efter Tjernobylolyckan bör kunna utnyttjas i det sammanhanget. Till de särskilt angelägna hör att mot bakgrund av erfarenheforsknings- och utvecklingsprojekten terna från Tjernobylolyckan utvärdera konsekvenserna för livsmedelsproduktionen av radioaktivt nedfall. har jordbruksnämnden i sin årliga programplan för Mot den bakgrunden funktionen m.m. redovisat det nuvarande bered- Livsmedelsförsörjning när det gäller skydd mot radioaktivt nedfall. Av redovisningen skapsläget framgår bl.a. följande: En arbetsgrupp bildades under år 1982 med uppgift att samordna studieverksamheten och senare även beredskapsåtgärder för att förbättra Jordbruksnämnden finansierar skyddet mot ABC-stridsmedel.

vid lantbruksuniversitetets radioekologiska institution om hur

ett projekt påverkas av en stormaktskonflkt där kärnva- Sveriges livsmedelsförsörjning till användning. Studien begränsas till verkningar av beläggpen kommer från kärnvapeninsatser utanför Sveriges gränser. ningsfält vill också nämna en studie som FOA genomför tillsammans Utredningen livsmedelsverket och SSI med bl.a. jordbruksnämnden, lantbruksstyrelsen, om livsmedelsförsörjningen i radiaksituationer. Studien avser främst konsekvenserna efter kärnvapeninsatser. Utgångspunkten för studien är att belysa i ett tidigt skede efter ett nedfall av radioaktiva ämnen. operativa problem

Forskning 255

16.2 Tidigare bedömningar

16.2. l Sekretariatsrapporten

Grunden för fortsatta forsknings- och studieinsatser bör enligt sekretariatsrapporten om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor vara en strävan att kunna möta effekterna på alla områden i samhället av en kärnenergiolycka eller hotet om en sådan. Syftet med forskningen och studierna bör i övrigt vara att vidmakthålla den kompetens som finns idag, att om möjligt generellt öka den och att på olika specialområden skaffa särskilda kunskaper. Grundforskning är enligt sekretariatsrapporten nödvändig om kompetensen i landet skall kunna upprätthållas och nya forskare skall kunna utbildas. Genom den målinriktade forskningen ges möjligheter att fylla de kunskapsluckor som visar sig inom olika områden. Grundforskningens i ställning landet bör stärkas. Kompetensen bör vara spridd över landet- bl.a. därför att Sverige även efter en svensk kärnkraftsavveckling kan komma att drabbas av nedfall av radioaktiva ämnen efter utsläpp i andra länder. En del centrala myndigheters möjligheter att beställa forskning och studier bör uppmärksammas.

16.2.2 Remissinstanserna De myndigheter som svarar för skyddsåtgärderna bör enligt Iantbruksstyrelsen få möjligheter att påverka inriktningen av den forskning som syftar till att minska konsekvenserna av radioaktiva nedfall. Detta gäller både rennäringen och övriga areella näringar. Det fordras forskning som visar t.ex. hur halten av Cesium i renar kan reduceras. Forskningen är viktig för upprätthållandet av kompetensen inom strålningsområdet, framhåller arbetarskyddsstyrelsen. Det gäller både grundforskning och annan forskning. En del forskningsinsatser är till nytta för säkerheten även inom andra riskområden än det kärntekniska. Sveriges lantbruksuniversitet anser det viktigt att kompetensen bibehålls genom ökade anslag till radiobiologisk-ekologisk verksamhet. Enligt renförsöksavdelningen inom lantbruksuniversitetet är det på grund av riskerna för utsläpp i hög grad motiverat med fortsatt målinriktad forskning och fortsatt utvecklingsarbete som syftar till att säkerställa vår livsmedelsförsörjning vid omfattande nedfall av radioaktiva ämnen. Renforskningen står inför en omorganisation som kan komma att minska kompetensen inom renradiakområdet. En undersökning av Tjernobylolyckans socialmedicinska effekter hos samerna bör komma till stånd, anser Svenska Samernas riksförbund.

16.2.3 Renforskning

I augusti 1988 redovisade skogs- och jordbrukets forskningsråd ett regeringsuppdrag om ett sammanhållet program för den framtida renforskningen. Efter remissbehandling har regeringen i december 1988 uppdragit åt forsk-

Forskning

att närmare utveckla innehålleti ett sammanhållet forskningsproningsrådet gram för rennäringen. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juli 1989.

16.3 Utredningens förslag

16.3.1 Allmänt om forskning för åtgärder mot stora olyckor

Kris- och katasrrofforskning

En allmän kris- och katastrofforskning är en viktig grund för samhällets be- Denna forskning bör enligt utredningens meredskap mot allvarliga olyckor. beteende i utsatta situationer och förmåning omfatta frågor om människors om teknikens utnyttjande i beredgan att fatta beslut under stress. Frågor vill till denna del av beredskapsforskskapen bör också ingå. Utredningen ningen hänföra forskning om information. Den senare typen av forskning redovisats som en del av kärnenergiberedskapen. Uthar i det föregående anser emellertid att den är så allmängiltig att den bör räknas in i redningen en mer allmän kris- och katastrofforskning. anser vidare att framför allt räddningsverket, FOA och sty- Utredningen relsen för psykologiskt försvar har ett särskilt ansvar för olika delar av krisoch katastrofforskningen. Även om forskning av detta slag förutsätter att forskningen, trots bredden i ämnesgrundforskning anser utredningen området, huvudsakligen är målinriktad. Huvudsyftet med den forskning som myndigheterna tar initiativ till bör vara att ge svar på konkreta frågor som avser räddningstjänsten och de förebyggande åtgärderna mot olyckor. behövs det en samlad bild av den förekommande kris- Enligt utredningen och katastrofforskningen - nationellt och internationellt. Med denna som grund bör en analys göras för att klarlägga de specialområden som kräver omedelbara forskningsinsatser. Utredningen föreslår att räddningsverket får i uppdrag att tillsammans med främst FOA och styrelsen för psykologiskt försvar genomföra den redovill framhålla att en viss specialinriktad forskvisade analysen. Utredningen ning - t.ex. delar av den forskning SKI som initierar - redan idag rymmer som är av betydelse för den allmänna kris- och katastroffrågeställningar forskningen.

Beredskapen mot utsläpp av kemikalier

kemikalieolyckor har Mot bakgrund av de senaste årens mycket allvarliga Nordiska ministerrådets ämbetsmannakommitté för miljövårdsfrågor tillsatt en styrgrupp med uppgift att utarbeta ett samordnat forsknings- och utvecklingsprogram för de nordiska ländernas bekämpning av kemikalieolyckor. staterna skall anta gemensamma riktlinjer för be- Syftet är att de nordiska och tillsammans utveckla metoder och teknik för bekämpningsmredskapen har lett till ett samordnat nordiskt i internasatser. Samarbetet uppträdande tionella sammanhang. I juni 1988 lade ministerrådet fram en miljörapport

Forskning

- (Nord 1988:40) Nordiskt forsknings- och utvecklingsarbete Bekämpning av kemikalieolyckor. Utredningen har i kapitel 4 översiktligt beskrivit det forsknings- och ut-

vecklingsarbete som pågår inom en rad organ i Sverige - bl.a. räddningsver-

ket- och som avser riskerna för olyckor i kemisk verksamhet och den beredskap som fordras. Detta arbete är enligt utredningens mening en mycket värdefull grund för en bättre beredskap inom kemikalieområdet. Utredningen vill särskilt framhålla vikten av att forskningsinsatserna samordnas så att de tillgängliga resurserna utnyttjas på effektivast möjliga sätt. På kemikalieområdet dyker ständigt upp hot genom nya ämnen eller genom inte tidigare uppmärksammade effekter av förekommande ämnen. Det är mot den bakgrunden angeläget att forskningen sker så att initiativ utan dröjsmål kan tas för att möta uppkommande risker men också för att förebygga nya hot. Enligt utredningens mening är forskningen inom kemikalieområdet redan i hög grad uppmärksammad. Utredningen anser därför att det, utöver vad som framgår av de redovisade bedömningarna, inte är nödvändigt med några insatser genom utredningens försorg.

l6.3.2 Forskning för beredskapen mot kärnenergiolyckor

Reaktorsäkerhetsforskning Stora resurser har avsatts både i Sverige och internationellt inom området reaktorsäkerhetsforskning. Forskningsarbetet har främst syftat till att ge det underlag som behövs för analyser av tänkbara olycksförlopp och de metoder och system som är avsedda att begränsa utsläpp av radioaktiva ämnen till omgivningen i händelse av en olycka. I Sverige har exempelvis FILTRA- och RAMA-projekten bidragit till denna kunskapsutveckling och till framtagande av de utsläppsbegränsande system som nu har införts vid svenska reaktorer. Ett centralt tema i reaktorsäkerhetsforskningen är således att öka de kunskaper som kan utnyttjas för att förebygga förlopp som kan skada reaktorn och reaktorhärden och som vid en eventuell olycka minimerar utsläppen av radioaktiva ämnen till omgivningen. Till följd av dessa studier har en omfattande och värdefull forskarkompetens skapats inom bl.a. områdena haverikemi, aerosolfysik och reaktorteknik. Sådan kompetens behövs även fortsättningsvis. inte minst för att göra det möjligt att ta tillvara de resultat som kommer fram internationellt. Ingående kunskaper behövs också om bl.a. datoriserade metoder för beräkning av olycksförlopp. Tillgång till särskild kompetens behövs vidare för att anläggningsägare och myndigheter skall kunna studera och följa förändringari svenska reaktorer till följd av stigande ålder, t.ex. frågor om reaktortankens hållfasthet och åldringseffekter i vid bemärkelse. Ett annat område som har blivit alltmer uppmärksammat är relationen människa-maskin, vilket i första hand fordrar beteendevetenskaplig forskning.

Forskning

Strålskyddsforskning Strålskyddsforskningen är inriktad på att ge kunskaper om strålningsmiljön och strålningens verkningar. Denna kunskap kan b1.a. utnyttjas för att förbättra metodik och kontroll och för att reducera de storskaliga verkningarna är till sin natur målinriktad men vissa av strålning. Strålskyddsforskningen kräver insatser även av grundforskningskaraktär. Strålproblemställningar är för sin utveckling beroende av den grundforskning skyddsforskningen som sker vid universitet och högskolor inom en rad naturvetenskapliga ämnesområden. har sin bas i ämnen som radiofysik, ra- Strålskyddsforskningen dioekologi, radiobiologi och kärnkemi (radiokemi).

- - El Spridning meteorologi deposition Konsekvenserna av ett utsläpp av radioaktiva ämnen bestäms i hög grad av hur mycket radioaktiva ämnen som kommer ut i omgivningen. Det gäller vidare att klargöra vilka nuklider det är fråga om, vilken aktivitet av respektive nuklid det är samt vilken temperatur och vilken kemisk och fysikalisk form den har. Detta brukar kallas utsläppets källterm. En sammantaget mycket omfattande forskning inom reaktorsäkerhetsområdet har bidragit till att öka kunskapen om källtermen. Det s.k. plymlyftet är också av stor betydelse för spridningsförloppet. är ett åskådligt exempel på hur radioaktiva ämnen un- Tjernobylolyckan der vissa meteorologiska betingelser kan spridas och deponera över mycket stora landområden. Det finns fungerande matematiska modeller för beräkning av spridningen i närområdet. Metoderna för beskrivning av långväga har emellertid inte utvecklats i samma grad. transporter Teoretiska finns vidare för hur radionukliderna i ett radiobeskrivningar aktivt moln deponerar på marken. Kontamineringen i Sverige efter förhållanden Tjernobylolyckan har gjort det möjligt att under realistiska av ett nedfall såväl vid uppehållsväder som vid nedertesta beskrivningarna börd. Det har vidare blivit möjligt att beskriva olika naturliga mekanismer för bortförsel av aktivitet från kontaminerade ytor. Det går nu att följa upp och utvärdera de mätningar som har utförts och som även i fortsättningen kan utföras. Andra angelägna frågeställningar som gäller spridning är frågor om partiklar med mycket hög aktivitet, s.k. heta partiklar. Det gäller i första hand de medicinska konsekvenserna för den som andas in sådana partiklar. Ytterom utsläpp av andra radioaktiva ämnen än celigare frågor avser forskning sium, t.ex. strontium. för Mätmetoder och mätsystem för att upptäcka aktivitet- nuklidspecifikt bör förolika strålslag - på marken och i luften är områden där kunnandet för att bättras. Till stor del gäller det här att försäkra sig om kompetens kunna utnyttja befintliga instrument och tolka resultaten.

El Radionuklider i miljön

om transport av radionuklider och ef- Radioekologin sysslar med forskning fekter av dessa inom ett ekosystem. Ett av målen är att förstå och beskriva

Forskning 259

Överföringen från en näringsnivå till en annan. Från strålskyddssynpunkt är den viktigaste frågeställningen hur mycket radioaktiva ämnen som når människan. Tjernobylolyckan visade att det är nödvändigt med radioekologisk forskning i Sverige. Produktionen av livsmedel inom jordbruket är känslig för störningar i form av radioaktivt nedfall. Graden av påverkan varierar emellertid med

årstiden. Överföringen av cesium från mark till växt kan vidare växla från

gård till gård. Forskningen efter Tjernobylolyckan har redan gett och kan även i fortsättningen ge ett ökat kunnande om orsakerna till dessa variationer i cesiumupptaget. Hittills har nästan all radioekologisk forskning efter Tjernobylolyckan behandlat frågor om cesium. Det finns anledning att även forska om andra radionuklider som kan överföras till livsmedel och då framför allt strontium. Genom radioaktivt nedfall på beteslandet drabbades rennäringen i norra Jämtland och södra Lappland mycket hårt av Tjernobylolyckan. På grund av de höga halterna av cesium kommer renskötsel i detta område först om något eller några tiotal år att kunna bedrivas på samma sätt som före Tjernobylolyckan. Detta har lett till en omfattande forskning som skall göra det att utveckla alternativa former möjligt för rennäringen inom området. Kunskaperna om cesiums uppträdande i skogsekosystemet var före Tjernobylolyckan mycket Nedfallet orsakade ofullständiga. problem med höga cesiumhalter i vilt, bär och svamp. Det år viktigt att öka de grundläggande kunskaperna om hur cesium uppträderi skogsekosystemet. Detta gäller oberoende av om cesium överförs till livsmedel eller inte. Svamp och vilt kommer för övrigt att ha relativt höga aktivitetsnivåer under många år. Tjernobylolyckans påverkan på fisket i sjöar inom områden med kraftigt nedfall blev mycket stor och effekterna kommer att kvarstå minst ett tiotal år. Den pågående forskningen om fisket i sjöar - inkl. kustområdena - sker efter i huvudsak två inriktningar. studerar Några grupper i detalj cesiums omsättning i sjöar för att uppnå ett grundkunnande om hur cesium fördelar sig och transporteras i sjösystemen. Andra grupper forskar om storskaliga samband i ett stort antal sjöar men väljer ut någon fiskart av viss storlek som indikator för cesiumupptaget.

D Radionuklider i sradsmiljön

Intresset för studier av deponering av radionuklider i tätbebyggda områden och effekterna av dessa har ökat under senare år. Detta beror både på de speciella förhållandena, t.ex. topografi och ytförhållanden, i sådana områden och på att det i dessa områden bor många människor. En strävan bör nu vara att nå en ökad kunskap om hur hårt radioaktiva ämnen fastnar på olika ytor. Även studier av aktivitetens avrinningsvägar vid naturlig eller artificiell bortspolning är av intresse. Det mesta av den aktivitet som transporteras bort kommer att nå reningsanläggningar. Detta medför speciella problem för arbetet inom anläggningen och problem med rötslam och liknande. Andra områden där kunskaperna för närvarande är bristfällliga är olika

260 Forskning

att skärma av strålning och inläckningar av radioaktiva hustypers förmåga finns ett intresse inom partiklar i byggnader. För dessa forskningsuppgifter totalförsvaret som står inför liknande frågeställningar vid nedfall av radioaktiva ämnen efter kärnvapenexplosioner.

- El Skydd mot strålning motåtgärder

Det grundläggande syftet med strålskydd är att skydda människor, djur och

miljö mot skadlig verkan av strålning. Efter ett utsläpp måste risken för diundvikas, samtidigt som risken för sena rekta, akuta, skador på människor skador bör minimeras. Med sena skador avses i första hand risken för cancer och eventuella fosterskador - främst risken för påverkan på det centrala

nervsystemets utveckling. De riskbedömningar avseende sena skador som används av myndigheav erfarenheter från effekter vid terna baseras väsentligen på överföring sker i överenshögre stråldoser till lågdosintervallet. Riskbedömningarna stämmelse med de bedömningar som flertalet forskare inom strålskyddsområdet och berörda internationella organisationer har gjort. Bedömningarna av överlevande från Hiroshima och Nagagrundas på bl.a. undersökningar saki. kräver mer omfattande forskningsinsatser. Det En del strålskyddsåtgärder för att sanera kontaminerade områden och återställa gäller särskilt metoder skick samt sättet att minska upptaget av aktivitet i biodessa till ursprungligt material. På saneringsområdet är kunskaperna i vissa delar mycket logiskt Försök pågår emellertid på lantbruksområdet när det gäller begränsade. t.ex. djupplöjning, skördemetoder för att minska upptaget av aktivitet i grödor, utfordring av mjölkkor och stallning av djur. Forskning sker också om hur uppptaget kan minskas - i större däggdjur som ren, får och getter med cesiumbindande ämnen och i fisk genom tillsättning av kalium och kalk till sjön. Någon av dessa metoder kan möjligen utvecklas till att bli användbar även på människor.

El Tidigt larm och mätning

Forskningen som avser tidigt larm och mätning syftar till att förbättra möjligheten att upptäcka en förhöjning i nivån radioaktiva ämnen i miljön, i första hand i luften och på marken.

Som utredningen har beskrivit i kapitel 12 finns för närvarande två mätsys-

tem i bruk för att upptäcka förhöjda aktivitetsnivåer. Det ena är FOA:s åtta stationer av aktiviteten i luftfilter. Detta sysför nuklidspecifika mätningar tem har mycket hög känslighet. Det andra systemet är SSI:s 26 stationer för av totalaktivitet. Detta system har automatisk rapportering av mätmätning data till SSI och även alarmering när nivån överskrider en förutbestämd gräns. Båda systemen kommer att förbättras och göras tillförlitligare genom fortsatt forskning.

S()LJ 1989:86 261 Forskning

Utredningens sammanfattande bedömningar

Cl Inledning Genom forskning och andra insatser har forskningsorgan och myndigheter efter hand fått ett större kunnande. Under de föregående punkterna har utredningen redovisat områden där forskning från beredskapsynpunkt är angelägen. Utredningen anser att situationen för forskningen på skilda områden inom huvudområdet beredskap mot kärnenergiolyckor i stora delar är god men att det fordras en del kompletteringar. Reaktorsäkerhetsforskningen kan genom den årliga tillförseln av resurser till SKI hålla en kontinuerligt hög nivå. Utredningen anser att denna forskning är nödvändig och att SKI också i fortsättningen bör få disponera medel för forskning m.m. i nuvarande storleksordning. När det sedan gäller strålskyddsforskningen konstaterade redan radiobiologiska utredningen år 1981 att problemen var stora. Utredningen om kärnkraftsberedskapen anser att problemen fortfarande är påtagliga och att detta kan leda till brister inom beredskapen mot kärnenergiolyckor i framtiden. Bedömningarna för följande huvudgrupper av forskningsuppgifter avser av radioaktiva ämnen. utsläpp Många av de frågeställningar som tas upp är emellertid giltiga också utanför radioaktivitetsområdet. Delar av den forskning som utredningen behandlar bör därför när det gäller både experimentell verksamhet och beräkningsmodeller kunna vara även för tillämpliga andra, icke-radioaktiva giftiga ämnen.

EJ Reaktorsäkerhetsforskning Den första huvudgruppen gäller sådan forskning som syftar till att genom förebyggande åtgärder förbättra de tekniska systemen så att sannolikheten för en olycka reduceras ytterligare. Till denna huvudgrupp kan vidare hänföras sådan forskning som resulterar i införandet av t.ex. utsläppsbegränsande system av den typ som nu förekommer vid de svenska kärnkraftverken. Vidare räknas till denna grupp forskning om förhållandet människa maskin. För beredskapen mot kärnenergiolyckor anser utredningen att det är väsentligt att denna forskning i relevanta delar kan vidmakthållas på en hög nivå. Det gäller också att bibehålla kompetens på reaktorsäkerhetsområdet i tillräcklig omfattning under en avveckling av de svenska reaktorerna. Bibehållandet av kompetensen och ett fortsatt aktivt internationellt forskningssamarbete bidrar även till att bedömningar kan göras av utländska reaktorer och deras säkerhet. Utredningen anser att studier av utländska reaktorer och medverkan i utländska forskningsprojekt bör ingå i forskningsprogrammet för reaktorsäkerhet.

I rapporten (Dsl 1986:11) Efter Tjernobyl från expertgruppen för kärnsä-

kerhet och miljö finns en beskrivning av kunskapsläget inom reaktorsäkerhetsområdet. Expertgruppen pekar på angelägna forskningsuppgifter. Utredningen anser att den redovisningen i allt väsentligt fortfarande är relevant.

Forskning

utredningens mening är läget sammantaget inom området reaktor- Enligt säkerhetsforskning i huvudsak bra. Genom den planering SKI har och den forskning som genomförs tillgodoses enligt utredningens mening befintliga och möjliga nya behov av forskning. Det fordras därför i det här sammanhanget ingen ytterligare genomgång av forskningsbehovet inom reaktorsäkerhetsområdet.

Srrålskyddsforskning Strålskyddsforskningen omfattar forskning i anslutning till den situation som uppstår efter att ett utsläpp av radioaktiva ämnen har ägt rum. Resultatet av har en direkt och konkret Den denna forskning betydelse för beredskapen. är också av väsentlig betydelse för allmänhetens tilltro till samhällets vilja och möjligheter att möta hoten och riskerna. vill även understryka vikten av att det finns kompetenta fors- Utredningen kare och kvalificerad mätutrustning att tillgå i landet vid en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen. Det är av stort värde att kunniga forskare kan summera, göra Översikter och strukturera det inom sina specialområden aktuella beredskapsläget inom ett område. SSI har det övergripande ansvaret för den mälinriktade strålskyddsforskningen. SSI har däremot inte något ansvarför grundforskningen på området. Enligt utredningens mening bör SSI inte heller få något sådant ansvar. Det bedrivs som obunden vid universiär viktigt att grundforskningen forskning teten och högskolorna. Ett relativt omfattande men långt ifrån heltäckande material finns idag om konsekvenser och effekter av nedfall av radioaktiva ämnen. Kunskapskällorna är främst de atmosfäriska kärnvapenproven under 1960-talet och Tjeranser att en viktig forskningsuppgift av mer nobylolyckan. Utredningen natur är att samla, strukturera och utvärdera det stora datamaövergripande terial som har samlats in och de erfarenheter som hittills har uppnåtts. bedömer det vidare angeläget att erhållna experimentella Utredningen data i större utsträckning utnyttjas för att öka förståelsen av underliggande mekanismer och att detta innebär en satsning på teori- och modellverksamhet i växelverkan med experiment och fältverksamhet. Samtidigt vill utreden utökad samverkan med ämnesområden även utanför det ningen förorda traditionella strålskyddsområdet. Inom området spridning av radioaktiva ämnen anser utredningen att följande forskningsområden bör prioriteras:

El Spridningsmodell för framför allt långväga transport; EI Studier av fysikalisk och kemisk form på de radioaktiva ämnena; vid uppehållsväder och vid neder- D Experimentell och teoretisk deposition börd; och D Heta partiklar.

När det gäller Iandbaserade ekosystem har den radioekologiska forskningen tidigare bedrivits inom framför allt jordbruks- och rennäringsområdena, medan betydligt mindre uppmärksamhet har riktats mot skogsekosystemen.

Forskning 263

Från livsmedelsförsörjningssynpunkt är kunskaperna om radioaktiva ämnens omsättning i kulturväxter och husdjur av största betydelse. Utredningen anser därför att de nuvarande resurserna på detta område måste bibehållas. Behovet av att utöka dem är emellertid påtagligt. Det är av särskild betydelse att på jordbruksområdet forskningen klarlägger bl.a. följande: D Radioaktiva ämnens uppträdande i ekosystemen; D Geografiska olikheter och årstidsvariationer av betydelse från strålskyddssynpunkt: D Möjliga motåtgärder och saneringsmetoder och deras effekt; och D Betydelsen av andra radionuklider än cesium, speciellt strontium. Inom renforskningsområdet vill utredningen betona att arbetet med att ta fram metoder - bl.a. med hjälp av cesiumbindande ämnen - för att få ned halterna av cesium i renköttet måste forsätta. Utredningen vill även peka på behovet av att genom tvärvetenskapliga insatser studera renbeteslandets radioekologi sommar och vinter. Utredningen anser att en sådan ansats skulle ge en mer grundläggande bild av detta forskningsområde, som hittills i hög grad har omfattat tillämpad forskning. För många människor är skogens produkter - bl.a. älg, rådjur, bär och svamp - en viktig del av hushållet. Detta har uppmärksammats efter Tjernobylolyckan. Tidigare har den radioekologiska forskningen på skogsområdet varit mycket begränsad. Det är därför viktigt att bygga upp kunskaperna på detta område. De forskningsinsatser som enligt utredningen är nödvändiga bör i första hand syfta till att öka kunskaperna om skogens radioekologi och behandla bl.a. följande: D Olika transportvägar för radioaktiva ämnen och variationer i tiden; D Tidsperspektiv. uppehållstider i växter och organismer; D Modellering och teoretisk beskrivning av ekosystemen; D Möjligheten till motåtgärder och sanering; och D Andra radionuklider än cesium.

Även inom området ekosystem [sjöar och hav anser utredningen att det trots en viss forskning sedan 1960-talet - är angeläget att redan i det korta perspektivet med forskningens hjälp öka beredskapen. Utredningen vill framhålla följande forskningsområden som de mest angelägna: D Transport och omsättning av radionuklider i ekosystemen; D Tillförsel av radioaktiva ämnen från land och mark till sjö; D Variation mellan sjöar med olika motåtgärder; och D Betydelsen av andra radionuklider än cesium.

Av särskild betydelse för samhällets beredskap mot kärnenergiolyckor är forskning om radioaktiva ämnens uppförande i tätbebyggda områden. I denna del vill utredningen peka på följande: D Radioaktiva ämnens cirkulation i tätbebyggda områden; D Kontamineringsförlopp. möjlighet till sanering och dekontamineringsmetodik;

Forskning

D Avfallsproblem; och D Stadsmiljö från dossynpunkt. vill även framhålla vikten av forskning på dosimetrionzrådet. Utredningen Med dosimetri men också beräkningar av avses mätning av olika storheter, stråldoser och de skador som dessa stråldoser kan väntas ge upphov till. Fortsatt arbete på saneringsområdet bedömer utredningen vara av stor betydelse. Det bör bl.a. utvecklas mätmetoder för bruk i fält vid sanering. Det är också viktigt med möjligheter till snabbare analyser av prover. Detta gäller särskilt alfastrålande nuklider och strontium. En allmän förutsättning för att forskningen skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt är att det finns forskarutbildad personal, att tillräckligt många nya forskarstuderande har intresse för området och att det finns kvalificerad mätutrustning. Personalen och utrustningen är då tillgänglig även i händelse av en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen.

163.3 Behovet av resurser för forskningen

Inledning visade på behovet av att det inom landet kontinuerligt be- Tjernobylolyckan drivs strålskyddsforskning om radioaktiva ämnens uppträdande i speciellt naturen. Personer som hade kunnande inom detta område blev mycket hårt ansträngda genom rådgivning och informationsverksamhet. Utredningen anser att upprätthållandet av kontinuiteten i denna forskning är avgörande för om kunskapsberedskapen i framtiden skall vara bättre än före Tjernobylolyckan. För att upprätthålla denna kompetens och för att garantera fortsatt utbildning av sådana experter måste en satsning ske på i_första hand forskarutbildningen. De centrala myndigheterna måste ha möjlighet att beställa den forskning som är nödvändig för att kunna göra sina bedömningar och prioriteringar. Under ett antal år framåt är det viktigt att systematiskt fylla ut de viktigaste kunskapsluckorna inom relevanta delar av strålskyddsforskningen. Utredningen anser att det måste finnas en lämplig kombination av grundoch målinriktad forskning. Forskarutbildningen vid universiteten forskning måste vara obunden. Även resultaten från denna kan ha ett stort värde för strålskyddet. Den mer målinriktade forskningen bör liksom tidigare stödjas av både via sektorsorgan. Enligt utredningens mening fordras förstärkningar den grundläggande och den målinriktade forskningen. Utredningen anser att resursförstärkningar är nödvändiga i följande avseenden: D Förstärkning av kompetensen vid strategiska forskningsinstitutioner; D Säkerställande av kvalificerade mätresurser i landets olika regioner; D Resurser för centrala myndigheters forskningsuppdrag.

Forskning

Förstärkning av kompetensen vid strategiska forskningsinstitutioner Enligt utredningens mening är det ytterst angeläget att vidmakthålla och i vissa fall utveckla den kompetens som finns vid några centrala institutioner. Basresurserna är i flera fall för små och finansieringen är dessutom ofta av tillfällig karaktär. Detta medför osäkerhet för personalen och orsakar svårigheter i planeringen. Flera forskare uppnår inom kort pensionsåldern. Rekrytering av högutbildad personal försvåras av att antalet doktorander är otillräckligt. Kunskapsbasen vid dessa institutioner är således tunn och framför allt sårbar. För de vetenskapliga institutionerna är det viktigt att kunna planera ett långsiktigt forskningsprojekt för en doktorand och göra detta utan att behöva ta hänsyn till yttre avnämares ofta relativt kortsiktiga önskemål. Det behöver dock inte vara en motsatsställning mellan den långsiktiga grundforskningen och den mera målinriktade strålskyddsforskningen. Utredningen föreslår att vissa universitetsinstitutioner ges ökade möjligheter till forskning inom områdena radioekologi med inriktning mot de landoch sjöbaserade ekosystemen, stadsmiljön, skyddet av människan och mättckniken. Utredningen anser att denna forskning skall lokaliseras så att landets olika delar vid en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen har tillgång till den vetenskapliga expertis som fordras.

Säkerställatttle av kvalificerade mätresurser i landets olika regioner

l landet måste finnas tillgång till mätresurser av olika slag. Enklare mätapparatur bör finnas stort antal Det fordras dessutom en på ett relativt platser. mer kvalificerad och kompetens utrustning på ett mindre antal platser.

Utredningen föreslår att den mer kvalificerade mätverksamheten skall be-

drivas företrädesvis i Malmö-Lund. i Stockholm-Uppsala och i Umeå. Verksamheten i dessa bör utvecklas till regionala mätcentra”. Ett nära samarbetc bör upprättas mellan dessa enheter. Genom en koncentration av den mer kvalificerade mätverksamheten till dessa områden i verksamheten uppnås stabilitet och möjligheter till den utvecklingsverksamhet som fordras. SSI har ett särskilt ansvar som referenslaboratorium. De förstärkta som tidigare forskningsresurser föreslagits är väl lämpade att medverka i utvecklingen av dessa regionala mätcentra. Det är av beredskapsskäl angeläget att det kontinuerligt finns kvalificerad personal tillgänglig. Utredningen föreslår att särskilda medel anvisas för personella förstärkningar samt för anskaffning av apparatur och övriga driftskostnader.

Resurser för centrala myndigheters forskningsuppdrag De berörda centrala myndigheterna har behov av att i sin verksamhet kunna initiera av olika forskning slag. Det kan gälla forskning som forskningsinstitutionernas ordinarie verksamhet inte täcker eller mer konkreta forskningsuppgifter som erfordras för myndigheternas behov.

Forskning

för forskning om beredskapen mot kärnenergiolyckor är be- Anslagen mening är myndigheternas möjligheter att begränsade. Enligt utredningens ställa forskning för att få svar på för beredskapen angelägna frågor av mycket stor betydelse för samhällets beredskap. Myndigheternas möjligheter att beställa forskning bör därför förstärkas. att ytterligare medel skall ställas till förfogande för Utredningen föreslår ändamålet.

l6.3.4 Genomförande

Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt SSI att ansvara för forskningsprogrammets genomförande. SSI bör. när det gäller frågor om grundforskning, samråda med naturvetenskapliga forskningsrådet och läggande skogs- och jordbrukets forskningsråd. l frågor som berör myndighetsuppgifter bör samråd ske med berörda centrala myndigheter. Slutligen bör det ankomma överväga den regionala mätverksamheten och på SSI att närmare besluta om fördelning av för ändamålet tillgängliga resurser. Utredningen anser att det är ytterst angeläget att resurser tillförs forskningen omedelbart så att en ytterligare nedgång i antalet forskarstuderanden inom strålskyddsforskningen kan förhindras. Utredningen återkommer i kaav de förstärkningar som fordras. pitel 17 till storleken

V

Ekonomi,

m.m.

17 Kostnader och

finansiering

17.1 Inledning

Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor fordrar ett omfattande samarbete mellan en rad olika myndigheter och andra organ. Utredningens förslag till förbättringar av åtgärderna syftar i hög grad till att utveckla förutsättningarna för detta samarbete. Förslagen har stor bredd. De griper in i beredskapen på en rad olika håll i samhället och påverkar i större eller mindre utsträckning kostnaderna för verksamheten. Det gäller framför allt statliga myndigheters åtgärder, men också verksamheten hos kommuner, landsting och i någon mån kraftproducenter och industriföretag. Utredningens förslag innebär i flera avseenden en ytterligare precisering av räddningsorganens ansvar och befogenheter. Det gäller bl.a. förslagen som avser ledning och samordning av räddningstjänsten vid stora olyckor, informationen till allmänheten och hälso- och sjukvårdens beredskap. Förslagen inom dessa områden leder inte till någon egentlig utökning av arbetsuppgifterna. De medför inte heller några större ökningar i kostnaderna för samhällets åtgärder. Kostnaderna stiger i varje fall inte mer än att de bör kunna rymmas inom de förvaltningsanslag som de olika myndigheterna förfogar över. Utredningens förslag innebär framför allt att resurserna tas tillvara på ett effektivare sätt än som hittills har varit fallet. Utredningen föreslår emellertid också flera nya uppgifter, som fordrar en utökad organisation. Utredningen syftar framför allt på förslagen som gäller rådet för räddningstjänst och samhällets beredskap för att kunna sanera områden som har drabbats av nedfall av radioaktiva ämnen. Dessa åtgärder leder till en viss ökning av kostnaderna för samhällets åtgärder mot allvarliga Ökade kostnader olyckor. blir i någon mån också följden av de föreslagna förbättringarna som gäller planering, utbildning och övning, strålningsmätning och alarmering, samband och forskning.

268 Kostnaderoch finansiering

17.2 Beräknade kostnader för förslagen till förbättrad

beredskap

17.2.1 Inledning

Utredningen har beräknat kostnaderna för de åtgärder i den statliga verksamheten som innebär en utveckling av beredskapen och som enligt utredinte kan rymmas inom de förvaltningsanslag som de ningens bedömning olika myndigheterna hittills har förfogat över. Resultaten av beräkningarna redovisas i tabell I 7.1, som visar att förslagen till åtgärder skulle innebära en engångskostnad på 19 milj. kronor och en årlig kostnad på 17 milj. kronor. vill framhålla att det senare beloppet är en summering av ök- Utredningen ningen i de kostnader som olika myndigheter redan har för åtgärder mot stora olyckor. och övningsverksamhet som utredningen föreslår har För den utbildningsberäknat de totala kostnaderna och från det beräknade beloputredningen pet dragit de medel som under innevarande budgetår utgår till motsvarande verksamhet. Utredningen vill framhålla att staten enligt förslaget bör täcka de kostnader som uppkommer för kommunerna genom att kommunal ledningspersonal i större utsträckning än hittills blir engagerad i ledningen av räddningstjänsten på regional nivå. De kommuner i de fyra länen med kärnkraftverk ämnen svarar för indikering bör liksom som vid ett utsläpp av radioaktiva hittills få ersättning för den tid som den kommunala räddningstjänstens personal deltar i utbildning och övning. Omfattningen av denna utbildning och övning har beräknats minska till följd av de förändringar i indikeringsstrategin som SSI har beslutat om. De beräknade kostnaderna avser de förberedelser som fordras för att sammot stora olyckor. Den omfathället skall kunna vidta effektiva åtgärder tande insats som kommer att genomföras när en stor olycka har inträffat medför självfallet också kostnader. Dessa åtgärder finansieras i särskild 0rd- i ning och behandlas inte i det här sammanhanget. Utredningen redovisar i de följande avsnitten några synpunkter på de olika i tabellen. En närmare motivering till kostnaderna finns i de olika beloppen i betänkandet där utredningen har redovisat sina överväganden och kapitlen förslag.

17.22 Ledning och samordning (kapitlen 5 och 6)

Länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk får årligen särskilda medel mot för planläggning, utbildning och övning inom ramen för beredskapen ämnen. Under innevarande budgetår utgår sammanutsläpp av radioaktiva lagt omkring 5 milj. kronor. Det innebär bl.a. att det vid dessa länsstyrelser finns särskilda tjänster för handläggningen av ärenden som avser räddningsämnen. En del av verksamheten som gäller tjänst vid utsläpp av radioaktiva dessa länsstyrelsers räddningstjänstansvar och övriga länsstyrelsers planesker i huvudsak med rering, utbildning och övning inom räddningstjänsten surser från myndigheternas allmänna förvaltningsanslag.

Kostnader och finansiering 269

Tabell 17.1 Beräknade kostnader för den utökning av verksamheten som utredningens förslag beräknas leda till (nettokostnader) Måttenhet: 1000-tal kronor

Verksamhets- Åtgärd Engångs- Årlig Summa område kostnad kostnad

Engångs- Årlig

kostnad kostnad (l) Ledning - 3 500 Planering av länsstyrelsernas åtgäroch sam- der vid regional räddningstjänst ordning Planering av den utökade verksam- 400 300 heten inom rådet för räddningstjänst Utrustning för rådet för räddnings- 100 50 500 3 850 tjänst

strâlningsmätning, m.m. Anskaffning av mätinstrument 5000 -

Samverkan med andra myndigheter 4000 2 300 10000 2 450 och andra organ

Forskningsuppdrag myndigheter Summa 19000 17000

270 Kostnaderoch finansiering

De flesta länsstyrelserna kommer att behöva förstärka sina organisation för att kunna svara för de utökade inom områdena planering, utuppgifter har bebildning och övning som utredningens förslag innebär. Utredningen räknat behovet av förstärkningar för samtliga länsstyrelser till 3,5 milj. kronor. I beloppet ingår ersättningar för planering, utbildning och övning till som utredningen föreslår skall vara räddningsledare eller den personal tjänstgöra i staben. behöver avsätta resurser för att planera verk-

Räddningsverket den.nya

samheten har beräknat kostnainom rådet för räddningstjänst. Utredningen derna i initialskedet till 400 000 kronor och kostnaderna för den löpande platill 300000 kronor per år. En av förutsättningarna för denna beräkneringen som deltar bestrider sina kostnader inom ramen ning är att varje myndighet för de ordinarie förvaltningsanslagen. Rådet kommer att behöva sambandsutrustning för att vid en allvarlig Kostnaden har beräknats till 100 000 kroolycka kunna bedriva samordning. nor vid inrättandet av verksamheten och kan därefter komma att uppgå till 50000 kronor per år.

17.23 Utbildning och Övning (kapitel 7)

Utredningen har vid beräkningen av kostnaderna för utbildning och övning Utredningen har använt en metod som är vanlig vid denna typ av kalkyler. först beräknat genomsnittliga elevdagkostnader för olika slag av utbildning och övning och sedan applicerat dessa på det antal utbildnings- och övningstabellerna i kapitel 7. För stabsdagar och det antal elever som framgår av har utredningen total kostoch totalövningarna utgått från en genomsnittlig nad på 50000 respektive 200000 kronor för varje övning. De beräknade beloppen, som redovisas i tabell 17.2, täcker kostnaderna instruktörer, lärare, materiel samt reför planering och andra förberedelser, sor och uppehälle för deltagarna. Någon ersättning för lön till eleverna ingår däremot inte i de beräknade kostnaderna enligt tabellen. Den ersättning för lönekostnader som staten hittills har betalat ut avser huvudsakligen endast den kommunala personal i län med kärnkraftverk. Komräddningstjänstens munerna är enligt räddningstjänstförordningen berättigade till ersättning för medverkan vid övningar inom statlig räddningstjänst. Under senare år har de deltagande kommunerna i dessa län tillsammans årligen erhållit omkring 500 000 kronor. För vissa deltagare som inte är anställda inom de berörda myndigheterna men skall ingå i organisationen som t.ex. konsulter måste ersättning kunna i utbildning och övning. Utredningen har beräknat utgå när de medverkar medel för detta. För erhållande av den i tabell 17.1 redovisade årliga kostnaden, 2,2 milj. kronor, har utredningen från totalkostnaden 4,7 milj. kronor enligt tabell och övning- beräk- 17.2 dragit nuvarande medel för motsvarande utbildning nade till 3,2 milj. kronor - och till det erhållna beloppet lagt en löneersättning till de berörda kommunerna i de fyra länen med kärnkraftverk på 700 000 kronor.

Kostnaderoch 271 finansiering

Utredningen har räknat med att landstingen bekostar den utbildning och övning som hälso- och sjukvårdens personal skall genomgå för att kunna samverka med räddningsorganen.

Tabell 17.2 Beräknade sammanlagda kostnader för utbildning och övning under en fyraårsperiod Måttenhet: 1000-tal kronor

Typ av utbildning Samtliga län Län med Län utan Totalt eller övning kärnkraftverk kärnkraftverk 1. 6744 2611 1560 10915

Grundutbildning

2. Fortbildning 360 586 360 1306 3. Högre räddnings- 400 - - 400 tjânstkursen (HRK)“

grundutbildning sker med 10 % per år av den beräknade volymen

a Hälften av den beräknade totala kostnaden för HRK under ett år. b Kostnaden för varje stabsövning har beräknats till 50000 kronor. c Kostnaden för varje totalövning har beräknats till 200000 kronor.

Anm. Det beräknade beloppet för varje stabs- och totalövning är en genomsnittlig kostnad för verksamheten på regional nivå. 1 kostnaden för en stabs- eller totalövning ingår ersättningar för resor och traktamenten till den berörda personalen. arvoden eller andra ersättningar för anlitande av experter, förtäring under övningen och anskaffning av tekniska hjälpmedel. Lönekostnader för den övade personalen ingår inte i beloppen.

17.2.4 Förvarning, strålningsmätning, m.m. (kapitel 12)

De åtgärder som utredningen anser det nödvändigt att staten vidtar inom området m.m. avser framför förvarning, strålningsmätning allt anskaffning av utrustning för mätning och för alarmering. Kostnaderna för strålningsmätning och alarmering utgör större delen av den engångskostnad som uthar beräknat. redningen I beloppet 10 milj. kronor ingår anskaffning av nya mätinstrument som indikeringsorganisationen skall kunna använda i samarbete med civilförsvarsorganisationen, anskaffning av utrustning för specialmätningar hos olika organ och viss utrustning för överföring av väderdata samt uppbyggnad av tio nya mätstationer. Kostnaden för inköp av nya mätinstrument på 5 milj. kronor utgör en femtedel av den beräknade totala an-

Kostnaderoch 272 finansiering

skaffningen på 25 milj. kronor som fordras för att tillgodose freds- och krigsbedömer att den återstående anskafforganisationens behov. Utredningen ningen skall kunna ske med civilförsvarsmedel. att SSI skall använda resurser hos andra organ för framför allt Förslaget mätningar leder till årliga kostnader som har beräknats till 2,3 milj. kronor. vill nämna att SSI:s sammanlagda kostnader för beredskaps- Utredningen åtgärderna under budgetåret 1988/89 uppgår till 15,9 milj. kronor. Av detta och länsstyrelserna i län med kärnkraftverk belopp erhåller räddningsverket nära 10 milj. kronor för finansiering av de åtgärder som dessa myndigheter svarar för i det här sammanhanget. Något mer än 2 milj. kronor av det senare beloppet avser utbildning och övning.

17.2.5 av radioaktiva ämnen (kapitel 15)

Sanering efter nedfall

för- Någon organisation för sanering finns för närvarande inte. Utredningens slag syftar till att myndigheterna genom en viss planering skall vidta förberedelser så att de om det behövs relativt snabbt skall kunna mobilisera de resurser som fordras. Kostnaderna blir av det skälet framför allt av engångsnatur. Det beräknade beloppet 2 milj. kronor för de regionala organens åtgärder är avsett att möjliggöra en planering av saneringsverksamheten under

av varje länsstyrelse. Årliga resurser kommer enligt utredningens

ledning mening att fordras för bearbetning av planerna och för information.

17.2.6 Samband (kapitel 11)

behöver komplettera sin sam-

Länsstyrelserna enligt utredningens förslag

har för detta bebandsutrustning och få tillgång till datorstöd. Utredningen räknat 5,6 milj. kronor i engångskostnad. om förbättring av radiosambandet inne i kärnkraftverken Den utredning som utredningen föreslagit har beräknats kosta 150 000 kronor.

17.2.7 Forskning (kapitel 16)

att vidmakthålla och Utredningens förslag syftar till att det skall bli möjligt i en del fall utveckla kompetensen för strålskyddsforskning inom några cen- Kostnaderna för de förstärkningar som behövs trala forskningsinstitutioner. har utredningen beräknat till 2,5 milj. kronor per år. Ett lika stort belopp att en utveckling av ett antal mätcentra med kvalifihar utredningen bedömt cerad personal och utrustning kommer att kräva. De centrala som har ansvar och arbetsuppgifter inom eller i myndigheter till strålskyddsområdet behöver initiera forskning som avses ge anslutning resultat som myndigheterna har ett behov av i sin verksamhet. Det kan gälla livsmedelsverket och SMHI. Ut- SSI, räddningsverket, lantbruksstyrelsen, redningen anser att 3 milj. kronor bör ställas till myndigheternas förfogande för sådan forskning.

Kostnaderoch finansiering 273

17.3 Finansiering

Kärnkraftföretagen skall enligt riksdagens beslut bestrida de kostnader som är förenade med beredskapen mot utsläpp av radioaktiva ämnen och för en del av den forskning inom det radiologiska och det kärntekniska området som sker i landet. För finansieringen av samhällets åtgärder vid andra allvarliga olyckor svarar staten och - i den utsträckning som den kommunala räddningstjänsten deltar - kommunerna. Sjö- och flygräddningstjänsten finansieras med de allmänna avgifter som Sjöfartsverket respektive luftfartsverket tar ut i sina verksamheter. Utredningens förslag innebär ökade möjligheter för samhällets räddningstjänst att ingripa effektivt. Det gäller ingripanden vid alla slags olyckor och i alla län. En del av förslagen syftar till en ökad beredskap på grund av riskerna för olyckor i de svenska kärnkraftverken. Det gäller bl.a. de förbättringar i ledning och samordning på regional och central nivå som utredningen föreslår, utvecklingen av utbildning och Övning, anskaffning av nya mätinstrument, samverkan med andra organ om specialmätningar, den nya organisationen för sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen och den utökade forskningen. Utredningen har för var och en av de i tabell 17.1 redovisade kostnaderna beräknat hur stor del av beloppen som kan sägas vara föranledda av den svenska kärnkraftproduktionen och som kärnkraftföretagen därför bör svara för. Som exempel kan nämnas att åtgärderna för utbildning, övning och samband i stor utsträckning bör ske med statliga medel. Det är fråga om åtgärder som i hög grad kommer att förbättra räddningstjänsten även vid andra slag av olyckor än som skulle kunna uppstå i kärnkraftverken. Detsamma gäller kostnaderna för strålningsmätning och alarmering som i stor utsträckning - det gäller bl.a. de föreslagna tio mätstationerna - är föranledda av hotet om utsläpp av radioaktiva ämnen från anläggningar i utlandet. Kostnaderna för den planering av en saneringsorganisation som bör ske med tanke på hotet om utsläpp både från svenska och från utländska kärntekniska anläggningar skall enligt utredningens förslag till ungefär hälften bestridêâ av staten och till hälften av kärnkraftföretagen. Företagen bör även bekosta en betydande del av den utökade forskning som utredningen har föreslagit. Utredningen vill framhålla att staten också inom ramen för de förvaltningsanslag som utgår till myndigheterna kommer att finansiera en omfattande del av de förbättringar i organisationen som har föreslagits i betänkandet. Resultaten av utredningens beräkningar redovisas i tabell 17.3. Enligt tabellen skall kärnkraftföretagen bestrida Smilj. kronor av den totalt beräknade engångskostnaden pä 19 milj. kronor. Kraftföretagen skall vidare enligt utredningens förslag årligen bidra med 6milj. kronor av den utökade årskostnaden på 17 milj. kronor. Som jämförelse kan nämnas att företagen under innevarande budgetår erlägger totalt något mer än 38 milj. kronor i avgifter för finansiering av SSI:s verksamhet inom kärnenergiområdet, för finansiering av de särskilda beredskapsåtgärder som räddningsverket och

274 Kosmaderoch finansiering

länsstyrelserna svarar för och för finansiering av strålskyddsforskning med anknytning till kärnenergiproduktionen.

Tabell 17.3 Förslag till finansiering av de åtgärder som utredningen föreslår. Måttenhet: 1000 kronor.

Verksamhets- Engångskostnad Årlig kostnad omrade Beräknad Finansiering Beräknad Finansiering kostnad kostnad Staten Kärnkraft- Staten Kärnkraftföretagen företagen l Ledning och 500 500 - 3 850 2 550 1 300 samordning 2 Utbildning och - - - 2 500 l 900 600 övning 3 Förvarning, strå/ningsmäming m m 10 000 7 200 2 800 2 450 1 950 500 4 Sanering 2 750 1300 1 450 200 100 100 5 750 5 0()0 750 - - - 5 Samband - - - 8 000 4 500 3 500 6 Forskning

SUMMA 19000 14000 5000 17000 110()0 6000

Med den redovisade principen för finansieringen skulle det vara logiskt att andra verksamheter - t.ex. industrier som bedriver farlig verksamhet- också bidrog till att täcka kostnaderna. Enligt utredningens mening är det emellertid svårt att för finansiering av beredskapen på regional och central nivå avgränsa den grupp av verksamheter som i så fall skulle komma i fråga. Utredningen föreslår därför inte att sådana verksamheter i detta sammanhang skall medverka ekonomiskt.

vill framhålla att räddningstjänst vid stora olyckor leder till

Utredningen avsevärda kostnader för beredskap även på lokal nivå -för den kommunala Kommunerna skall enligt räddningstjänstlagen svara för räddningstjänsten. de insatser som fordras och därmed för finansieringen. Staten lämnar under vissa förutsättningar ersättning för mer omfattande räddningsinsatser. Räddningstjänstlagen ställer emellertid också krav på företag med verksamhet som innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Det kan vara fråga om kemiska industrier eller andra verksamheter där t.ex. ett utflöde av skadliga ämnen eller en brand innebär ett särskilt allvarligt hot mot människor eller miljö. Företagen är i dessa fall skyldiga att hålla eller bekosta beredskap med personal och utrustning. En annan möjlighet är att kommunen mot ersättning från företaget svarar för beredskapen. Tillämpningen av lagen kommer att innebära att kommunerna ställer allt större krav på företagen som är skyldiga att bidra till den beredskap som den kommunala räddningstjänsten skall hålla. Denna princip för fördelning av ansvar och finansiering för skyddet mot en del allvarliga håller även internationellt på att få en bred förankring. I de överväolyckor

Kostnaderoch finansiering 275

ganden som förekommer har begreppet PPP (Polluter Pays Principle) blivit

ett uttryck för strävandena i olika länder att ålägga företag med verksamhet som kan orsaka allvarliga skador på människor och miljö att vara med och täcka kostnaderna för både räddningstjänst och förebyggande åtgärder mot olyckor. Utredningen anser sammanfattningsvis att staten med sitt övergripande ansvar för skydd och säkerhet i samhället bör bestrida huvuddelen av kostnaderna för den utökade verksamheten nivå i räddpå central och regional ningstjänsten som utredningen föreslår. Staten kommer under alla förhållanden att få svara för den verksamhet som fordras när en allvarlig olycka har inträffat. De förslag som utredningen har redovisat syftar till att samhället

skall kunna ingripa effektivare vid stora olyckor än som för närvarande är

fallet. Det kommer i sin tur att hålla tillbaka kostnaderna för skador och sannolikt också för själva räddningsinsatserna. En effektivare räddningstjänst vid stora olyckor har både humanitärt och samhällsekonomiskt en stor betydelse som väl motiverar de beräknade kostnaderna.

18 Författningsfrågor,

m.m.

18.1 Inledning

Utredningen har i tidigare kapitel föreslagit vissa författningsändringar för

att förbättra beredskapen mot allvarliga olyckor. Utredningen redovisar emellertid inte några författningsförslag. har i stället valt att i Utredningen de särskilda frågorna peka på vilka

författningsförändringar som bör göras

och hur detta bör ske. Att formulera själva förslagen anser utredningen vara en fråga om att lagtekniskt fullfölja utredningens förslag. Enligt utredningens mening kan detta lämpligen ske i en för denna uppgift tillsatt mindre arbetsgrupp. Utredningen anser vidare att vissa frågor om förfogande bör utredas vidare.

18.2 Särskilda författningsområden

182.1 Ledning och samordning

Räddningsledare

31 § räddningstjänstlagen skall fin-

stadgar att det vid varje räddningsinsats nas en räddningsledare. I kapitel 5 i betänkandet har utredningen föreslagit att det skall framgå av

räddningstjänstförordningen vilka krav på kompetens som skall ställas på

den som leder räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.

47-58 §§ räddningstjänstförordningen behandlar räddningstjänst vid ut-

släpp av radioaktiva ämnen. I detta avsnitt bör införas en bestämmelse med innebörden att till räddningsledare vid räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen kan den förordnas som är räddningschef eller har motsvarande kunskaper och erfarenheter.

Räddningsledarens stab

Enligt 35 § räddningstjänstförordningen skall länsstyrelsen upprätta de pla-

ner som behövs för att kunna leda räddningstjänsten när länsstyrelsen har tagit över ansvaret. Länsstyrelsen skall vidare enligt 47 § upprätta en plan

278 Författningsfrágor

vid utsläpp av radioaktiva ämnen. I 48 § anges vad för räddningstjänsten denna plan skall innehålla. Frågor om räddningsledarens stab regleras för

närvarande inte i räddningstjänstförordningen eller i någon annan författ-

ning. I kapitel 5 har utredningen föreslagit att det skall framgå av räddningstjänstförordningen vilken sakkunskap som skall ingå i staben för olika slag av räddningsinsatser. bör införas i räddningstjänstförordningen. Av denna En ny bestämmelse bör framgå att räddningsledarens stab vid allvarliga olyckor skall bestå av en en sambandsexpert, en inforräddningschef, en polischef, en meteorolog. mationsexpert samt den ytterligare expertis som olyckan kräver.

Rådet för räddningstjänst

Rådet för och dess verksamhet bör regleras i en instruktion

räddningstjänst

eller genom ett särskilt regeringsbeslut, som närmare anger rådets funktion och sammansättning.

18.2.2 Information och varning

att informera och varna

Skyldighet för anläggningsägare verksamhet

43 § räddningstjänstlagen stadgar att vid en anläggning där farlig

hålla eller bekosta viss beredskap. bedrivs skall ägaren eller innehavaren I kapitel 8 har utredningen föreslagit en lagreglerad skyldighet för ägaren bedrivs att inforeller innehavaren av en anläggning där farlig verksamhet allmänheten ombl.a. förekomsten av verksamheten och mera den berörda dels för att lindra om de åtgärder som planeras dels för att förhindra olyckor, om en olycka ändå skulle inträffa. Vidare har utredningen konsekvenserna föreslagit att ägaren eller innehavaren skall vara skyldig att varna och informera allmänheten vid allvarliga olyckor. att kommunerna tillsammans I samma kapitel har utredningen föreslagit med farlig verksamhet skall med ägarna eller innehavarna av anläggningar ta ansvar för de kompletteringar till civilförsvarets alarmeringsanordningar som behövs för varning i händelse av allvarliga olyckor i fred. Enligt förslavidare se till att en utbyggnad av alarmeget skall ägarna eller innehavarna riskområden där det ännu inte finns ringsanordningar sker i anläggningarnas

utbyggda Varningssystem. i de nu redovisade avseen- 43§ räddningstjänstlagen bör kompletteras dena.

och kommunerna att varna och informera

Skyldighet för länsstyrelserna finnas en rädd- För varje kommun skall det enligt 21 § räddningstjänstlagen I paragrafen anges vad planen skall innehålla. Enligt 35§ ningstjänstplan. skall länsstyrelsen upprätta de planer som beräddningstjänstförordningen hövs för att kunna leda räddningstjänsten när länsstyrelsen har tagit över an-

svaret.

Författningsfrdgor 279

I kapitel 8 har utredningen föreslagit att kommunerna och länsstyrelserna dels skall planera för varning och information av allmänheten, dels skall informera den berörda allmänheten om denna planering. Varning och information till allmänheten nämns inte bland de uppgifter som den kommunala räddningstjänstplanen skall innehålla. Inte heller när det gäller länsstyrelsens planering för räddningstjänsten efter det att styrelsen har tagit över ansvaret regleras frågor om varning och information. 21 § räddningstjänstlagen och 35§ räddningstjänstförordningen bör kompletteras i de redovisade avseendena.

182.3 Fysiskt skydd vid kärnkraftverken

I kapitel 14 har utredningen diskuterat en förbättring av det fysiska skyddet vid kärnkraftverken. Utredningen anser att en del av de ytterligare skyddsåtgärder som behövs kan genomföras med stöd av den s.k. skyddslagen. Utredningen (Fö 1982:03) om tillträdesskydd har nyligen lämnat ett betänkande som behandlar frågor om hur det fysiska skyddet vid bl.a. kärntekniska anläggningar skall kunna förbättras. De synpunkter och förslag som har redovisats i kapitel 14 bör beaktas vid beredningen av tillträdesskyddsutredningens betänkande.

18.2.4 Sanering

Ändringar i lag

I kapitel 15 har utredningen behandlat frågor om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Sådan sanering är för närvarande inte författningsreglerad. Utredningen föreslår att i första hand räddningstjänstlagen och strålskyddslagen utvidgas till att omfatta även sanering efter olyckor i kärnteknisk verksamhet. Frågor som avser sanering och som bör regleras i lag är ansvarsfördelningen. kommunernas och andra icke statliga organs medverkan samt tillsynen över organisationen och verksamheten.

Ett nytt avsnitt bör föras in efter avsnittet Räddningstjänst vid utsläpp av

radioaktiva ämnen (28-29 §§) i räddningstjänstlagen. Avsnittet bör rubriceras Sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Avsnittet bör innehålla bestämmelser om D Ansvarsfördelningen; D Kommunernas och andra icke statliga organs medverkan; och E1 Tillsynen.

Även strålskyddslagen bör kompletteras.

Tillägg i förordningar Närmare bestämmelser om saneringsverksamheten bör införas i räddningst jänstförordningen. Frågor som bör regleras i detta sammanhang är bl.a.

280 Författningsfrågor

Länsstyrelsernas planläggning; Expertmyndigheternas medverkan;

DDDDD

Utbildning och övning; Upprättandet av en nationell expertgrupp för sanering; och Länsstyrelsernas och andra länsmyndigheters ansvar. Strålskyddsförordningen bör kompletteras med bestämmelser om bl.a. den långsiktiga uppföljningen efter utsläpp av radioaktiva ämnen.

Tillägg i myndigheternas instruktioner Instruktionerna för ett antal myndigheter kommer att behöva kompletteras.

Räddningsverket: Planeringsansvar för den regionala nivån; Utbildning och övning. SSI: Rådgivningsansvar. Ansvaret avseende den nationella expertgruppen för sanering; Långsiktig uppföljning efter radioaktiva utsläpp.

Lantbruksstyrelsen (m.f1 rådgivande myndigheter): Rådgivningsansvar. Länsstyrelserna: Ansvar för sanering; Ansvar för planering för sanering.

18.2.5 Sammanfattning av författningsândringar

Räddningstjänstlagstiftningen bör sammanfattningsvis kompletteras med bestämmelser om bl.a. följande: D Kraven på räddningsledaren vid räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen; D sammansättningen av räddningsledarens stab; D för ägare eller innehavare till anläggningar att varna och in- Skyldigheten formera; Skyldigheten för länsstyrelser och kommuner att varna och informera; Ansvaret för kompletteringar av civilförsvarets alarmeringsanordningar för varning i fred; och D Saneringsverksamheten. Strålskyddslagstiftningen bör kompletteras med bestämmelser erforderliga med anledning av: D Den föreslagna saneringsorganisationen; och D Den långsiktiga uppföljningen efter radioaktiva utsläpp.

Författningsfrâgor 281

lnstruktionerna för bl.a. följande myndigheter bör kompletteras:

Räddningsverket; Lantbruksstyrelsen;

DDDDG

Jordbruksnämnden; SSI; och Länsstyrelserna Utredningen föreslår att en arbetsgrupp får i uppdrag att- med utgångspunkt i de principer som utredningen har angett » formulera föreslagna författningsändringar.

18.3 Fortsatt utredning om förfoganderätten

l8.3.1 Inledning

Samhället kan vid extraordinära situationer ha ett behov av att ta i anspråk enskild och kommunal egendom och att ålâgga befolkningen tjänsteplikt. Det tydligaste fallet är i krig och vid krigsfara. För dessa fall finns en omfattande rättslig reglering. Ett behov kan emellertid finnas även vid fredstida olyckor som t.ex. naturkatastrofer och kärnenergiolyckor. Motiven för tvângsåtgärder i sådana fall är i princip desamma som för krigsförhållandena. Det kan också finnas skäl för staten att i en fredstida olyckssituation ha möjlighet att styra viss verksamhet som i den situationen har betydelse. Det kan bli nödvändigt att omedelbart omfördela de i landet tillgängliga resurserna, t.ex. att styra resurser från en del av landet till den del som drabbats av en stor olycka eller att ge en verksamhet en bestämd inriktning. Behovet att kunna förfoga över annans egendom eller att i övrigt göra ingrepp i annans rätt är ofta direkt knutet till räddningsarbetet. Det gäller att på olycksplatsen kunna förfoga över den egendom m.m. som där behövs i räddningsarbetet. I dessa fall ger räddningstjänstlagen möjligheter till ingrepp i annans rätt och att använda tjänsteplikt. Räddningsledaren har vidare möjlighet att disponera personal och materiel från olika myndigheter. Behovet kan emellertid även avse verksamhet vid räddningsarbetet men som inte direkt gäller detta, t.ex. försörjningen med förnödenheter vid ett omfattande och långvarigt olycksförlopp. Behovet att förfoga över egendom m.m. kan också vara knutet till verksamhet som äger rum sedan själva räddningsarbetet har avslutats. I kapitel 15 har utredningen föreslagit att det vid en omfattande sanering skall finnas en möjlighet att tillgripa tjänsteplikt, ingrepp i annans rätt och annat förfogande.

18.3.2 Gällande författningar om förfogande

De för verksamheten i fred viktigaste bestämmelserna om förfogande över egendom m.m. finns i räddningstjänstlagen. När det behövs får räddningsledaren med tjänsteplikt ta ut den som är

282 Författningsfrdgor

mellan 18 och 65 år för att medverka i räddningstjänst, i den mån den uttagnes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Räddningsledaren får vidare företa ingrepp i annans rätt om fara föreligger för annans liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön och faran inte lämpligen kan förhindras på annat sätt. Ingreppet skall vidare framstå som försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet och den skada ingreppet orsakar annan. Tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt får företas så snart åtgärderna är ett led i den av samhäl-

let organiserade räddningstjänsten. Åtgärderna kan således inte vidtas efter

det att räddningstjänsten har avslutats. I krig gäller förfogandelagen (1978:262). Den kan också sättas i tillämpförhållanden förning av regeringen vid krigsfara eller andra utomordentliga anledda av krig eller krigsfara. Förfogande kan ske för totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov. Denna lag ger staten stora möjligheter att förfoga över egendom m.m. När riksdagen beslutade om förfogandelagen övervägdes (prop. 1977/78:72) också frågan om bestämmelsernas tillämpning vid fredskriser och naturkatastrofer. Föredraganden framhöll att en lagstiftning som lämnar regeringen fullmakt att ingripa i enskilda medborgares rättigheter bör ges ett så snävt tillämpningsområde som möjligt. En lagstiftning som är avsedd för krig och beredskap bör därför inte inrymma fullmakter som kan utnyttjas i fred. Om det i fredstid skulle uppkomma behov av förfogande, torde det enligt föredraganden i regel finnas tid för en riksdagsbehandling av frågan. Om så inte skulle vara fallet, t.ex. vid en naturkatastrof av stor omfattning. finns det enligt föredraganden anledning att räkna med att myndigheterna utan stöd av en förfogandelagstiftning får tillgång till den egendom som behövs för att mildra katastrofens verkningar.

18.3.3 Utredningens förslag

Förjfogande vid sanering Utredningen har tidigare föreslagit att det vid sanering skall finnas en yttersta möjlighet för de ansvariga myndigheterna att tillgripa tjänsteplikt. ingrepp i annans rätt och annat förfogande. Lagtekniskt kan detta ske t.ex. genom att räddningstjänstlagens nuvarande förfogandebestämmelser görs tillämpliga också i ett saneringsskede. På det sättet kommer förutsättningar att skapas för en smidig övergång från räddningstjänst till sanering även vad avser förfogande. Utredningen föreslår att en särskild arbetsgrupp, eventuellt den i föregående avsnitt föreslagna arbetsgruppen, får i uppdrag att närmare överväga

dels omfattningenav förfogandemöjligheterna vid sanering, dels hur frågan lagtekniskt skall lösas. Övervägandena bör ske med utgångspunkt i de prin-

ciper som har redovisats i detta betänkande.

Eventuell utvidgning av förfogandemöjligheterna Vid en del mycket omfattande olyckor kan situationen vara sådan att det kan komma att krävas att samhällets totala resurser mobiliseras. Det sker i så fall

Författningsfrdgor 283

både för att underlätta räddningsarbetet och för att det under arbetets gång skall vara möjligt att hålla samhället i funktion i såväl det drabbade området som i övriga delar av landet. Även under ett återställningsskede efter en allvarlig och omfattande olycka kan en extraordinär insats av samhällets samlade resurser åtminstone under en viss tid komma att behövas. Sverige har hittills inte drabbats av någon olycka av detta slag. När det i en krissituation och uppstår behov av att förfoga över arbetskraft egendom måste utgångspunkten vara att disponerandet av resurserna kan ske genom frivillig överenskommelse. Staten måste emellertid vara försäkrad om att kunna genomföra verksamheten på ett effektivt sätt. Utredningen anser därför att det i en allvarlig olyckssituation är viktigt att staten har de formella möjligheterna till ett tvångsingripande. I förhållande till situationen när förfogandelagen stiftades år 1978 gäller bl.a. följande. Hotbilden i fråga om kärnenergiolyckor har förändrats. l huvudsak gällde då bedömningarna från förarbetena till atomskyddslagen (prop. 1960:139). I propositionen anfördes bl.a. att en olycka utomlands knappast torde kunna medföra annat än lokalt begränsade skadeverkningar. Sedan inträffade kärnkraftsolyckorna i Harrisburg år 1978 och i Tjernobyl år 1986. Tjernobylolyckan visade att konsekvenserna i Sverige av en kärnraftsolycka utomlands skulle kunna bli omfattande och att behovet av åtgärder frân svenska myndigheters sida därför kan bli stort. Även om något förfogandebehov inte uppstod i detta fall finns det enligt utredningens mening även vid olyckor i fred ett uttalat behov för staten att kunna disponera arbetskraft och egendom på det sätt - och av de skäl - förfogandelagen ger möjlighet till vid krig och krigsfara. Räddningstjänstlagen ger stöd för förfogande för det direkta räddningsarbetet men gör det inte möjligt att t.ex.under ett räddningstjänstskede mobilisera samhällets totala resurser. Utredningen konstaterar att bedömningen av behoven att förfoga över personal och egendom har ändrats jämfört med när förfogandelagen stiftades i slutet på 1970-talet. Emellertid finns det ännu inte tillräckligt underlag för ett ställningstagande i frågan om att utvidga möjligheterna för staten att vid omfattande fredsolyckor förfoga över personal och egendom. För detta krävs en mer omfattande analys. Utredningen anser att det finns skäl att- mot bakgrund av de här gjorda bedömningarna i särskild ordning vidare överväga om dessa förfogandemöjligheter behöver utvidgas.

sou 1989:86

Reservationer

Reservation av ledamoten Bertil

Danielsson

De förslag till åtgärder som utredningen framlägger i de olika avsnitten har jag inget att invända emot. Förändringar i ökade

beredskapsorganisationen,

insatser för indikering och mätning, utökad utbildning och övning m.m. är alla förslag som syftar till att höja beredskapsnivån på central, regional och lokal nivå. Däremot delar jag inte majoritetens uppfattning om hur finansieringen av de föreslagna åtgärderna skall ske. Majoriteten anser att huvuddelen av kostnadsökningarna skall betalas av staten, och att en icke obetydlig andel skall bekostas av kärnkraftsindustrin. Av en beräknad kostnad av en engångskaraktär på 19 milj. kronor skall staten svara för 14 milj. kronor och kraftföretagen för 5 milj. kronor, och av de årliga kostnaderna uppgående till 17 milj. kronor skall staten svara för 11 milj. kronor och företagen för resterande 6 milj. kronor. Enligt min uppfattning finns det inga bärande motiv för att kraftföretagen skall delfinansiera de föreslagna åtgärdena. Av alla de olika förslag, varom utredningen enats, berör ytterst litet direkt kärnkraftverkens organisation, säkerhetssystem och beredskapsplaner, varför den direkta ekonomiska kopplingen är försumbar. Som skäl för mina ståndpunkter vill jag anföra följande. EJ Utredningens bakgrund och tillblivelse har sin grund i Tjernobylolyckan, vilket framgår av direktiven och i utredningens material. De utredningar och analyser som gjordes efter olyckan beträffande säkerhetssystemen vid svenska kärnkraftverk ledde till slutsatsen att någon förändrad säkerhetssyn för de svenska reaktorerna inte fanns. Däremot avslöjade Tjernobylolyckan brister i den svenska bered- Detta förhållande skapsorganisationen. kan inte i något hänseende belasta den svenska kärnkraftsindustrin. D Särskilda filteranordningar, vilka ytterligare höjer säkerheten vid verken, har installerats vid alla svenska kärnkraftsreaktorer. Utredningen framhåller att dessa åtgärder visserligen skulle kunna motivera en viss minskning av resurserna, men avvisar ändå denna tanke. Att då, som majoriteten föreslår, ändå låta ytterligare kostnader belasta kraftföretagen är fel.

Reservationer

EI Redan nu betalar kärnkraftsindustrin för tillsyn och kärnsäkerhetsforskning, vilka SKI svarar för. Här finns en direkt koppling mellan myndighetens insatser och företagens kostnader. Några brister i denna verksamhet har inte konstaterats, varför krav på ökade ekonomiska resurser från företagen måste anses omotiverade. CI Det helt dominerande antalet föreslår berör åtgärder som utredningen centrala och regionala organ, myndigheters organisation, nya mätstationer i icke kärnkraftslän, utbildning och övning av myndigheter 0.s.v. , och berör därför inte alls kärnkraftsverkens organisation eller säkerhetssystem. Kostnaderna måste därför åvila staten. El Utredningens uppdrag gällde inte enbart frågor som berör kärnkraften,

utan också andra typer av verksamhet, vilka kan kräva beredskapsplan-

läggning och andra insatser vid olyckor eller allvarliga händelser. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt kemikalieolyckor. Förslagen i dessa hänseenden är väl motiverade, varför jag inte här har än utredningens. Det framstår därför som omotinågon annan uppfattning verat och ologiskt att kärnkraftsföretagen även på ovan relaterade verksamhetsområden skall betala en icke obetydlig andel av de ökade kostnaderna som blir följden av utredningens ställningstagande. att utredningen inte föranletts av Sammanfattningsvis vill jag konstatera brister i de svenska kärnkraftverken och att förslagen till en helt dominerande del berör statliga organ och myndigheter. Säkerheten vid de svenska kärnkraftsverken är hög och ligger på en hög internationell nivå. De ökade beredskapsinsatser som utredningen föreslår syftar i allt väsentligt till att möta hotet från utländska olyckor samt att avhjälpa brister i den svenska Dessa uppgifter måste åvila staten. beredskapsorganisationen. Även om de kostnader som skulle falla på kraftproducenterna är relativt ur att inte andra får betala brister i

små, är det viktigt principiell synvinkel

statens verksamhet. Staten skall svara för sina åtaganden och alltså finansiera de åtgärder som utredningen föreslår.

ledamoten

Reservation

av

Birgitta

Hambraeus

Utöka inte och förfogandelagen! tjänsteplikten

bör utsträckas till det Jag anser inte att tjänsteplikten eller förfogandelagen långvariga saneringsarbetet efter en kämkraftolycka. Tjemobylolyckan är inte över, varken här i Sverige eller i Sovjetunionen. pågår fortfarande i Ukraina. Saneringsarbetet underrättades vid sitt sista sammanträde om att ett område ca Utredningen som intill reak- 200 km från Tjernobyl hade en lika hög radioaktiv förorening torn.

Reservationer 287

Från början arbetade enligt uppgift från SSI 30 000 personer i hög strålnivå bl.a. med att begrava reaktorn, hindra radioaktiviteten från att förorena vattentäkter, avlägsna jordmassor, sandblästra gator och hus etc. Nu är ca 6 000 personer engagerade. Utredningen föreslår att tjänsteplikt skall kunna utsträckas till att gälla också för saneringen (sid. 244). Under flera år skall myndigheterna alltså kunna beordra olika människor att arbeta i en farlig miljö, där man inte själv märker om man får en alltför stor stråldos. Utredningen vill också att förfogandelagen ska ses över (sid. 283) så att samhället ska kunna förfoga över de maskiner, byggnader etc. man behöver antingen ägarna vill eller ej. Jag motsätter mig detta förslag. Utredningen borde i stället föreslagit att regeringen skulle undersöka om tillräckligt många människor är villiga att ställa upp och tillräckligt många ägare till nödvändig saneringsutrustning är villiga att ställa denna till förfogande. För att ge en realistisk bild av vad arbetet innebär bör den praktiska erfarenheten av saneringsarbetet efter Tjernobylolyckan noggrant redovisas. Mycket talar för att Sveriges samlade resurser inte skulle räcka.

i bör bli mer allmän

Utbildning strålningsmätning

Enligt direktiven ska utredningen överväga frågorna om strålningsmätning och undervisning. Strålning från radioaktiva ämnen kan inte uppfattas med våra sinnen. Vi kan få en dödlig dos utan att märka det när det händer. Det är emellertid lätt att mäta joniserande strålning, d.v.s. den ger lätt utslag på mätinstrumenten. Däremot påstås det vara svårt att tolka vad det är man mätt. Det är därför

viktigt att ett stort antal människor får praktisk kunskapi hur man mäter och

tolkar resultaten. Jag föreslår att gymnasieskolornas naturvetenskapliga linjer förses med mätinstrument och att praktisk strålningsmätning ingår i undervisningen. Det finns enkel utrustning på marknaden för några få tusen kronor som kan kopplas till de vanliga skoldatorerna. Utredningen begränsar sina förslag till utbildning av myndighetstjänstemän. Jag anser att det är otillfredsställande att vi är hänvisade till några få uttolkare hos myndigheterna. Tendensen finns att mystifiera mätkunskapen och att göra oss beroende av den information om strålningsläget som myndigheterna väljer att ge oss.

Särskilt

yttrande

Av ledamoten Hambraeus

Birgitta

Risken för stora i

kärnkraftsolyckor Sverige

Det är bra att utredningen föreslår en förstärkning av beredskapen inför stora kärnkraftsolyckor. Sedan sin rapport i juni 1988 har utredningen delvis ändrat sin inställning till den gängse riskfilosofin. Sabotage och andra terrorhandlingar anser utredningen inte längre kan betraktas som en restrisk. Till s.k. restrisker brukar hänföras sådana risker som man anser har extremt låg sannolikhet. Dit räknas reaktortankbrott, större jordbävningar, sabotage samt komplexa och svårförutsebara kombinationer av tekniska fel tillsammans med mänskligt felhandlande som orsakar både härdhaveri och fel i inneslutningsfunktionen. Jag anser hela restriskresonemanget i hög grad tvivelaktigt. Brundtlandrapporten säger: Analyser gjorda efter olyckorna både i Harrisburg och Tjernobyl - helt olika reaktortyper - har visat att det i båda fallen var den

mänskliga faktorn som var huvudorsaken till olyckorna. Det är nästan omöj-

ligt att beräkna sannolikheten av frekvensen av sådana händelser. Min kursivering. (Vår gemensamma framtid, sid. 204). Utredningen tar fasta på att tekniska skyddanordningar som t.ex. FILT- RA-anläggningarna har minskat risken för utsläpp av radioaktivitet till omgivningen och menar att riskbilden har förbättrats. Andra risker, t.ex. risk för reaktortankbrott, ökar emellertid allteftersom reaktorerna åldras. Tankförsprödning är ett problem som uppmärksammats i kärnkraftens

facktidskrifter. (Nuclear Engineering International nov 88, sid. 46-48. Nuc-

leonics Week, 12 jan. 1989, sid. 5-6). En successiv försprödning drabbar reaktortanken genom neutronbestrålningen. Vid höga temperaturer behåller tankmaterialet sin seghet, men den temperatur vid vilken materialet blir sprött (”omslagstemperaturen) kryper sakta uppåt. Om drifttemperaturen i vissa situationer hamnar under omslagstemperaturen finns risk för tankbrott. Då hjälper inga FILTRA-anläggningar. Tankförsprödning är problem i finska, östtyska och bulgariska ryskbyggda kärnkraftverk. Det är troligt att detsamma kommer att drabba oss. Så anses t.ex. försprödningen i Oskarshamnsreaktorema svårtolkad.

290 Särskilt yttrande

Vi bör vara beredda och andra terrorhandlingar på sabotage

mot kärnkraftverk mot kärnkraft- Utredningen finner att sabotage och andra terrorhandlingar verken inte har en så extremt att de bör hänföras till de s k låg sannolikhet restriskerna (sid. 61). Det fysiska skyddet bör alltså utökas. Utredningen påpekar att erfarenhevisar att anställda för ter av terrorhandlingar spelar en aktiv roll. Motiven och en anställd att vidta åtgärder mot den egna anläggningen kan uppkomma förstärkas under anställningstiden. En infiltration av detta slag kan förebyggas genom en effektiv personalkontroll. Kontrollen bör fortgå under anställmed en god personalvård. De förändringar i verkningen och kombineras samheten som blir följden av den planerade avvecklingen av kärnkraften kan komma att utsätta kärnkraftverken för påfrestningar i detta avseende. Personalomsättningen ökar sannolikt.” (sid. 222) Min slutsats av detta är att kärnkraften bör avvecklas så fort som möjligt. Den personalkontroll som är nödvändig i så farliga system är ytterst osympatisk.

Bilaga

A

i

Deltagare utredningens

arbetsgrupper

1 och

Utbildning Övning

Avdelningschef Sven Rune Frid, utredningens sekretariat (ordf) Avdelningsdirektör Bertil Enemo, rikspolisstyrelsen

Byrådirektör Kjell-Arne Jonsson, länsstyrelsen i Hallands län

Avdelningsdirektör John-Christer Lindhé, statens strâlskyddsinstitut Byråchef Enrico Lundin, statens räddningsverk Brandingenjör Bo Renheim, Svenska kommunförbundet

Avdelningsdirektör Lennart Österberg,

länsstyrelsen i Uppsala län

2 Information

Avdelningschef Roland Nilsson, utredningens sekretariat (ordf) Räddningschef Nils Andréasson, Svenska kommunförbundet Informationschef Sven Carlsson, statens strålskyddsinstitut Byrådirektör Ann-Marie Gustafsson. statens räddningsverk Informationschef Gunilla Wünsche, statens

kärnkraftinspektion

3 Hälso- och

sjukvård

Avdelningschef Sven Rune Frid, utredningens sekretariat (ordf) Sekreterare Hendry Andersson, Landstingsförbundet Sekreterare Yvonne Andersson, Svenska kommunförbundet Avdelningsdirektör J ohn-Christer Lindhé, statens strålskyddsinstitut Förvaltningschef Lennart Hallands Nilsson, läns landsting Avdelningsdirektör Ulla Wistrand. socialstyrelsen

292 Bilagor

4 Samband

F.d. landshövding Carl G Persson, utredningens ordförande F.d. avdelningschef Lars-Erik Freeman Avdelningsdirektör John-Christer Lindhé, statens strålskyddssinstitut Driftchef Claes Melén, SOS Alarmering AB Lena Tistad, utredningens sekretariat Avdelningsdirektör Räddningschef Torbjörn Wannqvist, Svenska kommunförbundet

5 Sanering

Johan Appelberg, utredningens sekretariat (ordf) Departementssekreterare Professor Karl Johan Johanson, Sveriges lantbruksuniversitet Laborator Judith Melin, statens strålskyddsinstitut

Avdelningsdirektör Lennart Österberg, länsstyrelsen i Uppsala län

6 Forskning

Johan Appelberg, utredningens sekretariat (ordf) Departementssekreterare Kanslichef Christer Hoel, skogs- och jordbrukets forskningsråd Professor Karl Johan Johanson, Sveriges lantbruksuniversitet Avdelningsdirektör Leif Moberg, statens strålskyddsinstitut

med verksamheten i

7 Samordning krig

Byråchef Lars Lång, statens räddningsverk (ordf) Kanslichef Göran Ekebjâr, Överstyrelsen för civil beredskap Avdelningsdirektör Rolf Hellman, statens strålskyddsinstitut.

Bilaga

B

Samhällets vid stora

åtgärder

kräver

olyckor

som

samordning

Bilagan innehåller en beskrivning i stora drag av ett antal tänkta fall. Förutsättningen är att rådet för räddningstjänst ännu inte har ombildats och alltså inte har några uppgifter vid samordningen av de olika organens åtgärder i samband med varje enskild olycka.

B. 1 Ett radioaktiva

utsläpp

av ämnen

från Barsebäcks kärnkraftverk

B.1.1

Händelseförlopp

En Söndagsmorgon i juli med regn och svag vind i riktning mot Lund inträffar en driftstörning i Barsebäcks kärnkraftverk. Störningen är av sådant slag att vakthavande utlöser ingenjören larm på nivån Haverilarm. Det innebär att räddningstjänstens organisation träder i funktion. Polisen spärrar av vägarna till kraftverket. Räddningskårerna i indikeringszonen sänder ut mätpatruller. Länsstyrelsen börjar att bemanna sin ledningscentral. Lokalradion informerar om det som har skett. Länsstyrelsen meddelar centrala -

organ -vbl.a. SSI och räddningsverket

och danska myndigheter. Kärnkraftverket har redan underrättat SKI. De centrala aktiverar myndigheterna sin lednings- eller sambandspersonal. Refår information geringen och flera statsråd beger sig till regeringskansliet. som efter ca en timme är så gott som fulltalig, Länsstyrelsens organisation, står i ständig kontakt med kärnkraftverket och vakthavande beslutsfattaren vid SKI. Det gäller framför allt att bedöma riskerna för att situationen skall förvärras. Två timmar efter störningen inträffar plötsligt en allvarlig försämring i läget. Temperaturen i reaktorn kan inte stiger snabbt. Driftpersonalen återställa kylningen och härden smälter efter ytterligare två timmar igenom reaktorbottnen.

294 Bilagor

beslutar i det kritiska läge som uppstår att utrymma Lödde- Länsstyrelsen samhällen och områdena fram till kärnkraftverket. Efköpinge och Kävlinge ter att ha kontrollerat säkerheten i elförsörjningen vid kärnkraftverket beordrar SKI att Barsebäcksverket skall stänga av den andra reaktorn. från massmedierna på Sydkraft, länsstyrelsen och centrala myn- Trycket digheter börjar bli stort. Länsstyrelsen lämnar de första myndighetsmeddelandena. Landshövdingen informerar i radio och TV. Regeringen förbereder ett uttalande och bedömer efter kontakter med länsstyrelsen och centrala vilka åtgärder som statsmakterna behöver vidta. myndigheter De radioaktiva ämnena från reaktorhärden kommer ut i inneslutningen. av reaktorbottnen åstadkommer en tryckvåg som får Genomsmältningen

i ledningen till filteranläggningen att brista. Ånga och gas

sprängblecket strömmar ut i filtret. Vattenångan kondenseras. Nästan hela mängden radioaktiva ämnen - framför allt Cesium, strontium och jod - fastnar på stenarna i filtret. De radioaktiva ädelgaserna leds efter sju-åtta timmar ut genom skorstenen Den radioaktiva intensiteten i dessa ämpå filteranläggningen. nen har emellertid minskat till 25 % av den ursprungliga under tiden i filtret och är inget hot mot människor. Mätpatrullerna påträffar inte någon markbeläggning som kan skada människor och miljö. radioaktiva ämnena finns efter haveriet i re- Mer än 90 % av de frigjorda En mindre del har stannat i filteranläggningen. En stor aktorinneslutningen. cirkulerar för att kyla den havemängd jod och cesium har lösts i vatten som rerade reaktorn.

B.1.2 Samhällets åtgärder

som fordras Länsstyrelsen har till uppgift att besluta om de skyddsåtgärder vid ett omfattande utsläpp och rekommenderar befolkningen längre bort i att stanna inomhus. Lantbrukare bör om möjligt hålla husvindriktningen inne. Länsstyrelserna i angränsande län underrättas och förbereder djuren kan komma att behövas. åtgärder som eventuellt i Malmöhus län håller en hög beredskap även under tiden Länsstyrelsen

fram till att filtret skall tas om hand. Åtgärderna i fältorganisationen anpas-

sas under denna tid till vad länsstyrelsen anser att läget kräver. Strålningsom innan omhändermätningar äger rum under de veckor som det blir fråga tagandet kan börja.

för central nivå

8.1.3 Arbetsuppgifter myndigheter på

De centrala organ som träder i funktion alldeles efter olyckan är framför allt

CI SKI, som gör de reaktortekniska bedömningarna och bl.a. anger riskerna för olika händelseförlopp och filtrets sätt att fungera; D SSI, som bedömer riskerna för skador i samband med de utsläpp som kan äga rum, organiserar mätverksamheten, analyserar värdena och ger besked till länsstyrelsen;

Bilagor 295

D Räddningsverket, som ger information om de resurser som finns på olika håll i samhället så att beredskapsorganisationen efter hand kan utökas; D Rikspolisstyrelsen, som förstärker polisen i länet med personal och utrustning (bl.a. helikoptrar) från andra delar av landet; D som bidrar

Överbefälhavaren, med de ytterligare förstärkningsresurser

som kan behövas, D SMHI, som ger väderprognoser; D Lantbruksstyrelsen, som bedömer riskerna för husdjuren och växtligheten och är beredd att rekommendera länsstyrelsen åtgärder; D

Vattenfall och de övriga kraftföretagen, som bedömer konsekvenserna för

elförsörjningen i landet; och D Socialstyrelsen, som bedömer den medicinska beredskapen och på begäran av sjukvårdshuvudmännen i Malmöhus län skaffar förstärkning.

Regeringen uttalar att samhället på alla sätt skall skydda befolkningen och om det behövs beslutar om att resurser skall ställas till myndigheternas förfogande. Regeringen informerar också regeringarna i andra länder. Efter något dygn börjar kraftföretaget och myndigheterna att diskutera hur filtret skall tas om hand och vilka skyddsåtgärder som detta kommer att kräva. De myndigheter som närmast kommer att beröras är SSI och SKI. Även de andra centrala myndigheterna kommer emellertid att behöva delta. kommer att behöva Regeringen ta ställning till frågor om t.ex. ekonomiska resurser och måste informera om hur den bedömer läget. Andra stater kommer att begära besked om vilka åtgärder som skall vidtas och eventuellt att lägga synpunkter på hur de skall utföras. Något större utsläpp av radioaktiva ämnen äger inte rum i samband med olyckan i kraftverket. Problemet är i stället hotet om ett utsläpp under tiden

fram till omhändertagandet av filteranläggningen. Den offentliga debatten

om hur detta skall gå till blir mycket häftig. Debatten kommer också i stor utsträckning att handla om vilka konsekvenser händelsen får för de övriga svenska reaktorerna. Att de radioaktiva ämnena fortfarande är kvar i filtret skapar en stor osäkerhet hos befolkningen i länet och på Själland. Mätningar äger rum under tiden fram till och under omhändertagandet. Kraven på information blir under denna tid mycket stora. Informationen måste vara grundad på allsidiga

bedömningar av vilka åtgärder som håller nere riskerna. Dessa bedömningar

fordrar kunskaper av det slag som i första hand SSI och SKI har. Mycket stor uppmärksamhet riktas mot länsstyrelsen, som svarar för de åtgärder som skall skydda befolkningen mot skador till följd av utsläpp som eventuellt inträffar. Det är svårt att bedöma hur länge det kan dröja innan kraftföretaget har

tagit hand om den skadade anläggningen. Beredskapsorganisationen kom-

mer emellertid under lång tid att få utföra

strålningsmätningar och ge infor-

mation.

296 Bilagor

B.2 En satellit med strålkällor ombord

störtar i Sverige

B.2.1 Händelseförlopp

En annan stat meddelar att en reaktordriven satellit med flera strålkällor ombord riskerar att störta i norra Europa inom två-tre dygn. Beskedet kommer till regeringen, som meddelar räddningsverket, SSI, SKI och FOA. underrättas. De förbereder sin räddningsorganisation och Länsstyrelserna varskor kommunernas räddningskårer och andra organ i länen. över västra Sverige. Efter ungefär två dygn går satelliten in i atmosfären - sprids inom ett om- Delar av satelliten många med mycket hög aktivitet- 6000 invånare Sveråde med omkring på gränsen mellan två län i mellersta rige. Området är omkring tio mil långt och sex mil brett.

i samband med olyckan B.2.2 Samhällets åtgärder

lokal och regional nivå Arbetsuppgifter på

Länsstyrelserna, räddningskårerna och polisen har beredskap och får veta att och väster om Mälaren. nedfallet har skett någonstans öster om Oslofjorden nedslagsområdet till Försvarsmakten kan genom flygmätningar avgränsa jordbruksslätterna i östra delen av Örebro län och västra delen av Västmanlands län. Genom flygmätningar i SGAB:s regi går det att relativt noga ange var de olika satellitdelarna finns. Länsstyrelserna i de båda länen svarar för deräddningstjänsten och leder de styrkor som får i uppgift att ta hand om beslutar vidare om spaningen efter eventuellt ytterlilarna. Länsstyrelserna gare delar och fragment.

central nivå

Arbetsuppgifter på

är De myndigheter som agerar på central nivå efter det första meddelandet D F OA, som söker bedöma riskerna för att nedslaget skall ske i Sverige och i så fall var delarna hamnar; D SSI, som bedömer konsekvenserna av strålningen och organiserar spa-

ning med flygplan; D SKI, som gör reaktortekniska bedömningar; på D Räddningsverket, som har uppgifter om de resurser för verksamheten marken som räddningsorganen behöver och ger information till länsstyrelserna och kommunernas räddningskårer; de polisstyrkor som skall D Rikspolisstyrelsen, som är beredd att förstärka kunna varna befolkningen och stänga av vägar m.m.; som bedömer riskerna för husdjuren och rekommen- D Lambruksstyrelsen, derar länsstyrelserna åtgärder - det gäller bl.a kontrollen av mjölken; och beredskapen. D Socialstyrelsen, som bedömer kraven på den medicinska

Bilagor 297

Regeringen är beredd att om det behövs för samordningen på central nivå att i efterforskningsfasen ta över ledningen av räddningstjänsten eller bestämma att en av de centrala myndigheterna skall leda den. En av svårigheterna när en satellit störtar är att i förväg bedöma var detta kommer att ske, så att befolkningen i området kan varnas och räddningsorganen har möjligheter att finna delarna. Lokaliseringen sker effektivast genom flygmätningar. En annan svårighet är att hitta och ta hand om alla de minsta fragmenten. För detta fordras lämplig skyddsutrustning åt personalen och transportbehällare.

B.2.3 Samhällets åtgärder efter sju dagar

Räddningsorganen har efter sju dagar hittat de allra flesta radioaktiva delarna från den störtade satelliten. Fortfarande kan det emellertid finnas en del fragment kvar på bl.a. åkrar och betesmark. Strålningsmâtningfrån flygplan och på marken fortsätter i vissa delar av det stora nedslagsområdet. Länsstyrelserna leder arbetet som i väsentlig utsträckning sker med de militära förbandens och räddningskårernas resurser. SSI är engagerat i mätningsverksamheten. Lantbruksstyrelsen bedömer att det fortfarande finns ett hot mot husdjuren som går ute. Lantbruksstyrelsen följer därför utvecklingen. Tidigare rekommendationer att hålla djuren inne gäller emellertid inte längre. Livsmedelsverket vidtar åtgärder för att få till stånd en kontroll av att slaktdjuren från nedslagsområdet inte har blivit bestrålade. Många människor i nedslagsområdet är oroliga och socialstyrelsen gör tillsammans med sjukvårdshuvudmännen bedömningar av de medicinska risker som föreligger.

B.2.4 Samhällets åtgärder efter 30 dagar

Räddningsorganen bedömer att samtliga delar och fragment nu har påträffats. Länsstyrelsen leder inte längre någon verksamhet. Lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket fortsätter emellertid att analysera situationen. Socialstyrelsen har tagit initiativ till en undersökning om konsekvenserna av den inträffade händelsen för människors psykiska hälsa.

B.3 Stora i mellersta

Översvämningar Sverige

B.3.1 Händelseförlopp

Efter en mycket snörik vinter i hela Sverige börjar snön i mitten av april mycket snabbt att smälta. Vattenståndet stiger på ett par dagar kraftigt i alla

Bilagor

vattendrag i ett stort område i mellersta Sverige. Många bostadshus och andra anläggningar blir isolerade. Den kraftiga vårfloden hotar bl.a. en rad broar. Samhällets räddningsorgan och enskilda håller på att förstärka, bygga fördämningar och länspumpa. Situationen förvärras på ett mycket drastiskt sätt när det efter några dagar i det redan drabbade området inträffar stora och långvariga skyfall. Flera dammar hotas. SMHI har varnat för den kraftiga vårfloden och det har funnits en beredskap inför händelseutvecklingen. Helt oväntade är emellertid de stora och långvariga skyfallen. Sjöar och vattendrag har inga möjligheter att ta emot de enorma vattenmassorna. SMHI förutser ingen lättnad inom de närmaste fyra-fem dagarna. stora områden ställs under vatten. Vägar och järnvägar blir av- Mycket skurna på allt fler ställen. Betydligt fler hus och anläggningar blir obrukbara. Stora störningar i elförsörjningen och teletrafiken inträffar också. Flera äldre dammar har brustit. Några människor omkommer i försöken att rädda sin egendom.

B.3.2 Samhällets under den första veckan

åtgärder

Samhällets åtgärder blir av många olika slag. Under det första dygnet handlar det i stor utsträckning om att E1 Undsätta människor i isolerade hus eller grupper av hus, föra bort dem som inte kommer att kunna bo kvar och förse andra med livsmedel; D Bygga fördämningar, föra undan egendom i särskilt utsatta lägen och bedöma vad som måste ske med husdjuren; E1 Reglera vattenföringen i den utsträckning som det är möjligt för att minska skadorna; E1 Bedöma konsekvenserna på några dygns sikt i vattensystem och planera de åtgärder som kommer att fordras; och ü Informera olika myndigheter, andra organ och befolkningen. Skyfallen ändrar förutsättningarna för de åtgärder som vårfloden först har krävt. De provisoriska fördämningarna brister. Det blir nödvändigt att Kommunikationerna kan inte sättas i bygga nya och längre försvarslinjer. stånd under tiden som vattnet stiger. Det kommer att fordras helt nya förbindelser. I några områden måste hela tätorter evakueras. Räddningsarbetet kan i det allt mer utsatta läget inte längre ske med de resurser som myndigheterna i de berörda fem länen själva förfogar över. Det är nödvändigt att föra över räddningspersonal och utrustning från övriga Sverige till de drabbade områdena. Under drygt en vecka förvärras läget. Även sedan vattnet därefter har börjat sjunka undan är påfrestningarna på människor och utrustning emellertid mycket stora under flera veckors tid. Tröttheten i organisationen tar efter hand ut sin rätt. Försörjningen med livsmedel hotas i vissa helt avskuma områden. Risken är stor att det även blir svårt att upprätthålla den allmänna ordningen.

Bilagor 299

B.3.3 Räddningsarbetets organisation

Lokal nivå Samhällets åtgärder är räddningstjänst. Det innebär att D Kommunernas räddningskårer till en början svarar för åtgärderna i varje kommun; D Räddningsledaren begär att andra organ skall medverka, bl.a. polisen, kommunens tekniska förvaltningar, socialförvaltningen, enskilda entreprenad- och transportföretag, kraftföretag, Vägverkets lokala förvaltning, militära förband, frivilligorganisationer av olika slag; G Lokalradion engageras i informationsverksamheten.

Det fordras en hög grad av samordning inom kommunen och ledningsarbetet blir krävande.

Regional nivå

Efter två dygn står det klart att insatsen kommer att bli långvarig. Resurserna inom länen måste fördelas så att de gör mest nytta. Det behövs en samordning också på regional nivå, vilket innebär att D Länsstyrelsen i de berörda fem länen tar över ledningen av räddningstjänsten; och E1 Länsstyrelsen utser räddningsledare och organiserar en stab. Även ledningsarbetet på regional nivå blir mycket krävande. Händelseförloppet berör praktiskt taget hela länen. Den regionala ledningen får hantera en stor mängd uppgifter och göra många bedömningar av lokala förhållanden.

Central nivå Efter något dygn sedan skyfallen har börjat står det klart att länsstyrelserna inte förmår att klara situationen med de resurser av olika slag som de själva förfogar över. Både människor och materiel börjar bli slitna. Länsstyrelserna tar kontakt med organ i andra län utanför det drabbade området. I det läget blir det uppenbart att det måste ske en samordning på riksnivå av bedömningar som gäller behoven i stort av resurser och hur dessa behov skall tillgodoses. Regleringen av vattenföringen berör i viss utsträckning förhållandena i flera län och behöver också samordnas. En rad sektorer i samhället blir berörda av bedömningarna. Det gäller i huvudsak följande myndigheter och andra organ: E1 Räddningsverket, som har uppgifter om alla resurser i samhället och kan besluta om att civilförsvarets utrustning och i viss mån personal skall användas;

Bilagor

D Överbefälhavaren, som dirigerar försvarsmaktens resurser till platser där

de gör mest nytta (bandvagnar, brobyggnadsmateriel, båtar, helikoptrar, transportflygplan m.m.); D Rikspolisstyrelsen; som förstärker med polispersonal och helikoptrar; D SMHI, som ger väderprognoser och gör bedömningar av tillrinningen i sjöar och vattendrag; D Vägverket, televerket och SJ, som organiserar om trafiken och reparerar i den utsträckning det går; D Socialstyrelsen som medverkar genom att förstärka sjukvården, bl.a. sjuktransportorganisationen;

D Vattenfall och de övriga kraftföretagen, som bedömer frågor om vattenfö-

ringen och ger besked till de lokala kraftförvaltningarna; D SOS Alarmering, som samordnar de olika SOS-centralerna så att de klarar den höga belastningen; D Sveriges Radio, som ser till att lokalradion har den uthållighet som behövs för att kunna ge information; och D Lantbruksstyrelsen, som bedömer vad som skall ske med husdjuren. besked om ersättningar till drabbade och att Regeringen ger preliminära myndigheterna får skaffa de resurser som fordras. De insatser som behöver göras fordrar mycket personal och i stor utsträck- Att föra dessa resurser till de utsatta områdena är till ning tung utrustning. Det behövs också underhåll, drivmedel, mycket stor del en transportfråga. inkvartering, utspisning och andra stödjande åtgärder. Om förstärkningarna skall ge den effekt som är syftet, måste alla de rörliga enheterna samverka. Detta fordrar övergripande bedömningar och en planering som snabbt gör klart för varje centralt organ vart de skall skicka sin personal och utrustning. De måste också få veta vilka resurser från andra organ som kommer att finnas i olika områden och hur de olika resurserna skall transporteras till insatsområdena. Det är viktigt att planeringen på central nivå av resurserna och hur de skall användas hela tiden kan hållas aktuell. Räddningsledaren i varje län måste regelbundet informera de centrala myndigheterna om läget, hur de nya resurserna används och vilka effekter de ger. Detta är nödvändigt för att de centrala organen skall kunna göra nya bedömningar och efter hand ändra sina dispositioner i den utsträckning som utvecklingen fordrar. Det behövs ett jämnt flöde av uppgifter som kan användas för kartläggningar av läget i olika delar av de drabbade områdena och därmed för besluten som olika centrala myndigheter fattar.

B.3.4 Samhällets åtgärder efter sju dagar

når efter sju dagar sin kulmen. En omfattande verksam-

Översvämningarna

har het pågår med resurser från hela landet. De centrala myndigheterna samma uppgifter som tidigare. Det stora problemet är nu att alla i ledningsblivit trötta och utarbetade. Det är betydligt svårare och fältorganisationen

Bilagor

än tidigare att hitta personal som kan lösa av de arbetsstyrkor som behöver vila. Regeringen överväger vilka ersättningar som skall utgå för skadorna och vilka ekonomiska resurser som det fortsatta arbetet fordrar.

B.3.5 Samhällets åtgärder efter 30 dagar

Vattnet har nu till största delen sjunkit undan. Mycket omfattande återställningsarbeten pågår sedan en tid. Kvaliteten på dricksvattnet har försämrats på många håll och allvarliga epidemier hotar. Räddningstjänstarbetet är avslutat och länsstyrelserna leder inte längre verksamheten. Kommunerna har tagit över ansvaret för återställningsåtgärderna. För lantbruksstyrelsen och livsmedelsverket är problemen fortfarande aktuella. De båda myndigheterna följer utvecklingen och ger rekommendationer till lantbruket, livsmedelsindustrin och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnden Vägverket, televerket och SJ håller på att reparera sina anläggningar och får hjälp av de militära förbanden.

Socialstyrelsen bedömer riskerna för epidemier och ger råd till sjukvårds-

huvudmännen och miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Socialstyrelsen samräder med livsmedelsverket.

B.4 Stort och

utsläpp

av

olja

kemikalier utanför svenska

kusten

B.4.1

Händelseförlopp

Två stora tankfartyg kolliderar en höstnatt i hög fart mellan Göteborg och Fredrikshavn. Det ena fartyget är lastat med olja, det andra med giftiga kemikalier. Stora mängder olja och kemikalier rinner ut i havet. Det blåser en västlig kuling och föroreningarna kommer under dagen som följer att nå Hallands- och Bohuskusterna. Ett av fartygen börjar brinna vid kollisionen. Det tar in vatten och sjunker efter ett par timmar. Svenska och danska helikoptrar räddar dem som är ombord. Det andra fartyget kan inte längre manövreras och driver mot den svenska kusten.

Bilagor

B.4.2 Samhällets i samband med olyckan åtgärder

lokal och regional nivå Arbetsuppgifter på

Bekämpningen av olja och andra skadliga ämnen till havs och i kustvattnen är en uppgift för kustbevakningen. Den regionala ledningen för västra Sve- Kustbevakningen förfogar över egna farrige svarar för räddningstjänsten. andra resurser i samhället. tyg och båtar men kan också disponera Om oljan och de skadliga ämnena kommer upp på land är det en uppgift för kommunens att ta hand om dem. Länsstyrelsen skall ta räddningskår om det fordras omfattande insatser som över ansvaret för räddningstjänsten berör flera kommuner.

på central nivå Arbetsuppgifter

Den centrala för kustbevakningen kan bestämma att den själv ledningen skall leda en insats. Kustbevakningens ledning kan spela på hela den egna konventioner att organisationen och har enligt internationella möjligheter få resurser även från andra länder - i det här fallet Danmark och Norge. kommer dessutom att kunna begära att andra Kustbevakningsledningen skall medverka med sina resurser. svenska myndigheter behöver samarbeta med är De myndigheter kustbevakningen och beräknar hur föroreningarna driver D SMHI, som gör väderprognoser i Kattegatt; D Sjöfartsverket, som bidrar med egna fartyg och medverkar med att bedömer hur den drivande tankern skall hanteras;

D Överbefälhavaren, som ställer militära resurser till förfogande;

D Räddningsverket, som ger information om de resurser för räddningstjänst som finns på olika håll i samhället.

som råder inte att Trots stora ansträngningar går det i den vädersituation hindra att stora mängder olja och kemikalier når kusten. Räddningstjänsten blir på det sättet en uppgift för de båda länsstyrelserna, som har tagit över ansvaret för ledningen och för räddningskårerna och andra lokala organ som dessa samarbetar med. De centrala som tidigare under händelseförloppet har medmyndigheter arbete kommer att bistå kommunerna och länsverkat i kustbevakningens styrelserna. Det blir emellertid fråga om andra resurser än tidigare grundgående båtar, lätta helikoptrar, handredskap av olika slag och betydligt mer

personal. I det nya läget kommer ytterligare myndigheter och andra organ att kunna medverka: med helikoptrar från andra polisdist- D Rikspolisstyrelsen, som förstärker rikt än de berörda; vilken kontroll som fordras av den fisk D Livsmedelsverket, som bedömer som förs i land och om det eventuellt är nödvändigt med något förbud mot försäljning av fisk som har fångats i Kattegatt;

Bilagor 303

EI Frivilligorganisationer av olika slag med personal för arbete av mer manuellt slag; och D Entreprenad- och transportföretag, som deltar med personal och maskiner.

I det saneringsskede som senare följer kommer statens naturvårdsverk att bedöma konsekvenserna för miljön av de olika metoder som saneringsorganen använder. En del åtgärder fordrar mycket stora resurser och det ankommer på regeringen att besluta om dessa. Regeringen kommer också att pröva frågor om ersättning till fisket.

B.4.3 Samhällets efter

åtgärder sju dagar

Nästan all olja och en hel del kemikalier har flutit i land. Kommunernas saneringsarbete har börjat. Kustvattnen är förgiftade, vilket har lett till en omfattande fiskdöd. Hela fisket efter Hallands- och Bohuskusterna hotas. Naturvårdsverket fortsätter att ge råd till de regionala och lokala myndigheterna. Livsmedelsverket och fiskeristyrelsen börjar att organisera en kontroll av den fisk som landas i västkusthamnarna.

B.4.4 Samhällets efter

åtgärder 30 dagar

Oljesaneringen pågår i stor skala efter hela kuststräckan i kommunernas kemikalierna regi. De giftiga har efter hand spätts ut i vattnet. Kontrollen av den fisk som förs i land kommer att finnas kvar under lång tid. Samma centrala myndigheter som tidigare är verksamma med rådgivning och kontroll av olika slag.

_› xmgäkäkøifå ?T4 ;ø-2331:11

i vgüicgåi

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

l. Rapport av den särskilde utredaren för granskning 34. Reformerad företagsbeskattning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stats- - Motiv och lagförslag. Del l. minister Olof Palme. C. - Expertmpponer. Del 2. Fi. . Beskattning av fámansföretag. Fi. 35. Reformerad mervardeskatt m.m. . integriteten vid statistikproduktion. C. - Motiv. Del l. Fasta Öresundsförbindelser. K. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi. . Samordnad lånsförvaltning. Del l: Förslag. C. 36. lnflationskorrigerad inkomstbeskattning. Fi.

\O®\IO\LI|_J›L›JN

. Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. C. 37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av . Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. utvecklingen. I. . UD:s presstjänst. UD. 38. Det nya skatteförslaget- sammanfattning av skatte- . Särskild inkomstskatt för utländska artister m.l1. Fi. utredningarnas betänkanden. Fi. 10. Två nya treåriga linjer. U. 39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartlägg- 11. Hushallssparandet - Huvudrapport från Spardelega- ning och bedömning. S. tionens sparundersökning. Fi. 40. Datorisering av tullrutinerrta - slutrapport. Fi. 12.Den regionala problembilden. A. 41. Samerätt och sameting. Ju. 13. Mångfald mot enfald. Del 1. A. 42. Det civila försvaret. Del l. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och Det civila försvaret. Del 2. FörfatmingstexL Fö. rättsfrágor. A. 43. Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. K. 15. Storstadstraftk 2 - Bakgrundsmaterial. K. 44.Översyn av vapenlagstifmingen. Ju. 16. Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektom. 45. Standardiseringens roll i EFTA/EG - samarbetet. l. Ft. 46. Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fo. Fö. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 47. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. S. 19. Regionalpolitikens förutsättningar. A. 48. Energiforskning för framtiden. ME. 20.Tullregisterlag m.m. Fi. 49. Energiforskning för framtiden. Bilagor. ME. 21.Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och 50. Stiftelser för samverkan. U. klor. ME. 51. Den gravida kvinnan och fostret- två individer. Om 22.Censurlagen - en modernisering av biografförord- fosterdiagnostik. Om sena aborter. Ju. ningen. U. 52. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer 23. Parkeringsköp. Bo. inom energisektorn. ME. 2A. Statligt finansiellt stöd? I. 53. Arbetstid och välfärd. 25.Rapporter till ñnansieringsutredningen. I. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. 26. Kustbevakningens roll i den framtida sjööver- Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. A. vakningen. Fi. 54. Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade 27.Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- ungdomar. S. na. U. SiFungerande regioner i samspel. A. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 56. Fiskprisregleringen och fiskeriadministrationen. JO. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning 57. D0 och Nämnden mot etnisk diskriminering inför 90-talet. U. - de tre första aren. 30. Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid 58. Undantagandepensionäremas ekonomi. S. tillsättning av professorstjänster. U. 59. Nominering av redovisningskonsulter. C. 3l. Statens mat- och provstyrelse. l. 60. Huvudbetänkande från 32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME alternativmedicinkommittén. S. 33. Reformerad inkomstbeskattning 61. Hälsohem. S. - Skatterefonnens huvudlinjer. Del l. 62. Alternativa terapier i Sverige. S. - Inkomst av kapital. Del 2. 63. Värdering av altemativmedicinska teknologier. S. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. 64. Kommunalbot. C. - Bilagor, expemapporter. Del 4. Fi. 65.Staten igeografin. A.

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

66. Begreppet krigsmateriel. UD. 67. Levnadsvillkor i storstadsregioner. SB. 68. Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. SB. 69. Storstadsregioner i förändring. SB. 70. Storstädemas arbetsmarknad. SB. 71.Ny bostadsñnansiering. Bo. 72.Värdepappersmarknaden i framtiden. Fi. 73.TV - politiken. U. 74. Forskningsetisk prövning. Organisation, information och utbildning. U. 7S.Et.isk granskning av medicinsk forskning. De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. U. 76. Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. S. 77. Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI / överkänslighet. S. 78. Statistikbilaga. Omfattning av ALLERG! / överkänslighet. S. 79. Storstadstxafik 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. K. 80.Förenklad handläggning hos HSAN m.m. S. 8l.Ny generalklausul mot skatteilykt. Fi. 82. Nedsättning av energiskatter. ME. 83.Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. ME. 84.Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. Bilagedel. ME. 85.Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompetens i freds- och higsorganisationen. Fö. 86. Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Fö.

Statens

offentliga utredningar 1989

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kommunikationsdepartementet

Levnadsvillkor i storstadsregioner. [67] Fasta Öresundsförbindelser. [4] Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. [68] Storstadsuafk 2 - Bakgrundsmaterial. [15]

Storstadsregioner i förändring. [69] Storstadstraftk 3 - Bilavgifter. [43] Storstademas arbetsmarknad. [70] Storstadstmftk 4 - Ytterligare bakgnindsmaterial. [79]

Justitiedepartementet

Finansdepartementet

Samerätt och sameting. [41] Beskattning av fâmansföretag. [2] Översyn av vapenlagstiftitingen. [44] Den gravida kvinnan och fostret- två individer. Om Särskild inkomstskatt för utländska artister mfl. [9]

fosterdiagnostik. Om sena aborter. [51] Hushâllsparandet - Huvudrapport fran Spardelegationens sparundersökning. [11]

Kosmadsutveckling och konkurrens i banksektom. [16]

Utrikesdepartementet Tullregisterlag m.m. [20]

UD:s presstjänst. [8] Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakningen. [26] Begreppet krigsmateriel. [66] Reformerad inkomstbeskatming - Skatterefonnens huvudlinjer. Del l. [33]

Försvarsdepartementet - Inkomst av kapital. Del 2. [33]

Risker och skydd för befolkningen. [17] - inkomst av tjänst_ lagtext och kommentarer. Del 3.

Det civila försvaret. Del 1. [42] [33] Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. [42] › Bilagor. expemapporter. Del 4. [33]

Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. Reformerad företagsbeskattning [46] - Motiv och lagförslag. Del l. [34] Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompetens i - Experuapporter. Del 2. [34]

freds- och krigsorganisationen. [85] Reformerad mervärdeskatt m.m. Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. [86] - Motiv. Del l. [35] - Lagtext och bilagor. Del 2. [35]

Socialdepartementet Inflationskonigerad inkomstbeskattning. [36]

Det nya skatteförslaget» sammanfattning av skatte- Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartläggning utredningamas betänkanden. [38] och bedömning. [39] Datorisering av tullmtinema - slutrapport. [40] Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. [47] Värdepappersmarknaden i framtiden. [72] Rätt till gymnasieutbildning för svart rörelsehindrade Ny generalklausul mot skatteflykt. [81] ungdomar. [54] Undantagandepensionäremas ekonomi. [58]

Huvudbetankande från altemativmedicinkommittén. Utbildningsdepartementet

[60] Vidgad etableringsfrihet för nya medier. [7] l-lälsohem. [61] Två nya treåriga linjer. [10] Alternativa terapier i Sverige. [62] Censurlagen - en modernisering av biografforordningen. Värdering av altemativmedicinska teknologier. [63] [22] Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. [76] Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI [överkänslig- [27] het. [77] Utbildningar för framtidens tandvård. [28] Statistikbilaga. Omfatming av ALLERGI [överkänslig- Samarbete lcring klinisk utbildning och forskning inför het. [78] i « n

gátmtiêlêisiäl.:

Förenklad handläggning hos HSAN m.m. [89]“,;.§t1 “ el» i ;j i* * “ i t. I

f. ;wave

å I. l ä i,

Statens 1989

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid Bostadsdepartementet

tillsättning av professorstjänst [30] Parkeringsköp. [23] Stiftelser för samverkan. [50] Ny bostadsñnartsiering. [71] TV - politiken. [73] Forskningsetisk prövning. Organisation. information och

Miljö- och energidepartementet

utbildning. [74] Etisk granskning av medicinsk forskning. Satt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och De forskningsetiska kommitteemas verksamhet. [75] kl0r.[2l] Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. [32] Energiforskning för framtiden. [48]

Jordbruksdepartementet Energiforskning för framtiden. Bilagor. [49]

Fiskprisregleringen och ñskeriadtninistzationen. [56] Det statliga energiforslcningsprogrammet - aktörer inom energisektorn. [52] Nedsättning av energiskatter. [82]

Arbetsmarknadsdepartementet

Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och Den regionala problembilden. [12] trafik. [83] Mångfald mot enfald. Del 1. [13] Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och Mångfald mot enfald. Del 2. trafik. Bilagedel. [84] Lagstiftning ochrättsfrâgor. [14] Regionalpolitikens förutsättningar. [19] Arbetstid och välfärd. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. [53] Fungerande regioner i samspel. [55] DO och Nämnden mot etnisk diskriminering - de tre första aren. [57] Staten i geografm. [65]

Industridepartementet

Statligt finansiellt stöd. [24] Rapporter ull ñnansietingsutredningen. [25] Statens mät- och provstyrelse. [31] Utländska förvärv av svenska företag - en studie av utvecklingen. [37] Standardiseringens roll i EFTA/EG - samarbetet. [45]

Civildepartementet

Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister Olof Palme. [l] integriteten vid statistikproduktion. [3] Samordnad länsförvaltrting. Del l: Förslag. [5] Samordnad länsförvalttting. Del 2: Bilagor. [6] SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18] Nominering av redovisningskonsulter. [5Q].________________ Kommunalbot. [64]

KUNGL. BtBL.

1509 -12-1 5

s