Förtidspension och rörlig pensionsålder

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

ooh

förtidspension

rörlig pensionsålder

Betänkande av pensionsheredningen Stockholm 1989

L m] ,ga v. 1-* x» .w

Statens offentliga utredningar WE? 1989:101

g

Socialdepartementet

och

Förtidspension

rörlig pensionsålder

Betänkande av

Bgnsionsberedningen

Stockholm 1989

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981 - 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr. 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/ 763 22 20 Telefon 8°-12°° (externt och internt) 08/763 10 05 12°”- l6°° (endast internt)

Produktion Libergraf Omslag Libergraf/ Design ISBN 91-38-10453-9 ISSN 0375-250X Svenskt Tryck Stockholm 1990 030064

SOU 1989: 101

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Genom beslut den 18 oktober 1984 bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté socialdepartementet med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor inom den allmänna pensioneringen. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 16 november 1984 statssekreteraren Sture Korpi såsom ordförande. Under arbetet med föreliggande betänkande har som ledamöter medverkat f.d. riksdagsledamoten Gösta Andersson (c), riksdagsledamöterna Ingegerd Elm (s) och Doris Håvik (s), landstingsrådet Bo Könberg (fp), f.d. riksdagsledamoten Karin Nordlander (vpk), 1:e vice talmannen Ingegerd Troedsson (m) och förbundsordföranden Bertil Whinberg (s).

Som sakkunniga har medverkat budgetchefen Inga-Britt Ahlenius (finansde-

partementet), docenten Villy Bergström, direktören Jan Bröms (SACO/SR), förbundssekreteraren Bo Bylund (LO), kanslichefen Alf G Ericsson (Handikappförbundens Centralkommitté), avdelningschefen Tor Eriksen (RFV), utredningssekreteraren Gunn Franzén Ljung (TCO), departementsrådet Svante

Holgersson (socialdepartementet), sektionschefen Hans Horn af Rantzien

(Svenska kommunförbundet), f.d. förbundsordföranden Erik Jonsson (Sveriges

Pensionärsförbund), kanslirådet Inga-Britt Lagerlöf (arbetsmarknadsdeparte-

mentet),förbundsordförandenLarsSandberg(PensionärernasRiksorganisation)

och direktören Inge Svensson (SAF). Som experter har medverkat departementssekreteraren Lena Andersson

(finansdepartementet), utredningssekreteraren Karin Lund (LO), direktören

Anders Harald Mårtensson 1:e Modig (SAF), ombudsmannen (SACO/SR), ombudsmannen Olle Olsson (TCO), byråchefen Edward Palmer (RFV) och departementssekreteraren Bengt Sibbmark (socialdepartementet). Sekreterare i kommittén har varit hovrättsrädet lars Göran Abelson, avdelningsdirektören Gudrun Ehnsson, enhetschefen Håkan Walander och hovrättsassessorn Ulla Wallén. Under arbetet med detta betänkande har sekretariatet i vissa delar biträtts av experten Edward Palmer och av departementssekreteraren Susanne Johansson, arbetsmarknadsdepartementet. På kommitténs uppdrag har försäkringsrättsrådet Marie-Louise Berg gjort en särskild undersökning om försäkringsöverdomstolens rättstillämpning beträffande förtidspension för äldre försäkrade. Kommittén har antagit namnet pensionsberedningen. Beredningen har tidigare överlämnat betänkandena (SOU 1986:47) Deltidspension, (SOU 1987:55) Efterlevandepension och (SOU 1989:58)

ekonomi. Dessutom har utgetts expertrapporten Undantagandepensionärernas 1988:57) Pensionssystemets stabilitet. (SOU beträffande de s.k. 58,3-årspensioneringarna har Uppdraget enligt direktiven 1988 till - utan beredningen fullgjort genom att i december regeringen ställningstagande - överlämna en inom sekretariatet utarbetad promemoria. Beredningen får härmed överlämna betänkandet (SOU 1989: 101) Förtidspension och rörlig pensionsålder. I betänkandet redovisas överväganden och förslag ifråga om förtidspensioneringen och reglerna för rörlig pensionsålder inom det allmänna pensionssystemet. Bo Könberg. Särskilda yttranden har Reservation har avgetts av ledamoten lämnats av ledamöterna Gösta Andersson, Bo Könberg och Ingegerd Troedsson, de sakkunniga Gunn Franzén Ljung, Hans Horn af Rantzien, Erik Jonsson Anders och Olle Olsson. och Inge Svensson samt experterna Modig fortsätter sitt arbete och avser att i ett kommande huvud- Beredningen betänkande behandla återstående delar av utredningsuppdraget. Stockholm i december 1989

Sture Korpi

Gösta Andersson Ingegerd Elm Doris Håvik

Bo Könberg Karin Nordlander Ingegerd Troedsson

Bertil PVhinberg /Lars Göran Abelson

Gudrun Ehnsson Håkan Walander

Ulla Wallén

Innehåll

Sammanfattning

Författningsförslag 19

I BAKGRUND

Inledning 27

1.1 Beredningens uppdrag 27 1.2 Uppläggningen av arbetet 30

2 Gällande

regler 33

2.1 Den allmänna pensioneringen 33 2.1.1 Inledning 33 2.1.2 Folkpension 33 2.1.3 Särskilda förmåner inom 36 folkpensioneringen 2.1.4 Försäkringen for tilläggspension (ATP) 37 2.1.5 Delpension 41

2.1.6 Finansiering m.m. 42

2.1.7 Beskattning av pensionsförmåner 42 2.2 Arbetsmarknadssektorn 44 2.2.1

(STP) 2.3.5

Avtalsgruppsjukförsäkring (AGS) 57

Avgångsersättningar och trygghetsfonder 57

3 Bakgrund och tidigare behandling 61

3.1 Bakgrund till nuvarande inom den allmänna regler pensioneringen 61 3.1.1 fram t.o.m.

Utvecklingen lagen (1962:381) om

allmän försäkring 61 3.1.2 Vidgad rätt till förtidspension 62 3.1.3 1976 års pensionsreform 65 3.1.4 Senare ändringar 67 3.2 Tidigare överväganden 67 3.2.1 Äldrearbetskommittén 67

6 Innehållsförteckning

3.2.2 1984 års lagstiftning om vissa trygghetsfrågor 70 för äldre arbetstagare år 1984 74 3.2.3 Riksförsäkringsverkets utvärdering 76 3.2.4 RehabiIiteringsberedningen

Statistiska om och

uppgifter pensionstagare

kostnader 79 79

4.1 Ålderspension

82 4.2 Förtidspension av antalet 82 4.2.1 Utvecklingen förtidspensioner 4.2.2 Kostnader 87 4.2.3 Medicinska orsaker till förtidspensionering 88 89 4.2.4 sjukskrivning före förtidspensionering 90 4.2.5 Förtidspensionering och yrke 91 4.3 Delpension totalt år 1988 i åldrarna 60-64 år 92 4.4 Antal pensionstagare och arbetskraftsutveckling 94 4.5 Befolkningsutveckling 96 4.6 Avtalsförsäkringarna Antal försäkrade 96 4.6.1 4.6.2 98 Pensionsutbetalningar och fonder 98 4.6.3 Premier, kapitalavkastning

Nuvarande för bedömning av rätt principer

till förtidspension

101 5.1 Inledning 101 5.2 Allmänna förutsättningar till försäkrade i allmänhet 102 5.3 Förtidspension till äldre förvärvsarbetande 115 5.4 Förtidspension skäl 121 5.5 Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga

De äldres situation inför 123

pensioneringen

123 6.1 De äldre i arbetskraften i åldern 55-64 år 123 6.1.1 Arbetskraftsdeltagandet 6.1.2 sjunker markant vid Arbetskraftsdeltagandet 65 års ålder 126 i åldern 65-74 år 127 6.1.3 Arbetskraftsdeltagandet 128 6.1.4 Internationellajämförelser till förvärvsarbete hos äldre 131 6.2 Inställningen Äldres hälsosituation 137 6.3

Samhällsekonomiska 143

aspekter

143 7.1 Inledning före 60 års ålder 144 7.2 Hälsa och pensionering 145 7.2.1 Arbetshandikapp 146 7.2.2 Ålder som handikapp En överblick över några viktigare mekanismer som 147 ligger bakom pensionsbeslutet från arbetskraften och dess kostnader 150 7.4 Förtidspensionering 7.4.1 av förtidspensioneringen sedan Utvecklingen början av 1970-talet

Innehållsförteckning

7.4.2 Produktionsbortfall till följd av förtidspensionering 153 7.5 Sysselsättning bland de äldre 157

II BEREDNINGENS ÖVERVÄGANDEN

OCH FORSLAG

Allmänna överväganden 163

8.1 Inledning 163 8.2 Allmänt om syftena med och utfallet av systemet för rörlig pensionsålder 164 8.3 Utvecklingen under senare år och framöver 166 8.4 Utgångspunkter 169 8.5 Våra allmänna bedömningar 170

Rörlighet uppåt 177

9.1 Grundläggande överväganden 177 9.2 Hinder mot och incitament till förvärvsarbete efter 65 års ålder 179 Regler i det allmänna pensionssystemet m.m. 183 9.3.1 Nuvarande bestämmelser 183

9.3.2 överväganden och förslag 184

9.4 Avgångsskyldighet och anställningsskydd 187

9.4.1 Gällande bestämmelser 187 9.4.2 Bakgrund till nuvarande i LAS 190 regler

9.4.3 överväganden och förslag 193

10 Förtida av 197

uttag ålderspension

10.1 Gällande bestämmelser 197 10.2 Våra överväganden och slutsatser 197 10.3 Halvt förtida uttag av ålderspension i kombination med halv förtidspension 200 10.3.1 Bakgrund 200 103.2 Våra överväganden och förslag 201 11

Förtidspensioneringen 205

11.1 Inledning 205 11.2 Våra allmänna synpunkter 206 11.3 Förtidspension till försäkrade i allmänhet 212 11.4 Förtidspension till äldre förvärvsarbetande 220 11.4.1 Regelsystemet och tillämpningen av detta 220 11.4.2 Våra överväganden och förslag 221 Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl 224 11.5.1 Inledning 224 11.5.2 Grundläggande 225 överväganden 11.5.3 Våra överväganden och förslag 226 12 till vid

Möjligheter ersättning frivillig avgång

i förtid från arbetsmarknaden 229 12.1 Inledning 229 12.2 Allmänna synpunkter 230

Innehållsförteckning

12.2 Allmänna 230 synpunkter 232 12.3 Olika möjligheter till avgränsning 12.4 Våra sammanfattande och slutsatser 236 överväganden 12.4.1 236 Skiss till s.k. arbetspension 12.4.2 237 Kostnadsaspekter 12.43 Slutsatser 243

13 Pensionstillskott vid övergång från förtids-

till 247

pension ålderspension

13.1 Gällande 247 regler och bakgrund 13.2 Värt uppdrag 13.3 249 Tidigare behandling och slutsatser 249 13.4 Våra överväganden

14 mellan svensk ATP-pension och Samordning utländsk i anledning av invaliditet pension

eller dödsfall 257 14.1 257 Inledning 14.2 257 Regler i Sverige och i andra länder 14.2.1 257 Sverige 14.2.2 Andra länder 258 14.3 262 Konventionslösningar 14.4 263 EG-aspekter 265 14.5 Våra överväganden och slutsatser

15 271

Specialmotivering

15.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) 271 om allmän försäkring

15.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd 273

Reservation och särskilda 275

yttranden

A Översikt över regler i några andra

Bilaga

länder 281

B i åldrarna 55-64 år

Bilaga Förtidspension

rätts-

Försäkringsöverdomstolens

åren 1982-1985 305

tillämpning

SOU 1989: 101

Sammanfattning

Allmänna

synpunkter

Under första hälften av 1970-talet genomfördes en rad reformer på den allmänna pensioneringens område. Under decenniets första år vidgades möjligheterna till förtidspension, i synnerhet för äldre försäkrade. Personer i åldern 60-64 år som var varaktigt arbetslösa fick också rätt till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder. Den 1 juli 1976 sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år. Samtidigt infördes ökade möjligheter till en rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder. Genom reglerna om förtida och uppskjutet uttag av hel eller halv ålderspension från folk- och tilläggspensioneringen bereddes försäkrade möjlighet att efter eget val börja uppbära ålderspension tidigast från 60 års ålder eller att skjuta upp uttaget av sådan

pension längst till 70 års ålder. Framför allt innefattade reformen delpen-

sionsförsäkringen, som ger möjlighet till en stegvis nedtrappning av arbetsinsatsen mellan 60 och 65 års ålder och därigenom en mjuk övergång från förvärvsarbete till ålderspension. Enligt våra direktiv åligger det oss att göra en samlad genomgång av erfarenheterna av reglerna inom det allmänna pensionssystemet. I uppdraget har ingått bl.a. att överväga om nuvarande system för rörlig pensionsålder är tillfredsställande och om regelsystemet har en ändamålsenlig lagteknisk och administrativ utformning. I anslutning därtill har vi ålagts att pröva möjligheterna att tillskapa ett system för ersättning vid frivillig avgång från arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsåldern. I detta betänkande redovisar vi våra överväganden och förslag beträffande reglerna för rörlig pensionsålder inom den allmänna försäkringen. Vi behandlar här också förtidspensioneringen från en mer allmän synpunkt. Härutöver tar vi upp två särskilda frågor, som avser dels storleken av pensionstillskottet till tidigare förtidspensionärer efter övergången till ålderspension, dels samordningen mellan svensk ATP-pension och utländsk pension med anledning av bl.a. invaliditet. I ett tidigare betänkande, (SOU har vi 1986:47) Deltidspension, redovisat resultatet av vår översyn av delpensionsförsäkringen. Den delen av regelsystemet för rörlig pensionsålder tar vi därför inte upp i detta betänkande. I våra allmänna överväganden (kapitel 8) konstaterar vi att den allmänna pensioneringen i dag inrymmer ett betydande mått av rörlighet i fråga om pensioneringstidpunkten. Som övergripande syften bakom hela det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder ligger att pensionsreglerna skall medge flexibilitet i fråga om pensioneringstidpunkten och inom rimliga gränser tillgodose individuella önskemål och behov beträffande tidpunkt för övergång

till pension. Ett annat sådant generellt syfte kan sägas vara att pensioneringen

Sammanfattning

skall kunna anpassas till skilda individers arbetsförmåga och hälsotillstånd och till individuella förändringar härvidlag. I fråga om av det nuvarande kan konstateras att

utfallet regelsystemet

delpensioneringen utnyttjats i relativt stor utsträckning medan möjligheterna inte har kommit till förtida och uppskjutet uttag av hel eller halv ålderspension i någon högre grad. Vidare kan konstateras att antalet till användning nybeviljade förtidspensioner ökat betydligt under senare år, även i yngre åldrar. valfrihet som beträffande de andra pensionsformerna finns Någon motsvarande emellertid inte när det gäller förtidspensioneringen. Den valfria rörligheten inom pensionssystemet har således i stort sett varit begränsad till åldern 60- 64 år. En väsentlig utgångspunkt för våra överväganden är att det också i fortsättningen måste ñnnas en generell pensionsålder såsom en gräns för när en oreducerad ålderspension tidigast kan tas ut utan att förutsätta någon prövning i fråga om förvärvsinkomster eller arbetsförmåga. I en situation där förtidspensioneringen ökar och det inom vissa branscher i näringslivet är många som på grund av utslitning och ohälsa inte kan arbeta fram till 65 års ålder kan det inte vara aktuellt att generellt höja den nuvarande allmänna pensionsåldern 65 år. Denna bör alltså ligga fast. Målet bör enligt vår mening i stället vara att få till stånd en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern, som i dag är 62 år. Detta bör i första hand ske genom en minskning av förtidspensioneringen. Trots att medellivslängden successivt har ökat och äldre allmänt sett har bättre hälsa än tidigare, är det många förvärvsarbetande som slås ut från arbetslivet till följd av utslitning och hälsoproblem. Detta betyder att de inte för pensionering utan måste har något egentligt val i fråga om tidpunkten lämna arbetslivet med förtidspension innan de uppnått den ålder då möjligheter till en rörlig pensionsålder står till buds. Lösningar på dessa problem kan inte sökas inom pensionssystemets ram. Härför krävs förebyggande åtgärder för att till olika individers förändra arbetsmiljön och för att anpassa arbetslivet

förutsättningar. Även åtgärder för rehabilitering är väsentliga. Att alla inte kan

ta till vara de valmöjligheter som erbjuds utgör emellertid inte något skäl för att inte tillgodose de önskemål och behov som finns av en flexibel pensionering, iden mån detta kan ske inom ramen för vad som är samhällsekonomiskt och statsfinansiellt godtagbart. Vår allmänna bedömning är att de syften som ligger bakom det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder i stora delar har blivit uppfyllda. önskemålen om flexibilitet, om anpassning till olika individers arbetsförmåga och hälsotillstånd och om en mjuk övergång från arbete till ålderspension synes vara väl med den nuvarande Erfarenheterna från tillgodosedda regelutformningen. tillämpningen av detta system måste i huvudsak betecknas som goda. Några mer uttalade problem synes inte ha uppkommit från administrativ synpunkt med de nuvarande vad reglerna för rörlig pensionsålder. Inte heller har, enligt vi erfarit, dessa gett upphov till några egentliga svårigheter i samordningshänseende. Vi har med hänsyn till det sagda inte funnit det påkallat att nu lägga fram förslag till några mer genomgripande förändringar av det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder. Detta bör enligt vår mening i sina huvuddrag kvarstå

SOU 1989: 101 Sammanfattning 11

oförändrat. Detta innebär bl.a. att någon ändring av åldersgränserna 60 resp. 70 år nu inte är motiverad.

Rörlighet uppåt

Även om det nuvarande regelsystemet för rörlig pensionsålder i stort måste anses tillfredsställande finns det ett hänseende i vilket det i praktiken kommit till användning i liten utsträckning. Det gäller rörligheten uppåt inom pensionssystemet (kapitel 9). Ett av syftena med 1976 års pensionsreform, nämligen att öka möjligheterna för äldre att vara kvar i arbetslivet efter den allmänna pensionsåldern, har därmed kommit att förverkligas i enbart mycket liten, om ens i någon, utsträckning. Såväl i individens som i samhällets intresse är det önskvärt att de som kan och vill också skall ha möjlighet att fortsätta arbeta efter 65 års ålder. Ju fler som kan delta i arbetslivet, desto större kan den ekonomiska tillväxten bli. Med ett ökat arbetsutbud underlättas en fortsatt expansion av produktionen av varor och tjänster och därmed även av den materiella välfärden i samhället. Mot bakgrund bl.a. av att medellivslängden successivt har ökat och att hälsosituationen för äldre allmänt sett har förbättrats, torde man kunna räkna med att intresset hos många äldre för förvärvsarbete i någon form efter fyllda 65 år kan komma att öka i framtiden. Vi har funnit att åtskilliga faktorer verkat återhållande för de försäkrade att uppskjuta uttaget av pension och allmänt sett negativt påverkat såväl viljan som möjligheterna för de försäkrade att fortsätta förvärvsarbeta efter fyllda 65 år. Dessa hänför sig i princip inte till utformningen av reglerna inom det allmänna pensionssystemet. De faktorer som ligger bakom svårigheterna för äldre att stanna kvar i förvärvslivet avser i stället främst sådana områden där arbetsmarknadens parter har ett avgörande inflytande. Av stor vikt är här de regler om skyldighet att avgå från anställningen vid uppnådd pensionsålder som finns i kollektivavtal. Av viss betydelse torde också vara tjänstepensionssystemens utformning och de marginaleffekter som kan uppkomma för pensionstagaren vid fortsatt förvärvsarbete. Inte minst viktiga härför har varit de attityder som allmänt sett funnits till äldre som arbetskraft. Vid diskussioner om en rörlig pensionsålder har frågan om äldres förvärvsarbete tidigare ofta kopplats samman med spörsmålet om åtgärder för att komma till rätta med problemet med arbetslöshet, speciellt bland unga. önskemålet att lämna plats för unga i arbetslivet har anförts som ett argument för att äldre inte bör förvärvsarbeta. Detta har bidragit till en negativ attityd till de äldre som arbetskraft såväl bland arbetsgivare som hos arbetstagarna själva. Dessa attityder torde emellertid nu vara på väg att ändras bla. mot bakgrund av den ökade efterfrågan på arbetskraft generellt sett. Det är väsentligt att understryka att antalet arbetstillfällen som skall delas inte är en gång för alla givet. I stället finns en tendens att utbudet och efterfrågan på arbetskraft på längre sikt anpassas till varandra. Att fler äldre förvärvsarbetar leder alltså i ett samhällsekonomiskt perspektiv i sig inte till att arbetslösheten bland yngre påverkas. Vi vill framhålla betydelsen av åtgärder i attitydpåverkande och opinionsbild-

12 Sammanfattning

ande hänseende. I syfte att förstärka de förändringar som här redan inletts har vi gjort en genomgång av vilka konkreta åtgärder som kan vara av

redovisar vi resultaten av denna genom-

betydelse att föreslå. I betänkandet gång. Vi föreslår en något större förhöjning av pensionsbeloppet vid uppskjutet uttag av folk- och tilläggspension än vad somgäller i dag. Påslagsfaktorn föreslås således höjd från 0,6 till 0,7 % per månad. Detta ryms, enligt beräkningar som vi gjort, inom ramen för vad som är försäkringsmatematiskt neutralt. Vidare föreslår vi att åldersgränsen i 33 § lagen ( 1982:80) om anställningsskydd höjs från 65 till 67 år. Innebörden härav är att den enskilde enligt lagen fortsätta förvärvsarbeta fram skall ges rätt att med bibehållet anställningsskydd till 67 års ålder. Av olika skäl har vi valt att föreslå att det även i fortsättningen skall vara möjligt att i avtal reglera tidpunkten för avgångsskyldigheten. En utgångspunkt för vårt ställningstagande att inte förorda tvingande lagstiftning i detta hänseende är att vi förutsätter att avtalen så långt det är möjligt ändras så att de ansluter till den föreslagna lagändringen. Skulle det emellertid senare visa sig att denna förutsättning brister och att förslaget inte blir förverkligat i praktiken, bör prövas ytterligare åtgärder, däribland även tvingande lagstiftning trots de invändningar som kan riktas däremot.

Förtida uttag av ålderspension

Erfarenheterna från tillämpningen av reglerna för förtida uttag mellan 60 och 65 års ålder av hel eller halv ålderspension från folk- och tilläggspensioneringen (kapitel 10) visar att de i praktiken har kommit till användning i relativt liten omfattning (3% av de försäkrade i aktuell åldersgrupp år 1988). Det huvudsakliga skälet till detta torde vara att pensionen vid ett sådant uttag blir lägre än eljest (den reduceras med 0,5 % för varje månad som den tas ut i förtid) och att denna minskning är livsvarig. Härtill kommer att kommunalt bostadstillägg inte utbetalas vid ett förtida uttag av ålderspension. Syftet med reglerna är att bidra till flexibiliteten i fråga om pensioneringstidpunkten och att tillgodose individuella önskemål i detta avseende. Även om det är få som använder sig av möjligheten, utgör den enligt vår bedömning ett värdefullt inslag i systemet med rörlig pensionsålder. Möjligheten bör därför finnas kvar också för framtiden. Några ändringar av de nu gällande reglerna är inte motiverade. Detta betyder bl.a. att den nuvarande reduktionsfaktorn 0,5 % per månad, som även i dagens läge är i stort sett väl awägd från försäkringsmatematisk synpunkt, bör gälla också fortsättningsvis. Däremot föreslår vi den ändringen att det i fortsättningen skall vara möjligt för försäkrade att samtidigt uppbära både förtidspension och ålderspension. härtill skall clock begränsas till att avse enbart en kombination av Möjligheten halv förtidspension och halv ålderspension.

SOU 1989: 101 13 Sammanfattning

Förtidspensioneringen

Syftet med förtidspensioneringen (kapitel 11) är i första hand att bereda ekonomisk trygghet åt personer som på grund av att hälsan och arbetsförmågan sviktar inte har möjlighet att kvarstanna i arbetslivet eller kan arbeta i enbart begränsad omfattning. För de människor som sålunda blir beroende av den är förtidspensionen en viktig social förmån. Det är uppenbart att de möjligheter som i dag finns till förtidspension av medicinska skäl måste finnas kvar också fortsättningsvis. Under senare tid har emellertid skett en utveckling på förtidspensioneringens område som inneburit att antalet nybeviljade pensioner har ökat betydligt, även i yngre åldrar. Antalet har gått upp från 40 000-45 000 per år under början av 1980-talet till 54 000 år 1988. Sistnämnda år var det totalt närmare 350 0()0 personer som uppbar förtidspension eller sjukbidrag. I åldersgruppen 60-64 år är det ungefär en tredjedel av alla som nu erhåller någon av dessa förmåner. Utvecklingen på förtidspensionsområdet inger betänkligheter från såväl mänskliga som samhällsekonomiska utgångspunkter. Det är enligt vår mening en mycket angelägen uppgift att bryta den pågående utvecklingen och att motverka den utslagning av framför allt äldre människor från arbetslivet som äger rum. Av primär betydelse här är insatser för att förbättra arbetsmiljön och för att förändra arbetslivet även i andra hänseenden. Av stor vikt är även åtgärder i rehabiliterande syfte för att hjälpa människor att stanna kvar eller återgå i förvärvsarbete. Vi framhåller vikten av insatser i dessa hänseenden och understryker särskilt betydelsen av mer aktiva insatser för tidig och samordnad rehabilitering. De lösningar som erfordras för att komma till rätta med problemen på förtidspensionsområdet torde sålunda i främsta rummet stå att finna genom insatser utanför det allmänna pensionssystemet. I fråga om detta system är en grundläggande tanke bakom våra den överväganden s.k. arbetslinjen. Innebörden av den är att aktiva åtgärder för att ge människor arbete eller utbildning liksom arbetsförberedande insatser i övrigt prioriteras framför passiva utbetalningar av kontantstöd. Denna arbetslinje bör vinna insteg inte bara som hittills på arbetsmarknadssektorn utan också på socialförsäkringens område, således även i fråga om förtidspensioneringen. Detta innebär att strävandena i all den utsträckning som är möjlig bör inriktas på att ge människor aktiv hjälp till att behålla eller komma tillbaka till arbetsgemenskapen. Först om det står helt klart att detta är omöjligt, bör förtidspension (eller sjukbidrag) kunna komma i fråga. Det är därför väsentligt att det i varje enskilt fall mycket noga prövas vad som är bäst för den enskilde, arbete eller pension. Har den enskilde någon arbetsförmåga i behåll, bör alla möjligheter tas till vara för att den enskilde skall kunna utnyttja denna. Några skäl att i grunden ifrågasätta de nuvarande reglerna för rätt till förtidspension av medicinska skäl till försäkrade i allmänhet har vi inte funnit föreligga. De nu gällande huvudvillkoren bör kvarstå oförändrade. Däremot finns enligt vår mening anledning att uppmärksamma den praktiska tillämpningen av regelsystemet. Här föreligger i dag rätt stora regionala variationer orsakade bl.a. av att man på olika håll i landet har ett skiftande

14 SOU 1989: 101 Sammanfattning

synsätt i fråga om t.ex. krav på den medicinska grunden och betydelsen av sociala och arbetsmarknadsmässiga faktorer. Insatser bör här göras, bl.a. i form av förbättrad för att försöka få till stånd en situation där man kan utbildning, vara förvissad om att lagstiftningens syften förs ut i praktiken och att man har en tillämpning som är enhetlig över hela landet. Vi pekar också på betydelsen av att villkoren om sjukdom e.d. och om samband mellan denna medicinska faktor och bortfallet av förvärvsinkomst upprätthålls samt att utredningen i enskilda ärenden är tillräckligt omfattande och djupgående. Av vikt är också att det i praktiken verkligen sker en prövning av den försäkrades möjligheter att bereda sig inkomst gentemot alla arbeten som kan komma i fråga. En mycket väsentlig roll har här arbetsmarknadsmyndigheterna, på vilka bör kunna ställas större krav än hittills. Förtidspensioneinstrument, att tillgripa ringen får inte tjäna som ett arbetsmarknadspolitiskt vid t.ex. vikande sysselsättning, utan bör tillämpas enhetligt under skiftande Vid bedömningen av en försäkrads arbetsförmåga konjunkturförhållanden. bör i framtiden läggas mindre tonvikt vid arbetslöshet än vad som i dag ofta sker i praktiken. Detta bör gälla även beträffande personer som kommit upp av att krav ställs inte bara i 50-55 års ålder. Vi pekar också på angelägenheten på försäkringskassorna och andra myndigheter utan också på de försäkrade själva, när det gäller åtgärder för bl.a. rehabilitering och arbetsprövning. I betänkandet behandlar vi också frågor om rätten till förtidspension för den nedre för nivåerna för egenföretagare, åldersgränsen pensionsrätt, den s.k. 90-dagarsregeln, möjligheten till s.k. vilande förtidspenförtidspension, sion och reglerna för uppföljning och kontroll. Vi framför här vissa synpunkter men lägger inte fram några förslag till regeländringar. för I fråga om äldre förvärvsarbetande gäller sedan år 1970 särskilda regler rätten till förtidspension. Innebörden av dessa är att mildare krav uppställs på den medicinska och att det inte kan fordras att den försäkrade grunden genomgår omskolning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. Inte heller krävs försök med rehabilitering. Enligt vår mening utgör dessa särskilda äldreregler en grundläggande och väsentlig beståndsdel i regelsystemet. De måste anses fylla en viktig funktion för många förvärvsarbetande som slitits ned i sitt arbete och som inte orkar fortsätta med förvärvsarbete fram till den allmänna pensionsåldern. Några mer väsentliga ändringar av dessa regler är inte pâkallade. Under vårt arbete har vi emellertid funnit att reglerna inte alltid tillämpats Q fullt enhetligt över hela landet i enlighet med de bakomliggande intentionern

fallär

Vissa skillnader har också visat sig föreligga i uppfattningen om vilka som inom reglernas tillämpningsområde. Reglerna synes vidare ha fått en in e avsedd smittoeffekt på förtidspensioneringen iövrigt. Med hänsyn härtill anser vi det vara motiverat att lagstiftningsvägen precisera närmare vilka grupper som skall hänföras till kategorin äldre försäkrade. Detta bör ske genom att en strikt nedre åldersgräns för äldrereglernas tillämpning lagfästes. Vi föreslår att denna skall bestämmas till 60 år. Förtidspensioneringen inrymmer för närvarande också en rätt till förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Försäkrade, som fyllt 60 men inte 65 år och som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen eller uttömt sin rätt till kontant arbetsmarknadsstöd, kan på grundval härav erhålla förtidspension om

Sammanfattning

de kan bedömas förbli varaktigt arbetslösa. Förtidspension i denna form har karaktären mer av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd än av en socialförsäkringsförmån. En förmån med denna utformning står inte i överensstämmelse med den s.k. arbetslinjen. Den innebär också en oönskad markering av att äldre inte skulle höra hemma i arbetslivet. Härtill kommer att den i praktiken gett upphov till vissa problem och att det har förekommit en systematisk användning av pensionsformen på ett inte avsett Sätt. Med hänsyn till det sagda och till önskemålet att få till stånd en renodling av regelsystemet, anser vi att den nu ifrågavarande delen av förtidspensioneringen bör föras över från den allmänna försäkringen till arbetsmarknadsområdet. Vi föreslår därför att det fortsättningsvis inte skall kunna nybeviljas förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder. De personer som uppfyller nuvarande förutsättningar för rätt till sådan pension bör inte få sin ekonomiska trygghet hotad genom detta förslag. Om medicinska skäl bidrar till nedsättningen av arbetsförmågan, kan förtidspension beviljas också fortsättningsvis på grundval av de särskilda s.k. äldrereglerna. Även personer som inte uppfyller detta villkor bör garanteras ekonomiskt stöd, om de inte kan beredas arbete med hjälp av insatser från arbetsmarknadsmyndigheterna. Vi lägger inte fram några konkreta lagförslag beträffande den föreslagna Detta överflyttningen. får i stället göras under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

vid i förtid från arbetsmarknaden

Ersättning frivillig avgång

Genom direktiven har vi fått i uppdrag att pröva frågan om möjligheter bör öppnas för äldre förvärvsarbetande att på eget initiativ lämna arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsåldern och därvid erhålla ekonomisk ersättning från samhället för den förlorade arbetsinkomsten (kapitel 12). Behovet och önskvärdheten av en sådan ordning har understrukits av bl.a. olika fackliga organisationer. Därvid har bl.a. hänvisats till det danska systemet för s.k. efterlön. Frågan om en ordning av detta slag har ibland - även i Sverige - setts från sysselsättningspolitiska aspekter. Att mot bakgrund av sådana skäl överväga ett system av det slaget är emellertid enligt vår mening inte motiverat. För en ordning som möjliggör frivillig avgång från arbetsmarknaden för äldre förvärvsarbetande kan dock åberopas även socialpolitiska grunder. I många sammanhang är det också enbart eller främst sådana motiv som har anförts. Enligt vår mening är dessa motiv i mycket välgrundade från sociala utgångspunkter. Människor som har lång tid bakom sig på arbetsmarknaden i ett fysiskt eller psykiskt tungt eller ansträngande arbete eller med enformiga och rutinmässiga arbetsuppgifter kan ha en välmotiverad önskan att dra sig tillbaka från förvärvslivet på äldre dagar med ekonomisk från samhället. kompensation Under en lång tid på arbetsmarknaden har de bidragit till produktionen och därmed även till uppbyggnaden av det allmänna pensionssystemet. När de kommit upp i åren kan de finna att de är utslitna och, även om de gärna skulle vilja vara kvar i arbetsgemenskapen, har en önskan att lämna denna till

16 SOU 1989: 101 Sammanfattning

och att hålla samma följd av att de inte längre orkar med sina arbetsuppgifter . tempo som sina arbetskamrater.

Mot bakgrund härav har vi prövat vilka möjligheter som finns att tillgodose

de behov och önskemål som sålunda föreligger. Härvid har vi, efter att ha avvisat andra alternativ, kommit till slutsatsen att den mest ändamålsenliga avgränsningen av vilka som skulle ges rätt till ersättning vid förtida pensionsavgång skulle vara att grunda en sådan rätt på långvarig förvärvsverksamhet, Under beaktande av dessa frivillighet och upphörande med förvärvsarbete. faktorer har vi utarbetat en skiss till en s.k. arbetspension, att utges från folkoch tilläggspensioneringen till personer som uppnått viss högre ålder, som intjänat pensionspoäng inom ATP för viss längre tid, som har aktuell anknytning till arbetsmarknaden och som frivilligt vill lämna arbetslivet. som vi utfört beträffande en De mycket omfattande kostnadsberäkningar pensionsförmån med denna utformning visar emellertid att det inte är möjligt att införa en sådan utan väsentligt ökade statsfinansiella utgifter. Med ett krav på 30 år med ATP-poäng och pensionsrätt från fyllda 60 år samt nivåer motsvarande förtidspensionens skulle kostnaderna för pensionssystemet stiga med ca 600 milj. kr. per år för varje 10 000 personer som uppbar förmånen. Om man antar att t.ex. 50 % av dem som hade möjlighet till detta utnyttjade sig av rätten till arbetspension, skulle på sikt årskostnaden härför utgöra 6 0()0 milj. kr. Även en mer begränsad lösning - med strängare krav i fråga om t.ex. den nedre åldersgränsen, antalet intjänade ATP-år eller nivån på pensionen - skulle medföra betydande kostnadsökningar. Härtill skulle komma de samhällsekonomiska förlusterna i form av minskat utbud av arbetskraft och därmed minskad produktion. Vid ställningstagandet måste också beaktas de grundläggande för den s.k. utgångspunkterna i socialförsäkringssystemet. Behovet och önskvärdheten av att arbetslinjen införa ett system med arbetspension måste även bedömas med hänsyn till angelägenheten av att inte - för att klara finansieringen - behöva genomföra Beaktas måste några nedskärningar på andra områden inom pensionssystemet. dessutom önskvärdheten av andra reformer, inom och utom socialförsäkringssektorn. Vidare bör vid ställningstagandet tas med i bilden de stora möjligheter till pension i förtid som genom de s.k. äldrereglerna inom förtidspensioneringen erbjuds äldre förvärvsarbetande med tunga och pressande arbeten. Sammanfattningsvis har vi funnit att det inte finns förutsättningar att lägga fram förslag till någon ny socialpolitisk förmån som skulle ge ekonomisk ersättning till personer som frivilligt vill lämna arbetslivet före den ordinarie pensionsåldern.

Pensionstillskott vid från till ålders-

övergång förtidspension pension

I samband med att en förtidspensionär uppnår 65 års ålder och förtidspensionen ersätts av ålderspension avlöses det dubbla pensionstillskottet av ett enkelt sådant tillskott. Pensionstillskotten är inkomstprövade krona för krona mot ATP. Den regel som här beskrivits berör alltså enbart dem som inte kunnat tjäna in ATP av någon större storlek. Med anledning av en överlämnad riksdagsskrivelse har vi prövat regeln i fråga

Sammanfattning 17

(kapitel 13) och därvid undersökt om det finns behov och möjligheter att ändra den. Vi har övervägt för- och nackdelar med olika alternativa lösningar. Vi har kommit till slutsatsen att, även om vissa skäl kan anföras för en ändring av nuvarande regler, skäl talar för att bibehålla övervägande den nuvarande ordningen. Syftet med det extra pensionstillskottet är att tillförsäkra dem som blivit allvarligt handikappade i unga år högre inkomst just under de aktiva åren än under tiden som ålderspensionärer. Mot en ändring kan också anföras att den - hur den än utformades skulle innebära att tidigare förtidspensionärer gavs rätt till en högre garanterad än ålderspensionsnivå andra. Nuvarande beträffande enhetlighet denna nivå skulle därmed tas bort, något som kunde angripas från Att rättvisesynpunkt. utge dubbelt pensionstillskott till ålderspensionen för tidigare förtidspensionärer skulle också vara en mindre för att ändamålsenlig lösning förbättra stödet för dem som i unga år; härför bör andra åtgärder prioriteras. handikappats allvarligt En innebörd ändring av diskuterad skulle också medföra väsentliga merkostnader för pensionssystemet, med som mest 1 500 milj. kr. per år. Vi föreslår med hänsyn till det sagda inte någon ändring av de nu gällande

reglerna. Dock understryker vi angelägenheten av omfattande och utförlig information om regelsystemet till förtidspensionärer, såväl vid beviljandet av pension som i god tid före uppnåendet av den allmänna pensionsåldern.

Samordning mellan svensk ATP-pension och utländsk pension

i av

anledning bl.a. invaliditet

En särskild fråga som genom direktiven har anförtrotts oss rör beräkningen av förtidspension med antagandepoäng (se avsnitt 2.1.4) i fall då den försäkrade före pensionsfallet haft förvärvsarbete och intjänat pensionsrätt förutom i Sverige också i annat land (kapitel 14). Problem kan här aktualiseras eftersom den försäkrade i sådana situationer kan få en sammanlagd förtidspension (från Sverige och det andra landet) som blir antingen större eller mindre än vad som skulle ha utgetts om förvärvsarbetet hade utförts i fortlöpande bara ett av länderna.

De svenska reglerna om antagandepoäng har primärt utformats för att ge ett lämpligt riskskydd för försäkrade som är oavbrutet bosatta i Sverige. I vissa fall med internationell anknytning kan de leda till påtagliga tröskeleffekter och såväl över- som kan förekomma underkompensation för både svenska och utländska De kan uppstå såväl vid flyttning till Sverige som vid medborgare. härifrån. Av stor betydelse för pensionsberäkningen är även hur lång flyttning tid som hunnit förtlyta mellan den försäkrades flyttning och pensionsfallet. Utfallet av reglerna är vidare beroende av vilken utformning förtidspenhar i det andra land till eller från vilket personen i fråga flyttar. sionsreglerna Det är således en stor mängd variabler som spelar in när det gäller uppkomsten av dessa tröskeleffekter. Härtill kommer att dessa inte heller är enhetliga utan verkar i olika riktningar, mot såväl under- som överkompensation. Att i den svenska lagstiftningen införa regler som syftar till att eliminera

eller minska problemen skulle vara förenat med mycket stora svårigheter och skulle kräva en mycket omfattande och ingående lagreglering. Vår slutsats är därför att problemet över huvud taget inte lämpar sig för att

18 SOU 1989: 101 Sammanfattning

lösas i sin helhet genom ändringar i den svenska lagstiftningen. I konventionsförhandlingar med andra länder har man emellertid lyckats få till stånd vissa lösningar som för en del situationer reducerar de här berörda 18 bilaterala socialkonventioner i kraft problemen. Sverige har för närvarande som berör pensionsområdet. Från svensk sida har inte i någon av konventioner- Av na gjorts avsteg från lagstiftningens regler om antagandepoängsberäkning. Såväl finansiella skäl som rättviseskäl har man inte ansett sig kunna utöka de svenska i underkompensationsfallen. Och att i en bilateral förpliktelserna konvention minska de svenska förpliktelserna i förhållande till vad som skulle gälla utan konvention med landet i fråga har ansetts känsligt. De länder med vilka avtal har ofta varit beredda att göra vissa justeringar av Sverige ingått i sina varför problemen med över- resp. reglerna egna lagstiftningar, underkompensation i allmänhet inte blivit lika uppenbara som eljest. Vi har funnit att den lämpligaste lösningen är att gå vidare på den vägen och att då försöka få till stånd en mer heltäckande och långtgående reglering i de olika socialkonventionerna. I sådana konventioner skulle kunna tas upp föreskrifter t.ex. om beaktande i vissa fall av försäkringstid i det andra landet vid eller om tillämpning av de svenska reglerna om antagandepoängsberäkning i en del situationer från svensk tilläggspension grundad på avräkning antagandepoäng med hänsyn till utländsk pension. För den valda lösningen talar också den osäkerhet som för närvarande finns i fråga om Sveriges förhållande till EG, som har ett internt regelsystem beträffande den här behandlade frågan.

F

örfattningsförslag

1 Förslag till Lag om i om allmän ändring lagen (1962:381) försäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen ( 1962:381) om allmän försäkring]

dels att 6 kap. 2 och 3 §§, 7 kap. 1 och 3 §§, 12 kap. 2 och 3 §§ samt 13 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att i 7 kap. skall föras in en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6ka. 2§

Ålderspension utgör, där ej annat följer av vad i andra stycket samt 3 och

4 §§ sägs, för år räknat nittiosex procent eller, för gift försäkrad vars make åtnjuter folkpension i form av ålderspension eller förtidspension eller äger rätt till pension enligt 1§ första stycket, sjuttioåtta och en halv procent av

basbeloppet. Åtnjuter maken enligt 7 kap. 2 § andra eller tredje stycket två

tredjedelar av hel förtidspension eller halv förtidspension, utgår dock ålderspension i förra fallet med åttiofyra och en tredjedels och i senare fallet med åttiosju och en fjärdedels procent av basbeloppet.

Börjar ålderspension utgå tidigare Börjar ålderspension utgå tidigare än från och med månad, varunder än från och med månad. varunder den försäkrade fyller sextiofem år, den försäkrade fyller sextiofem år. skall pensionen minskas med fem skall pensionen minskas med fem tiondels procent för varje månad. tiondels procent för varje månad. som då pensionen börjar som då pensionen utgå börjar utgå återstår till ingången av den månad återstår till ingången av den månad varunder den försäkrade fyller varunder den försäkrade fyller sextiofem år. Om pensionen börjar sextiofem år. Om pensionen börjar utgå senare än från och med sist- utgå senare än från och med sistnämnda månad, ökas pensionen nämnda månad, ökas pensionen med sex tiondels procent för varje med sju tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar månad, som då pensionen börjar utgå förllutit från ingången av den utgå förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade månad varunder den försäkrade uppnådde nämnda ålder; härvid må uppnådde nämnda ålder; härvid må

1 Lagen omtryckt 1982:120.

2 Senaste lydelse 1983:960.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

hänsyn dock ej tagas till tid efter hänsyn dock ej tagas till tid efter av den månad, under ingången av den månad, under ingången vilken den försäkrade fyllt sjuttio vilken den försäkrade fyllt sjuttio år, och till tid, då den år, och ej heller till tid, då den ej heller försäkrade åtnjutit tilläggspension försäkrade åtnjutit tilläggspension i form av ålderspension eller icke i form av ålderspension eller icke varit berättigad till folkpension. varit berättigad till folkpension.

3§ Uttag av ålderspension må återkallas med verkan från nästa månadsskifte. Sådan återkallelse gäller ej för försäkrad, som åtnjuter tilläggspension enligt 12 kap., med mindre han tillika gör motsvarande återkallelse enligt 12 kap. 3 §.

Skall ålderspension ånyo börja Skall ålderspension ånyo börja återkallelse som avses i utgå efter återkallelse som avses i utgå efter första stycket, beräknas pensionens första stycket, beräknas pensionens av bestäm- storlek med tillämpning av bestämstorlek med tillämpning melserna i 2 § på grundval av den melserna i2 § på grundval av den försäkrades ålder då försäkrades ålder då pensionen pensionen ånyo börjar utgå. För varje månad, ånyo börjar utgå. För varje månad, varunder ålderspension tidigare varunder ålderspension tidigare utgått göres vid beräkningen avdrag utgått göres vid beräkningen avdrag med fem tiondels såvitt med fem tiondels procent såvitt procent avser tid före den månad, varunder avser tid före den månad, varunder den försäkrade sextiofem år, den försäkrade fyllt sextiofem år, fyllt och sex tiondels procent såvitt avser och sju tiondels procent såvitt avser annan tid. annan tid.

7 kap. 1§ Rätt till i form av Rätt till folkpension i form av folkpension förtidspension tillkommer förtidspension tillkommer försäkrad, som fyllt sexton år och försäkrad, som fyllt sexton år, för som ej åtnjuter ålderspension enligt tid före den månad, då han fyller denna lag, för tid före den månad, sextiofem år, därest hans arbetsdå han fyller sextiofem år, därest förmåga på grund av sjukdom av eller annan av den hans arbetsförmåga på grund nedsättning sjukdom eller annan nedsättning fysiska eller psykiska prestationsav den fysiska eller psykiska pres- förmågan är nedsatt med minst är nedsatt med hälften och nedsättningen kan tationsförmågan minst hälften och nedsättningen anses varaktig. kan anses varaktig.

Rätt till förtidspension tillkommer även försäkrad, som fyllt sextio år och som till följd av arbetslöshet uppburit ersättning från erkänd arbetslöshetskassa under den längsta tid sådan ersättning kan utgå eller uppburit kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd under dagar, därest hans möjlighet att bereda sig fyrahundrafemtio

Författningsförslag 21

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig. Rätt till förtidspension enligt vad nu försäkrad som uppburit kontant arbetsmarknadsstöd utan sagts tillkommer hinder av att stödet ej utgått under fyrahundrafemtio dagar, såvida han dessförinnan uttömt sin rätt till stöd. Kan av arbetsförmågan icke anses varaktig men kan den nedsättning bliva bestående avsevärd tid, äger den försäkrade rätt till folkantagas i form av sj u kbidra g. Sådant bidrag skall vara begränsat till pension viss tid; och skall i övrigt vad som är stadgat om förtidspension enligt första stycket gälla beträffande sjukbidrag.

3 §

Vid bedömande i vad mån ar- Vid bedömande i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall betsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av presta- att vid den nedsättning av prestationsförmågan, varom är fråga, tionsförmågan, varom är fråga, bereda sig inkomst genom sådant bereda sig inkomst genom sådant arbete, som motsvarar hans kraf- arbete, som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rim- ter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med ligen kan begäras av honom med till hans och hänsyn till hans utbildning och hänsyn utbildning tidigare verksamhet samt ålder, tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och där- bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. med jämförliga omständigheter. skall efter Bedömningen skall göras efter Bedömningen göras samma oavsett arten av samma grunder oavsett arten av grunder den föreliggande nedsättningen av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. I fråga om prestationsförmågan. I fråga om äldre försäkrad skall bedömningen försäkrad som fyllt sextio år skall främst avse hans och bedömningen främst avse hans förmåga möjlighet att bereda sig fortsatt förmåga och möjlighet att bereda inkomst genom sådant arbete som sig fortsatt inkomst genom sådant han tidigare utfört eller arbete som han tidigare utfört genom annatför honomtillgängligtlämp- eller genom annat för honom ligt arbete. Med inkomst av ar- tillgängligt lämpligt arbete. Med bete likställes i skälig omfattning inkomst av arbete likställes i skälig värdet av hushållsarbete i hem- omfattning värdet av hushållsarbemet. te i hemmet.

Är den försäkrade föremål för åtgärd av beskaffenhet, som angives i 2 kap. 11 §, skall arbetsförmågan under tiden för åtgärden anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av åtgärden är hindrad att utföra förvärvsarbete.

22 Författningsförslag SOU 1989: 101

Nuvamnd? lydelse Föreslagen lydelse

3a§

En försäkrad som uppbär hel ålderspension enligt denna Iaghar inte rätt till förtidspension. Inte heller föreligger rätt till hel förtidspension eller två tredjedelar av hel förtidspension för en försäkrad som uppbär halv ålderspension enligt denna lag.

12 kap. 2 §

Ålderspension utgör, där ej annat följer av andra och tredje styckena samt

3 och 4 §§, för år räknat sextio procent av produkten av det basbelopp som har fastställts för året och medeltalet av de pensionspoäng som tillgodoräknats den försäkrade eller, om pensionpoäng tillgodoräknats honom för mer än femton år, medeltalet av de femton högsta poängtalen. Har pensionspoäng tillgodoräknats den försäkrade för mindre än trettio år, skall tas endast till så stor del av nämnda produkt som svarar mot hänsyn förhållandet mellan det antal år, för vilka pensionspoäng tillgodoräknats honom, och talet trettio. Har pensionspoäng enligt 11 kap. 6 § första stycket på grund av underlåten inte tillgodoräknats den försäkrade, skall hans avgiftsbetalning utgöra sextio procent av så stor del av den i första stycket ålderspension produkten, som svarar mot förhållandet mellan det antal år, dock angivna högst trettio, för vilka pensionspoäng tillgodoräknats den försäkrade, och talet trettio ökat med ett för varje år, för vilket den försäkrade till följd av underlåten avgiftsbetalning inte tillgodoräknats pensionspoäng. Vid tilllämpning av vad nu sagts får talet trettio ej ökas till mer än femtio. Om ålderspensionen börjar ut- Om ålderspensionen börjar utbetalas tidigare än från och med betalas tidigare än från och med den månad varunder den försäkra- den månad varunder den försäkrade fyller sextiofcm år, skall pen- de fyller sextiofcm år, skall pensionen minskas med fem tiondels sionen minskas med fem tiondels procent för varje månad, som då procent för varje månad, som då utgå återstår till pensionen börjar utgå återstår till pensionen börjar av den månad varunder ingången av den månad varunder ingången den försäkrade fyller sextiofcm år. den försäkrade fyller sextiofcm år. Om pensionen börjar utgå senare Om pensionen börjar utgå senare än från och med sistnämnda må- än från och med sistnämnda månad, ökas med .sex nad, ökas pensionen med sju pensionen tiondels procent för varje månad, tiondels procent för varje månad, som då pensionen börjar utgå som då pensionen börjar utgå förflutit från av den förflutit från ingången av den ingången månad varunder den försäkrade månad varunder den försäkrade nämnda ålder; härvid uppnådde nämnda ålder; härvid uppnådde får hänsyn dock ej tas till tid efter får hänsyn dock ej tas till tid efter

Författningsförslag 23

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ingången av den månad, då den ingången av den månad, då den försäkrade år, och ej försäkrade fyllt sjuttio år, och ej fyllt sjuttio heller till tid, då den försäkrade heller till tid, då den försäkrade eller inte varit åtnjutit folkpension eller inte varit åtnjutit folkpension till i berättigad till tilläggspension i berättigad tilläggspension form av ålderspension. form av ålderspension.

3§ Uttag av ålderspension må återkallas med verkan från nästa månadsskifte. Sådan återkallelse gäller ej för försäkrad, som åtnjuter folkpension enligt 6 kap. med mindre han tillika gör motsvarande återkallelse enligt 6 kap. 3 §.

Skall ålderspension ånyo börja Skall ålderspension ånyo börja som avses utgå efter återkallelse som avses utgå efter återkallelse i första stycket, beräknas pensio- i första stycket, beräknas pensionens storlek med tillämpning av nens storlek med tillämpning av bestämmelserna i 2 § på grundval bestämmelserna i 2 § på grundval av den försäkrades ålder då pen- av den försäkrades ålder då pensionen ånyo börjar utgå. För varje sionen ånyo börjar utgå. För varje månad, varunder ålderspension månad, varunder ålderspension tidigare utgått göres vid beräk- tidigare utgått göres vid beräkningen avdrag med fem tiondels ningen avdrag med fem tiondels såvitt avser tid före den procent såvitt avser tid före den procent månad, varunder den försäkrade månad, varunder den försäkrade fyllt sextiofem år, och sex tiondels fyllt sextiofem år, och sju tiondels såvitt avser annan tid. procent såvitt avser annan tid. procent

13 kap. 1 §

Rätt till tilläggspension i form av Rätt till tilläggspension i form av tillkommer förtidspension tillkommer förtidspension enligt vad nedan sägs försäkrad, enligt vad nedan sägs försäkrad. som ej åtnjuter ålderspension enligt för tid före den månad, dä han sextiofem år, därest hans denna lag, för tid före den månad, fyller då han fyller sextiofem år, därest arbetsförmåga på grund av sjukhans arbetsförmåga dom eller annan nedsättning av på grund av sjukdom eller annan nedsättning den fysiska eller psykiska presär nedsatt med av den fysiska eller psykiska pres- tationsförmågan tationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedsättningen minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig samt den förkan anses varaktig samt den för- säkrade äger tillgodoräkna sig säkrade äger tillgodoräkna sig pensionspoäng för tid före det år, för tid före det år, varunder pensionsfallet inträffat. pensionspoäng varunder pensionsfallet inträffat. Även om nedsättning av arbetsför- Även om nedsättning av arbetsför- mågan som nyss sagts icke föreligmågan som nyss sagts icke förelig- ger, skall äldre försäkrad under de under de närmare förutsättningar som ger, skall äldre försäkrad närmare förutsättningar som angivas i 7 kap. l § andra stycket därest angivas i 7 kap. l § andra stycket äga rätt till förtidspension,

24 Födartningsförslag SOU 1989: 101

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

äga rätt till förtidspension, därest han är varaktigt arbetslös. han är varaktigt arbetslös. Kan nedsättning av arbetsförmågan icke anses varaktig men kan den antagas bliva bestående avsevärd tid, äger den försäkrade rätt till tilläggspension i form av sj u k b i d r a g. Sådant bidrag skall vara begränsat till viss tid; och skall i övrigt vad som är stadgat om förtidspension enligt första stycket första punkten gälla beträffande sjukbidrag. Vad i 7 kap. 2 och 3 §§ stadgas Bestämmelserna i 7 kap. 2, 3 och skall äga motsvarande tillämpning 3 a §§ gäller även beträffande beträffande förtidspension enligt förtidspension enligt detta kapitel. detta kapitel.

1. Denna lag träder i kraft den l januariil99l.

2. Vid beräkning av ökning av ålderspension enligt 6 kap. 2 § andra stycket eller 12 kap. 2 § tredje stycket resp. minskning av sådan pension enligt 6 kap. 3 § andra stycket eller 12 kap. 3 § andra stycket tillämpas lagrummen i deras äldre lydelse såvitt avser tid före ikraftträdandet.

2 till

Förslag

om i om

Lag ändring lagen (1982:80) anställningsskydd

Härigenom föreskrivs att 5 § 5 och 33 § lagen (1982:80) om anställningsskydd skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5§ 5. Avtal för viss tid som avser 5. Avtal för viss tid som avser anställning efter pensionering, om anställning efter pensionering, om arbetstagaren har uppnått den arbetstagaren har uppnått den ålder som medför skyldighet att ålder som medför skyldighet att avgå från anställningen med ål- avgå från anställningen med ålderspension eller, om någon sådan derspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte ñnns, när avgångsskyldighet inte finns, när arbetstagaren har fyllt 65 år. arbetstagaren har fyllt 67 år.

SOU 1989: 101 Författningsförslag 25

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

En arbetsgivare, som vill att en En arbetsgivare, som vill att en arbetstagare skall lämna sin an- arbetstagare skall lämna sin anställning när arbetstagaren uppnår ställning när arbetstagaren uppnår den ålder som ”medför skyldighet den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension eller, att avgå med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, vid fyllda 65 år, skall inte finns, vid fyllda 67 år, skall skriftligen ge arbetstagaren be- skriftligen ge arbetstagaren besked om detta minst en månad i sked om detta minst en månad i förväg. förväg.

Om en arbetsgivare vill att en arbetstagare skall lämna sin anställning i samband med att arbetstagaren får rätt till hel förtidspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall arbetsgivaren skriftligen ge arbetstagaren besked om detta så snart arbetsgivaren har fått kännedom om pensionsbeslutet. En arbetstagare som är anställd tills vidare och har uppnått den ålder som anges i första stycket har inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt 22, 23 och 25 §§.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

2. De nya bestämmelserna i 33 § tillämpas på arbetstagare som fyller 65 år den 1 februari 1991 eller senare.

1 Senaste lydelse 1984:1008.

1 Inledning

Beredningens uppdrag

Pensionsberedningens direktiv framgår av vad dåvarande chefen för socialdepartementet anförde vid regeringssammanträde den 18 oktober 1984 i samband med att departementschefen bemyndigades tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor inom den allmänna pensioneringen. I direktiven (Dir. 1984:42) ges inledningsvis en allmän bakgrund till uppdraget. Departementschefen erinrar om att folkpensioneringen och den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) i nuvarande har varit huvudsakliga utformning i kraft under drygt 20 år. Under denna tid har inom pensionsområdet genomförts ett flertal reformer som gett en ökad ekonomisk men även trygghet medfört att regelsystemet har blivit svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat. I direktiven anförs att det därför är motiverat att nu en samlad göra av erfarenheterna genomgång av reglerna inom det allmänna pensionssystemet. Därefter direktiven vissa ger utgångspunkter för utredningsarbetet. Det framhålls där bl.a. att den allmänna pensioneringen utgör en grundläggande del av den svenska trygghetspolitiken som det gäller att slå vakt om inte minst från fördelningspolitisk synpunkt. Grunden för den fortsatta trygghetspolitiken är att den sociala standard som uppnåtts skall bevaras och att det allmänna pensionssystemets grundvalar skall bibehållas. En utgångspunkt för arbetet bör således vara att folk- och tilläggspensioneringen ligger fast i sina huvudlinjer. Nuvarande uppbyggnad av pensionssystemet med en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen bör kvarstå oförändrad. lntc heller finns skäl att ifrågasätta metoderna för finansiering av den allmänna pensioneringen. l direktiven framhålls att det med beaktande av dema utgångspunkter bör stå beredningen fritt att ta upp de frågor som den finner lämpligt och att några mer bundna direktiv alltså inte bör ges. l det följande utvecklar dock departementschefen något mer utförligt vissa frågor som beredningen bör behandla. Dessa avser bl.a. linansieringsförutsättningarna och avgiftsbehoven samt reglerna för värdesäkring av pensionsförmånerna, avtalspensionerna och reglerna för intjänande av ATP. Ytterligare en fråga som sålunda tas upp avser möjlighererntz till rörlig pensionsålder. l denna del anförs:

En annan fråga som kommittén bör uppmärksamma rör verkningarna av 1976 års pensionsrefnrm med de då införda ökade möjligheterna till en rörlig pensionsålder. Reformen innebar en sänkning av den allmänna pensionsåldern till 05 år samtidigt som möjlighet till förtida uttag från 60 års ålder infördes. Reglerna för uppskjutet uttag till 70 års ålder kvarstod. En annan komponent i 1976 års pensionsrcfomi är delpensioneringen, som ger den

28 Inledning SOU 1989: 101

enskilde möjlighet att mellan 60 och 65 års ålder trappa ned sitt förvärvsarbete med ekonomisk kompensation för bortfallen inkomst. Syftet med 1976 års reform var att göra det möjligt för den enskilde att anpassa tidpunkten för pensioneringen efter individuella behov och önskemål. Det system med en rörlig pensionsålder som nu finns innebär stora fördelar och valmöjligheter för den enskilde. Medan vissa kan vilja sluta förvärvsarbeta vid en relativt tidig ålder kan andra önska fortsätta med arbete också efter fyllda 65 år. De nuvarande reglerna avser att tillmötesgå sådana önskemål. Det har visat sig att möjligheterna till förtida och uppskjutet uttag av ålderspension i praktiken har kommit till användning i förhållandevis liten utsträckning, medan delpensioneringen har utnyttjats i större omfattning, framför allt under de första åren efter refonnen. Som påpekats av socialpolitiska samordningsutredningen i dess slutbetänkande (SOU 1979:94) En allmän socialförsäkring medför det nu gällande regelsystemet problem från samordningssynpunkt. Aven från administrativ synpunkt är det förenat med olägenheter. Frågor av detta slag har belysts i den rapport som riksförsäkringsverket lämnat till regeringen i januari 1984 och som utgör en uppföljning och utvärdering av reforrnema om delpensionsförsäkring och rörlig pensionsålder. I detta sammanhang bör också nämnas de ökade möjligheter till förtidspension av arbetsmarknadsmässiga skäl som tillkom under början av 1970-talet och som ger äldre ett vidgat utrymme för pension före den allmänna pensionsåldem. Ett särskilt problem som uppmärksammats därvid är den förtidspensionering på arbetsmarknadsmässiga grunder som sker efter vissa driftinskränkningar och därav följande arbetslöshet, s.k. 58,3-årspensioneringar. l debatten om de äldres situation på arbetsmarknaden har också frågan om möjlighet att på eget initiativ lämna *anställningen före ordinarie pensionsålder aktualiserats. Denna fråga, liksom frågan om förtidspension av arbetsmarknadsmässiga skäl. har behandlats i rapporten Ds A 1983:18 Strukturbidrag - ökat arbetsgivaransvar vid äldreavgångar. Mot bakgrund av vad jag nu anfört finns anledning att närmare överväga om nuvarande regler för en rörlig pensionsålder är tillfredsställande och om regelsystemet har en ändamålsenlig lagteknisk och administrativ utformning. Det bör ingå i up raget till den nu aktuella kommittén att göra denna prövning. Jag har efter samr d med arbetsmarknadsministem funnit att kommittén i dessa delar också bör pröva frågan om frivilliga avgångar från arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsåldern. Därvid måste utgångspunkten vara att ett system med frivilliga avgångar inte kan bygga på att samhället tar kostnadsansvaret. En utgångspunkt för ett system med frivilliga avgångar måste vara att det endast kan omfatta personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. Jag ser det vidare som naturligt att en enskild arbetstagare som önskar lämna arbetsmarknaden i förtid, utan att ha nedsatt arbetsförmåga eller utan att ha blivit friställd, skall vara beredd till ekonomiska uppoffringar. En tänkbar lösning skulle kunna bygga på att samhället under vissa förutsättningar bidrar med ett grundbelopp och att parterna på arbetsmarknaden får träffa avtal om kompletterande ersättningar. En förutsättning för en sådan lösning är dock att samhällets sammanlagda kostnader inte ökar. En viktig uppgift är att studera vilka konsekvenser för andra sektorer i ekonomin som skulle följa av ett system med frivilliga avgångar och ett ökat utnyttjande av delpensionering. Sådana system skulle exempelvis kunna medföra minskade utgifter inom socialförsäkringssektorn eller minska behovet av arbetslöshetsersättning eller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kommittép bör pröva om regelsystemet kan förenklas utan att de behov som finns åsidosätts. Aven åldersgränserna bör uppmärksammas. Kommittén bör särskilt pröva möjligheterna att lagtekniskt inordna delpensioneringen i AFl. för att få ett överskådligt system och en bättre inbördes samordning av pensionsformerna.

Vidare understryks i direktiven att beredningen också i övrigt bör undersöka i vad mån det är möjligt att genomföra lagtekniska förenklingar inom den allmänna pensioneringen. Bl.a. bör möjligheterna prövas att föra samman merparten av reglerna för folk- och tilläggspensioneringen eller på annat sätt uppnå större överensstämmelse dem emellan. Även pensionstillskottens ställning i Iagtekniskt hänseende bör därvid uppmärksammas. Det framhålls att alla möjligheter till ökad samordning bör tas till vara, varvid beredningen bör utgå av socialpolitiska och från de riktlinjer som redovisats samordningsutredningen

SOU 1989: 101 Inledning 29

som vunnit riksdagens gillande (SfU 1982/83:14, rskr. 211). Också från ad-

ministrativa synpunkter finns skäl att överväga om regelsystemet kan förenklas för att därigenom underlätta tillämpningen. En särskild fråga som tas upp i direktiven rör samordningen mellan svensk tilläggspensiøn och utländsk pension med anledning av invaliditet eller dödsfall. Det erinras här om att reglerna om beräkning av antagandepoäng för ATP framför allt har till syfte att garantera en god förtidspension åt den som blir arbetsoförmögen före pensionsåldern och som inte har fullt antal år med arbetsinkomst. ”Det sker genom att pensionen beräknas under antagande att den försäkrade skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta fram till pensionsåldern. I fall med internationell anknytning har emellertid reglerna på grund av den tekniska konstruktionen lett till påtagliga tröskeleffekter. Dessa tröskeleffekter kan, framhålls det i direktiven, leda såväl till ett bristande skydd som en betydande överkompensation beroende på pensionsreglernas utformning i det andra landet. Det anges att problemen inte har kunnat bemästras vid konventionsförhandlingar, bl.a. på grund av skillnaderna mellan de olika ländernas lagstiftning. Pensionsberedningen bör överväga möjligheterna till andra tekniska lösningar. I direktiven anförs slutligen att redovisningen av urredningsresttltatet skall omfatta beräkningar av förslagens konsekvenser i kostnadshänseende och i andra avseenden för olika intressenter som berörs antingen direkt eller indirekt. Bl.a. bör de administrativa effekterna belysas. Som en utgångspunkt för arbetet skall gälla att alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser. Det innebär att, om förslag redovisas som medför ökade utgifter, beredningen samtidigt måste visa hur förslagen kan finansieras genom omprövningar som innebär besparingar inom det direkta utredningsområdet eller på närliggande områden. Även i övrigt gäller de direktiv som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5). Utöver de uppdrag beredningen erhållit genom direktiven har regeringen vid skilda tillfällen under utredningsarbetets gång överlämnat ett antal riksdagsskrivelser, utskottsbetänkanden och motioner. Också från Socialdepartementet har överlämnats vissa skrivelser m.m. med anledning av beredningens uppdrag i de delar som behandlas i detta betänkande. Sålunda har regeringen till beredningen - för den översyn som utskottet hemställt om - överlämnat riksdagens skrivelse 1982/83238, socialförsäkringsutskottets betänkande 1982/83:18 och motion 1982/83:l268 angående översyn av 7 kap. l§ lagen (1962:381) om allmän försäkring i syfte att ändra bestämmelsen så, att en halv förtidspension kan kombineras med ett halvt förtida uttag av ålderspension. Vidare har regeringen överlämnat riksdagens skrivelse 1988/89: 141 och socialförsäkringsutskottets betänkande l988/89:SfU 13 såvitt avser spörsmålet om extra pensionstillskott för förtidspensionärer vid övergången till ålderspension. Regeringen har också till beredningen överlämnat en skrivelse den 6 november 1986 från Iantbrukarnas Riksförbund (LRF) angående förtidspension för egenföretagare/Iambrukare. Socialdepartementet har till beredningen överlämnat - den i direktiven omnämnda rapporten från riksförsäkringsverket i januari 1984 med en uppföljning av delpensionsförsäkringen och en utvärdering av 1976 års reform

Inledning

av reglerna för rörlig pensionsålder. Från Socialdepartementet har även överlämnats uttalanden gjorda vid Privattjänstemannakartellens (PTK:s) representantskapsmöte den 22 maj 1987 angående bl.a. rörlig pensionsålder. Till beredningen har också inkommit olika framställningar från bl.a. organisationer och enskilda personer rörande de spörsmål som aktualiserats : genom beredningens direktiv, bl.a. i fråga om reglerna för rörlig pensionsålder.

:amsn

:e: ..

1.2 av arbetet

Uppläggningen

Tyngdpunkten i detta betänkande ligger på överväganden och förslag om förtidspensioneringen och reglerna för rörlig pensionsålder inom den allmänna pensioneringen. Dessutom behandlas här de särskilda frågorna om pensionstillskott vid övergången från förtidspension till ålderspension och om samordning mellan svensk och utländsk pension med anledning av bl.a. invaliditet. I ett tidigare betänkande, (SOU 1986:47) Deltidspension, har vi redovisat resultatet av vår översyn av delpensionsförsäkringen samt lagt fram förslag till vissa ändringar av reglerna härför. Dessa förslag har numera lett till lagstiftning (prop. 1986/87:133, SfU 22, rskr. 326, SFS 1987:364). I och med detta har vi i huvudsak fullgjort vårt uppdrag i den delen. Vi tar därför i detta betänkande inte upp regelsystemet för delpension. Samtidigt vill vi dock erinra om att delpensioneringen utgör en av flera beståndsdelar i systemet för rörlig pensionsålder. Denna pensionsform har därför varit av betydelse för de som vi nu redovisar såtillvida att behovet av kompletteringar i överväganden fråga om rörligheten inom den allmänna pensioneringen givetvis måste bedömas med hänsynstagande till alla de möjligheter - däribland delpension - som nu står till buds på det området. Vi har också anledning att i ett senare sammanhang återkomma till delpensioneringen från mer formell synpunkt, eftersom det enligt direktiven åligger oss att pröva förutsättningarna att lagtekniskt inordna delpensioneringen i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Härvid kan naturligtvis komma att aktualiseras också spörsmål om ytterligare förenklingar av reglerna för delpension och om ökad samordning av dessa med regelsystemet för folk- och tilläggspension. I våra direktiv har uppmärksammats problemet med den lörtidspensionering på arbetsmarknadsmässiga grunder som sker efter vissa driftinskränkningar och därav följande arbetslöshet, s.k. 58,3-ärspcnsioncringar. l)etta problem har diskuterats inom beredningen på grundval av promemorior som utarbetats av sekretariatet. I PM 31 l beredningens promemoricscric har sekretariatet redovisat ett förslag till lösning som grundas på en förlängning av uppsägningstiderna enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd. Denna promemoria har behandlats vid sammanträde med beredningen men har inte lett till några ställningstaganden. En anledning härtill är att den lösning som presenteras i promemorian i huvudsak tar sikte på lagstiftning som ligger vid sidan av den allmänna pensioneringen. Med hänsyn bl.a. härtill beslutade beredningen vid ett sammanträde den 1 december 1988 att utan eget ställningstagande till regeringen överlämna den inom sekretariatet utarbetade PM 31. l och med att denna promemoria sålunda överlämnats till regeringen anser vi oss ha

SOU 1989: 101 Inledning 3 1

avslutat vårt uppdrag beträffande de s.k. 58,3-årspensi0neringarna. Denna fråga behandlas därför inte i detta betänkande. Nämnas kan dock i detta sammanhang att det nyligen inom arbetsmarknadsdepartementet har utarbetats en promemoria om problematiken med 58.3grundval av beredningens PM 31. Promemorian har årspensioneringarna på remissbehandlats och övervägs för närvarande inom arbetsmarknadsdepartementet. Återstående delar av vårt utredningsuppdrag avser vi att behandla i ett kommande betänkande.

SOU 1989: 101

2 Gällande

regler

2.1 Den allmänna

pensioneringen

Inledning

Den allmänna pensioneringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) omfattar folkpension och tilläggspension Inom båda dessa (ATP). system utgår pension i form av ålderspension, förtidspension och familjepension (änkepension och barnpension). Dessutom finns inom folkpensioneringen vissa särskilda förmåner: barntillägg, handikappersättning och Vårdbidrag. I särskilda lagar finns regler om pensionstillskott och om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Fr.o.m. den 1 januari 1990 awecklas successivt den nuvarande och ersätts änkepensioneringen med de nya efterlevandeförmånerna omställningspension och särskild efterlevandepension. Samtidigt awecklas efter en viss övergångstid barn- och hustrutilläggen. Enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring kan utgå delpension till förvärvsarbetande som trappar ned sitt arbete inför övergången till ålderspension. Såväl folk- som tilläggspensioneringen är obligatorisk och omfattar i princip hela befolkningen. Folkpension utgår oberoende av tidigare avgiftsbetalning eller förvärvsverksamhet. Pensionen med utan utges enhetliga belopp anknytning till den försäkrades föregående inkomstförhållanden. Rätten till ATP är däremot knuten till den försäkrades tidigare verksamhet. Tilläggspensionen relateras storleksmässigt till de arbetsinkomster som den försäkrade har haft under sin aktiva tid, och för oreduccrad pension krävs sådana inkomster under ett visst minsta antal år. I syfte att anpassa de allmänna pensionsförmånernas storlek till penningvärdesutvecklingen relateras dessa jämte flertalet av de särskilda folkpensionsförmånerna till det s.k. basbelopper (l kap. 6 § AFL). Basbeloppet. som fastställs av regeringen för varje år, följer förändringar i prisläget (på grundval av konsumentprisindex). From. den l januari 1989 gäller en regel av innebörd att basbeloppet utgör 26 400 kr. multiplicerat med dct tal (jämförelsetal) som anger förhållandet mellan det allmänna i prisläget november året före del som basbeloppet avser och prisläget i november 1987. Det sålunda beräknade beloppet avrundas till närmaste hundratal kronor. För år 1989 utgör basbeloppet 27 900 kr.

2.1.2 Folkpension

Folkpension tillkommer i princip varje svensk medborgare som är bosatt i Sverige. Även vid bosättning utomlands är svensk medborgare under särskilda

34 Gällande SOU 1989: 101 regler

förutsättningar berättigad till folkpension, som då i princip utges i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats vid beräkning av pensionspoäng tilläggspension. Utländska medborgare som är bosatta i Sverige är på samma villkor och med samma tilläggsförmåner som svenska medborgare berättigade till folkpension under förutsättning att de varit bosatta en viss minsta tid i Sverige. Denna tid varierar för de olika pensionsförmånerna. Någon rätt för utländska medborgare till folkpension vid bosättning utanför Sverige finns inte i den svenska Bestämmelser härom finns dock i en rad konventioner som har lagstiftningen. ingåtts mellan Sverige och andra länder.

Ålderspension

Ålderspension utgår fr.o.m. den månad varunder den försäkrade fyller 65 år.

Efter framställning av den försäkrade kan ålderspension utgå tidigare, dock tidigast fr.o.m. den månad då han uppnår 60 års ålder. Förtida pensionsuttag, som kan begränsas till att avse hälften av pensionen, måste göras samtidigt för folkpension och tilläggspension. Möjlighet finns också att uppskjuta uttag av hela eller halva pensionen till mellan 65 och 70 års ålder (6 kap. AFL). Tas ålderspensionen ut i förtid, minskas pensionen med 0,5 % för varje månad som, då pensionen har börjat utgå, återstår till ingången av den månad varunder den försäkrade fyller 65 år. Uppskjuts uttaget, ökas pensionen med börjar utgå, har förflutit från 0,6 % för varje månad som, då pensionen ingången av den månad varunder den försäkrade fyllde 65 år. Härvid tas dock inte hänsyn till tid efter ingången av den månad under vilken den försäkrade fyllt 70 år och inte heller till tid då den försäkrade har uppburit tilläggspension i form av ålderspension eller .inte varit berättigad till folkpension. Då uttag avser halv ålderspension beräknas minskning eller ökning av pensionen med tillämpning av de nämnda reglerna enbart på den hälft som tas ut före resp. lämnas outtagen efter 65 års ålder. Reduktionen av pensionen vid förtida uttag liksom ökningen vid uppskjutet uttag är livsvarig och bygger på försäkringsmätematiska beräkningsgrunder. Den försäkrade har rätt att närhelst han så önskar - dvs. såväl före som efter 65 års ålder - återkalla sitt uttag av ålderspension. Återkallelse kan även ha det innehållet att hel ålderspension nedsätts till hälften.

Ålderspension som tas ut vid 65 års ålder utgör för år räknat för en

ensamstående pensionstagare 96 % av basbeloppet, dvs. 26 784 kr. vid basbeloppet 27 900 kr. för år 1989. För gift försäkrad, vars make uppbär folkpension i form av ålderspension eller hel förtidspension (eller har fyllt 65 år men ej tagit ut ålderspension vartill rätt föreligger), utgör ålderspensionen 78,5 % av basbeloppet, dvs. 21 902 kr. år 1989. Om den försäkrades make uppbär två tredjedelar av hel förtidspension eller halv förtidspension, utgår ålderspensionen i det förra fallet med 84 1/3 % och i det senare fallet med 87 1/4 % av basbeloppet, dvs. med 23 529 kr. resp. 24 343 kr. år 1989.

Förtidspension Förtidspension utgår till försäkrad som fyllt 16 år för tid före den månad då

Gällande regler 35

han fyller 65 år eller ålderspension dessförinnan börjar utgå till honom, om hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående avsevärd tid, har den försäkrade rätt till folkpension i form av sjukbidrag. Sjukbidraget är begränsat till viss tid, men i övrigt gäller vad som är föreskrivet om förtidspension även sjukbidrag (7 kap. AFL). Rätt till förtidspension tillkommer också arbetslös försäkrad som har fyllt 60 år och som till följd av arbetslöshet har uppburit ersättning från erkänd arbetslöshetskassa under den längsta tid sådan ersättning kan utgå eller har uppburit kontant arbetsmarknadsstöd under 450 dagar eller dessförinnan har uttömt sin rätt till stöd. Såsom ytterligare förutsättning för rätt till förtidspension i dessa fall gäller att den försäkrades möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare har utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete är nedsatt med minst hälften och att nedsättningen kan anses varaktig. Förtidspensionens storlek graderas efter den försäkrades förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete så, att försäkrad vars förmåga eller möjlighet är nedsatt i sådan grad att intet eller endast ringa del därav återstår (nedsättning med minst 5/6) erhåller hel förtidspension. Är förmågan eller möjligheten nedsatt i mindre grad men likväl med avsevärt mer än hälften (nedsättning med minst 2/3 men ej 5/6), utgår två tredjedelar av hel förtidspension. I övriga fall (nedsättning med minst 1/2 men ej 2/3), utgår halv förtidspension. Vid bedömande av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsförmågan varom är fråga bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Bedömningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet. I fråga om äldre personer skall bedömningen främst avse deras förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som de tidigare har utfört eller genom annat för dem tillgängligt lämpligt arbete. Hel förtidspension utbetalas med samma belopp son1 en ålderspension som tas ut vid 65 års ålder. Har sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård utgetts till försäkrad för 90 dagar i följd eller föreligger eljest skälig anledning, skall försäkringskassan undersöka om det finns skäl att vidta åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller att eljest helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av den försäkrades arbetsförmåga. Befinnes rehabiliteringsåtgärd som nu sagts erforderlig skall kassan tillse att lämplig sådan vidtas (2 kap. 11 § och 3 kap. 13 § AFL). Under tid då den försäkrade är föremål för rehabiliteringsåtgärd av detta slag skall vid bedömning av rätten till sjukbidrag arbetsförmågan anses nedsatt i den mån han på grund av åtgärden är hindrad att utföra förvärvsarbe-

36 Gällande regler

te (7 kap. 3 § andra stycket AFL). En mer ingående beskrivning av reglerna för förtidspension lämnas i kapitel 5.

2.1.3 Särskilda förmåner inom

folkpensioneringen

Folkpension i form av bl.a. ålderspension och förtidspension kan kompletteras med pensionstillskott om den försäkrade har låg ATP eller ingen ATP alls. Pensionstillskottet till ålderspension uppgår för närvarande till 48 % av basbeloppet (13 392 kr. år 1989). Tillskottet till hel förtidspension utgör 96 % av basbeloppet (26 784 kr. år 1989). Pensionstillskott utgår med samma belopp till gift och ogift pensionstagare. I prop. 1989/90:52 har regeringen lagt fram förslag om att pensionstillskotten fr.o.m. den 1 januari 1990 skall höjas till 50 resp. 100 % av basbeloppet. Pensionstillskott till halv ålderspension eller till förtidspension som utgår med två tredjedelar eller hälften av hel förtidspension utgör motsvarande andel av helt pensionstillskott. Om ålderspension på grund av förtida eller uppskjutet har minskats eller ökats med visst procenttal minskas eller ökas uttag pensionstillskottet i motsvarande mån. Pensionstillskottet är inkomstprövat mot tilläggspension i alla former. Avräkningen är så konstruerad att den som uppbär tilläggspension med belopp överstigande pensionstillskottets nivå inte får något sådant tillskott. Till den som uppbär tilläggspension med lägre belopp utgår pensionstillskott i den mån de sammanlagda förmånerna inte överstiger nivån för oreducerat pensionstillskott. Avräkning mot tilläggspension görs krona för krona. Kommunalt bostadstilläg (KBT) är en inkomstprövad förmån som kan utgå till den som uppbär folkpension i form av bl.a. ålderspension eller förtidspension och är mantalsskriven inom kommunen. Det kommunala bostadstillägget utgår enligt de grunder som kommunen själv bestämmer. Det varierar därför storleksmässigt kommunerna emellan. Awikelse från de i lagen fastställda inkomstprövningsreglerna får dock inte göras. Vidare krävs att tillägget utges med lägst de belopp som beräknat per månad svarar mot den dcl av den månatliga bostadskostnad som enligt föreskrifter som regeringen meddelar skall täckas av bostadstillägg för att statsbidrag skall lämnas. Regeringen har föreskrivit att statsbidrag (med 25 % av de bidragsberättigade kostnaderna) utgår under förutsättning att kommunens grunder för bostadstillägg innebär att tillägget före inkomstprövning och oberoende av bostadens storlek täcker minst 80 % av den dcl av den månatliga bostadskostnaden som överstiger 80 kr. men inte överstiger 1 500 kr. för ensamstående pensionstagare och l 650 kr. för makar. Kommunerna har möjlighet att låta KBT utgå även för högre bostadskostnader än de angivna, men dessa merkostnader ingår inte i statsbidragsunderlaget. statsbidrag lämnas inte heller för kostnader för KBT som inte är knutna till bostadskostnaden. Kommunalt bostadstillägg är underkastat inkomstprävning. Reglerna härom innebär att förmånen minskas med den föräkrades inkomster vid sidan av folkpensionen, således bl.a. med eventuell tilläggspension. Om den årliga sidoinkomsten överstiger 1 000 kr. för ensamstående sker minskning med en tredjedel av den pensionsberättigades inkomst därutöver. För man och hustru

SOU 1989: 101 Gällande regler 37

är motsvarande gränsbelopp sammanlagt 1 500 kr. Med årsinkomst avses den inkomst för år räknat som någon kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Även förmögenhet beaktas vid inkomstprövningen. Med inkomst avses inkomster av alla slag, såsom tilläggspension, tjänstepension, ränteinkomst och avkastning av fastighet. Såsom inkomst räknas inte t.ex. allmänt barnbidrag, folkpension eller tilläggspension till den del den föranlett av pensionstillskott. minskning För den som uppbär folkpension i form av ålderspension tas vid inkomstprövningen inte heller hänsyn till inkomster av förvärvsarbete som beskattas i inkomstkällan inkomst av tjänst. Värdet av förmögenhet och avkastning därav beräknas enligt särskilda regler, utfärdade av riksförsäkringsverket (RFFS 1979:5). Till förmögenhets avkastning skall enligt lagreglerna läggas 10 % av det belopp varmed förmögenheten överstiger för den som är gift 60 000 kr. och för annan 75 000 kr. Vid beräkningen av förmögenhet skall värdet av fastighet, som är inrättad till bostad åt en eller två familjer, tas upp till en fjärdedel av fastighetens taxeringsvärde till den del detta överstiger 400 0()0 kr. Detsamma gäller vid beräkning av värdet av jordbruksfastighet. Även för beräkning av värdet av andel i bostadsrättsförening, bostadsförening eller bostadsaktiebolag gäller en motsvarande regel. För sammanlevande makar beräknas vardera makens inkomst utgöra hälften av makarnas sammanlagda årsinkomst och värdet av förmögenhet hälften av deras sammanlagda förmögenhet. Till ålderspension som uppbärs för tid före den månad då den pensionsberättigade fyller 65 år kan inte utgå kommunalt bostadstillägg.

2.1.4 för

Försäkringen tilläggspension (ATP)

Tilläggspensioneringen innefattar ålderspension, förtidspension och familjepension och Fr.o.m. den (änkepension barnpension). 1 januari 1990 ersätts änkepensionerna successivt av omställningspension och särskild efterlevandepension. Rätten till tilläggspension är relaterad till de arbetsinkomster som den försäkrade har haft under sin aktiva tid. Den är intjänade pensionsrätten avgörande för pensionens storlek (l l-l5 kap. AFL). Rätten till tilläggspension är inte beroende av svenskt eller medborgarskap bosättning här i landet. Sådan pension utbetalas alltså oavsett om den försäkrade eller dennes efterlevande är bosatt i Sverige eller utomlands.

Pensionsgrundande inkomst och pensionspoäng Pensionsgrundande inom ATP blir den försäkrades inkomst av förvärvsarbete under åren fr.o.m. det år då han fyller 16 år t.o.m. det år då han fyllcr 64 år. För försäkrad som är född under av åren 1911-1927 beräknas något pensionsgrundande inkomst även för det år då han fyller 65 år. Inkomster för år under vilket den försäkrade har avlidit eller för hela året hel uppburit ålderspension enligt AFL är dock inte pensionsgrundande. Vid förtida uttag av halv ålderspension eller vid förtida uttag av hel ålderspension för kortare tid än hela året beräknas inkomst för fortsatt förvärvsarbepensionsgrundande te. Detta görs också för den som uppbär förtidspension (ll kap. 1 § AFL).

38 Gällande regler

Förvärvsinkomsterna indelas i inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete. Till grund för beräkning av förvärvsinkomst läggs i princip den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt. Med inkomst av anställning avses den lön i pengar eller skattepliktiga naturaförmåner som den försäkrade har erhållit såsom arbetstagare i allmän eller enskild att hänföra till inkomst av rörelse eller tjänst. Är ersättningen jordbruk betraktas den dock som inkomst av anställning endast om uppdragsgivaren och uppdragstagaren kommer överens härom genom att träffa ett s.k. likställighetsavtal. Till inkomst av anställning hänförs inte lön eller ersättning från en och samma arbetsgivare som under ett år inte har uppgått till 1 000 kr. Som inkomst av anställning anses även bl.a. sjukpenning, föräldrapenning och Vårdbidrag (i den mån bidraget inte är ersättning för merkostnader) enligt AFL, delpension enligt lagen (1979:84) om delpendagpenning från erkänd arbetslöshetskassa, kontant arsionsförsäkring, betsmarknadsstöd samt utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering i form av dagpenning. Till sådan inkomst hänförs också korttidsstudiestöd och vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen (1973:349) samt utbildningsbidrag för doktorander. Även dagpenning till bl.a. och vapenfria tjänstepliktiga under repetitionsutbildnlng samt till värnpliktiga civilförsvarspliktiga betraktas som inkomst av anställning. Till sådan inkomst hänförs dessutom bl.a. egenlivränta som utgår enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller eljest bestäms med tillämpning av den lagen samt ersättning enligt lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård (11 kap. 2 § AFL). av här i riket Med inkomst av annat förvärvsarbete avses främst inkomst bedriven rörelse och av här belägen jordbruksfastighet som brukas av den försäkrade. Härmed förstås också ersättning i pengar eller naturaförmåner för arbete för annans räkning i den mån inkomsten inte är att hänföra till inkomst av anställning (ll kap. 3 § AFL). Den pensionsgrundande inkomsten motsvarar summan av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete i den mån summan överstiger en viss minimigräns, nämligen det vid årets ingång gällande basbeloppet (27 900 kr. för år 1989). Basbeloppet avräknas i första hand mot inkomst av anställning. Maximigränsen för beräkning av den pensionsgrundande inkomsten utgör sju och en halv gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet (209 250 kr. för år 1989). Belopp från vilket sålunda skall bortses avräknas i första hand från inkomst av annat förvärvsarbete ( 11 kap. 5 § AFL). För varje år, för vilket pensionsgrundande inkomst fastställs för en försäkrad, skall pensionspoäng tillgodoräknas honom. Pensionspoängen utgör den pensionsgrundande inkomsten delad med basbeloppet vid årets ingång. Poängen beräknas med två decimaler, dock lägst till en hundradels poäng. I den mån den pensionsgrundande inkomsten härrör från inkomst av annat förvärvsarbete än anställning tillgodoräknas den försäkrade i regel pensionspoäng endast om tilläggspensionsavgift för året till fullo har erlagts inom föreskriven tid. I fråga om försäkrad som uppburit förtidspension från tilläggspensioneringen av pensionspoäng. I dessa fall beräknas gäller särskilda regler för beräkning pensionspoäng på den försäkrades förvärvsinkomster efter samma regler som

SOU 1989: 101 Gällande regler 39

gäller för övriga försäkrade. Har den försäkrade under minst halva året uppburit partiell förtidspension, som har beräknats med ledning av s.k. antagandepoäng (se nedan), erhåller han vid beräkningen av pensionspoäng - förutom poäng på förvärvsinkomsten - en mot invaliditeten svarande del av antagandepoängen, dvs. halva antagandepoängen vid halv förtidspension och två tredjedelar av nämnda poäng vid två tredjedels förtidspension. Den försäkrade skall emellertid - oberoende av om han för hela eller för delar av året uppburit hel eller partiell förtidspension - alltid för året tillgodoräknas lägst en pensionspoäng motsvarande antagandepoängen. De sålunda förvärvade pensionspoängen beaktas vid bestämmandet av den försäkrades ålderspension och av familjepension efter honom. Poängen påverkar däremot inte den utgående förtidspensionen (11 kap. 6 § AFL). Med år för vilka pensionspoäng tillgodoräknats en försäkrad jämställs vid beräkningen av tilläggspension s.k. vårdar. Sådana kan efter skriftlig ansökan tillgodoräknas en här i riket bosatt förälder som under större delen av ett år vårdat ett här bosatt barn, som inte har fyllt tre år. En ytterligare förutsättning är att föräldern uppfyller de allmänna förutsättningarna i 11 kap. 1 § AFL för beräkning av pensionsgrundande inkomst. Vårdår kan inte tillgodoräknas för år då pensionspoäng fastställts enligt de allmänna reglerna i 11 kap. 6 §. För samma barn och år får endast en förälder tillgodoräkna sig vårdår (11 kap. 6 a § AFL).

Ålderspension

Ålderspension utgår inom ATP under förutsättning att pensionspoäng har

tillgodoräknats den försäkrade för minst tre år. Pensionen utges fr.o.m. den månad under vilken den försäkrade fyller 65 år med möjlighet till förtida och uppskjutet uttag av hela eller halva pensionen efter samma regler som inom folkpensioneringen (12 kap. AFL). Storleken av den ålderspension som börjar utgå vid 65 års ålder motsvarar 60 % av produkten av basbeloppet för den månad för vilken pensionen skall utges och medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mer än 15 år, beräknas medeltalet på de 15 högsta poängtalen (15-årsregeln). Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än 30 år, minskas pensionen med 1/30 för varje felande år (30-årsregeln). I pensioneringens inledningsskede har för försäkrad som är svensk medborgare 30-årsregeln ersatts med en 20-årsregel för den som är född något av åren 1896-1914. För den som är född något av åren 1915-1923 fordras. i stället för 30 år, 21 år för den som är född år 1915, 22 år för den som är född år 1916 osv. Dessa övergångsregler innebär att personer som är födda år 1914 och senare har möjlighet att förvärva full pension medan de som är födda åren 1896-1913 maximalt kan få så många 20-delar av full pension som antalet år fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då vederbörande fyllde 65 år (15 kap. 1 § AFL). Även för utländska medborgare födda år 1923 eller tidigare gäller särskilda övergångsregler med avseende på pensionsberäkningen ( 15 kap. 1 a § AFL).

40 Gällande regler

Förtidspension Förtidspension kan beviljas försäkrad för tid före den månad då han fyller 65 år eller ålderspension dessförinnan börjar utgå till honom. Då en förtidspensionär uppnår 65 års ålder utbyts förtidspensionen mot ålderspension (13 kap. AFL). De grundläggande förutsättningarna för rätt till förtidspension från tilläggspenär desamma som inom folkpensioneringen. Den försäkrades sioneringen arbetsförmåga skall alltså på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan vara nedsatt med minst hälften och nedsättningen skall vara av varaktig natur. Är nedsättningen av arbetsförmågan inte att anse såsom varaktig men kan den antas bli bestående avsevärd tid kan den försäkrade, liksom inom folkpensioneringen, erhålla sjukbidrag, som är begränsat till viss tid men för vilket i övrigt gäller samma regler som beträffande förtidspension. Även om nedsättning av arbetsförmågan inte föreligger, äger försäkrad, som har fyllt 60 år och som är varaktigt arbetslös under de förutsättningar som har angetts beträffande förtidspension från folkpensionerin gen, rätt till förtidspension också från tilläggspensioneringen. Förtidspensionen kan således vara hel, två tredjedels eller halv pension beroende på graden av arbetsförmågans nedsättning. En ytterligare förutsättning för rätt till förtidspension från tilläggspensionekan tillgodoräkna sig pensionspoäng för tid före ringen är att den försäkrade det år då pensionsfallet har inträffat. Pensionsfallet anses ha inträffat vid den tidpunkt då arbetsförmågan har blivit nedsatt med minst hälften och nedsättningen därjämte kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående avsevärd tid. Storleken av hel förtidspension motsvarar i princip den ålderspension som den försäkrade skulle bli berättigad till om han hade börjat uppbära sådan pension fr.o.m. den månad då han uppnår 65 års ålder. Härvid skall, så snart vissa förutsättningar är uppfyllda, pensionen beräknas under antagande att den försäkrade för varje år fr.o.m. det år då pensionsfallet inträffar t.o.m. det år då han uppnår 64 års ålder (65 års ålder för försäkrad född under något av åren 1911-1927) har tillgodoräknats vissa pensionspoäng (antagandepoäng). För att pensionsbcräkning med antagandepoäng skall få äga rum fordras att den försäkrade antingen vid tidpunkten för pensionsfallet har haft en sjukpenninggrundande inkomst som svarar mot en årsinkomst av förvärvsarbete lägst lika med det vid årets ingång gällande basbeloppet eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för två av de fyra åren närmast före året för pensionsfallet. Antagandepoäng beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den cna metoden innebär att antagandepoängen beräknas motsvara medeltalet av de två högsta poängtalen under de fyra årcn närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas på grundval av poängförvärvcn under samtliga år t.o.m. året närmast före pensionsfallet. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet för halva antalet av de år som sålunda kommer i fråga, varvid hänsyn i första hand tas till åren med de högsta poängtalen (13 kap. 2 § AFL).

Gällande 41 regler

Om förutsättningar inte föreligger för att den försäkrade skall kunna få förtidspension med tillgodoräknande av antagandepoäng, beräknas förtidspensionen på grundval av föreliggande faktiska pensionspoäng enligt samma metod som ålderspension vilken utgår fr.0.m. den månad då 65 års ålder uppnås. Det fordras alltså i sådant fall att den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre år. För oavkortad förtidspension krävs enligt huvudregeln att pensionspoäng tillgodoräknats för minst 30 år (13 kap. 3 § AFL).

2.1.5 Delpension

Försäkrad för delpension är den som är bosatt i Sverige och som under en ramtid av ett år omedelbart före den dag då pension avses börja utgå eller den tidigare dag då ansökan görs har förvärvsarbetat i minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader enligt bestämmelserna om arbetsvillkor i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. Tid då sökanden har varit hindrad att arbeta av anledning som sägs i den lagen eller i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd inräknas inte vid bestämmandet av ramtiden. Som arbetshinder räknas även arbetslöshet vid vilken ersättning har utbetalats enligt någon av de nämnda lagarna. Som förutsättning för att vara försäkrad för delpension gäller dessutom att personen i fråga skall fr.0.m. det år då han fyllde 45 år ha varit förvärvsverksam i sådan utsträckning att han för minst tio år har tillgodoräknats pensionsgrundande inkomst för tilläggspension enligt AFL. Rätt till delpension tillkommer försäkrad som fr.0.m. den månad då han fyller 60 år eller senare minskar sin arbetstid i förvärvsarbete och därefter arbetar i genomsnitt minst 17 och högst 35 timmar per arbetsvecka. Delpension kan utgå längst t.o.m. månaden före den varunder den försäkrade fyller 65 år eller dessförinnan börjar uppbära förtidspension eller ålderspension enligt AFL. Den som efter arbetstidsminskningen har förvärvsarbete enbart i form av anställning eller uppdrag har rätt till delpension om han har minskat arbetstiden med i genomsnitt minst fem timmar per arbetsvecka. För försäkrad som efter arbetstidsminskningen förvärvsarbetar inte enbart som anställd eller uppdragstagare gäller att han för att vara berättigad till delpension måste ha minskat arbetstiden med i genomsnitt minst hälften. Som den försäkades arbetstid före arbetstidsminskningen räknas i princip hans genomsnittliga arbetstid under den ramtid om ett är som föregår ansökningen.

Den försäkrades arbetstid efter arbetsridsminskningen beräknas med hänsyn

till hans antagna arbetsförhållanden under det följande året. Om förvärvsarbetet efter arbetstidsminskningen inte utförs fortlöpande är den försäkrade berättigad till delpension endast om han under varje period av högst tre månader arbetar under minst halva antalet vanliga dagar och att han inte gör sammanhängande avbrott i förvärvsarbetet under längre tid än en och en halv månad. Därvid bortses från avbrott på grund av semester. Delpension utbetalas med belopp som motsvarar 65 % av den försäkrades pensionsunderlag. För försäkrad som har förvärvsarbete enbart i form av anställning eller uppdrag utgörs pensionsundørlnget av skillnaden mellan hans genomsnittliga förvärvsinkomst före arbetstidsminskningen - beräknad med ledning av de

42 Gällande regler

ATP-poäng som tillgodoräknats för de närmaste fem åren dessförinnan - och den förvärvsinkomst som han efter arbetstidsminskningen kan antas ha tills vidare. För försäkrad som efter arbetstidsminskningen förvärvsarbetar inte enbart i form av anställning eller uppdrag utgörs pensionsunderlaget av hälften av hans genomsnittliga förvärvsinkomst före arbetstidsminskningen. överstiger den förvärvsinkomst som den försäkrade efter arbetstidsminskningen kan antas tills vidare ha hälften av den tidigare inkomsten, minskas pensionsunderlaget med hänsyn härtill. Den tidigare förvärvsinkomsten beräknas med ledning av de pensionspoäng för tilläggspension vilka tillgodoräknats den försäkrade för de närmaste fem åren före arbetstidsminskningen. Fastställd delpension är värdesäkrad genom anknytning till basbeloppet och omräknas vid förändring av detta. Uttag av delpension reducerar inte den som den försäkrade är berättigad till från 65 års ålder. ålderspension Delpensionen räknas som pensionsgrundande inkomst för ATP.

2.1.6 Finansiering m.m.

Folkpensioneringen finansieras dels genom folkpensionsavgifter som betalas av arbetsgivare och egenföretagare, dels genom andra statliga medel. Folkpensionsavgiften utgör för närvarande 9,45 % (7,45 % fr.o.m. år 1990) av det avgiftsunderlag som anges i lagen (1981:691) om socialavgifter (i huvudsak motsvarande utgiven lön resp. inkomst av annat förvärvsarbete än anställning). Avgiften, som tillförs statsbudgeten, beräknas för närvarande täcka drygt 85 % av statens utgifter för folkpensioneringen. ATP är till sin karaktär ett fördelningssystem, vilket innebär att ett års pensionsutbetalningar i princip direkt finansieras genom de tilläggspensionsavgifter som under samma år betalas av arbetsgivare för inkomst av anställning och av de försäkrade själva för inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiftsuttaget, som för år 1989 utgör 11 % (och 13 % för åren 1990-1994) av avgiftsunderlaget, skall vara så awägt att avgifterna i förening med andra tillgängliga medel finansierar pensionsutbetalningar, förvaltningskostnader och andra utgifter för försäkringen samt den fondering som behövs. Inilutna avgifter förs till allmänna pensionsfondcn. Delpensioneringen finansieras i sin helhet genom delpensionsavgifter från arbetsgivare och från försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiften utgör 0,50 % av avgiftsunderlagct. Influtna avgifter förs till den s.k. delpensionsfonden, som förvaltas av riksförsäkringsverket. Den allmänna pensioneringen administrerar centralt av riksförsäkringsverket och lokalt av de allmänna försäkringskassorna. Beräkning av pensionsgrundande inkomst görs av de lokala skattemyndigheterna. Beslut i enskilda ärenden fattas av försäkringskassorna, vilkas avgöranden kan överklagas till försäkringsrätt. Rätternas domar kan l sin tur under vissa förutsättningar överklagas till försäkringsöverdomstolen.

2.1.7 Beskattning av pcnsionsförmåner

Pensionsförmåner är i princip skattepliktiga och skall enligt kommunalskat-

SOU 1989: 101 Gällande regler 43

telagen (1928:370), KL, i skattehänseende jämställas med inkomst av tjänst (31 och 32 §§ KL med anvisningar). Detta gäller såväl folk- och tilläggspension enligt AFL samt delpension som pensionsförmåner inom andra pensionssystem. Från denna regel har dock undantag gjorts beträffande bl.a. kommunalt bostadstillägg. Såvitt gäller folkpensionsförmånerna kan dessa, även om de således i princip behandlas som skattepliktiga tjänsteintäkter, ändå på grund av regler - i 50 §

KL och 9 § lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt - om avdrag för nedsatt

skatteförmåga komma att i praktiken bli skattefria eller lindrigare beskattade

än andra inkomster. Sålunda är skattskyldig, vars inkomst till inte obetydlig del utgjorts av folkpension, berättigad till avdrag för nedsatt skatteförmåga (s.k. extra avdrag) om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Närmare bestämmelser om beräkningen av sådant avdrag ges i anvisningarna till 50 § KL. Som folkpension räknas i detta sammanhang bl.a. ålderspension och förtidspension (sjukbidrag). Däremot är bestämmelserna inte tillämpliga för den som uppburit enbart delpension. Som folkpension behandlas dock tilläggspension i den mån den föranlett avräkning av pensionstillskott. Folkpensionen anses utgöra en inte obetydlig del av inkomsten om den uppgått till minst 6 000 kr. eller minst en femtedel av den sammanräknade inkomsten. Vid beräkning av det extra avdraget för folkpensionärer görs en inkomst- och förmögenhetsprövning. Vid inkomstprövningen beaktas endast pensionstagarens egen inkomst, medan vid förmögenhetsprövningen hänsyn tas till Såväl pensionstagarens som dennes makes förmögenhet. Det extra avdraget bestäms i första hand med hänsyn till storleken av

pensionstagarens till statlig inkomstskatt taxerade inkomst. överstiger denna

inkomst inte visst högsta belopp, beräknas avdraget till vad som behövs för att den skattskyldige inte skall påföras någon statlig beskattningsbar inkomst. Nämnda gränsbelopp motsvarar taxerad inkomst för en skattskyldig som under inkomståret inte haft annan inkomst än ålderspension och pensionstillskott från folkpensioneringen. Då fråga är om en ensamstående ålderspensionär utgår man härvid från en folkpension om 96 % av basbeloppet. För gift ålderspensionär vars make uppbär folkpension utgår man från en pension om 78,5 % av basbeloppet. Om pensionstagarens sammanlagda taxerade inkomst överstiger folkpensionens grundbelopp jämte pensionstillskott reduceras det extra avdra get - inom olika inkomstintervall med 66 2/3, 40 resp. 33 l/3 % av det överskjutande beloppet. Reglerna är så utformade att det extra avdraget i förening med grundavdraget vid taxering till kommunal inkomstskatt och bestämmelserna om uttag av statlig inkomstskatt leder till att en ålderspensionär med enbart folkpension och pensionstillskott inte påförs någon inkomstskatt. För en ensamstående folkpensionär utgör det maximala extra avdraget 30 100 kr. för inkomståret 1989. Motsvarande belopp för en folkpensionär vars make också uppbär folkpension är 25 200 kr. År inkomsten högre reduceras, som nyss nämnts, avdraget med viss procent av den del av den totala taxerade inkomsten som överstiger den skattefria nivån. Denna avtrappning medför att det extra avdraget helt upphör vid en taxerad inkomst år 1989 som överstiger 97 300 kr. då fråga är om en ensamstående pensionstagare och

44 Gällande regler SOU 1989: 101

78 100 kr. beträffande pensionstagare vars make också uppbär folkpension. Som nämnts ovan påverkas det extra avdraget inte bara av pensionstagarens taxerade inkomst utan även av hans och hans makes förmögenhet. Härvid gäller enligt anvisningarna till 50 § KL att det extra avdraget reduceras med 10 % av värdet av skattepliktig förmögenhet överstigande 100 000 kr. Schablontaxerad Villafastighet och sådan bostadsbyggnad med tillhörande tomt på jordbruksfastighet som används som bostad av den skattskyldige inräknas l förmögenheten endast till den del skillnaden mellan fastighetens taxeringsvärde och lånat, i fastigheten nedlagt kapital, överstiger 400 000 kr. På motsvarande sätt undantas vid förmögenhetsprövningen förmögenhet upp till 400 000 kr. i form av andel i bostadsförening eller bostadsaktiebolag. Det här redovisade extra avdraget kan i vissa fall höjas. Så kan t.ex. folkpensionär som haft inte obetydliga kostnader till följd av sjukdom medges högre avdrag än eljest.

2.2 Arbetsmarknadssektorn

2.2.1 Lagen om anställningsskydd m.m.

I syfte att förbättra den äldre arbetskraftens sysselsättningsmöjligheter och skapa ett skydd för bestående anställningar infördes fr.o.m. den 1 juli 1974 en lag (1974212) om anställningsskydd (prop. 1973:129, InU 1973:36, rskr. 351). Samtidigt tillkom lagen ( 1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder (främjandelagen) för att främja anställning av äldre arbetstagare och olika grupper av handikappade, som hade svårare än andra att göra sig gällande på den öppna arbetsmarknaden. Efter regeringsförslag och riksdagsbeslut (prop. 1981/82:71, AU 11, rskr. 153) ersattes anställningsskyddslagen fr.o.m. den 1 april 1982 av en ny lag ( 1982:80) om anställningsskydd (LAS). Samtidigt gjordes ändringar i främjandelagen (SFS 1982:81). Huvudprincipen i LAS är att arbetstagarna skall ha ett rättsligt skydd för sin anställning genom att det krävs saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida och genom att uppsägningar på grund av arbetsbrist skall ske i en viss turordning, där längre anställningstid ger företräde till fortsatt anställning. Vid uppsägning är arbetstagaren tillförsäkrad uppsägningstid, som är längre ju äldre den anställde är, och rätt till lön under denna tid. Den som blir uppsagd på grund av arbetsbrist har dessutom företräde om arbetsgivaren senare behöver anställa arbetskraft på nytt. Arbetstagarnas fackliga organisationer har genom regler om varsel och överläggning rätt till insyn i och inflytande över arbetsgivarens beslut om bl.a. uppsägningar. Det fulla anställningsskyddet tillkommer dem som har fast anställning (tillsvidareanställning), och LAS bygger därför på att den anstäliningsformen skall vara den normala. LAS gäller för arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Vissa grupper av arbetstagare är emellertid undantagna. Bestämmelserna i LAS gäller inte i de delar där en annan lag har awikande regler. Sådana regler finns bl.a. i lagen ( 1976:600) om offentlig anställning och därtill ansluten lagstiftning. LAS är i princip tvingande till arbetstagarens fördel. Det betyder att avtal

SOU 1989: 101 Gällande 45 regler

som innebär avsteg till arbetstagarens nackdel är ogiltigt. Vissa regler i LAS är emellertid dispositiva. Det innebär att sådana regler kan sättas ur spel och ersättas med andra bestämmelser även om detta skulle innebära en försämring jämfört med LAS. En förutsättning är då att de avvikande reglerna ñnns i ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. Huvudregeln i LAS är att en anställning gäller tills vidare. Lagen begränsar på olika sätt arbetsgivarens möjligheter att sluta avtal om tidsbegränsad anställning. Sådana anställningar får dock förekomma i vissa särskilt angivna fall. En tillsvidareanställning (dvs. fast anställning) kan upphöra bl.a. genom

uppsägning, men den upphör då inte förrän en viss uppsägningstid gått ut.

En grundläggande bestämmelse i LAS är att en uppsägning från arbetsgivarens sida måste vara sakligt grundad. Vad som menas härmed framgår inte av lagtexten, utan detta får bedömas från fall till fall med ledning av förarbetena och rättspraxis. Saklig grund föreligger inte om det skäligen kan krävas att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Arbetsgivaren har alltså en skyldighet att försöka omplacera arbetstagaren i stället för att säga upp denne vid uppkommen arbetsbrist eller då arbetstagaren pä grund av sina personliga förhållanden inte längre klarar av sitt arbete. Uppsägning kan bli aktuell - förutom vid arbetsbrist - på grund av förhållande som hänför sig till den anställde personligen. Hit hör dels fall då arbetstagaren på ett eller annat sätt har misskött sig eller visat bristande lämplighet, dels fall där arbetstagaren på grund av tilltagande ålder, sjukdom, nedsatt arbetsförmåga e.d. får svårt att fullgöra de arbetsuppgifter som lagts på honom. I dessa senare fall bör enligt förarbetena (prop. 1973:129 s. 126 f och 1981/82:71 s. 66) principen vara att omständigheter av det slaget normalt inte skall få utgöra grund för uppsägning. Den begränsning av en arbetstagares prestationsförmåga som ålder eller sjukdom kan medföra bör i stället som regel leda till att arbetsgivaren vidtar särskilda åtgärder för att underlätta arbetet för arbetstagaren, t.ex. särskilda anordningar på arbetsplatsen eller förflyttning till ett mindre krävande arbete. Det framhålls emellertid att ålder eller sjukdom kan medföra en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren inte längre kan utföra arbete av någon betydenhet. l sådana fall bör denna nedsättning av arbetsförmågan kunna åberopas som grund för uppsägning. En arbetstagares ålder utgör normalt inte grund för uppsägning. Är det emellertid fråga om en anställd som uppnår pensionsåldcrn. utgör detta skäl för pensionering och föreligger inte längre samma anställningsskydd som tidigare. Enligt 33 § LAS skall nämligen en arbetsgivare. som vill att en arbetstagare skall lämna sin anställning när arbetstagaren uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, vid fyllda 65 år, skriftligen ge arbetstagaren besked om detta minst en månad i förväg. Om arbetsgivaren vill att en arbetstagare skall lämna sin anställning i samband med att arbetstagaren får rätt till hel förtidspension enligt AFL, skall arbetsgivaren skriftligen ge arbetstagaren besked om detta så snart arbetsgivaren har fått kännedom om pensionsbeslutet. I dessa fall behöver arbetsgivaren således inte säga upp den anställde och åberopa saklig grund för uppsägning. Om arbetsgivaren låtit en anställd

46 Gällande regler

gå kvar i arbete tills vidare efter uppnådd pensionsålder måste han emellertid vidta uppsägning om han därefter vill att anställningen skall upphöra. För både arbetsgivare och arbetstagare gäller enligt 11 § LAS en minsta uppsägningstid av en månad. Om arbetstagaren vid uppsägningstillfället varit anställd sex månader i följd eller sammanlagt minst tolv månader under de två senaste åren, har arbetstagaren dock rätt till en uppsägningstid av två månader vid fyllda 25 år, tre månader vid fyllda 30 år, fyra månader vid fyllda 35 år, fem månader vid fyllda 40 år och sex månader vid fyllda 45 år. För en arbetstagare som är tillsvidareanställd och går kvar i arbete efter uppnådd pensionsålder gäller en månads uppsägningstid. Reglerna i LAS om uppsägningstid är dispositiva och kan förlängas eller förkortas genom regler i kollektivavtal. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist skall arbetsgivaren iaktta vissa turordningsregler (22 § LAS). Företräde till fortsatt anställning skall i sådana situationer ges åt arbetstagare med längre sammanlagd anställningstid hos framför arbetstagare med kortare sådan. Vid lika lång arbetsgivaren levnadsålder företräde. Äldre arbetstagare får anställningstid ger högre dessutom tillgodoräkna sig extra anställningstid i turordningshänseende. Enligt 3 § andra stycket LAS får nämligen en anställd som fyllt 45 år tillgodoräkna

sig en extra anställningsmånad för varje påbörjad månad som han varit anställd

under tiden därefter. Högst 60 sådana extra anställningsmånader får tillgodoräknas. En arbetstagare som har nedsatt arbetsförmåga och som på grund därav har beretts särskild sysselsättning hos arbetsgivaren skall enligt 23 § LAS få företräde till fortsatt arbete oberoende av turordningen, om det kan ske utan allvarliga olägenheter. Turordningsreglerna är inte tillämpliga beträffande arbetstagare som har uppnått den åldersgräns vid vilken han är skyldig att avgå med ålderspension eller, om någon sådan gräns inte finns, 65 års ålder (33 § tredje stycket LAS). En sådan arbetstagare har således aldrig företräde till fortsatt arbete isamband med uppsägning. Turordningsreglerna i 22 § LAS är dispositiva. Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation kan sålunda göras awikelser från dessa. En lokal facklig organisation kan alltså - efter bemyndigande av den centrala arbetstagarorganisationen - träffa ett lokalt kollektivavtal om awikelser från turordningsreglerna. När det gäller arbetstagare som vid uppsägningstidens slut är äldre än 57 och ett halvt år får avtalet dock tillämpas bara om arbetsgivaren får den centrala arbetstagarorganisationens medgivande till varje enskild uppsägning (2 § fjärde stycket LAS). Lagen ( 1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder (främjandelagen) omfattar alla arbetsgivare i både enskild och offentlig verksamhet. Syftet med för de grupper på arbetsmarknaden som lagen är att främja sysselsättningen har speciella svårigheter, i synnerhet äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Det finns inte någon fixerad gräns för vem som skall betraktas som äldre eller som kan anses ha nedsatt arbetsförmåga. Det avgörande är inte om en är. Det är i stället person har en viss ålder eller hur begränsad arbetsförmågan om personen har svårigheter att behålla eller erhålla ett arbete som motiverar

SOU 1989: 101 Gällande regler 47

insatser från arbetsmarknadsverkets sida och som ställer krav på företagen att isamverkan med de fackliga organisationerna och arbetsförmedlingen ta större hänsyn till personen i fråga. För att arbetsmarknadsorganen skall kunna främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga fordras att de kan få information från arbetsgivarna om både de personer som löper risk att bli arbetslösa och om lediga platser. Länsarbetsnämnden har rätt att från arbetsgivarna infordra uppgifter härom. Arbetsgivaren är skyldig att överlägga med länsarbetsnämnden eller den nämnden förordnar om åtgärder för att förbättra arbetsförhållandena för redan anställda äldre arbetstagare eller arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga - om åtgärder för att trygga fortsatt anställning åt sådana arbetstagare om nyanställning av äldre arbetstagare eller arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga samt om åtgärder för att främja sådan anställning. Länsarbetsnämnden har rätt att när skäl därtill föreligger lämna anvisningar beträffande åtgärder som arbetsgivaren bör vidta för att bereda bättre sysselsättningsmöjligheter åt äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Därvid kan nämnden anmoda arbetsgivaren att i samband med nyanställningar öka andelen sådana arbetstagare i arbetsstyrkan i enlighet med vad nämnden närmare anger eller att avstå från att säga upp äldre arbetstagare med avsteg från turordningsreglerna i LAS.

2.2.2 Kontant stöd vid arbetslöshet Vid arbetslöshet kan kontant stöd utgå antingen som dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa eller som kontant arbetsmarknadsstöd. Gällande bestämmelser härom finns i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring resp. i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. ArbetsIöshetsförsälo-ingen är frivillig och handhas av statsunderstödda arbetslöshetskassor - rikskassor för olika yrkesområden i nära anslutning till de fackliga organisationerna - under statlig tillsyn av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). Rätt att bli medlem i någon av de erkända arbetslöshetskassorna har var och en som har fyllt 15 år och som arbetar inom det verksamhetsområde som anges i kassans stadgar. Undantag från rätten att bli medlem gäller bl.a. för den som förvärvsarbetar mindre än tre timmar per arbetsdag och i genomsnitt mindre än 17 timmar per vecka. Från rätten att kvarstå som medlem i kassan kan undantag göras i några fall. Det gäller bl.a. medlem som inte arbetar och inte heller under minst sex av de senaste tolv månaderna har arbetat inom kassans verksamhetsområde. Den som har fyllt 65 år har inte rätt att kvarstå som medlem i kassa. Medlem i arbetslöshetskassa som blir arbetslös erhåller ersättning från kassan under förutsättning att han uppfyller vissa villkor. Som allmänna villkor för rätt till ersättning gäller att den arbetslöse medlemmen skall vara arbetsför och i övrigt oförhindrad att åtaga sig arbete samt vara beredd att anta erbjudet lämpligt arbete. Vidare krävs att han skall vara

48 Gällande regler

anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och inte kunna erhålla ett lämpligt arbete. Att den arbetslöse skall vara arbetsför innebär att han skall kunna prestera ett normalt arbetsresultat i ett för honom lämpligt arbete. Den som på grund av sjukdom, invaliditet eller hög ålder inte kan utföra arbete är således inte berättigad till ersättning. Sjukdom som medför rätt till hel sjukpenning utesluter rätt till ersättning. Utesluten från rätten till ersättning är också den som uppbär hel förtidspension eller helt sjukbidrag eller arbetsskadelivränta efter förlust av arbetsförmågan. Den som uppbär halv sjukpenning anses som arbetsför endast halva dagen. Detsamma gäller den som uppbär halv förtidspension eller halvt sjukbidrag. Den som uppbär mer än halv förtidspension eller mer än halvt sjukbidrag anses arbetsför om han uppfyllt arbetsvillkoret efter pensioneringen. Samma bedömningsgrunder gäller vid nedsättning av arbetsförmågan på grund av arbetsskada. Erbjudet arbete skall anses lämpligt om - inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till medlemmens yrkesvana och förutsättningar i övrigt för arbetet samt till andra personliga förhållanden. En arbetssökande kan inte awisa erbjudet arbete endast av det skälet att han genomgått viss utbildning eller varit verksam i visst yrke. Såvitt möjligt eftersträvas dock att den sökande får ett arbete inom sitt eget yrke. För rätt till ersättning gäller vidare att det s.k. medlemsvillkoret skall vara uppfyllt. Beträffande den som varit anställd krävs att han har varit medlem i arbetslöshetskassan under minst tolv månader. Ytterligare krävs för att ersättning skall utges att det s.k. arbetsvillkoret är Härmed menas att den arbetslöse medlemmen skall ha utfört uppfyllt. förvärvsarbete under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens början i minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader. Under vissa förutsättningar kan viss tid utan förvärvsarbete få jämställas med arbetad tid vid prövning av arbetsvillkoret. Detta gäller tid då medlemmen genomgått arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag utgått, fullgjort värnplikt eller åtnjutit föräldrapenningsförmån enligt AFL. Även tid för semester jämställs med arbetad tid. Detta görs också beträffande tid då den försäkrade eljest varit ledig av annan anledning än sjukdom, värnpliktstjänstgöring eller barns födelse med helt eller delvis bibehållen lön. Den ramtid inom vilken medlemmen skall ha utfört förvärvsarbete kan i vissa fall förlängas. Vid bestämmande av ramtidcn skall nämligen inte inräknas tid då medlemmen varit hindrad att arbeta på grund av styrkt sjukdom, värnpliktstjänstgöring, viss vuxenutbildning, yrkesinriktad rehabilitering, nykterhetsvård på anstalt, frihetsberövande på kriminalvårdens område eller vård av barn som inte fyllt två år. Sådan tid benämns överhoppningsbar tid. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår i form av dagpenning. Den utbetalas för högst fem dagar per kalendervecka. Dagpenningen utges med ett belopp som högst motsvarar 450 kr. multiplicerat med det tal (jämförelsetal) som anger förhållandet mellan den genomsnittliga tidlönen jämte ackordstillägg för vuxna industriarbetare avseende andra kvartalet året före det som beloppet avser och motsvarande lön andra kvartalet år 1988. lägsta dagpenning motsvarar beloppet för kontant arbetsmarknadsstöd.

SOU 1989: 101 Gällande 49 regler

Dagpenningen utgör i enskilda fall 90 % av den försäkrades dagsförtjänst. Till försäkrade som har tillerkänts ålderspension i form av folkpension, ATP eller annan pension som utgår på grund av förvärvsarbete utbetalas dagpenning med 65 % av den försäkrades dagsförtjänst. Med dagsförtjänst avses i regel en femtedel av den försäkrades vanliga veckoinkomst eller en tjugotvåendel av hans vanliga månadsinkomst före arbetslöshetens inträde. Dagpenningen är skattepliktig och ATP-grundande. Dagpenning utgår under en begränsad tid, ersättningsperiod. Denna är 300 dagar. För en försäkrad som har fyllt 55 år innan ersättningsperioden gått till ända är ersättningsperioden 450 dagar. Ersättningsrätten upphör vid utgången av månaden före den under vilken medlemmen fyller 65 år. Om arbetslösheten upphör innan ersättningsperioden gått till ända, har den försäkrade vid ny arbetslöshet rätt till ersättning under återstående antal dagar av perioden, även om han då inte uppfyller arbetsvillkoret. Har ersättningsperioden gått till ända men har den försäkrade under perioden på nytt uppfyllt arbetsvillkoret, utgår ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Om en sammanhängande tid av tolv månader förflutit från det den försäkrade senast uppbar ersättning, föreligger rätt till ersättning endast om den försäkrade på nytt uppfyller arbetsvillkoret. Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) kan vid arbetslöshet utgå till den som inte är medlem i erkänd arbetslöshetskassa eller som är medlem men ännu inte har uppfyllt medlemsvillkoret eller inte har rätt till ersättning därför att ersättningsperioden löpt ut sedan han fyllt 60 år. Berättigad till ersättning vid arbetslöshet är den som fyllt 20 år och som uppfyller dels vissa allmänna villkor, dels ett arbetsvillkor eller ett särskilt kvalifrkationsvillkor efter avslutad utbildning. Samma allmänna villkor samt regler om vad som är att anse som lämpligt arbete som för arbetslöshetsförsäkringen gäller i huvudsak även för KAS. Som arbetsvillkor för KAS gäller att den arbetslösc under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslösheten skall ha utfört förvärvsarbete i minst fem månader. Hänsyn tas härvid endast till månad då förvärvsarbete har utförts minst 75 timmar. Med arbetad tid jämställs viss annan tid enligt i huvudsak samma regler som för arbetslöshetsförsäkringen. Också i fråga om överhoppningsbar tid gäller inom KAS motsvarande regler som i arbetslöshetsförsäkringen. Till den som efter avslutad utbildning söker men inte lyckas erhålla förvärvsarbete kan på vissa villkor utgå kontant arbetsmarknadsstöd utan att arbetsvillkoret är uppfyllt. Kontant arbetsmarknadsstöd utbetalas med som fastställs av belopp regeringen för varje år. Detta belopp utgör 158 kr. multiplicerat med det jämförelsetal som fastställs enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring (se ovan). Till den som är arbetslös endast del av en vecka eller som söker endast deltidsarbete utgår stöd enligt en fastställd omräkningstabell. KAS är inte inkomstprövat. Stödet är skattepliktigt och ATP-grundande. Rätt till KAS upphör vid 65 års ålder eller vid den tidigare tidpunkt då helt sjukbidrag, hel förtidspension eller hel ålderspension enligt AFL börjar utgå. Stödtagare som uppbär änke- eller änklingspension får sitt stöd nedsatt med pensionsbeloppet. Detta gäller även beträffande den som uppbär annan ålderspension än enligt AFL. Partiell förtidspension, partiellt sjukbidrag och

50 Gällande regler

halv ålderspension enligt AFL samt delpension reducerar stödet på samma Sätt. Kontant arbetsmarknadsstöd utgår under längst 150 dagar. Till den som fyllt 55 år innan ersättningsperioden gått till ända utgår dock stöd för 300 dagar. Sedan en stödtagare fyllt 60 år är ersättningsperioden 450 dagar. KAS handhas av AMS och länsarbetsnämnderna. Utbetalning av stödet görs dock av riksförsäkringsverket och försäkringskassorna.

2.3 m.m. inom avtalsomrâdet

Tjänstepensionering

Pensioner som utgår enligt avtal mellan parterna på arbetsmarknaden och som utgör komplettering till det allmänna pensionssystemet förekommer i dag för i stort sett alla kategorier arbetstagare. Huvuddelen av dessa omfattas av någon av följande fyra pensionsplaner. a) pension för statsanställda b) pension för kommunalanställda c) industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän och arbetsledare (lTP) d) särskild tilläggspension (STP) för privatanställda arbetare. För kommunalanställda och privatanställda arbetare ger avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS) komplettering till sjukpenning och förtidspension. Utöver de här nämnda finns särskilda pensionsanordningar för exempelvis anställda inom den kooperativa sektorn, bankanställda och försäkringsanställda.

2.3.1 Statlig tjänstepension

Bestämmelser om de statsanställdas pensioner ñnns i allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän. Administrationen handhas av statens löneoch pensionsverk (SPV). En arbetstagare har statlig pensionsrätt om han har fyllt 20 år, har en anställning som avser tjänstgöring motsvarande lägst 40 % av heltidstjänstgöring, uppfyller villkor om kvaliñkationstid och vid anställningstidpunkten inte har uppnått den ålder vid vilken han enligt pensionsavtalet har rätt att avgå med ålderspension. Förmånerna enligt pensionsavtalet utgörs av egenpension (ålderspension, sjukpension och förtidspension), egenlivränta (ålderslivränta och förtidslivränta), familjepension och familjelivränta. Dessutom kan kompletterande delpension utgå. Pensionens storlek bestäms av två huvudfaktorer, nämligen antalet tjänsteår och pensionsunderlaget (pensionslönen). För hel pension krävs normalt 30 tjänsteår men för förordnandetjänster i regel 12-15 tjänsteår. För den som inte har tillräckligt antal tjänsteår reduceras pensionen i proportion till felande tjänstetid. Pensionsunderlaget beräknas på grundval av den pensionslön som för december månad året före avgångsåret gällt för arbetstagaren i den anställning på vilken rätten till tjänstepensionen grundas. I pensionsunderlaget inräknas inte mer än hälften av det belopp varmed månadslönen överstiger 167 % av basbeloppet enligt AFL och inte någon del av det belopp varmed

Gällande regler 51

månadslönen överstiger 250 % av basbeloppet. I det statliga pensionsavtalet finns tre pensioneringsperioder, nämligen 60-63 år, 63-65 år och 65-66 år. Dessutom finns fasta pensionsåldrar. Huvudregeln är att den anställde får avgå när han själv önskar inom pensioneringsperioden men är skyldig att avgå vid pensioneringsperiodens övre gräns.

,ålderspension utges om arbetstagaren avgår tidigast vid pensioneringsperio-

dens nedre gräns (pensionsålder). Möjligheter till förtida uttag av ålderspension föreligger sålunda inte inom den statliga tjänstepensioneringen. Hel ålderspension utgår med 65 % av pensionsunderlaget (normalbelopp). Detta normalbelopp höjs under vissa förutsättningar med en särskild lönetilläggsfaktor. Utöver detta utgår från 65 års ålder ett tilläggsbelopp till ålderspensionen motsvarande 3,1 % av gällande basbelopp. Har en statligt anställd varit sjukskriven under en tid av minst ca två år och bedömer läkare att han inte kommer att bli frisk inom de närmaste tolv månaderna är den anställde skyldig att avgå från tjänsten och erhåller då statlig sjukpension. sjukpension kan i princip inte utgå till den som passerat pensioneringsperiodens nedre gräns. Innan sjukpensionering får ske skall arbetsgivaren noga pröva om den sjuke kan omplaceras till ett arbete som denne kan klara av trots sjukdomen. Sjukpensionens belopp bestäms av ett normalbelopp och ett tilläggsbelopp. Härtill kommer ett särskilt tilläggsbelopp fram till 65 års ålder. Detta särskilda tilläggsbelopp utgör - oavsett om sjukpensionens normalbelopp är reducerat med hänsyn till antalet tjänsteår eller inte - 25 % av normalbeloppet för hel sjukpension. Förtidspension enligt pensionsavtalet kan utgå om för den anställde på grund av åldersförändringar arbetet utgör en eller fysisk psykisk påfrestning. Förtidspension beviljas av regeringen. Två förutsättningar måste vara uppfyllda. Den anställde måste ha minst 20 tjänsteår eller ha intjänat pensionsrätt i minst 20 år samt ha högst fem år kvar till ålderspensioneringen. Förtidspension beräknas på samma sätt som ålderspension men reduceras med 0,5 % för varje helt eller påbörjat kvartal som pensionen betalas ut före den nedre pensionsgränsen. Den som slutar sin statliga anställning utan att ha rätt till ålders-. sjuk- eller förtidspension kan få en s.k. egenlivränta. Förutsättning är att den anställde efter fyllda 28 år intjänat pensionsrätt enligt avtalet i minst tre år. Egenlivränta kan utgå i form av ålderslivränta eller förtidslivränta. Ålderslivränta utbetalas fr.o.m. 65 års ålder oavsett pensionsåldern för tjänsten. Förtidslivränta utbetalas före 65 års ålder till den som får helt sjukbidrag/hel förtidspension enligt AFL. Livränteunderlaget utgör 95 % av den pensionslön som skulle ha gällt om det varit fråga om ålderspension. Egenlivräntans utgör dels normalbelopp 10 % av livränteunderlaget till den del det understiger 7,5 gånger aktuellt basbelopp, dels 65 % av livränteunderlaget därutöver. . För statligt anställda utgår också kompletterande (le/pension på inkomster som överstiger 7,5 basbelopp. Förmånen utgör 65 % av inkomstförlusten. Vid beräkning av statlig tjänstepensionsrätt får tillgodoräknas tjänstepensionsrätt som intjänats vid anställning hos bl.a. kommuner och landsting eller vid anställning omfattad av ITP›planen eller på STP-området. Utgående statliga pensioner jämte tillägg samt livräntor är värdesäkrade

52 Gällande SOU 1989: 101 regler

genom anknytning till basbeloppet. De finansieras som löpande utgifter för statsverket. är samordnade med pensionsförmåner från den De statliga pensionerna allmänna alltid är försäkringen på så sätt att en viss bruttopensionsnivå Denna innebär att den enskilde alltid är garanterad. bruttosamordning tillförsäkrad ett belopp motsvarande minst de förmåner som pensionsavtalet berättigar till. Skulle socialförsäkringsförmånerna uppgå till eller överstiga tjänstepensionens belopp utgår alltså endast socialförsäkringsförmånerna. Samordningen är individuell. Livräntor enligt pensionsavtalet är inte samordnade med allmän pension. Statens löne- och pensionsverk (SPV) utbetalar såväl tjänste- som socialförsäkringsförmåner till statliga pensionstagare.

2.3.2 Kommunal tjänstepension

för kommunalanställda har stora likheter med Tjänstepensioneringen för statsanställda men har genom kollektivavtal år 1984 pensionssystemet förändrats i vissa avseenden. Den viktigaste ändringen i förhållande till tidigare gällande regler är att bruttopensionssystemet visserligen bibehållits men att en kompletterande nettopension normalt alltid utbetalas utöver folkpension och ATP. De gällande reglerna finns samlade i pensionsbestämmelser för arbetstagare hos kommuner och landsting (PA-KL). Som arbetsvillkor för pensionsrätt gäller att arbetstagare hos kommuner och landsting skall ha minst 40-procentig sysselsättningsgrad och ha fyllt 18 år. För pensionsrätt fordras vidare i regel att arbetstagaren har minst ett år kvar till pensionsåldern vid tillträdandet av anställningen. Pensionsförmånerna utgörs av ålderspension, garantipension, visstidspension, familjepension, kompletterande delpension samt egen- och familjelivränta. Sjukpensionsförmåner utgår numera i huvudsak genom avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS-KL), som beskrivs i avsnitt 2.3.5. Liksom inom den statliga tjänstepensioneringen bestäms pensionens storlek av antalet tjänsteår och pensionsgrundande lön. För hel pension krävs en pensionsgrundande anställningstid på 30 år. Är tjänstetiden kortare än 30 år reduceras pensionsförmånerna i motsvarande mån. I fråga om arbetstagare anställda på s.k. särskilt visstidsförordnande (huvudsakligen förvaltningschefer) är den erforderliga tiden för hel pension emellertid tolv år. Tjänstetid tillgodoräknas under tiden från 28 och längst till 65 års ålder. I tjänstetiden inräknas tid då arbetstagaren har förvärvat rätt till pension hos annan kommun eller statlig tjänstepension eller ITP-pension eller pension enligt STP-planen.

Ålderspensionen beräknas på ett pensionsunderlag som utgörs av en framräk-

nad årsmedellön. Denna beräknas på grundval av den med basbeloppet lönen under de fem första av de sju sista anställningsåren före uppräknade pensioneringen. Av dessa fem år bortses från året med högst resp. lägst lön varefter årsmedellönen beräknas för de återstående tre åren. Den kommunala ålderspensionen beräknas före samordning med folkpension och ATP på så sätt att årsmedellönen uttryckt i basbelopp (årsmedelpoängen)

SOU 1989: 101 Gällande 53 regler

multipliceras med nedan angivna procenttal inom resp. skikt.

Lön uttryckt i Nivå i procent basbelopp

Det tal som blir resultatet av denna uträkning (bruttopensionspoängen) multipliceras i sin tur med tidsfaktorn och det aktuella Denna basbeloppet. senare produkt är den kommunala pensionen före samordning med folkpension och ATP.

Exempel: Årsmedelpoängen är 5,1 och tidsfaktorn är 1,0. Bruttopensions-

poängen blir 1,0(1 x 0,96) + (1,5 x 0,785) + (1 x 0,60) + (1,6 x 0,64) =

3,701. Ålderspensionen blir 3,701 x 27 900 (aktuellt basbelopp) = 103 258 kr.

Samordningen med folkpension och ATP är konstruerad så, att pensionstagaren normalt erhåller ett nettobelopp från kommunen utöver folkpension och ATP. Det kommunala pensionsavtalet har liksom det statliga fasta pensionsåldrar och pensioneringsperiod. De fasta pensionsåldrama är 60, 63 och 65 år och pensioneringsperioden 63-65 år. Fr.o.m. år 1985 tillämpas angivna pensioneringsperiod för de yrkeskategorier inom vård- och omsorgssektorn som tidigare haft pensionsåldern 63 år för kvinnor och 65 år för män. Möjlighet finns till förtida och uppskjutet uttag av ålderspensionen. Vid förtida uttag minskas med nedan bruttopensionspoängen angivna procenttal för varje hel månad som återstår från avgången till pensionsåldern eller den nedre gränsen inom pensioneringsperioden.

Pensionsålder Uppnädd levnadsålder vid avgången eller pensio- 57 58 59 60 61 62 63 64 neringsperiod år år år år år år år år

65 - - - 0,5 0,5 0,4 0,3 0,3 63-65 - - - - - 0,5 0,45 0,35 63 - - - - - 0,5 0,45 0,35 60 0,5 0,5 0,5 - - ›

Vid med tappskjtctet uttag ökas bruttopensionspoängen 0,1 % för varje hel månad som förflutit fr.o.m. den månad varunder 65 år arbetstagaren fyller t.o.m. avgångsmånaden, dock längst t.o.m. den månad då arbetstagaren fyller

54 Gällande SOU 1989: 101 regler

67 år. Vsstidspension utges till arbetstagare anställd på särskilt visstidsförordnande inte erhålls. Denna form av vilken avgår på grund av att förlängt förordnande pension utgår huvudsakligen till högre tjänstemän och beräknas på samma sätt som ålderspension. Garantipension är en kompletteringspension vid arbetsoförmåga. Den utges till den som har en lön överstigande ATP-taket (7,5 basbelopp) och som fått rätt till hel förtidspension eller helt sjukbidrag enligt AFL, hel egenlivränta enligt arbetsskadeförsäkringen eller eljest avgår från anställningen på grund av arbetsoförmåga. Garantipension beräknas och samordnas på samma sätt som ålderspension samt utges fram till pensionsåldern. Den kompletterande delpensionen enligt pensionsavtalet för kommunerna utgår med 65 % av bortfallande årslönedelar mellan 7,5 och 20 basbelopp och med 32,5 % av sådana lönedelar mellan 20 och 30 basbelopp. Arbetstagare som avgår från sin tjänst före pensioneringen kan under vissa förutsättningar bli berättigad till Iivränta. Denna kan anses vara en form av fribrev, baserad på den intjänade pensionsrätten. Egenlivränta (ålderslivränta) framräknas enligt samma principer som för ålderspension men med hänsynstagande till intjänad pensionsrätt i förhållande till återstående tid till pensionsåldern. Utgående pensioner är värdesäkrade genom anknytning till basbeloppet. Kommunernas pensioner finansieras av varje kommun/landsting genom självriskåtagande och administreras av Kommunernas pensionsanstalt, KPA, som även utbetalar folk- och tilläggspensioner.

2.3.3 Industrins och handelns tillaggspension för tjänstemän

(ITP) Tjänstepensioneringen för tjänstemän inom den privata sektorn fick i huvudsak sin nuvarande i anslutning till ikraftträdandet av den allmänna utformning utformades tilläggspensioneringen. En ny enhetlig pensionsplan (ITP-planen) år 1960. Nuvarande avtal beträffande ITP-planen har träffats i september 1976 mellan Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) och Privattjänstemannakartellen (PTK) och gäller med vissa förändringar - efter nya förhandlingar fortfarande. mellan förbund anslutna till ITP-planen gäller som kollektivavtal SAF resp. PTK och har tjänat som förebild för pensionsplaner inom bl.a. bank- och försäkringsväsendet samt inom kooperationen. ITP omfattar ålderspension, kompletterande ålderspension (ITP-K), delpension, sjukpension, familjepension, särskild änkepension och särskild änklingspen-

sion. Ålderspensionen kompletteras i vissa fall av en särskild garantitilläggs-

pension till ålderspension (ITP-G).

Ålderspension, ITP-K och familjepension kan tjänas in från 28 års ålder

medan anslutningsåldern för övriga förmåner är 18 år. Till grund för beräkning av pensionsförmånerna ligger den pensionsmedförande lönen, varmed i huvudsak avses den aktuella fasta årslönen jämte naturaförmåner i form av kost eller bostad. Det finns speciella bestämmelser som sätter en gräns för vilka löneförhöjningar nära pensionsåldern som får bli pensionsmedförande.

SOU 1989: 101 Gällande regler 55

För full ITP-pension krävs en tjänstetid om 360 månader mellan 28 och 65 års ålder. Vid kortare tjänstetid reduceras pensionen med så många 360-delar som det saknas månader för full tjänstetid. Som tjänstetid tillgodoräknas tid varunder tjånstemannen har tjänat in pensionsrätt inom andra pensionssystem på såväl det statliga och kommunala som det privata området. Pensionsåldern är normalt 65 år. Hel ålderspension utgår med 10 % av den pensionsmedförande lönen upp till 7,5 basbelopp. För pensionsmedförande lön mellan 7,5 och 20 basbelopp utgår ålderspension med 65 % och för sådan lön mellan 20 och 30 basbelopp med 32,5 %. För lönedelar överstigande 30 gånger basbeloppet utgår ingen pension. Vid pensionsåldrar lägre än 65 år utges hel ålderspension t.o.m. månaden före den under vilken tjänstemannen fyller 65 år med 65 % även för lönedelar på upp till 7,5 basbelopp. Möjlighet finns till förtida uttag av ålderspension från 55 års ålder och uppskjutet uttag upp till 70 år. Reducering resp. ökning av pensionsbeloppet sker i sådana fall med tillämpning av försäkringstekniska grunder. Som exempel kan här anges att en man med 65 års pensionsålder, som uppskjuter pensionsuttaget till 68 år, erhåller en livsvarig uppräkning på sin 65-årspension med ca 30 % eller med i genomsnitt ca 0,80 % per månad. För en kvinna blir motsvarande siffror 24 % resp. 0,66 %. I ITP-planen finns fr.o.m. år 1977 också en kompletterande ålderspension - ITP-K. Denna pensionsdel kan tas ut under en viss period - t.ex. vid förtida uttag - eller fördelas under resten av livet från den ordinarie pensioneringen. Storleken på ITP-K kan inte beräknas i förväg utan beror på löneutvecklingen. Den som tar ut ITP-K som livsvarig pension från 65 års ålder kan dock räkna med att få ut mellan 2,5 och 3 % av den pensionsmedförande lönen. En annan kompletterande förmån är ITP-G. Denna garanterar tjänstemannen minst lika stor ålderspension som en arbetare får genom sin kollektivavtalspension STP. Det ät i första hand den som har låg tjänstetidsfaktor för sin vanliga ITP som kan komma i fråga för denna garantiregel. sjukpension från ITP kan utgå till den vars arbetsförmåga varit nedsatt till minst hälften i minst 90 dagar. ITP:s sjukpension utges under sjukpenningtid med - inkl. sjukpenningen - 95 % av lönedelar upp till 7,5 basbelopp. För lönedelar mellan 7,5 och 20 basbelopp utgår sjukpensionen med 65 % samt för lönedelar mellan 20 och 30 basbelopp med 32,5 %. Om arbetsoförmågan blir bestående och förtidspension eller sjukbidrag utgår från den allmänna försäkringen blir den sammanlagda ersättningen från den allmänna försäkringen och ITP 80 % av lönen på lönedelar upp till 7,5 basbelopp. För lönedelar mellan 7,5 och 30 basbelopp överensstämmer procenttalen med de som gäller för ålderspension. Vid partiell arbetsoförmåga utgår sjukpension i proportion till graden av arbetsoförmågan. Rätt till ale/pension föreligger för tjänstemän med lön överstigande 7,5 basbelopp. Delpension från ITP utgår med 65 % av bortfallande årslönedelar mellan 7,5 och 20 basbelopp och med 32,5 % av sådana lönedelar mellan 20 och 30 basbelopp. En ITP-försäkrad som fyllt 28 år och som slutar sin anställning utan att omedelbart bli ITP-försäkrad hos annan arbetsgivare erhåller automatiskt s.k. fribrev, motsvarande värdet av inbetalda avgifter. Utgående IW-pensioner uppräknas inte med anknytning till basbeloppet.

56 Gällande regler SOU 1989: 101

Som kompensation för Ievnadskostnadsökningar har emellertid hittills regelmässigt lämnats tillägg till utgående pensioner på grundval av utvecklingen av konsumentprisindex. ITP bygger på principen om nettosamordning, som innebär att pensionen till skillnad från vad som gäller för statlig och kommunal tjänstepension - i regel inte påverkas av samtidigt utgående folkpension eller ATP. I fråga om en del förmånsslag - t.ex. ålderspension före 65 års ålder och sjukpension sker dock sådan samordning i viss utsträckning.

ITP finansieras genom arbetsgivaravgifter enligt ett premiereservsystem. Ålderspensionerna kan säkras på två sätt: antingen genom försäkring i

Försäkringsbolaget SPP eller genom avsättning i bokslut av tillräckliga pensionsmedel enligt det s.k. FPG/PRI-systemet (FPG = Försäkringsbolaget Pensionsgaranti, PRI = Pensionsregistreringsinstitutet).

2.3.4 Särskild tillåggspension (STP)

Den särskilda tilläggspensionen (STP) för arbetare har tillkommit genom överenskommelser åren 1971 och 1972 mellan SAF och Landsorganisationen i Sverige (LO). Nuvarande STP-plan gäller fr.o.m. den 1 juli 1976. STP omfattar i huvudsak arbetstagare som arbetar inom de sakliga tillämpningsområdena för kollektivavtalen inom SAF/LO-området. Även utanför detta område har slutits kollektivavtal om skyldighet för arbetsgivare att teckna försäkring för STP. Försäkringsgivare är Arbetsmarknadsförsäkringar, pensionsförsäkringsaktiebolag (AMF-pensionsförsäkring). Försäkringsavtalen sluts mellan arbetsgivaren och detta bolag. STP finansieras genom arbetsgivaravgifter enligt en s.k. kapitaltäckningsmetod. STP är en komplettering till ålderspensionerna från folk- och tilläggspensioneringen. Pensionens storlek påverkas inte av folkpension eller ATP och är sålunda nettosamordnad med de allmänna pensionerna. Rätt till STP tillkommer den som är född i juni 1911 eller senare och som har fyllt 65 år. Pensionsgrundande tid (STP-år) beräknas fr.o.m. det år då den anställde uppnår 28 års ålder t.o.m. det år då han fyller 64 år. Den pensionsgrundande tiden räknas i timmar arbetstid per år varvid ett helt STP-år tillgodoräknas om arbetstiden har uppgått till minst 832 timmar. STP-pensionens storlek beror på antalet STP-år och pensionslönens storlek. Hel STP utgår till den som har 30 STP-år. Den som är född år 1931 eller tidigare kan emellertid erhålla full pension trots färre antal STP-år. Pensionslönen beräknas på grundval av årsinkomsterna under de fem år då den försäkrade uppnår 55-59 års ålder. Pensionslönen utgör medeltalet av de tre bästa årsinkomsterna uppräknade till pensionsårets penningvärde - under de fem åren. Enbart årsinkomst upp till 7,5 gånger basbeloppet tas härvid i beaktande. Hel STP utgör 10 % av pensionslönen och utges om den anställde kan tillgodoräkna sig erforderligt antal STP-år, dvs. som huvudregel 30 år. Vid kortare anställningstid reduceras pensionen i förhållande till antalet saknade år. Möjlighet finns att uppskjuta uttag av STP-pension till 70 års ålder med försäkringsmässigt beräknade tillägg till pensionen. De tillämpade reglerna är identiska med de som gäller inom AFL, nämligen med påslagsfaktorn 0,6 %

SOU 1989: 101 Gällande regler 57

per månad. STP är inte värdesäkrad genom anknytning till basbeloppet. Överskott som uppstår inom AMF-pensionsförsäkring används dock i första hand till att höja utgående pensioner som kompensation för penningvärdesförsämring. Vid övergång till STP från andra pensionsplaner på både den offentliga och privata sidan kan den försäkrade som STP-tid tillgodoräkna sig pensionsgrundande tid enligt dessa andra pensionsplaner. På samma sätt kan STP-tid tillgodoräknas vid övergång till sådana pensionsplaner.

Avtalsgruppsjukförsåkring (AGS)

Avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS) tillkom samtidigt som STP genom överenskommelser mellan SAF och LO åren 1971 och 1972 och är avsedd att vara ett komplement till sjukpenning och förtidspension (sjukbidrag) från den allmänna försäkringen. AGS gäller enligt utfästelser i kollektivavtal för arbetare på den privata sektorn. För anställda hos kommuner och landsting finns en motsvarande försäkring, AGS-KL. Försäkringarna tecknas av arbetsgivaren i ett särskilt bolag Arbetsmarknadsförsäkringar, sjukförsäkringsaktiebolag (AMF-sjukförsäkring). AGS gäller för anställd som är sjukpenningförsäkrad enligt AFL och som inte har fyllt 65 år. Dessutom skall den anställde ha arbetat minst 180 dagar och då ha omfattats av försäkringen (s.k. kvalifikationstid). AGS gäller så länge anställningen består och har dessutom visst efterskydd, som innebär att den fortsätter att gälla viss tid efter det att den försäkrade slutat sin anställning. Ersättning från AGS utgår under tid då den försäkrade är arbetsoförmögen till minst 50 % och uppbär sjukpenning enligt AFL eller förtidspension eller sjukbidrag enligt samma lag. Ersättning vid sjukdom lämnas för sjukperiod som varar i minst åtta dagar. I sådant fall utges ersättning fr.o.m. insjuknandedagen (fr.o.m. andra sjukdagen enligt AGS-KL) som en komplettering till sjukpenningen från AFL upp till 100 % av inkomstförlusten. Efter nittionde dagen är ersättningsnivån 88-95 %. När tim- eller dagberäknad sjukpenning utges, gäller särskilda regler för utbetalning av AGS-ersättning. Sådan ersättning utbetalas inte alls för tid när sjuklön utges. Under förtidspensionstid utges AGS-ersättning i form av månadsbelopp vars storlek varierar med hänsyn till den försäkrades sjukpenninggrundandc inkomst vid tidpunkten för insjuknandet och graden av arbetsoförmåga. Under år 1989 är månadsbeloppen lägst 180 och högst 1 400 kr. Utgående belopp är skattefria. När ersättning från AGS har utgetts under 24 månader i följd kan månadsbeloppen höjas enligt särskilda regler, om basbeloppet höjs. Höjningen får dock inte överstiga 4 % per år. AMF-sjukförsäkring kan under vissa förutsättningar besluta om högre uppräkning än 4 %, och genom sådana beslut har hittills getts full kompensation för prisstegringarna.

2.3.6 och

Avgångsersattningar trygghetsfonder

Strukturella och konjunkturbetonade förändringar samt den snabba teknikutvecklingen i företagen motiverade redan på 1960-talet särskilda trygghetsinsatser för speciellt den äldre arbetskraften. Inom LO/SAF-området träffades

58 Gällande regler SOU 1989: 101

sålunda en överenskommelse år 1965 om avgångsbidrag för personer över en viss ålder som förlorat sin anställning på grund av driftsmässiga förändringar. Motsvarande avtal slöts år 1969 mellan SAF och privattjänstemännen. Detta avtal kompletterades senare med en trygghetsöverenskommelse och inrättande av en trygghetsfond. Motsvarande överenskommelser finns för bl.a. det kooperativa området samt för statliga företag. Även inom offentlig verksamhet finns trygghetsöverenskommelser av i stort sett samma innebörd som på den privata arbetsmarknaden.

Avgångsbidrag (AGB) för SAF/LO-området Avgångsbidrag (AGB) för SAF/LO-området utgår som ersättning vid förlust av anställning på grund av sådan driftsmässig förändring som medför varaktig personalminskning. Specialbestämmelser finns för vissa branscher. Bidrag kan också utgå om en person som fyllt 50 år blivit tvungen att lämna sin anställning av hälsoskäl som inte medför långvarig sjukskrivning. AGB har till syfte att ge ett visst ekonomiskt skydd i en uppsägningssitua-

tion och är främst inriktat på äldre personer. Åldersgränsen nedåt ligger

emellertid nu vid 40 år och i vissa fall vid 35 år. Vidare krävs att anställningen varat minst fem år i en följd. Avgångsbidrag utges i form av A- resp. B-belopp. A-beloppen består av en fast del på 5 200 kr. och en rörlig del som ökar med stigande ålder. B-beloppet uppgår till maximalt 27 000 kr. och utges vid långvarig arbetslöshet. För arbetstagare som vid friställandet fyllt 60 år kan B-belopp utges med ytterligare 12 0()0 kr. AGB administreras av Arbetsmarknadens Försäkringsaktiebolag (AFA).

Trygghetsöverenskommelsen mellan SAF och PTK I trygghetsavtal mellan SAF och PTK år 1973 träffades överenskommelse om bildande av en trygghetsfond och inrättande av ett trygghetsråd för att stödja enskilda tjänstemän vid driftsförändringar i företagen och att vidta åtgärder i samband med övertalighetsproblem och uppsägningar. Trygghetsfondens medel används till uppsägningsförebyggande åtgärder i enskilda företag förmedling, rådgivning och stöd till uppsagda tjänstemän som söker ny sysselsättning (clearingverksamhet) hjälp till startande av eget företag - ekonomiskt skydd i form av avgångsersättning (AGE) - insatser speciella för äldre tjänstemän, Lex. bidrag till kostnader för förtidspension genom SPP (s.k. avtalspcnsion) - aktiviteter i sysselsättningsskapande syfte projektverksamhet lokalt och regionalt. Trygghetsavtalets förmåner har sålunda till stor dcl en inriktning på äldre arbetstagare och har också ett klart samband med en rörlig pensionsålder. Reglerna för avgångsersättning (AGE) har stora likheter med AGB-systemet inom SAF/LO-området men innefattar dessutom en löneutfyllnad vid byte av anställning.

Gällande regler 59

Enligt trygghetsavtalet kan inbetalning av premier till ITP-pension ske viss tid för att möjliggöra högre ålderspensionsförmåner. Bidrag till företag kan också utgå för extra ekonomiska åtaganden enligt lokala överenskommelser och vidare kan garanteras lön under förlängd uppsägningstid på sex månader.

Trygghetsfonden SAF/LO Den för ca fem år sedan inrättade trygghetsfonden inom SAF/LO-området har till uppgift att vidta och bekosta åtgärder för främjande av - för arbetare som löper risk att bli uppsagda eller blivit uppsagda tryggheten till av driftsinskränkning, företagsnedläggelse eller rationalisering av följd företags verksamhet m.m. - och effektivisering sysselsättning genom utveckling av företag samt nyföretagande. verksamhet skall i första hand inriktas på åtgärder som Trygghetsfondens förebygger arbetslöshet. Sådan förebyggande verksamhet kan vara åtgärder vid tillfällig nedgång i sysselsättningen samt åtgärder som syftar till att ingen skall

sägas upp vid en personalminskning. Åtgärderna kan vara i form av stöd till

utbildning, att ge arbetserfarenhet på andra yrkesområden samt hjälp att starta egen verksamhet.

Trygghetsavtal på det statliga området

År 1984 träffades överenskommelse om ett nytt trygghetsavtal på det statliga området. Regeringen utfärdade samtidigt nya författningar, bl.a. en ny omplaceringsförordning. I det statliga trygghetsavtalet ingår särskild inkmnstnygglzet vid byte av anställning. Detta innebär att den statliga trygghetsnämnden i vissa fall kan besluta att en arbetstagare som på eget initiativ skaffar sig en lägre avlönad ny tjänst får behålla den gamla lönen. Löneutfyllnad på motsvarande sätt kan också utges till arbetstagare som går över till en lägre avlönad statlig eller icke statlig anställning men som inte omfattas av nyssnämnda bestämmelser om byte av anställning. Ersättning i detta fall kan lämnas endast under sex månader. Avgångsfönnåner kan ha formen av årlig ersättning eller avgångsbidrag och utgå till arbetstagare som uppsagts på grund av arbetsbrist och därigenom blivit arbetslös. Rätt till avgångsförmåner föreligger också för arbetstagare som har ingått i en övertalighetsgrupp och som har slutat sin anställning och i samband därmed gått över till en anställning som inte omfattas av trygghetsavtalet. Sådan rätt gäller om han inom fem år från övergången sägs upp från den nya anställningen på grund av arbetsbrist och därigenom blir arbetslös. Motsvarande rätt gäller också för en arbetstagare som ingått i en övertalighetsoch som gått över till en tidsbegränsad anställning om han blir arbetslös grupp när den anställningen upphör. En arbetstagare kan också tidsbegränsade medges rätt till avgångsförmåner vid frivillig avgång om högst fem år återstår

60 Gällande regler

till ålderspensioneringen och om avgången löser ett övertalighetsfall.

Trygghetsfonden för kommuner och landsting Överenskommelse träffades år 1984 om inrättande av en trygghetsfond för kommuner och landsting. Trygghetsfonden har till syfte att underlätta omstrukturering av verksamheter i kommuner och landsting och att samtidigt stärka anställningstryggheten. Detta sker främst genom information och utvecklingsprojekt. Fonden kan också bidra till vissa särskilda trygghetsåtgärder när personal riskerar att bli övertalig till följd av ändringar i verksamheten. Dessa särskilda trygghetsåtgärder går utöver arbetsgivarens normala åligganden. Trygghetsfondens stöd till utvecklingsprojekt är ett sätt att bygga upp en gemensam kunskapsbank och att stimulera till erfarenhetsutbyte mellan kommunerna, landstingen och de fackliga organisationerna. Mellan kommunförbunden och de fackliga organisationerna på det kommunala området har också träffats överenskommelse om avgångsfönnâner (AGF-KL). Förmånerna enligt avtalet utgörs av engångsersättning och av periodisk avgångsersättning till arbetstagare (egenersättning) eller till vissa efterlevande (familjeersättning). Rätt till förmån föreligger om arbetstagaren uppsagts från sin anställning till följd av sådan omorganisation, omlokalisering, varaktig inskränkning eller nedläggning av verksamhet som beslutats av arbetsgivaren och arbetstagaren blivit arbetslös till följd av uppsägningen. Engångsersättningen utgör - för varje helt anställningsår räknat - en tredjedel av arbetstagarens normala månadsinkomst omedelbart före tidpunkten för anställningens upphörande. Den periodiska avgångsersättningen motsvarar för egenersättning ålderspension enligt pensionsavtalet och för familjeersättning familjepension enligt samma avtal. Kvalifikationsvillkoren för den periodiska ersättningen baseras på ålder och anställningstid.

3 och

Bakgrund tidigare behandling

3.1 till nuvarande inom den

Bakgrund regler

allmänna

pensioneringen

3.1.1 Utvecklingen fram t.0.m. om allmän lagen (1962:381) försäkring

Den första allmänna pensionsförsäkringen i Sverige infördes genom en lag den 30 juni 1913, som trädde i kraft den 1 januari 1914. Försäkringen var obligatorisk och omfattade i princip hela befolkningen. Den var sammansatt av dels en på avgifter från de försäkrade uppbyggd livräntedel med pensioner som beräknades individuellt efter dels en försäkringstekniska grunder, behovsprövad understödsdel som bekostades av allmänna medel. Pension utgick från fyllda 67 år men kunde börja utbetalas tidigare om den försäkrade dessförinnan drabbades av varaktig oförmåga till arbete (invaliditet). Sådan oförmåga ansågs föreligga hos den som till följd av ålderdom, kroppseller sinnessjukdom, vanförhet eller lyte befanns vara ur stånd att vidare försörja sig genom sådant arbete som motsvarade hans krafter och färdigheter. 1913 års lag om allmän pensionsförsäkring ersattes av 1935 års lag om folkpensioneñng, som innebar en principiell av folkpensionens förändring uppbyggnad. Det tidigare premiereservsystemet övergavs, och i stället infördes ett system med grundpensioner som finansierades med allmänna medel och som utgick utan behovsprövning. Avgifter erlades fortfarande av de försäkrade, men grundpensionernas storlek var inte längre försäkringstekniskt beroende av de avgifter som betalades. I huvudsaklig överensstämmelse med den äldre lagstiftningen kombinerades i 1935 års lag rätten till grundpension med tilläggspensioner som utgick efter behovsprövning. Liksom enligt 1913 års lag inträdde rätt till folkpension vid varaktig oförmåga till arbete och senast vid 67 års ålder, även om varaktig arbetsoförmåga då inte förelåg. Begreppet arbetsoförmåga bibehölls i huvudsak sådant det beskrivits i den tidigare lagstiftningen. Nästa stora reform på folkpensioneringens område skedde i och med antagandet av 1946 års lag om folkpensionering, som trädde i kraft den 1 januari 1948. Denna lag innebar den väsentliga nyheten att ålderspensioncn inte till någon del blev inkomstprövad. Rätt till ålderspension tillkom den som fyllt 67 år. Invalidpension, som i huvudsak förblev oförändrad, utgick fortfarande i form av dels en icke inkomstprövad grundpension, dels en inkomstprövad tilläggspension. Som en nyhet infördes sjukbidrag, som kunde utges till den som inte var varaktigt invalidiserad men vars invaliditetstillstånd kunde antas

62 och tidigare behandling Bakgrund

bestå för avsevärd tid. År 1959 antogs lagen om färsälaing för allmän tilläggspension, som trädde i kraft den 1 januari 1960. Härigenom tillkom den allmänna tilläggspensionemed inkomstrelaterade ålders- och förtidspensioner m.m. ringen (ATP) Pensionsåldern var alltjämt 67 år. Som en nyhet inom den allmänna pensioneringen tillkom en möjlighet för de försäkrade att ta ut tilläggspensioneringens ålderspension redan från 63 års ålder, varvid pensionen minskades med 0,6 % för varje månad den togs ut i förtid. Utrymme öppnades även för att uppskjuta uttaget av ålderspension till fyllda. 70 år, varvid pensionen ökade med 0,6 % för varje månad som uttaget uppsköts. Förtidspension utgavs enligt lagen om försäkring för allmän tilläggspension till den som uppbar invaliditetsförmån från folkpensioneringen. Hel förtidspension utgick vid fullständig förlust av arbetsförmågan med motsvarande belopp som ålderspension från 67 års ålder. Vid höggradig nedsättning av arbetsförmågan utbetalades 60 % av hel förtidspension. Den 1 januari 1963 trädde lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) i kraft. Genom denna infördes en möjlighet att ta ut också folkpension i form av ålderspension från annan tidpunkt än vid fyllda 67 år, och pensionsuttaget kunde till 70 års ålder. Vid förtida eller uppskjutet uttag uppskjutas omräknades pensionen livsvarigt enligt försäkringsmässiga grunder. Togs pensionen ut i förtid reducerades den med 0,6 % för varje månad som, då 67 år. pensionen börjat utgå, återstod till den månad då den försäkrade fyllde Uppsköts uttaget ökades pensionen med 0,6 % för varje månad som den försäkrade före fyllda 70 år avstod från att ta ut pension. Den tidigare omvandlades till en icke ininvalidpensionen genom AFL komstprövad förtidspension. Rätt härtill tillkom försäkrad som uppnått 16 men inte 67 års ålder och vars arbetsförmåga till följd av sjukdom, psykisk efterblivenhet, vanförhet eller annat lyte - var varaktigt nedsatt med minst hälften. Ett för folk- och tilläggspensioneringen gemensamt invaliditetsbegrepp infördes alltså och detta utformades som en på medicinska faktorer grundad arbetsinvaliditet. Om nedsättningen av arbetsförmågan inte var varaktig men kunde antas bestå avsevärd tid, kunde sjukbidrag utgå i stället för förtidspension. Genom AFL infördes vidare bestämmelser om invaliditetsgradering, innebärande att förtidspension kunde utgå som hel, två tredjedels eller en tredjedels pension.

3.1.2 ratt till

Vidgad förtidspension

Den 1 juli 1970 genomfördes en reform på förtidspensioneringcns område varigenom förutsättningarna för att erhålla sådan pension mildrades. Detta skedde genom ändrade bestämmelser för invaliditetsbedömningen, som innebar för äldre arbetstagare att få förtidspension, dels en dels vidgade möjligheter uppmjukning i vissa hänseenden av kraven för att erhålla sådan pension även i fråga om andra försäkrade. som Till grund för de nya reglerna låg en utredning av riksförsäkringsverket, redovisades i betänkandet (stencil S 1969:5) Vidgad förtidspensionering. Verkets förslag mottogs positivt av remissinstanserna och lades av regeringen till grund för en proposition (1970:66), som antogs av riksdagen (2 LU 1970:34).

Bakgrund och tidigare behandling 63

Bakgrunden till riksförsäkringsverkets uppdrag var bl.a. en framställning från LO i januari 1969 med förslag om åtgärder i syfte att förbättra förtidspensioneringen. I denna skrivelse anförde LO att strukturförändringarna inom näringslivet samt den tekniska och organisatoriska utvecklingen inom företagen hade medfört problem med sysselsättning och anpassning i arbetet för många äldre arbetstagare. LO ansåg därför att behov fanns av trygghetsskapande förmåner för dessa arbetstagare. Detta behov var enligt LO inte uppfyllt inom den dåvarande allmänna pensioneringen eller inom andra stödformer. Även departementschefen hänvisade (prop. 1970:66) till utvecklingen inom arbetslivet, som kännetecknades av snabba förändringar. Rationaliseringen och den pågående tekniska utvecklingen inom produktionen medförde ofta ökade påfrestningar för de anställda. Samtidigt framkallade omstruktureringen inom näringslivet en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Denna utveckling skapade särskilda problem för många äldre arbetstagare. Huvudsyftet med den vidgade förtidspensioneringen var att ge ökat utrymme för arbetsmarknadsmässiga hänsynstaganden vid invaliditetsbedömningen. Samtidigt därmed skulle de medicinska faktorernas betydelse för bedömningen minska i motsvarande mån. Särskilt beträffande gruppen äldre förvärvsarbetande borde de medicinska Synpunkterna bli av underordnad betydelse. Även i fråga om denna grupp skulle dock fortfarande krävas att det förelåg en viss icke bagatellartad medicinsk faktor som påverkade arbetsförmågan. En vidgning av det tidigare invaliditetsbegreppet skedde också genom att åldersförändringar, även om de enligt vanligt betraktelsesätt inte utgjorde sjukdom i egentlig mening, kunde vara tillräcklig grund för att bevilja förtidspension för försäkrade med fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete, som med åren blivit utslitna och hade svårt att hänga med i arbetstakten. De nya reglerna tog sålunda främst sikte på äldre försäkrade - som riktpunkt angavs en gräns vid 63 år - som inte orkade med sitt arbete eller som friställdes utan att annat lämpligt arbete stod till förfogande. I sådant fall skulle efter en individuell prövning kunna förtidspension utgå i större utsträckning än tidigare. Större hänsyn skulle tas till svårigheterna för medicinskt handikappade att få arbete även på orter med ett differentierat näringsliv. I lagtexten (7 kap. 3 § AFL) föreskrevs därför att invaliditetsbedömningen i fråga om äldre försäkrade främst skulle avse den försäkrades förmåga att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Detta innebar också att det för äldre försäkrade inte skulle krävas att de innan förtidspension beviljas - underkastar sig rehabiliteringsåtgärder eller flyttar till annan ort med bättre arbetsmöjligheter. Någon helt fri valrätt mellan att arbeta och ta pension skulle emellertid inte finnas. Kunde arbetsmarknadsmyndigheterna tämligen omgående bereda den försäkrade ett för honom lämpligt arbete som han kunde klara utan omskolning, fick rätten till pension bedömas som om han hade tagit detta arbete. I andra fall skulle däremot någon hänsyn till en eventuell icke utnyttjad restarbetsförmåga inte tas vid bedömningen. Även för andra försäkrade än de som tillhörde gruppen äldre förvärvsarbetande innebar den vidgade förtidspensioneringen en uppmjukad invaliditetsbedömning. Också i fråga om dessa skulle de arbetsmarknadsmässiga omständig-

64 Bakgrund och tidigare behandling

heterna tillmätas större vikt än tidigare. De medicinska faktorerna skulle dock här ha större betydelse än i äldrefallen. I 7 kap. 1 § AFL ändrades mot bakgrund härav invaliditetsbegreppet till att avse sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska och psykiska prestationsförmågan. 1970 års reform innebar också en viss ändring av invaliditetsbedömningen avseende handikappade som tidigare varit hemarbetande. Slutligen betydde reformen att invaliditetsgraderingen ändrades så, att i de fall där tidigare en tredjedels pension beviljats i fortsättningen skulle utges halv förtidspension. En annan ändring som vidtogs i detta sammanhang var att den som gjort ett förtida uttag av ålderspension gavs rätt att - en gång - återkalla det förtida uttaget, något som dessförinnanjnte varit möjligt. Redan efter två år, dvs. den 1 juli 1972, kompletterades den nya lagstiftningen med en ytterligare uppmjukning av rätten till förtidspension. Som grund härför framhölls i propositionen 1972:55 att de den 1 juli 1970 införda bestämmelserna hade gett upphov till vissa tillämpningsproblem och gränsdragningssvårigheter. Visserligen hade de nya bestämmelserna medfört att förtidspensioneringen fått en helt annan omfattning än förut (en ökning med 75 % av antalet nybeviljade pensioner). Emellertid hade även efter reformen kravet på att det skulle föreligga en medicinsk grund för rätt till förtidspension utestängt en del äldre arbetslösa från pension i fall där arbetsmarknadsmässiga skäl för pension i och för sig varit för handen. De fall som blivit särskilt aktuella var då äldre förvärvsarbetande blivit utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen. Denna försäkring gav, framhöll departementschefen, medlemmarna i de erkända arbetslöshetskassorna ekonomiskt skydd under så lång tid som anses behövlig för att alla möjligheter att bereda dem nytt arbete skulle kunna tillvaratas. Efter det att de blivit utförsäkrade från arbetslöshetskassan kunde fortsatt stöd lämnas i form av omställningsbidrag, vilket dock låg på en lägre nivå än förtidspensionen i allmänhet gav. Med den strukturomvandling som pågick i näringslivet måste man emellertid enligt departementschefens mening ta med i beräkningen att äldre förvärvsarbetande ibland blev ställda utan arbete och varaktigt arbetslösa utan att någon nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan förelåg. En sådan arbetslös kunde i många fall, lika väl som den som blev förtidspensionerad enligt då gällande regler, sägas ha definitivt lämnat arbetsmarknaden. l en sådan situation kunde från den enskildes synpunkt bedömningen om kraven för förtidspension var uppfyllda eller ej med dåvarande regler rentav te sig slumpartad. Mot bakgrund av det anförda fanns det enligt departemcntschefens uppfattning välgrundade sociala skäl att jämställa dessa äldre utförsäkrade personer med dem som då var berättigade till förtidspension. l propositionen föreslogs därför att dessa äldre utförsäkrade skulle kunna beviljas förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder utan någon särskild medicinsk prövning. En äldre förvärvsarbetande som blivit utförsäkrad från erkänd arbetslöshetskassa skulle sålunda kunna beviljas förtidspension om han var varaktigt arbetslös. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen (SfU 1972:21) utsträcktes den föreslagna möjligheten att få förtidspension till att gälla också dem som uppburit omställnmgsbidrag enligt arbetsmarknadskungörelsen under 21

Bakgrund och tidigare behandling 65

månader, varigenom reformen kom att omfatta även försäkrade som inte var medlemmar i erkänd arbetslöshetskassa. Härvid anförde socialförsäkringsutskottet att de vidgade möjligheterna till förtidspension tog sikte på personer som varit förvärvsarbetande men blivit arbetslösa till följd av strukturrationaliseringar. Syftet med 1972 års reform kan alltså sägas vara att ge ekonomisk trygghet åt äldre förvärvsarbetande som drabbats av arbetslöshet i samband med nedläggningar eller driftsinskränkningar. Efter tillkomsten av lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd genomfördes den 1 januari 1974 den ändringen av reglerna för förtidspension att vad som föreskrevs om omställningsbidrag skulle avse kontant arbetsmarknadsstöd och kvalifikationstiden 21 månader ändras till 450 dagar. Samtidigt preciserades begreppet äldre försäkrad här till att avse den som fyllt 60 år, vilken ålder alltså då det gäller förtidspension på grund av varaktig arbetslöshet utgör en fast gräns (prop. 1973:46, SfU 21).

3.1.3 1976 års pensionsreform

Den 1 juli 1976 genomfördes en omfattande reform på pensionsområdet. Den allmänna pensionsåldern sänktes från 67 till 65 år. Samtidigt infördes möjlighet att göra förtida uttag av ålderspension från folk- och tilläggspensioneringen redan från 60 års ålder. Reduktionsfaktorn vid sådant uttag sänktes från 0,6 till 0,5 %. Den tidigare begränsningen att förtida uttag kunde återkallas endast en gång slopades. Möjligheten att skjuta upp uttaget av ålderspension bibehölls, men pensionen räknades fortsättningsvis upp - med 0,6 % - för varje månad som den inte utbetalats mellan 65 och 70 års ålder. Rätt medgavs också att återkalla uttag av ålderspension efter fyllda 65 år. Ytterligare infördes möjlighet att under valfri tid mellan 60 och 70 års ålder ta ut enbart halv ålderspension. Vid samma tidpunkt tillkom delpensionsförsäkringen. Genom denna gavs anställda förvärvsarbetande i åldern 60-64 år möjlighet att genom minskad arbetstid trappa ned arbetet före ålderspensioneringen och erhålla ekonomisk kompensation för den bortfallna inkomsten. Till grund för reformen låg pensionsålderskommitténs betänkanden (SOU 1974:15) Sänkt pensionsålder m.m. och (SOU 1975:10) Rörlig pensionsålder, propositionerna 1974:129 och 1975:97 samt socialförsäkringsutskottets betänkanden 1974:32 och 1975:15. De av pensionsålderskommmittén framlagda förslagen godtogs i huvudsak under remissbehandlingen samt av regeringen och riksdagen. På en väsentlig punkt kom de antagna reglerna dock att awika från kommittéförslaget. Det gällde delpensioneringen. Enligt pensionsålderskommitténs uppfattning (SOU 1975:10) borde denna byggas upp genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Samhället skulle dock lämna statsbidrag. Under beredningen i regeringskansliet awisades detta förslag, och dclpensioneringen gavs i regeringens proposition ( 1975:97) l stället den utformning som den i huvudsak fortfarande har. Som skäl för denna lösning angavs att delpensionen principiellt var av sådan betydelse att den borde vara lagfäst och att det med vår tradition på socialförsäkringsområdet var naturligt att en pensionsfråga av detta slag löstes lagstiftningsvägen. Vid sina allmänna överväganden om rörlighet inom pensionssystemet utgick

66 Bakgrund och tidigare behandling SOU 1989: 101

pensionsålderskommittén från att man inte helt kunde överge begreppet generell pensionsålder (vid 65 år). Kommittén konstaterade att, om man helt skulle knyta pensioneringen till nedtrappningen av arbetsinsatsen och successivt ersätta arbetsinkomsten med pension, det skulle finnas grupper för vilka ett sådant system knappast skulle kunna praktiseras. Exempel på sådana kategorier var hemmamakar och egenföretagare. En allmän riktpunkt för rätten till ålderspension var enligt kommittén önskvärd också för andra grupper. I ett system med flexiblare åldersgränser fick begreppet allmän pensionsålder den innebörden att det utgjorde den gräns vid vilken full pension borde utgå utan någon prövning i fråga om inkomster eller arbetsförhållanden. En allmän utgångspunkt för pensionsålderskommitténs överväganden var att finna ett system för ålderspensioneringen som så långt möjligt tillgodosåg människors behov och önskemål när det gäller möjligheter att välja pensioneringstidpunkt och successiv avtrappning av förvärvsarbete. Kommittén betonade att pensionsreglerna utgjorde en av förutsättningarna för att dessa behov och önskemål skulle kunna tillgodoses. En annan lika viktig förutsättning var enligt kommittén att man på arbetsmarknaden tillskapade möjligheter att utnyttja de pensionsregler som föreslogs. Vidare hänvisades till att frågan om möjligheterna att öka pensionsålderns rörlighet hade varit föremål för en livlig debatt under åren närmast dessförinnan. Därvid hade framhållits bl.a. att åldrandet sker individuellt och att det påverkas av miljöfaktorer inte minst i arbetslivet. För många med enformigt och slitsamt arbete kunde det vara ett önskemål att få sluta sitt arbete relativt tidigt. Andra kunde ha en önskan att vara kvar i sitt arbete även efter den allmänna pensionsåldern. Framför allt fanns ett behov av att kunna successivt trappa ned arbetsinsatsen och kombinera arbete och pension någon tid såväl före som efter den allmänna pensionsåldern. I sitt betänkande (SOU 1975:10) Rörlig pensionsålder redovisade pensionsålderskommittén också en uppföljning av de år 1970 och 1972 beslutade reformerna inom förtidspensioneringen. Kommittén konstaterade därvid att förtidspension genom dessa reformer utvecklats från sjuk- och invalidpension till en pension med individuell pensioneringstidpunkt för dem som på grund av medicinska eller arbetsmarknadsmässiga skäl har störst behov av en flexibel pensionsålder. Kommittén hade kommit till uppfattningen att den vidgade förtidspensioneringen hade fått stor betydelse och föreslog att den även framdeles skulle utgöra en viktig del i den allmänna pensioneringens regelsystem för möjlighet till en rörlig pensionsålder, speciellt för försäkrade i åldern 60-65 år. I det system för ökad flexibilitet i fråga om pensioneringstidpunkt mellan 60 och 70 års ålder som kommittén föreslog skulle således förtidspension från folkpensioneringen och ATP stå till buds för dem som av medicinska eller arbetsmarknadsmässiga skäl inte kunde arbeta fram till den allmänna pensionsåldern. Till kommitténs förslag anslöt sig remissinstanserna

allmänt. Även regeringen (prop. 1975:97) och riksdagen (SfU 1975:15) delade

kommitténs uppfattning.

Bakgrund och tidigare behandling

3.1.4 Senare ändringar

Fr.0.m. den 1 januari 1980 har öppnats möjligheter för den som uppbär förtidspension att tjäna in pensionspoäng för ATP på förvärvsinkomster vid sidan av pensionen (prop. 1978/7975). Samtidigt gavs tillfälle för den som under del av ett år gjort förtida uttag av hel ålderspension att tillgodoräknas för förvärvsinkomster under året. fr.o.m.

pensionspoäng (Redan den 1 juli

1976 gavs den som uppbar halv ålderspension i förtid rätt att tjäna in pensionspoäng för ATP.) Genom prop. 1978/79:69 lades fram för förslag om att försäkringen delpension skulle gälla även för egna företagare som minskar sitt förvärvsarbete med hälften. Förslaget antogs av riksdagen, och de nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1980. Samtidigt infördes vissa förändringar av de tidigare delpensionsreglerna för anställda, och alla reglerna samlades i en ny lag om delpensionsförsäkring (1979:84). Efter förslag av pensionsberedningen har reglerna för delpension ändrats i vissa avseenden med verkan fr.o.m. den 1 juli 1987 (SOU 1986:47, prop. 1986/87:133, SfU 22, rskr. 326).

Tidigare överväganden

3.2.1 Åldrearbetskommittén I juli 1983 lade äldrearbetskommittén fram sitt slutbetänkande (SOU 1983:62) För gammal för arbete? Kommittén redovisade där en kartläggning av pensionärernas sysselsättningsförhållanden samt överväganden om vilka åtgärder, främst av arbetsmarknadspolitisk natur, som kunde behöva vidtas för att stärka de äldres ställning på arbetsmarknaden. Kommittén tog inledningsvis upp frågan om äldre människor kan :tjära arbete. Den konstaterade produktiv: här att ett av de viktigaste rönen på senare år inom åldersforskningen är att skillnaderna i åldrande mellan individer ur samma årskull är mycket stora, både intellektuellt och medicinskt. Den kronologiska åldern är inte ett tillräckligt användbart mått för att bestämma en persons prestationsförmåga. Detta gäller i särskild grad de äldre människorna. Kommittén erinrade om att det förhållandet att den allmänna pensionsåldern i vårt pensionssystem satts vid 65 år inte var grundat på någon uppfattning att människor i allmänhet som passerat denna ålder inte längre har det väsentliga av sin arbetsförmåga i behåll. Dess värre hade emellertid åldersgränsen för allmän pension fått en inte önskvärd närmast magisk attitydpåverkande effekt. Den effekten borde enligt kommittén ställas mot vad man kan lära av åldersforskningen, nämligen att åldrandets negativa effekter med all sannolikhet förskjuts uppåt i åldrarna som en naturlig följd av bättre levnadsförhållanden totalt sett. Bättre kost, bättre hälsovård, bättre arbetsmiljö var ägnat att minska slitaget på människor. Det är i dag fler som når högre ålder än någonsin förr och de äldre är en grupp där varje årskull sammantaget förmodligen är något vitalare än den föregående årskullen. I åldrarna 65 år och däröver fanns enligt äldrearbetskommittén otvivelaktigt många människor som kan utföra fullt produktiva arbetsinsatser på ar-

68 och tidigare behandling Bakgrund

betsmarknaden. som Självklart gällde detta dock inte vilka arbetsuppgifter helst. Inom en del branscher, t.ex. byggbranschen, var utslagningen av äldre arbetstagare så hög att det var sällsynt att någon kvarstår i arbete efter 60 års ålder. Emellertid kunde många yrken i allmänhet inte betraktas som vare sig psykiskt eller fysiskt betungande. Kommittén övergick härefter till spörsmålet om äldre människor vill arbeta. Här redogjordes för resultaten av vissa undersökningar (jfr under avsnitt 6.2). Slutsatsen av dessa var enligt kommittén att - även om det mot bakgrund av i början av 1980-talet med bl.a. ungdomsarbetslöshet var arbetsmarknadsläget som fanns mycket svårt att med någon säkerhet uttala sig om vilken reell vilja att arbeta efter uppnådd pensionsålder - det var förhållandevis få som över huvud taget uttryckte någon önskan om att arbeta efter pensioneringen. Kommittén menade dock att den omständigheten att det inte rörde sig om därav lämna någon större grupp inte betydde att det fanns skäl att på grund deras önskemål obeaktade. Till detta kom något som enligt kommittén var av central betydelse. Frågan om äldre människor vill eller inte vill arbeta var på sitt sätt fel ställd och träffade inte det som var det viktiga, nämligen att människor själva bör ha ett stort inflytande över när de anser sig mogna att lämna arbetslivet och på vilket sätt de önskar förbereda sig inför detta steg. Den rörliga pensioneringen är, anförde kommittén, för en del viserligen en fråga om att vara kvar i arbetslivet högre upp i åldrarna men för många andra att sluta tidigare eller att trappa ned i god tid före pensioneringen. Efter att ha tagit upp frågor om i vilken utsträckning äldre människor faktiskt arbetar, om det är bra för äldre människor att arbeta, om anställningsför äldre och om arbetsmarknaden nu och i framtiden för äldre skyddet människor, övergick kommittén till att behandla spörsmålet om det finns beaktansvårda ekonomiska hinder för äldre mot att färvärvsarbera. Kommittén redogjorde här för pensionsreglerna samt för olika bestämmelser på skatteoch bidragsområdet. I betänkandet framhölls att det torde stå klart att det i de flesta fall var helt andra skäl än rent ekonomiska som avgjorde valet att fortsätta ett arbete efter pensionsåldern. Å andra sidan kunde man inte bortse från att den ekonomiska aspekten kunde spela in vid valet mellan att fortsätta yrkeslivet eller att övergå till en tillvaro som pensionär. För det fall att de blev mindre om man fortsatte som aktiv eljest utgående pensionsförmånerna på arbetsmarknaden, borde det verka i den riktningen att man avstod från arbete. Som kommittén såg saken var marginaleffekterna av en inkomstökning (genom minskningen av extra avdrag och kommunalt bostadstillägg) det största hindret av ekonomiskt slag mot arbete efter pensioneringen. Dessutom pekade kommittén på regler i anslutning till vissa av arbetsmarknadens tjänstepensionsavtal som kunde tänkas påverka valet att arbeta vidare efter pensioneringen utifrån ekonomiska bedömningar. Detta gällde framför allt de regler som finns för samordning mellan pensionsinkomst och arbetsinkomst i de statliga och kommunala löneavtalen. Äldrearbetskommittén tog sedan upp frågan i vad mån tankarna på en rörligare pensionering blivit förverkligade. I detta avseende framhöll kommittén att förtida resp. uppskjutet uttag av ålderspension av flera skäl inte hade kommit att utnyttjas i någon större utsträckning för att åstadkomma en rörligare pensionering.

Bakgrund och tidigare behandling 69

Bland skälen för detta nämnde kommittén att det förtida uttaget inte har kompenserat i tillräcklig grad för bortfallet av arbetsinkomst. Säkerligen hade många enligt kommittén dessutom upplevt det som i hög grad negativt att det förtida uttaget medfört att pensionen reduceras inte bara under tiden för det förtida uttaget utan också för tiden efter den allmänna pensionsålderns inträde. Vad gäller det uppskjutna uttaget av ålderspension menade kommittén att utformningen av reglerna härför torde ha en mycket marginell eller t.o.m. ingen verkan alls på pensionärernas vilja att senarelägga sin pensionering. Bl.a. borde man här ha i minnet att ett fortsatt förvärvsarbete inte behöver vara förenat med ett uppskjutet uttag. Enligt såväl den allmänna pensioneringen som ITP- och STP-planerna är det fullt att oreducerad möjligt lyfta ålderspension jämte full arbetsinkomst. Att reglerna om uppskjutet uttag utnyttjats i så få fall sotn skett torde enligt kommittén i stället sammanhänga med andra orsaker som mera allmänt verkade återhållande på pensionärers möjligheter till förvärvsarbete efter den ordinarie pensionsålderns inträde. Främsta orsak därtill var i kollektivavtalen och LAS. avgångsreglerna Möjligheterna att få annat arbete hade också i allmänhet varit ytterst begränsade. Man kunde enligt kommittén inte heller bortse från att pensionsförmånerna numera ligger på sådan nivå att många inte är beroende av förvärvsarbete för sin försörjning. Till detta kom att även den som kvarstått i arbetslivet efter pensionsåldern regelmässigt hade funnit det vara från ekonomisk synpunkt fördelaktigast att uppbära ålderspension vid sidan av arbetsinkomsten och att alltså inte skjuta upp uttaget av pensionen. I fråga om förtidspensioneringen framhöll kommittén att den otvivelaktigt skapat en möjlighet för människor att lämna sina anställningar och ändå vara ekonomiskt tryggade när hälsa och arbetsförmåga sviktat. Denna i rörlighet pensioneringen var visserligen till mycket begränsad del ett eget val men utgjorde enligt kommittén inte desto mindre en viktig förutsättning för ett hyggligt liv när arbetsförmågan blivit nedsatt. Denna synpunkt fann kommittén viktig men anförde att den inte fick fördölja att det också fanns en betydande grupp människor för vilka förtidspensioneringen hade inneburit allt annat än en möjlighet till valfrihet beträffande pensioneringstidpunkten. För dem hade förtidspensioneringen utgjort ett tvång att lämna arbetslivet. Detta synsätt förekom enligt kommittén säkerligen i många fall av förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl men även vid förtidspensionering på enbart medicinska grunder. Delpensioneringen syntes enligt äldrearbetskommittén ha inneburit ett viktigt

steg mot förverkligandet av en rörligare pensionering. Överlag tycktes denna

vara en synnerligen uppskattad reform, där möjligheterna att efter eget val minska och lägga om arbetstiden varit goda. Sammanfattningsvis menade kommittén att det var i ett mycket viktigt hänseende som tankarna på en rörligare pensionering inte hade förverkligats. Det hade visat sig att rörligheten i pensioneringen hade begränsats till perioden 60-65 år. Därmed måste det, framhöll konstateras kommittén, att det alltjämt var till målet att en reell valfrihet långt ge förvärvsarbetande i fråga om pensioneringen i åldrarna 60-70 år. Äldrearbetskommittén hade övervägt vilka åtgärder som kunde behöva vidtas att stärka för de äldres ställning på arbetsmarknaden. Kommittén ansåg det

70 Bakgrund och tidigare behandling

emellertid inte meningsfullt att i den ekonomiska situation som rådde när betänkandet presenterades lägga fram konkreta förslag i sådant syfte. I stället såg kommittén som sin uppgift att belysa skilda förhållanden som borde påverka synen i samhället på de äldres roll i arbetslivet. Kommittén angav dock vissa ståndpunkter som skulle kunna läggas till grund för konkreta förslag. En av dessa, betecknade som debattinlägg, var att de äldres ställning på arbetsmarknaden borde stärkas genom att en rörlig pensionering under perioden 60-70 år förverkligas. Kommittén anförde här att de äldre önskar vara delaktiga i arbetslivet på olika sätt och i olika omfattning. Det finns även de för vilka arbetet har varit slitsamt och pensioneringen är Enligt kommittén borde människornas egen uppfattning i större efterlängtad. utsträckning bli bestämmande för när de vill lämna arbetslivet och i vad mån de vill successivt minska sin arbetsinsats. Detta bör, underströk kommittén, genomföras genom att en rörlig pensionering under perioden 60-70 år fanns det däremot - åtminstone förverkligas. Enligt kommittén på kort sikt inte anledning att stärka pensionärernas ställning på arbetsmarknaden genom att radikalt ändra de ekonomiska faktorer som gällde för äldre. Kommittén ansåg att arbetsmarknadens parter liksom hittills borde genom regler i avtal göra de awägningar som bestämmer frågan om äldres avgång med pension. Att genom lagstiftning rörande avgångsskyldigheten stärka pensionärers ställning på arbetsmarknaden var i dåvarande läge inte någon lämplig väg. Tillämpningen av avtalsregler om avgångsskyldighet med pension borde dock utvecklas till att inrymma ett större mått av individuell prövning av de äldres möjligheter att kvarstå i arbete sedan de uppnått pensionsåldern.

3.2.2 1984 års om vissa för äldre

lagstiftning trygghetsfrågor

arbetstagare

Ds A 1983:18

l departementspromemorian (Ds A 1983:18) Strukturbidrag - ökat ar-

betsgivaransvar vid äldreavgångar redovisades överväganden och förslag i syfte att komma till rätta med den icke avsedda användning av lagstiftningen till skydd för den äldre arbetskraften som successivt utvecklats genom tillämpningen av de s.k. 58,3-årspensioneringarna. Förslagen syftade till att åstadkomma en bättre awägning mellan samhällets och företagens kostnader vid en fortsatt strukturomvandling. Genom förslagen skulle den ekonomiska tryggheten öka för de uppsagda och statens utgifter samtidigt minska. Huvudförslaget innebar i korthet att avsteg från turordningsreglerna i LAS inte skulle få göras för arbetstagare som var äldre än 57 och ett halvt år, med mindre arbetsgivaren tog på sig ett försörjningsansvar för den uppsagde fram till ålderspensionen. Enligt förslaget skulle arbetsgivaren vidare kunna få ett strukturbidrag, om arbetstagaren vid uppsägningstidens slut hade fyllt 60 år. Bidraget skulle täcka delar av arbetsgivarens kostnader för ersättning till arbetstagare som hade sysselsatts med tillverkningsarbete, dock inte i arbetsledande ställning. Den enskilde arbetstagaren föreslogs få i genomsnitt 85 % av sin slutlön i ersättning från arbetsgivaren. Ersättningen beräknades ligga i nivå med arbetslöshetser-

Bakgrund och tidigare behandling 71

sättningen vid periodens början för att etappvis sjunka till i nivå med ålderspension uttagen vid 65 års ålder. Statens bidrag till arbetsgivaren föreslogs utgöra 85 % av denna ersättning. Högsta ersättningsgrundande belopp föreslogs utgöra 40 % av basbeloppet per månad. Enligt huvudförslaget skulle sålunda endast arbetstagare i tillverkningsarbete omfattas av strukturbidraget. I promemorian redovisades emellertid också överväganden och kostnadsberäkningar om ett strukturbidrag som skulle kunna utgå inom hela den enskilda sektorn - dvs. även för tjänstemannagrupperna och för övriga grupper inom LO-kollektivet. Promemorian innehöll vidare ett andra kompletterande alternativ med en beräkning av kostnaderna för ett strukturbidrag som skulle betalas direkt till den enskilde arbetstagaren i fall då hela verksamheten vid arbetsstället lagts ned. Till promemorian fogades en bilaga med en skiss till ett system innebärande ett stöd som skulle stimulera frivilliga i åldrarna avgångar för arbetstagare 60-65 år. Ett sådant system - efter dansk förebild kallat efterlän - antogs få större arbetsmarknadspolitiska effekter än strukturbidraget och hade skisserats för att belysa ett i den allmänna debatten ofta diskuterat alternativ för att öka valfriheten för äldre arbetstagare. I likhet med t.ex. delpensioneringen förväntades de frivilliga komma att utnyttjas avgångarna också på sysselsättningsstabila eller expansiva delar av arbetsmarknaden. De arbeten som lämnades vid sådana frivilliga avgångar torde därför komma att återbesättas i stor utsträckning. I departementspromemorian antogs att systemet framför allt skulle bli attraktivt för dem som har tunga och slitsamma arbeten och därför störst behov av att lämna arbetslivet före pensionsåldern. Ersättningen till den enskilde (efterlönen) borde enligt skissen ligga på i genomsnitt 80 % av medellönen under de senaste två åren. Efterlönen per månad borde dock maximeras till 35 % av basbeloppet. Efterlönen skulle vara värdesäkrad genom att den kopplades till ett lönekostnadsindex. Anledningen till att ersättningen borde vara lägre än det föreslagna strukturbidraget var att efterlönen främst gällde personer som lämnade arbetsmarknaden frivilligt. Utformningen borde däremot likna strukturbidraget på så sätt att bidraget till en början utgick på en relativt hög nivå för att sedan minska och slutligen i princip motsvara vad den berättigade skulle komma att få i ålderspension. Även efterlönen skulle ge den enskilde en garanti för ekonomisk trygghet fram till pensionsåldern. En person som erhöll efterlön borde av denna anledning inte kunna få andra arbetsmarknadspolitiska stöd eller ersättning från arbetslöshetskassa. Den som uppbar efterlön borde kunna återgå till arbetsmarknaden och därmed under den tiden avstå från bidraget. Om ersättningen till den enskilde uppgick till ca 80 % av slutlönen skulle ett fullt utbyggt efterlönesystem omfattande 90 000 personer kosta - i 1983 års penningvärde - närmare 6 miljarder kr. per år.

Remissbehandlingen

Departementspromemorian remissbehandlades. Remissinstanserna delade i allmänhet uppfattningen att systemet med 58,3-årspensioneringar är otillfredsställande både för den enskilde och för samhället. De flesta såg det därför som

Bakgrund och tidigare behandling

att något skulle göras för att förhindra dessa nackdelar. Flera positivt remissinstanser ansåg emellertid att effekterna av promemorians förslag inte var tillräckligt analyserade. De ansåg därför att problematiken borde utredas ytterligare. Landsorganisationen i Sverige (LO) instämde i huvudsak i promemorians förslag. Enligt LO kunde emellertid förslaget om strukturbidrag ses endast som en begränsad och helt kortsiktig lösning. Frågan om de äldres situation sett i perspektivet av en snabbt föränderlig arbetsmarknad måste belysas i ett större sammanhang där alternativa lösningar såväl inom pensionssystemet som inom arbetsmarknadspolitiken borde prövas. LO förordade i första hand att ett efterlönesystem skulle införas. Om det inte fanns ekonomiskt utrymme för detta, tillstyrkte LO dock ett system med strukturbidrag. Liknande synpunkter framfördes av Tjänstemännens Centralorganisation som också betonade att ett strukturbidragssystem måste omfatta hela (TCO), arbetsmarknaden. SACO/SR menade att strukturbidragsförslaget var väl värt att arbeta vidare med. I likhet med TCO ansåg dock SACO/SR att ett sådant system oundgängligen måste omfatta hela arbetsmarknaden. På längre sikt förelåg ett allt större behov av en helhetslösning. Det danska efterlönesystemet syntes enligt SACO/SR vara ett intressant förslag.

Prop. 1983/84:162 Departementspromemorian togs upp till behandling i regeringens proposition 1983/84:162 om vissa trygghetsfrågor för äldre arbetstagare. I propositionen anfördes som allmän motivering bl.a. att 58,3-årspensioneringarna, som inom vissa branscher och företag genomförts mer eller mindre systematiskt, var otillfredsställande av flera skäl. Bl.a. medförde de ekonomisk och synnerligen social otrygghet för den enskilde. Ersättningarna kunde bli olika för olika beroende dels ekonomiska situation, dels på uppsagda på företagens dagpenningens storlek i resp. arbetslöshetskassa. Därtill kom att staten å sin sida åsamkades stora kostnader som inte kunde kontrolleras eller påverkas. Omfattningen av 58,3-årspensioneringarna underströk behovet av åtgärder från statens sida. Departementschefen delade emellertid den uppfattning som framförts under remissbehandlingen att huvudförslaget i promemorian inte innebar en tillfredsställande lösning. Ett strukturbidrag som omfattade hela den privata sektorn skulle visserligen bättre lösa problemen än promemorians huvudförslag med dess mera begränsade räckvidd. Ett sådant utvidgat bidragssystem skulle emellertid innebära mycket stora utgifter för staten. För att finna ett system som omfattade hela den enskilda arbetsmarknaden inom ekonomiska ramar som kunde godtas av staten krävdes en mera djupgående analys. Inte minst måste effekterna på statens kostnader inom andra områden - som förtidspensioneringen, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och olika former av sociala stöd - studeras. Det var inte heller på något sätt självklart att äldre arbetstagare skall lämna arbetsmarknaden till förmån för yngre, som i många fall inte är lika lokalt bundna och ofta har bättre utbildning och större förutsättningar att utnyttja arbetsmarknadspolitiska stöd m.m. De är dessutom en mer attraktiv

Bakgrund och tidigare behandling 73

grupp på arbetsmarknaden. Departementschefen påminde här om att äldrearbetskommittén i betänkandet (SOU 1983:62) För gammal för arbete? diskuterat önskvärdheten av att stärka de äldre arbetstagarnas ställning på arbetsmarknaden. Till en mer flexibel arbetsmarknad hör, anfördes det vidare i propositionen, naturligtvis också att man i samband med strukturrationaliseringar i företagen under vissa omständigheter måste acceptera arbetsgivarnas behov av att uppnå en viss sammansättning av arbetsstyrkan, bl.a. i fråga om yrkeskompetensen. Det var dock befogat att arbetsgivarna i sådana situationer skall ha ett

betydande kostnadsansvar så en balans kan åstadkommas i deras syn på olika

arbetstagargrupper. Det kan t.ex. gälla att åstadkomma bättre awägningar mellan å ena sidan åtgärder för att ge äldre arbetstagare vidareutbildning m.m. vid introduktion av ny teknik och å andra sidan att anställa yngre och välutbildad arbetskraft för den nya produktionstekniken och samtidigt stå för kostnaderna för äldreavgångar. Ett motsvarande åtagande borde kunna komma i fråga för en enskild arbetstagare som har önskemål om att få lämna arbetslivet före den allmänna pensionsåldern. Ett system för frivillig avgång före ordinarie pensionsålder kunde således enligt departementschefen inte bygga på att samhället tar kostnadsansvaret. I den utsträckning äldreavgångar av det slaget kunde ge positiva arbetsmarknadspolitiska eller sociala effekter borde samhället däremot kunna ha ett intresse av att medverka ekonomiskt. Mot bakgrund av det anförda förordade departementschefen att det - i stället för ett genomförande av departementspromemorians förslag - skulle påbörjas ett utredningsarbete med syfte att ta fram underlag för en långsiktig

lösning av problemen kring äldreavgångarna.

Riksdagsbehandlingen Vid behandlingen i arbetsmarknadsutskottet av propositionen och i anslutning därtill vissa motioner uttalade utskottet (AU 1983/8422) bl.a. att det torde vara en allmän uppfattning att samhället i längden inte kan underlåta att ingripa mot det system för äldreavgångar som i snabb takt utvecklats under 1980-talet. Utskottet anslöt sig till regeringens uppfattning att man redan då borde inskrida mot det ökande bruket av äldreavgångar. Det låg dock i sakens natur att de åtgärder som kunde vidtas var att betrakta som temporära i awaktan på att det blev möjligt att genomföra de mera långsiktiga lösningar som det i propositionen aviserade utredningsarbetet skulle syfta till. När det gällde utredningsarbetets uppläggning utgick utskottet från att detta skulle komma att omfatta frågan om efterlön, som hade berörts redan i arbetsmarknadsdepartementets promemoria om strukturbidrag. Utskottet ville emellertid inte redan då binda sig för en viss lösning av det föreliggande problemet och inte heller fastställa en viss tidpunkt när denna lösning i så fall skulle vara genomförd. Vidare ansåg utskottet sig inte kunna tillstyrka att utredningsarbetet som föreslagits i en motion - skulle inriktas på att problemen med äldreavgångar skulle lösas genom en utbyggd ersättning inom arbetslöshetsförsäkringen. Utskottet hemställde om bifall till propositionens förslag. Riksdagen biföll ut-

74 Bakgrund och tidigare behandling

skottets hemställan. Det sålunda aviserade fortsatta utredningsarbetet har senare, som redovisats i kapitel 1, anförtrotts oss.

3.2.3 Riksförsakringsverkets utvärdering år 1984

Riksförsäkringsverket (RFV) överlämnade i januari 1984 till Socialdepartementet en rapport om Delpension och rörlig pensionsålder. I rapporten redovisade verket en uppföljning av delpensionsförsäkringen och en utvärdering av systemet med rörlig pensionsålder. Verkets rapport har senare av socialdepartementet överlämnats till oss med anledning av vårt uppdrag angående rörlig pensionsålder. I fråga om systemet för rörlig pensionsålder hade verket för sin utvärdering valt en modell för att belysa effekterna av reformen och jämföra dessa med reformens mål. Analysen begränsades bl.a. av att målen år 1976 enligt verkets mening delvis var oprecist angivna, att empiriskt underlag saknades för vissa områden och att det delvis var svårt att urskilja om vissa effekter direkt kunde relateras till reformen eller om de hade andra orsaker. Reformen år 1976 om rörlig pensionsålder föregicks av flera reformer som medförde vidgade möjligheter för äldre att få pension före den ordinarie pensionsåldern. I verkets utvärdering konstaterades att reformerna genomfördes mot bakgrund av stegrade problem för speciellt äldre män att behålla sin plats på arbetsmarknaden. Första hälften av 1970-talet kännetecknades för äldre män av vikande sysselsättning, hög arbetslöshet, ökad långtidssjukskrivning och förtidspensionering. Utvecklingen uppmärksammades i forskning och debatt under begreppet utslagning och sattes i samband med näringslivets strukturomvandling. Genom systemet med rörlig pensionsålder ville man ge större möjligheter för personer i åldrarna 60-70 år att anpassa tidpunkten för pensionering och pensioneringens omfattning till eget val och egna förutsättningar. Systemet avsåg också att, sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv, möta de problem som arbetsmarknaden ställdes inför. Verkets genomgång av förarbetena till reformen gav vid handen att en central fråga torde ha varit hur den enskildes sociala välfärd skall tryggas i samhället när sysselsättningsutvecklingen medför ökade problem för äldre. Verket hade utnyttjat olika former av tillgänglig statistik och forskningsresul-

tat för att försöka bedöma effekterna av den rörliga penvionsåldern för de

försäkrade. Enligt verkets bedömning hade reformen uppnått målet att sprida pensioneringstidpunkten genom tillväxten av delpcnsioneringen. Däremot hade spridningen inte ökat så mycket genom förtida uttag av ålderspension; sådana uttag hade gjorts i ringa utsträckning. Även möjligheterna till uppskjutet uttag från ålderspensioneringen hade utnyttjats i relativt ringa omfattning. I denna del hade således reformen endast delvis uppnått åsyftat resultat. Det låga utnyttjandet av uppskjutet uttag av ålderspension tydde enligt verket på en begränsad möjlighet att arbeta efter den allmänna pensionsåldern. Detta tydde på att valfriheten inom hela systemet med rörlig pensionsålder var begränsad till vissa grupper och att valet i praktiken var inskränkt till att

Bakgrund och tidigare behandling 75

tidpunkten för pension tidigareläggs. Verket ställde frågan om delvis ökad spridning av pensionering och valfrihet för fler försäkrade medfört att syftet uppnåtts att minska risken för förslitning och hälsoproblem. Verkets genomgång visade att olika indikationer i och för sig tydde på att detta resultat hade uppnåtts, t.ex. minskad sjukskrivning och minskat antal nytillkommande förtidspensioner av medicinska skäl i åldersgruppen 60-64 år. Verket menade dock att i vart fall den minskade sjukskrivningen huvudsakligen hängde samman med att ett allt större antal försäkrade i denna ålder hade pension. När det gällde hälsoutvecklingen efter den

allmänna pensionsåldern redovisades uppgifter som tydde på att ålderspen-

sionärers konsumtion av sjukhusvård var lika stor oavsett om de tidigare heltidsarbetat eller haft delpension. Vid en sammanvägning av olika underlag ansåg verket det svårt att bedöma om målet minskad förslitning och minskade hälsoproblem hade uppnåtts. Fortfarande kunde arbetsmiljöbrister, högt arbetstempo 0.d. i många fall leda till betydande hälsoproblem, vilket återspeglades inte minst i förtidspensioneringen för försäkrade i åldern 50-60 år. Verket menade att det kan synas egendomligt att en pensionsreform har som ett syfte att öka möjligheterna för äldre att vara kvar i arbetslivet. Syftet uttrycker dock den tanken att bl.a. delpensionen skulle motverka tendensen att fler äldre definitivt lämnar arbetsmarknaden på grund av hälsoproblem och förslitning. Utvecklingen i samhällsekonomin och på arbetsmarknaden efter år 1976 hade medfört att sysselsättningssvårigheterna för äldre alltjämt kvarstod och snarast hade förvärrats under de senaste åren. Förtidspensioneringen för försäkrade i åldern 60-64 år var fortfarande hög. Det relativa arbetskraftstalet hade fortsatt att sjunka för män medan det relativa arbetslöshetstalet hade stigit kraftigt. Det fanns dock enligt verket mycket som talade för att utvecklingen utan delpensioneringen skulle ha medfört en fortsatt kraftig ökning av förtidspensioneringen och ökad belastning på arbetslöshetsförsäkringen. Verket gjorde därför den bedömningen att delpensioneringen hade motverkat de allt starkare tendenserna att fler äldre tvingas lämna arbetsmarknaden definitivt. Verket konstaterade vidare att för åldersgruppen 65-69 år hade den rörliga pensionsåldern sannolikt inte medfört en ökning av antalet som förvänsarbetar

efter den allmänna pensionsåldern. Målet för reformen att fler personer skulle

fortsätta förvärvsarbeta då hade således inte uppnåtts. Verket erinrade om att det enligt äldrearbetskommittén (jfr avsnitt 3.2.1) fanns åtskilliga faktorer som försvårade arbete efter pensionsåldern, t.ex. avgångsregler i kollektivavtal och i LAS, skatte- och bidragsreglerna och attityderna till de äldre på arbetsmarknaden. RFV delade äldrearbetskommitténs uppfattning att dessa faktorer verkat återhållande för de försäkrade att uppskjuta uttaget av pension och att de allmänt sett negativt påverkat såväl viljan som möjligheterna för de försäkrade att fortsätta förvärvsarbeta efter fyllda 65 år. Samtidigt påpekade dock RFV att det var osäkert om det förhållandet att få personer har uppskjutit uttaget av ålderspension också innebär att personer i åldern 65-69 år förvärvsarbetar i samma låga utsträckning. Tillgänglig arbetsmarknadsstatistik visade dock att förvärvsfrekvensen syntes vara låg och att endast ca 8 % var sysselsatta i någon form av förvärvsarbete. Härvid

76 Bakgrund och tidigare behandling SOU 1989: 101

framhöll RFV också att arbetsmarknaden för personer i åldern 65-69 år inte hade förändrats efter 1976 års reform i sådan utsträckning att försäkringsreglerna kommit till användning i ökad utsträckning. För att andelen förvärvsarbetande i dessa åldrar skulle öka krävdes bl.a. en allmän attitydförändring i samhället till sådant arbete.

3.2.4 Rehabiliteringsberedningen

Rehabiliteringsberedningen, som hade i uppgift att göra en översyn av främst sjukförsäkringens regler och uppgifter när det gäller förebyggande åtgärder och i samband med rehabilitering, har i betänkandet (SOU 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering föreslagit åtgärder för bättre ansvar och samverkan vid rehabilitering och ett ersättningssystem som mer inriktas mot aktiva åtgärder än passiv försörjning. Syftet med förslaget är att antalet långtidssjukskrivna skall minska och att färre försäkrade i framtiden skall förtidspensioneras. I betänkandet har rehabiliteringsberedningen bl.a. föreslagit införandet av en ny förmån i AFL benämnd rehabiliteringsersättning. Sådan ersättning skall enligt förslaget utges när en försäkrad på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan deltar i en arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd, som avser att förkorta sjukdomstiden eller att helt eller delvis förebygga eller häva nedsättningen av hans arbetsförmåga, om den försäkrade därigenom går miste om minst en fjärdedels inkomst. Det krävs vidare att rehabiliteringsåtgärden skall finnas angiven i en av försäkringskassan godkänd rehabiliteringsplan. Den föreslagna ersättningen består av dels en rehabiliteringspcnning som skall täcka den inkomstförlust som uppstår för den försäkrade när han deltar i rehabiliteringsåtgärden, dels ett särskilt bidrag för kostnader som uppstår i samband med rehabiliteringen. Rehabiliteringspenning föreslås utgå med ett flexibelt belopp och motsvara den inkomst den försäkrade i princip faktiskt går miste om. Om den försäkrade inte har ett förvärvsarbete skall rehabiliteringspcnning för hel dag utgöra en trehundrasextiofemtedel av den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten. Den försäkrade föreslås dock alltid vara garanterad ett visst minsta belopp. Rehabiliteringsersättning föreslås utgå också till handikappade ungdomar mellan 16 och 25 år i stället för förtidspension. Dessa ungdomar garanteras enligt förslaget en rehabiliteringspcnning motsvarande vad som skulle ha utgetts i form av förtidspension från folkpensioneringen jämte pensionstillskott. Till skillnad mot förtidspensionen föreslås rehabiliteringspcnningen vara pensionsgrundande för ATP. Rehabiliteringsberedningen har även lagt fram vissa förslag till ändrade regler för förtidspension. Sålunda föreslås añt den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension/sjukbidrag höjs till 25 år. Om synnerliga skäl föreligger skall dock försäkrad, som fyllt 16 år, alltjämt ha rätt till förtidspension. Sådana skäl, som skall vara undantagsfall, kan vara att den försäkrades handikapp är så gravt att det är otänkbart med någon form av mera yrkesinriktad habilitering alternativt rehabilitering. Detta kan exempelvis gälla mycket svårt utvecklingsstörda och/eller flerhandikappade ungdomar. Den höjda åldersgränsen är

Bakgrund och tidigare behandling 77

avsedd att understryka vikten av att alla handikappade skall ha rätt till en habilitering resp. rehabilitering inkl. arbetsprövning innan en individanpassad eventuell pensionsprövning kan bli aktuell. Vidare har i betänkandet föreslagits att förtidspension i framtiden skall kunna utges på nivåerna en fjärdedels, halv, tre fjärdedels och hel pension. Förslaget är betingat av att rehabiliteringsberedningen samtidigt föreslagit införandet av samma fyra nivåer för sjukpenningen och innebär således en till regeln angående rätt till sjukpenning. Förslaget innebär att rätt anpassning till förtidspension uppkommer när den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt

med minst en fjärdedel.

Rehabiliteringsberedningen har inte lagt fram några förslag till ändrade kriterier i övrigt för rätten till förtidspension. Beredningen har däremot föreslagit att riksförsäkringsverket skall göra en översyn av kungörelsen (RFFS 1982:24) om förenklat ansökningsförfarande i vissa fall för erhållande av förtidspension och sjukbidrag (s.k. vilande förtidspension) med inriktningen att den däri föreskrivna tidsfristen, två år, bör kunna förlängas när det gäller personer som fått s.k. skyddat arbete. Rehabiliteringsberedningens betänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande i socialdepartementet.

SOU 1989: 101

4 Statistiska

uppgifter

om

pensions-

och kostnader

tagare

I detta kapitel redovisas statistiska uppgifter om de olika beståndsdelarna inom systemet för rörlig pensionsålder. I avsnitten 4.l-4.3 behandlas förtida och uppskjutet uttag av ålderspension, förtidspension och delpension. I avsnitt 4.4 redovisas andelen pensionstagare av olika förmånstyper i åldersgruppen 60454 år. Statistikuppgifterna i dessa avsnitt är hämtade från riksförsäkringsverket. Dessutom redovisas i avsnitt 4.5 statistiska över centralbyråns prognoser befolknings- och arbetskraftsutvecklingen. I avsnitt 4.6 redogörs för omfattningen av avtalsförsäkringarna med uppgifter hämtade från resp. försäkringsinrättning.

Ålderspension

Fram till den 1 juli 1976 gällde att uttaget av ålderspension kunde skjutas upp från 67 års ålder till senare tidpunkt. Pensionen höjdes därvid med 0,6 % för varje månad fram till pensionsmånaden, dock längst till 70-årsmånaden. Från den 1 juli 1976 kan uppskjutet uttag göras från 65 till 70 års ålder med 0.6 % förhöjning för varje månad. I tabell 4.1 redovisas antalet personer med förhöjd ålderspension i åldrarna 65-69 år (67-69 år före år 1977). Personer som har uppskjutit uttaget och som börjat ta ut sin pension någon gång efter den månad de fyllt 69 år finns alltså inte alltid med i redovisningen. Statistiken pekar dock mot att flertalet under senare år har uppskjutit uttaget av ålderspensionen med högst ett par år. Av alla personer i åldersgruppen 70-74 år som i december 1988 hade förhöjd pension på grund av uppskjutet uttag var det bara ca 4 % som hade tagit ut sin pension efter 69 år och tre månaders ålder. Omkring 80 % hade uppskjutit pensionsuttaget i högst ett år och fyra månader. Statistikredovisningen efter år 1976 baseras på uppgifter om förhöjningen av ålderspensionen. Om det är vanligt förekommande att förtida uttag kombineras med uppskjutet uttag och således förhöjningsprocenten skall kombineras med den tidigare reduktionen av pensionen, kan antalet pensionärer med förhöjd ålderspension vara en underskattning av antalet med uppskjutet uttag av ålderspension. Som framgår av tabell 4.1 ökade antalet uppskjutna uttag i samband med pensionsålderssänkningen år 1976 och åren närmast därefter. Antalet sjönk sedan under några år. Efter år 1985 har emellertid antalet åter ökat. I december 1988 uppbar ca 7 800 personer i åldrarna 65-69 år förhöjd ålderspension. vilket motsvarade 1,7 % av samtliga ålderspensionärer i åldersgruppen. Det totala antalet ålderspensionärer med förhöjd ålderspension

Statistiska och kostnader 80 uppgifter om pensionstagare var vid samma tidpunkt drygt 27 500, vilket motsvarade 1,8 % av samtliga ålderspensionärer. Tabell 4.1 Antal personer (67-69 år resp. 65-69 år) med förhöjd ålderspension inom folkpensioneringen i januari 1971-1984 och december 1984-1988

För-rida uttag av ålderspension kunde fram till den 1 juli 1976 göras fr.o.m. 63 års ålder t.o.m. 66 års ålder. Pensionen reducerades med 0,6 % för varje månad som återstod till 67 års ålder. Från den 1 juli 1976 gäller att förtida uttag kan göras fr.o.m. 60 års ålder t.o.m. 64 års ålder. Reduktionen är 0,5 % för varje månad. Antalet personer med förtida uttag av ålderspension framgår av tabell 4.2. Tabellen visar att antalet förtida uttag minskade i samband med pensionsålderssänkningen den 1 juli 1976. Efter år 1977 har antalet åter ökat till den nivå som gällde dessförinnan. De sista åren märks dock en viss nedgång. I december 1988 uppbar 13 345 personer (7 505 män och 5 840 kvinnor) förtida uttagen ålderspension från folkpensioncringen, vilket motsvarade 3 % av de försäkrade i åldersgruppen 60-64 år. Av dem med förtida uttag i december 1988 var det 10 458 som uppbar hel ålderspension och 2 887 som hade halv sådan pension. Vid samma tidpunkt var det totalt ca 99 400 ålderspensionärer, motsvarande 6,5 % av samtliga, som hade sin folkpension reducerad till följd av att de någon gång gjort ett förtida uttag. Fr.o.m. den 1 juli 1976 finns även möjligheter att uppbära halv ålderspension. Syftet bakom denna del av reformen var bl.a. att skapa alternativ till halv förtidspension och delpension före 65 års ålder men även att öka möjligheterna att fortsätta förvärvsarbetet (på deltid) efter 65 års ålder. Utvecklingen av antalet pensionstagare med halv ålderspension framgår av tabcll 4.3.

Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader 81

Tabell 4.2 Antal personer (63-66 år resp. 60-64 år) med förtida uttag av ålderspension inom folkpensioneringen i januari 1971-1984 och december 1984-1988

Tabell 4.3 Antal folkpensionärer med halv ålderspension i januari 1977-1984 resp. december 1984-1988

Så gott som samtliga halva åldcrspensioner utgår med reducerat belopp, dvs. de utgör förtida uttag. Antalet personer över 65 år som uppbär halv ålderspension är litet (se tabell 4.4).

82 Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader Tabell 4.4 Antal personer (60-69 år) med halv ålderspension i december 1988 Ålder Antal totalt Därav

e 4.2

Fortidspension

4.2.1 av antalet fortidspensioner Utvecklingen

I och med att vidgad rätt till förtidspension infördes fr.0.m. den 1 juli 1970 bl.a. från år 1972) ökade antalet (med efterföljande kompletteringar förtidspensionärer kraftigt. Åren närmast före år 1970 nybeviljades omkring 20 000 förtidspensioner per år. Åren 1972-1984 förtidspensionerades årligen 40 000-45 000 personer. Därefter har nybeviljandefrekvensen legat högre, över I tabell 50 000 per år. År 1988 beviljades drygt 54 000 personer förtidspension. 4.5 redovisas antalet nybeviljade förtidspensioner, avrundat till närmaste hundratal, för åren 1971-1988. Tabell 4.5 Antal nybeviljade fdrtidspensioner och sjukbidrag i åldrarna 16-64 år åren 1971-1988

Ökningen i antalet nybeviljade pensioner mellan åren 1983 och 1985 hänför

Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader 83

sig främst till åldersgruppen 60-64 år och till förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl. Nybeviljandefrekvensen har emellertid under senare år ökat även i yngre åldrar, vilket framgår av tabell 4.6. Tabellen visar antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag samt antalet per 1 000 inskrivna försäkrade (dvs. i princip som andel av befolkningen) i olika åldersgrupper. År 1985 förtidspensionerades närmare 4 av 1 000 personer i åldersgruppen 30-49 år. År 1988 hade antalet 50-59 år stigit till drygt 5 av 1 000. I åldersgruppen steg antalet förtidspensionerade från 21,1 till 26,5 per 1 0()0 personer under samma period. Totalt ökade antalet förtidspensionerade från 10,3 till 10,9 per 1 000 personer. Medelåldern bland de försäkrade med nybeviljad är för förtidspension närvarande ca 55 år. Hälften av dem är 58 år eller äldre. Som framgår av tabell 4.5 har andelen halva förtidspensioner ökat under perioden. År 1988 avsåg 21 % av de nybeviljade halv förtidspensionerna pension jämfört med 7 % år 1971. Antalet nybeviljade två tredjedels förmån har däremot minskat successivt. Av totalt ca 54 000 nybeviljade förtidspensioner år 1988 avsåg endast drygt 600 två tredjedels förmån. Fr.o.m. den 1 juli 1972 kan förvärvsarbetande i åldrarna 60 år och däröver få förtidspension av arbetsmarknadsskäl utan någon särskild medicinsk prövning (här kallade arbetsmarknadsfall). Förtidspension beviljas i sådana fall efter utförsäkring från arbetslöshetsförsäkringen eller kontant arbetsmarknadsstöd. Tabell 4.6 Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag med fördelning efter ålder

Antal per l 000 inskrivna försäkrade exkl. tidigare beviljade fdrlidspensioner/sjukbidrag.

84 Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader

Antalet nybeviljade arbetsmarknadsfall i åldrarna 60-64 år uppgick under åren 1972-1977 till omkring 1 000-1 500 per år och under åren 1978-1982 till omkring 2 000-3 500 per år. Därefter steg nivån ganska kraftigt och antalet var speciellt högt åren 1984 och 1985 med 9 100 resp. 10 700 nybeviljade År 5 400 av ararbetsmarknadsfall. 1988 nybeviljades förtidspensioner betsmarknadsskäl. åren 1977-1988. Av Tabell 4.7 visar antalet nybeviljade arbetsmarknadsfall tabellen också antalet försäkrade som nybeviljats förtidspension av framgår arbetsmarknadsskäl som andel av befolkningen i den aktuella åldersgruppen. År 1985, året med det högsta antalet nybeviljade pensioner, fick närmare 3 % av de aktiva i åldrarna 60-64 år förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Förtidspension av arbetsmarknadskäl har tidigare främst beviljats personer i de högsta åldrarna, 64-65 år. De senaste åren har dock skett en uppgång av andelen 60-61-åringar. Den procentuella åldersfördelningen för nybeviljade arbetsmarknadsfall framgår av tabell 4.8. Tabell 4.7 förtidspensioner av arbetsmarknadsskäl åren Nybeviljade 1977-1988

År Män Kvinnor Samtliga Per 1 000 inskr. förs. 1 åldrarna 60-64 år exkl. förtidsp./sjukbidrag

Tabell 4.8 Nybeviljade förtidspensioner av arbetsmarknadsskäl procentuellt fördelade efter den försäkrades ålder åren 1977-1988

I december 1988 uppbar ca 14 600 personer, vilket motsvarar 3,3 % av

Statistiska och kostnader 85 uppgifter om pensionstagare

befolkningen i åldrarna 60-64 år, pension beviljad av arbetsmarknadsskäl. Detta av tabell 4.9 där antalet arbetsmarknadsfall framgår samt årsbeloppen för dessa redovisas för åren 1981-1988. Med årsbelopp menas utbetalt belopp en viss månad multiplicerat med tolv. Om antalet utbetalade är i pensioner stort sett oförändrat under året ger årsbeloppet en god uppskattning av den kostnaden. I tabell årliga 4.9 anges för åren 1981-1985 uppgifter avseende januari och för åren 1985-1988 uppgifter avseende december månad.

Tabell 4.9 Utbetalade förtidspensioner beviljade av arbetsmarknadsskäl åren 1981-1988

Tabell 4.10 Antal utbetalade Rirtidspensioner och sjukbidrag i åldrarna 16-64 år i december 1971-1988

Som framgått av den tidigare redovisningen har antalet nybeviljade förtidspensioner legat på en hög nivå alltsedan av 1970-talet. Detta har medfört början att antalet utbetalade har ökat förtidspensioner för varje år. I början av

86 Statistiska om pensionstagare och kostnader SOU 1989: 101 uppgifter

1970-talet totala antalet förtidspensioner och sjukbidrag omkring låg det 200 000. Tio år senare hade antalet ökat till omkring 300 0()0. I december 1988 utbetalades nästan 347 000 förtidspensioner och sjukbidrag. Av dessa 51 800 som halv förmån och 7 500 som två tredjedels förmån. utgick I tabell 4.10 redovisas antalet och sjukbidrag utbetalda till förtidspensioner försäkrade i åldrarna 16-64 år resp. 60-64 år, avrundat till närmaste hundratal, för vart och ett av åren 1971-1988. I tabell 4.11 redovisas antalet förtidspensionärer per 1 000 inskrivna försäkrasom andel av befolkningen. År 1971 var 35 av 1000 de, dvs. i princip 16-64-åringar förtidspensionerade. År 1988 hade antalet stigit till 65 av 1 0()0 Av tabellen också ökningen i andelen 60-64-åringar med personer. framgår År 1971 uppbar 14 % i denna åldersgrupp förtidspension eller förtidspension. sjukbidrag. 1 början av 1980-talet var omkring en fjärdedel av 60-64-åringarna förtidspensionärer. År 1988 uppbar en tredjedel av samtliga i den åldersgruppen förtidspension. Tabell 4.12 visar förtidspensionärerna fördelade på kön och ålder år 1988.

Tabell 4.11 Antal utbetalade förtidspensioner och sjukbidrag i åldrarna 16-64 försäkrade i motsvarande ålder år resp. 60-64 år per 1 000 inskrivna i december resp. år

År Ålder, år 16-64 60-64

1971 35,2_ 137,5 1977 50,6 214,8 1981 57,1 246,7 1983 57,6 260,1 1985 61,3 290,0 1986 62,4 301,6 1987 63,7 310,9 1988 65,3 321 ,4

Tabell 4.12 Personer med förtidspension eller sjukbidrag år 1988 fördelade efter kön och ålder. Antal samt antal per 1 000 inskrivna försäkrade i resp. åldersgrupp

Statistiska och kostnader 87 uppgifter om pensionstagare

Förtidspensioneringsfrekvensen varierar väsentligt mellan olika regioner. Tabell 4.13 visar antalet förtidspensionärer i de olika år försäkringskasseområdena 1988. Högst andel förtidspensionärer har kassorna i Norrland och i angränsande län samt i Södermanland. Storstadskassorna Göteborg och Malmö har också hög andel förtidspensionärer.

Tabell 4.13 Personer med förtidspension eller sjukbidrag år 1988 fördelade efter försäkringskassa. Antal samt antal per 1 000 inskrivna försäkrade

Summa (inkl. ej bosatta i riket) 346 931 65,3

4.2.2 Kostnader

Kostnaderna för förtidspension och sjukbidrag år [988 uppgick, som framgår av tabell 4.14, till totalt ca 23 300 milj. kr. l-lärav svarade ATP för 12 300 milj. kr. och tilläggsförmånerna inom folkpensioneringcn för 3 400 milj. kr. Omkring 120 0()0 förtidspcnsionärer 90 000 kommunalt uppbar pensionstillskott, bostadstillägg och 20 0()0 handikappcrsättning. Som exempel på storleken av den pension som utbctalades till en enskild pensionär kan nämnas att en ogift man med hel förtidspension år 1988 i genomsnitt uppbar 73 0()0 kr. totalt i allmän Motsvarande pension. belopp för ogifta kvinnor var 70 0()0 kr. Uppgifter om utbctalt belopp avseende förtidspension beviljad av arbetsmarknadsskäl har redovisats i tabell 4.9.

och kostnader 88 Statistiska uppgifter om pensionstagare

Tabell 4.14 Utbetalt till som uppbär förtidspension eller belopp pensionärer sjukbidrag. Milj. kr.

År Totalt utbetalt Därav

tilläggsfönnäner ATP

belopp till folkpension

4.2.3 Medicinska orsaker till

förtidspensionering

till förtidspension är sjukdomar i muskler, skelett De vanligaste anledningarna och bindväv, dvs. bl.a. diskbråck och ryggvärk. År 1988 kunde 45 % av de förtidspensionerna - motsvarande hälften av dem med medicinsk nybeviljade orsak - föras till huvuddiagnosgruppen sjukdomar i muskuloskeletala systemet är mentala med och bindväven. Den näst största huvudgruppen rubbningar neuroser m.m. som största undergrupp. Därefter kommer huvudgruppen med kärlkramp m.m. som cirkulationsorganens sjukdomar hjärtinfarkt, största undergrupp. För yngre förtidspensionärer (under 40 år) är mentala rubbningar den vanligaste diagnosen. Sedan år 1971 har de tre nämnda diagnosgrupperna utgjort pensioneringsorsak tre av fallen. etc. har i omkring fjärdedelar Diagnoserna ryggvärk emellertid blivit allt vanligare medan andelen fall med cirkulationsrubbningar som orsak minskat. År 1971 utgjorde sjukdomar i muskler, skelett och bindväv i ca 30 % av fallen. År 1988 kunde 50 % av de som pensioneringsorsak förtidspensionerats på grund av sjukdom hänföras till denna grupp (se tabell 4.15). Tabell 4.15 De vanligaste diagnosgrupperna for nybeviljade förtidspensionerlsjukbidrag åren 1971 och 1986

Diagnosgrupp År 1971 År 1988 Antal % Antal %

13 604 31 24 462 50 Sjukdomar i muskler, skelett och bindväv Cirkulationsorganens 9 544 22 5 744 12 sjukdomar Mentala rubbningar 8 721 20 8 204 17

Samtliga (exkl. arbets- 43 984 100 48 711 100 marknadsskäl)

Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader 89

4.2.4 Sjukskrivning före förtidspensionering

Vid riksförsäkringsverket (RFV) har gjorts ett par undersökningar av sjukskrivningens omfattning före förtidspensionering. Den senaste undersökningen (RFV, Statistisk rapport 1986:9) omfattade ett urval av de personer som nybeviljats förtidspension eller sjukbidrag år 1982. Personerna redovisas i tre grupper: pension efter egen ansökan (40 %), pension på försäkringskassans initiativ (50 %) och pension av arbetsmarknadsskäl (10 %). Sjukskrivningens omfattning anges som antal sjukpenningdagar under tolv månader resp. fem år före pensioneringen. Av rapporten framgår att det som väntat var arbetsmarknadsfallen som hade lägst sjukskrivning. De fall där försäkringskassan har tagit initiativ till pensioneringen hade helt naturligt flest sjukskrivningsdagar. De personer som hade i genomsnitt 173 sjukpenningdagar under själva ansökt om förtidspension tolvmånadersperioden närmast före pensioneringen. Flertalet av de personer som blivit förtidspensionerade på försäkringskassans initiativ hade varit sjukskrivna under hela perioden (se tabell 4.16). Tabell 4.16 Antal personer procentuellt fördelade efter antal sjukpenningdagar under tolv månader före pensioneringen

Under femårsperioden närmast före pensioneringen hade personer med egen ansökan i genomsnitt 449 sjukpenningdagar. Ide fall där försäkringskassan tagit initiativ till pensioneringen hade de försäkrade i genomsnitt 866 sjukpenningdagar. Yngre personer hade mer omfattande sjukskrivning före pensioneringen än äldre. Tabell 4.17 visar sjukskrivningens omfattning under femårsperioden före pensioneringen. Tabell 4.17 Antal personer*) procentuellt fördelade eller antal sjukpenningdagar under fem år före pensioneringen

) Personer som varit sjukpenningförsäkrade hela femårsperioden.

90 Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader

Jämförelse med en tidigare undersökning avseende år 1974 visar att sjukskrivningens omfattning före pensioneringen i stort sett var oförändrad. I riksförsäkringsverkets rapport Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering (RFV redovisar 1989: 12) konstateras också att förtidspensionering ofta föregås av ett mycket långt sjukfall. Personer som inte har genomgått någon rehabiliteringsåtgärd har i allmänhet blivit förtidspensionerade i högre grad än de som fått rehabilitering. Detta förklaras delvis av att det i vissa fall från början bedömts lämpligast att bevilja förtidspension eller sjukbidrag.

4.2.5 Förtidspensionering och yrke

Någon reguljär statistik över nybeviljade förtidspensioner till personer inom olika branscher eller yrkesområden ñnns inte. Riksförsäkringsverket har emellertid i en specialundersökning (RFV, Statistisk rapport 1988:4) av ett urval av 1982 års nybeviljade pensioner undersökt de förtidspensionerades yrke. Undersökningen omfattade 9 400 personer, varav 8 200 hade haft förvärvsarbete. Yrkesuppgiflen kodades enligt Nordisk yrkesklassificering (NYK). För tolkningen av risken att förtidspensioneras i ett visst yrke har inte bara andelen förtidspensionerade i yrket betydelse utan också verksamhetstiden i yrket. Ca en tredjedel av förtidspensionärerna i urvalet hade en kortare verksamhet än 10 år i angivet yrke. Detta gällde även för förtidspensionärerna i åldrarna över 50 år. Undersökningen visar att drygt hälften av männen som förvärvsarbetat hade varit sysselsatta inom tillverkningsindustrin. För kvinnorna var service den vanligaste sektorn. En tredjedel av kvinnorna hade varit sysselsatta inom detta område. En jämförelse med andel sysselsatta i befolkningen som helhet inom olika yrkesområden samma år visar att yrken inom tillverkningsindustrin var kraftigt överrepresenterade bland såväl de manliga som de kvinnliga förtidspensionärerna. Bland de förtidspensionerade kvinnorna var även yrken inom service klart överrepresenterade. l undersökningen studerades förtidspensioneringsrisken i enskilda yrken endast för de mest frekventa yrkena i materialet. Uppgifterna om enskilda yrken bör tolkas med försiktighet. Dels har underlagsmalerialet ibland varit bristfälligt ur kodningssynpunkt, dels avser jämförande uppgifter för befolkningen i övrigt yrkesfördelningen två är tidigare, dvs. år 1980. Av undersökningen framgår emellertid att byggnadsarbetare, lagerarbetare och Verkstadsmekaniker tillhör de yrken som förefaller vara överrepresenterade bland de förtidspensionerade männen. För kvinnorna är städare och hemvårdare exempel på yrken där förtidspensioneringsrisken var hög. Den vanligaste anledningen till förtidspension var också för dessa grupper sjukdomar i muskler, skelett och bindväv. I övriga avsnitt i undersökningen konstateras bl.a. att bland de förtidspensio» nerade i åldrarna 30-49 år fanns betydligt fler ogifta och frånskilda än i befolkningen i övrigt. Detta gäller framför allt männen. De icke ensamstående förtidspensionärerna i dessa åldrar hade oftare än förväntat en make/sambo

Statistiska uppgzfter om pensionstagare och kostnader 91

som också var förtidspensionär.

Delpension

Delpensionsförsäkringen, som trädde i kraft den 1 juli 1976, har för förvärvsarbetande i åldrarna 60454 år skapat en möjlighet att genom minskad arbetstid trappa ned arbetsinsatsen inför ålderspensioneringen. Från början ersatte försäkringen 65 % av inkomstbortfallet. År 1981 sänktes kompensationsgraden till 50 % för-delpensioner som beviljades fr.o.m. det året. Därefter har kompensationsgraden åter höjts i juli 1987 till 65 % för samtliga delpensionärer. Utvecklingen av antalet delpensioner redovisas i tabell 4.18. De fyra första åren ansökte ca 20 000 personer årligen om delpension. År 1980, året före regeländringen, nästan fördubblades antalet ansökningar. Därefter sjönk antalet och var som lägst år 1986. År 1988 ansökte 14 0()0 personer om delpension. Totalt fanns 38 500 delpensionärer i december samma år. Tabell 4.18 Antal ansökningar om delpension samt antal utbetalade pensioner åren 1976-1988

År Antal an- DelEnsioner i december sökningar Antal

1980 37 408 3 687 67 837 l 950 1981 14 026 1 177 64 641 2 566 1982 14 800 650 61 732 2 475 1983 10 700 500 54 637 2 284 1984 10 200 400 47 204 1 884 1985 9 600 400 37 638 1 358 1986 8 300 300 32 180 1 138 1987 14 700 400 35 736 1 208 1988 14 000 500 38 472 1 370

Delpensionsförsäkringen finansieras med en särskild arbetsgivaravgift. Avgifterna förvaltas i den av riksförsäkringsverket administrerade delpensionsfonden. Som framgår av tabell 4.19 har delpensionsfondens medel inte räckt till för att täcka utbetalningarna under åren 1978-1983. Först under år 1984 började medel åter samlas i fonden. I slutet av år 1988 fanns drygt 5 miljarder kronor i delpensionsfonden.

92 Statistiska och kostnader uppgifter om pensionstagare

Tabell 4.19 Inkomster och utgifter samt delpensionsfondens ställning. Miljoner kr.

pensionstagare

60-64 år

l december 1988 uppbar, som framgår av tabell 4.20, 44 % av befolkningen i åldersgruppen 60454 år pension i form av förtidspension, ålderspension, handikappersättning (som huvudförmån) eller delpension. Andelen pensionstagare inom åldersgruppen ökar med åldern. En tredjedel av 60-åringarna vid den nämnda pension jämfört med hälften av 64uppbar tidpunkten åringarna. Förtidspension var den vanligaste pensionsformen - var tredje 64-åring hade hel förtidspension. Tabell 4.20 Procentandel inskrivna försäkrade i åldrarna 60-64 år som uppbär pension. December 1988

Pensionsförmån Ålder, år 60 61 62 63 64 60-64

Förtidspension/

Förtida uttag av ålderspension 1,2 2,0 2,9 4,0 5,0 3,0 Delpension 6,5 9,4 9,7 9,4 8,8 8,8 Handikappersättning 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 (huvudfönnån) Summa 32,4 40,5 45,6 49,6 52,0 44,1

Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader 93

Närmare hälften av männen och 40 % av kvinnorna i åldrarna 60-64 år uppbar någon av de ovannämnda pensionsformerna (se tabell 4.21). Bland männen fanns framför allt en större andel delpensionärer, vilket är naturligt eftersom förvärvsfrekvensen i den aktuella åldersgruppen är högre för män än för kvinnor. Av 64-åringarna hade 58 % av männen och 46 % av kvinnorna förtidspension, ålderspension eller delpension. Om för kvinnornas del även förmånerna änkepension och hustrutillägg beaktas uppbar 70 % av kvinnorna i åldern 64=år någon pensionsförmån. Eftersom delpension kan utgå tillsammans med_folkpension i form av änkepension kan viss dubbelredovisning finnas i tabellen. Tabell 4.21 Procentandel inskrivna försäkrade män resp. kvinnor i åldrarna 60-64 år som uppbär pension. December 1988

Pensionsförmån Män der, år 60 61 62 63 64 60-64

Fönidspension/ sjukbidrag 24,4 30,0 34,2 38,2 41,1 33,6 Förtida uttag av

(huvudförmån) Summa 34,2 44,4 49,9 54,8 58,6 48,4

Pensionsförmån Kvinnor Ålder, år 60 61 62 63 64 60-64

Förtidspension/ sjukbidrag 24,6 28,0 31,5 34,1 35,3 30,8 Förtida uttag av

(huvudförmån)

Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader

4.5 och arbetskraftsutveckling

Befolkningsutveckling

centralbyråns (SCB:s) befolkningsprognos år 1989 kommer den Enligt statistiska totala i riket att växa till drygt 9 miljoner år 2025. Under folkmängden fram till år 2005 beräknas antalet 20-64-åringar öka för att sedan perioden avta till drygt 5 miljoner år 2025. Även antalet 0-19-åringar når sitt högsta värde år 2005. Antalet personer i åldersgruppen 65 år och äldre ligger omkring

fram till år 2005 med någon minskning mellan åren 1995 och

1,5 miljoner 2005. Omkring år 2010 kommer antalet att öka kraftigt till över 1,6 miljoner. Antalet fortsätta att öka personer i åldrarna 65 år och äldre beräknas därefter till 1,9 miljoner år 2025. I tabell 4.22 redovisas den totala folkmängden och procentandelen personer i olika åldrar för åren 1988-2025. Där framgår tydligt ökningen av andelen av äldre personer efter år 2005, vilken främst motsvaras av en minskning andelen personer i de förvärvsaktiva åldrarna 20-64 år.

fram till år 2025. Total folkmängd samt Tabell 4.22 Befolkningsutvecklingen procentuell fördelning efter ålder

Källa: SCB.

Utvecklingen av antalet personer i åldrarna 60 år och däröver framgår också av tabell 4.23. Antalet åren personer i åldrarna 60-64 år sjunker de närmaste men ökar därefter för att vid sekelskiftet åter ha nått dagens nivå. Likaså minskar antalet 65-74-åringarna i början av perioden. Efter år 2005 är både antalet och andelen personer i gruppen 60-64 år och 65-74 år större än i dag. Antalet i den äldsta gruppen, 75 år och äldre, ligger under hela perioden över dagens nivå. har under de senaste decennierna ökat bland Arbetskraftsdeltagandet kvinnorna, medan det för männen minskat något. År 1970 var det relativa arbetskraftstalet (dvs. andelen personer i arbetskraften i procent av befolkningen) i åldrarna 16-74 år 53 % för kvinnor och 81 % för män. År 1988 hade det för kvinnorna ökat till drygt 70 % medan det för männen var 77 %. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor har ökat i alla åldersgrupper utom iden år). För dessa åldersgrupper har yngsta ( 16-19 år) och den äldsta (65-74 resp. sänkt pensionsålder medfört att andelen förvärvsarbeförlängd utbildning tande sjunkit. Även för männen har arbetskraftsdeltagandet sjunkit i den yngsta Arbetskraftsdeltagandet bland äldre män har minskat relativt åldersgruppen. långt ner i åldrarna. Redan i åldersgruppen 55-59 år märks en viss nedgång

Statistiska och kostnader 95 uppgifter om pensionstagare

och i åldrarna över 60 år är minskningen som andelen kraftig. Samtidigt förtidspensionerade bland äldre män har ökat, har andelen som arbetar sjunkit i motsvarande grad. För kvinnorna märks inte detta samband, eftersom en viss andel av kvinnorna i de aktuella åldrarna har varit hemmafruar.

Tabell 4.23 Antal personer i åldrarna 60 år och däröver åren 1988-2025. 1000-taI

År Ålder år 60-64 65-74 75- Summa

1988 440 839 665 1 944 1990 423 836 688 1 947 1995 398 790 741 l 929 2000 437 728 778 1 943 2005 565 746 769 2 080 2010 598 901 742 2 241 2015 531 1 042 750 2 323 2020 522 1 005 854 2 381 2025 561 940 957 2 458

Källa: SCB.

I SCB:s prognos över arbetskraftsdeltagandet fram till sekelskiftet beräknas andelen män i arbetskraften vara i stort sett oförändrad, 78 % år 2000, medan andelen kvinnor ökar från nuvarande 70 % till 76 % år 2000. Arbetskraftsdeltagandet i åldrarna 16-19 år antas fortsätta sjunka. Den nedåtgående trenden för män i åldrarna 55-59 år anses ha brutits, varför arbetskraftsdeltagandet för män i åldrarna 20-59 år antas vara i stort sett oförändrat. Andelen kvinnor i arbetskraften i motsvarande åldrar beräknas fortsätta att stiga för att nå männens nivå vid sekelskiftet. I åldrarna 60-74 år förväntas inga större ske (se tabell 4.24). förändringar För män i åldersgruppen 60-64 år antas arbetskraftsdeltagandet sjunka från nuvarande 64 % till 60 % vid sekelskiftet. Till grund för antagandet ligger resultaten från ett par enkäter om attityder till och önskemål om tidpunkt för pensioneringen. Däremot antas arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor i åldrarna 60-64 år fortsätta att öka och år 2000 vara lika högt som för männen. I åldersgruppen 65-74 år är det för närvarande ca 13 % av männen och knappt 5 % av kvinnorna som förvärvsarbetar. Framöver beräknas andelen män i arbetskraften minska något, medan andelen kvinnor antas ligga kvar på nuvarande låga nivå. Sammantaget innebär detta en med tre ökning procentenheter av det beräknade relativa arbetskraftstalet år 2000 för åldersgruppen 60-64 år och en minskning med två procentenheter för åldersgruppen 65-74 år.

Statistiska och kostnader 96 uppgifter om pensionstagare

Tabell 4.24 Relativa arbetskraftstal for åldersgruppema 60-64 år och 65-74 år. Åren 19334000

År Män Kvinnor Totalt Ålder 60-64 65-74 60-64 65-74 60-64 65-7 4

1988 64,1 13,3 50,5 4,9 57,1 8,8 1990 64,0 12,0 51,0 4,0 57,3 7,7 1995 62,0 11,0 55,0 4,0 58,4 7,2 2000 60,0 10,0 60,0 4,0 60,0 6,8

Relativa arbetskraftstal: Andel personer i arbetskraften (sysselsatta och arbetslösa) i procent av befolkningen.

Källa: SCB.

Avtalsförsäkringarna

4.6.1 Antal försäkrade

svenska arbetsmarknaden är numera Så gott som alla löntagare på den försäkrade för pensionsförmåner enligt avtal. De olika pensionsanordningarna innefattar dock olika förmånsslag och bygger även i övrigt på olika principer. av antalet försäkrade är av skiftande omfattning och beskaffen- Registreringen Individuell het beroende på principerna för säkerställande av pensionerna. förekommer således inte inom alla pensionssystem. Uppgifterna registrering om antalet försäkrade är därför inte exakta. De anger dock någorlunda säkert omfattningen av pensionsskyddet. De statliga tjänstepensionema administreras av statens löne- och pensionsverk och finansieras affärsdrivande verk utom SJ (SPV) på tre olika sätt. Samtliga betalar SPV sina anställdas medan myndigheter och själva genom pensioner huvudmän samt SJ belastas pensionskostnaden genom ett lönekostnadspålägg på för närvarande 11 %. Pensionsavgifter erläggs för vissa andra tjänstemän enligt särskild förteckning, exempelvis lärare. Någon fullständig redovisning av antalet försäkrade i statlig tjänst förekommer inte. Det finns dock ett system för automatisk matrikelföring. I matrikelregistfrån berörda lönesystem, saknades vid ret, som i huvudsak bygger på uppgifter av år 1988 uppgifter om försäkrade inom Vattenfall och ett antal ingången mindre kommunala lönesystem som berör lärare. Enligt SPV:s matrikelregister fanns 505 000 arbetstagare med statlig pensionsgrundande anställning år 1987. Härav var ca 270 000 män och 235 000 kvinnor. Av de statligt anställda omfattades ca 20 % av pensioneringsperioden 60-63 år, ca 15 % av pen- 63-65 år och närmare 60 % av pensioneringsperioden sioneringsperioden 65-66 år. Det totala antalet arbetstagare med sådan anställning torde dock innefatta ytterligare 50 000 eller tillsammans 555 000. De kommunala administreras av Kommunernas Pensionstjänstepensionerna anstalt och finansieras med skattemedel utan fondering. För kom- (KPA) munala avsätts i regel pensionsmedel i balansräkningen. Pensionsutbolag

Statistiska och kostnader 97 uppgifter om pensionstagare

betalningarna säkerställs genom kommunal borgen. Enligt uppgifter från Kommun» och Landstingsförbunden omfattades 886 000 anställda - 170 0()0 män och 716 000 kvinnor - av det kommunala pensionsavtalet år 1987. Antalet anställda inom kommunala m.m. församlingar, företag har uppskattats till 80 000. Det totala antalet personer som omfattades av pensionsavtalet har således beräknats till 966 000. Närmare 40 % av de kommunalt anställda har en pensionsålder på 65 år och för ca 60 % av de anställda 6365 år. tillämpas pensioneringsperioden Industrins och handelns (ITP) omfattar och tilläggspension tjänstemän arbetsledare i privat tjänst. Enligt ITP-planen kan ett företag administrera de anställdas en hos älderspensionering antingen genom pensionsförsäkring Försäkringsbolaget SPP eller genom anslutning till FPG/PRI-systemet (PRI = Pensionsregistreringsinstitutet, FPG = Försäkringsbolaget Pensionsgaranti). Ett företag som väljer en SPP-försäkring betalar månatligen pensionsförsäkringspremier till SPP fram till dess tjänstemannen eller av andra pensioneras skäl slutar sin anställning i företaget. Därmed har företaget fullgjort sina förpliktelser beträffande ITP-planens ålderspensionsförmåner. Pensionerna utbetalas sedan från SPP. Om ett företag i stället väljer FPG/PRI-systemet svarar företaget självt för den pensionsrätt som intjänas och skall varje år i sitt bokslut som skuld redovisa det som svarar mot utfästelserna. En belopp obligatorisk kreditförsäkring hos FPG utgör säkerhet för framtida pensionsutbetalningar. PRI ombesörjer uträkning och utbetalning av pensionerna. För ITP-planens övriga förmånsslag inkl. delpension måste varje företag vara försäkrat hos SPP. Vid årsskiftet 1987-1988 var ca 600 000 personer i tjänst hos arbetsgivare registrerade som försäkrade hos SPP eller i FPG/PRI-systemet. Härav var ca 560 0()0 individuellt Av dessa var ca 360 000 män och 200 000 registrerade. kvinnor. För 98 % av de individuellt männen och 91 % av registrerade kvinnorna var pensionsåldern 65 år. Särskild tilläggspension (STP) omfattar i huvudsak som arbetar arbetstagare inom de sakliga tillämpningsområdena för kollektivavtalen inom SAF/LO-området. Försäkringsgivare är Arbetsmarknadsförsäkringar. pensionsförsäkringsaktie-

bolag (AMF-pensionsförsäkring). Inom STP-systemet tillämpas kapitaltäckningsmetoden för finansiering av förmånerna. Av detta skäl betraktas som ännu personer ej uppnått pensionsåldern inte som försäkrade. Försäkrade är de som uppbär STP-pension. Hos finns emellertid

AMF-pensionsförsäkring register med anställningsuppgifter

för personer över 28 år - den nedre åldersgränsen för beräkning av pensionsgrundande - som har haft inom anställningstid någon anställning AMF-området. Antalet registrerade arbetare var vid årsskiftet enligt ovan angivna definition 1987-1988 ca 1 700 000, varav ca l 100 000 män och 600 000 kvinnor. Häribland som lämnat ingår personer sin anställning inom STP-området och som kan återfinnas i antalsuppgifterna för andra pensionssystem. En försiktig uppskattning av antalet STP-försäkrade i aktuell torde bli anställning 1 300 000, varav 820 000 män och 480 000 kvinnor. Inom övriga tjänstepensionssystem - som förmånsmässigt och med avseende på finansieringen ligger ITP-systemet nära - var antalet försäkrade vid

Statistiska och kostnader 98 uppgifter om pensionstagare

av år 1987 totalt ca 180 000. utgången Kommunalt anställda och arbetare är också försäkrade i privatanstållda AGS-systemet för förmåner som kompletterar sjukförsäkringen och förtidspension enligt AFL. Sammantaget var sålunda ca 3,6 miljoner eller nästan samtliga löntagare på den svenska arbetsmarknaden vid av år 1987 försäkrade för utgången kompletteringspensioner.

4.6.2 Pensionsutbetalningar

Under år 1988 utbetalades statlig kompletteringspension till ett sammanlagt belopp på 5 950 milj. kr. Härav avsåg 4 972 milj. kr. egenpensionsförmåner. Sådana utbetalades till ca 210 000 och av dessa var ca 28 000 personer sjukpensionärer. Kommunal kompletteringspension utbetalades samma år med sammanlagt 2 789 milj. kr., varav 2 422 milj. kr. avsåg egenpension. I genomsnitt utbetalades med ca 15 000 kr. och denna förmån egenpensionsförmåner utgavs till 161 700 personer. Den genomsnittliga ITP-pensionen år 1988 var ca 16 000 kr. för ålders- och och ca 40 0()0 kr. för delpensioner. Totalt utbetalades pensioner sjukpensioner om sammanlagt 3 687 milj. kr., varav 2 437 milj. kr. i ålderspension, 447 milj.

kr. i sjukpension samt 75 milj. kr. i kompletterande delpension. Ålderspension

utbetalades till ca 150 000 personer, sjukpension till ca 30 0()O personer och delpension till ca 2 000 personer. summa av Under år 1988 utbetalades STP-pensioner till en sammanlagd för samtliga var 8 350 kr. och 2 380 milj. kr. Medelpension STP-pensioner pension utbetalades till 285 000 personer. Som komplement till förtidspension utbetalades samma år 1 337 milj. kr. till 117 600 personer från avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS).

Från övriga tjänstepensionssystem gjordes under år 1988 pensionsutbetalning-

ar för egenpension till ca 50 000 personer med ett sammanlagt belopp på ca 1 000 milj. kr. är Redovisningen av pensionsutbetalningarna från tjänstepensioneringarna inte enhetlig i sin tekniska struktur. En sammanfattning och summering blir därför inte helt exakt. En om en utbetald summa på ungefärlig uppgift sammanlagt 15 800 milj. kr. till sammanlagt nära en miljon förmånstagare torde ändå ge en bild av systemens omfattning.

4.6.3 Premier, och fonder

kapitalavkastning

och I tabell 4.25 sammanfattas uppgifter om premieinkomst, kapitalavkastning de olika För stats- och fondering för systemen av tjänstepensioneringar. kommunalanställda förekommer avgiftsfinansiering och inte ingen egentlig heller Dessa system har därför utelämnats i tabellen. Det någon fondering. finns även i detta sammanhang skäl erinra om svårigheterna att summera från de olika systemen beroende på deras olika struktur. uppgifterna

Statistiska och kostnader 99 uppgifter om pensionstagare Tabell 4.25 Premieinkomster, kapitalavkastning och fonder (milj. kr.)

Kooperativt anst. 853,0 1 580,5 13 958,6 Övriga 651,4 932,5 11 028,8 Summa 13 409,1 16 140,1 168 105,1 Avser SPP. Pensionsskulden för företag anslutna till FPG/PRl-systemet uppgår till ca 45 000 milj. kr. Utöver den angivna summan för pensionsfonder finns även en fond för AGS på 19 0()0 milj. kr.

WW” JAI..i ?får

5 Nuvarande för bedöm-

principer

rätt till

ning

av

förtidspension

5.1 Inledning

I detta kapitel lämnas en beskrivning av de närmare förutsättningarna för rätt till förtidspension (sjukbidrag) och av principerna för tillämpningen av reglerna härför. En redogörelse för innehållet i de nu gällande bestämmelserna i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) har getts i avsnitt 2.1. Och i avsnitt 3.1 har lämnats en redovisning av bakgrunden till dessa bestämmelser och av syftena med dem. Som beskrivits i avsnitt 3.1 ombildades den tidigare - inkomstprövade - invalidpensionen inom folkpensioneringen till en icke inkomstprövad förtidspension i och med tillkomsten av AFL. Till grund för de då införda reglerna låg 1958 års socialförsäkringskommittés betänkande (SOU 1961:29) Förtidspenslonering och sjukpenningförsäkring m.m. samt propositionen 1962:90 med förslag till lag om allmän försäkring m.m. (2 LU 1962:27). Genom reformer åren 1970, 1972 och 1973 vidgades rätten till förtidspension. Efter förslag av riksförsäkringsverket i betänkandet (stencil S 1969:5) Vidgad förtidspensionering mildrades sålunda förutsättningarna för att erhålla förtidspension fr.o.m. den 1 juli 1970 (prop. 1970:66, 2 LU 34). Detta skedde genom ändrade bestämmelser för invaliditetsbedömningen, som innebar dels vidgade möjligheter för äldre arbetstagare att få förtidspension, dels en uppmjukning i vissa hänseenden av kraven för att erhålla sådan pension även i fråga om andra försäkrade. Genom riksdagsbeslut åren 1972 och 1973 (prop. 1972:55, SfU 21 samt prop. 1973:46, SfU 21) tillkom de alltjämt gällande bestämmelserna om rätt till förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. I allmänna råd 1988:6 har riksförsäkringsverket lämnat rekommendationer för försäkringskassornas bedömning av rätten till förtidspension/sjukbidrag.

5.2 Allmänna

förutsättningar

Förtidspension kan utges till en försäkrad vars arbetsförmåga är nedsatt med minst hälften på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Pensionen utgår under i princip samma förutsättningar inom både folk- och Allt efter tilläggspensioneringen. omständigheterna kan pensionen utbetalas som hel eller partiell. För rätt till förtidspension krävs att nedsättningen av arbetsförmågan kan anses varaktig. Om detta inte är fallet men nedsättningen kan antas bestå avsevärd tid, kan pension i stället utges i form av sjukbidrag. Denna förmån är begränsad till

102 Nuvarande av rätt SOU 1989: 101 principer för bedömning

viss tid, men i övrigt gäller samma regler för sjukbidrag som för förtidspension. För äldre försäkrade beträffande gäller särskilda regler i vissa avseenden rätten till förtidspension på medicinska skäl. En försäkrad, som har fyllt 60 år och är varaktigt arbetslös, kan få förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder utan någon särskild medicinsk prövning. den månad varunder rätt till förmånen har Förtidspension utges fr.0.m. inträtt. krävs dessutom För att pension skall utgå från tillåggspensioneringen att den försäkrade sig pensionspoäng för tid före det år äger tillgodoräkna varunder pensionsfallet inträffat. Till följd av reglerna om antagandepoängbeatt pensionspoäng har tillgodoräknats för räkning kan det dock vara tillräckligt ett enda år. Enligt uttalanden i förarbetena till AFL anses pensionsfallet ha inträffat vid av den försäkrades arbetsförmåga har nått det den tidpunkt då nedsättningen stadium vad gäller grad och varaktighet som förutsätts för rätt till förtidspenär det år då arbetsförmågan har blivit sion resp. sjukbidrag. Pensionsfallsåret nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående avsevärd tid. I fall då rehabiliteringsförsök görs anses ha inträffat först sedan dessa försök har avslutats och det pensionsfallet medicinska tillståndet har utretts.

5.3 till försäkrade i allmänhet

Förtidspension

är att tillförsäkra människor en ekonomisk Syftet med förtidspensioneringen trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Förtidspensioneringen syftar inte till att utge ersättning för sjukdom eller kroppsskada eller härav orsakade följdtillstånd i och för sig, dvs. utan hänsyn till hur försörjningsutan förmågan påverkas. Pensionen avser således inte att vara en lytesersättning för sådana försörjningsekonomiska konsekvenser syftar till att ge kompensation som har sin grund i sjukdom eller skada. Dessa konsekvenser varierar naturligtvis starkt från fall till fall beroende på en mängd skiftande omständigheter, och de kan dessutom i större eller mindre utsträckning påverkas genom olika åtgärder för att höja arbetsförmågan eller för att möjliggöra för den försäkrade att helt eller delvis utnyttja återstående arbetsförmåga. Det invaliditetsbegrepp som tillämpas inom förtidspensioneringen kan beskrivas som en arbetsinvaliditet faktorer. Hos den grundad på medicinska försäkrade måste föreligga sjukdom eller annan nedsättning av prestationsförmågan. Dessutom skall arbetsförmågan vara nedsatt. Det måste även finnas ett orsakssammanhang mellan de medicinska faktorerna och nedsättningen av arbetsförmågan. Detta betyder att ett medicinskt handikapp, hur allvarligt det än kan vara, inte ger rätt till förtidspension om förvärvsförmågan inte är nedsatt med minst hälften på grund av handikappet.

Denna medicinska faktor kan vara en kroppslig eller psykisk sjukdom eller

ett följdtillstånd efter sjukdom. Det kan också vara fråga om ett medfött handikapp. Många gånger kan det röra sig om ett tillstånd av blandat kroppsligt och psykiskt ursprung. Å andra sidan kan, även om försörjningsförmågan är nedsatt i betydande

Nuvarande av rätt 103 principer för bedömning

grad, inte heller beviljas förtidspension om det inte föreligger någon medicinsk grund härför. Beror nedsättningen på någon annan t.ex. omständighet, arbetslöshet, föreligger således inte rätt till förtidspension. Sådan pension kan alltså inte beviljas om bristen på arbete - utan att någon medicinsk defekt är för handen - beror enbart i arbetslivet på anpassningssvårigheter eller dålig arbetsmotivation. Detta innebär att personer som frivilligt, utan att tvingas av sjukdom e.d., har dragit sig tillbaka från arbetslivet inte kan beviljas förtidspension. Det betyder vidare att den som ät frisk och som inte kan få ett lämpligt arbete inte på grund härav har rätt till förtidspension utan får förlita sig till arbetslöshetsstöd eller annan ersättning. Slutligen innebär det att personer som är svårplacerade på arbetsmarknaden på grund av andra handikapp än sjukdom e.d. inte på denna grund har rätt till förtidspension. Förarbetena ger inte någon direkt ledning då det gäller att avgöra när den medicinska faktor som anges ligga till grund för bristande arbetsförmåga skall anses vara betydande. Det krävs emellertid inte - som man ibland förutsatte när AFL började tillämpas - att det skall föreligga en medicinsk invaliditet som i sig uppgår till 50 % eller mer. Även en medicinsk invaliditet som i sig understiger 50 % kan således grunda rätt till förtidspension, om invaliditeten väsentligt påverkar den försäkrades arbetsförmåga. Över huvud taget görs vid tillämpningen av förtidspensioneringens regler inte - såsom vid vissa privata - av den medicinska försäkringsformer någon bedömning invaliditetsgraden. Att avgöra huruvida en faktiskt föreliggande oförmåga att försörja sig genom eget arbete har medicinska orsaker eller ej kan ofta vara svårt. Särskilda problem vållar här gränsdragningen mellan social missanpassning och psykisk sjukdom. Detta spörsmål om invaliditetsbedömningen då fråga är om personer som lider av vissa sjukdomstillstånd med psykisk eller social bakgrund har berörts vid ett flertal tillfällen under förarbetena till AFL och till de ändringar som skett sedan lagens tillkomst. Även frågan om rätt till förtidspension åt personer som missbrukar alkohol eller narkotika har vållat svårigheter och har tagits upp lagstiftningsvägen. Sålunda har på grundval av förslag av socialpolitiska samordningsutredningen

i betänkandet (Ds S 1976:4) Förtidspension vid alkoholmissbruk, med verkan

fr.o.m. den 1 januari 1977, viss ändring gjorts i bestämmelserna om förtidspension. Det föreskrivs numera i AFL att bedömningen i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. I den proposition som låg till grund för ändringen (prop. 1976/77:44) anfördes bl.a. att samma principer som gäller för personer med andra sjukdomar bör tillämpas i fråga om förtidspension till dem som missbrukar alkohol m.tl. Eventuella till missbruket bör följdsjukdomar inte, till skillnad från vad som ofta tidigare gällt i praxis, tillmätas någon avgörande betydelse då det gäller bedömningen av nedsättningen av arbetsförmågan och varaktigheten av denna nedsättning. Pensionsbedömningen bör i stället inriktas på frågan i vilken grad den försäkrade kan vara i stånd att förvärvsarbeta på längre sikt och på frågan hur han kan utnyttja en eventuell restarbetsförmåga. Alltjämt skall dock gälla att en naturlig utgångspunkt skall vara att man i rehabiliteringshänseende gör vad som rimligen kan göras i det enskilda fallet. I fråga om personer med obestämda huvuddiagnoser som psykopati,

104 Nuvarande av rätt principer för bedömning

sociopati e.d. uttalades i propositionen att det ligger i sakens natur att enbart Om ett påstående om nedsatt arbetsförmåga inte kvalificerar till förtidspension. emellertid en noggrann utredning av den försäkrades hela situation med hänsyn tagen till relevanta sociala omständigheter ger vid handen att det inte skäligen kan begäras att han skall kunna försörja sig genom förvärvsarbete, bör givetvis kunna honom på samma sätt som andra personer. I pension beviljas till lagändringen framhölls: specialmotiveringen Vid invaliditetsbedömningen skall det öras en helhetsbedömning av den försäkrades sociala situation, förvärvsarbetsfönn ga och varaktigheten av nedsättningen av arbetsfönnågan. Tillägget är utformat som en allmän föreskrift och avser således inte endast alkoholmissbruk utan också bl.a. andra former av missbruk samt blandformer eller fall där det förekommer sociala anpassningssvårigheter eller psykopati. Som framgår av den allmänna motiveringen måste karaktären av den sjukdom eller nedsättning av prestationsfönnågan av annan art som föreligger alltid ingående prövas i det enskilda fallet i fråga om prognos, rehabiliteiingsmöjligheter etc. De tillämpande myndigheterna måste därvid förutsättas fortlöpande beakta det synsätt som socialstyrelsen förordar från vetenskaplig och erfarenhetssynpunkt.

1976/7 7: 13) instämde ivad departementschefen sålunda uttalat

Riksdagen (SfU

om riktlinjer för bedömningen av rätten till förtidspension vid bl.a. alkoholmissbruk. I samband därmed anförde socialförsäkringsutskottet att det var angeläget att mycket starkt betona vikten av att rehabiliteringsverksamheten vid alkoholmissbruk och andra byggs ut och effektiviseras. Pensionering sjukdomstillstånd fick under inga förhållanden ersätta meningsfulla rehabiliteringsåtgärder. En annan typ av fall, där det kan vara tveksamt om det föreligger en medicinsk grund för nedsättningen av arbetsförmågan, gäller försäkrade som är fixerade vid vissa subjektiva besvär eller vid brister i funktionsförmågan utan att det kan påvisas eller från medicinsk grund antas något somatiskt underlag härför. Är frxeringen tillräckligt intensiv och är det omöjligt att frigöra den försäkrade från den, får emellertid av en psykiskt betingad nedsättning prestationsförmågan ofta anses föreligga. Generellt kan sägas att utvecklingen i stort sett har gått i den riktningen att man alltsedan förtidspensionsreformen år 1970 kommit till en praxis som innebär att man fäster mindre vikt vid den medicinska faktorn som sådan och mera ser till dess inverkan på den enskilde försäkrades försörjningsförmåga. Ett syfte med 1970 års reform var också att man vid förtidspensionsbedömningen skulle ta ökad hänsyn till arbetsmarknadsmässiga synpunkter och minska de medicinska faktorernas betydelse. Kravet på att nedsättningen av arbetsförmågan har sin grund i medicinska faktorer upprätthålls emellertid konsekvent i så måtto att sjukdomen e.d. inte får ha alltför liten betydelse. Den medicinska grunden får inte vara rent bagatellartad, och den måste påverka arbetsförmågan i inte ringa grad. Om såväl medicinska som andra faktorer utgör grund för bortfallet av arbetsinkomst får klarläggas vilken orsak som är den väsentliga. Det kan då visa sig att även en mycket ringa medicinsk defekt kan minska möjligheterna för den försäkrade att få ett förvärvsarbete. Men om arbetsmarknadsläget är det helt väsentliga, är det inte meningen att pensionssystemet skall ersätta inkomstbortfallet. För att försäkringskassan skall kunna bedöma i vilken grad och för hur lång

Nuvarande principer för bedömning av rätt 105

tid den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt krävs ett medicinskt underlag. Ett utförligt läkarutlåtande, som innehåller en redogörelse för den försäkrades medicinska status och hur detta påverkar hans prestationsförmåga, krävs för bedömningen. Enligt 16 kap. 2 § AFL har försäkringskassan möjlighet att som villkor för rätt till förtidspension föreskriva att den försäkrade skall undersökas av viss läkare eller tas in på sjukhus under högst 30 dagar. Sådant föreläggande kan ges såväl vid prövning av om pension skall beviljas som vid omprövning av en löpande pension. Som angetts i det föregående är det för rätt till förtidspension inte tillräckligt att det föreligger en från medicinsk synpunkt betydande kroppslig eller psykisk defekt. Det fordras också att denna medför betydande konsekvenser för den försäløades förmåga att försörja sig genom eget arbete samt att dessa konsekvenser inte kan neutraliseras genom olika åtgärder för att återställa arbetsförmågan. Tillämpningen av invaliditetsbegreppet förutsätter ett intimt samspel mellan medicinska och ekonomiska bedömningsgrunder. Vid bedömande av i vad mån den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt tas hänsyn till samtliga omständigheter som påverkar hans möjligheter att utnyttja den återstående arbetsförmågan. Enligt AFL skall sålunda beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsförmågan varom är fråga bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Invaliditetsbedömningen skall, som framgår av det sagda, ske med utgångspunkt i den enskilde försäkrades och sociala situation. Detta förutsättningar gäller även uppskattningen av de medicinska faktorernas betydelse. Det fordras alltså en särskild bedömning i varje individuellt fall, där de medicinska faktorernas betydelse måste ses mot bakgrund av den enskilde försäkrades ålder, yrke, utbildning och sociala miljö. Beträffande personer, som varit sysselsatta i ett fysiskt tungt yrke och som har begränsade möjligheter att omplaceras i annan verksamhet, kan sålunda en för pensionering tillräckligt betydande medicinsk nedsättning anses föreligga vid ett handikapp som kanske inte alls anses påverka arbetsförmågan hos en tjänsteman eller specialutbildad industriarbetare. Likaså är kravet på den medicinska nedsättningen betydligt lägre då fråga är om försäkrade i högre ålder än då det gäller yngre och medelålders försäkrade. Vid bedömningen tas i första hand hänsyn till vilka möjligheter det finns att skaffa den försäkrade ett sådant arbete som han med sitt handikapp är i stånd att utföra. Härvid kan man inte begränsa sig till arbetsmöjligheterna enbart på bostadsorten, utan man måste ta hänsyn också till möjligheterna att skaffa arbete på annan ort. I vissa fall kan alltså aktualiseras frågan om jlyrtningsskjvldighet. Huruvida krav kan ställas härpå blir beroende av en skälighetsprövning. Vid denna beaktas sådana omständigheter som den försäkrades ålder, familjeförhållanden och fastighetsinnehav. I fall då en flyttning med hänsyn till omständigheterna inte gärna kan ifrågasättas får den försäkrades arbetsförmåga och arbetsmöjligheter bedömas med hänsyn till förhållandena på bostadsorten. I den praktiska tillämpningen numera realiseras dock sällan detta principiella krav på flyttning.

106 Nuvarande av rätt SOU 1989: 101 principer för bedömning

skall bedömas Som princip gäller vidare att nedsättningen av arbetsförmågan efter det att möjliga rehabiliteringsåtgärder - medicinska och arbetsmarknadsmässiga - har vidtagits. Detta innebär att det föreligger en principiell skyldighet att anta ett erbjudande om medicinsk vård samt utbildning och träning. För att frågan om rehabilitering skall prövas på ett så tidigt stadium som möjligt - för att åtgärderna skall kunna nå det avsedda något som ofta är väsentligt målet - har i AFL införts föreskrifter (2 kap. 11 § och 3 kap. 13 §) varigenom försäkringskassan ålagts ansvar för att rehabiliteringsåtgärder vidtas. Sålunda skall, om ersättning för sjukhusvård eller sjukpenning har utgått i 90 dagar eller i den om det eljest föreligger skälig anledning, försäkringskassan, så föreskriver, undersöka huruvida skäl utsträckning riksförsäkringsverket föreligger att vidta åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller att av den försäkrades areljest helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning betsförmåga. Om sjukdomsfallet drar ut på tiden och fråga om pensionering aktualiseras, kan det även på ett senare stadium uppkomma behov av att vidta nya åtgärder för att invaliditeten och varaktigheten av denna skall kunna rätt bedömas. Sådana åtgärder kan vara av två slag, nämligen medicinska och arbetsvårdande. Det kan således bli fråga om ytterligare läkarundersökning och medicinsk behandling eller att låta den försäkrade bli föremål för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, t.ex. någon form av yrkesinriktad rehabilitering. Under den tid som rehabiliteringsåtgärder pågår utgår i regel sjukpenning till den försäkrade. Om de rehabiliterande åtgärderna kan antas dra ut på tiden kan i stället komma i fråga att utge sjukbidrag. Sålunda föreskrivs i 7 kap. 3 § sista stycket AFL att, i det fall den försäkrade är föremål för rehabiliteringsåtgärd, arbetsförmågan under tiden för åtgärden skall anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av åtgärden är förhindrad att utföra förvärvsarbete. Med stöd härav kan även en försäkrad som kanske i och för sig skulle vara berättigad till endast halv förtidspension tillerkännas helt sjukbidrag, om han skulle sakna möjlighet att förvärvsarbeta under tid för rehabiliteringsåtgärden. Ofta som beskrivs i det följande, sjukpenning i stället för utges dock, under den tid insatser görs för rehabilitering av den försäkrade. I sjukbidrag Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket rekommenderat att sjukbidrag beviljas under rehabiliteringstiden i de fall då den försäkrade själv ansöker om pension och då sjukbidrag är ekonomiskt fördelaktigare än sjukpenning för den försäkrade. Allmänt har under förarbetena framhållits att rehabiliteringen måste ingå som ett naturligt och betydelsefullt led i själva invaliditetsbcdömningen och att rätt till förtidspension inte föreligger förrän man i rehabiliteringshänseende gjort vad som rimligen kan komma i fråga i det enskilda fallet. I vilken utsträckning det skall krävas att rehabiliteringsförsök görs får bedömas med hänsyn till i varje enskilt fall. Är det fråga om omskolning beaktas i omständigheterna första hand om det nya yrket eller arbetet är lämpligt mot bakgrund av den medicinska orsaken till nedsättningen av arbetsförmågan. Hänsyn tas också till den försäkrades ålder, kön, bostadsförhållanden och familjesituation. Att den försäkrade måste byta yrke och genomgå omskolning utgör således i princip inte hinder för att han anses ha sådan försörjningsförmåga som utesluter rätt till förtidspension. Viss skyldighet föreligger alltså att underkasta

Nuvarande principer för bedömning av rätt 107

sig byte till annat arbete. I praxis tas emellertid i stor utsträckning hänsyn till de personliga förhållandena och då främst åldern. Kraven på övergång till annat yrke eller annan sysselsättning är väsentligt lägre i fråga om äldre personer. Det krävs sålunda knappast att exempelvis en äldre man, som hela sin yrkesverksamma tid har ägnat sig åt jordbruksarbete men som förlorat större delen av sin förmåga att fortsätta detta arbete, skall underkasta sig omskolning och flyttning för att ta ett industri- eller kontorsarbete. Vidare kan sägas att ju långvarigare yrkesutbildning eller annan arbetsmarknadsåtgärd som krävs, desto svårare är det att oeftergivliga krav på att den försäkrade skall underkasta

ställa

sig en sådan åtgärd (jfr också nedan). Ett grundläggande krav för rätt till förtidspension är att arbetsförmågan är nedsatt med minst hälften. Det fordras alltså i princip att sjukdomen e.d. kan anses förorsaka ett faktiskt eller beräknat inkomstbortfall som uppgår till minst 50 %. I förarbetena (SOU 1961:29) har framhållits att man vid bedömning av arbetsförmågans nedsättning bör ta hänsyn till storleken av å ena sidan den arbetsinkomst, som den försäkrade uppnått eller kan antas uppnå efter invaliditetens inträde, och å andra sidan hans arbetsinkomst som frisk. I sistnämnda hänseende skulle man beakta både den inkomst som den försäkrade uppnått före invaliditetens inträde och den inkomst som han, om han inte drabbats av invaliditet, under den tid därefter som kan överblickas sannolikt skulle ha kunnat erhålla. Under förarbetena underströks dock att den åsyftade jämförelsen mellan de båda inkomstnivåerna aldrig kunde och aldrig fick vara någon exakt eller mekanisk mätare av invaliditeten. Detta följde bl.a. därav att alltid den ena och ofta båda jämförelseinkomsterna måste bygga på en uppskattning. Eftersom de pensionsberättigade delas upp i enbart några få grupper efter invaliditetens storlek, blev det inte heller erforderligt med någon fingradering av invaliditeten. Det ligger i sakens natur att ställningstagandet i frågor som påverkar invaliditetsprövningen i betydande mån får karaktären av en skälighetsbedömning, som förutsätter en noggrann och fullständig utredning i varje enskilt fall. Invaliditetsbedömningen skulle alltså enligt förarbetena innefatta en jämförelse mellan de nämnda inkomstnivåerna. Detta har också kommit till i uttryck försäkringsdomstolarnas praxis. Som exempel kan nämnas ett fall (Tidskrift för allmän försäkring, TAF, 29/1967) där en person, som efter en sjukdom fått övergå från ett heltidsarbete till ett annat, i det nya arbetet kunnat erhålla en inkomst som uppgick till mindre än hälften av vad han kunde ha beräknats förtjäna i den tidigare anställningen. Arbetsförmågan ansågs här till följd av sjukdomen nedsatt med minst hälften, och personen i fråga berättigades därför till partiell förtidspension. l detta sammanhang kan också hänvisas till det nedan nämnda rättsfallet FÖD 1986:48. Den sagda jämförelsen mellan de två inkomstnivåerna vållar i allmänhet inte så stora svårigheter då det är fråga om en person som fortfarande är i arbete och erhåller en viss, ehuru reducerad arbetsinkomst. Särskilda problem uppstår dock härvid då fråga är om personer som är födda med ett gravt handikapp eller som blivit allvarligt handikappade före fyllda 16 år. Detsamma gäller beträffande dem som blivit handikappade därefter men innan de genomgått en yrkesutbildning och trätt ut i förvärvslivet. I regel saknas här erforderliga

108 Nuvarande principer för bedömning av rätt SOU 1989: 101

hållpunkter för en uppskattning av den arbetsinkomst som vederbörande skulle ha kunnat erhålla om han inte drabbats av invaliditet. I dessa fall borde man - enligt vad som uttalats i förarbetena (SOU 1961:29) - i regel utgå från arbetsförtjänsten i orten för en icke yrkesutbildad person. Vidare uppstår svårigheter då det gäller att bedöma de fall där en försäkrad inte utför något förvärvsarbete men anses vara i stånd att göra detta, om lämpligt arbete erbjuds honom. Kan det antas att orsaken till att den försäkrade inte arbetar består i bristande medverkan från hans egen sida borde - uttalade socialförsäkringskommittén - (SOU . 1961:29) inkomstjämförelsen ske med utgångspunkt i den inkomst han beräknas ha kunnat få om han antagit ett erbjudet arbete. Detta skulle t.ex. bli fallet om den försäkrade har erbjudits ett till synes lämpligt arbete på annan ort men avböjt erbjudandet eftersom han inte vill flytta från sin nuvarande bostadsort trots att något godtagbart hinder för flyttning inte synes föreligga. I den nuvarande praktiska tillämpningen har man emellertid i regel inte lagt så stor tonvikt vid enbart en jämförelse mellan olika inkomstnivåer som socialförsäkringskommittén anvisade i sitt betänkande år 1961. En orsak härtill är bl.a. att arbetsmarknadsläget ofta varit ett annat än vid tiden för reglernas tillkomst. I stället för att försöka mäta och jämföra inkomsten före och efter sjukdomsfallet e.d. har man - i -vart fall när det gäller anställda - gått mer direkt på en bedömning av den försäkrades möjligheter att prestera något på arbetsmarknaden. Av betydelse för prövningen av rätten till pension och pensionens gradering blir därmed i vad mån den försäkrade utifrån sina förutsättningar har möjlighet att förvärvsarbeta och i vad mån han faktiskt kan erhålla ett arbete. Härvid kommer sådana faktorer som arbetstiden in i bilden, varvid man - oberoende av i vilken omfattning den försäkrade tidigare har arbetat - i allmänhet utgår från att den försäkrade sitt handikapp förutan skulle ha kunnat utföra arbete på heltid (jfr RFV:s Allmänna Råd 1988:6). Den som efter det att erforderliga rehabiliteringsåtgärder gett resultat bedöms kunna orka med och få t.ex. ett halvtidsarbete kan således sägas ha arbetsförmågan nedsatt med hälften och därigenom ha rätt till halv förtidspension (jfr dock det nedan nämnda rättsfallet FÖD 1986:48). Vid invaliditetsprövningen beaktas följande omständigheter. 1. Det medicinska handikappets inverkan på försörjningsförmågan i den tidigare sysselsättningen. 2. Det medicinska handikappets inverkan på försörjningsförmågan i andra sysselsättningar som kan komma i fråga. 3. Möjligheten för den försäkrade att få sådan sysselsättning som han med hänsyn till sitt handikapp kan klara. I första hand kan det medicinska handikappet påverka den försäkrades förmåga att försörja sig i sin tidigare sysselsättning. Nedsätts inte försörjningsförmågan i denna med minst hälften föreligger inte grund för förtidspension. En person med medicinskt handikapp kan således komma i den situationen att hans inkomst på grund av handikappet går ned avsevärt, t.ex. med en tredjedel, utan att han kan få kompensation härför i form av förtidspension. Den enskilde måste i en sådan situation lita till de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna (omskolning, omplacering i nytt arbete etc.) för att kompensera sådan

Nuvarande av rätt 109 principer för bedömning

inkomstminskning som inte är tillräcklig för att grunda rätt till förtidspension. Konstateras att försörjningsförmågan iden tidigare sysselsättningen är nedsatt med minst hälften, har man vid invaliditetsprövningen att bedöma om försörjningsförmågan är nedsatt i samma utsträckning i förhållande till andra sysselsättningar som kan komma ifråga för den försäkrade. Bedömningen sker i regel i förhållande till normalt på arbetsmarknaden förekommande arbeten, men hänsyn skall tas till den försäkrades personliga förhållanden. I AFL sägs att det skall vara ett arbete som motsvarar den försäkrades krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn

till bl.a. hans utbildning, tidigare verksamhet och ålder. Och i lagens förarbeten

(SOU 1961:29) anfördes att det inte kan anses rimligt att vid beaktande av de förvärvsmöjligheter som står den invalidiserade till buds reservationslöst utgå från arbetsmarknaden i dess helhet. Hänsyn bör tas främst till förvärvsmöjligheterna på den del av arbetsmarknaden som faller inom ramen för den försäkrades yrkesutbildning, tidigare sysselsättning och ställning i yrke och samhälle. Beaktas skall också den del av arbetsmarknaden som är rimlig med hänsyn till sådant yrke för vilket den försäkrade utbildats eller omskolats med anledning av den hotande eller inträdda invaliditeten. Med tidigare verksamhet avses inte enbart den som sökanden hade omedelbart före invaliditetsfallet utan även tidigare sysselsättning av annat slag. Hänsyn bör tas till varaktigheten och omfattningen av olika slag av tidigare utbildning och yrke. Om en person trots medicinskt handikapp bedömts ha sådan försörjningsförmåga att han inte alls skulle vara berättigad till förtidspension eller skulle vara berättigad till endast partiell sådan kommer som sista moment in frågan om den försäkrade kan få sådant arbete som han med hänsyn till sin handikapp kan utföra. Bor den försäkrade i en ort eller trakt med odifferentierat näringsliv och anses han med hänsyn till ålder, bosättningsförhållanden och personliga omständigheter i övrigt inte rimligen böra flytta till annan ort där han kan få lämpligt arbete, får man sätta nedsättningen av arbetsförmågan i relation till de arbetsmöjligheter som finns på orten. Detta leder i regel till att pension kan beviljas. För försäkrade bosatta i en ort eller trakt med differentierat näringsliv utgick man i praxis före 1970 års reform från att de skulle komma att kunna utnyttja sin återstående försörjningsförmåga eller också få arbetsmarknadsstöd. Nämnda reform innebar att man även i orter med ett differentierat näringsliv i större utsträckning skulle ta hänsyn till svårigheterna för medicinskt handikappade att få arbete. I betänkandet anförde (stencil S 1969:5) Vidgad förtidspensionering riksförsäkringsverket att det fanns anledning att även i sådana orter särskilt beakta att det kunde vara svårt för handikappade, främst de som kommit upp i medelåldern eller däröver, att få arbete. Sålunda förekom det att personer, som bedömts ha sådan arbetsförmåga att de inte ansetts berättigade till förtidspension eller till endast partiell sådan, inte hade kunnat beredas arbete alls eller endast tillfälligt sådant trots ansträngningar under lång tid från arbetsvårdens sida. Om detta var förhållandet syntes det riksförsäkringsverket vara berättigat att dra den slutsatsen att vederbörandes arbetsförmåga endast var fiktiv. Förtidspension borde då kunna beviljas med bortseende från denna fiktiva En förutsättning för att förtidspension arbetsförmåga. skulle beviljas

110 Nuvarande principer för bedömning av rätt SOU 1989: 101

borde, anförde verket, vara att försök med arbetsplacering hade gjorts under så lång tid att det kunde anses klart dokumenterat att placering i stadigvarande arbete sannolikt inte var att påräkna. En tid av högst ett till två år ansåg verket vara rimlig. Ibland torde detta vara klargjort redan när pensionsfrågan första I andra fall kunde omöjligheten att ordna arbete gången aktualiserades. framstå som klar först sedan pensionsfrågan prövats och förutsättningar för pension inte ansetts finnas. Visade det sig då att arbete inte kunde ordnas trots att man gjort upprepade försök med anlitande av de arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel som står till buds, borde .pensionsfrågan tas upp på nytt. I den praktiska tillämpningen lägger man vid bedömningen av dessa frågor stor vikt vid den försäkrades ålder. Hänsyn tas också till sådana faktorer som bostadsort, utbildningsbakgrund och tidigare yrkesverksamhet. Det har visat som dålig utbildning och erfarenhet från endast ett sig att sådana faktorer arbetsområde i regel innebär stora svårigheter på arbetsmarknaden för medicinskt handikappade. Avgörande vid invaliditetsgraderingen är praktiskt taget alltid det faktiska arbetsresultatet, och man bortser alltså från en eventuell fiktiv restarbetsförmåga. Om det inte finns något annat tillgängligt alternativ som skulle ge en högre inkomst, godtas i allmänhet den faktiska arbetsinsatsen och inkomsten som ett mått på den försäkrades arbetsförmåga. När det gäller försäkrade som kommit upp i åldrarna och som börjat närma sig den ålder då de särskilda äldrereglerna är tillämpliga (jfr nedan) sker prövningen i regel enligt de riktlinjer som riksförsäkringsverket angav i sin utredning år 1969. Beträffande yngre försäkrade försöker man emellertid i det längsta undvika förtidspensionering. Upprepade försök under lång tid med arkan avlösas av betsplacering kan här göras och perioder av sjukskrivning arbetslöshetsperioder. Förtidspension kan här utges först efter ingående individuell prövning och först sedan det blivit fullständigt klarlagt att den försäkrade saknar möjligheter att klara sig på arbetsmarknaden. När det rör sig om yngre personer, som bedöms ha möjligheter att helt eller delvis utnyttja sin arbetsförmåga trots ett medicinskt handikapp men som inte lyckats få ett lämpligt arbete, kan detta leda till att förtidspension inte beviljas. I stället kan det anses vara en fråga för arbetsmarknadsmyndigheterna att svara för den försäkrade. Beträffande äldre, som man inte rimligen kan kräva skall genomgå en omfattande omskolning, blir slutresultatet dock många gånger, som nämnts, att förtidspension slutligen beviljas. I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket rekommenderat att försäkringskassorna vid bedömningen av den försäkrades förmåga att försörja sig genom arbete även tar hänsyn till om den försäkrade har gjort flera arbetsförsök eller har genomgått flera arbetsprövningar där det visat sig att han inte klarar av att arbeta. Enligt verket bör i sådana fall den försäkrade kunna få förtidspension även om han från medicinsk synpunkt bedöms ha en inte oväsentlig arbetsförmåga. I invaliditetsbegreppet ingår att hänsyn i viss utsträckning tas också till arbetslöshet när försörjningsförmågan påverkas på medicinska grunder. När det i AFL sägs att arbetsförmågan skall vara nedsatt med minst hälften för att rätt skall föreligga till förtidspension inräknas härvid även arbetslöshet och andra sociala förhållanden. Det är den totala effekten av den medicinska nedsättningen och arbetslöshet m.m. som skall medföra sådan inverkan att den

Nuvarande principer för bedömning av rätt 111

försäkrade inte kan skaffa sig en förvärvsinkomst överstigande hälften av den för honom normala. I detta hänseende skiljer sig förtidspensioneringens begrepp arbetsförmåga från begreppet arbetsförmåga i sjukförsäkringen. Med den utformning som invaliditetsbegreppet har i AFL kan invaliditet anses föreligga även om den försäkrade trots nedsättningen av arbetsförmågan kan skaffa sig tämligen goda inkomster. Detta förhållande påtalades av 1958 års socialförsäkringskommitté (SOU 1961:29), som såsom exempel härpå nämnde - med utgångspunkt i 1961 års penningvärde det fall att den försäkrade skulle kunna antas ha uppnått en arbetsinkomst av 50 000 kr., om

invaliditeten inte inträffat, och att hans arbetsinkomst visserligen kraftigt

sjunker till följd av invaliditeten men likväl uppgår till närmare 25 000 kr. Socialförsäkringskommittén ifrågasatte om det var motiverat att en socialförsäkring skulle träda in i ett sådant fall samt tillade att, då fråga är om mycket höga arbetsinkomster, det ofta föreligger särskilt stora svårigheter att göra en ens något så när tillförlitlig uppskattning av inkomsternas storlek och varaktighet. Enligt kommitténs mening var det inte möjligt att vid invaliditetsbedömningen utgå från hur stora inkomster som helst. Kommittén föreslog därför att arbetsinkomst som låg över ett belopp motsvarande sju och en halv gånger basbeloppet inte skulle beaktas vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning. Ett flertal remissorgan, bl.a. försäkringsdomstolen, motsatte sig kommitténs förslag på denna punkt. Departementschefen (prop. 1962:90) fann remisskritiken berättigad, och i förslaget till AFL upptogs inte någon sådan regel som den av kommittén föreslagna. Departementschefen anförde härom bl.a.: I likhet med försäkringsdomstolen anser jag, att man i rättstillämpningen bättre kommer till rätta med de problem som här möter, om en bestämd maximigräns ej uppställes. Detta utesluter givetvis inte att särskild uppmärksamhet vid invaliditetsprövningen måste ägnas åt frågan huruvida invaliditet kan anses föreligga då en person, som tidigare åtnjutit en hög inkomst, får denna kraftigt decimerad men lilwäl har fönnåga att förtjäna inkomster långt över genomsnittet.

I den praktiska tillämpningen använder man sig av samma bedömningsregler som för andra när det gäller försäkrade i denna kategori. Partiell förtidspension kan alltså beviljas även om sökanden efter pensionsfallet uppbär en relativt hög inkomst. Om exempelvis en försäkrad på grund av sjukdom minskar sin arbetstid till hälften och årsinkomst från 300 000 till 150 000 kr.. kan han beviljas pension. Detta kan alltså bli fallet trots att årsinkomsten före minskningen låg väsentligt över sju och en halv gånger basbeloppet och trots att den försäkrade efter arbetstidsminskningen tjänar mer än en inkomsttagare i genomsnitt (jfr RFV:s Allmänna Råd 1988:6). Å andra sidan har försäkringsöverdomstolen i rättsfallet 1986:48 funnit rätt till förtidspension inte föreligga för en försäkrad som av medicinska skäl inte kunde arbeta längre tid än halvtid. Det rörde sig här om en civilingenjör med halvt sjukbidrag som bytte från deltidsarbete i offentlig tjänst till deltidsarbete hos en privat arbetsgivare. Han fick därefter inkomster som kunde mäta sig med en heltidsarbetande civilingenjörs. Försäkringsöverdomstolen fann här mot bakgrund av uttalandena i förarbetena att den försäkrades sjukdomstillstånd inte kunde anses ha satt ned hans förmåga att försörja sig genom arbete med minst hälften. Rätt förelåg därför inte till fortsatt sjukbidrag.

112 Nuvarande för bedömning av rätt principer

Vid prövning av nedsättningen av arbetsförmågan för egenföretagare kan värdet av det arbete som företagaren själv utför bedömas med ledning av vad han måste betala någon annan person för att få arbetet utfört. Vid beaktande av rörelseinkomster måste hänsyn tas till att dessa i skiftande utsträckning kan vara att anse som kapitalavkastning. Dessutom måste beaktas att rörelseinkomster kan vara starkt konjunkturkänsliga och i vissa yrken vara beroende av förhållanden som en företagare inte kan råda över. I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket rekommenderat att det vid av en egenföretagares sig genom arbete tas bedömningen förmåga att försörja hänsyn till - förutom den medicinska utredningen i ärendet - den försäkrades arbetsinsats och arbetsuppgifter i företaget före och efter insjuknandet samt av företagets omsättning och nettoinkomsten före och efter denna utvecklingen Beaktas bör också om den försäkrades arbetsuppgifter helt eller tidpunkt. delvis har övertagits av någon annan samt vilka möjligheter den försäkrade har att klara av ett annat för honom lämpligt arbete. Som exempel i råden anger RFV en jordbrukare som på grund av sjukdom minskar sin arbetsinsats i jordbruket och vars hustru och barn övertar dessa utan att ta ut någon ersättning ur jordbruksrörelsen. Även om arbetsuppgifter nettointäkten av jordbruksrörelsen inte har minskat väsentligt, kan i ett sådant fall den försäkrade vara berättigad till pension (FÖD:s dom 1987-11-26, mål nr 252/85). I de allmänna råden RFV att även andra förhållanden än understryker rörelseresultatet kan påverkas av en egenföretagares sjukdom. Dessa kan i ett lantbruk vara Lex. förändringar av maskinutrustning, djurbesättning och Verket betonar vikten av att även sådana förhållanden tas skogsawerkning. med vid bedömningen av rätten till förtidspension. Slutligen påpekar RFV att det i de fall då företaget helt eller delvis har awecklats måste bedömas om awecklingen är en följd av den försäkrades sjukdom eller om det kan antas att han skulle ha kunnat fortsätta att utföra arbete inom företaget. Vid bedömningen huruvida invaliditeten sätter ned förmågan för den försäkrade att bereda sig inkomst genom förvärvsarbete skall, enligt 7 kap. 3 § AFL, med inkomst av arbete i skälig omfattning likställas värdet av hushållsar-

bete i hemmet. Denna bestämmelse, som tar sikte på invaliditetsbedömningen

hemarbetande, berördes i samband med 1970 års reform. beträffande Riksförsäkringsverket framhöll då att det hade visat sig att även mycket svårt husmödrar ofta var i stånd att utföra en stor del av de fysiskt invalidiserade i hemmet. Följden hade blivit att hemarbetande kvinnor vanliga sysslorna kommit att beviljas hel förtidspension i betydligt mindre omfattning än övriga handikappade. Trots att man i praxis sökte ta stor hänsyn till t.cx. kvaliteten av det utförda arbetet, hushällets storlek och makarnas sociala förhållanden kom kvinnans arbetsinsats i hemmet inte sällan att värderas så högt att pensionsrätt inte ansågs föreligga eller att endast partiell pension beviljades. Utvecklingen i samhället gick, framhöll riksförsäkringsverket, i den riktningen att gifta kvinnor i allt större utsträckning utförde förvärvsarbete utom hemmet. Verket fann det därför befogat att man vid bedömandet av en gift kvinnas arbetsförmåga generellt tar hänsyn också till att det är tänkbart att hon kunde utom hemmet om hon hade förblivit frisk. Man ha åtagit sig förvärvsarbete borde vid invaliditetsbedömningen i större utsträckning beakta om och i vad

Nuvarande av rätt 113 principer för bedömning

mån en invalidiserad hemarbetande kvinna skulle kunna utföra något förvärvsarbete utom hemmet. Den omständlgheten att kvinnan kan utföra ett visst mått av hushållsarbete bör således inte hindra att hon beviljas hel förtidspension. I de fall då en invalidiserad hemmafru ensam kan sköta större delen av hemsysslorna, kan jämförelsen med vad hon skulle ha kunnat förtjäna som frisk ute i förvärvslivet motiverat göra det att bevilja partiell pension. Med angivna betraktelsesätt borde man enligt verket å andra sidan vid invaliditetsbedömningen i större utsträckning än vad som tidigare skedde ta hänsyn till de möjligheter som finns att erbjuda kvinnan ett för henne lämpligt arbete utom hemmet. Avböjer hon ett eventuellt erbjudande härom, borde detta inverka på bedömningen. Riksförsäkringsverkets förslag ledde inte till någon ändring av lagtexten. I proposition 1970:66 uttalade emellertid departementschefen att en viss uppmjukning av invaliditetsbedömningen i nu förevarande fall borde komma till stånd. Denna borde åstadkommas på så sätt att inom ramen för de gällande bedömningsgrunderna större generositet skulle iakttas vid prövning av husmödrars rätt till förtidspension. Samma som för bedömningsgrunder husmödrar borde gälla för hemarbetande make. Andra lagutskottet instämde i sitt av riksdagen godkända utlåtande (2 LU 1970:34) i vad departementschefen sålunda uttalat om behovet av en uppmjukning av praxis. Enligt utskottets mening borde denna ske i den form som riksförsäkringsverket föreslagit. De angivna principerna synes ha fått genomslag i den praktiska tillämpningen, och hel förtidspension torde numera beviljas hemarbetande i större utsträckning än tidigare och enligt samma som för andra bedömningsgrunder försäkrade. Av betydelse härför har varit bl.a. försäkringsöverdomstolens praxis. I Allmänna Råd 1988:6 har också lämnat rekomriksförsäkringsverket mendationer om en tillämpning enligt dessa principer. Rätt till förtidspension föreligger för försäkrade som har fyllt 16 år. Vid den tidpunkt då någon fyller 16 år kan Vårdbidrag, som utgetts till förälder för och vård av ett barn som tillsyn på grund av sjukdom, psykisk utvecklingsstörning eller annat handikapp år i behov därav, ersättas med förtidspension (sjukbidrag) till barnet. Om handikappade ungdomar efter fyllda 16 år bedriver studier uppkommer frågan om rätt föreligger till förtidspension eller sjukbidrag under den tiden. I praxis tillämpas sedan mitten av 1960-talet den principen att studerande ungdomars rätt till sådan pension bedöms med hänsyn till deras förmåga att bereda sig inkomst av förvärvsarbete om studierna skulle avbrytas. Även under tid för studier inom ramen för den obligatoriska skolutbildningen kan rätt föreligga till pension. Detta gäller framför allt då det rör sig om obligatorisk anordnad inom utbildning en sjukvårdsinrättning eller i en särskild anstalt för vård och utbildning av gravt medicinskt Men det kan också handikappade. gälla dem som kan delta i den inom det obligatoriska skolutbildningen allmänna skolväsendet. Även gravt handikappade som bedriver mer kvalificerade studier, t.ex. vid gymnasieskolan eller universitet, kan beviljas sjukbidrag under hela studietiden förutsatt att de bedöms inte kunna försörja sig förrän är avslutad. I ett flertal domar utbildningen har frågan prövats av försäkringsöverdomstolen, som därvid slagit fast att sjukbidrag kan beviljas handikappade

114 Nuvarande av rätt SOU 1989: 101 principer för bedömning

ungdomar, oavsett handikappets art, under nödvändig utbildningstid. En praxis med denna numera även beträffande blinda och döva inriktning gäller studerande. Även i riksförsäkringsverkets allmänna råd 1988:6 har rekommenderats att försäkringskassorna beviljar sjukbidrag till dess utbildningen slutförts, om kassan konstaterar att en försäkrads handikapp är av sådan omfattning att någon förmåga att försörja sig genom arbete inte kan påräknas utan en individuellt anpassad yrkesinriktad utbildning. Ett särskilt villkor för rätt till förtidspension är att nedsättningen av arbetsförmågan är varaktig. Detta varaktighetskrav omfattar inte bara de medicinska faktorerna utan även de arbetsmarknadsmässiga och sociala förhållandena. I kravet på varaktighet ligger inte att nedsättningen nödvändigtvis måste vara att anse som livsvarig. Villkoret betraktas som uppfyllt om det kan antas att invaliditeten kommer att bestå åtskilliga år framåt i tiden. Är nedsättningen av förvärvsförmågan inte varaktig kan beviljas sjukbidrag i stället för förtidspension. En förutsättning härför är att nedsättningen kan antas bestå avsevärd tid. Härmed avses en tid som inte understiger ett år. Med utgångspunkt härifrån beviljas sjukbidrag i regel för minst ett och högst tre år och kan därefter förlängas. I övrigt gäller för sjukbidraget i princip samma och samma regler för invaliditetsbedömningen som för invaliditetsbegrepp förtidspension. I praktiken kommer sjukbidrag främst i fråga när prognosen på sjukdomen är god, dvs. då den försäkrade kan förväntas tillfriskna. För att sjukbidrag skall beviljas, skall i regel först i rehabiliteringshänseende ha gjorts vad som skäligen kan krävas i det enskilda fallet. I vissa fall kan emellertid, som beskrivits i det föregående, sjukbidrag beviljas i stället för sjukpenning även under tid för rehabilitering. Enligt 16 kap. 1 § andra stycket AFL får försäkringskassan tillerkänna en försäkrad förtidspension (eller sjukbidrag) utan hinder av att han inte ansökt därom, om den försäkrade uppbär sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård. I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket rekommenderat att försäkringskassorna gör en prövning av detta slag så snart förutsättningar för detta föreligger. En praxis har utvecklats i detta hänseende som innebär att en bedömning av om sjukpenning skall ersättas av pension i regel görs först när sjukfallet har pågått ett års tid. Om rehabiliteringsåtgärder då fortfarande pågår eller om det medicinska tillständets varaktighet är tveksamt, kan sjukpenning emellertid utges för längre tid. Också i fall då rehabiliteringsåtgärder inte kan vidtas eller försök härmed gjorts utan positivt resultat awaktas i praktiken ettårsgränsen innan s.k. 16:1-prövning görs, trots att man dessförinnan kan finna det klarlagt att arbetsförmågan är varaktigt nedsatt. För en försäkrad, som redan beviljats partiell förtidspension (sjukbidrag) och som uppbär sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård, skall prövningen kunna ske tidigare än efter ett år om rehabiliterande åtgärder inte anses meningsfulla. Om förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete väsentligt har förbättrats för en försäkrad som uppbär förtidspension, skall pensionen dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen (16 kap. 7 § AFL). Denna kan ha sin grund antingen i att hälsotillståndet har förbättrats eller i att möjligheten att utnyttja den återstående arbetsförmågan till inkomstbringande arbete har ökat. Enligt uttalande i förarbetena (prop. 1962:90) bör fordras en väsentlig förbättring av den försäkrades arbetsförmåga

Nuvarande principer för bedömning av rätt 115

och ett antagande att denna förbättring blir varaktig för att pensionen skall sänkas eller dras in. Det har samtidigt betonats att det är utomordentligt betydelsefullt att pensionssystemet i praktiken vinner en sådan tillämpning att det inte hämmar utan i stället främjar en produktiv arbetsinsats. Åtminstone såvitt gäller äldre försäkrade brukar någon omprövning av pensionsrätten inte ske om inte förbättringen av arbetsförmågan har kommit till uttryck i att den försäkrade faktiskt har börjat förvärvsarbeta. Vid bedömningen av frågan om den försäkrades arbetsförmåga har förbättrats så väsentligt att förtidspensionen skall dras in eller minskas tar man i största möjliga utsträckning hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Bedömningen innefattar två moment: förbättringen måste rent kvantitativt sett vara betydande och ändringen till det bättre får inte vara tillfällig utan måste antas vara bestående. Indragning eller minskning sker i regel först när det kan antas att den försäkrade kan komma att få inkomst av arbete under minst sex månader i följd, dvs. när det visats att arbetsförmågan är sådan att man kan förvänta att den försäkrade kan behålla arbetet. Några generella normer för hur snart indragning eller minskning av pensionen skall göras efter det att arbetsförsök har påbörjats finns inte. I många fall kan det vara tveksamt om den försäkrade kommer att klara regelbundna arbetsuppgifter. Det får då avgöras i varje enskilt fall när det kan anses klarlagt att den försäkrade har förmåga att skaffa sig inkomst av arbete för framtiden. Innan detta kan göras utbetalas pensionen parallellt med lönen. I de flesta fall sker detta dock under högst två-tre månader. Om pensionen har dragits in eller minskats på grund av att den försäkrade har börjat förvärvsarbeta, kan han senare - om arbetet upphör - genom ett förenklat ansökningsförfarande och utan att nytt läkarintyg behöver företes återfå pensionen, förutsatt att ansökningen görs inom två år från den tidpunkt då pensionen drogs in eller minskades. Dessutom krävs att ansökningen avser pension av högst motsvarande grad och beräknad på grundval av samma pensionspoängtal som gällde för den pension som den försäkrade uppbar vid tidpunkten för indragningen eller minskningen. Det rör sig alltså här om en sorts vilande förtidspension för en viss tid. Syftet härmed är att stimulera till arbetsförsök som ett led i rehabiliteringen och att den försäkrade inte skall riskera att stå utan försörjning om försöket måste avbrytas.

5.4 till

Förtidspension äldre förvärvsarbetande

Genom 1970 års reform infördes vidgade möjligheter för äldre förvärvsarbetande att erhålla förtidspension. De då tillkomna reglerna tar, som beskrivits i avsnitt 3.1.2, främst sikte på äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter eller som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. I sådana fall kan rätten till förtidspension bedömas betydligt friare med större hänsyn till de individuella förhållandena än vad som var fallet tidigare. Enligt de fr.o.m. den 1 juli 1970 gällande reglerna i AFL skall bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt i fråga om en äldre försäkrad främst avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig inkomst genom sådant arbete

116 Nuvarande av rätt SOU 1989: 101 principer för bedömning

som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Detta betyder att de medicinska kraven ställs lägre för denna kategori än för andra och att det inte kan krävas att den försäkrade genomgår omskolning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. Inte heller behöver försök med arbetsplacering göras. Man ser även på åldersförändringar på ett annat sätt för denna än beträffande andra. För denna grupp väger kategori vid invaliditetsbedömningen, och arbetsmarknadsmässiga synpunkter tyngre större hänsyn tas till svårigheter att på grund av läget på arbetsmarknaden bereda äldre arbete. Ett huvudsyfte med reformen var personer lämpligt således att de särskilt för den äldre arbetskraften kännbara följderna av inom - med och en pågående förändringarna näringslivet rationaliseringar teknisk utveckling inom produktionen - med de ökade påfrestningar för de anställda som dessa innebär skulle beaktas i större utsträckning än tidigare vid bedömningen av rätt till förtidspension. Som typfall i fråga om dem som främst skall omfattas av den utvidgade rätten till förtidspension har under förarbetena nämnts personer som på grund eller liknande orsak har mist sitt arbete - som de av företagsnedläggelse kunnat sköta trots ett medicinskt handikapp - och inte kan få ett nytt arbete av samma och inte heller annat arbete som de kan utföra trots slag Ett annat har angetts vara det att den försäkrade inte handikappet. typfall längre orkar med sitt arbete. Med äldre skulle enligt förarbetena avses den som uppnått 63 års ålder. Denna åldersgräns skulle dock inte vara helt fast och tillämpas undantagslöst. Sålunda anförde föredragande departementschefen (prop. 1970:66) att den fick betraktas som en till ledning för angivna 63-årsgränsen riktpunkt men att skulle kunna Vidare anfördes i tillämpningen undantag göras. propositionen: fall måste bedömas efter de föreliggande förhållandena där åldersfaktom Varje kommer in som ett men inte ensamt avgörande moment. Man bör utgå från en successivt liberalare bedömning vid ökande ålder. Redan nu innebär rådande praxis att relativt sett mindre krav ställs för rätt till förtidspension för dem som uppnått 60 års ålder. Detta är i och för sig bara en följd av tillämpningen av grundprincipen inom invaliditetsbedömningen att graden av nedsättning av arbetsförmågan skall bedömas mot bakgrunden av den försäkrades möjligheter att vid den nedsättning varom är fråga bereda sig inkomst av förvärvsarbete.

Också riksdagen (2 LU 1970:34) underströk betydelsen av att åldersgränsen för undantag så att man genom en flexibel tillämpning av gav utrymme bestämmelserna verkligen kan nå de arbetstagare vilkas individuella förhållanden motiverar pensionering i förtid. I remissyttrande över pensionskommitténs betänkande (SOU 1975:10) Rörlig ifrågasatte riksförsäkringsverket om det för framtiden - efter pensionsålder sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år - var påkallat att särskilt markera den i 1970 års pensionsreform angivna åldern 63 år som en riktpunkt. Enligt verket låg det i sakens natur att de arbetsmarknadspolitiska skälen för förtidspensionering av dem som kommit över GO-ärsåldern i regel växer med åren. Verket framhöll att erfarenheterna av de då gällande reglernas tillämpning visade att förtidspension för förvärvsarbetande i åldrarna 60-65 år med tyngdpunkten i de äldre åldersklasserna. Verket föreslog att utgått

Nuvarande av rätt 117 principer för bedömning

riktpunkten 63 år för bedömningen av äldre försäkrade skulle avlägsnas, vilket inte ansågs få några större praktiska återverkningar. I propositionen angående rörlig pensionsålder ( 1975:97) anslöt sig departementschefen till riksförsäkringsverkets förslag i denna fråga. Propositionen antogs av riksdagen. Härvid framhöll socialförsäkringsutskottet

(SfU 1975:15) att detta innebar att förtidspension efter individuell prövning

skall kunna utgå mellan 60 och 65 års ålder. Utskottet ansåg det tillfredsställande att förtidspensionen därigenom kom att följa samma åldersgränser som det föreslagna systemet i övrigt för den rörliga pensionsåldern. I praxis kan därefter åldern 60 år sägas ha kommit att utgöra en riktpunkt i fråga om vilka som skall hänföras till gruppen äldre. I särskilda fall där speciella omständigheter och tungt vägande arbetsmarknadsmässiga skäl förelegat har försäkringsöverdomstolen emellertid tillämpat äldrereglerna även för personer som varit under 60 år. Huvudsakligen har det då rört sig om försäkrade i åldern 58-59 år men exempel finns även på att reglerna åberopats i fråga om försäkrad som inte varit äldre än 56 år. Också försäkringsrätterna och olika försäkringskassor har i vissa fall tillämpat äldrereglerna för personer som varit yngre än 60 år. I Allmänna Råd 1988:6 har riksförsäkringsverket framhållit att den omständigheten att 60 år utgör en riktpunkt i fråga om vilka som skall hänföras till gruppen äldre försäkrade lämnar öppet för försäkringskassorna att, om särskilda omständigheter föreligger, tillämpa äldrereglerna även på försäkrade som inte har fyllt 60 år. En anledning till detta kan vara att arbetsförmedlingarna och övriga arbetsmarknadsorgan inte ansett det meningsfullt att försöka utbilda och skaffa arbete till personer som har en nedsättning av arbetsförmågan och som närmar sig 60 år. svårigheterna för personer i åldern 55-60 år att efter omskolning åter komma in på arbetsmarknaden har varit betydande. Och en omplacering till annat arbete utan kompletterande utbildning har varit ännu svårare. För många i denna åldersgrupp har därför återgång till arbete förefallit vara omöjlig. Möjligheterna att få och behålla ett arbete blir mindre vid stigande ålder. Dålig utbildning, erfarenhet från endast ett arbetsområde och bindningar till viss ort innebär också större svårigheter för den försäkrade att få nytt arbete. I domar där äldrereglerna tillämpats för personer under 60 år har ibland hänvisats just till sådana omständigheter som åldern och arbetsmarknadsförhållandena på bostadsorten. Med hänsyn till det anförda har vid bedömningen av rätten till förtidspension för försäkrade som uppnått i vart fall 55 års ålder gränsen mellan huvudregeln och de särskilda allt mer kommit äldrereglerna att suddas ut i praxis. har utvecklats Tillämpningen i den riktningen att man inte alltid klart skiljer mellan s.k. äldrefall och huvudfall. I stället blir det en successivt allt liberalare bedömning ju äldre den försäkrade är. Detta har också kommit till uttryck i riksförsäkringsverkets Allmänna Råd 1988:6. Där har rekommenderats att det för en försäkrad som närmar sig 60 år inte skall ställas några krav på att han genomgår åtgärder för yrkesinriktad Det framhålls rehabilitering. även att kraven på medicinsk nedsättning av

arbetsförmågan för denna kategori bör anpassas efter stigande ålder.

1970 års reform För att en avsåg i första hand äldre förvärvsarbetande. försäkrad skulle kunna hänföras till den grupp för vilken särskilda regler

118 Nuvarande av rätt principer för bedömning

föreslogs torde enligt riksförsäkringsverket (stencil S 1969:5) böra krävas att haft sin utkomst av han under tiden före pensionsfallet mera stadigvarande förvärvsarbete såsom löntagare eller egen företagare. Detta kunde styrkas t.ex. av hans placering i sjukpenningklass eller intjänade pensionspoäng. Att avgränsa gruppen äldre förvärvsarbetande från det fåtal försäkrade som slutat arbeta för att leva av kapitalinkomster e.d. torde enligt verket inte vålla nämnvärda svårigheter. Desto större blev, framhöll verket, avgränsningssvårigheterna de avsevärt större som t.ex. haft endast tillfälliga eller gentemot grupper i samhället. Verket lågavlönade arbeten och som ofta hör till de sämst ställda för gränsdragningen som än skulle komma ansåg att, oavsett vilka principer att fastslås, det i längden knappast torde kunna undgås att invaliditetsbedömi den praktiska tillämpningen mer eller mindre ningen för sådana försäkrade skulle komma att influeras av de gynnsamma reglerna för de förvärvsarbetande äldre. Även för äldre förvärvsarbetande krävs för rätt till förtidspension i nu behandlat avseende att det föreligger en nedsättning av arbetsförmågan som är grundad på medicinska skäl. För det första skall det således ñnnas en medicinsk - eller annan nedsättning av prestationsförmågan grund sjukdom - som påverkar förmågan att utföra arbete. För det andra skall den försäkrades med minst hälften. möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete vara nedsatt Vad som skiljer invaliditetsbedömningen i dessa fall från bedömningen i övriga fall är två omständigheter. Den ena är att en uppmjukning har gjorts av det medicinska kravet och skall vid grunden behöver inte längre vara sjukdom i egentlig mening. Sålunda av pensionsbedömningen hänsyn tas också till betydelsen för arbetsförmågan åldersförändringar som faller inom ramen för det normala åldrandet även om i egentlig mening inte föreligger. Och dessa förändringar skall någon sjukdom ses i relation till de arbetsmöjligheter som står till buds på orten. De faktorerna får därvid särskild betydelse vid penarbetsmarknadsmässiga I motsvarande faktorn minskad sionsprövningen. grad har den medicinska betydelse. Fortfarande krävs dock även beträffande äldre att det föreligger en icke helt bagatellartad medicinsk faktor och att denna påverkar arbetsförmågan i inte ringa grad. Vad som kan anses bagatellartat eller inte måste alltså som den försäkrade förväntas utföra i sitt kopplas till de arbetsprestationer arbete. Den medicinska defekten måste även i här aktuella fall ha en inverkan på arbetsinsatsen för att den skall kunna beaktas. För äldre försäkrade som inte orkar med det arbete de har kan åldersförändringar utgöra tillräcklig grund för förtidspension i den mån dessa - sedda i relation till det aktuella arbetets krav - anses utgöra rimligt skäl för den försäkrade att lämna arbetet. En ytterligare förutsättning är här att inte annat, med hänsyn till den försäkrades fysiska och psykiska kondition, lämpligt arbete anses kunna beredas honom utan krav utbildning. Om en på särskild arbetstagare har ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete, kan den omständigheten att hans handikapp består i att han på grund av förslitning inte orkar med arbetet vara en grund för förtidspension. Önskar en person i denna kategori lämna arbetslivet och ha förtidspension, skall sådan kunna beviljas honom - fr.o.m. den månad under vilken han upphör med förvärvsarbete såvida annat arbete inte tämligen omgående kan anvisas. I sådana fall skall

Nuvarande av rätt 119 principer för bedömning

alltså förtidspension kunna medan den försäkrade fortfarande beviljas förvärvsarbetar. Den börjar sedan utbetalas fr.0.m. den månad då arbetet upphör. av de medicinska faktorerna Bedömningen kan självfallet många gånger vara svår och problem kan inte sällan föreligga att objektivt påvisa åldersföränd- I sitt betänkande ringar. (stencil S 1969:5) med förslag till de nya reglerna framhöll att arbetets riksförsäkringsverket art i viss utsträckning kunde vara vägledande vid bedömningen av om den försäkrade mot sin vilja rimligen bör kunna fortsätta sitt arbete. Fysiskt starkt tungt och psykiskt pressande arbete, bundet arbete arbete, hetsigt e.d. måste givetvis ställa särskilda krav på hälsa och vitalitet. Men det är inte möjligt att helt gå efter arbetets art. Individuella faktorer kan göra även arbete som annars betraktas som lätt så pressande att den försäkrade inte orkar med det. På det hela taget, anförde verket, skulle man därför som regel få godta den försäkrades att han inte egna uppgifter orkar med arbetet och lägga dessa till grund för prövningen. Verket betonade att en återhållande faktor ligger i att pensionen i allmänhet blir inte oväsentligt lägre än arbetsinkomsten. Samtidigt underströk verket dock vikten av att man söker få fram ett objektivt underlag för bedömningen samt framhöll att det inte var uteslutet att man kunde kräva att den försäkrade genomgår särskild undersökning som kan ge sådant underlag. I den praktiska tillämpningen av äldrereglerna upprätthålls ett krav på att den medicinska grunden kan dokumenteras även om denna - som objektivt, nämnts ovan - inte behöver vara lika som för försäkrade i betydande allmänhet. När det däremot av vilken inverkan den gäller bedömningen medicinska faktorn kan ha på den försäkrades arbetsförmåga kan man, då det inte är möjligt att få fram objektiv dokumentation härom och då uppgiften förefaller rimlig, godta den försäkrades att den medicinska egna uppgifter medför grunden att han inte längre kan orka med sina arbetsuppgifter och fortsätta med förvärvsarbete. Den andra skillnaden i mellan äldre förvärvsarbetan-

invaliditetsbedömningen

de och övriga avser skyldigheten att underkasta eller andra sig omskolning rehabiliterande åtgärder. Såsom tidigare nämnts är det en allmän princip att den som har ett medicinskt handikapp är skyldig att genomgå sådan rehabilitering för att kunna beviljas Från denna förtidspension. skyldighet görs emellertid undantag i fråga om äldre förvärvsarbetande. Beträffande dessa får således inte krävas att de skall låta omskola underkasta rehabilitesig eller sig annan Inte heller ringsåtgärd. kan krävas att det görs försök till arbetsplacering, när arbetsmarknadsorganen finner en arbetsplacering i ett mera stadigvarande arbete osannolik. Är den medicinska för handen rätt till grunden föreligger förtidspension såvida inte arbetsmarknadsmyndigheterna tämligen omgående kan bereda den försäkrade arbete utan omskolning lämpligt eller eljest anser utsikterna goda att kunna anvisa honom ett sådant arbete. För äldre förvärvsarbetande kan alltså sägas gälla en slags yrkesinvaliditet. Vad gäller villkoret om lämpligt och tillgängligt arbete anförde föredragande departementschefen (prop. 1970:66):

För äldre förvärvsarbetande skall hänsyn tas främst till fönnågan att bereda sig inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Då det gäller att avgöra om ett visst arbete kan anses

120 Nuvarande av rätt SOU 1989: 101 principer för bedömning

lämpligt för en försäkrad, bör anläggas liknande synpunkter som kommit till uttryck inom arbetslöshetsförsäkringen. Förutsättningarna för att ett arbete skall anses lämpligt är enligt gällande bestämmelser bl.a. att arbetet motsvarar vederbörandes krafter och färdigheter, att det är förenat med en avlöning, som prövas vara skälig i förhållande till lön som för sådant arbete utgår enligt kollektivavtal eller - om sådant avtal ej finns - till i arbetsorten förekommande lön för samma arbete. Vidare får inte heller andra särskilda föreligga med hänsyn till vederbörandes personliga omständigheter förhållanden eller arbetets natur varigenom arbetet kan betraktas som olämpligt. Redan dän att man inte skall kunna kräva t.ex. omskolning ligger att vederbörande utan vidare skall kunna utföra det erbjudna arbetet. Vad beträffar förutsättningen att inte detta att lönen skall erbjudet arbete skall vara förenat med skälig lön innebär det arbete som står till buds inte jämföras med den försäkrades tidigare inkomster. Att är lika kvalificerat som det han tidigare utfört hindrar inte att det erbjudna arbetet ändå kan anses lämpligt. En yrkeskunnig person bör dock inte vara skyldig att med sådan lön att den inte står i rimlig relation till hans acceptera ett arbete kvalifikationer. Att lämpligt arbete skall finnas tillgängligt för den försäkrade innebär i allmänhet att arbete finns eller tämligen omgående skall kunna anskaffas åt honom i anslutning till bostadsorten. Länsarbetsnämnden i länet torde kunna lämna uppgift om så är förhållandet.

Vid invaliditetsbedömningen i fråga om äldre förvärvsarbetande har alltså skett av det medicinska kravet och ett större till en uppmjukning hänsynstagande faktorer. tas till båda dessa arbetsmarknadsmässiga Hänsyn skall vid prövningen omständigheter och till deras resp. styrka. Om den medicinska nedsättningen är mindre framträdande, bör i stället de arbetsmarknadsmässiga skälen vara desto mer markanta. Å andra sidan kan en allvarlig medicinsk defekt medföra

att pensionsrätt föreligger utan så högt ställda krav på arbetsmarknadsaspekten. kan här nämnas att det under förarbetena (prop. 1970:66) kraftigt Slutligen betonades att inte får så, att man utesluter eller äldrereglerna tillämpas försämrar för de äldre förvärvsarbetande att fortsätta att arbeta. möjligheterna Den skulle vara valfrihet mellan att stå till argrundläggande principen betsmarknadens van/id arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle förfogande, och att söka och - om förutsättningar därför vidtas i vanlig ordning, föreligger inte - erhålla förtidspension. Departementschefen framhöll att, för att reformen det var av vikt att arbetsgivarna känner sitt skulle få ogynnsamma verkningar, ansvar för den äldre arbetskraften och inte tar möjligheterna till pension som

förevändning för att friställa en person i stället för att begagna de medel som i arbetet eller omplacera honom till står till buds för att ge honom lättnader annat arbete som passar honom bättre. Det underströks att de nya reglerna när det inte fick utnyttjas på ett sådant sätt att den enskildes valmöjligheter gäller fortsatt arbete försämras. Det är alltid han själv som skall få avgöra om han vill ta ut pension. Även underströk vikten av att arbetsgivarna riksdagen (2 LU 1970:34) känner sitt ansvar för de äldre anställda och sörjer för att arbete kan så långt Mot möjligt beredas dem som själva vill stå till arbetsmarknadens förfogande. härav och med hänsyn till risken för att arbetsgivare annars kunde bakgrund att anställa med en hänvisning till att bli mindre benägna äldre arbetstagare deras försörjning kunde tryggas genom förtidspension, fann riksdagen det riktigt att man alltjämt i princip skulle upprätthålla ett krav på medicinsk prövning för att erhålla även om prövningen i vissa fall inte behöver bli förtidspension, mera djupgående.

Nuvarande principer för bedömning av rätt 121

5.5 Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga

skäl

Även om det inte föreligger en på medicinska grunder nedsatt förvärvsförmåga kan, efter 1972 och 1973 års reformer, förtidspension beviljas arbetslösa försäkrade som har fyllt 60 år. En sådan försäkrad kan alltså få förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder utan särskild medicinsk prövning. För att pension skall kunna beviljas i fall av detta slag krävs att den försäkrade har uppburit ersättning från erkänd arbetslöshetskassa under den längsta tid sådan ersättning kan utgå eller att han har uppburit kontant arbetsmarknadsstöd under 450 dagar alternativt dessförinnan uttömt sin rätt till sådant stöd. Härutöver fordras att den försäkrades möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig. Den försäkrade måste alltså bedömas bli varaktigt arbetslös. Arbetslöshetsbegreppet är här detsamma som inom arbetslöshetsförsäkringen. Som arbetslös räknas där inte bara den som helt saknar arbete utan också den som önskar heltidsarbete men inte kan beredas arbete mer än fyra timmar om dagen. Regeln i arbetslöshetsförsäkringen korresponderar således mot det krav på en minst femtioprocentig nedsättning av arbetsförmågan som gäller inom pensioneringen. Beträffande personer som sökt och haft deltidsarbete men därefter helt förlorar sina möjligheter till fortsatt sysselsättning följs en praxis av innebörd av förtidspension kan beviljas. Om däremot lämpligt arbete på heltid bedöms finnas tillgängligt för en förut deltidsarbetande men den försäkrade inte är villig att ta sådant arbete, är pensionering i allmänhet inte motiverad. För det fall att en person har blivit utförsäkrad från arbetslöshetsförsäkringen och därefter fått ett arbete på nytt uppkommer rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under en ny arbetslöshetsperiod efter viss tid i den nya anställningen (se under avsnitt 2.2.2). Skulle den försäkrade i ett sådant fall bli arbetslös innan han upparbetat ny ersättningsrätt, är hans tidigare ställning som utförsäkrad oförändrad. Om den iråkade arbetslösheten är att anse som varaktig, kan han således omedelbart beviljas förtidspension. Vid bedömande av den tid varunder ersättning utgått från arbetslöshetskassa eller som kontant arbetsmarknadsstöd beaktas även den tid som ligger före uppnådda 60 års ålder. På motsvarande sätt som för andra kan den som under jämförlig tid beretts skyddad sysselsättning och uppbär partiell förtidspension på egen ansökan - få hel förtidspension i samband med att han lämnar sådan sysselsättning, om han fyllt 60 år. Den som fyllt 60 år och som uppfyller det i lagen uppställda arbetslöshetskravet har således rätt till förtidspension under i övrigt samma förutsättningar som gäller beträffande äldre försäkrade vilka kan åberopa en av medicinska skäl nedsatt arbetsförmåga som grund för förtidspension (jfr ovan). Självfallet kan arbetslösa äldre förvärvsarbetande som fyllt 60 år men som inte uppfyller de särskilda förutsättningarna för pension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder, beviljas förtidspension med tillämpning av de generella reglerna härför, om

122 Nuvarande principer för bedömning av rätt

vederbörande har ett medicinskt handikapp som nedsätter arbetsförmågan i tillräcklig grad. Förtidspension kan även av rent arbetsmarknadsmässiga skäl utgå som hel eller som partiell pension. Däremot finns beträffande sådan förtidspension inte någon särskild temporär pensionsform motsvarande sjukbidraget. Praktiskt behov härav har ansetts inte föreligga. I en dom den 4 januari 1984 (FÖD 1984:12) har försäkringsöverdomstolen ansett att bestämmelserna om rätt till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder inte är tillämpliga på en försäkrad vars rätt till ersättning från arbetslöshetskassan har upphört på grund av tjänstepension med för hög

tjänstetidsfakton

6 De äldres situation inför

pensione-

ringen

6.1 De äldre i arbetskraften

Arbetskraftsdeltagandet bland de äldre, 60-74 år, har minskat i Sverige under 1900-talet. Under första hälften av 1900-talet gällde nedgången främst personer i åldern 65-74 år. Under 1970- och 1980-talet minskade arbetskraftsdeltagandet även bland män i åldern 60-64 år, vilket är en tendens som återfinns också i andra länder. Bland kvinnorna däremot avspeglade sig den allmänna ökningen av arbetskraftsdeltagandet även i åldersgruppen 60-64 år.

6.1.1 Arbetskraftsdeltagandet i åldern 55-64 år

Arbetskraftsdeltagandet för personer i åldern 55-59 år har ökat något de senaste 20 åren, medan det har varit i stort sett oförändrat för personer i åldern 60-64 år (figur 6.1). Utvecklingen ser dock olika ut för män och kvinnor.

Figur 6.1 Relativa arbetskrattstal åren 1970-1988. Män och kvinnor i åldern 55-59 och 60-64 år. Procent Procen t

75;

: .IIIII-..----I-.--I... 50_

25:_

i --60-54 ár

o _ v_ v I I 155-59 år 1537:5 1974 1978 1982 1

1972 1976 1980 1984 1988 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.

Bland männen i åldern 55-59 år uppgick det relativa arbetskraftstalet år 1988

124 De äldres situation inför pensioneringen SOU 1989: 101

till 86 %, vilket var något lägre än för 20 år sedan (figur 6.2). I åldersgruppen 60-64 år var minskningen under samma period däremot markant, från 80 % år 1970 till 64 % år 1988.

Bland kvinnorna ökade samtidigt arbetskraftsdeltagandet. Ökningen var störst

i åldersgruppen 55-59 år, från 53 % år 1970 till hela 80 % år 1988. I åldern 60-64 år ökade arbetskraftstalet med ca 15 procentenheter till ungefär 50 % år 1988. Med relativt arbetskraftstal avses andel personer i arbetskraften (sysselsatta och arbetslösa) i procent av befolkningen. Figur 6.2 Relativa arbetskraftstal åren 1970-1988. Män och kvinnor i åldern 55-59 och 60-64 år Procent

lllllli| _

iiiiiiiiiiiiiiii.iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiuuu”

Ii. l.,i., .1 P .I.IIII|. Z Mån 50- 60-64 år

I ---_..-.uu ..

_ Illl M

IuuII".-- §59 ár

: 25 -I- Kvinnor Z 60-64 ár ?Kvirnor : 0 V I I Y V T T I V V T T Y T V r f T T 1970 1974 1978 1982 1% 1972 1976 19% 1984 1988 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.

Förutom de generella faktorerna bakom den allmänna ökningen av arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor kan regelsystemet i ATP vara en av förklaringarna till kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande i dessa åldersgrupper. De har i regel färre pensionsgrundande år och lägre pensionspoäng per år och därmed mer att vinna i pension på att arbeta längre. En faktor som inverkat på utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet totalt i åldern 60-64 år är det ökade uttlödet från arbetsmarknaden via förtidspension. De senaste tio åren har antalet förtidspensionärer ökat i alla åldersgrupper men särskilt markant bland de äldsta. Ca 40 % av samtliga förtidspensionerade är 60-64 år och ca 70 % är 50 år eller äldre. Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag i åldersgruppen 60-64 år har, som framgår av redovisningen l avsnitt 4.2, i genomsnitt under 1980-talet uppgått till ca 20 000 per år, med en topp år 1985 orsakad av det ökade antalet förtidspensioneringar på arbeismarknadsmässig grund (figur 6.3). Dessa pensioneringar har ofta föregåtts av uppsägningar av äldre personer som uppburit arbetslöshetsersättning fram till 60 års ålder (s.k. 58,3-årspensioneringar). Till följd av det gynnsamma arbetsmarknadsläget har antalet nybeviljade pensioner av arbetsmarknadsskäl minskat åren 1986-1988 och därmed också det totala

De äldres situation 125 inför pensioneringen

antalet förtidspensioner i åldersgruppen 60-64 år.

Figur 6.3 Nybeviljade fortidspensioner och sjukbidrag åren 1971-1988. Män och kvinnor i åldern 6044 år

Flntal 15000

10000 Ä ›- _“Kvmnc›r ›- H-fall d” Kvmnor : * V Totalt 5000 _ - -- Män Fl-fall _ ?M31 0 l I T 7 7 I V r I I T V I V T V 1 I 1971 1975 1979 1983 1987 1973 1977 1981 1985 1988

Källa: Riksförsäkringsverket.

Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag exkl. förtidspension av arbetsmarknadsskäl minskade från början av 1970-talet till år 1984 bland både män och kvinnor i åldern 60-64 år (figur 6.4). Därefter har en ökning skett, främst bland kvinnorna.

Figur 6.4 Nybeviljade fdrtidspensioner och sjukbidrag exkl. arbetsmarknadsfall åren 1972-1988. Män och kvinnor i åldern 60-64 år Fhtal 15GB

ICIID -

u

5000- ...nn-n“..

I

i Kvinnor

0 I T I I I 7 I I I I Y I I V I 1 I 1972 1976 1% 1984 1%8 1974 1978 1982 IE Källa: Riksförsäkringsverket.

126 De äldres situation inför pensioneringen

6.1.2 markant vid 65 års ålder

Arbetskraftsdeltagandet sjunker

Större delen av dem som är kvar i arbetskraften till 65 år lämnar den vid

just

denna ålder. sänkningen av pensionsåldern från 67 till 65 år innebar en koncentration till pensionering vid 65 års ålder. Arbetskraftsdeltagandet i åldersgruppen 45-54 år uppgick år 1988 till ca 92 % (figur 6.5). Vid 64 års ålder har arbetskraftsdeltagandet successivt sjunkit till ca 42 %. Andelen i arbetskraften av befolkningen i 66-årsåldern uppgick till ca 12 %. Männens andel uppgick till 15 och kvinnornas till 10 %. Deltagandet sjunker därefter långsamt med tilltagande ålder. Detta illustreras i figur 6.5. Figur 6.5 Arbetskraftsdeltagande i olika ålderskategorier år 1988. Procent P rocen t 1%

T1IIIII|II|TYII1III

|||I| tak-tal

0 16- 19 25-34 45-54 60-64 65656768 20 - 24 35 - 44 55 - 59 64 70-74 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.

I avsnitt 6.2 redovisas några olika undersökningar om inställningen till förvärvsarbete hos äldre. Av dessa framgår att det finns ett visst intresse bland äldre förvärvsarbetande att vara kvar i arbete efter fyllda 65 år. Den vanligaste förklaringen till att de flesta ändå slutar vid just 65 år är att de blir uppsagda och att lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) inte ger något skydd efter denna ålder. Av LAS framgår att, om en arbetsgivare vill att arbetstagaren skall lämna sin anställning vid den tidpunkt han är skyldig att avgå med ålderspension, det är tillräckligt att arbetsgivaren underrättar arbetstagaren en månad i förväg om detta. Gäller ingen regel om avgångsskyldighet för arbetstagaren kan arbetsgivaren använda undcrrättelsemöjligheten i samband med att arbetstagaren fyller 65 år. Vanligtvis är dock arbetstagaren skyldig att avgå från sin anställning vid uppnådd pensionsålder (inom staten 65-66 år) och i de flesta fall utan krav på underrättelse, på grund av bestämmelser i kollektivavtal. De ekonomiska incitamenten från arbetsgivarens sida att säga upp de anställda vid 65 år kan enligt den ekonomiska litteraturen (Wadensjö, Dahlberg, Holmlund, red. Vingarnas trygghet, 1989) förklaras genom dels ett

De äldres situation 127 inför pensioneringen

effektivitetsargument, dels ett försäkringsargument. Effektivitetsargumentet innebär att företagen genom att skjuta upp en del av löneersättningen utbetalar en, relativt produktiviteten, högre lön under senare delen av anställningsperioden, för att därigenom locka till insatser under tidigare period av anställningen. Försäkringsargumentet innebär att, främst inom fysiskt krävande yrken, man använder en stabil lön för att utjämna inkomsterna över tiden i arbetslivet. Eftersom produktiviteten antas falla med åldern innebär det att relativt produktiviteten yngre får mindre och de äldre mer i lön. Båda argumenten

utmynnar således_i att de äldre i regel har en hög lön i förhållande till

Därmed produktiviteten. har arbetsgivaren ett ekonomiskt incitament att säga upp den anställde vid avtalad ålder. Dessa två argument innebär också att det finns utrymme för företagen att utbetala ett visst avgångsvederlag i de fall då äldre frivilligt lämnar företaget före 65 års ålder.

6.1.3 i åldern 65-74 år

Arbetskraftsdeltagandet

Till följd av bl.a. stigande reallöner, där en stor del av inkomstökningen tagits ut som tidigare utträde ur arbetslivet via kollektiva beslut om höjda pensioner och sänkt pensionsålder, har det relativa arbetskraftsdeltagandet i åldern 65-74 år minskat kraftigt de senaste 20 åren (figur 6.6). Arbetskraftsdeltagandet minskade mest markant i början av 1970-talet för att sedan dämpas och de senaste åren t.o.m. öka något. Det relativa arbetskraftstalet bland männen har mer än halverats och uppgick år 1988 till 13 %. Bland kvinnorna minskade arbetskraftsdeltagandet med fyra procentenheter till 5 %.

Figur 6.6 Relativa arbetskraftstal åren 1970-1988. Män och kvinnor i åldern 65-74 år. Procent Procent 30

IlllIIIIIITIIIIIYIIIIFIIIIIII

10 IHJ Hy, / KV1FlF10r

;mm/l

I .

IllllllllllIIllIIIIl[,,HHH\\\ ..Man

v v v v v v v v v v 7 v v *Totalt v

1970 1974 1978 1982 1972 1976 1980 1984 1988

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.

Befolkningen i åldern 65-74 år uppgick år 1988 till knappt 850 000 personer. 74 0()O var sysselsatta, 600 var arbetslösa och resterande del deltog ej i arbetskraften.

128 De äldres situation inför pensioneringen

Av de sysselsatta arbetade 55 000 vanligen deltid (högst 35 timmar per vecka) medan 19 000 hade heltidsarbeten. 70 % av de sysselsatta var män. i arbetskraftsdeltagandet var mer markerad för anställda ån för Nedgången egenföretagare. Av de sysselsatta var 54 % egna företagare (eller medhjälpande familjemedlem) och 46 % anställda. Det finns även skillnader mellan olika yrkeskategorier. För ett par decennier sedan lämnade arbetare i regel arbetslivet senare (vid 67 år) än tjänstemän (vid 65 år och i en del fall tidigare). I dag är förhållandena omvända. Ju högre desto större andel är kvar i arbetskraften vid en viss ålder. utbildning Skillnaderna ökar med stigande ålder. Noteras kan att av de anställda över 65 år var andelen statligt eller kommunalt anställda endast 20 %, vilket var hälften så stor andel som dessa kategoriers andel av befolkningen i åldern 16-64 år. Det kan sammanhänga med de statliga pensionsreglerna som innebär att lönen för statligt anställda är bruttosamordnad med En anställd som arbetar i statlig pensionen. verksamhet efter pensioneringen får vidkännas ett löneavdrag med ett belopp (högst 65 % av lönen) som kan motsvara pensionsförmånerna enligt lag och avtal. Individen ställs därmed inför valet att avstå från sin pension för att i stället arbeta ihop motsvarande belopp. Arbetskraftsundersökningarna pekar på att inte alla som lämnar arbetskraften vid 65 år önskar att göra detta. Antalet arbetslösa i gruppen 6544 år uppgick år 1988 till 600 antalet undersysselsatta av arbetsmarknadsskäl personer, till 22 000 uppgick till knappt 2 000 personer och antalet latent arbetssökande Deras outnyttjade arbetsutbud uppgick till 520 000 timmar per personer. vecka, eller 0,4 % av det totala antalet arbetade timmar. Det motsvarar ungefär 13 000 heltidssysselsatta.

6.1.4 Internationella jämförelser

Arbetskraftsdeltagandet bland män i åldern 55-59 år uppgick år 1988 i Sverige till ca 86 %, vilket är relativt högt i förhållande till andra länder. Bl.a. Norge i Holland och och Japan låg på samma nivå, medan arbetskraftsdeltagandet Finland var avsevärt lägre (figur 6.7). Även bland män i åldern 60-64 år ligger arbetskraftsdeltagandet högt i Sverige. Under år 1988 uppgick det till 64 %. Endast Japan hade ett högre deltagande. Jämfört med för 20 år sedan har arbetskraftsdeltagandet i denna åldersgrupp minskat kraftigt i flertalet länder, särskilt i Holland, Västtyskland, Frankrike och Finland (figur 6.8).

SOU 1989: 101 De äldres situation 129 inför pensioneringen Figur 6.7 Arbetskraftsdeltagandet år 1987 bland äldre män i olika länder

Procent 1CD

\\\

IIITIIIIUIYIIIIIIII

-._\\\“ 8

\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\w»x\\\\\\\

txxxxxsxxxxxxxxxxxxxxxxwcø: \\\\\\\\\\\\\\\\\\x\\\\\\vxx

265-

x\\\\\\\\\\\\

60-64 j i \\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\ l \\\\\\\\\\\\\\\\* »\\\\\\\\\\\\\“(\\ l F\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\ I -55-59 Sverige USFI Finl Portugal l-bllawd Norge V-Tgskl Japaw Frmkr

Källa: Ds 1989:44.

Figur 6.8 lPmcentuell förändring av arbetskrañsdeltagandet åren 1968-1987 bland äldrre män i olika länder Procent

Sverige Norge USH V-Tgsklland Finl Jaan Portugal Framkr (§65- Holland 6064 AA|IA1AL4ALlALAÅAAAIAAA L441 60 50 40 *30 20 10 O 10 Källa: Ds 12989144. Arbetskrafftstalet bland kvinnor i Sverige i åldern 55-59 år uppgick år 1988 till närmare 8(0 %. vilket var det högsta internationellt sett, följt av Norge och Finland (ñgurr 6.9). Även inom åldersgruppen 60-64 år hade Sverige det högsta arbetskrafttsdeltagandet, drygt 50 % år 1988, följt av främst Japan men även Norge OChl USA. I Sverige och även i Norge har arbetskraftsdeltagandet ökat markant i ildersgrupperna 55-59 år och 60-64 år under de senaste två

130 De äldres situation inför pensioneringen

decennierna (figur 6.10). Samtidigt har deltagandet i andra länder minskat eller varit i stort sett oförändrat. Figur 6.9 Arbetskraftsdeltagandet år 1987 bland äldre kvinnor i olika länder Procent 100

75 l

50 L

25 Z _- 65 - Z 50 -64 i 55 - 59 Sverige USH Finl Portugal Holland Norge V-Tgskl Japan Frankr Källa: Ds 1989:44. Figur 6.10 Procentuell förändring av arbetskraftsdeltagandet åren 1968-1987 bland äldre kvinnor i olika länder Procent

Sverige Norge USH V-Tgskl Finl .J apan Portugal Frankr _765- 50 64 Ho 1 land .. 1, III55-59 40 Källa: Ds 1989:44. Arbetskraftsdeltagandet bland de äldsta, 65 år och uppåt, har minskat de senaste 20 åren särskilt i Sverige men även i andra länder. Det finns en skarpare gräns vid 65 år beträffande arbetskraftsdeltagandet för både kvinnor och män i Sverige än i övriga länder. Arbetskraftstalet för personer över 65 är är relativt lågt i Sverige; under år 1988 uppgick det till ca 9 % (13 % för

De äldres situation 131 inför pensioneringen

män och 5 % för kvinnor). Japan, Norge, Portugal och USA hade ett arbetskraftsdeltagande på ca 20 % för personer i samma åldersgrupp. Det kan tyda på att det i Sverige finns en viss potential för ökat arbetskraftsdeltagande bland personer över 65 år. Med samma arbetskraftsdeltagande som i dessa länder skulle ytterligare 65 000 personer tillhöra arbetskraften i Sverige.

6.2 till

Inställningen förvärvsarbete hos äldre

I olika undersökningar har förvärvsarbetande och pensionärer tillfrågats om sin till fortsatt inställning arbete efter pensioneringen. I äldrearbetskommitténs rapport (SOU 1981:70) Arbete eller pensionering redovisas resultatet från en sådan intervjuundersökning år 1980. I en intervjuundersökning om hushållens ekonomiska levnadsförhållanden år 1984 behandlades ett par frågor om rörlig

pensionsålder (Socialmedicinsk tidskrift nr 9 år 1986). Undersökningen ingick

i ett forskningsprojekt vid nationalekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet isamarbete med Industrins utredningsinstitut m.fl. forskningsinstitutioner. Arbetstidskommittén har i betänkandet (SOU 1989:53) Arbetstid och välfärd, bilagedel A, redovisat resultatet av en år 1988 genomförd attitydundersökning i arbetstidsfrågor där även inställningen till rörlig pensionsålder tagits upp. Vissa resultat av intresse finns även i statistiska centralbyråns (SCB:s) undersökningar om levnadsförhållanden (rapport nr 43) och arbetskraftsundersökningar. Intresset för vidgade möjligheter att gå i pension före den ordinarie pensionsåldern har även undersökts i en av pensionsberedningen genomförd postenkät år 1986. zildrearbetskommirtén lät hösten 1980 intervjua 2 000 personer i åldrarna 55-74 år om deras vilja att arbeta efter pensioneringen. Bland de förvärvsarbetande visade egenföretagare större intresse för fortsatt förvärvsarbete än anställda. 45 % av de anställda (40 % av arbetarna och 50 % av tjänstemännen) ville fortsätta arbeta i någon form. Ungefär hälften ville arbeta på hel- eller deltid medan de övriga ville ha ett mindre regelbundet arbete. Bland egenföretagarna ville 66 % fortsätta arbeta efter pensioneringen, de flesta regelbundet på hel- eller deltid. De förtids- och ålderspensionärer som tidigare hade haft förvärvsarbete tillfrågades om de vid pensioneringstillfället skulle ha velat fortsätta arbeta på heleller deltid. Fler av de yngre än av de äldre pensionärerna uppgav att de skulle ha velat fortsätta arbeta. I åldersgruppen 55-59 år skulle 43 % ha velat fortsätta arbeta när de pensionerades jämfört med 28 % i åldersgruppen 60-64 år. Bland pensionärerna i åldersgruppen 65 år och däröver var motsvarande andel 19 %. Av dem som var i den åldern hade 7 % också arbete. En fördelning av de svarande efter visar att bland tidigare sysselsättning pensionärerna under 65 år hade 83 % av tjänstemännen velat bli pensionerade jämfört med omkring 57 % av arbetarna och egenföretagarna. Bland de pensionerade över 65 år fanns inte sådana skillnader. De intervjuade fick också besvara några attitydfrågor om förvärvsarbete för äldre. Den allmänna uppfattningen var att opinionen var emot äldres arbete, att det inte Iönade sig för äldre att arbeta och att ungdomar borde gå före pensionärer på arbetsmarknaden.

132 De äldres situation SOU 1989: 101 inför pensioneringen

I SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden (ULF) år 1980-1981 intervjuades pensionärer i åldrarna 65-84 år om sin syn på förvärvsarbete. Totalt förvärvsarbetade närmare 8 % av samtliga 65-84-åringar. De flesta 65-74 år. Huvuddelen av de förvärvsaktiva arbetade (85 %) var i åldrarna inom eller även om många av dem under eget jordbruk eget företag huvuddelen av sitt yrkesaktiva liv arbetat som anställda. Det vanligaste skälet till arbete efter pensioneringen var att man ville ha något att göra eller att arbetet var roligt och intressant. Bara 17 % angav ekonomiska skäl som en av anledningarna till fortsatt förvärvsarbete. I åldersgruppen 65-74 år hade ca 10 % förvärvsarbete. Av de ej förvärvsarbetande uppgav ca 5 % att de skulle vilja ha arbete. Således var det 85 % av i åldrarna 65-74 år som inte arbetade och inte heller ville ha pensionärerna arbete. Hälften av dessa pensionärer hade varken handikapp eller långvarig sjukdom som i hög grad kunnat påverka dem i deras sysselsättning och de ansåg också själva sitt allmänna hälsotillstånd vara gott. I intervjuundersökningen år 1984 genomförd av Göteborgs universitet mfl. förvärvsarbetande i åldrarna 50-65 år om de skulle vilja sluta tillfrågades förvärvsarbeta helt eller delvis före ordinarie pensionsålder även om det skulle innebära lägre pension. Av 319 svarande ville drygt hälften (54 %) fortsätta arbeta fram till pensionsåldern, 11 % ville sluta helt och 30 % ville arbeta

mindre. Övriga 5 % hade inte kunnat besvara frågan. Av dem som ville sluta

arbeta helt var det bara 3 % som uppgett att de hade ett handikapp som begränsade deras arbetsförmåga. Vid en redovisning av svaren efter utbildning framkom inget entydigt samband mellan utbildningens längd och inställningen till pensionering. av de svarande efter yrkesområde En uppdelning gav dock några skillnader. Personer inom hälso- och sjukvården var mest benägna att fortsätta fram till nuvarande pensionsålder medan personer med pedagogiskt arbete visade sig minst benägna (65 % resp. 41 % av de svarande ville fortsätta Inom området var andelen som ville

arbeta). tillverkningsarbete

fortsätta endast mindre än för Här något hela gruppen (51 resp. 54 %). återfanns dock den högsta andelen (nästan 14 %) som ville sluta helt och hållet. De intervjuade tillfrågades också om de skulle vilja fortsätta arbeta efter ordinarie pensionsålder om pensionen i så fall blev högre. Endast 6 % förklarade sig villiga härtill medan 89 % svarade nej på frågan. I SCB:s månatliga arbetskraftsundersäkningar (AKU) insamlas under fjärde kvartalet år uppgifter även för åldersgruppen 65-74 år. Uppgifterna i varje AKU avser förhållandena den vecka som intervjun görs. Resultaten av AKU visar att år 1988 hade i åldersgruppen 65-74 år 8,8 % av befolkningen förvärvsarbete jämfört med 7,7 % år 1987. Ökningen kan till största delen tillskrivas kvinnorna. Av de personer som ej tillhörde arbetskraften uppgav 2,8 % år 1988 att de

skulle vilja och kunna arbeta (s.k. latent arbetssökande). Vissa förändringar

i mätmetoderna i AKU fr.o.m. 1987 års undersökning gör att uppgifterna i senare års undersökningar är svåra att jämföra med dem för år 1986 och tidigare. Den ökning av andelen latent arbetssökande som kan utläsas enligt AKU - från ca 1 % för åren före år 1987 till 2,5-3 % för åren 1987 och 1988 - torde till största delen kunna tillskrivas de förändrade mätmetoderna.

De äldres situation inför pensioneringen 133

I arbetstidskommitténs undersökning år 1988 besvarade ca 5 400 personer i åldrarna 16-64 år en enkät rörande attityder till arbetstider. Attityder till tidpunkten för pensionering berördes i tre av frågorna i enkäten. En fråga tog upp sänkning av den allmänna pensionsåldern som ett av sju alternativa sätt att genomföra en allmän arbetstidsförkortning. En annan fråga behandlade arbetstidsförkortning för vissa grupper. Till denna fråga ingick sänkt pensionsålder för personer med långt och/eller hårt arbetsliv som ett av fyra svarsalternativ. En tredje fråga, som ställdes på pensionsberedningens uppdrag, rörde enbart inställningen till rörlig pensionsålder. Denna fråga bestod i sin tur av tre delfrågor. Två av delfrågorna rörde möjligheterna att gå i pension före 65 års ålder utan minskning av ålderspensionen, dels för samtliga, dels för personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. Delfrågorna motsvarade alltså ett av alternativen i de två tidigare frågorna om alternativa arbetstidsförkortningar. Den tredje delfrågan behandlade möjligheterna att fortsätta arbeta efter 65 års ålder med motsvarande höjning av pensionen. Sänkt pensionsålder, som ett av flera alternativ till arbetstidsförkortning, prioriterades av 15 % av de tillfrågade. När alternativet tidigare pension inte behövde vägas mot andra typer av arbetstidsförkortningar svarade 77 % att de ansåg det angeläget med förbättrade möjligheter för alla att gå i pension före 65 år. Lika många svarade ja på frågan om de ansåg det vara angeläget att förbättra möjligheterna till tidigare pension för personer med lång tid på arbetsmarknaden. I frågan som behandlade olika arbetstidsförkortningar för vissa grupper förordade 35 % alternativet sänkt pensionsålder för personer med långt och/eller hårt arbetsliv. På frågan om det är angeläget att förbättra möjligheterna att vara kvar i arbete efter 65 års ålder svarade 38 % ja och 47 % nej medan 15 % avstod från att svara. I de två delfrågorna om rörlig pensionsålder nedåt varierade andelen ja-svar inte nämnvärt med åldern. Något fler i de yngre åldrarna svarade nej, medan fler bland de äldre avstod från att svara. Det fanns inga väsentliga skillnader i svarsmönstren med till facklig tillhörighet hänsyn eller ställning på arbetsmarknaden. I delfrågan om rörlig pensionsålder uppåt sjönk andelen ja-svar med åldern. I den yngsta åldersgruppen (16-24 år) var hälften positiv till en rörlighet uppåt jämfört med en fjärdedel av de tillfrågade i åldrarna närmast före pensionsåldern (55-64 år). Här bör noteras att andelen som inte besvarat frågan är mycket hög bland de äldre - lika många har avstått från att svara som svarat ja. Andelen personer som svarat nej på frågan varierar därmed knappast med åldern - omkring hälften säger nej till bättre möjligheter att arbeta efter 65 år (se tabell 6.1). Generellt sett hade företagare en något mer positiv inställning än anställda till arbete efter pensioneringen. Här fanns dock stora skillnader mellan olika grupper av anställda, vilket framgår av tabell 6.2. Bland SACO/SR:s medlemmar till arbete ansåg 64 % det angeläget med förbättrade möjligheter efter 65 år, medan motsvarande andel hos LO-medlemmarna var 27 %. Andelen som ej besvarat frågan var högst bland LO-medlemmarna.

134 De äldres situation inför pensioneringen

Tabell till arbete efter 65 års ålder med fördelning etter 6.1 Inställningen ålder. Procent. Arbetstidskommitténs undersökning år 1988

Källa: SOU 1989:53.

Tabell till arbete elter 65 års ålder med fördelning etter 6.2 Inställningen och facklig tillhörighet. Procent. Arbetstidsställning på arbetsmarknaden kommitténs undersökning år 1988

Ja Nej Ej Summa svar

LO + övr org

Källa: SOU 1989:53.

I tabell 6.3 görs motsvarande redovisning för åldersgruppen 55-64 år. Bland LO-medlemmarna i denna ålder var det bara 14 % som var positiva till bättre att arbeta efter 65 år. Andelen negativa till arbete efter 65 år var möjligheter däremot inte större i denna åldersgrupp. I stället har andelen som inte tagit ställning till frågan ökat. Var tredje LO-medlem i åldern 55-64 år hade inte besvarat frågan. Bland TCO:s medlemmar är andelen positiva oförändrad medan det i stället skett en förskjutning från negativ till vet ej-inställning. Svarsmönstret bland SACO/SR:s äldre medlemmar var detsamma som för hela gruppen 16-64 år. l äldrearbetskommitténs undersökning från år 1980 tillfrågades intervjupersonerna om sin vilja till arbete efter pensioneringen. I arbetstidskommitténs år 1988 var frågan mer principiellt formulerad: Anser du det undersökning angeläget att förbättra möjligheterna till arbete efter 65 år med motsvarande som ett höjning av pensionen. Om svaren på sistnämnda fråga även tolkas för att arbeta efter 65 år visar båda undersökningarna att uttryck viljan närmare hälften av befolkningen i åldersgruppen 55-64 år inte vill fortsätta arbeta efter pensioneringen medan omkring en fjärdedel säger sig vilja fortsätta hel- eller I äldrearbetskommitténs undersökning fanns också (på deltid). alternativet arbeta del av året/arbeta ibland. Omkring en fjärdedel hade valt det alternativet. I arbetstidskommitténs undersökning var bortfallet på frågan

De äldres situation 135 inför pensioneringen

så stort som 25 % i denna åldersgrupp. Göteborgs universitets undersökning år 1984 gav emellertid ett helt annat resultat. Majoriteten, 90 %, av de tillfrågade 50-65-åringarna var inte intresserade av att fortsätta arbeta efter pensionsåldern.

Tabell 6.3 Inställningen till arbete efter 65 års ålder i åldersgruppen 55-64 år med fördelning efter ställning på arbetsmarknaden och facklig tillhörighet. Procent. Arbetstidskommitténs år 1988 undersökning

Ja Nej Ej Summa svar

LO + övr org arbetare 14 54 32 100 TCO 36 45 19 100 SACO/SR 63 31 S 100 Oorganiserade 35 51 12 100

Källa: SOU 1989:53.

Syftet med pensionsberedningens enkät år 1986 var att undersöka intresset för en tidigareläggning av pensionsåldern. Undersökningen omfattade ett urval om 500 personer i åldrarna 51-55 år och 400 personer i åldrarna 56-59 år, dvs. totalt 900 personer fördelade jämnt på män och kvinnor. Samtliga personer i urvalet hade minst 15 år med ATP-poäng och aktuell anknytning till arbetsmarknaden (sjukpenninggrundande inkomst på lägst ett basbelopp). Ingen uppbar allmän pension vid undersökningstillfället. Av de 900 personerna i urvalet besvarade 739 eller 82 % enkäten. Av dem som besvarat enkäten svarade 80 % ja på frågan om de skulle sluta förvärvsarbeta helt från 60 års ålder om möjligheter då fanns till oreducerad ålderspension för personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. De flesta skulle välja just 60 år (och inte 61-64 år) som pensionsålder. De som uppgav att de skulle utnyttja möjligheten till tidigare pension fick ange ett eller flera skäl härtill. Som minst en av orsakerna till att man ville pensionera sig helt före sin ordinarie pensionsålder angav de flesta (ca 65 %) att de tyckte att äldre borde stå tillbaka för yngre på arbetsmarknaden. Knappt 14 % angav detta som enda orsak. Något färre (ca 62 %) angav som minst en orsak att de ansåg sig förtjänta av en tidigareläggning av sin pensionering. Drygt 15 % gav detta som enda anledning. En tredjedel (ca 32 %) trodde att de inte skulle orka arbeta fram till sin pensionering. Knappt 7 % angav detta som enda anledning. De som uppgav att de inte skulle vilja pensionera sig helt i förtid (19 % av de svarande) fick också ange ett eller flera skäl till sitt ställningstagande. Den vanligaste anledningen till att man inte ville pensionera sig helt före ordinarie pensionsålder var att man trivdes med arbetet. Ca 75 % angav detta som i vart fall ett av skälen. Ungefär 40 % angav som minst en orsak att de ville

136 De äldres situation pensioneringen SOU 1989: 101 inför

ta delpension men ej sluta arbeta helt. Knappt 9 % hade detta alternativ som enda anledning. Drygt en tredjedel (ca 37 %) svarade att de inte hade råd att pensionera sig. Detta alternativ angavs som det enda av 8 % av de svarande. I enkäten ställdes också en fråga om vad man ansåg om arbetsmarknadsläget på hemorten och huruvida det påverkade inställningen till tidigare pensionering.

Av dem som uppfattade arbetsmarknadsläget på hemorten som ett läge med

hög arbetslöshet svarade drygt 83 % att de önskade pensionera sig helt före ordinarie pensionsålder. Motsvarande andel för dem som ansåg att det rådde ett bra sysselsättningsläge på hemorten var 74 %. På frågan om arbetsmarknadsläget var det dock 81 personer (ca 11 % av de som besvarat enkäten) som inte lämnat något svar. Av dessa 81 personer svarade 63 (78 %) att de önskade gå i pension tidigare. Vad beträffar arbetsmarknadslägets inverkan på inställningen till tidigare pensionering svarade ca 68 % att det saknade betydelse, 18 % att det hade betydelse medan 14 % ej besvarat denna fråga. Av dem som önskade gå i pension i förtid uppgav 65 % att arbetsmarknadsläget inte inverkade på deras ställningstagande. Samtidigt var det lika många som angav att äldre borde stå tillbaka i arbetslivet för att lämna plats åt yngre som ett av skälen till tidigare pensionering. Av dem som inte ville gå i pension i förtid 84 % att arbetsmarknadsläget saknade betydelse för deras uppgav inställning. Sammanfattningsvis uppgav 80 % av dem som besvarat enkäten att de skulle gå i pension före den ordinarie pensionsåldern om möjligheter fanns till detta och ålderspensionen därvid inte reducerades. Detta kan jämföras med arbetstidskommitténs undersökning år 1988 där en lika stor andel av de svarande ansåg det angeläget med förbättrade möjligheter att gå i pension före 65 år. I äldrearbetskommitténs undersökningar år 1980 om äldres arbetsvilja och bedömdes också arbetsgivares inställning till äldre arbetsförutsättningar arbetskraft vara av stor betydelse. Kommittén hade därför utvalt 7 företag och genom besöksintervjuer kartlagt inställningen till äldre arbetskraft. Det konstaterades allmänt sett att sysselsättning för pensionärer inte upplevdes som en särskilt angelägen fråga i företagen. Detta stod enligt kommittén i motsatsställning till uppfattningar som framkommit vid intervjuundersökningarna i övrigt. Visserligen var antalet företag mycket begränsat men inställningen var enligt kommittén påfallande entydig. De som framförde önskemål om att arbeta efter pensionsåldern var mycket få. Företagsbesöken och fackliga organisationer hade en gav en entydig bild att både arbetsgivare negativ inställning till arbete efter pensionsålderns inträde. Två huvudsakliga skäl till detta angavs av äldrearbetskommittén. Många ansåg sig ha gjort sitt vid 65 års ålder och önskade några goda år medan hälsa och krafter fortfarande ger möjlighet till detta. Det viktigaste skälet angavs dock vara ungdomsarbetslösheten. Det är inte rätt och riktigt - ansåg man - att gå kvar i arbete efter pensionsålderns inträde när ungdomen inte kan få arbete. Denna inställning genomsyrade attityderna hos alla de intervjuade parterna. Detta skulle emellertid enligt äldrearbetskommitténs inte ses som ett ställningstagande mot äldre som uppfattning arbetskraft, till nyttan och dugligheten. Tvärtom var intrycket att äldre uppskattas på arbetsplatserna. Snarare skulle det ses som ett ställningstagande

De äldres situation 137 inför pensioneringen

för ungdomen, ett uttryck för lojalitet mot bakgrund av dåvarande arbetsmarknadsläge. Äldrearbetskommitténs företagsbesök gjordes hösten 1980 och således i en helt annan arbetsmarknadssituation än den nuvarande. Det torde därför vara naturligt att nu räkna med en mer positiv inställning från arbetsgivare till arbete efter pensionsålderns inträde.

6.3 Äldres hälsosituation

Äldres hälsosituation har stor betydelse för möjligheterna att utnyttja systemet för rörlig pensionsålder. Under avsnitt 4.2 har redovisats förtidspensioneringens omfattning och orsaker med speciell inriktning på de högre åldersgrupperna. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för vissa synpunkter och uppgifter rörande äldres hälsoförhållanden mera allmänt.

En betydande andel äldre förblir friska högt upp i åren. Åldrandet, som

innebär att den fysiska, psykiska och sociala förmågan avtar, har skilda förlopp hos olika individer. Det betyder att åldrandets effekter på funktionsförmågan är mycket individuella.

Som beskrivits av äldredelegationen i rapporten (Ds för

1989:27) Ansvaret äldreomsorgen säger den kronologiska åldern i de högre åldersgrupperna mycket mindre om den funktionella åldern än tidigare i livet. Funktionell ålder är svår att mäta för hela individen eftersom olika organ åldras olika snabbt och i olika tidsmässig ordning. Variationen kring åldersgenomsnitt är mycket stor. I t.ex. en befolkning med den kronologiska åldern 70 år beräknas den funktionella åldern uppvisa en spridning på närmare 20 år uppåt eller nedåt även bland personer som kan betraktas som friska. De äldres hälsa har förbättrats under de senaste 20 åren. Som en konsekvens av denna utveckling har dödligheten bland äldre sjunkit successivt under denna period. Under 1970-talet ökade den återstående livslängden påtagligt för dem som uppnått 65 års ålder. Medellivslängden räknad från födelsen, år 1988, var för män 74,2 år och för kvinnor 80,0 år. I tabell 6.4 redovisas uppgifter om utvecklingen under 1900-talet av mäns och kvinnors återstående livslängd räknad från födelsen, 50 års ålder resp. 65 års ålder. Den ökade medellivslängden är uppenbarligen ett uttryck för att hälsan och vitaliteten ökat snabbt hos äldre människor i vårt land. Därmed kommer allt fler personer att uppnå åldrar över 80-85 år. I äldredelegationens ovannämnda rapport har redovisats uppgifter om sambandet mellan ålder och förekomst av sjukdomar. Dessa visar att de flesta folksjukdomar som hjärt-kärlsjukdomar, cancer och benskörhetsfrakturer uppvisar en påtaglig åldersberoende risk. Sambandet varierar dock för olika sjukdomar. Medan höftfrakturer ökar påtagligt först efter 80 års ålder ökar risken för cancersjukdomar redan vid 60 års ålder. Även Lex. manifest diabetes ökar med stigande ålder. Hjärt-kärlsjukdom, som är den vanligaste dödsorsaken, svarar för ungefär 75 % av samtliga dödsorsaker hos äldre.

138 De äldres situation inför pensioneringen Tabell 6.4 Återstående medellivslängd åren 1921-1988

Källa: SCB. SOS: Befolkningsförändringar.

Många vanliga sjukdomar hos äldre uppvisaren oförändrad eller minskad risk över tiden. Minskad risk gäller hjärt-kärlsjukdomar och en i huvudsak oförändrad risk gäller cancersjukdomar. Det tycks också vara så, att svår sjuklighet skjuts allt högre upp i åldrarna. Den s.k. medicinska åldersparadoxen visar således att, när hälsan och vitaliteten hos äldre ökar, det finns risk för en viss ökning av sjukligheten hos äldre. När man studerat olika hälsobristers samvariation med ålder har man funnit vid intervjuer inom ramen för statistiska centralbyråns undersökningar om levnadsförhållanden åren 1975-1985 (SCB:s rapport 51/1987) att andelen personer som uppgivit hälsobrister av olika slag ökar med stigande ålder. Den andel av befolkningen som anser sitt hälsotillstånd dåligt har emellertid minskat med 1 % under denna tioårsperiod. Det är främst i åldersgruppen 65-74 år som färre anser sin hälsa dålig. Detta är inte något tillförlitligt mått på verklig förbättring. Det bör emellertid kunna tolkas så att någon allmän försämring av den upplevda hälsan inte verkar ha skett. Andra hälsomått i undersökningen pekar också i riktning mot en viss förbättring av befolkningens hälsa. År 1985 ansåg sig 9 % av befolkningen i åldrarna 16-84 år ha höggradigt nedsatt arbetsförmåga, vilket är en minskning med två procentenheter jämfört med år 1975. Även andelen med nedsatt rörelseförmåga har sjunkit under perioden, med ca fyra procentenheter. I båda fallen är det i huvudsak de yngre pensionärerna som förefaller ha fått ett förbättrat tillstånd i detta avseende. I pensionsålderskommitténs betänkande (SOU 1975: 10) Rörlig pensionsålder, som låg till grund för 1976 års reform, belystes genom anlitad medicinsk expertis de medicinska synpunkterna på frågan om ett flexiblare pensionssystem. Som en allmän sammanfattning av vad som framkommit vid diskussion med dessa medicinska experter kunde enligt kommittén sägas att önskvärdheten av individuell valfrihet beträffande pensioneringstidpunkten underströks. Möjlighet till gradvis nedtrappning av förvärvsverksamheten framhölls som ur

De äldres situation 139 inför pensioneringen

medicinsk synpunkt synnerligen önskvärd. Frågan om åldrande, hälsa, arbetsförmåga och pensionering utvecklades i en expertbilaga till betänkandet av professorn Sven Forssman. Denne framhöll att åldrande och genomgångna sjukdomar förändrar efter 45-årsåldern successivt hälsotillstånd och arbetsförmåga. Denna sker mycket process individuellt och mycket olika hos olika människor så att individer i samma åldersgrupp i medelåldern och i högre åldrar blir alltmer olika varandra. Efter 60-årsåldern tillkommer ökande svårigheter att få en ur hälsosynpunkt tillfredsställande a_rbetsanpassning. De för vilka en sådan anpassning trots ergonomi, individuell placering och företagshälsovård inte kan uppnås i ett modernt industrisamhälle ökar i frekvens. Inom ramen för HS EDO-projektet (Hälso- och sjukvård inför 90-talet) ett omfattande presenterades material (SOU 1981:1-2 samt SOU 1984:39-50) innefattande underlag och förslag till hur man på central, regional och lokal nivå kan utforma en offensiv hälso- och sjukvård under 1990-talet. I materialet redovisades bl.a. arbetsmiljöns betydelse för hälsan och de betydande hälsoklyftor som alltjämt finns mellan olika yrkes- och socialgrupper i landet liksom mellan olika geografiska områden. De grupper som utsattes för stora hälsorisker återfanns bland arbetare och lägre tjänstemän. Speciella riskyrken var bl.a. gruv- och stålarbete, grovarbete samt stuveri- och lagerarbete. Andra hälsopolitiska riskgrupper var t.ex. arbetslösa och utländska medborgare. Utredningen redovisade att värk i rygg, höfter, skuldror, axlar eller leder var vanligare i socialgrupp tre än i socialgrupp ett. Motsvarande skillnader fanns också beträffande psykiska besvär. Långvarig sjukdom, oavsett sjukdomstyp, rapporterades mellan 25 och 75 % oftare bland arbetare än bland högre tjänstemän. Utredningen konstaterade att buller, vibrationer, fysisk belastning och kemiska hälsorisker fortfarande utgör problem i arbetslivet. Hälsoeffekterna av psykosociala förhållanden i arbetslivet har kommit att ägnas ökad uppmärksamhet. Mycket talar för att risker för t.ex. hjärt- och kärlsjukdomar ökar i arbeten som är monotona, har lågt beslutsutrymme och samtidigt hög kravnivå. I Socialstyrelsens folkhälsorapport år 1987 (Socialstyrelsen redovisar 1987: 15) framhölls att hälsoläget i den svenska befolkningen som helhet förbättrats men att nya analyser i många avseenden talar för att den sociala ojämlikheten i ohälsans fördelning ökar. Detta ställer enligt rapporten helt nya krav på breda samhällsinsatser mot de stora folksjukdomar som i större utsträckning drabbar industriarbetare och utslagna från arbetsmarknaden. Medellivslängden hade under 1980-talets första hälft ökat med 1,0 år, vilket är en kraftigare ökning än någon gång tidigare under efterkrigstiden. Denna ökning beror enligt rapporten främst på minskad dödlighet bland medelålders och äldre under senare år. Dödligheten bland medelålders, 45-64 år, utvecklades under 1970-talet olika för män och kvinnor. Bland männen ökade dödligheten under åren 1965-1979 i åldersintervallet 40-59 år främst till följd av ökad dödlighet i kranskärlssjukdomar och alkoholskador. Det var första gången Sverige erfor en sådan ökning

under en tid utan krig, epidemier eller missväxt. ökningen var mest uttalad

140 De äldres situation SOU 1989: 101 inför pensioneringen

i Stockholm och bland frånskilda och ogifta män. Bland kvinnorna hade dödligheten minskat stadigt i alla civilstånd. Den ökning av dödligheten som observerades under 1970-talet var koncentrerad till män som arbetadeinom och till de icke-förvärvsarbetande (arbetslösa och förtidstillverkningsindustri För dessa grupper ökade dödligheten något samtidigt som den pensionerade). minskade kraftigt bland män med akademiska och tekniska och administrativa Sedan slutet av 1970-talet hade dödligheten minskat kraftigt för båda yrken. könen i denna åldersgrupp - 40-59 år - men data saknades för den yrkesrelaterade dödligheten under 1980-talet. Även sjukdomsmönstret förändras enligt folkhälsorapporten. Dödligheten i kranskärlssjukdomar hade sålunda efter många års ökning bland männen börjat minska under 1980-talet, med ca 3 % per år för båda\könen. Det var dock fortfarande den vanligaste orsaken till för tidig död i vårt samhälle. Under 1970-talet blev det en sjukdom som i allt större utsträckning drabbade arbetare inom tillverkningsindustrin. Det var inte klarlagt vad dessa förändringar i sjukdomsmönstret beror på. Det är dock enligt rapporten sannolikt att den minskade andelen rökare under 1970-talet (minskningen har varit mest uttalad bland yngre och välutbildade) kan ha bidragit. I första hand är blodfetthalt och tobakskonsumtion avgörande för men det hade under senare år börjat stå klart att sjukdomsrisken, psykosociala faktorer, bl.a. i arbetsmiljö och arbetslöshet, kan ha betydelse direkt och indirekt via deras betydelse för kost- och tobaksvanor. Att angripa de sociala faktorerna var enligt rapporten särskilt viktigt om man vill komma åt den förekomsten av denna sjukdom bland människor med arhöga betaryrken. Var femte person i befolkningen hade enligt rapporten svår värk i rygg, nacke eller leder. hade ökat sin andel av Rörelseorganens sjukdomar och orsakade då 28 % av alla sjukfrånvarodagar och 41 % sjukförsäkringen av alla nybeviljade förtidspensioner. Sjukfrånvaro för denna typ av besvär var tio gånger vanligare inom tillverkningsindustri än inom administrativa yrken. Insatser mot och ensidiga arbetsställningar har därför enligt fysisk belastning rapporten avgörande betydelse i det förebyggande arbetet. Men även insatser mot övervikt, tobak och alkohol och för regelbunden motion och bättre kost är av betydelse. Företagshälsovården har en nyckelroll. Vid institutionen för gereatrik och långvårdsmedicin i Göteborg har företagits en omfattande studie, VG-åringar i Göteborg (H-70), i fråga om 70-åringars hälsoförhållanden och levnadsbetingelser i övrigt. Undersökningen startade år 1971 då 30 % av alla 70-åringar i Göteborg inbjöds till en omfattande hälsokontroll. Vid den följande studien insamlades mer än 1 500 uppgifter från var och en av dessa 70-åringar. Undersökningen upprepades sedan för i femårsintervaller mellan 70 och 85 års ålder eller så länge varje person personen i fråga var i livet. En viktig del i undersökningen var att finna svar på frågan om det finns skillnader mellan olika generationer (årskullar) 70-åringar. Tre grupper 70-åringar, födda åren 1901-1902 (den ursprungliga undersökningsgruppen), 1906-1907 och 1911-1912, därför. Vid denna jämförelse har man jämfördes funnit stora skillnader. Forskningsprojektet - i vilket mer än 100 personer medverkat som forskare

De äldres situation inför pensioneringen 141

eller medhjälpare och som resulterat i ca 300 publikationer - är troligen världens mest omfattande projekt om åldrande, människors liv och hälsa. Det har också gett väsentligt ökade kunskaper om äldre människors levnadsbetingelser. Det skulle föra för långt att här redovisa de olika delprojekten av l huvudsak medicinsk inriktning. Enligt professor Alvar Svanborg (Läkartidningen nr 34/89) är en viktig slutsats av undersökningen att de stora skillnaderna mellan 70-årsgrupperna inte kan förklaras av förändringar i arvsmassan utan att de rimligen bör vara

beroende av skillnader i livsmönster. Mer forskning erfordras för att kartlägga

samband mellan tidigare liv och åldrande men enligt Svanborg påverkas åldrandet i sig av livsstilen och t.ex. användandet av tobak och alkohol. Vidare visar undersökningen att dagens 70-åringar har i högre grad kvar sina intellektuella funktioner än 70-åringarna för bara tio år sedan.

SOU 1989: 101 143

7 Samhällsekonomiska

aspekter

Inledning

En individ kan pensioneras med ersättning från socialförsäkringen när som helst från 16 års ålder. Personer som pensioneras innan de nått 60 års ålder har vanligtvis haft förvärvsarbete men tvingats att helt eller delvis lämna det till följd av en sjukdom eller skada. Förtidspensiøn kan också erhållas av personer som inte tidigare har förvärvsarbetat men som hindras från att söka arbete på grund av en sjukdom eller skada. Förutom förtidspension, som kan erhållas t.o.m. sista månaden före fyllda 65 år, finns delpension och ålderspension för personer i åldern 60 år och äldre. I åldrarna 60-64 år kan individer reducera sin normala arbetstid och få för inkomstbortfallet ersättning i form av delpension. Delpensionsförmånen uppgår till ungefär 65 % av inkomstbortfallet och utgör ATP-grundande inkomst.

,ålderspension från folkpensioneringen och ATP utgår normalt vid 65 års

ålder. Det är emellertid möjligt att erhålla en reducerad från ålderspension ATP vid förtida uttag redan från 60 års ålder eller att uppskjuta pensionsuttaget till 70 års ålder och erhålla ett ökat pensionsbelopp efter 65 års ålder. Pensionen minskas med 0,5 % eller ökas med 0,6 % för varje månad som pensionen tas ut före eller efter 65 års ålder. En utgångspunkt i en diskussion om de möjligheter pensionssystemet ger för rörlig pensionering är det synsätt som ligger till grund för regelsystemet för förtidspension. Den tanke som ligger bakom lagstiftningen är att människor, som på grund av betydande nedsättning av arbetsförmågan helt eller delvis måste avstå från förvärvsarbete fram till den normala åldern för ålderspension, skall kunna få livsvarig ersättning från socialförsäkringen. Det är emellertid inte åldern i sig som ger rätt till pension före 65 års ålder. Den åldersgräns som enligt lagstiftningen gäller för rätten till ålderspension utgör å andra sidan en gräns för hur länge man anser att man normalt kan kräva att människor skall stå till arbetsmarknadens innan de får rätt förfogande till full pension. Denna gräns, för närvarande 65 års ålder, utgör emellertid inte vad som skulle kunna kallas för en biologisk gräns för arbetsförmågan. Gränsen för vad som är möjligt och önskvärt med hänsyn till de förändringar i hälsan och förmågan som normalt inträder med stigande ålder är mycket individuell. Individens arbetssituation och de möjligheter som ñnns för honom att anpassa karaktären av sin arbetsinsats till förändringar i hälsan är också viktiga. I dag kan arbetsförmågan sägas vara förhållandevis god för många mellan 60 och åtminstone 67 års ålder. Före sänkningen av den allmänna pensionsåldern år 1976 arbetade t.ex. en relativt stor del av männen fram till minst

144 samhällsekonomiskt: aspekter

67 års ålder. Att 65-åringar en förhållandevis god hälsa bevittnas också åtnjuter av utvecklingen av den förväntade återstående livslängden, vilken framgår av tabell 7.1. För närvarande är den ca 15 år för män och nästan 19 år för kvinnor som har nått 65 års ålder. Intressant i detta sammanhang är också en intervjuundersökning som genomförts av pensionsberedningen år 1986 (se avsnitt omfattade 900 personer mellan 51-59 år och 6.2). Undersökningen till pensionering efter 60 års ålder. syftade till att ge en bild av deras inställning Den visade att det var ca 30 % av 56-59-åringarna som trodde att de inte skulle orka arbeta fram till 65 års ålder. Tabell 7.1 Återstående medellivslängd i år for en person som fyllt 65 år

Källa: SCB. Befolkningsförändringar. Del 3.

Ett lands materiella välfärd på arbetskraft. Antalet beror_ bl.a. på dess tillgång av ohälsa har ökat avsevärt under senare år. förtidspensioneringar på grund Detta har bl.a. lett till omfattande diskussioner kring orsakerna bakom denna utveckling samt utredningar om hur landets resurser används och bör användas i förebyggande och rehabiliterande syfte (se t.ex. rehabiliteringsberedningens betänkande (SOU 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering och riksförsäkringsverkets rapport Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering - en Systemanalys (RFV Redovisar 1989:12). Det är viktigt sett ur såväl individens som samhällets synvinkel att försök görs att vidta alla rimliga åtgärder förebyggande och rehabiliterande - för att begränsa förtidspensionering på grund av ohälsa. Det ligger också i individens och samhällets intresse att alla hinder undanröjs som gör det svårt eller rent av omöjligt för den äldre arbetskraften att förbli aktiv. Om äldre människor som vill arbeta och som fortfarande kan göra en produktiv insats kan få fortsätta att arbeta uppnås en högre nivå på välfärden. och Ett synsätt som präglar diskussionen i detta kapitel är att pensionering med förvärvsarbete avgörs av ett antal faktorer som är individuella upphörande och som kan variera med livscykeln. Detta synsätt förklaras i avsnitt kraftigt 7.3 nedan modell. Denna modell i sin tur med hjälp av en schematisk utgör en viktig för att få en allmän förståelse för utvecklingen av såväl bakgrund förtidspensionering som ålderspensionerin g under de senaste åren. Diskussionen inleds med som ofta används när man talar om att klargöra några begrepp arbetsförmåga och arbetshandikapp.

7.2 Hälsa och före 60 års ålder

pensionering

För mellan 16 och 60 år är en nedsatt arbetsförmåga alltid den personer väsentligaste faktorn i ett avgörande om pensionering och upphörande med förvärvsarbete. Beslutet om rätt till förtidspension baseras på en bedömning

SOU 1989: 101 samhällsekonømiska 145 aspekter

av arbetsförmågan. Att en mycket försämrad hälsa eller starkt handikappande skada som medför en påtaglig nedsättning i arbetsförmågan skall ge rätt till förtidspension är numera en rättighet som tas för given i Sverige. Liksom hälsa är arbetsförmåga emellertid ett mycket relativt begrepp. I det följande sammanfattas ett antal viktiga omständigheter som måste finnas i bakgrunden i en diskussion om pensionering och upphörande med förvärvsarbete i samband med förändringar i hälsa och arbetsförmåga.

Arbetshandikapp

Utgångspunkten i ett övervägande om pensionering före 60 års ålder är sålunda att det föreligger en skada eller sjukdom som påtagligt minskar en individs förmåga att förvärvsarbeta. I detta sammanhang kan man också tala om ett arbetshandikapp. Förtidspension utgår när arbetshandikappet bedöms utgöra ett hinder för fortsatt arbete. I en diskussion om arbetshandikapp kan man skilja mellan tre begrepp: * skada/sjukdom * funktionsnedsättning * arbetshinder

Begreppen hänger ihop med varandra på följande sätt. En skada eller sjukdom kan leda till en funktionsnedsättning, vilken kan påverka individens möjligheter att utföra ett visst arbete. Om funktionsnedsättningen gör det svårt för individen antingen att utföra ett visst arbete eller att finna ett annat kan man

tala om arbetshinder. Ett arbetshandikapp av

utgörs sålunda de negativa följderna av dels en specifik funktions nedsättning, dels denna nedsättning sedd i förhållande till en specifik arbetsmiljö. Vad som utgör en tillgänglig arbetsmiljö avgörs av ett antal faktorer. Allmänt sett avgörs det av vår förmåga och vilja att anpassa arbetsmiljöer till människor. Här kan nämnas de möjligheter som tekniska och organisatoriska förändringar kan ge. En individs möjligheter att utföra ett produktivt arbete kan ökas betydligt med målmedvetna satsningar på tekniska lösningar, omskolning m.m. Dessutom kan och bör olika åtgärder genomföras för att öka arbetsgivarnas incitament att medverka till lösningar som är bra för såväl individen och arbetsgivaren som samhället. Här bör också nämnas att produktiv aktivitet och den gemenskap som en arbetsplats kan tillföra utgör för de flesta i sig viktiga välfärdskomponenter. En annan faktor som utgör en del av bilden i en diskussion om arbetshandikapp är arbetsmarknadsläget - eller mer specifikt efterfrågan på arbetskraft. Efterfrågan på arbetskraft vid ett givet tillfälle påverkar möjligheterna att skaffa och behålla arbete för såväl den arbetshandikappade som andra arbetssökande.

Samtidigt avgörs samhällets produktionsmöjligheter på längre sikt av antalet

personer som står till arbetsmarknadens förfogande. Av detta följer bl.a. betydelsen på sikt av att med hjälp av aktiva åtgärder ge människor med mindre allvarliga handikapp möjligheter att arbeta. Detta följer i sin tur av att en förtidspensionering sällan avslutas med återgång till arbete. Vad som också är viktigt att hålla i minnet är att arbetsmarknadsläget kan fiuktuera på kort sikt. Därför borde normalt inte komma arbetsmarknadsläget i fråga vid

146 samhällsekonomiskt: aspekter

om permanent förtidspensionering av människor med arbetshanöverväganden dikapp - utan det är själva handikappet som bör vara avgörande. Sammanfattningsvis är arbetsmarknadsåtgärder som syftar till att bevara och förbättra människors arbetskapacitet allmänt sett att föredra handikappade framför förtidspensionering. Detta synsätt stämmer också väl med en strävan att behålla samhällets produktionspotential och välfärd på en hög nivå.

7.2.2 Ålder som handikapp

Allteftersom människan åldras utgör ålder så småningom ett arbetshandikapp i förhållande till vissa specifika arbetsmiljöer. Gränsen för ålderspension sätts med hänsyn till bl.a. detta. Med stigande ålder kan emellertid arbetsförmågan försämras i förhållande till en mycket specifik arbetsmiljö utan att det är frågan om en förändring i hälsan eller en skada. Som självklara exempel på det sistnämnda är det vanligt att ta upp balettdansörer, idrottsmän m.fl. Flygpiloter utgör ett exempel på en yrkesgrupp som tvingas lämna en viss arbetsuppgift vid en förhållandevis låg ålder på grund av en förmodad inverkan av ålder på arbetets utförande. Ytterligare ett exempel utgörs av den äldre ackordsarbetaren som kan finna det svårt att hålla samma tempo som de yngre i arbetslaget eller tjänstemannen som finner det svårt att orka med de yngre kollegornas takt. I samtliga dessa fall sker med stigande ålder en nedsättning i förmågan att göra en viss prestation relativt till vad som krävs eller är vanligt för det specifika yrket. Dessa exempel antyder att även om arbetsförmågan inte är tillräcklig för en viss arbetsmiljö kan den fortfarande vara fullt tillräcklig för en annan. Exemplen ovan belyser den rätt så vanliga företeelsen att förmågan inom ett specifikt yrke kan nå en topp före - och ibland långt före - den normala åldern för ålderspension. Det finns emellertid inget som talar för att tidpunkten för att helt pensionera sig från arbetslivet borde regleras särskilt för grupper som skiljer sig från andra enbart med hänsyn till att topprestationsåldern infaller före vad som är normalt. Med andra ord har inte denna omständighet menas med nedsatt funktions- eller något att göra med vad som normalt för vissa arbetsförmåga. Däremot är det naturligtvis ett möjligt argument att verka för att det upprättas särskilda kompletterande yrkesgrupper pensionsavtal där gruppmedlemmarna i fråga skulle bidra med egna avgifter till en särskild tilläggs- eller avtalspensionskonstruktion. För de som är äldre kan sviktande hälsa yttra sig som en oförmåga att orka med det man tidigare kunde klara av. Till följd av detta finns ett incitament att reducera arbetstiden. En individ som befinner sig i denna situation kan i reducera sin arbetstid från praktiken antingen med eller utan kompensation socialförsäkringen. I ett fall kan exempelvis en individ bestämma sig för att reducera sin arbetstid på grund av svårigheter med sin hälsa och sålunda ta de ekonomiska konsekvenserna, dvs. utan att få rätten till förtidspension prövad. En annan individ - med ungefär motsvarande hälsoproblem och ålder men med kanske en annan yrkestillhörighet, en annan trivsel på arbetsplatsen eller en annan inställning till arbete m.m. - kan emellertid utnyttja möjligheten betonar bl.a. att få rätten till förtidspension prövad. Denna omständighet betydelsen ur rättvisesynpunkt av att det ställs höga krav på rehabiliteringsak-

SOU 1989: 101 Samhällsekønomiska 147 aspekter

tivitet före en prövning om rätten till partiell - eller full - förtidspensionering. Sammanfattningsvis utgör ålder i sig inte ett arbetshandikapp. I stället är det först när man med stigande ålder erfar en så pass stor förändring i hälsan att denna medför en tillräckligt stor funktionsnedsättning och begränsning av arbetsförmågan som ett arbetshandikapp kan anses föreligga. Det ñnns såväl mänskliga som ekonomiska skäl som talar för en återhållsam inställning till förtidspensionering. Samtidigt bör här betonas att en mer restriktiv inställning till förtidspensionering av människor med potentiella arbetshandikapp förutsätter att alla rimliga åtgärder vidtas för att hjälpa individer att behålla eller om nödvändigt finna - produktivt arbete. Ett sådant synsätt förutsätter i sin tur att rehabiliteringsbehov konstateras tidigt och att väl awägda aktiviteter sätts in utan onödiga dröjsmål. Det är också det synsätt som har uttryckts i de utredningar som nämnts ovan. De yrkesmässiga rehabiliteringsinsatserna borde sålunda bl.a. vara inriktade på att skapa rörlighet mellan arbetsuppgifter och arbetsgivare med hänsyn till att arbetshandikapp - förutom de som kan sammanhänga med stigande ålder - ofta är relaterade till en viss arbetsmiljö. Förtidspensionering borde sålunda komma i fråga enbart för dem vars arbetshandikapp är så allvarliga att de inte har rimliga chanser till meningsfull sysselsättning någonstans på arbetsmarknaden.

7.3 En överblick över mekanismer

några viktigare

som bakom

ligger pensionsbeslutet

Övergången från en aktiv status i arbetskraften till en pensionsstatus avgörs

i första hand av vad som är möjligt inom ramen för gällande lagar och avtal. Processen som leder fram till pensionering avgörs av många samverkande faktorer. Detta kan belysas med hjälp av en schematisk beskrivning. De viktigaste faktorerna är följande: i. individens nuvarande och förväntade löneutveckling ii. individens förväntade pensionsförmåner iii. individens nuvarande och förväntade hälsotillstånd och arbetsförmåga iv. individens lust att arbeta v. individens nuvarande och förväntade bidrag till produktivitet på arbetsplatsen I det följande beskrivs schematiskt hur dessa faktorer förhåller sig till varandra under livscykeln. Två centrala faktorer är utvecklingen av arbetslusten och hälsan. Båda dessa faktorer är betydelsefulla var för sig - men är delvis också relaterade till varandra. För att förstå detta kan man jämföra en yngre handikappad individ med stor arbetslust med en äldre människa med en sviktande hälsa och ökande lust att lämna arbetslivet. Dessa två faktorer, ohälsa och arbetsolust, kan antas stiga med åldern. Självfallet innebär sjukdomar och skador som leder till kraftiga nedsättningar i arbetsförmågan att faktorerna ökar starkt i betydelse när dessa inträffar. En annan central faktor i bilden är individens reallöneutveckling och dess förhållande till hans insats på arbetet, vad som kan betecknas som produk-

148 samhällsekonomiskt: SOU 1989: 101 aspekter

tivitet. Det är tänkbart att löneutvecklingen inte alltid överensstämmer med produktivitetsutvecklingen. Detta beror bl.a. på att lönen ofta är relativt fast behöver kan i och inte nödvändigtvis följa arbetsprestationen. Utvecklingen praktiken vara varken till för- eller nackdel för individen och arbetsgivaren. Schematiskt kan dessa skillnader antas normalt inträda inom olika åldersfaser. Individuella awikelser från denna schematiska bild kan naturligtvis vara stora. skillnaden mellan en schematisk - Den huvudsakliga livscykelprofil grundad på en situation med noll realtillväxt - och verkligheten är att i verkligheten sker en ständig förskjutning av livslöneprofilen uppåt eller nedåt med positiv resp. negativ realtillväxt. Naturligtvis varierar profilens faktiska utseende mellan olika yrkesgrupper m.m. Skillnader av denna art är emellertid inte väsentliga för de principiella överväganden som här görs. För att förenkla framställningen uppdelas livscykelsförloppet i fyra faser. Faserna skiljer sig från varandra i och med att betydelsen av, och sålunda förhållandet mellan, de olika faktorer som bestämmer övergången till pensionering från arbetslivet skiftar.

De tidigare faserna i livscykelsproñlen Den första fasen består av en arbetstagares inledande period på arbetsmarknaden. I början av arbetskarriären stiger reallönen vanligtvis under ett antal år. Under denna inledande fas i arbetslivet - vars längd kan variera avsevärt mellan olika karriärval - är det inte ovanligt att värdet av individens arbetsinsats till sin arbetsgivare, dvs. produktiviteten, understiger vad som betalas ut i lön. En viktig förklaring till det är att denna fas kännetecknas av en sorts inskolning och uppbyggnad av arbetsplatsspecifik kunskap och kompetens. Med andra 0rd kännetecknas denna period av investeringar i individens potential, dvs. det som kallas för investeringar i humankapital. Den kunskap och kompetens som byggs upp under denna fas bidrar till att höja individens framoch därmed hans ekonomiska Individens hälsa tida arbetskapacitet möjligheter. är vanligtvis god inom detta åldersintervall. Under denna borde pensionering från arbetslivet sålunda förekomma enbart på grund av påtagliga hälsomässiga skäl. Den andra fasen i livscykelsförloppet kännetecknas av en period med en svagt stigande lön. Ofta kan man redan ha mer eller mindre uppnått topplön för arbetsuppgiften. Det är möjligt att värdet av individens insats för arbetsgivaren under några år t.o.m. kan överstiga individens ersättning från arbetsgivaren. Investeringar i bättre maskiner och utrustning, förbättrade arbetsformer och ökad individuell skicklighet kan göra en given arbetsinsats i tid mer produktiv. Där sådana förutsättningar finns kan arbetstagare sålunda se fram mot reallöneförbättringar även under denna fas. För de flesta har de mest betydande investeringarna i yrkes- eller företagsspecifikt kunnande och kompetens ägt rum under denna fas. För vissa yrken kan de t.o.m. ha upphört. Individens hälsotillstånd är för de allra flesta fortfarande gott under denna fas. Som i den första livscykelsfasen torde förtidspensionering sammanhänga uteslutande med förekomsten av svåra sjukdomstillstånd och skador.

SOU 1989: 101 samhällsekonomiskt: 149 aspekter

De senare faserna i Iivscykelsproñlen En tredje fas inträffar vanligtvis efter 50 års ålder. I extremfallet då allmänna produktivitetsökningar uteblir på en arbetsplats kan den äldre arbetstagaren t.0.m. erfara en försämrad reallöneutveckling. Det är emellertid på lång sikt mer normalt med produktivitetstillväxt. Inom ramen för den schematiska beskrivning som här görs innebär detta att den äldre arbetskraften skulle få en mindre del av det nya löneutrymme som skapas av produktivitetstillväxt. Med stigande ålder kan denna effekt bli allt mer påtaglig inom vissa yrken. Någonstans inom åldersintervallet 50-59 är det t.0.m. möjligt att individens lön blir för hög sedd i förhållande till hans bidrag till produktionen. Minskad produktivitet kan härröra från ett flertal omständigheter. För den som arbetar på ackord kan det bero på att man inte orkar med lika mycket som de yngre. För tjänstemän kan det bero på svårigheter att hinna med utvecklingen. För denna åldersgrupp kan satsningar på förnyande utbildning, träning m.m. vara förhållandevis små eller till och med obefintliga, vilket i många fall kan vara en förklaring till varför en individs produktivitet kan avta. Trots att det är självklart att satsningar på den äldre arbetskraftens kompetens är önskvärd för både individen och arbetsgivaren, är företeelsen inte desto mindre vanlig. Den utgör också en av förklaringarna till att människors möjligheter att stanna kvar längre i arbetslivet försämras. Det är mycket som tyder på - inte minst i diskussioner om arbetsrelaterade sjukdomar och skador - att det även i detta sammanhang behövs en mer flexibel syn på utvecklingen av de individuella möjligheterna på arbetsplatsen. Ju större gapet är mellan arbetstagarens bidrag till produktionen och hans lön, desto större är emellertid incitamentet för arbetsgivaren att aktivt medverka till att individen avgår. En pension kan betraktas som en smidig avgångsform för båda parter. Detta är också en av förklaringarna till att avtalspensioner ibland upprättas för att underlätta och t.0.m. uppmuntra en tidigare avgång från arbetsmarknaden än vad som normalt är möjligt - t.ex. utan att den berättigade nödvändigtvis har uppfyllt villkoren för rätt till ålderspension från socialförsäkringen. Uppgifter om utformningen och utnyttjandet av avtalspensioner i USA. där denna konstruktion är vanligare än i Sverige, tyder på en tendens för sådana förmåner att bli tillgängliga från ca 55 års ålder och öka i värde vid uppskjuten pensionering mot 60 års ålder - för att sedan minska i värde. Med en avtalspension av denna typ kan det vara mest fördelaktigt för individen att pensionera sig från sin aktuella arbetsplats då avtalspensionens värde är som högst. Dock kan beslutet vara beroende också av individens förväntade framtida löneutveckling, hälsa och arbetslust. Om alternativet finns kan individen välja mellan att kombinera denna avtalspension med en lön från ett annat arbete eller - om villkoren i övrigt är uppfyllda - att ålderspensionera sig fullt ut genom att utnyttja rätten till förtida uttag av ålderspension. Denna konstruktion är emellertid relativt ovanlig i Sverige. I stället har personer inom åldersgruppen 55-65 år historiskt sett pensionerats från arbetsmarknaden med förtidspension och - efter fyllda 60 år - delpension eller förtida uttag från den allmänna pensioneringen. I fall där individens hälsotillstånd är betydligt sämre än vad som är normalt

150 samhällsekonomiska aspekter SOU 1989: 101

för åldersgruppen kan det ändå vara flera av de andra faktorerna som tillsammans leder till ett beslut om att få rätten till förtidspension prövad. Ju mindre de andra faktorerna bidrar till att hålla kvar individen i arbetslivet desto större år möjligheten att det är ett allmänt försämrat hälsotillstånd som är den faktor som tippar vågen mot ett beslut om att ansöka om förtidspension. Den fjärde fasen i den schematiska bild som presenteras här inträffar vid 60 års ålder. Fr.o.m. denna ålder utökas möjligheterna för den enskilde att själv avgöra tidpunkten för pensionering med ersättning från socialförsäkringen. Fr.o.m. 60 års ålder kan han utnyttja såväl rätten till förtida eller uppskjutet som möjligheten att delvis lämna förvärvsarbetet med en pensionsuttag delpension. Beslutet att helt eller delvis pensionera sig före 65 års ålder eller att av ålderspension till efter 65 år beror naturligtvis på uppskjuta uttaget individuella faktorer. Individens förväntade Iöneutveckling är en viktig faktor i detta sammanhang. Här kommer också vanligtvis hälsan och arbetslusten att spela en mer framträdande roll än vid yngre åldrar. Med de nuvarande reglerna för förtidspension kan också arbetslöshet vara ett tillräckligt villkor för förtidspensionering av personer som fyllt 60 år. Den sistnämnda möjligheten ger också arbetsgivare ett incitament att friställa arbetskraft vars produktivitet klart understiger dess kostnad. Valet av tidpunkten för ålderspensionering är för ett flertal yrkesgrupper för en individ att stanna kvar begränsat av avtal. Dessa kan göra det omöjligt på en arbetsplats efter en viss ålder - vanligtvis 65 år - även om individen skulle vilja göra det. Möjligheterna att stanna kvar men trappa ned arbetstiden, byta arbetsuppgifter eller eventuellt t.o.m. byta arbete finns sålunda inte för många.

7.4 från arbetskraften och dess

Förtidspensionering

kostnader

7.4.1 av sedan början av Utvecklingen förtidspensioneringen

1970-talet

Antalet nybeviljade förtidspensioner har, som beskrivits i kapitel 4, ökat under en lång rad av år både och i förhållande till den totala befolkningen.

absolut

Tabell 7.2 Antal nybeviljade fdrtidspensioner och sjukbidrag i åldrarna 16-64 år. Uttryckt per 1 000 inskrivna försäkrade exkl. personer med förtidspension och sjukbidrag i december året före. Genomsnitt

Period

Samhällsekonomiska 151 aspekter

Som framgår av tabell 4.6 i kapitel 4 har antalet nybeviljade förtidspensioner i alla åldersgrupper utom åldersgruppen 16-29 år ökat sedan början av 1970-talet. Det år framför allt antalet kvinnliga förtidspensionärer som har stigit, vilket framgår här av tabell 7.2. Den som har fyllt 60 år kan få förtidspension om han har blivit utförsäkrad från en erkänd arbetslöshetskassa och kan förväntas förbli arbetslös. På samma sätt har den rätt till förtidspension som har fått kontant arbetsmarknadsstöd i 450 dagar eller som inte längre kan få sådant stöd. Som anges i tabell 7.3 har det sedan år 1982 skett en kraftig ökning av antalet personer som erhållit förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Sålunda skulle antalet personer som beviljats förtidspension av rent medicinska ha minskat avsevärt. anledningar Denna utveckling tyder snarare på att man inte kan dra en klar gräns mellan arbetsmarknadsfall och medicinska fall. Det är emellertid att en troligt kanske betydande - del av de fall som tidigare rubricerats som medicinska fall hade varit s.k. arbetsmarknadsfall med dagens användning av regelsystemet. Mest anmärkningsvärd är den stadiga ökning av antalet nybeviljade pensioner som sedan början av 1970-talet har skett i åldersgrupperna 30-49 och 50-59 år. Frekvensen per tusen personer var för åldersgruppen 30-49 år omkring 3,2 under första hälften av 1970-talet och ligger nära 5,0 för åren 1987-1988. Frekvensen per tusen för åldersgruppen 50-59 år var i genomsnitt 15,5 under första hälften av 1970-talet. För åren 1987-1988 ligger den på 25,6. Tabell 7.3 Nybeviljade törtidspensioner for Totalt och 60-64-åringar. arbetsmarknadsfall

År Totalt Därav av arbetsmarknadsskäl

1971 16 774 . 1972 19 978 l 147 1973 19 808 1 617 1974 17 926 1 675 1975 17 058 1 412 1976 18 322 1 458 1977 17 940 1 688 1978 17 114 2 050 1979 16 501 2 602 1980 17 767 3 604

1981 16 995 3 464 1982 16 258 3 690 1983 18 170 5 484 1984 21 158 9 124 1985 23 766 10 663 1986 21 389 7 502 1987 20 478 5 904 1988 20 653 5 424

Källa: RFV.

Sjukbidrag förekommer i rätt hög utsträckning i dessa åldersgrupper, vilket framgår av tabell 7.4 som visar åldersfördelningen av nybeviljade fall mellan förtidspension och sjukbidrag för år 1986.

152 samhällsekonomiska aspekter SOU 1989: 101

Tabell 7.4 Antalet förtidspensioner och sjukbidrag fördelat efter nybeviljade åldersklasser år 1986

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering - en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Av tabellen att sjukbidrag utgår till över 50 % av samtliga fall i åldersframgår mellan 16-19 och 50-54 år. Sjukbidrag minskar kraftigt i relativ grupperna betydelse för åldersgruppen 55-59 år och används knappast alls för personer i åldersgruppen 60-64 år. Sjukbidrag ger samma förmåner som förtidspensioav arbetsförmågan inte nen, men är tidsbegränsat. Det utgår när nedsättningen väntas vara bestående. I princip innebär detta att merparten av de personer inom de yngre åldersgrupperna som erhåller någon förmån från förtidspensionebedöms ha en inte bestående av sin arbetsförmåga. I ringen nedsättning flertalet fall utges alltså denna förmån i form av sjukbidrag. Trots det övergår i stort sett samtliga så småningom till förtidspension (jfr RFV redovisar tabell i 1989:12, B:1, sid. 226). Detta förhållande tyder på att sjukbidrag praktiken inte används som den tillfälliga pensionsform den är avsedd att vara. ökningar i antalet nybeviljade sjukbidrag och förtidspensioner i de yngre åldrarna ger ackumulativa ökningar i antalet förtidspensioner hela vägen upp i åldersskalan, eftersom det inte förekommer motsvarande minskningar i de högre åldrarna. Tabell 7.5 visar utvecklingen av det totala antalet sjukbidrag och förtidspensioner sedan mitten av 1970-talet. Tabell 7.5 Antalet sjukbidrag och förtidspensioner åren 1976-1988

År 1976 1980 1985 1986 1987 1988

245 574 291 398 322 666 328 488 336 504 346 931

Källa: RFV.

Antalet personer med nybeviljad förtidspension eller sjukbidrag har under år överstigit det antal som av olika anledningar övergått till annan många status, i de allra flesta fallen till ålderspension. Detta har lett till en ökning i antalet förtidspensioner och sjukbidrag, som under perioden 1976-1988 har uppgått till i genomsnitt drygt 8 000 per år.

SOU 1989: 101 samhällsekonomiska aspekter 153

Denna snabba ökning av antalet förtidspensioner och sjukbidrag har bidragit till att diskussionen om rehabiliteringsverksamheten intensifierats under senare år. För närvarande avslutas ungefär en tredjedel av samtliga långtidssjukskrivningar med förtidspensionering - eller sjukbidrag. Enligt de tidigare nämnda utredningar som har studerat problemet finns det god anledning att tro att ökningen i antalet förtidspensioneringar borde kunna hejdas med hjälp av mer aktiva satsningar på både förebyggande och rehabiliterande åtgärder.

7.4.2 Produktionsbortfall till av

följd förtidspensionering

Under år 1988 betalades ut ca 23 miljarder kronor i förtidspensioner och sjukbidrag. Dessa transfereringar går huvudsakligen till människor som har haft ett förvärvsarbete men som på grund av allvarliga sjukdomar och skador samt bland de äldre brist på sysselsättningsmöjligheter - har behövt lämna arbetsmarknaden. Bakom dessa fall finns ofta arbetsrelaterade sjukdomar och skador samt andra omständigheter som i ett tidigare skede kanske hade gått att förebygga eller på något sätt förhindra med aktiva rehabiliteringsåtgärder. Som framgår av riksförsäkringsverkets studie Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering - en Systemanalys (RFV Redovisat 1989:12) sker rehabilitering med en relativt låg frekvens under de första nio månaderna i långa sjukfall. Studien visar bl.a. att rehabilitering hade påbörjats i enbart 7-8 % av fallen inom 90 dagar, i 17-18 % av fallen inom ett halvår och i 29 % av fallen som pågått nio månader. Samma studie visar att det också dröjer länge innan försäkringskassan tar initiativ i rehabiliterande syfte. I sjukfall som hade pågått i ca ett halvår hade försäkringskassan tagit kontakt i rehabiliteringssyfte i enbart hälften av fallen. Samtidigt är de flesta som arbetar med rehabilitering överens om att ju tidigare rehabilitering sätts in i ett sjukfall desto större är sannolikheten att uppnå ett framgångsrikt resultat. För närvarande förtidspensioneras mer än 50 000 personer om året. Dessa personer kommer sålunda inte längre att bidra till samhällets produktion med sina arbetsinsatser. Detta bortfall av produktion och därmed inkomster för nationen utgör en kostnad eller förlust för samhället. Kostnaden uppstår i form av utebliven konsumtion, inte enbart för de pensionerade, utan för hela samhället. Iden ovan citerade undersökningen genomförd av riksförsäkringsverket gjordes bl.a. beräkningar av den samhällsekonomiska kostnaden för nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag under enbart ett år - 1986. Den skattade kostnaden består av inkomstbortfallet under de pensionerades återstående tid till ålderspension. Syftet med att ta fram dessa beräkningar var att ge en ungefärlig uppfattning av storleksordningen på de potentiella välfärdsvinster en effektivisering av samhällets medicinska, sociala och yrkesinriktade rehabiliteringsinsatser kan ge. I tabell 7.6 redovisas det skattade produktionsbortfallet för samtliga personer som erhöll sjukbidrag eller förtidspension under år 1986. Hänsyn har där tagits även till dödsrisker och sannolikheten av återgång i arbete. Skattningarna är baserade på genomsnittliga löner år 1986 (inkl. påslag för Iönebikostnader) för olika åldersgrupper och borde sålunda återspegla faktiska förhållanden rätt så väl. Skattningar har gjorts även för olika antaganden om diskonteringssatsen.

154 Samhällsekonomiska aspekter

För att skilja mellan kostnader enligt typ av beslut gjordes också särskilda beräkningar för sjukbidrag och förtidspension. Med en antagen diskonteringssats av 0 % uppgår det totala inkomstbortfallet (nuvärdet av framtida produktion) i samband med nybeviljade sjukbidrag och år 1986 till 47,9 miljarder kronor. Vid en diskonteringssats om förtidspension 2,5 % är inkomstbortfallet 39,4 miljarder kronor. Varje ny årskull av nybeviljade förtidspensioner under större delen av 1980-talet har skapat ytterligare ett framtida produktionsbortfall av ungefär samma storleksordning. Här kan påpekas att nybeviljade förtidspensioner på grund av rent arbetsmarknadsmässiga skäl har enbart ringa betydelse i detta sammanhang. Av samma studie framgår att inkomstbortfallet var 2,3 resp. 2,2 miljarder kronor vid en diskoteringssats om O % resp. 2,5 % för nybeviljade förtidspensioner på grund av arbetsmarknadsskäl (som i antal uppgick till 7 502 år 1986). Den relativt sett ringa betydelsen av de förtidspensioner som beviljats av arbetsmarknadsskäl beror på att mottagarna hade enbart ett litet antal år kvar till ålderspension. Av samtliga sjukbidrag och förtidspensioner som nybeviljades år 1986 gick 43 %, dvs. 21 385, till personer mellan 60 och 64 års ålder. Av dessa erhöll 21 195 förtidspension och återstående 190 sjukbidrag. Med andra 0rd tillerkändes i stort sett samtliga de drygt 14 000 sjukbidrag som beviljades år 1986 personer under 60 års ålder. Denna åldersprofil återspeglas också i de skattade värdena för produktionsbortfallet; detta är högre ju yngre mottagarna är. Även valet av diskonteringssats spelar av samma anledning en roll vid bestämmandet av inkomstbortfallet. En högre diskontering av framtida resurser för de - som i

ger ett större utslag för beräkningarna yngre åldersgrupperna

tabellen är de som får sjukbidrag. Tabell 7.6 Produktionsbortfall som följd av nybeviljade sjukbidrag eller förtidspensioner år 1986. Miljarder kronor i 1986 års priser

Förmån Antal fall Diskonteringssats 0 % 2,5 % 4 %

Förtidspenslon

sjukbidrag

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och fönidspensionering - en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

SOU 1989: 101 Samhällsekonomiska aspekter 155

Det är naturligtvis så, att många förtidspensioneringar år oundvikliga av olika skäl. Likväl finns det anledning att tro att ett stort antal hade kunnat undvikas med mer aktiva förebyggande och rehabiliterande insatser. I samband med en diskussion om möjligheterna att förebygga förtidspensionering genom aktiva rehabiliteringsinsatser är det viktigt att se hur såväl förtidspensioner som produktionsbortfall för dessa fördelar sig mellan olika medicinska diagnoser. De kalkyler som här redovisas har också hämtats ur riksförsäkringsverkets nyssnämnda undersökning. Det bör observeras att pensioner som erhållits av arbetsmarknadsskájl utelämnats i kalkylerna. Resultaten återges i tabell 7.7. Fördelningen av produktionsbortfallet mellan olika diagnoser återspeglar förutom diagnosfördelningen även åldersfördelningen av sjukdomarna. Av tabell 7.7 framgår att två sjukdomskategorier står för de största andelarna av produktionsbortfallet. Dessa är mentala rubbningar och muskuloskeletala sjukdomar (dvs. sjukdomar i muskler, skelett och bindväv). Här kan också anmärkas att produktionsbortfallet i samband med sjukdomar i cirkulationsorganen ger upphov till ett lågt produktionsbortfall i förhållande till sjukdomarnas relativa frekvens på grund av att problem av denna art vanligtvis framträder först i högre åldrar. Muskuloskeletala sjukdomar står för 43 % av det totala produktionsbortfallet för kvinnor och 29 % för män. För båda könen tillsammans utgör denna diagnoskategori nästan 35 % av det totala produktionsbortfallet i samband med 1986 års nybeviljade och - eller ca 13 förtidspensioner sjukbidrag miljarder kronor (med 2,5 % diskontering). mentala Diagnosgruppen rubbningar utgör ytterligare drygt 31 % - eller 11,6 miljarder kronor. Av riksförsäkringsverkets undersökning framgår att muskuloskeletala sjukdomar har mer än fördubblats i relativ betydelse för kvinnor och nästan fördubblats för män sedan år 1966. Vidare återges i tabell 7.8 den i den nämnda undersökningen beräknade samhällsekonomiska intäkten, i form av minskat för en produktionsbortfall genomsnittlig person inom de olika åldersintervallen. Här bör man hålla i minnet att bortfallet de relativa löneskillnader återspeglar som finns i fråga om förvärvsinkomst mellan män och kvinnor, vilka delvis är en följd av olika frekvenser av hel- och deltidsarbete mellan könen och inom de olika åldersgrupperna. Den samhällsekonomiska intäkt i form av lägre produktionsbortfall som kan erhållas i samband med en effektivare rehabilitering, och sålunda mindre förtidspensionering, är beroende av ålder, kön och typ av förmån (hel eller partiell). Den genomsnittliga kostnaden per individ, beräknad med hänsyn till samtliga förmånstagare (och förmånstyper) i alla åldersgrupper, var, som framgår av tabell 7.8, 790 000 kr. år 1986. Det är sålunda med detta belopp ett genomsnittligt åtgärdspaket för rehabiliteringsinsatser skall jämföras.

156 samhällsekonomiskt: aspekter SOU 1989: 101

Tabell 7.7 Produktionsbortfall för sjukbidrag och fdrtidspensioner beviljade år 1986 fördelat efter sjukdomskategori och kön. Miljoner kronor och 1986 års priser

Sjukdomskategori Kvin. Kvin. Män Män M-K M-K % % %

1 Infektion, 89,5 0,6 138,0 0,6 227,5 0,6 parasitära 2 Tumörer 481,0 3,3 497,0 2,2 978,0 2,6 3 Endokrina, 343,0 2,4 496,0 2,2 839,0 2,3 nutrition 4 Blodbild org, 14,3 0,1 20,7 0,1 35,0 0,1 blodet 5 Mentala rubb- 4020,1 27,8 7570,0 33,3 11590,0 31,2 ningar 6 Nervsystemet, 882,0 6,1 1380,0 6,1 2262,0 6,1 sinnesorg 7 Cirkulations- 766,0 5,3 2990,0 13,2 3756,0 10,1 organen 8 Andnings- 382,0 2,6 763,0 3,4 1145,0 3,1 organen 9 Matsmältnings- 192,0 1,3 332,0 1,5 524,0 1,4 organen 10 Uro-genital- 61,5 0,4 70,7 0,3 132,2 0,4 organen - - - - - - 11 Kompl grav förlossningar 12 Huden, 177,0 1,2 185,0 0,8 362,0 1,0 underhuden 13 Muskler, 6220,0 43,0 6600,0 29,1 12820,0 34,5 skelett, bindväv 14 Medfödda miss- 233,0 1,6 376,0 1,7 609,0 1,6 bildningar 15 Perinatal 3,4 0,0 9,6 0,0 13,0 0,0 sjuklighet 16 Symtom och 255,8 1,7 303,1 1,4 558,9 1,5 oprec diagnos 17 Skador 351,0 2,4 982,0 4,3 1333,0 3,6 (yttre våld och förgiftning)

Totalt 14471,5 100,0 22713,1100,0 37184,5 100,0

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering - en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Tabell 7.8 Samhällsekonomisk intäkt i form av minskat produktionsbortfall vid en minskning av nybeviljade förtidspensions- och sjukhidragsförmåner. Belopp per genomsnittlig individ i resp. åldersgrupp. Miljoner kronor och 1986 års priser

Åldersintervall 16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64

2,68 2,38 2,19 2,09 1,87 1,51 1,36 1,07 0,63 0,28

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och fönidspensionering - en systemanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Om det vore möjligt att med hjälp av mer aktiva åtgärder förebygga 5 000 genomsnittliga förtidspcnsioneringar under enbart ett år, dvs. ca 10 % av

SOU 1989101 samhällsekonomiskt: 157 aspekter

dem som för närvarande årligen beviljas förtidspension, skulle samhället kunna årligen tjäna ca 4 miljarder kronor i 1986 års penningvärde. Statsfinansiellt skulle detta enligt riksförsäkringsverkets kalkyler innebära en årlig förbättring i 1986 års penningvärde som motsvarar de uteblivna pensionsutbetalningarna plus högre skatteintäkter, vilket i mycket grova tal kan röra sig om ca 2 miljarder kronor. Avslutningsvis bör tilläggas att en fullständig kalkyl av den samhällsekonomiska vinsten av en förbättrad rehabiliteringsverksamhet måste ta hänsyn också till effekterna .på sjukskrivning samt den icke materiella välfärdsvinst som en mer framgångsrik rehabilitering kan ge. Den icke materiella välfärdsvinsten består av den välfärdsförbättring som en bättre funktionsförmåga och ett förbättrat allmänt hälsotillstånd ger upphov till för individen.

7.5 bland de

Sysselsättning

äldre

För närvarande tyder prognoserna för den demografiska det utvecklingen närmaste halvseklet framöver på en svag tillväxt i antalet personer i arbetsföra åldrar fram till sekelskiftet och därefter en svag minskning, vilket framgår av tabell 7.9. Tabell 7.9 Genomsnittlig årlig tillväxt i antalet personer inom åldersgruppen 20-64 år. Procent

1989- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015- 2020- 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

0.5 0,3 0,1 -0,2 -0.3 0,0 0,0

Källa: SCB:s befolkningsprognos.

På lång sikt är den ekonomiska tillväxten bestämd av tillgången på och av arbetskraft samt produktivitetsutvecklingen. användningen Mot bakgrund av den bild som redovisas i tabell 7.9 kommer utvecklingen av de äldres utbud av arbetskraft att öka i betydelse i framtiden. I detta avsnitt redogörs för utvecklingen av den äldre arbetskraften under senare år. Tabell 7.10 visar antalet personer i åldersgruppen 60-64 år samt i vilken utsträckning individer i denna grupp är aktiva och i vilken utsträckning de tillhör olika pensionärskategorier. Antalet personer i gruppen har minskat under 1980-talet och förväntas minska avsevärt mer fram till slutet av seklet. Sedan år 1976 har antalet personer i åldern 60-64 år utan ATP-poäng minskat från ca 125 000 till 58 000. Samtidigt har antalet personer som är aktiva men inte uppbär pension av något slag minskat från uppemot 250 000 år 1976 (ca 52 % av hela åldersgruppen) till ca 203 000 (ca 46 % av hela åldersgruppen) år 1988. Bland pensionerna är det förtidspension som helt dominerar. En anledning till det är att många har erhållit denna pensionsform innan de fyllde 60 år. Av pensionsformerna är förtida uttag av ålderspension minst frekvent. Anledningen till det torde vara att denna förmånstyp är ekonomiskt minst fördelaktig.

158 Sanihällsekønomiska SOU 1989: 101 aspekter

Tabell 7.10 Överblick över sysselsättningsstatus för personer i åldern 60-64 år, åren 1976-1988

År Antal i Därav med: befolk- Förtids- Förtida Delpen- Personer Aktiva perningen pension uttag sion utan pen- soner med 60-64 sions- pensionspoäng år poäng och utan pension av något slag

(1/1)

(1/7) 1988 439 505 141 103 13 345 38 472 58 000 202 571

Källa: RFV.

Tabell 7.11 har konstruerats för att visa antalet nybeviljade förtids- och delpensioner inom åldersgruppen 60-64 år. Som framgår av tabellen beviljades fier delpensioner än förtidspensioner under perioden 1977-1979. Den 1 januari 1981 sänktes kompensationsgraden inom delpensioneringen från 65 till 50 %. Uppgången år 1980 återspeglar detta. Den 1 juli 1987 höjdes kompentill 65 %. Som synes i tabellen ger även höjningen ett sationsgraden återigen utslag, och denna gång i form av en ökning av antalet nybeviljade delpensioner. Trots att nivån på antalet delpensioner är lägre år 1988 än under 1970-talet är skillnaden uttryckt i procent av de som kunde erhålla delpension (dvs. när hänsyn tagits till personer med förtidspension, förtida uttag samt personer utan pensionspoäng) inte stor. Under åren 1977-1979 låg kvoten omkring 8,5-8,8 % och år 1988 var den 6,9 %. Under perioden då kompensationsgraden var lägre sjönk kvoten gradvis t.o.m. år 1986 då den nådde 3,9 %. Utvecklingen under perioden påvisar betydelsen av kompensationsgraden för utnyttjandet av förmånen. Utvecklingen av de äldres deltagande i arbetskraften har kännetecknats av två starka trender under åtminstone de senaste två decennierna. Den ena är att allt färre män över 60 år har stannat kvar i arbetslivet. Trenden är särskilt stark för 65-67-åringar och visar bl.a. effekten av sänkningen år 1976 av den allmänna Den andra är en tendens för det relativa arpensionsåldern. betskraftstalet för kvinnor mellan 60 och 64 år att öka. Arbetskraftstalet för kvinnor i åldern 65-67 år har emellertid sjunkit. Tabell 7.12 visar det relativa arbetskraftstalet för några år från år 1968.

SOU 1989: 101 samhällsekonomiskt: 159 aspekter

Tabell 7.11 Antalet nybeviliade fártids- och delpensioner till inom personer åldersgruppen 60-64 år, åren 1976-1988

Förtidspension Delpension

Anm. Uppgiften för delpension år 1987 avser den 1 juli 1987. Källa: RFV.

Tabell 7.12 Relativt: arbetskraftstal för de äldre i arbetskraften

Ålder och kön Män Kvinnor Båda könen 55-59 60-64 65-67 55-59 60-64 65-67 55-59 60-64 65-67

ä 93,6 83,7 55,8 49,3 35,8 19,6 71,4 59,0 36,7

km;

88,1 68,9 16,7 66,6 38,9 8.3 77,3 53,5 12,2

w

85,9 64,1 15,8 79,6 50.5 8,7 82,7 57,1 12.1

Källa: Statistiska centralbyrån. AKU.

Uppgifterna i tabell 7.12 räcker inte till för att ge en uppfattning om den äldre arbetskraftens känslighet för förändringar i efterfrågan på arbetskraft. Ett sätt att bilda sig en uppfattning om detta är att studera av arutvecklingen betslöshetstalet för de äldre jämfört med det för den totala arbetskraften. Uppgifter om arbetslöshetstalet presenteras i tabell 7.13. Av denna framgår att det relativa arbetslöshetstalet är normalt med en lågt för 55-59-åringar tendens att först öka och sedan minska under 1980-talet tillsammans med arbetslöshetstalet för den totala arbetskraften. Arbetslöshetstalet för gruppen 60-64-åringar är allmänt högre än för den totala arbetskraften och uppvisar en avsevärt större känslighet för och i den allmänna upp› nedgångar ekonomiska aktiviteten.

160 samhällsekonomiskt: aspekter SOU 1989: 101

Tabell 7.13 Relativa arbetslöshetstal for olika åldersgrupper, åren 1968-1988

År Ålder 55 -59 60-64 16-64

1968 1,6 2,8 2,0 1976 1,0 2,2 1,6 1977 1,0 1,9 1,8 1978 1,3 2,9 2,3 1979 1,4 2,9 2,1 1980 1,2 2,2 2,0 1981 1,3 3,0 2,5 1982 2,0 4,5 3.2 1983 2,4 6,0 3,5 1984 2,6 7,3 3,1 1985 2,3 6,3 2,8 1986 2,0 5,3 2,7 (2,2)* 1987 1,4 2,7 1,9 1988 1,2 2,2 1,6

Anm. AKU bytte undersökningsmetod år 1986, vilket gör att uppgifterna före och efter år 1986 inte är helt jämförbara. betyder att uppgiften härstammar från den metod som använts sedan år 1986. Källa: Statistiska centralbyrån. AKU.

Vid en jämförelse mellan tabellerna 7.11 och 7.13 framgår en klar tendens för antalet nybeviljade förtidspensioner och arbetslöshetstalet för åldersgruppen 60-64 år att fluktuera ungefär tillsammans under 1980-talet. Under åren 1983-1985 när arbetslösheten var högst bland 60-64-åringar ökade också antalet förtidspensioner av arbetsmarknadsskäl rätt dramatiskt. Samtidigt har båda minskat under återstoden av den belysta perioden. Sammanfattningsvis tyder utvecklingen av nybeviljade pensioner av olika former på en känslighet för kompensationsgraden. Utnyttjandet av delpensionsförmånen sjönk under den period då kompensationsgraden sänktes från 65 till 50 % och var förhållandevis låg under åren 1983-1986. När kompensationsgraden återigen höjdes, ökade också utnyttjandet av delpension. Samtidigt kan man se en tendens för ökningar av förtidspensioneringen av arbetsmarknadsskäl att följa arbetslöshetstalet för åldersgruppen 60-64 år. Sålunda tyder utvecklingen sedan mitten av 1970-talet på att arbetskraften i åldersgruppen 60-64 år fungerat som en sorts buffert. Det är oklart i vilken utsträckning personer i åldern 65 år och äldre skulle vid en ökande efterfrågan vilja stanna kvar i arbetskraften. Så sent som i slutet av 1960-talet arbetade drygt 55 % av den manliga arbetskraften inom åldersgruppen 65-67 år. För närvarande ligger arbetskraftstalet på omkring 16 % för denna grupp. Hälsotillståndet har förbättrats för äldre människor och den förväntade livslängden har ökat. Människor har däremot sedan sänkningen av den allmänna pensionsåldern år 1976 från 67 till 65 år vant sig vid tanken på en lägre pensionsålder. Avslutningsvis kan konstateras att det finns en förhållandevis stor arbetspotential inom åldersgruppen 60 år och däröver. Det är emellertid svårt att uttala sig om arbetsviljan hos dem som är 65 och äldre utifrån nuvarande information om deras deltagande i arbetskraften. Vad som gör det svårt att säga något mer bestämt om denna åldersgrupps arbetsvilja är det faktum att

SOU 1989: 101 samhällsekonomiska 161 aspekter för närvarande är deras faktiska möjligheter att stanna kvar i arbetskraften efter att ha fyllt 65 år starkt begränsade till följd av olika avtalskonstruktioner (se kapitel 9).

SOU 1989: 101

8 Allmänna

överväganden

8.1 Inledning

Som framgår av redogörelsen i kapitel 2 inrymmer den allmänna pensioneringen i dag ett betydande mått av rörlighet i fråga om pensioneringstidpunkten. Efter den sänkning från 67 år som gjordes med verkan fr.o.m. den 1 juli 1976 är den allmänna pensionsåldern nu 65 år. Denna åldersgräns bör ses närmast som den tidpunkt när en ålderspension kan tas ut utan att medföra minskning eller ökning av det pensionsbelopp som den försäkrade är berättigad till. Vid sidan härav finns emellertid regler som ger möjligheter till en rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder. Regelsystemet består av tre komponenter. Den som av medicinska eller arbetsmarknadsmässiga skäl inte kan arbeta fram till den allmänna pensionsåldern 65 år kan beviljas förtidspension. Sådan pension kan utges till personer vilkas arbetsförmåga är nedsatt med minst hälften av medicinska skäl. I den formen kan förtidspension utgå till försäkrade i åldern 16-64 år. I fråga om äldre förvärvsarbetande gäller särskilda bedömningsgrunder för rätten till förtidspension. För dessa ställs lägre krav än enligt huvudregeln beträffande den medicinska grunden och ifråga om rehabilitering, omskolning, flyttningsskyldighet m.m. Personer i åldern 60-64 år som är varaktigt arbetslösa och som är utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen eller har uppburit kontant arbetsmarknadsstöd under längsta möjliga tid kan enligt nuvarande regler få förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl, dvs. utan att någon medicinskt betingad nedsättning av arbetsförmågan föreligger. En andra huvudkomponent i dagens system för rörlig pensionsålder är reglerna om förtida och uppskjutet uttag av hel eller halv ålderspension från folk- och

tilläggspensioneringen. Härigenom bereds utrymme för den enskilde

att efter eget val börja uppbära ålderspension tidigast från 60 års ålder eller att skjuta upp uttaget av sådan pension längst till 70 års ålder. Den tredje huvudkomponenten i systemet är delpensioneringen, som ger personer med fast anknytning till arbetsmarknaden sedan en längre tid möjlighet att mellan 60 och 65 års ålder trappa ned sitt förvärvsarbete med viss ekonomisk för bortfallen inkomst. kompensation Våra direktiv innebär, som beskrivits i avsnitt 1.1, ett uppdrag att förutsättningslöst pröva om de nuvarande reglerna för rörlig pensionsålder är tillfredsställande eller om det finns anledning att överväga förändringar i något eller några hänseenden. I anslutning därtill har vi ålagts att överväga även möjligheterna att tillskapa ett system för ersättning vid frivillig avgång från arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsåldern.

164 Allmänna SOU 1989: 101 överväganden

som Till grund för våra överväganden i dessa delar ligger de erfarenheter vunnits vid tillämpningen av det hittillsvarande regelsystemet och de synpunkter som i skilda sammanhang framförts beträffande utformningen av detta. Av också de önskemål som finns bland människor och betydelse är naturligtvis möjligheterna att tillgodose dessa. Andra faktorer att beakta är den utveckling och som ägt rum under årens lopp i fråga om bl.a. de äldres hälsosituation förvärvsmönster samt de förändringar som skett inom arbetslivet. Omständigheter av detta slag måste givetvis också vägas mot olika samhällsekonomiska aspekter, nu och för framtiden. Beaktas bör bl.a. den förväntade när det gäller befolkningens sammansättning och utvecklingen förvärvsfrekvens liksom i fråga om den ekonomiska tillväxten i samhället generellt sett. Frågor av detta slag kommer att utgöra väsentliga omstänvid de överväganden som vi avser att redovisa i ett kommande digheter betänkande med ATP-systemets finansiering och synpunkter på bl.a. utformning. Men även här är faktorer av detta slag väsentliga som en bakgrund för övervägandena.

8.2 Allmänt om med och utfallet av

syftena sys-

temet för

rörlig pensionsålder

När en allmän folkpensionering tillskapades i Sverige i början av detta århundrade gavs pensionsrätt primärt åt personer som hade drabbats av varaktig oförmåga till arbete. Pension utgavs dessutom utan särskild prövning till alla försäkrade som hade uppnått 67 års ålder. Tanken härmed torde ha varit att man ansåg sig kunna förutsätta att en försäkrad i denna ålder i allmänhet hade svårigheter att fortsätta med förvärvsarbete och få fortsatt ekonomisk trygghet på den vägen. Till grund för denna åldersgräns torde också ha legat uppfattningen att den som arbetat under så lång tid som fram till 67 års ålder därigenom hade förvärvat en rätt till en ekonomiskt tryggad tillvaro under återstoden av livet. Efter hand har det allmänna pensionssystemet försetts med ökade inslag av beträffande Bakom de reformer som rörlighet pensioneringstidpunkten. och genomförts har legat vetskapen att människans åldrande sker individuellt att det även påverkas av miljöfaktorer, inte minst i arbetslivet. Olika personer åldras på olika sätt, och åldrandets inverkan på arbetsförmågan beror i mycket på de krav som arbetet ställer och på arbetsmiljön. Mot bakgrund av denna kunskap har bl.a. tillkommit den s.k. äldrereformen i början av 1970-talet, varigenom möjligheterna till pension i förtid ökade för äldre förvärvsarbetande med tungt eller pressande arbete. Av betydelse för de reformer som genomförts i fråga om pensionsåldern har också varit det förhållandet att olika individer har inte bara olika behov utan även olika önskemål om tidpunkten för övergång från förvärvsarbete till pension. Medan vissa människor med ett kanske enformigt och slitsamt arbete kan vilja sluta sitt arbete vid relativt tidig ålder kan andra vara starkt intresserade av att vara kvar i arbetet under längre tid. Även sådana synpunkter om individuell valfrihet har framhållits som beaktansvärda. Genom olika undersökningar att och på annat sätt har vidare framkommit

SOU 1989: 101 Allmänna 165 överväganden

en plötslig övergång från aktivt arbetsliv till ett liv som pensionär ibland kan medföra hälsoproblem och vara olämplig från medicinska Också synpunkter. detta behov som kan föreligga av en mjuk nedtrappning av förvärvsarbetet har vunnit beaktande vid utformningen av det allmänna pensionssystemet. Bakom detta kan ha legat också mer samhällsekonomiska och arbetsmarknadsmässiga synpunkter. Som framhållits i riksförsäkringsverkets utvärdering år 1984 (se avsnitt 3.2.3) genomfördes 1970-talets pensionsreformer mot bakgrund av stegrade problem på arbetsmarknaden för speciellt äldre män. Särskilt i fråga om förtidspensioneringen av rent arbetsmarknadsmässiga skäl torde denna aspekt ha spelat in. Under till bl.a. sådana faktorer hänsynstagande som de nu antydda har utbildats det för som vi har system rörlig pensionsålder i dag. De olika förmånsformerna inom detta system avser naturligtvis att fylla olika syften. Man torde dock inte kunna renodla dessa syften och säga att en förmån fyller enbart ett visst syfte och att en annan förmån fyller bara ett annat syfte. Bakom förmånerna torde i regel ligga flera olika motiv, och en del av dessa kan urskiljas som bakgrund till mer än en av förmånerna. Som övergripande syften bakom hela det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder ligger sålunda att pensionsreglerna skall medge flexibilitet i fråga om pensioneringstidpunkten och inom rimliga gränser tillgodose individuella önskemål och behov beträffande tidpunkt för övergång till pension. Ett annat sådant generellt syfte kan sägas vara att pensioneringen skall kunna anpassas till skilda individers arbetsförmåga och hälsotillstånd och till individuella förändringar härvidlag. Det första av de nämnda huvudsyftena synes ligga bakom reglerna om förtida och uppskjutet uttag av ålderspension mellan 60 och 70 års ålder. Dessa regler gör det möjligt för de försäkrade att vid varje tidpunkt anpassa pensioneringen efter det aktuella behovet. Och genom möjligheten till uttag av enbart halv ålderspension kan den försäkrade såväl före som efter 65 års ålder kombinera ålderspension och fortsatt förvärvsarbete med kortare arbetstid än tidigare.

Förtidspensioneringen åsyftar givetvis att ge ekonomiskt stöd åt försäkrade

vilkas arbetsförmåga är helt eller delvis nedsatt på grund av sjukdom e.d. och som därför saknar eller har enbart att fortsätta med begränsad möjlighet förvärvsarbete. Genom de särskilda s.k. äldrereglerna mildras den medicinska prövningen för försäkrade i åldern närmast före den allmänna pensionsåldern. Dessa regler syftar också till att bereda ett ekonomiskt för äldre skydd förvärvsarbetande med fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete som inte längre orkar med sina arbetsuppgifter eller som blir friställda och inte kan få ett nytt lämpligt arbete. Förtidspensioneringen syftar i dag även till att utgöra ett skydd för äldre förvärvsarbetande som blir ställda utan arbete och varaktigt arbetslösa utan att någon nedsättning föreligger av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Detta skydd ges genom rätten till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder för försäkrade i åldern 60-64 år. Det grundläggande syftet med delpensioneringen är att ge möjlighet för de försäkrade att trappa ned arbetsinsatsen under de sista yrkesverksamma åren och att på så sätt få en mjuk övergång från arbete till ålderspension. Även önskemålet om minskad förslitning och minskade bland äldre hälsoproblem

166 Allmänna SOU 1989: 101 överväganden

arbetstagare torde ha spelat en roll vid övervägandena om delpensioneringen.

I fråga om utfallet av det nuvarande regelsystemet framgår, som redovisats

i kapitel 4, att delpensioneringen utnyttjats i relativt stor utsträckning. Denna pensionsform synes ha uppskattats av de försäkrade, som i regel också synes ha haft reella möjligheter att få ett deltidsarbete och därigenom successivt anpassa arbetet under de sista yrkesverksamma åren till egna önskningar och förändringar i arbetsförmågan. De äldres möjligheter att vara kvar i arbetslivet synes också ha förbättrats genom införandet av delpensioneringen. Målen för denna pensionsform synes alltså, som vi utvecklat i vårt tidigare delbetänkande (SOU 1986:47) Deltidspension, ha förverkligats. Däremot har möjligheterna till förtida och uppskjutet uttag av hel eller halv kommit till användning i förhållandevis liten utsträckning i ålderspension efter den praktiken. Någon ökning av antalet personer som förvärvsarbetar allmänna pensionsåldern har inte blivit en följd av 1976 års reform. Som vi kommer att utveckla i kapitel 9 torde det ñnnas flera olika förklaringar till detta. Inte heller förtida uttag av ålderspension har utnyttjats av de försäkrade i någon högre grad. Det har sannolikt sin grund i bl.a. den livsvariga reduktion av pensionen som blir följden av ett sådant uttag, men även andra förklaringar kan, som vi berör i kapitel 10, finnas. valfrihet som beträffande delpension och förtida och Någon motsvarande uppskjutet uttag av ålderspension ñnns inte när det gäller förtidspensioneringen. För många människor som fått förtidspension har inte förelegat något val utan snarare ett tvång att lämna arbetslivet. Samtidigt har förtidspensioneför de försäkrade att sluta förvärvsarbeta helt eller ringen skapat möjligheter delvis och ändå ha en ekonomisk sviktat. trygghet när hälsa och arbetsförmåga Utvecklingen inom förtidspensioneringen är sådan att den inger betänkligheter från såväl humanitära som samhållsekonomiska utgångspunkter. Som redovisats i avsnitt 4.2 har antalet nybeviljade förtidspensioner ökat betydligt under senare år, även i yngre åldrar. Detta har inneburit att det nu är fler människor än någonsin som slagits ut från arbetslivet och som hänvisats till förtidspensionering. Det är väsentligt att åtgärder sätts in för att motverka denna utveckling. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 8.5 och i kapitel 11. I den utvärdering av den rörliga pensionsåldem som riksförsäkringsverket sammanfattningsvis att valfriheten gjorde år 1984 (se avsnitt 3.2.3) framhölls inom hela systemet varit begränsad till vissa grupper och att valet i praktiken varit inskränkt till att tidpunkten för pension tidigarelagts. Någon avgörande i detta hänseende har inte inträtt under tiden därefter. Alltjämt är förändring rörligheten inom pensionssystemet i stort sett begränsad till åldern 60-64 år. Rörligheten uppåt är fortfarande av väsentligt mer underordnad betydelse.

8.3 under senare år och framöver

Utvecklingen

Sedan början av 1970-talet har befolkningen i Sverige ökat med omkring 350 000 personer. Historiskt sett har detta varit en mycket låg folkökning, som främst haft sin grund i att det fötts relativt sett få barn. De små födelsekullarna har medfört att andelen barn och ungdomar i befolkningen har minskat kraftigt. Antalet personer i förvärvsaktiv ålder ( 16-64 år) har under 1970- och

SOU 1989: 101 Allmänna 167 överväganden

1980-talen ökat med 170 000 personer. Under samma period har antalet personer som uppnått den allmänna pensionsåldern stigit med närmare 400 000, vilket betyder att andelen i åldern 65 år och äldre har ökat från 14 till 18 %. Som redovisats i avsnitt 4.5 har statistiska centralbyrån i sin senaste befolkningsprognos räknat med att antalet personer som år över 64 år kommer att ligga kring 1,5 miljoner fram till år 2005 (med en mindre minskning mellan åren 1995 och 2005). Därefter antas en kraftig ökning till 1,9 miljoner år 2025, vilket innebär en stigning till 21 % av befolkningen som helhet. Av avsnitt 4.5 framgår vidare att antalet personer i åldern 6064 år beräknas sjunka något åren framöver för att vid sekelskiftet åter ha nått nuvarande nivå. Därefter sker en kraftig ökning av denna grupp. Trots den relativt ringa befolkningstillväxten under de senaste decennierna har antalet förvärvsarbetande här i landet ökat mycket kraftigt. Större delen av denna ökning hänför sig till att kvinnor gått in i förvärvslivet i en annan utsträckning än tidigare. Däremot har, som vi beskrivit i avsnitt 6.1, de äldres arbetskraftsdeltagande sjunkit under senare tid. Till en början gällde denna nedgång främst dem som uppnått 65 års ålder. För män i åldern 65-74 år har sålunda det relativa arbetskraftstalet sjunkit från knappt 30 % år 1970 till 13 % år 1988. För kvinnor har skett en motsvarande minskning från 9 till 5 %. Under 1970- och 1980-talen har arbetskraftsdeltagandet minskat även för män i åldrarna 60-64 år, vilkas förvärvsfrekvens sjunkit från 80 % år 1970 till 64 % år 1988. Däremot har kvinnor i denna åldersgrupp under samma tid ökat sitt arbetskraftsdeltagande från 35 till 50 %. Som vi utvecklat i avsnitt 6.1 är en väsentlig faktor bakom den utveckling som sålunda ägt rum i fråga om arbetskraftsdeltagandet för personer i åldern 60-64 år den kraftiga uppgång som under senare tid skett beträffande antalet personer som lämnat arbetsmarknaden med förtidspension. Som beskrivits i avsnitt 4.4 är det för närvarande närmare 30 % av alla män och kvinnor i åldern 60-64 år som erhåller hel förtidspension eller helt sjukbidrag. Det tycks alltså under årens lopp ha skett en fortgående ökning av utslagningen av äldre män, och det har kommit att bli en allt större andel som inte orkar eller kan arbeta fram till dess de uppnår den allmänna pensionsåldern. En del tecken tyder på att det även för äldre kvinnor skett en i viss mån motsvarande utveckling. Att äldre män mött problem i arbetslivet illustreras också av den förändring som skett beträffande antalet faktiskt utförda arbetstimmar per person i dessa åldrar. Mellan åren 1970 och 1988 har här för män i åldern år ägt rum

55-64

en minskning med ca 8 timmar per vecka, till följd av att andelen sysselsatta minskat men även beroende på att frånvaron ökat och att antalet deltidsarbetande stigit markant. Den prognos som statistiska centralbyrån gjort om arbetskraftsdeltagandet fram till sekelskiftet (se avsnitt 4.5) pekar inte på några större förändringar framöver för åldersgruppen 60-64 år. En viss ytterligare minskning beräknas äga rum för männen medan kvinnornas förvärvsfrekvens antas fortsätta att öka för att år 2000 ha nått männens nivå (ca 60 %). I fråga om åldersgruppen 65-74 år antas en viss minskning för män, till 10 %, och en i stort sett

168 Allmänna överväganden

oförändrad situation för kvinnor. Bakom den utveckling som ägt rum i fråga om arbetskraftsdeltagandet torde bl.a. förhållandena i arbetslivet. De förändringar som inträtt på ligga arbetsmarknaden med bl.a. strukturrationaliseringar och utveckling på teknikens område har inneburit att de rent fysiskt slitsamma arbetena visserligen har minskat i antal men har samtidigt medfört att det ställts större när det gäller prestationsförmåga m.m. krav på dem som varit i förvärvslivet Sådana arbeten som anställda kunnat klara även vid en viss nedsättning av har i stor utsträckning försvunnit. I kombination med den arbetsförmågan förhållandevis och de allmänna samhällsekonomiska höga arbetslösheten svårigheterna under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet ledde detta till en besvärlig arbetsmarknadssituation för äldre och för personer med nedsatt hälsa eller andra problem i arbetshänseende. Under de allra senaste åren har emellertid skett förändringar. I stället för arbetslöshet är problemen nu brist på arbetskraft. Samtidigt diskuteras åtgärder för att hejda utslagningen från arbetsmarknaden och för att förbättra arbetsmiljöerna. Även om det är omöjligt att helt bestämt säga någonting om hur länge den nuvarande konjunkturen kommer att hålla i sig och vilken ekonomisk tillväxt och produktivitet vi kan räkna med framöver, torde det dock stå klart att utvecklingen sett i ett längre perspektiv under åren framöver kommer att innebära en ökad efterfrågan på äldre och medelålders i arbetskraften, eftersom antalet nytillträdande ungdomar på arbetsmarknaden minskar markant. De strukturella förändringarna i befolkningens sammansättning talar för att det kommer att äga rum en förbättring av möjligheterna i för bl.a. äldre att få och ha kvar en meningsfull sysselsättning förvärvslivet. Detta får naturligtvis positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Ju fler som kan delta i arbetslivet, desto större kan den ekonomiska tillväxten bli. Med ett ökat arbetsutbud underlättas en fortsatt expansion av produktionen av varor och tjänster och därmed även av den materiella välfärden för människor. Det ligger alltså, som vi utvecklat i kapitel 7, i samhällets intresse att alla hinder undanröjs som gör det svårt för äldre att kvarbli i arbetskraften så länge de själva vill. Vid diskussioner om en rörlig pensionsålder har den frågan tidigare ofta kopplats samman med spörsmålet om åtgärder för att komma till rätta med problemet med arbetslöshet, speciellt bland unga. önskemålet att lämna plats för unga i arbetslivet har i de enkäter som gjorts (se bl.a. avsnitt 6.2) anförts som ett argument för att äldre inte bör förvärvsarbeta. Detta har bidragit till en negativ attityd till de äldre som arbetskraft såväl bland arbetsgivare som hos arbetstagarna själva. Dessa attityder torde emellertid nu vara på väg att ändras, bl.a. mot bakgrund av den ökande efterfrågan på arbetskraft generellt sett. Det är väsentligt att understryka att antalet arbetstillfällen som skall delas inte är en gång för alla givet. I stället finns en tendens i ett samhällsekonomiskt perspektiv att utbudet och efterfrågan på arbetskraft på längre sikt anpassas till varandra. Att fler äldre förvärvsarbetar leder alltså i sig inte till att arbetslösheten bland yngre därigenom skulle påverkas. En annan omständighet av betydelse vid våra överväganden här är den

SOU 1989: 101 Allmänna överväganden 169

utveckling som ägt rum i fråga om äldres hälsosituation. Även om de individuella variationerna är stora och många tvingas lämna arbetslivet före fyllda 65 år på grund av att de inte orkar eller kan arbeta längre, torde man allmänt sett kunna säga att hälsan hos äldre har förbättrats under de senaste årtiondena. Som vi utvecklat i avsnitt 6.3 är det i dag en betydande andel äldre som förblir friska högt upp i åren. Särskilt för personer i åldern närmast över 65 år synes ha inträtt förbättringar i detta hänseende. Som en följd av den förbättrade hälsosituationen har också medellivslängden ökat påtagligt. Räknad från födelsen har sedan början av 1970-talet denna gått upp med ca två år för både mänoch kvinnor. Av särskilt intresse här är att den återstående medellivslängden räknad från 65 års ålder stigit med 1,03 år för män och med 1,38 år för kvinnor från år 1976 till år 1988. Sistnämnda år utgjorde den 14,95 år resp. 18,70 år. Samtidigt har människor i allmänhet bättre och längre utbildning än tidigare. Detta medför ett senare inträde i arbetslivet och därmed färre år med förvärvsarbete före den allmänna pensionsåldern. Å andra sidan har, som antytts i det föregående, den tekniska utvecklingen inom näringslivet och på andra områden inneburit att kunskaper och erfarenheter föråldrats snabbare än tidigare och att kraven på vidareutbildning successivt ökat. Medan denna utveckling kan ha inverkat stimulerande för många förvärvsarbetande, som därmed fått intressantare och mindre rutinmässigt betonade arbeten, kan den för andra ha bidragit till att arbetslusten avtagit eller till att de fått svårigheter att fullgöra sina arbetsuppgifter. Med tiden torde denna sistnämnda grupp dock komma att minska. Parallellt med att de generationer som fått del av en längre och bättre utbildning blir äldre och nalkas tidpunkten för pensionsåldern torde det komma att bli allt fler som har ett kvalificerat och intressant arbete och som inte vid en given tidpunkt helt tvärt vill lämna detta för att övergå till en tillvaro som pensionär. Det kan antas att kraven på att under en tid få kvarstanna i arbetslivet i någon form härmed kommer att växa sig allt starkare.

8.4 Utgångspunkter

En väsentlig utgångspunkt för våra överväganden är att det också i fortsättningen måste finnas en generell pensionsålder inom det allmänna pensionssystemet. Att helt knyta rätten till pension till nedtrappning av arbetsinsatsen och upphörande med förvärvsarbete är inte möjligt. Det måste finnas en gräns i den bemärkelsen att den utgör en fast tidpunkt för när en oreducerad ålderspension tidigast kan tas ut utan att förutsätta någon prövning i fråga om förvärvsinkomster eller arbetsförmåga. I den allmänna debatten har ibland framförts önskemål om en höjning av den nuvarande allmänna pensionsåldern 65 år med något eller några år. Härtill kan vi inte ansluta oss. I en situation där förtidspensioneringen ökar och det inom vissa branscher i näringslivet är många som på grund av utslitning och ohälsa inte kan arbeta fram till 65 års ålder kan det inte vara aktuellt att generellt höja denna allmänna pensionsålder. Målet bör enligt vår mening i stället vara att få till stånd en höjning av den

170 Allmänna överväganden

faktiska genomsnittliga pensionsåldern, som i dag är 62 år. Det bör, som vi återkommer till i det följande, i första hand ske genom en minskning av förtidspensionerlngen. Som vi beskrivit i bl.a. avsnitt 1.2 har vi i delbetänkandet (SOU 1986:47) Deltidspension redovisat överväganden och .förslag beträffande delpensionsförsäkringen. Dessa förslag har lett till ändrad lagstiftning. Vårt arbete i den delen är därmed avslutat, och vi redovisar i detta betänkande inte några förslag i fråga om denna beståndsdel i systemet för rörlig pensionsålder. Samtidigt bör framhållas att delpensioneringen naturligtvis är av betydelse för våra överväganden här på så sätt att systemet i övrigt måste bedömas under hänsynstagande till också de möjligheter till en rörlig pensionering som delpensionsförsäkringen erbjuder. Inte heller behandlar vi i detta betänkande den i våra direktiv upptagna frågan om de s.k. 58,3-årspensioneringarna, dvs. den förtidspensionering på arbetsmarknadsmässiga grunder som sker efter vissa driftinskränkningar och därav följande arbetslöshet. Som vi angett i avsnitt 1.2 har vi avslutat vårt uppdrag i den delen genom att - utan eget ställningstagande - till regeringen i december 1988 överlämna en inom sekretariatet utarbetad promemoria med förslag till åtgärder.

8.5 Våra allmänna

bedömningar

Som vi nämnt i det föregående har under de senaste årtionden ägt rum en utveckling som innebär att medellivslängden successivt har ökat och att äldre allmänt sett har bättre hälsa än tidigare. Samtidigt står det emellertid klart att variationerna härvidlag är mycket stora och att olika personer åldras på mycket olika sätt samt att även hälsosituationen i övrigt uppvisar stora skillnader olika människor emellan. Av mycket stor betydelse härför är förhållandena inom arbetslivet. Som vi antytt ovan finns det yrkesgrupper där det är ovanligt att man orkar och kan arbeta ända fram till den allmänna pensionsåldern och där de förvärvsarbetande slås ut från arbetslivet dessförinnan till följd av utslitning och hälsoproblem. Detta betyder att det finns stora grupper som inte kan utnyttja sig av de möjligheter som finns till en rörlig pensionsålder i annat hänseende än att de kan beviljas förtidspension längre eller kortare tid före uppnåendet av den allmänna pensionsåldern. Lösningar på dessa problem kan inte sökas inom pensionssystemets ram. Vad som måste till för att undanröja eller minska problemen med utslitning och utslagning från arbetsmarknaden är förebyggande åtgärder för att förändra arbetsmiljön och för att anpassa arbetslivet till olika individers förutsättningar. Det är väsentligt att insatser görs på dessa områden så att allt fler får möjlighet att stanna kvar i förvärvslivet så länge de själva vill. Detta är av betydelse inte

minst eftersom deltagande i arbetslivet spelar en viktig roll för individen inte

bara från ekonomisk utan också från social synpunkt. Förvärvsarbete har sålunda i sig starka positiva effekter och bidrar till att öka den enskildes livskvalitet och välbefinnande. Det finns således många människor som inte har något egentligt val i fråga

SOU 1989: 101 Allmänna överväganden 171

om tidpunkten för pensionering utan som måste lämna arbetslivet med förtidspension innan de uppnått den ålder då möjligheter till en rörlig pensionsålder står till buds. För andra, i en bättre situation när det gäller hälsa och krafter, är dock dessa möjligheter naturligtvis av stor betydelse och stort intresse. Att samtliga inte kan ta till vara de valmöjligheter som erbjuds, utgör inte något skäl för att inte tillgodose de önskemål och behov som ñnns av en flexibel pensionering, i den mån detta kan ske inom ramen för vad som är samhällsekonomiskt och statsfmansiellt godtagbart. I det föregående har vi relativt utförligt uppehållit oss vid de syften som ligger bakom det_nuvarande regelsystemet och vid det faktiska utfallet av detta. Vår allmänna bedömning är att de syften som ligger bakom systemet i stora delar har blivit uppfyllda. önskemålen om flexibilitet, om anpassning till olika individers arbetsförmåga och hälsotillstånd och om en mjuk övergång från arbete till ålderspension synes vara väl tillgodosedda med den nuvarande regelutformningen. Det system för en rörlig pensionsålder som nu finns ger den enskilde stora valmöjligheter. Erfarenheterna från tillämpningen av detta system måste i huvudsak betecknas som goda. I synnerhet genom delpensioneringen synes också, som vi framhållit i det föregående, de äldres möjligheter att vara kvar i arbetslivet ha förbättrats. Medan valet tidigare ofta stått mellan att vara kvar i arbete i oförändrad omfattning och att helt lämna arbetslivet, har genom delpensionsförsäkringen beretts utrymme för en successiv anpassning av arbetet till den enskildes förmåga och förutsättningar. Detta har varit av särskild vikt mot bakgrund av det allt högre arbetstempo och de allt mer stressande arbetsmiljöer som utmärker arbetslivet på många områden. Av viss positiv betydelse i detta hänseende torde också ha varit de möjligheter som finns till partiell förtidspension eller partiellt sjukbidrag. Även dessa förmåner gör det möjligt för bl.a. äldre, som inte längre klarar av att arbeta i full utsträckning, att minska arbetsinsatsen men att samtidigt ha kvar en anknytning till arbetslivet, och därmed också den sociala samvaron med arbetskamrater m.m. Även möjligheterna till förtida uttag av halv ålderspension ger tillfälle till en nedtrappning av arbetet under de sista yrkesverksamma åren. Några mer uttalade problem synes inte ha uppkommit från administrativ synpunkt med de nuvarande reglerna för rörlig pensionsålder. Inte heller har, enligt vad vi erfarit, dessa gett upphov till några egentliga svårigheter i samordningshänseende. Däremot kan den nu gällande lagtekniska konstruktionen - med delpensioneringen innefattad i en fristående lag - ha föranlett vissa olägenheter för dem som handhar reglerna, liksom för de försäkrade när det gäller möjligheterna att sätta sig in i reglerna och få en överblick över systemet. Enligt våra direktiv åligger det oss att göra en lagteknisk översyn av hela den allmänna pensioneringen och att därvid bl.a. pröva förutsättningarna för att inordna delpensionsförsäkringen i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Till dessa spörsmål avser vi att återkomma i vårt fortsatta arbete. Med hänsyn till det anförda har vi inte funnit det påkallat att nu lägga fram förslag till några mer genomgripande förändringar av det nuvarande systemet för rörlig pensionsålder. Detta bör enligt vår mening i sina huvuddrag kvarstå oförändrat. Vad som däremot kan diskuteras är om de nuvarande valmöjligheterna i

172 Allmänna överväganden

fråga om pensioneringen är tillräckliga eller om de bör ytterligare utvecklas. Man kan här således fråga sig om det nuvarande regelsystemet täcker de ambitioner som är rimliga på området eller om det är önskvärt och samhällsekonomiskt möjligt att det kompletteras i något eller några hänseenden. I det följande återkommer vi till den frågan. När det gäller det nuvarande regelsystemet anser vi sålunda att de grundläggande principerna bör lämnas oförändrade. Möjligheterna till rörlig pensionsålder avser i dag i huvudsak försäkrade som är i åldern mellan 60 och 70 år. Någon generell ändring av dessa åldersgränser i utvidgande eller inskränkande riktning är enligt vår mening nu inte motiverad. Det torde vara självklart - bl.a. för att inte ge utrymme för spekulation - att det erfordras en bestämd lägsta åldersgräns för rätt till uttag av ålderspension. Med hänsyn till att denna ligger vid och även fortsättningsvis bör ligga vid fyllda 60 år, dvs. fem år före den allmänna pensionsåldern, framstår det som rimligt med en övre åldersgräns som också den infaller fem år från den generella pensionsåldern. Nuvarande åldersgränser måste således anses väl svara mot de behov och önskemål som finns. Däremot har vi av flera skäl funnit att det är påkallat med en precisering av vilka kategorier försäkrade som bör omfattas av rätten till förtidspension enligt de särskilda s.k. äldrereglerna. I avsnitt 11.3 tar vi upp den frågan och redovisar där förslag till klarlägganden. I en del sammanhang har aktualiserats frågan om att hel ålderspension bör utges först i samband med att den försäkrade helt slutar förvärvsarbeta. Internationellt sett är, som framgår av bilaga A, en sådan regel inte ovanlig. I Sverige har dock sedan lång tid tillbaka inte funnits någon sådan koppling mellan ålderspension och avslutat förvärvsarbete. Några sådana sysselsättningspolitiska motiv som i en del andra länder kan ligga till grund för regler med denna innebörd kan i dagens läge inte göras gällande här i landet. Tvärtom är det från samhällsekonomisk synpunkt av intresse att även personer som uppbär ålderspension i mån av förmåga och egen önskan deltar i förvärvslivet och därmed bidrar till produktionen i samhället. Vi vill med hänsyn härtill inte föreslå någon regel om krav på avslutad förvärvsverksamhet för rätt till hel ålderspension. Även om regelsystemet för rörlig pensionsålder, enligt vad vi nyss framhållit, i stort måste anses tillfredsställande och några mer långtgående förändringar här inte är påkallade, finns det ett hänseende i vilket det i praktiken kommit till användning i liten utsträckning. Det gäller rörligheten uppåt inom pensionssystemet. Ett av syftena med 1976 års pensionsreform, att ge möjligheter för äldre att stanna kvar i arbetslivet efter den allmänna pensionsåldern, har därmed kommit att förverkligas i enbart mycket liten, om ens i någon, utsträckning. Flera olika skäl torde finnas härför. Dessa hänför sig i princip inte till utformningen av reglerna inom det allmänna pensionssystemet. De faktorer som ligger bakom svårigheterna för äldre att stanna kvar i förvärvslivet efter 65 års ålder avser i stället främst sådana områden där arbetsmarknadens parter och de enskilda arbetsgivarna har ett avgörande inflytande. Av stor vikt är här de regler om skyldighet att avgå från anställningen vid uppnådd pensionsålder som finns i kollektivavtal. Av viss betydelse torde också vara tjänstepensionssystemens utformning och de marginaleffekter som kan uppkomma för

SOU 1989: 101 Allmänna 173 överväganden

pensionstagaren vid fortsatt förvärvsarbete. Inte minst viktiga härför har varit de attityder som allmänt sett funnits till äldre som arbetskraft. Såväl arbetsgivarna som de fackliga organisationerna och arbetstagarna själva har ofta haft en inställning av innebörd att äldre gjort sitt på arbetsmarknaden när de uppnått pensionsåldern och att de då bör lämna plats för yngre. Under senare tid synes emellertid ha börjat tränga igenom ett annat synsätt på den frågan. Vi vill understryka angelägenheten av en positiv inställning till äldre i förvärvslivet. Det är viktigt att alla kan komma till insikt om att de äldre har en viktig funktion att fylla att de inte tar arbetstillfällen

och från andra. Som vi påpe-

kat i det föregående är äldre tvärtom av värde på arbetsmarknaden från samhällsekonomisk synpunkt och således därmed även för alla i samhället. Mot bakgrund av den utveckling som ägt rum beträffande medellivslängden och hälsosituationen allmänt sett för äldre samt med beaktande av att arbetsmarknadsinträdet numera sker senare än tidigare, torde man kunna räkna med att intresset hos många äldre för förvärvsarbete i någon form efter fyllda 65 år kan komma att stiga under tiden framöver. Från många synpunkter är det värdefullt att detta intresse kan tillgodoses och att några onödiga hinder för detta inte finns uppställda. Vi vill därför framhålla betydelsen av åtgärder i attitydpåverkande och opinionsbildande hänseende. I syfte att förstärka de förändringar som här redan inletts har vi gjort en genomgång av vilka konkreta åtgärder som kan vara av betydelse att föreslå. I kapitel 9 redovisar vi resultaten av denna genomgång och presenterar där också förslag till vissa ändringar i nuvarande lagstiftning, på pensionsområdet och inom arbetsmarknadslagstiftningens ram.

Vi vill dock redan här understryka att en väsentlig förutsättning för att

möjligheterna för äldre att stanna kvar i arbetslivet efter den allmänna pensionsåldern skall kunna realiseras är förhållandena på arbetsmarknaden. På samma sätt som delpensionsförsäkringen förutsätter att det finns deltidsarbeten tillgängliga krävs för att äldres arbetsförmåga och arbetsvilja skall kunna tas till vara att de verkligen erbjuds tillfällen att kvarbli i sitt tidigare arbete eller att övergå till ett nytt förvärvsarbete, med kanske annan arbetstid än dessförinnan. Ett stort ansvar åvilar här arbetsgivarna och parterna på arbetsmarknaden. Det gäller i detta hänseende, liksom för flexibla pen-

sionsregler i övrigt, att förhållandena på arbetsmarknaden måste anpassas till

pensionssystemet och till de försäkrades önskemål och behov. Att detta sker kan ses som ett inslag i strävandena mot en bättre arbetsmiljö i vidsträckt bemärkelse och mot ökad trivsel på arbetsplatserna. När det gäller rörligheten nedåt har, som vi tidigare beskrivit, delpensioneringen vunnit stor popularitet och utnyttjats av många som haft rätt därtill. Möjligheterna till förtida uttag av hel eller halv ålderspension från folk- och har däremot tilläggspensioneringen använts i mindre omfattning. Detta synes inte så svårförklarligt, bl.a. eftersom ett förtida uttag medför en livsvarig reduktion av ålderspensionen. Vi vill emellertid värdet av att understryka möjligheter till ett sådant uttag står till buds, inte minst för försäkrade som inte kan erhålla delpension. Någon anledning att inskränka dessa möjligheter finns därför enligt vår mening inte. Våra närmare om denna överväganden komponent i systemet för rörlig pensionsålder redovisar vi i kapitel 10.

174 Allmänna överväganden

oss vid den oroande som Vi har i det föregående något uppehållit utveckling Denna från äger rum i fråga om förtidspensioneringen. inger betänkligheter såväl mänskliga som samhällsekonomiska utgångspunkter. I dagens läge framstår det som en mycket angelägen uppgift att bryta den pågående utvecklingen och att förhindra den utslagning av framför allt äldre, men under senare tid även något yngre, arbetskraft som äger rum. och för att Av primär betydelse här är insatser för att förbättra arbetsmiljön förändra arbetslivet även i andra hänseenden, Av stor vikt är också åtgärder i rehabiliterande syfte för att hjälpa människor att stanna kvar i eller återgå till förvärvsarbete. Under senare tid har dessa frågor uppmärksammats i många olika sammanhang. Vikten av insatser för rehabilitering har tagits upp av rehabiliteringsbei betänkandet 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering. redningen (SOU Dessa förslag bereds för närvarande i regeringskansliet. Frågorna faller också inom ramen för arbetsmiljökommissionens arbete. Vi har avstått från att här gå närmare in på spörsmål som sålunda tagits upp eller för närvarande övervägs i andra sammanhang. Några mer ingående i fråga om insatser för t.ex. rehabilitering redovisar vi därför inte överväganden i detta betänkande. För torde emellertid ha varit av utvecklingen på förtidspensionsområdet även för och tillämpningen av dem i betydelse reglerna förtidspension Detta som innefattas i vårt Vi har därför praktiken. är uppgifter uppdrag. övervägt i vad mån de nuvarande reglerna för förtidspension är ändamålsenligt utformade och även försökt om i vilken de i få en uppfattning utsträckning verkligen tillämpas enligt de bakomliggande intentionerna. Härvid praktiken om det finns skäl att i något eller några hänseenden föreslå har vi prövat ändringar av de nu gällande reglerna. för våra överväganden har varit den s.k. arbetslinjen. Denna Grundläggande bör vinna på arbetsmarknadssektorn utan också insteg inte bara som hittills område. En utgångspunkt för oss har varit att aktiva på socialförsäkringens insatser för en placering i arbetslivet är att föredra framför mer passiva åtgärder, som utbetalning av kontantstöd. I all den utsträckning det är möjligt bör människor aktivt till ett få hjälp till att behålla eller att komma tillbaka arbete. Först om det skulle visa sig vara helt omöjligt att få till stånd ett sådant träder till. resultat, bör komma i fråga att förtidspension eller sjukbidrag Som vi framhållit i det föregående bör målet för insatserna vara att åstadkomma en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern. rätt till förtidspension inte bara för Enligt de regler som nu gäller föreligger vilkas arbetsförmåga är nedsatt av medicinska skäl utan personer på grund för försäkrade i åldern 60-64 år - även av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Denna senare förmån har karaktären mer av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd I överensstämmelse med arbetslinjen och för än av en socialförsäkringsförmån. att få till stånd en renodling av regelsystemet bör övervägas att föra över denna del av förtidspensioneringen från den allmänna försäkringen till arbetsmarknadsområdet. Ett annat motiv härför är att därmed markera att också de som blir arbetslösa i högre ålder och som vill och kan förvärvsarbeta har en plats i arbetslivet och inte bör pensioneras bort därifrån. I kapitel 11 redovisar vi våra närmare överväganden och förslag beträffande

SOU 1989101 Allmänna överväganden 175

förtidspensioneringen. Genom direktiven har vi, som tidigare nämnts, fått i uppdrag att pröva frågan om möjligheter för äldre förvärvsarbetande att på eget initiativ lämna arbetsmarknaden före den ordinarie pensionsålder-n. Frågan gäller om det finns välgrundade skäl för att öppna sådana möjligheter för personer med lång tid bakom sig i arbetslivet och att sålunda ge dessa personer större utrymme än i dag att avgå i förtid och att då erhålla ekonomisk ersättning från samhället för den förlorade arbetsinkomsten. Behovet och -önskvärdheten av en sådan ordning har framhållits av bl.a. en del fackliga organisationer. Därvid har understrukits att det finns grupper av förvärvsarbetande som har varit ute i arbetslivet och bidragit till produktionen under mycket lång tid och som därför har gjort sitt på arbetsmarknaden redan innan de uppnår den allmänna pensionsåldern. En väsentlig grund för detta är att dessa personer, även om de gärna skulle vilja vara kvar i arbetsgemenskapen, är utslitna och inte längre orkar med sina arbetsuppgifter och att hålla samma arbetstempo som sina yngre arbetskamrater. Särskilt i vissa branscher inom näringslivet är det snarare regel än undantag att de anställda inte kan arbeta kvar i sitt yrke fram till 65 års ålder. Man har betonat vikten av att arbetstagare i denna situation kan dra sig tillbaka från arbetslivet under värdiga former och med förvissning om att de kan se fram emot en ekonomiskt tryggad tillvaro. Vid överväganden om möjligheterna att tillgodose dessa önskemål aktualiseras sysselsättningspolitiska och - framför allt - socialpolitiska frågeställningar. Av betydelse är också samhällsekonomiska och statsñnansiella överväganden. Våra synpunkter och ställningstaganden i dessa frågor redovisar vi i kapitel 12. I detta betänkande behandlar vi också två frågor som inte direkt kan hänföras till systemet för rörlig pensionsålder. Dessa avser dels storleken av pensionstillskottet till tidigare förtidspensionärer efter övergången till ålderspension, dels samordningen mellan svensk ATP-pension och utländsk pension i anledning av bl.a. invaliditet. I kapitel 13 resp. 14 tar vi upp dessa spörsmål och presenterar där våra överväganden och slutsatser. Sammanfattningsvis vill vi här framhålla att en grundtanke bakom det nuvarande regelsystemet för rörlig pensionsålder är att pensionsreglerna skall bereda de försäkrade en inkomsttrygghet. Vi vill understryka vikten av att denna grundtanke upprätthålls. Reglerna bör inte utformas så, att de får till följd att möjligheterna till fortsatt förvärvsarbete försvåras för dem som önskar delta i aktiv yrkesverksamhet. Utgångspunkten måste i stället vara att äldre försäkrade skall ha en vidsträckt rätt att inom ramen för ett flexibelt pensionssystem själva bestämma när de vill lämna förvärvslivet och att även själva i möjligaste mån avgöra omfattningen av arbetsinsatsen under de sista åren före pensionsavgången.

9 Rörlighet uppåt

9.1 Grundläggande överväganden

I kapitel 8 har vi redovisat vår allmänna bedömning av det nu gällande regelsystemet för rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder. Som där angetts har möjligheterna till pensionering helt eller delvis före 65 års ålder, dvs. till rörlighet nedåt, kommit till användning i stor omfattning. Den möjlighet pensionssystemet öppnar till rörlighet i fråga om åldersgränsen uppåt genom reglerna om uppskjutet uttag av ålderspension till mellan 65 och 70 års ålder - har däremot använts av endast ett fåtal försäkrade. Vi har därför konstaterat att ett av syftena med 1976 års pensionsreform, nämligen att öka möjligheterna för äldre att vara kvar i arbetslivet efter den allmänna pensionsåldern, har förverkligats i enbart mycket liten utsträckning. Som vi framhållit i kapitel 8 förtidspensioneras en stor andel försäkrade före 65 års ålder. Många är således faktiskt förhindrade att utnyttja systemet för rörlig pensionsålder mellan 65 och 70 år. Alla som kan vill inte heller fortsätta förvärvsarbeta efter pensionsåldern. Flertalet av dem som är kvar i förvärvslivet till 65 år lämnar detta just vid denna ålder. Som angetts i avsnitt 6.1.3 pekar dock arbetskraftsundersökningarna på att inte alla som då slutar förvärvsarbeta verkligen har en önskan att lämna arbetslivet. Av redogörelsen i avsnitt 6.2 kan vidare utläsas att av de äldre förvärvsarbetande (i åldern 55-64 år) var det år 1980 så många som 66 % av egenföretagarna och 45 % av de anställda som förklarade att de själva skulle vilja fortsätta arbeta efter pensioneringen. Av de anställda ville ungefär hälften arbeta på hel- eller deltid och övriga arbeta mer oregelbundet. Under senare tid har allmänt sett i samhället förts diskussioner om arbetstidens längd och förläggning, inflytandet över arbetstiden och möjligheterna att variera arbetstiderna. Mot bakgrund av dessa frågors betydelse för välfärden har tankegångar i dessa avseenden framförts av arbetstidskommittén i betänkandet (SOU 1989:53) Arbetstid och välfärd. Om det skulle ges ökade möjligheter tillimer flexibla lösningar i fråga om arbetstiden, skulle detta naturligtvis vara av betydelse även för pensionärer och det kan antas att fler skulle förvärvsarbeta efter den allmänna pensionsåldern. I samma riktning talar också den omständigheten att det finns många i åldrarna 65-70 år som har god hälsa (se avsnitt 6.3). Att det finns ett visst intresse bland människor i allmänhet att man skall kunna fortsätta arbeta efter pensionsåldern framgår av den attitydundersökning som arbetstidskommittén genomförde år 1988 och som redovisats i avsnitt 6.2. Undersökningen visar att omkring en fjärdedel av befolkningen i åldersgruppen 55-64 år - och fler i yngre åldersgrupper - anser det vara angeläget att förbättra möjligheterna att vara kvar i arbete efter 65

Rörlighet uppåt

års ålder. Från flera synpunkter är det önskvärt att de som kan och vill också skall ha möjlighet att arbeta efter 65 års ålder. Arbete kan vara ett medel för självförverkligande och social gemenskap, och för många är arbete som en form av aktivitet både från hälsosynpunkt och för fysisk och psykisk betydelsefullt välbefinnandet. Det kan också innebära ett värdefullt privatekonomiskt tillskott. Härtill kommer att det även ur andra aspekter är av intresse att också äldre personer förvärvsarbetar. Det förbättrade sysselsättningsläget i Sverige har inom stora delar av arbetsmarknaden skapat brist på arbetskraft under de senaste åren. Bristsituationen måste visserligen betraktas som konjunkturen och torde inte komma att bli bestående i ett längre tidsperspektiv. Detta hindrar inte att det från samhällsekonomisk synpunkt finns fördelar med ett ökande arbetskraftsutbud. Den ekonomiska tillväxten kan då bli långsiktigt högre och välfärden i samhället kan därmed öka. Pensionärerna är en grupp som härvid nämnts som en arbetskraftsresurs som skulle kunna tas i anspråk för att öka utbudet av arbetskraft. Det bör dock framhållas att pensionssystem inte bör utformas utifrån den och den arbetsmarknadssituation som är aktuell vid systemets konjunktur tillkomst. Sålunda kan man t.ex. inte ha ett pensionssystem, som är uppbygoch sedan ändra detta i väsentliga gt på ett visst sätt i en högkonjunktur, delar om konjunkturen vänder. Pensionssystemets långsiktiga mål är att sörja för de äldres sociala och materiella välfärd. Rimligen bör det kunna tillämpas i huvudsak lika oberoende av konjunkturläget. Det måste slås fast att det finns ett samhälleligt intresse att de som så önskar 65 års ålder. Det är då naturligt att unockså har möjlighet att arbeta efter dersöka vilka hinder som kan finnas härför och om det finns anledning att föreslå stimulansåtgärder för att öka intresset för förvärvsarbete efter pensionsåldern. Vi har därvid funnit att de hinder som finns och de stimulanser som kan ge någon effekt främst är att hänföra till områden som ligger utanför det allmänna pensionssystemet.

Åtskilliga faktorer som försvårar arbete efter pensionsåldern ligger inom

områden där arbetsmarknadsparterna eller arbetsgivarna har det avgörande inflytandet. Värdet av flexibla pensionsregler är därför i stor utsträckning av vilka överenskommelser träffar. avhängigt som parterna på arbetsmarknaden Vi har inom ramen hand ägnat uppmärksamhet åt för vår uppgift i första frågor som berör pensionssystemet och föreslår i detta hänseende en höjning av påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag. I andra hand har vi tangerat det arbetsrättsliga området genom att föreslå en ändring i 33 § lagen (1982:80) om anställningskydd. I övrigt inskränker vi oss till att framföra vissa allmänna när det gäller bl.a. attityderna till äldre som arbetskraft. Våra synpunkter, närmare överväganden och förslag redovisas i det följande. Vi vill i detta sammanhang framhålla att de föreslagna åtgärderna bör ses mot bakgrund av att vi bedömt det vara mer angeläget att man genom olika åtgärder försöker åstadkomma en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern genom att förhindra en tidig utslagning från arbetsmarknaden. Till denna fråga återkommer vi i kapitel 11.

Rörlighet uppåt

9.2 Hinder mot och incitament till förvärvsarbete

efter 65 års ålder

Frågan om vilka hinder och incitament som finns för äldres förvärvsarbete har tagits upp i flera sammanhang tidigare, bl.a. av äldrearbetskommittén. Den har också utförligt behandlats av riksförsäkringsverket i verkets utvärdering av systemet med rörlig pensionsålder år 1984 (se avsnitt 3.2.3) som har överlämnats till oss. Härvid har pekats på att det finns åtskilliga faktorer som verkat återhållande för de försäkrade att uppskjuta uttaget av pension och allmänt sett negativt påverkat såväl viljan som möjligheterna för de försäkrade att fortsätta förvärvsarbeta efter fyllda 65 år. Vi har vid den genomgång vi gjort av de olika faktorer som kan tänkas påverka intresset för fortsatt förvärvsarbete efter den allmänna pensionsåldern i positiv eller negativ riktning kommit till i stort sett samma slutsatser som riksförsäkringsverket gjorde år 1984. Såsom väsentliga faktorer vill vi i detta sammanhang peka på bl.a. avgångsregler i kollektivavtal och anställningsskyddslagen, skatte- och bidragsregler och attityderna till de äldre på arbetsmarknaden.

Avgångsskyldighet Vi har funnit att avgångsskyldigheten enligt avtal eller enligt lagen ( 1982:80) om anställningsskydd (LAS) måste anses utgöra det största hindret för den som önskar fortsätta förvärvsarbeta efter den generella pensionsåldern. Vi föreslår därför en höjning av åldersgränsen för avgångsskyldighet enligt LAS. I avsnitt 9.4 utvecklar vi närmare våra överväganden och förslag i detta hänseende.

Det allmänna pensionssystemet Vi kan vidare konstatera att det allmänna pensionssystemet i sig inte innebär något hinder för fortsatt förvärvsarbete. I stället bör pensionshöjningen vid uppskjutet uttag uppfattas som en stimulans till fortsatt förvärvsarbete. För att förstärka denna effekt föreslår vi i avsnitt 9.3 en höjning av påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag.

Attityden-na till och hos “äldre arbetskraft Vi är medvetna om att )van nämnda konkreta i sig troligen åtgärdsförslag inte skulle få någon mer Jåtaglig effekt vad gäller förvärvsfrekvensen i de här aktuella åldersgrupperna. Det finns andra faktorer som mera allmänt verkar återhållande på pensionäiers vilja och möjligheter att förvärvsarbeta. De nu angivna förslagen ges således närmast i ett opinionsbildande och attitydpåverkande syfte. En faktor son mera allmänt kan påverka intresset för arbete efter pensionsåldern är nämligm inställningen i samhället till äldre arbetskraft. Det är också en förutsättning för att möjligheterna till en rörlig pensionsålder uppåt skall kunnautnyttjas fullt ut att arbetsgivarna i konkreta fall är beredda att låta anställda vara kvar i arbete efter uppnådd pensionsålder eller

180 SOU 1989: 101 Rörlighet uppåt

att anställa äldre arbetskraft. Attityderna till äldres insatser i arbetslivet har, som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.2, sedan reformen om rörlig pensionsålder genomfördes år 1976 varit relativt negativa, främst beroende på arbetsmarknadssituationen. En period av lågkonjunktur under 1970-talet och början av 1980-talet försämrade sysselsättningsläget och ledde till ökad arbetslöshet inte minst bland ungdomar. Det ansågs då naturligt att de som uppnått pensionsåldern och hade sin försörjning tryggad genom pensionen lämnade arbetsmarknaden och gav plats för yngre arbetskraft, vilken vanligen är helt beroende av sin arbetsinkomst. har också varit att man vid 65 års ålder gjort sitt i En allmän inställning arbetslivet och att man skall ha några goda år kvar, innan krafterna definitivt avtagit, då man inte behöver arbeta för sitt uppehälle. Det förefaller emellertid som om attityderna till äldre som förvärvsarbetande har förändrats i positiv riktning. Detta kan ses som en naturlig följd av det förbättrade sysselsättningsläget. Huruvida det kommer att åter ske en i inställningen till den äldre arbetskraften i en framtida lugnare omsvängning arbetsmarknadssituation är ännu en öppen fråga. Men också andra faktorer än de mer konjunkturbetingade kan spela in. En faktor kan vara att många pensionärer är friska och vitala (jfr avsnitt 6.3) och kan göra en viktig insats på arbetsmarknaden. Den generella sänkningen år 1976 från 67 till 65 år föranleddes inte av att det ur av pensionsåldern medicinsk synpunkt skulle föreligga något entydigt behov av en sänkt ålutan var mera en följd av den allmänna välståndsutvecklingen i dersgräns samhället. Stora grupper yrkesarbetande hade nämligen i annan ordning tillförsäkrats lägre pensionsålder, i regel 65 år. Pensionsåldern 67 år gällde då alltså i huvudsak endast för dem som inte omfattades av tjänstepensionsordningar, bl.a. hemmamakar och egna företagare. Denna pensionsålder hade därmed kommit att sakna förankring på arbetsmarknaden. En annan faktor som kan påverka attityderna hos de förvärvsarbetande att kvarstanna i arbetslivet kan vara att man på grund av att medellivslängden ökat räknar med att kunna ha några goda år som pensionär trots ett senare utträde ur förvärvslivet. Ytterligare en faktor kan vara att man kommit till insikt om värdet av att kunna tillvarata den erfarenhet och det kunnande som de äldre besitter. Arbetskapaciteten består hos allt fler högt upp i åldrarna och många arbetsmed obruten vitalitet och arbetslust. Äldre och tagare lämnar i dag yrkeslivet yngre personer kan vidare inte generellt betraktas som utbytbara storheter på arbetsmarknaden. I vissa situationer kan pensionering av en förvärvsaktiv person t.o.m. medföra att utbudet av arbetstillfällen för yngre minskar. Detta kan gälla t.ex. i fråga om personer i nyckelpositioner eller personer som varit sysselsatta i ett s.k. bristyrke. Insikten om att äldre har stora resurser, som bör tas till vara i samhället, har kommit till uttryck på olika sätt, bl.a. genom kampanjen Att åldras är att växa som förbereds inför år 1990 av riksföreningen med samma namn. I föreningen ingår bl.a. arbetsmarknadens parter och pensionärsorganisationer. Riksföreningen skall verka för en förändrad syn på äldre och åldrandet och för en höjd livskvalitet för äldre. Ett av riksföreningens långsiktiga mål är flexibilitet i båda riktningarna vad gäller beslut om tidpunkten för den individuella pensione-

SOU 1989: 101 181 Rörlighet uppåt

ringen. Den mer positiva inställning till äldre på arbetsmarknaden som kan förväntas framöver torde påverka äldre arbetstagare att i högre utsträckning än för närvarande stanna kvar i arbetslivet. Det är härvid viktigt att statsmakterna, arbetsgivare, fackliga organ, arbetsmarknadsmyndigheterna mfl. ger uttryck för en positiv inställning till äldre arbetstagare. Det är också av vikt att arbetsmarknadsmyndigheterna aktivt arbetar för att förmedla arbeten åt äldre arbetssökande och därigenom verkar för att attityderna ändras.

Tjänstepensionssystemen Vi har vid vår genomgång av vilka hinder eller incitament som finns för äldres förvärvsarbete funnit att det inom tjänstepensionssystemen, som vi beskrivit närmare under avsnitt 2.3, gäller olika regler vad avser möjligheter och villkor för uppskjutet uttag av ålderspension. Kollektivavtalen för privatanställda arbetstagare (ITP och STP) ger möjlighet till uppskjutet uttag av ålderspension. STP-planens regler överensstämmer i detta avseende helt med reglerna inom den allmänna försäkringen. Uttaget av pension kan således skjutas upp längst till den månad varunder den försäkrade uppnår 70 års ålder och pensionen ökas med 0,6 % för varje månad som uttaget skjuts upp. Även enligt ITP-planen finns möjlighet att uppskjuta uttaget av ålderspension till 70 års ålder. Påslagsfaktorn är härvid utformad enligt andra grunder än inom den allmänna försäkringen. Bl.a. är den differentierad med avseende på kön och tidpunkt för pensionsuttaget. Omräkningen av ålderspensionen och den särskilda ITPK-pensionen sker med tillämpning av antagandena i försäkringsbolaget SPP:s försäkringstekniska grunder. T.ex. får en man med pensionsåldern 65 år som uppskjuter uttaget till 68 års ålder en livsvarig uppräkning av ålderspensionen med 30,233 % medan en kvinna i samma situation får pensionen förhöjd med 24,13 %. Enligt den kommunala tjänstepensioneringen finns möjlighet till uppskjutet uttag av tjänstepension, varvid pensionen ökas med 0,1 % för varje månad som uttaget skjuts upp, dock inte för tid efter den månad då arbetstagaren fyller 67 år. Maximal förhöjning av den kommunala kan sålunda bli avtalspensionen 2,4 %. Den kommunala tjänstepensioneringen är - liksom den statliga - ett bruttopensionssystem, vilket innebär att förhöjningen avser hela ålderspensionen, alltså även den del som motsvarar folk- och tilläggspension. Inom den

statliga tjänstepensioneringen saknas motsvarande regler. Ålderspension utbeta-

las fr.o.m. dagen efter den då avgång skett från den pensionsberättigande statliga anställningen och någon ökning görs inte av pensionen vid uppskjutet uttag. De kommunala och statliga pensionerna är bruttosamordnade med pensionsförmåner från den allmänna Härvid samordnas dock inte försäkringen. förhöjningen av den kommunala tjänstepensionen med den förhöjning som sker även av de allmänna pensionsförmånerna vid uppskjutet uttag. Inom den statliga tjänstepensioneringen samordnas tjänstepensionen alltid från 65 års ålder med de pensionsförmåner den anställde då är berättigad till från den allmänna pensioneringen, även om uttaget härav uppskjuts. Det belopp varmed de allmänna pensionerna höjs på grund av att uttaget uppskjutits påverkar

182 SOU 1989: 101 Rörlighet uppåt

senare inte Det betyder att en dock den statliga kompletteringspensionen. försäkrad, som har möjlighet att kvarstå i statlig tjänst (eller tar annat arbete) efter 65 år och som av ålderspensionen från den fyllda uppskjuter uttaget allmänna försäkringen, själv kan tillgodogöra sig påslaget på den allmänna och att detta bort. pensionen påslag alltså inte samordnas De privatanställdas avtal tillgodoser således de önskemål som kan uppställas på pensionsavtal när det gäller stimulans till en rörlig pensionsålder uppåt. De kan i likhet med det allmänna sägas främja intresset för pensionssystemet fortsatt förvärvsarbete efter den allmänna Även det pensionsgränsen. kommunala avtalet till fortsatt förvärvsarbete i vart fall under ger incitament de två åren närmast efter den allmänna pensionsåldern. De statligt anställdas kollektivavtal däremot motverkar det allmänna pensionssystemets strävan mot flexibilitet genom att avtalet inte ger rätt till uppskjutet uttag av avtalspension. Sedan flera år pågår emellertid förhandlingar om revidering av tjänstepensionssystemet för statsanställda. Gemensamt för dessa personalpensionsordningar är att de bygger på avtal mellan och Ändringar i dessa arbetsgivare- arbetstagarorganisationerna. kan därför inte ske genom lagstiftningsåtgärder. Sådana pensionsordningar bör ske genom ändring i gällande avtal.

Marginaleffekter När fortsatt förvärvsarbete efter inträde diskuterats har ofta pensionsålderns hänvisats till de marginaleffekter som kan träffa pensionärers sidoinkomster. Det skulle har gjorts gällande att dessa i inte obetydlig omfattning påverka pensionärernas vilja att fortsätta förvärvsarbeta. och kommunalt till folk- Det extra avdraget vid beskattningen bostadstillägg har inkomster utöver pension (KBT) avtrappas successivt om pensionstagaren folkpensionens grundbelopp jämte pensionstillskott (se under avsnitt 2.1.3 och reduceras med - inom olika inkomstintervall - 2.1.7). Det extra avdraget reduceras 66 2/3, 40 resp. 33 1/3 % av det överskjutande beloppet. Avdraget och hans make har förmögenhet av viss storlek. ytterligare om pensionstagaren Inkomstprövningen av KBT innebär att tillägget avtrappas med 33 1/3 % av årsinkomsten härutöver som överstiger 1 000 kr. för ensamstående och 750 kr. för gift pensionär. För ålderspensionärer tas dock enligt nya regler, som trätt i kraft den 1 juli 1989 och som skall ses som ett första steg när det gäller att mildra marginaleffekterna och göra det mer förmånligt för pensionärer att öka sitt vid inte hänsyn till inkomster av arbetsutbud, inkomstprövningen förvärvsarbete som beskattas i inkomstkällan inkomst av tjänst. Vid inkomstprövningen beaktas också förmögenhet om den uppgår till visst belopp. Även statsskatteskalans kan upphov till marprogressiva utformning ge ginaleffekter. Det torde oftast vara andra skäl än rent ekonomiska som avgör valet att fortsätta ett arbete efter pensionsåldern. Även om tillhörigheten till arbetslivet har ett socialt mindre attraktivt värde i sig blir dock självfallet förvärvsarbete om det ekonomiska utbytet av en arbetsinsats är ringa. Detta ekonomiska hinder kan emellertid helt elimineras genom att den förvärvsarbetande skjuter Problemet kvarstår emellertid för den som arbetar i upp pensionsuttaget.

Rörlighet uppåt

mindre utsträckning och således är beroende av pensionen för sin försörjning eller av andra skäl väljer att uppbära pension. I sammanhanget bör också hållas i minnet att marginaleffekter av detta slag uppkommer bara för pensionstagare med inkomster som är lägre än de gränsbelopp där extra avdrag och KBT helt avtrappas. Sådana effekter förutsätter nämligen att pensionstagarens inkomster inte uppgår till alltför höga belopp. Marginaleffekter av ett annat slag kan vidare uppkomma för offentligt anställda till följd av regler om samordning mellan arbetsinkomst och pension. Statligt anställda får på grund av sina löneavtal vidkännas löneavdrag med ett belopp som motsvarar pensionsförmånerna enligt lag och avtal. Löneavdraget är dock begränsat till 65 % av lönen. På det kommunala området motsvarar avdraget endast kompletteringspensionen, dvs. den pension som utges utöver förmånerna enligt AFL. De här behandlade marginaleffekterna uppstår huvudsakligen till följd av skatte- och avtalsregler. Som tidigare nämnts kan vi inte framlägga några förslag till ändring i regler av detta slag som grundas på avtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa frågor får därför tas upp i ett annat sammanhang. Det ankommer i princip inte heller på oss att särskilt behandla beskattningen av folkpensionärer. Denna fråga har för övrigt behandlats av utredningen om reformerad inkomstbeskattning (RINK) som i betänkandet (SOU 1989:33) Reformerad inkomstbeskattning föreslagit en genomgripande skattereform som även berör beskattningen av pensioner. Förslaget övervägs för närvarande i regeringskansliet.

9.3 i det allmänna m.m.

Regler pensionssystemet

9.3.1 Nuvarande bestämmelser

Inom både folk- och tilläggspensioneringen gäller att ålderspension utges fr.o.m. ingången av den månad under vilken den försäkrade fyller 65 år. Den försäkrade har dock, som vi redovisat i avsnitt 2.1, möjlighet att uppskjuta uttaget av pension till mellan 65 och 70 års ålder. Om uttaget uppskjuts, ökas pensionen livsvarigt med 0,6 % för varje månad som, då pensionen börjat utgå, har förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade fyllde 65 år. är således 7,2 % för år

Ökningsfaktorn

räknat. Om uttaget skjuts upp till fyllda 70 år, får den försäkrade en ökning av pensionen med 36 %. Ett uppskjutet uttag behöver inte avse hela pensionen utan kan begränsas

till halva ålderspensionen. Ökningen med 0,6 % per månad beräknas då på den

hälft som lämnas outtagen. Den försäkrade har rätt att närhelst han så önskar påbörja eller avsluta ett uppskjutande av uttag av ålderspension. Han kan också efter ett avbrutet sådant uttag när som helst på nytt begära att pensionsutbetalningen skall skjutas upp. En återkallelse av ett uppskjutet uttag liksom ett påbörjat uttag av pension efter 65 års ålder kan även gälla enbart halva ålderspensionen. Vid beräkningen av påslaget på pensionen med 0,6 % per månad tas inte hänsyn till tid efter ingången av den månad då den försäkrade fyller 70 år och inte heller till tid då han inte var berättigad till pension. Ett uppskjutet

Rörlighet uppåt

uttag måste avse både folk- och tilläggspension för att ge rätt till ökning. På avser inte bara folkpensionssidan gäller att den ökning som görs av pensionen grundbeloppet utan i motsvarande mån även pensionstillskott. Möjligheterna att uppskjuta uttag av ålderspension tillkom inom ATP genom tillkomsten av 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension och inom ikraftträdandet den 1 januari 1963 av AFL. folkpensioneringen genom Eftersom den allmänna då var 67 år avsåg möjligheterna till pensionsåldern var dock uppskjutet uttag tiden från fyllda 67 till fyllda 70 år. ökningsfaktorn redan från tillkomsten 0,6 % per månad. I samband med sänkningen den 1 juli 1976 av den allmänna pensionsåldern till 65 år kom reglerna för uppskjutet uttag att omfatta perioden från 65 till 70 års ålder. Någon ändring gjordes emellertid inte i fråga om ökningsfaktorn 0,6 %. Här kan också erinras om reglerna för intjänande av rätt till ATP. Dessa inär den försäkrades inkomster av förvärvsarbete nebär att pensionsgrundande fr.0.m. det år då han fyller 16 år t.0.m. det år då han fyller 64 år. För en försäkrad som är född under något av åren 1911-1927 beräknas pensionsgrundande inkomst även för det år då han fyller 65 år. av ATP och av försäkra- Avgifter för finansieringen erläggs av arbetsgivare de med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Underlag för beräkning av arbetsgivaravgifterna är i huvudsak summan av utgivna löner och naturaförmåner. Vid bestämmandet av avgiftsunderlaget bortses skattepliktiga dock från ersättningar som utbetalats till arbetstagare som vid årets ingång har fyllt 65 år. På motsvarande sätt gäller att egenavgifter inte beräknas för år efter det då en försäkrad har fyllt 65 år. Den som arbetar efter 65 års ålder täcks under begränsad tid av sjukförsäkförsäkrade fyller 70 år ringen. För tid efter ingången av den månad då den eller dessförinnan har börjat uppbära hel ålderspension får sjukpenning utgå för högst 180 dagar. Beträffande försäkrade som fyllt 65 år och för vilka nu nämnda har försäkringskassan vissa möjligheter att regel inte är tillämplig besluta om begränsning av tid för sjukpenning när sådan förmån utgått under 180 dagar. Det gäller situationer då en försäkrad före 65 års ålder i stället skulle ha tillerkänts t.ex. därför att han drabbats av invalidiförtidspension, serande sjukdom. I arbetsskadeförsäkringen uppställs ingen övre åldersgräns. Även förvärvsarbetande som är äldre än 65 år är således försäkrade för arbetsskada. Dock upphör rätten till livränta vid 65 års ålder. Arbetslöshetsstäd utgår däremot inte efter den allmänna pensionsåldern. Enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring undantas den som fyllt 65 år från rätten att kvarstå som medlem i erkänd arbetslöshetskassa. Vidare upphör om kontant ersättningsrätten enligt såväl denna lag som lagen (1973:371) arbetsmarknadsstöd vid utgången av månaden före den då mottagaren fyller 65 år. En anledning härtill är att det ansetts att ålderspensionärernas försörjning är tillfredsställande ordnad genom olika former av pension.

9.3.2 och

överväganden förslag

Det allmänna pensionssystemet i sig innebär inget hinder för fortsatt förvärvsarbete efter fyllda 65 år. Något krav på upphörd förvärvsverksamhet uppställs

SOU 1989: 101 Rörlighet uppåt 185

således inte för rätt till ålderspension. Inte heller inkomstprövas folkpensionens grundbelopp, pensionstillskottet eller tilläggspensionen mot förvärvsinkomster. Enligt den allmänna pensioneringen är det - liksom enligt tjänstepensioneringarna på det privata området (ITP och STP) - fullt möjligt att lyfta oreducerad ålderspension jämte full arbetsinkomst. Däremot är den särskilda folkpensionsförmånen kommunalt bostadstillägg inkomstprövat mot andra inkomster än förvärvsinkomster av tjänst. I stället bör pensionshöjningen vid uppskjutet uttag - med ett högsta påslag om 36 % - uppfattas som en viss stimulans till fortsatt förvärvsarbete på heltid eller deltid efter 65 års ålder. Denna ökning bygger på principen att värdet av de sammanlagda pensionsbelopp som den försäkrade uppbär i sin livstid skall bli detsamma oberoende av när han börjar ta ut sin pension under förutsättning att han har en för befolkningen genomsnittlig livslängd. Syftet med bl.a. reglerna om uppskjutet uttag av ålderspension är att medge flexibilitet i fråga om arbetsinsats och pensioneringstidpunkt och att tillgodose individuella behov och önskemål i detta avseeende. Vi anser att möjligheten till uppskjutet uttag - helt eller till hälften - av ålderspension utgör ett värdefullt inslag i systemet för rörlig pensionsålder. Reglerna härom - liksom reglerna om förtida uttag främjar de försäkrades valfrihet och gör det möjligt att anpassa pensioneringen efter det aktuella behovet. Den omständigheten att det hittills varit enbart ett relativt litet antal försäkrade som valt att skjuta upp pensionsuttaget måste ses mot bakgrund av de begränsade möjligheter som hittills funnits för äldre att beredas sysselsättning på arbetsmarknaden och utgör inte något skäl för ändring av pensionsreglerna. Med hänsyn härtill och till det tidigare sagda har vi inte funnit anledning föreslå några förändringar i detta avseende. Möjligheterna till uppskjutet uttag av ålderspension bör alltså finnas kvar. Likaså bör ett sådant också i fortsättningen kunna avse hela eller halva pensionen. Det bör liksom för närvarande vara möjligt att när som helst påbörja och avsluta ett uppskjutet uttag och att efter ett avbrott på nytt skjuta upp pensionsutbetalningen. Vi har heller inte funnit skäl att nu föreslå någon ändring i fråga om åldersgränsen. Således bör också fortsättningsvis pensionsökningen vid uppskjutet uttag beräknas fram till dess .den försäkrade fyller 70 år. Vi har dock funnit det angeläget att undersöka i vad mån andra ändringar i regelsystemet kan bidra till en ökad rörlighet uppåt när det gäller pensioneringstidpunkt. Påslagsfaktom vid uppskjutet uttag har i dag en relativt schematisk försäkringsmatematisk anknytning. En mer exakt försäkringsmatematisk beräkning skulle förutsätta en differentiering av denna faktor dels i förhållande till tidpunkten för pensionsuttaget, dels mellan män och kvinnor. Ur strikt försäkringsmatematisk synpunkt borde också beaktas vilken realränta som kan antas framöver. Frågan om en differentiering med avseende på kön anser vi dock kunna lämnas därhän, eftersom en sådan uppdelning skulle stå i strid med principerna för det allmänna pensionssystemet. Också av administrativa skäl bör man undvika olika påslagsfaktorer även om detta tekniskt sett år fullt möjligt. En differentiering av påslagsfaktorn i förhållande till den försäkrades ålder vid pensionsuttaget skulle innebära svårigheter att informera om innebörden av ett uppskjutet uttag på ett överblickbart och enkelt sätt. Vi

186 Rörlighet uppåt SOU 1)89:101

anser således att man även i fortsättningen bör tillämpa en generell påslagsfaktor, som kan sägas utgöra ett genomsnitt av de åldersspecifika faktorerna. För att pröva om den nuvarande påslagsfaktorn 0,6 % per månad fortfarande är relevant har vi under vårt arbete överslagsmässigt beräknat korrektionsfaktorer baserade på befolkningsdödligheten under åren 1982-1986. Därvid har förutsätts att förväntad framtida pension vid en viss tidpunkt skall vara oberoende av pensionsålder. Realräntan har antagits vara 2 %. visar att det finns utrymme att höja påslagsfaktorn vid Beräkningarna uppskjutet uttag från 0,6 till 0,7 % per månad. En sådan åtgärd skulle vara förenad med kostnadsökningar i förhållande till nuläget. Det är däremot inte fråga om ökade kostnader i förhållande till om pensionen tas ut vid 65 års ålder. I den meningen är det en kostnadsmässigt neutral åtgärd. Naturligtvis skulle man kunna gå längre och frångå en rent försäkringsmatematisk beräkning och i stället välja en högre påslagsfaktor. Skäl härtill skulle vara att en sådan åtgärd kan förväntas ge ett verkligt ekonomiskt incitament att skjuta upp uttaget av pension. Om man vill begränsa räckvidden av åtgärden och kraftigare markera önskemålet om fortsatt förvärvsarbete bland pensionärer, skulle en sådan förhöjning av påslagsfaktorn kunna ta sikte enbart på personer som fortsätter att förvärvsarbeta efter 65 års ålder. Med en lösning av detta slag skulle dock uppkomma svårigheter att avgöra t.ex. vilken omfattning och varaktighet förvärvsarbetet skall ha för att kunna ge rätt till pensionshöjning, hur höga inkomsterna härav måste vara och om också arbete utomlands skall utgöra kvalifikationsgrund. Oavsett om en sådan förhöjning skulle gälla generellt eller vara begränsad till enbart personer som förvärvsarbetar skulle förslaget emellertid inte överensstämma med principen för pensionsökningen vid uppskjutet uttag, nämligen att värdet av de sammanlagda pensionsbelopp en försäkrad uppbär i sin livstid skall vara oberoende av när uttaget av ålderspension sker. Eftersom alla försäkrade, som nämnts i avsnitt 9.1, inte kan utnyttja möjligheten till uppskjutet uttag skulle ett förslag med denna inriktning enligt vår mening också ge upphov till en icke önskvärd omfördelning mellan olika pensionstagare. Man skulle också i syfte att stimulera till förvärvsarbete efter 65 års ålder kunna tänka sig sådana åtgärder som att öppna möjlighet till intjänande av ATP-poäng ytterligare något eller några år med uttag av avgifter på motsvarande avgiftsunderlag. Vi har övervägt en sådan lösning men funnit att den skulle medföra stora administrativa svårigheter utan att ge motsvarande fördelar. Många har redan före pensionsåldern tjänat in erforderliga 30 poängår och en förlängning av intjänandetiden skulle därför för dem inte få så stor betydelse. Det finns inte heller anledning att tro att den genomsnittliga pensionspoängen därigenom skulle förbättras, då det inte kan förväntas att personer i denna ålderskategori arbetar i så stor utsträckning att dessa år skulle komma att ingå bland de 15 bästa inkomståren. Inte minst är det viktigt att behålla avgiftsbefrielsen för lön och andra anställningsförmåner som utges till personer som fyllt 65 år, eftersom denna i sig är en faktor som utgör en stimulans för arbetsgivare att ha kvar eller anställa äldre arbetstagare och för egenföretagare att fortsätta sin förvärvsverksamhet. Att ändra vad som nu gäller beträffande avgiftsskyldigheten för äldre skulle därför få närmast motsatt verkan till att öka stimulansen.

Rörlighet uppåt 187

Sådana åtgärder som de nyss nämnda skulle troligen isolerade inte få någon mer påtaglig effekt vad gäller förvärvsfrekvensen i de här aktuella åldersgrupperna. Sannolikt är det inte påslagsfaktorns storlek eller möjligheterna att intjäna ATP-poäng utan andra omständigheter som avgör valet att förvärvsarbeta. Det centrala i det här aktuella sammanhanget anser vi vara att det över huvud taget läggs fram något förslag till ändring som gäller rörligheten efter 65 års ålder. Förslaget bör ses närmast som en åtgärd i ett opinionsbildande och attitydpåverkande syfte, som på sikt kan antas ändra attityderna till och hos äldre arbetskraft. För att uppnå det syftet behöver man enligt vår mening inte gå längre än _att göra en mindre justering av påslagsfaktorn. W föreslår sålunda att påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag höjs från 0,6 till 0,7 % per månad. Av administrativa skäl och med hänsyn till syftet med åtgärden bör höjningen komma bara dem till godo som har uppskjutet uttag för tiden efter ikraftträdandet. Det kan förmodas att många försäkrade för närvarande inte är medvetna om de villkor som gäller vid uppskjutet uttag av pensionen. Den omständigheten att så få försäkrade i dag utnyttjar möjligheten därtill kan således i viss utsträckning antas bero på bristande information. Vi vill därför i detta sammanhang framhålla angelägenheten av att försäkrade som närmar sig pensionsåldern genom försäkringskassornas försorg informeras om de regler som gäller för uppskjutet uttag. Som redovisats i föregående avsnitt är äldre arbetstagare berättigade även till vissa andra socialförsäkringsförmåner. För förvärvsarbetande i åldrarna 65-69 år ges ett fullgott skydd vid sjukdom eller arbetsskada. Det finns därför inte anledning föreslå ändringar i dessa avseenden. Även reglerna vad gäller arbetsläshetsstöd - som innebär att stöd inte utgår efter den allmänna pensionsåldern - får anses ändamålsenligt utformade, och någon ändring här är enligt vår mening inte påkallad.

9.4 och

Avgångsskyldighet anställningsskydd

9.4.1 Gällande bestämmelser

Den första allmänna lagen med regler om anställningsskydd, lagen (1971:199) om anställningsskydd för vissa arbetstagare, den s.k. äldrelagen, ersattes fr.o.m. den 1 juli 1974 av lagen (1974112) om anställningsskydd. Fr.o.m. den 1 april 1982 infördes en ny lag (198280) om anställningsskydd (LAS). En redogörelse för innehållet i de nu gällande bestämmelserna i LAS har getts i avsnitt 2.2.1. Huvudprincipen i LAS är att arbetstagarna skall ha ett rättsligt skydd för sin anställning genom att det krävs saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida och genom att uppsägningar på grund av arbetsbrist skall ske i en viss turordning. Vid uppsägning är arbetstagaren tillförsäkrad uppsägningstid, som är längre ju äldre den anställde är, och rätt till lön under denna tid. LAS gäller med vissa undantag alla arbetstagare i allmän och enskild tjänst. Huvudregeln i LAS är att en anställning gäller tills vidare. En arbetstagares ålder utgör normalt inte grund för uppsägning. Är det emellertid fråga om en anställd som uppnår pensionsåldern, utgör detta skäl för pensionering och föreligger inte längre samma anställningskydd som tidigare. Enligt 33 § LAS

188 uppåt Rörlighet

bestämmelser om ett förenklat förfarande vid avgång med gäller nämligen ålderspension. Paragrafen innehåller också regler om att en arbetstagare som är kvar i anställningen eller som anställs efter uppnådd pensionsålder om turord- (alternativt fyllda 65 år) inte kan åberopa sig på LAS:s föreskrifter ning och företräde. Det gäller också kortare uppsägningstid för dessa arbetstagare. Bestämmelserna innebär att en arbetsgivare som vill att en arbetstagare skall lämna sin anställning när arbetstagaren uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, vid fyllda 65 år skall skriftligen ge arbetstagaren besked om detta minst en månad i förväg. I detta fall behöver arbetsgivaren således inte säga upp den anställde och åberopa saklig grund för uppsägning. Om arbetsgivaren låtit en anställd gå kvar i arbete tills vidare efter uppnådd pensionsålder, måste han emellertid vidta uppsägning om han därefter vill att anställningen skall upphöra. Detsamma gäller beträffande arbetstagare som anställts tills

vidare efter det att de uppnått pensionsåldern. (Som beskrivs nedan finns dock

här möjlighet till anställning på viss tid.) I fall där arbetstagaren har anställning tills vidare har denne inte rätt till längre uppsägningstid än en månad. Han har inte heller företrädesrätt när turordning skall bestämmas i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist eller till återanställning. Tidpunkten när en arbetstagare är skyldig att avgå med ålderspension regleras i första hand inte i LAS. Regler härför finns i stället normalt i olika pensionsavtal, andra kollektivavtal eller andra avtal. Om avtal härom saknas är arbetstagaren enligt den kompletterande avgångsregeln i 33 § skyldig att avgå med ålderspension vid fyllda 65 år. Reglerna i 33 § LAS är dispositiva. I olika kollektivavtal kan alltså ges andra regler om anställningsvillkoren för äldre arbetstagare. Sådana avtal har också träffats på såväl de statliga och kommunala områdena som det privata fältet. Här kan också nämnas 5 § LAS, som avser möjligheterna att träffa avtal om tidsbegränsad anställning. Ett av de fall i vilka sådana avtal tillåts är avtal för viss tid som avser anställning efter pensionering, om arbetstagaren har uppnått den ålder som medför skyldighet att avgå från anställningen med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, när arbetstagaren har fyllt 65 år. Det är härvid pensionsbestämmelserna iden tilltänkta anställningen som att tidsbegränsa anställningen. Bestämmelsen är blir avgörande för rätten tillämplig både vid nyanställningar och i de fall då parterna i samband med pensionsavgången vill omvandla en tidigare tillsvidareanställning till en tidsbegränsad anställning. Avgångsskyldigheten enligt avtal varierar mellan olika sektorer på arbetsmarknaden. Härvid är avgångsskyldigheten mer uttalad när det gäller offentliganställda än inom den privata sektorn. Pensionsreglerna är också anpassade härtill. T.ex. finns för statligt anställda inte möjlighet till uppskjutet uttag av ålderspension med förhöjning av pensionsbeloppet. Enligt statens allmänna pensionsreglemente (SPR) föreligger avgångsskyldighet på grund av uppnådd pensionsålder. Det anges sålunda att reglementet underkastad anställningshavare är, oavsett vad som följer av eljest gällande bestämmelser, avgångsskyldig vid övre gränsen av den för honom gällande pensioneringsperioden.

SOU 1989: 101 189 Rörlighet uppåt

Idet statliga pensionsavtalet finns, som angetts i avsnitt 2.3.1, tre pensioneringsperioder. Huvudregeln är att den anställde får avgå när han själv önskar inom pensioneringsperioden men - som nämnts ovan - senast vid övre gränsen av pensioneringsperioden. I pensionsavtalet finns dock regler som gör det möjligt för den statligt anställde att vara kvar i sin anställning oaktat I avtalet avgångsskyldigheten. anges sålunda att anställningshavaren efter pensioneringsperiodens övre gräns kan tas i anspråk för fullgörande av arbetsuppgifter som ålegat honom i hans senaste anställning om det ur tjänstesynpunkt befinnes och den lämpligt anställde är fullt tjänsteduglig.

En annan regel om avgångsskyldighet har följande lydelse enligt pensionsav-

talet: Finnes anställningshavare som uppnått pensioneringsperiodens nedre men icke dess övre gräns icke kunna på tillfredsställande sätt utföra honom åliggande arbete eller anses hans bibehållande i anställningen på grund av arbetets särskilda art innebära risk för hans egen eller andras säkerhet eller hälsa eller finnes hans avgång från anställningen önskvärd i samband med omorganisation som berör hans tjänsteställe eller rationalisering av arbetsförhållandena därstädes må anställningshavaren förklaras skyldig att avgå.

Möjligheter för den statligt anställde att kvarstå i tjänst upp till och efter pensioneringsperiodens övre gräns föreligger sålunda men bygger på en bedömning från arbetsgivarens sida om önskemålet att så sker och efter överenskommelse mellan myndigheten och den anställde. Någon rätt för den enskilde att kvarstå föreligger sålunda inte. Reglerna för avgångsskyldighet för anställda inom kommuner och landsting finns i pensionsavtal för arbetstagare hos kommuner och landsting - PA-KL 85. Enligt detta avtal är arbetstagaren skyldig att avgå från anställningen när pensionsåldern (60, 63 eller 65 år) eller pensioneringsperiodens (63-65 år) övre gräns uppnås. Arbetstagare kan emellertid genom särskilt beslut av arbetsgivaren medges att kvarstå i anställningen efter pensionsåldern eller periodens övre gräns. Om en arbetstagare medges att kvarstå i anställningen tillämpas för honom uppskjutet uttag av ålderspensionen. Enligt bestämmelser liknande de för statligt anställda kan kommunalt anställda som omfattas av bestämmelserna om och som pensioneringsperiod uppnått den nedre gränsen samt berörs av arbetsgivarens beslut om omorganisation, omlokalisering, inskränkning eller nedläggning av verksamhet vara skyldig att avgå från anställningen före den övre gränsen om arbetsgivaren så önskar. kollektivavtal om allmänna villkor mellan Enligt SAF och PTK upphör en privatanställd tjänstemans anställning utan uppsägning i och med att han uppnår den för honom gällande ordinarie pensionsåldern enligt ITP-planen (normalt 65 år) såvida inte han och arbetsgivaren överenskommer om annat. Arbetsgivaren behöver enligt avtalet inte lämna underrättelse enligt 33 § LAS. Enligt försäkringsvillkoren för särskild tilläggspension (STP) är pensionsåldern för privatanställda arbetare 65 år. När den anställde uppnår denna ålder upphör enligt pensionsplanen anställningen utan uppsägning såvida inte annat överenskommits mellan den anställde och arbetsgivaren.

Rörlighet uppåt

9.4.2 till nuvarande i LAS

Bakgrund regler

Bakgrunden till undantagsreglerna i 33 § LAS är lagens regler om saklig

grund för uppsägning. Innan lagen ( 1974:12) om anställningsskydd trädde i kraft den 1 juli 1974 fanns inte några enhetliga regler på arbetsmarknaden om avgång med pension. Inom den offentliga sektorn var regel att arbetstagaren på grund av gällande var skyldig att avgå vid en viss tidpunkt och någon pensionsreglementen

privata sektorn fanns mer eller mindre

uppsägning behövde inte ske. Inom den fasta normer vid de olika företagen om vad som gällde när arbetstagare lämnade anställningen med pension, men några regler om avgångsskyldighet fanns för det mesta inte. Däremot kunde vara föreskrivet att överenskommelse skulle ha träffats för att anställningen skulle fortgå efter en viss tidpunkt. Det var dock inte ovanligt att en arbetstagare gick kvar i sin anställning efter för vissa uppnådd pensionsålder. När lagen (1971:199) om anställningsskydd arbetstagare (den s.k. äldrelagen) med särskilda bestämmelser för arbetstagare över 45 år om uppsägningstider m.m. trädde i kraft, uppstod tvekan huruvida om ville att lagens regler om uppsägning var tillämpliga arbetsgivaren

arbetstagaren skulle lämna anställningen vid pensionsålderns inträde.

i betänkandet Av denna anledning föreslog den sJc Ãmanska utredningen (SOU 1973:7) Trygghet i anställningen att en särskild regel skulle införas för innebar en skyldighet för arbetsgivaren att underrätta dessa fall. Förslaget arbetstagaren minst en månad i förväg om den förestående pensionsavgängen. att diskutera en eventuell fortsatt anställning. Därigenom gavs även rådrum Underrättelseskyldigheten knöts till den för anställningen högsta åldersgränsen åldersför pension och om sådan inte fanns till den för folkpension gällande Om anställningen fortgått efter den gränsen, som vid den tiden var 67 år. erfordrades däremot i övre pensionsgränsen uppsägning. Uppsägningstiden detta fall var dock enligt förslaget endast en månad och det uttalades att skäl föranledde annat, ligga saklig grund för uppsägning torde, där ej särskilda redan i det förhållandet att den övre pensionsgränsen var överskriden. Förslaget innebar vidare att arbetstagare som uppnått nämnda åldersgräns inte skulle ha företrädesrätt till fortsatt eller ny anställning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. i det särskilda anställningsskyddet för äldre De begränsningar som utredningen således gjorde motiverades med att skyddet eljest skulle kunna upplevas som överdrivet. 1973:129 med förslag till lag om anställningsskydd anslöt sig Ipropositiorten departementschefen till utredningens förslag med ansåg att underrättelseskylnär arbetstagaren var skyldig digheten i stället skulle knytas till den tidpunkt att kollektivavtal, anställningsavtal eller avgå med ålderspension enligt pensionsreglemente. Departementschefen erinrade om att över huvud taget borde som huvudremen att ålder gel gälla att ålder inte i och för sig utgör grund för uppsägning däremot utgör grund för pensionering när den för yrket i fråga gällande som står kvar i pensionsåldern har uppnåtts. I fråga om arbetstagare, att det anställningen efter uppnådd pensionsålder ansåg departementschefen inte är med visst fog kunde hävdas att behovet av skydd för anställningen Skulle en arbetstagare som lika framträdande som för andra arbetstagare.

SOU 1989: 101 191 Rörlighet uppåt

uppnått pensionsåldern kunna åberopa reglerna om förlängd uppsägningstid skulle det troligen få till följd att arbetsgivarna skulle dra sig för att behålla sådana arbetstagare. Han fann det vidare naturligt, att lagen inte borde bygga på att ålderspensionärer skall ha företrädesrätt till fortsatt arbete när driftsinskränkning inträffar eller till ny anställning.

Riksdagen godtog förslagen i dessa delar (InU 1973:36, rskr. 351). Åldersgränsen enligt den kompletterande åldersregeln för avgångsskyldighet

var således ursprungligen 67 år, dvs. den anknöt till den då gällande allmänna pensionsåldern. Någon ändring gjordes inte i samband med sänkningen den 1 juli 1976 av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år och de i samband

därmed införda ökade möjligheterna till rörlig pensionsålder. Pensionsålderskøm-

mitten, som berörde frågan i betänkandet (SOU 1975:10) Rörlig pensionsålder, ansåg att 67-årsgränsen borde behållas till dess erfarenheter hade vunnits av utformningen av kollektivavtalens bestämmelser rörande deltidsarbete för åldersgruppen 65-70 år. Någon erinran häremot framfördes inte under det vidare lagstiftningsarbetet (prop. 1975:97, SfU 15, rskr. 222). I en motion till riksdagen år 1977 (mot. 1976/77:224) kritiserades att de ökade möjligheterna till rörlig pensionsålder varom beslut fattades vid 1975 års riksmöte inte hade förverkligats såsom avsett. Gällande avtal och anställningsreglementen visade enligt motionären att någon rörlighet uppåt vid pensioneringen inte existerade i praktiken. Motionären ansåg därför att alla arbetstagare borde tillförsäkras lagfäst anställningsskydd till fyllda 70 år och rätt att kvarstå i arbetet till samma ålder. Arbetsmarknadsutskottet (AU 1977/78:8) uttalade förståelse för syftet med motionen. Förslaget låg i linje med principerna för den rörliga pensionsåldern. Utskottet tillade dock att man i sammanhanget måste beakta olika arbetsmarknadspolitiska konsekvenser, t.ex. sysselsättningsläget för andra grupper i samhället. Därför var utskottet inte berett att ta ställning till frågan men uttalade att den ändå borde undersökas närmare. beslutade i Riksdagen enlighet med utskottets hemställan. Med anledning av riksdagens beslut gav regeringen i uppdrag åt 1979 års äldrearbetskommitté att bl.a. ta ställning till om den dåvarande 67-årsgränsen i 33 § lagen om anställningsskydd borde bibehållas eller om den borde höjas. I direktiven uttalades vidare att det kunde erbjuda svårigheter att helt avstå från varje övre åldersgräns. Ett tänkbart alternativ eller komplement till en begränsad höjning av dåvarande kunde vara att ersätta den åldersgräns automatiska avgångsskyldigheten med en rätt att övergå till visstidsanställning.

I delbetänkandet (Ds A 1981:7) Anställningsskydd för äldre konstaterade

äldrearbetskommittén att man på den organiserade delen av arbetsmarknaden generellt sett kunde sägas ha infört regler om tidpunkten när en arbetstagare var skyldig att avgå med ålderspension. Även utanför den orsektorn förekom ganiserade sådana regler, i den mån arbetstagaren var ansluten till en pensionsplan. Den kompletterande avgångsregeln vid fyllda 67 år i anställningsskyddslagen kunde däremot sägas ha ett begränsat tillämpningsområde. I fråga om åldersgränsen anförde kommittén: Den nuvarande 67-årsregeln i 33 § lagen om anställningsskydd ter sig ologisk redan med hänsyn till att den allmänna pensionsåldem har sänkts till 65 år. Aven mot

192 SOU 1989: 101 Rörlighet uppåt

bakgrund av reglerna om rörlig pensionsålder som till att arbetstagaren själv

skall kunna välja tidpunkt för sin pensionering inom såyftar ldersintervallet 60-70 år _ärdet

inte följdriktigt att lagstiftningen innehåller en regel som innebär att arbetstagaren mot sin vilja skall kunna tvingas lämna sin anställning före 70 års ålder utan att saklig grund finns härför. Skall intentionerna bakom reglerna om rörlig pensionsålder fullföljas i lagstiftningen kan det inte råda någon tvekan om att åldersgränsen i 33 § lagen om anställningsskydd bör avlägsnas.

Kommittén att den alternativa skulle utföreslog regeln om avgångsskyldighet ankomma att mönstras ur lagen. Det borde enligt kommittén på parterna avtala om avgångsskyldigheten. Skedde inte det och sades inte anställningsavtalet upp, borde anställningen fortsätta även efter det att pensionsåldern har skulle bli hänvisad till ett ordinärt uppsägningspasserats. Arbetsgivaren förfarande för att skall Lagbestämmelsens funktion anställningen upphöra. skulle ett regelsystem som således begränsas till att erbjuda avtalsparterna innefattar regler för hur en anställning skall upphöra vid avtalad pensionsav-

gång. När det gällde reglerna om undantag från lagens regler i fråga om uppsägoch företrädesrätt föreslog kommittén att dessa skulle ningstidens längd behållas. Föreligger inte någon skyldighet att avgå med ålderspension, föreslog att dessa skulle 65 år. Vidare

kommittén undantagsregler gälla från fyllda

föreslogs, i syfte att främja en mjuk övergång från aktivt arbete till uttag av full att det enligt anställningsskyddslagen skulle bli generellt ålderspension, tillåtet att visstidsanställa den som uppnått gränsen för ålderspension eller har fyllt 65 år. Mot bakgrund av sistnämnda föreslag kunde det enligt kommittén

inte anses att den föreslagna sänkningen av åldersgränsen för undantagsreglerna innefattade ett försämrat för arbetstagare mellan 65 och 67 anställningsskydd år. anslöt I propositionen 1981/82: 71 med förslag till ny lag om anställningsskydd till den kritik som från många remissinstanser framsig departementschefen att helt för avförts mot förslaget slopa en kompletterande åldersgräns gångsskyldighet vid ålderspension. Det hade påpekats att förslaget skulle få endast för en mindre och därför inte innebar betydelse grupp arbetstagare av tanken att den anställde själv något avgörande steg mot ett förverkligande skall få bestämma hur hon vill kvarstå i anställningen. Till länge han eller invändningarna hörde också att ett ordinärt uppsägningsförfarande från psyko-

logisk synpunkt kan uppfattas negativt av den som blir föremål för uppsägning. i Det framhölls vidare att begreppet saklig grund som det hade utformats för ställningstagande i dessa situationer och praxis passar illa som utgångspunkt att den riskerade att leda till olustiga processer vid föreslagna lösningen domstol rörande senilitet och annan som grund för att en olämplighet arbetstagare skall sluta sin anställning vid inträdd pensionsålder. Departementschefen anförde vidare:

Det finns goda skäl att göra avgången l samband med pensioneringen så odramatisk som möjligt. Det gäller då att finna en rimlig avlösningsregel. Det bör liksom tidigare i första hand ankomma på arbetsmarknadens paner att reglera frågan. Så har också skett i mycket stor utsträckning. Som har framgått av det föregående gäller för nästan hela arbetsmarknaden någon saklig grund-prövning för regler som inte förutsätter anställningens upphörande vid uppnådd pensionsålder. För dem som står utanför en motsvarande avtalsregler om avgångsskyldighet bör liksom tidigare tillhandahållas lösning i stället för att låta dessa ålderspensionärer jämföras med andra upp-

Rörlighet uppåt

sägningsfall. När nu kommittén på andra punkter har anpassat gällande regler om fyllda 67 år till den nu gällande allmänna pensionsåldem 65 år, bör detta ställningstagande_slå igenom även beträffande den kompletterande regeln om avgångsskyldigheten. Aven på andra närliggande områden har f.ö. en sådan anpassning skett. Rätten till arbetslöshetsersättning och till kontant arbetsmarknadsunderstöd upphör t.ex. vid fyllda 65 år. Också i de gällande pensionssystemen knyts avgångsskyldigheten till 65-årsgränsen.

Departementschefen anslöt sig dock till kommitténs förslag i övriga delar. Propositionen bifölls av riksdagen (AU 1981/82:11, rskr. 153).

9.4.3 och

överväganden förslag

Det för bestående rättsliga skydd anställningar som ges enligt LAS upphör i princip när en arbetstagare uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension. - Avgångsskyldigheten enligt avtal eller enligt den kompletterande avgångsregeln i 33 § LAS - innebär att en arbetstagare är skyldig att lämna sin anställning i och med att han den för honom ordinarie uppnår gällande om inte annat överenskommits mellan honom pensionsåldern, och arbetsgivaren. anställda, som omfattas av bestämmelser Offentligt om pensioneringsperiod, får i princip avgå vid valfri tidpunkt inom perioden dock senast vid dess övre gräns. I vissa situationer, t.ex. i samband med en omorganisation, kan en anställd som uppnått periodens nedre gräns vara skyldig att avgå redan innan den övre gränsen nåtts, om arbetsgivaren så önskar. Denna skyldighet att lämna anställningen står inte i överensstämmelse med principerna för den rörliga att stanna kvar pensionsåldern. Möjlighet på arbetsmarknaden utgör en förutsättning för att i det allmänna reglerna pensionssystemet om rörlig pensionsålder skall kunna i praktiken. tillämpas Avgångsskyldigheten måste därför anses utgöra det största hindret för den som önskar fortsätta förvärvsarbeta efter den generella pensionsåldern. Det är för närvarande arbetsgivarens bedömning som avgör om så skall kunna ske. Den omständigheten att det för anställda finns en regel om skyldighet att avgå senast vid 65 års ålder har naturligtvis också påverkat attityderna och gett ett intryck att det varit ofrånkomligt för dem att upphöra helt med förvärvsarbete senast vid denna Om det skulle finnas flexibilitet tidpunkt. i regelsystemet, skulle det kunna bli att man från såväl som vanligare arbetstagarens arbetsgivarens sida ägnade större uppmärksamhet åt möjligheten till fortsatt arbete i större eller mindre utsträckning. För att förstärka arbetstagarens inflytande på beslutet om pensioneringstidpunkt föreslår vi att avgångsregeln i LAS ändras genom att åldersgränsen höjs från 65 år till 67 år. Den föreslagna höjningen torde i praktiken vara tillräcklig i de flesta fall. Intresset för fortsatt förvärvsarbete kan nämligen antas vara störst åren närmast efter den allmänna och därefter avta med pensionsåldern stigande ålder. Att gå ännu längre och sätta gränsen vid 70 år för att uppnå hill överensstämmelse med systemet för rörlig pensionsålder skulle sannolikt leda alltför långt på detta stadium. En sådan ytterligare förhöjning skulle dock kunna vid en senare när erfarenheter vunnits övervägas tidpunkt av en på föreslaget sätt begränsad reform. För den som kvarstår i sin anställning efter den tidpunkt då avgångsskyldighet

194 SOU 1989: 101 Rörlighet uppåt

inträtt gäller enligt 33 § LAS även särskilda begränsningar i anställningsskyddet. Arbetstagaren har således inte rätt till längre uppsägningstid än en månad när turordning skall och kan inte åberopa lagens regler om företrädesrätt bestämmas i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist eller till återanställning. Vi har övervägt att särskilja dessa frågor från frågan om avgångsskyldighet och därvid bibehålla nuvarande åldersgräns - 65 år - vad gäller anställningsskyddet i dessa avseenden. Det skulle med visst fog kunna göras gällande att den som uppnått pensionsåldern och har sin försörjning tryggad inte har samma behov av skydd för anställningen som genom ålderspension yngre arbetstagare, som är beroende av arbetsinkomsten för sin försörjning. Å andra sidan kan det upplevas som diskriminerande för den som kvarstår i sin anställning och som ännu inte nått den föreslagna gränsen för avgångsskylskulle urholkas mellan 65 och 67 års ålder. De dighet om anställningsskyddet äldres rätt till arbete bör inte heller göras beroende av konjunkturerna på arbetsmarknaden. Vi anser därför att rätten att kvarstå i anställningen även skall innefatta rätt till bibehållet fullt anställningsskydd fram till 67 års ålder. Förslaget innebär att den enskilde ges rätt enligt LAS att själv avgöra om han skall fortsätta att förvärvsarbeta efter 65 år och att det fram till den övre åldersgränsen 67 år krävs saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. i regel Vid uppsägning gäller lagens regler om förlängd uppsägningstid, dvs. sex månader. Vidare kan arbetstagaren fram till 67 års ålder åberopa lagens föreskrifter om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och om företrädesrätt till återanställning. Härvid gäller i princip att arbetstagare med har företräde framför arbetstagare med kortare längre anställningstid anställningstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde. Fråga uppkommer då om den föreslagna regeln skall vara tvingande, dvs. gälla generellt och ovillkorligt, eller dispositiv, vilket innebär att andra bestämmelser kan avtalas. Härom vill vi anföra följande. Förutsättningarna för äldre att utföra de arbetsuppgifter som följer med varierar av naturliga skäl med uppgifternas art. Så kan vissa anställningen och arbetsuppgifter ställa krav på särskild förmåga till t.ex. koncentration snabbhet - en förmåga som även vid normala förhållanden avtar med åren. Det finns avtalsområden där man av detta skäl har särskilt låg pensionsålder. Samma omständighet kan motivera att man inte generellt höjer åldersgränsen. Den omständigheten att den enskilde arbetstagaren på grund av tilltagande ålder får svårt att fullgöra sina arbetsuppgifter skulle visserligen kunna åberopas emelsom saklig grund för uppsägning. I princip utgör denna omständighet lertid inte i och för sig grund för uppsägning. Det torde härför krävas en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren inte längre kan utföra arbete av någon betydelse. Begreppet saklig grund passar således illa som utgångspunkt för bedömningar i sådana situationer. Från arbetstagarens synpunkt kan det också upplevas som negativt att bli föremål kan för uppsägning. Om den anställde inte godtar arbetsgivarens bedömning uppsägningen leda till att frågan om arbetsförmågans nedsättning prövas i domstol. En sådan process rörande den enskildes personliga egenskaper skulle av den som berördes därav. nog i många fall komma att upplevas som olustig Det måste anses lämpligare att man för olika avtalsområden låter fastställa en åldersgräns som kan tillämpas generellt än att låta avgörandet bli beroende

SOU 1989: 101 195 Rörlighet uppåt

av en prövning i det enskilda fallet. Med tanke på de skiftande förhållanden som råder på olika arbetsplatser och inom olika arbetsmarknadssektorer måste det anses föra för långt att ge en ovillkorlig rätt till fortsatt anställning för personer i här aktuella åldersgrupper. En tvingande lagreglering angående rätt till arbete fram till 67 års ålder skulle för övrigt knappast kunna gälla alla de yrkeskategorier som i dag av olika skäl har särskilt låg pensionsålder. Det kan t.ex. gälla arbeten där det av säkerhetsskäl är särskilt viktigt med snabb reaktionsförmåga, god motorik samt god syn och hörsel etc. Det skulle därför krävas en rad undantag där många olika yrkesgrupper räknas upp. lagstiftningen skulle därmed bli tekniskt mycket besvärlig och svåra gränsdragningsproblem skulle uppkomma. En tvingande reglering i detta avseende skulle även innebära ett avsteg från vad som allmänt sett gäller om lagens dispositiva karaktär. Med hänsyn till vad ovan anförts finner vi övervägande skäl tala för att den föreslagna regeln skall vara dispositiv. Det bör således även i fortsättningen vara möjligt att i olika pensionsavtal, andra kollektivavtal eller andra avtal reglera tidpunkten när en arbetstagare är skyldig att avgå med ålderspension. I sådana avtal skall alltså kunna fastställas att en arbetstagare är skyldig att lämna anställningen vid en tidpunkt som infaller före eller efter den föreslagna åldersgränsen 67 år. Efter denna tidpunkt då de ovan nämnda gäller begränsningarna i anställningsskyddet. I kollektivavtal är det emellertid möjligt att ge andra regler om anställningsvillkoren för dem som kvarstår i anställning och som uppnått den avtalade eller här föreslagna gränsen för avgångsskyldighet. En ändring av 65-årsgränsen i LAS får därmed i sig inte praktiskt genomslag för det stora flertalet arbetstagare, eftersom så gott som alla omfattas av kollektivavtal som innehåller bestämmelser om avgångsskyldighet. I regel uppställer dessa avtal i dag villkor om pensionsavgång vid uppnådda 65 år eller tidigare ålder. För att den nu föreslagna åtgärden - rätt till arbete med bibehållet anställningsskydd fram till 67 års ålder - skall få genomslag i praktiken fordras därför att avtalen ändras i enlighet därmed. Vi vill därför understryka det angelägna i att avtalen så långt det är möjligt ändras så att de ansluter till den föreslagna lagändringen. Detta är en utgångspunkt och en förutsättning för vårt ställningstagande att inte förorda tvingande lagstiftning. Skulle det senare visa sig att denna förutsättning brister och att förslaget inte blir förverkligat i praktiken, bör prövas ytterligare åtgärder, däribland även tvingande lagstiftning trots de invändningar som kan riktas däremot. Även om det således inte finns några garantier för att förslaget i sig skall få praktisk betydelse för det stora flertalet arbetstagare kan den nu föreslagna ändringen ändå bedömas vara av symboliskt värde när det gäller attityderna till äldre arbetstagare och förstärka intrycket att 65-årsdagen inte bör - som i dag - ses som en yttersta slutpunkt för det förvärvsaktiva livet. Förslaget innebär däremot inte någon ändring när det gäller rätten till arbetsmarknadspolitiska åtgärder som t.ex. beredskapsarbete och lönebidragsanställning för personer i åldern 65-66 år. Arbetsmarknadsmyndigheterna bör dock i sin platsförmedlande verksamhet aktivt verka för att även arbetssökande i denna åldersgrupp kan finna arbetstillfällen och genom olika åtgärder påverka efterfrågan på äldre arbetskraft.

Rörlighet uppåt

I ett avseende kan den nuvarande regleringen i LAS sägas underlätta möjligheterna till anställning efter pensioneringen, nämligen genom att tillåta visstidsanställning i situationer där sådan anställning annars inte kan komma till stånd. Enligt 5 § gäller detta om arbetstagaren har uppnått den ålder som medför skyldighet att avgå från anställningen med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte ñnns, när arbetstagaren har fyllt 65 år. Denna regel underlättar arbetsmöjligheterna för dem som önskar stå kvar en tid i det ordinarie arbetet och inte minst för dem som efter pensioneringen vill pröva på andra arbetsuppgifter. För många som har slitsamma arbeten eller kan det vara uteslutet att fortsätta det ordinarie arbetet. dåliga arbetsmiljöer De kan dock fortfarande ha resurser som kan komma till godo i andra sammanhang. För dagens pensionärer var inte heller yrkesvalet särskilt fritt. Möjligheten att pröva nya arbetsuppgifter efter pensioneringen kan därför vara kan också av stort värde. Den möjlighet bestämmelsen ger till visstidsanställning främja en mjuk övergång från aktivt arbete till tillvaron som ålderspensionär. Den har alltså i så måtto också betydelse för systemet för rörlig pensionsålder. Bestämmelsen i 5 § har ett direkt samband med bestämmelsen om avgångsskyldighet i 33 §. V: föreslår därför att åldersgränsen i 5 § höjs till 67 år som en anpassning till den föreslagna ändringen i 33 §.

SOU 1989: 101 197

10 Förtida av

uttag ålderspension

10.1 Gällande bestämmelser

Som beskrivits i avsnitt 2.1 finns inom både folk- och tilläggspensioneringen möjlighet att ta ut ålderspension redan före den allmänna pensionsåldern 65 år. Ett sådant förtida uttag kan dock göras tidigast fr.0.m. fyllda 60 år. Det kan begränsas till att avse hälften av pensionen. Föreligger rätt till både folkpension och ATP måste ett förtida uttag avse ålderspension från båda systemen. Om en ålderspension tas ut i förtid minskas den med 0,5 % för varje månad som återstår till 65-årsmånaden. Reduktionen är alltså 6 % för varje år. Maximalt kan pensionen, om den börjar tas ut fr.0.m. den månad då den försäkrade fyller 60 år, reduceras med 30 %. Avser uttaget bara halva ålderspensionen, beräknas minskningen enbart på den hälft som tas ut. I fråga om folkpension reduceras inte bara grundpensionen utan också pensionstillskott. Reduktionen är livsvarig och gäller således även efter det att den försäkrade har fyllt 65 år. Den försäkrade har rätt att när han så önskar återkalla ett förtida uttag av ålderspension. En sådan återkallelse kan också begränsas till att omfatta halva pensionen. Efter en återkallelse har den försäkrade möjlighet att senare göra ett nytt uttag av ålderspension i förtid. Något krav på att en försäkrad som gör ett förtida uttag av ålderspension slutar förvärvsarbeta finns inte. Däremot kan kommunalt inte bostadstillägg utbetalas till ålderspension förrän pensionstagaren har uppnått 65 års ålder.

10.2 Våra och slutsatser

överväganden

Syftet med reglerna om förtida uttag av ålderspension är att medge flexibilitet i fråga om pensioneringstidpunkten och att tillgodose individuella önskemål i detta hänseende. Reglerna som hänger nära samman med de bestämmelser gör det möjligt att skjuta upp uttaget av ålderspension till fyllda 70 år (se kapitel 9). Sammantagna avser de att främja individernas valfrihet och att göra det möjligt för de försäkrade att anpassa pensioneringen efter det aktuella behovet. Erfarenheterna av tillämpningen av reglerna för förtida uttag visar att de i har kommit till användning i relativt praktiken liten omfattning. Som vi redovisat i avsnitt 4.1 uppbars i december 1988 förtida uttagen ålderspension av totalt 13 345 personer, varav 7 505 män och 5 840 kvinnor. Detta motsvarade 3 % av de försäkrade i åldersgruppen 60-64 år. Av dem med förtida uttag i december 1988 var det 10 458 som uppbar hel ålderspension

198 Förtida SOU 1989: 101 uttag av ålderspension

och 2 887 som hade halv sådan Vid samma tidpunkt var det pension. 99 400 pensionstagare, motsvarande 6,5 % av samtliga, som hade sammanlagt sin folkpension reducerad till följd av att de någon gång gjort ett förtida uttag. Antalet förtida uttag utgjorde 5 228 år 1988 såvitt gäller hel nytillkomna pension och 791 i fråga om halv pension. I samband av den allmänna till 65 år den med sänkningen pensionsåldern 1 juli 1976 minskade antalet pensionstagare med förtida uttagen ålderspension kraftigt. Därefter ökade antalet kontinuerligt fram t.o.m. år 1984, då det hade mer än fördubblats (från 8 300 till 18 000). Därefter har det successivt sjunkit till den nuvarande nivån, ca 13 300. I huvudsak avser minskningen hel pension medan förtida av halv har legat på en i stort sett uttag ålderspension oförändrad nivå. Det torde inte kunna uteslutas att den utveckling som sålunda med den allmänna situationen på arbetsmarknaden ägt rum haft ett samband med för personer i den aktuella åldersgruppen. Härpå tyder t.ex. en jämförelse i fråga om antalet förtidspensioner beviljade av rent arbetsmarkutvecklingen nadsmässiga skäl (se avsnitt 4.2.1). Att förtida har en så begränsad användning torde ha uttag av ålderspension vid ett sådant blir sin grund i att pensionen uttag lägre än eljest (genom reduktionen med 0,5 % per månad) och att denna minskning är livsvarig. Härtill kommer att kommunalt bostadstillägg inte utbetalas vid ett förtida Det kan nog antas att försäkrade i allmänhet, om de haft möjlighet uttag. därtill, har valt att utnyttja sig av delpensioneringen i stället för systemet med förtida uttag i syfte att trappa ned på arbetsinsatsen och få till stånd en mjuk att allt fler numera förvärvsarbetar blir övergång till pensioneringen. Genom det samtidigt allt fler som uppfyller förutsättningarna för rätt till delpension. Om det gäller ett val mellan delpension och halvt förtida uttag av ålderspension torde man därför kunna det förstnämnda utgå från att de flesta väljer alternativet. Beträffande hel pension ñnns inte någon motsvarande valmöjlighet. Här torde dock de försäkrade som behövt gå i pension tidigt till följd av att hälsan sviktat gånger ha funnit förtidspension vara ekonomiskt många än en förtida uttagen ålderspension. Dock kan det inte uteslutas fördelaktigare att andra försäkrade i denna situation, även om de uppfyllt villkoren för rätt till kan ha valt att trots detta i stället ta ut ålderspension i förtidspension, förtid, kanske på grund av att de ansett förtidspension ha ett lägre socialt anseende eller därför att de inte varit medvetna om sin rätt till sådan pension. En annan omständighet som kan ha bidragit till den begränsade användav förtida är att en försäkrad som under ett helt år tar ut hel ningen uttag

i förtid inte tillgodoräknas för ATP. (Vid halvt

ålderspension pensionspoäng för kortare tid än hela året förtida uttag liksom vid uttag av hel ålderspension före 65 år beräknas dock inkomst på grundval av fyllda pensionsgrundande den försäkrades förvärvsinkomster.) Och eftersom alla försäkrade i övergångsgenerationerna måste ha ATP-poäng för varje år fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då de fyller 65 år för att få en oreducerad tilläggspension, har ett uttag av hel ålderspension före den allmänna pensionsåldern medfört att ATP-pensionen blivit ha blivit vid fortsatt förvärvsarbete till 65 år. lägre än vad den skulle Reduktionen av ATP vid förtida uttag har alltså till följd av dessa regler blivit större än vad som följer av enbart bestämmelserna om reduktion med 0,5 % för varje månad som ett sådant uttag avser.

Förtida 199 uttag av ålderspension

För försäkrade som framöver går i ålderspension kommer det emellertid successivt att bli utrymme för allt fler år utan ATP-poäng, utan reducerande inverkan på ATP-pensionen. Den nu beskrivna effekten kommer därför med tiden att minska i betydelse. I samma riktning talar den omständigheten att kommunala bostadstillägg (KBT), som inte utges till ålderspension före 65 års ålder, på sikt kommer att minska i betydelse i takt med att allt fler tjänar in ATP och därmed inte berörs av reglerna för KBT. Det kan med hänsyn härtill också antas att intresset för förtida uttag bland de försäkrade samtidigt ökar. Att det finns möjligheter till förtida uttag av ålderspension kan antas vara av särskild betydelse för de - till antalet begränsade - personer som vill börja uppbära hel eller halv pension redan före 65 års ålder men som saknar den anknytning till arbetslivet som krävs för rätt till delpension och som inte heller uppfyller villkoren för rätt till förtidspension. Även i övrigt kan förutsättas att det utrymme till tidigt uttag av ålderspension helt eller delvis som medges genom reglerna för rörlig pensionsålder är av värde för de försäkrade. Några negativa aspekter på den valfrihet som öppnas finns inte enligt vår mening. Enligt vår bedömning utgör sålunda möjligheten till förtida uttag av ålderspension ett värdefullt inslag i systemet med rörlig pensionsålder. Genom denna kan individerna själva välja tidpunkt för pensioneringen och bestämma när de vill helt eller delvis börja uppbära ålderspension. Någon anledning att överväga ett avskaffande eller en inskränkning av denna del av pensionssystemet anser vi inte föreligga. Möjligheterna till förtida uttag bör alltså finnas kvar också framöver. Inte heller finns enligt vår mening skäl att vidta några ändringar av de nuvarande reglerna för förtida eller uttag, t.ex. i fråga om åldersgränserna möjligheterna att återkalla ett uttag. Likaså bör också fortsättningsvis pensionen kunna tas ut i förväg som hel eller halv pension. Den nuvarande reduktionsfaktorn 0,5 % per månad bygger på försäkringsmatematiska beräkningsgrunder. Utgångspunkten för den - liksom för påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag - är att värdet av de sammanlagda pensionsbelopp som en försäkrad uppbär under sin livstid skall vara detsamma oberoende av när pensionen börjar tas ut under förutsättning att den försäkrade har en för befolkningen genomsnittlig livslängd. Som vi redovisat i kapitel 9 har vi gjort vissa överslagsberäkningar beträffande de nuvarande korrektionsfaktorerna vid förtida och uppskjutet uttag för att belysa deras tillämplighet i dag, mot bakgrund av bl.a. de senaste årens dödlighetsmönster. För att få till stånd en exakt försäkringsmatematisk anknytning av reduktionsfaktorn skulle, på motsvarande sätt som beträffande påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag, krävas beaktande av ett flertal olika omständigheter. För att uppnå försäkringsmatematisk neutralitet skulle den månatliga korrektionsfaktorn behöva variera med realräntan, den försäkrades kön och den ålder från vilken pensionen börjar utbetalas. Vi anser emellertid att man också i fortsättningen bör ha så enkla och lättillämpade regler som möjligt. Liksom nu bör man därför kunna begränsa sig till en mer schematisk försäkringsmatematisk anknytning och ha en enhetlig faktor för män och kvinnor. Denna bör dessutom vara oberoende av den faktiska realräntan och den ålder från vilken ålderspension börjar tas ut. Med beaktande av dessa synpunkter och med utgångspunkt från de gjorda beräk-

200 SOU 1989: 101 För-rida uttag av ålderspension

reduktionsfaktorn 0,5 % per månad ningarna har vi funnit att den nuvarande är väl awägd och ger ett i stort sett rättvisande utfall. Vi föreslår därför att denna skall kvarstå oförändrad.

10.3 Halvt förtida av i kom-

uttag ålderspension

bination med halv

förtidspension

10.3.1 Bakgrund

Enligt nuvarande regler i AFL (7 kap. 1 § första stycket och 13 kap. 1 § första stycket) kan förtidspension på medicinska grunder inte utges till den som uppbär - hel eller halv - ålderspension från folk- eller tilläggspensioneringen. Dessa bestämmelser kvarstår i sak oförändrade alltsedan tillkomsten av AFL dock i samband med 1970 års år 1962. En viss omredigering gjordes förtidspensionsreform (prop. 1970:66) till följd av att möjlighet då infördes för försäkrade att återkalla ett förtida uttag av ålderspension för att i stället börja uppbära förtidspension, om förutsättningarna skulle vara uppfyllda för rätt till den pensionsformen. Någon motsvarande inskränkning finns inte i AFL när det gäller att kombinera förtida och förtidspension av rent aruttagen ålderspension betsmarknadsmässiga skäl. Detta torde dock bero på ett förbiseende, och i torde en sådan kombination inte förekomma. den praktiska tillämpningen Reglerna på detta område har uppmärksammats i en motion till 1982/83 års riksmöte. Sedan riksdagen gett regeringen till känna vad socialförsäkringsutskottet anfört i betänkande över motionen, har regeringen till oss - för den översyn som utskottet hemställt om - överlämnat motion 1982/83:1268, socialförsäkringsutskottets betänkande 1982/83:18 och riksdagsskrivelse 1982/832238. Imotionen 1982/81-1268 av Doris Håvik (s) och Ingegerd Elm (s) erinrades om bestämmelsen i AFL att den som uppbär partiell förtidspension (sjukbidrag) på medicinska grunder inte har rätt att göra ett förtida uttag av halv ålderspension. I motionen lämnas ett exempel på en person, 58 år gammal med halv förtidspension av medicinska skäl, som utnyttjar sin restarbetsförmåga i ett halvtidsarbete. Vid 60 års ålder vill han sluta arbeta och komplettera sin halva förtidspension med förtida uttag av halv ålderspension. Det framhålls i att det inte har inträtt någon försämring av hälsotillståndet som exemplet hel förtidspension. Motionärerna hänvisar till ett uttalande i möjliggör propositionen 1973:46 om förtidspension på arbetsmarknadsmässiga grunder där det anförts att den som beretts skyddad sysselsättning och uppbär partiell bör kunna på egen ansökan få hel förtidspension i samband med förtidspension att han lämnar sådan sysselsättning och har fyllt 60 år. I motionen konstateras att bedömningen tydligen är snävare om förtidspensionären lämnar ett arbete Om en person då vill utnyttja möjligheten till förtida på öppna marknaden. av ålderspension Anledningen är oklar för uttag utgör lagen ett hinder. motionärerna, som menar att det administrativt inte synes vara något hinder att tillåta förtida av ålderspensionen som detta uttag med den reducering medför. - Med stöd av det anförda hemställdes i motionen att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna att 7 kap. 1 § AFL borde bli

För-rida uttag av ålderspension 201

föremål för översyn. I likhet med motionärerna ansåg socialförsäkringsutskortet i betänkandet 1982/83:18 att bestämmelsen i 7 kap. 1 § AFL borde bli föremål för översyn i syfte att utröna huruvida rätt till halv förtidspension i framtiden skulle kunna kombineras med rätt till ett halvt förtida uttag av ålderspension. Riksdagen (rskr. 1982/83:238) biföll utskottets hemställan om att med bifall till motionen ge regeringen till känna vad utskottet anfört.

103.2 Våra och

överväganden förslag

Som anmärkts i den motion som överlämnats till oss framhöll departementschefen i propositionen 1973:46 med förslag till regler för rätt till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl bl.a.: På motsvarande sätt som nu förordats bör den som under jämförlig tid (tid varunder från ersättning arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd utgått) beretts skyddad sysselsättning och uppbär partiell förtidspension kunna på egen ansökan få hel förtidspension i samband med att han lämnar sådan sysselsättning om han fyllt 60 år. Att man sålunda vid införandet av AFL och även i anslutning till 1970 års förtidspensionsreform begränsade rätten till förtidspension på så sätt att sådan pension inte kunde utgå till den som uppbär ålderspension synes naturligt och lättförståeligt. Avsikten torde vara att - liksom gäller i övrigt inom AFL endast en huvudförmån skall kunna utgå till en och samma försäkrad för en och samma tidsperiod. Man bör här nämligen hålla i minnet att vid dessa tidpunkter ålderspension kunde som hel förmån. utgå enbart Möjligheten att ta ut endast halv ålderspension infördes först fr.o.m. den 1 juli 1976 i samband med tillkomsten av det nu gällande systemet för rörlig pensionsålder. Den bestämmelse i 7 kap. 1 § AFL som här är aktuell berördes emellertid inte i det sammanhanget. över huvud taget synes då inte ha uppmärksammats spörsmålet om möjligheten att kombinera halv förtidspension med halvt förtida uttag av ålderspension. Vid diskussionen i förarbetena om halv ålderspension åsyftas hela tiden en kombination av sådan pension med inkomst av förvärvsarbete. Inte heller därefter förefaller den fråga som nu är aktuell ha aktualiserats förrän den togs upp i den till oss överlämnade motionen. När det gäller spörsmålet om behov finns att nu öppna möjlighet att förena en halv förtidspension med halvt förtida av ålderspension kan finnas uttag anledning att först något erinra om principerna för förtidspensionsbedömningen. Dessa innebär, som beskrivits i kapitel 5, att förtidspension kan utges till en försäkrad under förutsättning att arbetsförmågan är varaktigt nedsatt med minst hälften på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den eller fysiska psykiska prestationsförmågan. Något krav finns emellertid inte att den medicinska invaliditeten i sig uppgår till 50 % eller mer. Om det föreligger en -inte helt obetydlig - medicinsk grund kan denna ge rätt till hel förtidspension om den väsentligt påverkar den försäkrades för arbetsförmåga. Avgörande bedömningen i vad mån förtidspension skall utgå som hel eller som partiell är således i vad mån sjukdomen e.d. sätter ned den försäkrades förmåga att försörja sig genom eget arbete. Här beaktas alltså inte enbart de medicinska

202 Förtida ålderspension SOU 1989: 101 uttag av

faktorernas påverkan på arbetsförmågan, utan hänsyn tas även till andra omständigheter som utgör grund för bortfallet av arbetsinkomst, såsom personliga, sociala och arbetsmarknadsmässiga. Och när det gäller äldre försäkrade ställs vid prövningen av rätten till förtidspension lägre krav än för andra i fråga om bl.a. den medicinska nedsättningen. Ett typfall som man hade i åtanke vid tillkomsten år 1970 av dessa särskilda äldreregler var försäkrade som inte längre orkar med sina arbetsuppgifter. Under förarbetena framhölls .att, om en person, som har ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete och som på grund av förslitning inte längre orkar med detta arbete, önskar lämna arbetslivet, hel förtidspension skall kunna beviljas honom - fr.o.m. den månad under vilken han upphör med förvärvsarbete - såvida annat lämpligt arbete inte tämligen omgående kan anvisas honom. Samtidigt betonades att prövningen av att den försäkrade inte orkar med arbetet i regel får göras på grundval av dennes egna uppgifter härom. Med hänsyn till innebörden av dessa nu återgivna principer för förtidspensionsbedömningen vill vi framhålla följande. De personer som här avses uppbär redan förtidspension. En tillräckligt omfattande medicinsk grund för nedsättning av arbetsförmågan har således. konstaterats föreligga. Pensionen utgår emellertid som enbart partiell mot bakgrund av att viss återstående arbetsförmåga föreligger. Denna utnyttjas av den försäkrade för förvärvsarbete. Skulle den försäkrade vid fyllda 60 år eller senare önska sluta arbeta, kan antas att möjligheter i många fall finns för honom att få förtidspensionen förhöjd till hel pension. En sådan ansökan torde i regel bifallas, i vart fall om den är att försäkrade gör gällande att orsaken till att han vill sluta förvärvsarbeta han inte längre orkar med arbetet. Även i andra fall torde nog många gånger föreligga tillräcklig grund för att sålunda höja förtidspensionen i och med att arbetet upphör. Detta torde gälla även om den försäkrade frivilligt slutar sitt arbete och annat lämpligt arbete inte kan beredas honom. Och skulle i en sådan situation förtidspensionen inte förhöjas, uppkommer i regel - efter viss avstängningstid - rätt till arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd som komplement till förtidspensionen. Om däremot lämpligt arbete skulle stå till förfogande för den försäkrade men denne likväl önskar sluta arbeta, är mer tveksamt om han kan beviljas förhöjd förtidspension. För sådana situationer skulle därför kunna övervägas att öppna möjligheter till förtida uttag av halv ålderspension vid sidan av en halv förtidspension. Det rör sig inte här om någon större fråga som är av grundläggande betydelse för försäkringskollektivet i stort. Men den kan ändå tänkas vara av inte oväsentlig betydelse för de försäkrade som berörs av de nuvarande reglerna på området. Att hel ålderspension inte kan utgå i förening med hel eller partiell förtidspension är, som angetts ovan, naturligt. När det gäller halv ålderspension resp. halv förtidspension gör sig dock dessa aspekter inte gällande i samma grad, och det synes närmast bero på ett förbiseende att frågan om möjligheten härtill inte uppmärksammades vid 1976 års pensionsreform. De bestämmelser som reglerar förtida uttag av ålderspension avser, som vi redovisat i det föregående, att göra ett sådant uttag försäkringsmässlgt neutralt

Förtida uttag av ålderspension 203

i förhållande till ett uttag från 65 års ålder och medför därför en livsvarig reducering av ålderspensionen. Med hänsyn härtill är det svårt att se några hinder mot en ordning där halv ålderspension i förtid kan utgå samtidigt med en halv förtidspension. En sådan ordning står i överensstämmelse med de generella principerna för den allmänna pensioneringen, och den kan inte innebära några avgörande olägenheter i administrativt hänseende. Inte heller ger den upphov till några merkostnader för pensionssystemet. Med hänsyn till det anförda föreslår vi att möjlighet skall öppnas för försäkrade att samtidigt uppbära både förtidspension och ålderspension från folk- och Möjligheten härtill skall dock begränsas till att

tilläggspensioneringen.

avse dem som uppbär halv förtidspension och omfatta enbart halv ålderspension. I annat fall skulle två förmåner kunna utgå samtidigt för att tillgodose samma syfte, något som skulle stå i strid med grunderna för pensionssystemet.

åââhâlâê ?Q .swing

_ ›.s:;;›.:gça3g§§*: ;ga-jane

Mrs” \ gáâmâm gg ,smøgmgzzáâsz m y

i _ { ›. “ är:

Hägg?

“ 4324. ..

V

L

iMqÅf-;i

° “

11 Förtidspensioneringen

Inledning

Som vi beskrivit i det föregående i detta betänkande utgör förtidspensioneringen i vissa hänseenden en av beståndsdelarna i regelsystemet för rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder. Möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att få förtidspension av medicinska eller arbetsmarknadsmässiga skäl är ett inslag i fråga om rörligheten nedåt. Redan av denna anledning är enligt direktiven en uppgift för oss att uppmärksamma reglerna för och tillämpningen av förtidspensioneringen i dessa hänseenden. I ett vidare perspektiv faller även förtidspensioneringen i övrigt inom ramen för vårt uppdrag, eftersom detta innefattar en översyn av hela den allmänna pensioneringen. Under senare tid har förtidspensioneringen och dess tillämpning kommit att tilldra sig ett allt större intresse, såväl i officiella som i den sammanhang allmänna debatten. Frågorna har i vissa hänseenden behandlats bl.a. av rehabiliteringsberedningen och i regeringens kompletteringsproposition våren 1989 (prop. 1988/89:150). De ligger också inom ramen för arbetsmiljökommissionens arbete. Mot bakgrund härav och med hänsyn till våra direktiv har vi funnit det vara motiverat att allmänt sett överväga om behov finns av ändrad lagstiftning eller ändrad tillämpning av reglerna för förtidspension. Som ett led i vårt arbete anordnade vi i juni 1989 ett symposium om förtidspensioneringens omfattning, orsaker och verkningar och om åtgärder för att ändra den pågående utvecklingen i en mer positiv riktning. Vid symposiet medverkade bl.a. läkare, handläggare vid försäkringskassor och arbetsmarknadsmyndigheter samt företrädare för arbetsmarknadens parter. Också generaldirektörerna för riksförsäkringsverket och arbetsmarknadsverket deltog och framförde sina synpunkter. Ett referat av anförandena vid symposiet har publicerats i särskild ordning. Som ett annat led i arbetet beträffande den nu aktuella frågan har ordföranden och sekretariatet i beredningen besökt ett flertal försäkringskassor runt om i landet. Därvid har med handläggare vid kassorna tagits upp olika frågor om tillämpningen av reglerna för förtidspension. Vi har vidare låtit göra en undersökning av försäkringsöverdomstolens rättstillämpning under åren 1982-1985 i mål om rätt till förtidspension för personer i åldern 55 år och äldre. Denna undersökning har under våren 1986 utförts av försäkringsrättsrådet Marie-Louise Berg. Resultatet av den redovisas som bilaga B till detta betänkande. I avsnitt 2.1 har vi lämnat en redogörelse för de nu gällande reglerna för förtidspension. Bakgrunden till dessa liksom överväganden som i olika andra sammanhang gjorts om reglerna har vi redovisat i kapitel 3. Och i kapitel 5

206 SOU 1989: 101 Förtidspensiøneringen

har vi lämnat en mer ingående beskrivning av förutsättningarna för rätten till förtidspension och av principerna för tillämpning av dessa.

11.2 Våra allmänna

synpunkter

Syftet med förtidspensioneringen är, som vi framhållit i kapitel 8, att bereda ekonomisk trygghet åt personer som på grund av att hälsan och arbetsförmågan sviktar inte har möjlighet att kvarstannai arbetslivet eller kan arbeta i enbart begränsad omfattning. Sedan början av 1970-talet avser förtidspensioneringen även att skapa ett skydd åt äldre förvärvsarbetande som är långvarigt arbetslösa och inte kan beredas fortsatt sysselsättning. Att de möjligheter som sålunda föreligger till förtidspension för personer som på medicinska grunder saknar eller har nedsatt möjlighet att försörja sig genom förvärvsarbete bör finnas kvar är uppenbart. Det är naturligtvis nödvändigt att det inom socialförsäkringen finns ett riskskydd till förmån för dem som drabbas av sjukdom eller på annat sätt får sin arbetsförmåga nedsatt innan de uppnått den allmänna pensionsåldern. För de människor som blir beroende av den är förtidspensionen en viktig social förmån. Även som ett inslag i systemet med rörlig pensionsålder utgör förtidspensioneringen en viktig beståndsdel. Under senare år har förtidspensioneringen, och den långvariga sjukskrivningen, ökat markant i omfattning. Som vi beskrivit närmare i avsnitt 4.2 har det under den senaste tiden varit allt fler personer som årligen nybeviljats förtidspension eller sjukbidrag. Under större delen av 1970-talet och början av 1980-talet nybeviljades årligen 40 000-45 000 sådana pensioner. Fr.o.m. år 1985 har antalet stigit till över 50 0()0 om året. Under år 1988 nybeviljades ca 54 000 pensioner. Den ökning som sålunda ägt rum under allra senaste tid har inte som under åren närmast dessförinnan berört enbart de högsta åldersgrupperna utan har avsett även personer i yngre ålder. Medelåldern för dem som nybeviljas förtidspension är nu 55 är. Nettotillskottet förtidspensionärer varje år är för närvarande ca 10 000. För närvarande är det totalt mer än 355 0()0 personer som uppbär förtidspension eller sjukbidrag. Detta innebär att antalet nästan fördubblats sedan början av 1970-talet och att det nu är 6,5 % av alla försäkrade som uppbär sådan förmån. I högre åldersgrupper är andelen väsentligt större. Bland personer i åldern 60-64 år är det i dag ungefär en tredjedel av alla som uppbär förtidspension eller sjukbidrag. Utvecklingen har lett till att vi i dag i Sverige har en genomsnittlig faktisk pensionsålder om ca 62 år, dvs. flera år under den lagstadgade allmänna pensionsåldern. Prognoser som gjorts tyder på att det kommer att ske en fortsatt ökning av antalet förtidspensioner, om inget görs för att få till stånd en ändring. Enbart utvecklingen i fråga om befolkningens tillväxt och sammansättning skulle annars leda till en automatisk fortsatt stigning. Det finns alltså tecken på att systemet skulle komma att utsättas för en fortsatt stark press från ekonomisk synpunkt. Den ökning som sålunda skett av förtidspensioneringens omfattning har ägt rum trots att sysselsättningsläget i Sverige varit mycket gott under samma tid som den senaste markanta uppgången inträtt. Det totala antalet nybeviljade förtidspensioner har under senare år också stigit trots att samtidigt förtidspen-

SOU 1989: 101 Förtidspensioneringen 207

sioneringen av rent arbetsmarknadspolitiska skäl har minskat. Antalet nybeviljade sådana pensioner har sålunda gått ned från närmare 11 000 år 1985 till 5 400 år 1988. sistnämnda år var det 14 600 av de sammanlagt 141 100 förtidspensionärerna i åldern 60-64 år som uppbar pension som s.k. arbetsmarknadsfall. Den beskrivna utvecklingen på förtidspensionsområdet inger betänkligheter från samhällsekonomiska och - framför allt - mänskliga utgångspunkter. Genom att ett stort antal personer måste lämna arbetslivet minskar utbudet av arbetskraft- och därmed produktionsbasen och grunden för tillväxt i ekonomin och samhälles välfärd. innebär förtidspensionering

vårt Samtidigt

naturligtvis ett stort problem för den enskilde som drabbas genom att slås ut från förvärvslivet. Som vi beskrivit i avsnitt 4.2.2 uppgick kostnaderna för förtidspension och sjukbidrag år 1988 till mer än 23 miljarder kronor, vilket motsvarar 2,1 % av bruttonationalprodukten. Detta betyder att kostnaderna i löpande priser mer än fördubblats sedan år 1980. Samtidigt utbetalades ett stort belopp i form av sjukersättning till långvarigt sjukskrivna. Utgifterna härför har i det närmaste fördubblats sedan år 1983 och tog år 1988 i anspråk ca hälften av de totala sjukpenningkostnaderna eller ungefär 16 miljarder kronor. Härtill kommer de samhällsekonomiska kostnaderna i form av det produktionsbortfall som blir följden av att flera hundra tusen personer nödgas lämna arbetslivet i förtid och inte längre kan bidra till samhällets produktion med sin arbetsinsats. Som vi utvecklat i avsnitt 7.4.2 kan detta produktionsbortfall under vissa antaganden - beräknas ha utgjort 40-50 miljarder kronor år 1986. Om man kunde förebygga en så relativt sett liten andel som en tiondel av de under ett år nytillkommande förtidspensionsfallen skulle, som vi beskrivit i det nämnda sammanhanget, samhället kunna tjäna närmare 4 miljarder kronor. Motsvarande samhällsekonomiska besparing skulle kunna uppkomma för varje år därefter som samma ambitionsnivå kunde upprätthållas. Från individens synpunkt betyder förtidspensionering ofta ett både fysiskt och psykiskt lidande. För de flesta utgör förtidspensionering ett tvång att lämna arbetslivet. Enligt vår mening kan man utgå från att alla människor, på enstaka undantag när, vill arbeta och att det är få som frivilligt avstår från förvärvsarbete. Arbete är inte bara grunden för en ekonomiskt tryggad tillvaro utan innebär också sociala kontakter med arbetskamrater samt en regelbunden sysselsättning och aktivitet i allmän bemärkelse. Att få delta i arbetslivet betyder för de flesta att de fyller en funktion och därigenom får sin identitet. Att tvingas lämna förvärvsverksamheten kan innebära en förlust av denna identitet som det kan vara svårt att fylla på annat sätt. Den utslagning från arbetslivet som förtidspensioneringen är en bekräftelse på har således många gånger kraftiga negativa aspekter vad gäller livskvaliteten för de människor som drabbas. Det sagda gäller generellt sett. Naturligtvis finns undantag. Slutsatsen förändras inte heller av att det finns personer som efter en mycket lång tid i förvärvslivet finner att de gjort sitt där och, som på grund av att de har svårt att längre följa med i den tekniska utvecklingen och det allt högre arbetstempo som karaktäriserar många arbetsplatser, anser att de med full rätt bör kunna dra sig tillbaka under ordnade och ekonomiskt tryggade former. Detta måste

208 Förtidspensioneñngen SOU 1989: 101

givetvis respekteras. Vi återkommer i kapitel 12 till denna aspekt. Detta är dock ingenting som ger anledning till ett annat synsätt när det gäller värdet av och intresse för förvärvsarbete hos människor generellt sett. Som vi nyss framhållit är det en oroande utveckling som ägt rum och för närvarande pågår på förtidspensioneringens område. Antalet förtidspensioner och nybeviljandefrekvensen härav är nu uppe på en nivå som gör det påkallat med förstärkta insatser för att bryta den pågående utvecklingen. Med hänsyn härtill har vi funnit det motiverat att närmare ,överväga vilka åtgärder som kan komma i fråga för att uppnå detta syfte. Målet bör därvid, som vi tidigare framhållit, vara att åstadkomma en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern genom en minskad förtidspensionering. På lång sikt bör målsättningen vara att alla som vill skall ha möjlighet att arbeta fram till ålderspensionen. Det är naturligtvis svårt att framföra någon mer välgrundad uppfattning om i vilken omfattning det är möjligt att minska antalet förtidspensioner. Många som beviljas sådan pension, särskilt i de allra yngsta åldersgrupperna, är så allvarligt handikappade att någon annan lösning inte kan komma i fråga. Emellertid har den förtidspensionering som skett av rent arbetsmarknadsmässiga skäl eller som haft medicinsk grund men där arbetsmarknadshänsyn spelat en viktig roll vid bedömningen varit av inte obetydlig omfattning. I dessa fall ñnns anledning att tro att det finns förutsättningar för att ñnna andra utvägar än en permanent bortpensionering från arbetskraften. Och genom förbättrade insatser för rehabilitering kan säkerligen åstadkommas mycket när det gäller att bereda medicinskt handikappade en plats i förvärvslivet. Kännetecknande för svensk arbetsmarknadspolitik har under många år varit att insatserna bör inriktas på främjande av sysselsättning. Den s.k. arbetslinjen har här varit grundläggande. Innebörden härav är att aktiva åtgärder för att ge arbetslösa arbete eller utbildning liksom arbetsförberedande insatser i övrigt prioriteras framför passiva utbetalningar av kontantstöd. Sådant stöd har visserligen utgjort ett betydelsefullt inslag i stödåtgärderna men har alltid haft karaktären av temporär åtgärd. Som vi framhållit under våra allmänna överväganden i kapitel 8 bör enligt vår mening arbetslinjen i framtiden spela en mer framträdande roll också på socialförsäkringens område. Detta är visserligen inte något helt och hållet nytt. Redan under förarbetena till 1970-talets förtidspensionsreformer markerades att pensioneringen skulle bygga på valfrihet för den enskilde och att den inte fick användas som ett utslagningsinstrument. Emellertid har otvivelaktigt förtidspensioneringen därefter i praktiken i en tidvis stor utsträckning kommit att tillämpas för att lösa problem på arbetsmarknaden. Här kan t.ex. erinras om de s.k. 58,3årspensioneringarna, som ju innebär en systematiserad, icke avsedd användning av bl.a. förtidspensioneringen i syfte att lösa problem vid driftsinskränkningar och strukturrationaliseringar. Enligt vår uppfattning är tiden nu mogen att ta ytterligare steg i riktning mot att hävda arbetslinjen också på förtidspensioneringens område. Detta innebär att vi helt delar den uppfattning som i detta hänseende kommit till uttryck i regeringens kompletteringsproposition 1988/892150 och till vilken riksdagen (FiU 1988/8930) anslutit sig.

Fönidspensioneringen

Vi ansluter oss således till ståndpunkten att utslagning från arbetslivet bör motverkas både genom förebyggande insatser och genom mer aktiva åtgärder för att göra det möjligt för redan drabbade att återgå till arbetslivet. Strävandena bör i första hand inriktas på att genom anpassningsåtgärder och undanröjande av förvärvshinder ge utrymme för att allt fler kan delta i arbetslivet. Genom aktiva insatser bör människor få hjälp att stanna kvar i eller komma tillbaka till arbetsgemenskapen. Först om det framstår som helt klart att detta inte är möjligt bör förtidspension (eller sjukbidrag) kunna komma i fråga. Det är alltså väsentligt att det i varje enskilt fall mycket noggrant prövas vad som är bäst för den enskilde, arbete eller pension. Har den enskilde någon arbetsförmåga i behåll bör man se till att alla möjligheter tas till vara för att den enskilde skall kunna utnyttja denna. Trots att vi i vårt land har en lång tradition inom arbetsmiljöområdet för att förbättra arbetsmiljöerna får allt fler lämna arbetslivet i förtid på grund av skador eller sjukdomar som drabbat dem i arbetslivet. Vi vill därför betona vikten av att det i första hand sätts in åtgärder för att förebygga och förbättra dåliga arbetsmiljöer i syfte att motverka att skador och ohälsa uppstår i arbetslivet. Insatser med denna inriktning övervägs för närvarande i andra sammanhang. T.ex. har arbetsmiljökommissionen i uppgift att lägga fram förslag till åtgärder för att ändra sådana arbetsförhållanden som skapar skador och ohälsa. Målet för kommissionens arbete skall enligt direktiven (Dir. 1988:63) vara att minska den arbetsrelaterade sjukfrånvaron och utslagningen men även att förebygga uppkomsten av nya hälsorisker i arbetsmiljön. I detta sammanhang vill vi också peka på en ståndpunkt som framförts av äldrearbetskommittén i dess slutbetänkande (SOU 1983:62) För gammal för arbete? Kommittén ansåg att det för yrkesområden med en hård arbetsmiljö som leder till tidig utslagning bör eftersträvas en ordning som innefattar en planerad omskolning och omplacering. Genom ett sådant flerkarriärsystem skulle arbetstagare på sådana områden beredas möjlighet att kvarstå i arbetslivet i samma utsträckning som andra. J ämsides med de ansträngningar som görs för att fortlöpande förbättra arbetsmiljön för speciellt utsatta yrkesgrupper, t.ex. byggnadsarbetare, kan enligt vår mening en sådan lösning vara ett sätt att förhindra en oönskad förtidspensionering. Förutom genom insatser på arbetsmiljöområdet är det viktigt att arbetslivet organiseras på ett sätt som gör att människor verkligen kan klara av att finnas och arbeta i den omgivning där de måste vistas. Här behövs en förändring av attityder och en större flexibilitet och vilja till anpassningar. Synen på begreppet effektivitet behöver nyanseras. Detta hos både arbetsgivare och gäller arbetskamrater. * Det måste till en omprövning i arbetslivet av inställningen till människor som inte kan producera maximalt, så att utrymme kan skapas där även för denna kategori. Ett sådant ändrat också för att förebygga skador i synsätt är väsentligt arbetslivet som kan inträffa till följd av de mycket stora krav som nu ofta ställs och som många inte förmår att leva upp till. Insatser måste alltså göras för att förhindra uppkomsten av skador som en systematisk konsekvens av skadeframkallande arbetsmoment arbetsställningar, repetitiva eller orimligt höga krav i

210 SOU 1989: 101 Förtidspensioneringen

fysiskt eller psykiskt avseende. Med en större variation i fråga om arbetsintensitet och arbetstider samt en mindre stark bundenhet skulle säkerligen stora förbättringar kunna åstadkommas. Vi vill också framhålla vikten av att möjligheterna ökas för de drabbade att komma tillbaka till ett lämpligt arbete. Härvid bör aktiva rehabiliterings- och vidtas, så att de som vill kan vara kvar i arbetslivet. Det anpassningsåtgärder är således angeläget att man genom olika rehabiliterings- och arbetsmarknadsmässiga insatser försöker förhindra eller minska utslagningen från arbetsmarknaden. Stor vikt bör således i detta sammanhang tillmätas insatser för rehabilitering. Det är ofrånkomligt att människor drabbas av sjukdomar eller skador och dessa beror inte uteslutande på hälsorisker i arbetsmiljön. Genom olika former av rehabiliteringsinsatser bör personer i yrkesverksam ålder beredas möjlighet att delta i arbetslivet. Olika förslag för att tillgodose detta syfte har redovisats av rehabiliteringsberedningen i betänkandet (SOU 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering, som nyligen remissbehandlats och som för närvarande bereds i socialdepartementet. I betänkandet har rehabiliteringsberedningen föreslagit åtgärder för bättre ansvar och samverkan vid rehabilitering och ett ersättningssystem som mer inriktas mot aktiva åtgärder än passiv försörjning. I avsnitt 3.2.4 har vi för beredningens Att här redogjort förslag såvitt avser ersättningssystemet. redovisa övriga åtgärdsförslag skulle föra för långt, då dessa är omfattande och ligger utanför vårt omedelbara utredningsuppdrag. En förbättring av rehabiliteringsverksamheten skulle leda till en minskning av förtidspensionsfrekvensen och därmed en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern. Vi har inte anledning att här gå närmare in på rehabiliteringsfrågorna utan inskränker oss i det hänseendet till att uttala vår till rehabiliteringsberedningens utgångspunkter och att principiella anslutning understryka betydelsen av ökade insatser för tidig och samordnad rehabilitering. Vi vill sålunda betona vikten av att försäkringskassorna och andra är mer aktiva än i dag när det gäller rehabiliteringsarbetet. Vi vill också, mot bakgrund bl.a. av vad som framkommit vid det av oss anordnade symposiet i juni 1989 (se avsnitt 11.1), framhålla att det är väsentligt att behovet av rehabilitering utreds på ett mycket tidigt stadium av ett sjukfall och att verkningsfulla åtgärder sätts in snabbare än vad som i dag ofta är fallet. Genom olika undersökningar vet man att ingen är fullt arbetsför efter att ha varit overksam en längre tid. Redan efter ett antal månaders bortovaro från arbetslivet kan detta i sig vara ett större hinder för återgång i arbete än den ursprungliga sjukdomsorsaken. För att rehabiliteringsarbetet skall vara meningsfullt krävs att den enskilde är beredd att delta i ansträngningarna att få till stånd en återgång i arbete och aktivt medverkar i rehabiliteringsåtgärderna. Även i detta hänseende vill vi hänvisa till erfarenheter som redovisades vid det tidigare nämnda symposiet. Dessa talar entydigt för att den försäkrades motivation är av avgörande också att betydelse för att samhällets insatser skall ge resultat. Det framkom svårigheter kan föreligga att upprätthålla motivationen hos den försäkrade om rehabiliteringsarbetet drar ut på tiden. bl.a. Även på arbetsgivarna bör kunna ställas större krav än för närvarande

Förtidspensioneringen 211

när det gäller att initiera en rehabiliteringsprocess och att anpassa arbetsplatserna och arbetsuppgifterna efter de enskildas behov och förutsättningar. Över huvud taget finns det anledning att understryka betydelsen av ett väl utvecklat samarbete olika intressenter emellan på rehabiliteringsfältet. Vi vill här också erinra om att riksdagen beslutat inrätta en s.k. arbetslivsfond, vars tillgångar skall användas bl.a. för utgifter för rehabiliteringsåtgärder och för att minska sjukfrånvaron. Härigenom kommer naturligtvis resurserna härför att förbättras. Som framgår av det anförda torde de lösningar som erfordras för att komma till rätta med de problem som ligger bakom den oroande utveckling som skett beträffande förtidspensioneringen i främsta rummet stå att finna genom

insatser utanför det allmänna pensionssystemet. Åtgärder härför hänför sig

primärt till områdena för arbetsmiljö-, rehabiliterings- och arbetsmarknadsmässiga insatser. Vi har under vårt arbete inte funnit några skäl att i grunden ifrågasätta de nuvarande reglerna för rätt till förtidspension av medicinska skäl och att överväga mer långtgående förändringar av dessa. De nuvarande huvudvillkoren för rätten till pension bör kunna kvarstå oförändrade. Också de nu gällande grunderna för invaliditetsbedömningen bör enligt vår mening kunna bibehållas i nuvarande utformning. Däremot föreligger anledning att uppmärksamma tillämpningen av det nuvarande regelsystemet. Insatser bör här göras för att försöka åstadkomma en situation där man kan vara förvissad om att lagstiftningens syften förs ut i praktiken och att man har en tillämpning som är enhetlig över hela landet. Som vi tidigare betonat bör utgångspunkten här vara att ingen beviljas förtidspension utan att alla tänkbara åtgärder vidtagits innan ett beslut härom fattas. Även de särskilda s.k. äldrereglerna vår bedömning en utgör enligt grundläggande och väsentlig beståndsdel i pensionssystemet. De måste anses fylla en mycket viktig funktion för många förvärvsarbetande som slitits ned i sitt arbete och som inte orkar fortsätta med förvärvsarbete fram till den

allmänna pensionsåldern. Genom de mildare krav som ställs på den medicinska

nedsättningen och genom att man inte kan kräva omskolning eller rehabilitering utgör denna pensionsform ett värdefullt till inslag som ett komplement delpensioneringen i skiktet mellan förtidspension enligt huvudregeln och ålderspension. Att aktualisera några väsentliga förändringar av dessa regler kan vår därför inte komma enligt mening i fråga. Tvärtom anser vi det vara angeläget med mer omfattande information till de försäkrade om innebörden av reglerna. Däremot har vi under utredningsarbetet funnit att reglerna inte alltid tillämpats fullt enhetligt över hela landet i enlighet med de bakomliggande intentionerna. Vissa skillnader har också visat sig föreligga i uppfattningen om vilka som omfattas av regelsystemet. Detta ha fått synes vidare en inte avsedd smittoeffekt på förtidspensioneringen i övrigt. Mot bakgrund härav anser vi det vara motiverat att klarlägganden i dessa överväga hänseenden och att föreslå vissa förtydliganden. Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl kan enligt nuvarande regler utges till långvarigt arbetslösa som utförsäkrats från arbetslöshetsersättning eller förlorat vidare rätt till kontant arbetsmarknadsstöd. Som vi framhållit i avsnitt 8.5 står en socialförsäkringsförmån med denna inte i utformning

212 SOU 1989: 101 Förtidspensioneñngen

överensstämmelse med arbetslinjen. Den innebär på sitt sätt också en oönskad markering av att äldre inte skulle höra hemma i arbetslivet. Det är, som vi understrukit i kapitel 8, viktigt att också äldre arbetskraft tas till vara och att attityderna mot denna grupp förändras. Inte minst väsentligt är detta i ett läge med arbetskraftsbrist och med en demografisk utveckling som visar på en åldrande befolkning och färre nytillträdande på arbetsmarknaden. Det är angeläget att regelsystemen då inte har en utformning som kan medverka till att stimulera till utslagning av den äldre arbetskraften. Detta vårt synsätt innebär konsekvenser för bl.a. de regler som nu gäller om rätt till av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Vi menar att det bör förtidspension till den arbetsövervägas att föra över denna del av förtidspensioneringen marknadspolitiska sektorn. Vi redovisar i det följande våra närmare överväganden beträffande de nuvarande tre formerna av förtidspension. I avsnitt 11.3 tas upp frågor om förtidspension till försäkrade i allmänhet, och i avsnitt 11.4 redovisar vi våra överväganden och förslag beträffande sådan pension till äldre förvärvsarbetande. Slutligen behandlar vi i avsnitt 11.5 den förtidspension som utges av rent arbetsmarknadspolitiska skäl.

11.3 till försäkrade i allmänhet

Förtidspension

I det föregående har vi redovisat vår principiella syn på förtidspensioneringen och på åtgärder för att få till stånd en minskad frekvens sådana pensioneringar. Som vi utvecklat där torde lösningarna primärt stå att finna utanför pensionssystemets ram. De nuvarande reglerna inom folk- och tilläggspensioneringen bör stå kvar i princip oförändrade. Däremot har vi vid vår genomgång av regelsystemet för förtidspensioneringen funnit några mer begränsade punkter på vilka förändringar kunde övervägas och några avseenden i vilka det finns skäl att diskutera den nuvarande tillämpningen av reglerna. I det följande tar vi upp dessa frågor. Som vi redovisat i avsnitt 4.2 finns det i dag rätt stora regionala variationer när det gäller andelen förtidspensionerade. Medan förtidspensionsfrekvensen är låg i områden som t.ex. Smålandslänen, på Västkusten och i Skåne, med undantag för Malmö, är den väsentligt högre i Norrlandslänen och angränsande områden samt i Göteborg och Malmö. Om man jämför de två län som har högst och lägst andel förtidspensionerade, visar det sig att det i det förstnämnda länet är nästan dubbelt så många personer per tusen försäkrade som uppbär förtidspension som i det sistnämnda. Detta kan nog till viss del förklaras av skillnader som förelegat i arbetsmarknadsläget olika regioner emellan. Men härtill torde också, enligt vad vi kunnat finna på grundval av gjorda undersökningar m.m., ha bidragit variationer i tillämpningen av förtidspensionsreglerna mellan olika försäkringskassor. Olika krav synes ha ställts på olika håll i fråga om den medicinska grunden och beträffande betydelsen av sociala och arbetsmarknadsmässiga faktorer. Det förefaller också finnas skillnader när det gäller att tillmäta den försäkrades subjektiva upplevelser betydelse i fall där objektiva medicinska fynd saknas. Att tillämpningen av förtidspensionsreglerna på detta sätt kan variera mellan

SOU 1989: 101 Förtidspensioneringen 213

olika områden av landet är naturligtvis otillfredsställande. Det är väsentligt med en enhetlig bedömning i enlighet med de tankegångar som ligger bakom

lagstiftningen (jfr kapitel 5). Vi vill därför framhålla vikten av att ytterligare åtgärder sätts in för att få till stånd en mer enhetlig praxis. Härvid är inte minst av betydelse insatser för av dem som utbildning hos försäkringskassorna handhar förtidspensionsärenden. Det är väsentligt att alla som bereder sådana ärenden har tillräckligt djupgående om om kunskaper regelsystemet, förarbetena och om rättspraxis på området. En viktig uppgift för att främja en enhetlig och konsekvent har också i sin tillämpning riksförsäkringsverket verksamhet med konferenser, utbildningsdagar och utfärdande av allmänna råd. En grundläggande förutsättning för rätt till är att den förtidspension försäkrade lider av sjukdom e.d. som är av inte alltför natur. obetydlig Dessutom fordras att det ett samband mellan denna medicinska föreligger faktor och bortfallet av förvärvsinkomst, dvs. att nedsättningen av arbetsförmågan har medicinsk grund. Vi vill vikten av att dessa villkor understryka upprätthålls i den praktiska tillämpningen och att i enskilda utredningen ärenden är tillräckligt omfattande och djupgående så att det är fullständigt att villkoren är uppfyllda. klarlagt Det är alltså väsentligt att det av utredningen alltid klart framgår bl.a. grunden för arbetsförmågans nedsättning och att det tydligt anges vilken eller vilka medicinska faktorer som inverkar på bedömningen. över huvud vikten taget vill vi betona av ett fullgott beslutsunderlag. Viktigt är också att vid tillämpningen görs klart på vad sätt och i vilken utsträckning den medicinska faktorn den försäkrades påverkar förmåga att bereda sig inkomst förvärvsarbete. genom Här har inte minst läkarna en viktig roll att spela. Forskningen på området ger entydigt vid handen att långa perioder av sjukskrivning i sig kan påverka arbetsförmågan i negativ riktning. Det är att läkarna väsentligt inser att en sjukskrivning inte alltid är den för individen bästa lösningen. Innan en sjukskrivning eller fortsatt sjukskrivning sker bör alltså mycket noga till fortsatt om inte i full prövas möjligheterna arbete, utsträckning så kanske - för en tid - med kortare arbetstid än tidigare. I enlighet med vad som anförts i förarbetena till reglerna för förtidspension är det också av vikt att den försäkrades att bereda möjligheter sig inkomst genom förvärvsarbete prövas mot hela arbetsmarknaden och alla arbeten som kan komma i fråga för den försäkrade. Innan ett beslut om förtidspension meddelas måste alltså göras en ordentlig och djupgående arbetsprövning, varvid

hänsyn tas till flera olika typer av arbete. I all möjlig omfattning mäste aktiva insatser stadium - innan den enskilde göras på ett tidigt börjat fastna i en sjukroll - för att pröva olika möjligheter att verkligen hjälpa den försäkrade

till ett sådant arbete som han bedöms kunna klara. Har den enskilde någon arbetsförmåga i behåll, bör man sätta in ordentliga ansträngningar på att finna en placering där den försäkrade kan utnyttja denna. Det är sålunda väsentligt att det alltid görs en ordentlig utredning av vilka möjligheter den försäkrade har att klara av sitt tidigare arbete eller ett annat arbete i relation till den av

nedsättning förvärvsförmågan som kan föreligga.

Avsikten med

förtidspensioneringen är, som tidigare framhållits, att ge

ekonomisk vid förlust trygghet eller betydande nedsättning av arbetsförmågan som grundas på sjukdom eller kroppsskada. Om bortfallet av arbetsinkomst

214 Fönidspensioneringen

väsentligen har annan grund, föreligger inte rätt till pension. Med hänsyn härtill vill vi understryka vikten av att förtidspensionen också i den praktiska tillämpningen har karaktären av en ersättning för konsekvenserna av kroppslig eller psykisk sjukdom e.d. Förtidspensioneringen bör alltså inte, som ibland instrument, att kan synas vara fallet, tjäna som ett arbetsmarknadspolitisk tillgripa vid t.ex. vikande sysselsättning. I fall då det inte föreligger någon betydande medicinsk grund eller då rehabiliteringsinsatser har gett åsyftat resul- I stället ankommer det tat är förtidspension inte en adekvat ersättningsform. här på arbetsmarknadsmyndigheterna att svara för den försäkrade. Bristen på genom arbete bör i sådana situationer lämpligen försörjningsmöjligheter med hjälp av arbetsmarknadspolitiska insatser, såsom utbildning, angripas platsförmedling, anställning med lönebidrag, kontantstöd m.m. Någon ändring av vad som nu gäller om flyttningsskyldighet (se kapitel 5) och om beaktande av bl.a. den försäkrades ålder i detta sammanhang föreslår vi inte. Som vi framhållit bör förtidspensioneringen alltså tidigare i detta betänkande inte ses som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument utan bör tillämpas enhetligt under skiftande Det är väsentligt att tillämpningen är konjunkturförhållanden. inte ses i stort sett lika i goda och i sämre tider och att förtidspensioneringen som ett system för stöd åt arbetsmarknaden i tider då efterfrågan på arbetskraft viker. De problem som detta ger upphov till bör i stället klaras av inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Det ñnns alltså enligt vår mening skäl att för framtiden lägga mindre tonvikt vid arbetslöshet än vad vid bedömningen av nedsättningen av som i dag ofta sker i praktiken arbetsförmågan. Detta innebär bl.a. att större krav bör kunna ställas på arbetsmarknadsmyndigheterna. Personer som har möjligheter att försörja sig genom förvärvsarbete realiserade och inte erhålla förtidspension. Det bör kunna få dessa möjligheter bör kunna fordras att arbetsmarknadsmyndigheterna tar ansvaret för dessa personer och gör ordentliga ansträngningar för att lösa problemen och att bereda den enskilde en ekonomisk trygghet. är att försöka Ett av syftena med en tillämpning enligt de angivna riktlinjerna få till stånd en lösning på en ofta påtalad konflikt mellan försäkringskassorna samt åstadkomma ett bättre samarbete dessa och arbetsförmedlingarna efter en myndigheter emellan. Problemet kan uppstå när försäkringskassan, strikt av den försäkrades medicinska status, anser att rehabiliteprövning ringsåtgärder bör vidtas eller att förutsättningar föreligger för en arbetsplacekassan gör bedömningen att den försäkrade har en större eller ring, eftersom mindre däremot anser att den restarbetsförmåga. Arbetsförmedlingen försäkrade har förmåga till förvärvsarbete men att denna inte visserligen kommer och kanske att kunna tas till vara på den öppna arbetsmarknaden, inte ens på den skyddade. Detta innebär att försäkringskassan sätter av resurser för att utreda och för att genomföra rehabiliterande rehabiliteringsbehov åtgärder men att arbetsförmedlingen sedan awisar vidare åtgärder. Risk kan kan och vill då föreligga att förtidspension beviljas trots att den försäkrade Av lätt insedda skäl kan detta naturligtvis också återgå till förvärvsarbete. medföra en svår situation för den enskilde, som kan känna sig lurad och förlora vidare motivation att medverka till att åstadkomma en återgång till arbetslivet.

Förtidspensiøneringen

Det är alltså enligt vår bedömning viktigt att arbetsmarknadsmyndigheterna tar ansvar även för personer som inte kan fullgöra en maximal arbetsprestation. Av vikt är att detta gäller inte bara yngre utan också personer som börjat komma under de särskilda upp i åren men som inte faller s.k. äldrereglernas tillämpningsområde. Enligt lagstiftningen skall bedömningen av rätten till ske med beaktande förtidspension av bl.a. den försäkrades ålder, utbildning, tidigare sysselsättning och bosättningsförhållanden. Någon ändring härvidlag föreslår vi inte. Liksom hittills bör alltså bl.a. åldersfaktom vara en väsentlig omständighet vid prövningen. I den praktiska tillämpningen synes emellertid de särskilda ha haft en viss smittoeffekt äldrereglerna för åldersgrupperna närmast under de som faller under dessa reglers tillämpningsområde. Detta har blivit en följd av de svårigheter som förelegat på arbetsmarknaden för äldre men också en konsekvens utgör av arbetsförmedlingarnas inställning. Från försäkringskassehåll har uppgetts att det på vissa håll i landet funnits en inställning hos arbetsmarknadsorganen som tagit sig uttryck i en ovilja att vidta några mer allvarligt menade åtgärder för arbetsplacering eller i arbetsförberedande syfte när det gäller äldre personer med något medicinskt handikapp. Det har framhållits att detta kunnat gälla för personer så långt ned i åldrarna som 50 år och att vissa arbetsförmedlingar här närmast regelmässigt föreslagit förtidspension som en lämplig åtgärd. Vi vill framhålla betydelsen av ett ändrat synsätt från arbetsförmedlingarnas sida när det gäller fall av detta slag. Som vi tidigare uppehållit oss vid är det väsentligt att även äldre kan ha en plats på arbetsmarknaden och att de inte diskrimineras till förmån för yngre. Villkoren om rehabiliteringsinsatser och allvarligt menade försök till bör alltså i princip gälla också arbetsplacering beträffande andra än yngre. För att understryka vikten härav och för att bryta den smittoeffekt från äldrereglerna som vi påtalat ovan föreslår vi i avsnitt 11.4 att det skall införas en fast nedre för åldersgräns äldrereglernas tillämpning. För att denna skall kunna få någon egentlig praktisk effekt är det med ett ändrat nödvändigt synsätt hos vissa arbetsförmedlingar beträffande personer som inte omfattas av dessa äldreregler. För att få till stånd en avgörande förändring i fråga om utvecklingen på förtidspensioneringens område är det angeläget att krav ställs inte enbart på försäkringskassorna och andra agerande myndigheter utan också på de försäkrade själva. Om resultat skall kunna åstadkommas måste fordras att de försäkrade deltar i rehabiliteringsåtgärder och prövar olika möjligheter till placering i arbetslivet. Försäkringskassorna har här en viktig uppgift att skapa motivation hos den enskilde att försöka komma ur en sjukroll och att aktivt medverka till en tillfredsställande lösning. Här kan fordras t.ex. insatser för att förbättra ett dåligt självförtroende eller att undanröja osäkerhet inför något som kan förefalla svårt och okänt. I detta sammanhang vill vi också kortfattat beröra tillämpningen av reglerna för rätt till förtidspension när det gäller egenföretagare. I en till oss överlämnad skrivelse har denna tillämpning och har framförts ifrågasatts vissa synpunkter (se avsnitt 1.1). Under vårt arbete har vi inte funnit skäl föreligga att föreslå någon ändring eller precisering av reglerna i detta hänseende. I avsnitt 5.3 har vi lämnat en

Förtidspensioneringen

beskrivning av dessa regler. Som framgår av vad som anförts där har i praxis uppställts vissa särskilda principer för bedömningen av nedsättningen av arbetsförmågan hos en lantbrukare eller annan egenföretagare. Dessa har också kommit till uttryck i de allmänna råd som riksförsäkringsverket utgett år 1988. Här har bl.a. erinrats om en dom år 1987 av försäkringsöverdomstolen varav även om nettointäkten av framgår att pension kan beviljas en lantbrukare jordbruksrörelsen inte har minskat väsentligt. Mot dessa principer har vi inte funnit något att erinra. Vi vill dock understryka angelägenheten av en enhetlig tillämpning i enlighet med de riktlinjer som de ger uttryck för. En annan fråga som aktualiserats under vårt utredningsarbete är den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension/sjukbidrag. Därvid har fråga uppkommit om tiden nu är mogen att genomföra en höjning av åldersgränsen från 16 till i vart fall 18 år. Ett motiv härför skulle vara att motsvarande höjningar successivt har gjorts när det gäller åldersgränser för andra former av sociala förmåner, mot bakgrund av att barn numera går kvar i grundläggande det skolutbildning längre upp i åren än tidigare. Det kan därför ifrågasättas om också på förtidspensionsområdet bör ske en anpassning härtill. Samtidigt skulle som en konsekvens därav kunna övervägas en höjning av den övre åldersgränsen såvitt gäller barnet för rätt till Vårdbidrag från 16 till 18 år. Denna frågeställning har emellertid starka beröringspunkter med ett av de förslag som redovisats av rehabiliteringsberedningen (SOU 1988:41) och som innebär att förtidspension eller sjukbidrag inte skall kunna beviljas den som är under 25 år, om inte synnerliga skäl föreligger. I stället skulle handikappade ungdomar ges rätt till en ny förmån, rehabiliteringsersättning, eller uppbära studiestöd tillsammans med handikappersättning. Undantag från ZS-årsgränsen skulle kunna göras enbart i fall då handikappet är så gravt att det är otänkbart med någon form av mera yrkesinriktad habilitering eller rehabilitering. Detta förslag har under remissbehandlingen kritiserats av riksförsäkringsverket. Härvid har verket bl.a. föreslagit att åldersgränsen i stället skall sättas vid 23 år och att inga undantag bör kunna förekomma. Enligt verket bör yngre handikappade som inte kan förvärvsarbeta eller bedriva studier erhålla ett s.k. habiliteringsbidrag (motsvarande studiestödet beloppsmässigt). Både rehabiliteringsberedningens förslag och riksförsäkringsverkets alternativa förslag förutsätter sålunda införandet av en ny förmån i socialförsäkringssystemet. Med hänsyn härtill och då beredningen inom regeringskansliet av dessa förslag ännu inte är avslutad, har vi inte funnit det lämpligt att nu framföra på den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension. För några synpunkter detta talar också att en ändring av denna aktualiserar även en del mer principiella frågor samt ger upphov till spörsmål om behovet av följdändringar beträffande vissa andra sociala förmåner. Även kostnadsaspekterna behöver utredas närmare. Med hänsyn till det nyss sagda har vi dock avstått från att vidare pröva dessa frågor. Vi lämnar således inte nu något förslag vad gäller den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension/sjukbidrag. Ett annat förslag som redovisats av rehabiliteringsberedningen och som har beröringspunkter med vårt arbete avser nivåerna för förtidspension. Nu gällande regler innebär att förtidspension kan utbetalas som hel, två tredjedels eller halv förmån. rehabiliteringsberedningens förslag skall dessa ändras till Enligt nivåerna hel, tre fjärdedels, halv och en fjärdedels pension. Motivet för en

SOU 1989: 101 Förtidspensioneringen 217

sådan ändring är en anpassning till de samtidigt av beredningen föreslagna nya sjukpenningnivåerna. Detta förslag innebär bl.a. att sjukpenning skall kunna utges om arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel. En positiv effekt av ett genomförande av rehabiliteringsberedningens förslag är att det skulle medföra ökad flexibilitet inom förtidspensioneringen. Om nivån två tredjedels pension ändras till tre fjärdedels, skulle detta också innebära en anpassning till vad som kan förväntas inom sjukförsäkringen. Nivån tre fjärdedelar kan också synas naturligare än två tredjedels pension, eftersom den ligger mitt emellan nivån för halv och hel pension.

Det finns samtidigt skäl som kan anföras mot en ändring av reglerna för

förtidspension. Syftet med förslaget till en mer flexibel sjukpenning är i första hand att genom ett utökat antal ersättningsnivåer möjliggöra en successiv upptrappning av arbetsinsatsen och därigenom underlätta för sjukskrivna att återgå i arbete. Framför allt sjukpenning som utges på nivån en fjärdedel torde primärt vara avsedd som ett led i rehabiliteringsarbetet och inte som en permanent utgående förmån. Det kan ifrågasättas om det finns något mer uttalat behov av en motsvarande nivå, på en fjärdedels förmån, såvitt gäller förtidspension (och sjukbidrag). Härtill kommer att en nivå på en fjärdedels förtidspension kunde komma att ge upphov till gränsdragningsproblem och medföra svårigheter vid prövningen av om rätt till pension föreligger eller ej. Vidare synes kostnadsaspekterna av förslaget behöva uppmärksammas mer noggrant. Det är enligt vår mening inte självklart att förslaget, såsom rehabiliteringsberedningen antagit, är kostnadsneutralt. Det är emellertid svårt att kostnadsberäkna de föreslagna nivåförändringarna. Kostnaderna för förtidspensioneringen blir beroende av dels antalet nytillkommande pen» sionstagare på grund av att kretsen pensionsberättigade genom införandet av nivån en fjärdedel utvidgas, dels hur fördelningen mellan de olika pensionsnivåerna kommer att utfalla. Ett införande av tre fjårdedels och en fjärdedels förtidspension skulle dock kunna medföra ökade kostnader för pensionssystemet. Å andra sidan skulle det medföra kostnadsbesparingar totalt sett för socialförsäkringssystemet om utbetalning av en fjärdedels sjukpenning mot förmodan skulle bli varaktig och i stället ersattes av förtidspension av motsvarande omfattning, eftersom förtidspension oftast utgår med lägre belopp än sjukpenning. Om nya förtidspensionsnivåer införs måste också ställning tas till den grad av nedsättning av arbetsförmågan som krävs för resp. förmån. Det bör även uppmärksammas att förtidspensioneringen har starka beröringspunkter med andra förmåner, såsom den särskilda efterlevandepensionen. En naturlig följd av förslaget vore således att överväga ett införande av samma nivåer på andra områden. Det finns således flera aspekter som måste beaktas i detta sammanhang. Vi har valt att här inte redovisa några ställningstaganden vad gäller nivåerna för förtidspension, eftersom det redan finns ett förslag härom från rehabiliteringsberedningen och detta för närvarande är föremål för beredning inom regeringskansliet. För närvarande gäller, som beskrivits i avsnitt 2.1.2, enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) den s.k. 90-dagarsregeln för prövning av behovet av rehabiliteringsinsatser. Enligt denna regel skall försäkringskassan, om den

218 Förtidspensioneringen

försäkrade uppburit sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård för 90 dagar i följd, undersöka om skäl föreligger att vidta någon åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller att eljest helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av den försäkrades arbetsförmåga. Om en sådan åtgärd befinns erforderlig, skall försäkringskassan tillse att lämplig sådan vidtas. Den nu beskrivna 90-dagarsregeln har vissa beröringspunkter med regelsystemet för förtidspension. Vi har därför övervägt om det ñnns anledning att ta upp regeln till prövning och därvid undersöka ivad mån särskilda bestämmelser i lag behövs för att få till stånd en tidig rehabiliteringsprövning och tidiga rehabiliteringsinsatser. Det har visat sig att denna regel i praktiken tillämpas dåligt och att det är bara i ett mycket begränsat antal fall som en rehabilitering påbörjas inom den angivna tiden. I regel är det långt senare som sådana insatser sätts in. Detta har vi belyst i avsnitt 7.4.2. Av redogörelsen där framgår bl.a. att det varit i endast 7-8 % av de långa sjukfallen som rehabilitering har påbörjats inom 90 dagar och att försäkringskassan tagit kontakt i rehabiliteringssyfte i enbart hälften av de sjukfall som pågått i ca ett halvår. Rehabiliteringsberedningen har i sitt betänkande (SOU 1988:41) föreslagit att 90-dagarsregeln skall upphävas, eftersom beredningen samtidigt lagt förslag om bl.a. ett krav på utvidgat läkarutlåtande i fall då en försäkrad uppburit sjukpenning under två månader i oavbruten följd. Detta utlåtande skall enligt förslaget innehålla uppgifter om pågående och planerad behandling. Avsikten är att försäkringskassan därmed skall få ett bredare underlag i rehabiliteringsarbetet. Med hänsyn till att det således redan föreligger ett förslag i detta hänseende och detta förslag nu är föremål för behandling i regeringskansliet har vi valt

att här inte närmare behandla 90-dagarsregeln. Denna regel berörs för övrigt

också av det arbete som för närvarande bedrivs inom arbetsmiljökommissionen. I detta sammanhang kan emellertid hänvisas till vad vi inledningsvis anfört, nämligen att några månaders bortovaro från arbetslivet och overksamhet i sig kan utgöra ett betydande hinder för återgång i arbete. Vi vill därför understryka att det är väsentligt att behovet av rehabilitering utreds på ett tidigt stadium och att eventuella åtgärder i rehabiliterande syfte sätts in tidigare än vad som i dag ofta är fallet. Vad vi hittills anfört har tagit sikte på prövningen av rätten till förtidspension. Personer som redan uppbär sådan pension berörs således i princip inte av vad vi där framhållit. För denna grupp finns emellertid skäl att peka på den möjlighet som finns till s.k. vilande förtidspension. Som redovisats i avsnitt 5.3 kan förtidspension dras in eller minskas, om den försäkrades förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsentligt förbättras. Försäkrad, som fått sin förtidspension indragen eller minskad på grund av att han börjat förvärvsarbeta, kan om arbetet upphör återfå pensionen genom ett förenklat ansökningsförfarande. Regler härom finns i en kungörelse utfärdad av riksförsäkringsverket (RFFS 1982:24). Enligt dessa regler kan pensionen återfås utan att nytt läkarutlåtande behöver företes, om ansökan görs inom två år efter det att pensionen drogs in eller minskades. Det krävs dock att ansökan avser pension av högst motsvarande grad och beräknad på grundval av samma pensionspoängtal som gällde för den pension den försäkrade tidigare uppbar.

SOU 1989: 101 Förtidspensioneringen 219

Motsvarande gäller beträffande sjukbidrag under förutsättning att ansökan avser återstoden av den tid för vilken sjukbidrag beviljats enligt det tidigare beslutet. Möjligheten till sådan s.k. vilande förtidspension måste anses vara av stort värde för försäkrade som uppbär förtidspension och som önskar pröva sin arbetsförmåga genom att återgå i förvärvsarbete. Om den försäkrade finner att han inte kan fortsätta arbetet riskerar han inte att då stå utan försörjning. Denna möjlighet synes emellertid hittills inte ha kommit till användning i någon större utsträckning i praktiken. Detta kan till viss del antas bero på att inte är medvetna om de villkor som gäller vid ett många förtidspensionärer sådant rehabiliteringsförsök. Enligt vår mening är det därför angeläget med ökade insatser för information om detta inslag i regelsystemet. Genom försäkringskassornas försorg bör de som uppbär förtidspension informeras på lämpligt sätt om de regler som gäller för det förenklade ansökningsförfarandet. Härutöver har vi övervägt att - i bl.a. informationsskapande syfte - föreslå ett lagfästande av institutet vilande förtidspension. Därvid har vi även behandlat frågor om eventuella förändringar därav. Som bestämmelserna om vilande förtidspension för närvarande är utformade i kungörelsen RFFS 1982:24 avser de ett förenklat ansökningsförfarande vid återfående av pension. Huruvida en eventuell reglering i AFL skulle ges motsvarande utformning eller mer direkt ta sikte på att pensionsrätten skall vara vilande är en fråga som vi diskuterat. Vid våra överväganden har vi också funnit att det kan ifrågasättas om två år är en tillräckligt lång tid och om inte en förlängning av tiden för vilande pension borde kunna övervägas. Under vårt arbete har vi sålunda övervägt åtgärder i syfte att framhålla möjligheten till vilande förtidspension och betona angelägenheten av att den för framtiden får större praktisk betydelse. Emellertid har vi erfarit att det inom regeringskansliet för närvarande pågår överväganden i samma riktning. I denna situation har vi valt att här inte redovisa några konkreta förslag utan att nöja oss med de uttalanden som vi sålunda gjort. I AFL finns också vissa regler för uppföljning och kontroll av dem som beviljats förtidspension eller sjukbidrag. Ett beslut om sjukbidrag gäller enbart för viss tid, varefter rätten till förmån måste omprövas. Förtidspension däremot utges tills vidare. I vissa fall kan emellertid finnas anledning för försäkringskassan att kontrollera om en försäkrad som har beviljats sådan pension fortfarande uppfyller förutsättningarna för pensionsrätt eller om det finns skäl att utreda behovet av åtgärder i rehabiliterande syfte. Som tidigare nämnts skall, om förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete väsentligt har förbättrats för en försäkrad som uppbär förtidspension eller sjukbidrag, pensionen dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen. I sådana fall ñnns också en lagstadgad skyldighet för den försäkrade att anmäla detta förhållande till försäkringskassan. Under vårt utredningsarbete har inte framkommit något behov av ändring av dessa lagregler. Mycket tyder dock på att sjukbidraget i praktiken inte används som den temporära pensionsform den är avsedd att vara. Av redovisningen i avsnitt 7.4.1 framgår att i stort sett samtliga försäkrade som beviljats sjukbidrag senare kommer att uppbära förtidspension. Detta kan tyda på att reglerna inte alltid tillämpas fullt i enlighet med vad som är föreskrivet

220 Fönidspensioneringen SOU 1989: 101

och att några egentliga rehabiliteringsförsök inte görs sedan sjukbidrag en gång beviljats. Vi vill med anledning av detta betona vikten av att det i praktiken sätts in åtgärder för uppföljning och kontroll av personer som uppbär sjukbidrag eller förtidspension. Detta bör i första hand inte uppfattas repressivt - även om man inte kan bortse från risken att anmälningsskyldigheten ibland kan åsidosättas - utan framför allt ses som en åtgärd i den försäkrades intresse. Den som uppbär sjukbidrag eller förtidspension kan ju själv genom kontakten från försäkringskassans sida få ett incitament att pröva möjligheterna att återgå i arbete eller att medverka vid någon åtgärd i rehabiliteringssyfte. En bättre uppföljning än för närvarande framstår således som motiverad av sociala och psykologiska skäl.

11.4 till äldre förvärvsarbetande

Förtidspension

11.4.1 och av detta

Regelsystemet tillämpningen

I fråga om äldre förvärvsarbetande gäller särskilda regler för rätten till förtidspension. Som redovisats i avsnitt 2.1 skall vid bedömande av i vad mån en äldre försäkrads arbetsförmåga är nedsatt främst beaktas dennes förmåga och möjlighet att, vid den nedsättning av prestationsförmågan varom är fråga, bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Innebörden av dessa regler är, som vi beskrivit närmare i avsnitt 5.4, att mildare villkor för invaliditetsbedömningen uppställs för denna kategori försäkrade än för andra och att det inte krävs att äldre försäkrade blir föremål för rehabiliteringsåtgärder eller flyttar till annan ort. Vid uppskattningen av de medicinska faktorernas betydelse beaktas åldersförändringar på ett annat sätt än för andra kategorier. Vidare läggs vid invaliditetsbedömningen större vikt än eljest vid de arbetsmarknadsmässiga faktorerna. De särskilda reglerna om rätt till förtidspension för äldre försäkrade tillkom år 1970. Härigenom vidgades möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att erhålla förtidspension. Ett huvudsyfte med reformen var att man vid pensionsprövningen i större utsträckning än tidigare skulle beakta de framför allt för den äldre arbetskraften kännbara av förändringarna inom följderna näringslivet- innefattande rationaliseringar och en pågående teknisk utveckling inom produktionen - med de ökade påfrestningar som dessa innebär för de anställda. Reglerna tar främst sikte på äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter eller som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. Med äldre avsågs ursprungligen enligt förarbetena den som uppnått 63 års ålder.

Åldersgränsen gav dock utrymme för undantag och var således att

betrakta som en riktpunkt. I samband med 1976 års pensionsreform med den då genomförda pensionsålderssänkningen gjordes vissa uttalanden som ledde till att riktpunkten i praxis kommit att utgöra 60 år. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.4 har äldrereglerna i särskilda fall tillämpats även för personer som varit yngre än 60 år.

SOU 1989: 101 221 Fönidspensioneringen

I den praktiska tillämpningen har vid bedömningen av rätten till förtidspen- l

sion för försäkrade som uppnått 50-55 års ålder gränsen mellan huvudregeln l

och de särskilda äldrereglerna kommit att bli allt mer flytande. Denna utveckling har lett till att man inte alltid klart skiljer mellan s.k. äldrefall och huvudfall. Att det görs synes numera vara snarare undantag än regel. Vid tillämpningen av äldrereglerna upprätthålls ett krav på att den medicinska grunden kan dokumenteras objektivt. Grunden behöver dock inte vara sjukdom i egentlig mening utan också åldersförändringar som följer av det normala åldrandet beaktas. Om det inte är möjligt att objektivt dokumentera _

den medicinska faktorns inverkan på den försäkrades

arbetsförmåga, godtas - då uppgiften förefaller rimlig - dennes egna uppgifter att denna faktor medför att han inte längre kan orka med sina arbetsuppgifter och fortsätta med förvärvsarbete. Som framgår av den statistiska i avsnitt 4.2 har antalet redovisningen förtidspensionärer ökat kraftigt sedan år 1970. År 1971 uppbar 14 % av alla 60-64-åringar förtidspension eller sjukbidrag. År 1988 hade andelen stigit till en tredjedel i denna åldersgrupp. Det går inte att av statistiken utläsa hur många som beviljats pension enligt de särskilda reglerna för äldre förvärvsarbetande. Av de totalt drygt 54 100 försäkrade som nybeviljades förtidspension år 1988 var 20 700 i åldrarna 60-64 år. Av dessa beviljades 5 400 pension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Det kan antas att en stor del av de övriga beviljades förtidspension med stöd av de s.k. äldrereglerna.

11.4.2 Våra och

överväganden förslag

Mot bakgrund av de erfarenheter som vi vunnit bl.a. vid besök hos olika kan vi konstatera försäkringskassor att tillämpningen av de särskilda förtidspensionsreglerna för äldre i huvudsak synes vara enhetlig. På några punkter har det dock visat sig föreligga vissa skiljaktigheter. Allmänt kan framhållas att tillämpningen av de s.k. äldrereglerna synes ligga väl i linje med intentionerna bakom 1970 års förtidspensionsreform och att möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att beviljas pension synes vara mycket stora. Några mer betydande krav ställs i regel inte i medicinskt hänseende, och arbetsmarknadsmässiga omständigheter väger i allmänhet tungt i bedömningen. Någon koncentration till försäkrade med tunga eller pressande arbeten, vilka reformen ju primärt tog sikte på, tycks inte föreligga nu längre, utan reglerna tillämpas i praktiken till förmån även för personer i andra yrken över i stort sett hela fältet på arbetsmarknaden. Att de särskilda äldrereglerna ett värdefullt i det sociala utgör inslag trygghetssystemet och en väsentlig beståndsdel i systemet med rörlig pensionsålder torde vara oomstritt. Någon valfrihet fullständig föreligger emellertid inte här när det gäller rätten till pension, eftersom en förutsättning härför är att arbetsförmågan är nedsatt och att nedsättningen har sin grund i medicinska faktorer. För dem som dessa krav finns dock uppfyller goda möjligheter att lämna arbetslivet i förtid om de skulle ha behov av och önskan att göra detta. För denna kategori försäkrade torde reglerna vara av stor betydelse. Någon anledning att överväga inskränkningar av möjligheterna för äldre att

Fönidspensioneringen

beviljas förtidspension enligt dessa regler har vi inte funnit. Inte heller finns av äldreenligt vår mening skäl att lägga fram några förslag om utvidgning tillämpningsområde. Äldrereglerna bör alltså kvarstå i huvudsak reglernas oförändrade. Liksom hittills bör således gälla att bedömningen av rätten till förtidspension i fråga om en äldre försäkrad främst skall avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Detta innebär att det i fråga om kategorin äldre förvärvsarbetande inte kan eller annan utbildning eller krävas att den försäkrade genomgår omskolning flyttar riII annan ort. Inte heller kan fordras att han underkastar sig försök med arbetsplacering eller medicinska rehabiliteringsåtgärder. Är en medicinsk grund för handen, skall förtidspension alltså kunna beviljas den försäkrade om inte kan bereda honom ett arbetsmarknadsmyndigheterna tämligen omgående lämpligt arbete. Liksom för försäkrade i allmänhet krävs även för gruppen äldre att nedsättgrundas på medicinska faktorer. I fråga om äldre ningen av arbetsförmågan har emellertid i enlighet med uttalanden i förarbetena de medicinska kraven mjukats upp. Vid 1970 års reform, då de nuvarande reglerna tillkom, betonades sålunda att för denna grupp behövde grunden inte längre vara sjukdom i egentlig mening. Vid pensionsbedömningen skulle tas hänsyn till för arbetsförmågan också av åldersförändringar som faller inom betydelsen ramen för det normala åldrandet även om någon sjukdom inte föreligger. Samtidigt skulle dock krävas att det föreligger en icke helt bagatellartad medicinsk faktor som påverkar arbetsförmågan i inte ringa grad. Huvudsyftet med äldrereglerna var att möta de för den äldre arbetskraften kännbara följderna av förändringarna inom näringslivet med rationaliseringar och en pågående teknisk utveckling. Reglerna skulle främst ta sikte på äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter och personer som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. I sådana fall skulle rätten till förtidspension bedömas betydligt friare efter individuella förhållanden än vad som var fallet tidigare och arbetsmarknadsmässiga faktorer tillmätas ökad betydelse samtidigt som de medicinska skälen skulle mjukas upp. Detta betyder att äldre försäkrade som inte orkar med sitt arbete kan beviljas förtidspension, om åldersförändringar sedda i relation till det aktuella arbetets krav anses utgöra rimligt skäl för den försäkrade att lämna detta arbete och annat - med hänsyn till den försäkrades fysiska och psykiska kondition - som har lämpligt arbete inte kan beredas honom. En arbetstagare ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete skall - fr.o.m. den månad under vilken han lämnar arbetet - kunna få förtidspension om han på grund av förslitning inte längre orkar med arbetet. I förarbetena har framhållits att arbetets art i viss utsträckning kan vara vägledande för bedömningen om den försäkrade bör kunna fortsätta sitt arbete. Härvid har understrukits att fysiskt tungt och psykiskt pressande arbete, starkt bundet arbete, hetsigt arbete e.d. ställer särskilda krav på hälsa och vitalitet. Emellertid måste även individuella faktorer beaktas, och bedömningen kan inte generaliseras till att enbart ta hänsyn till typen av arbete. Äldrereglerna tar enligt förarbetena i första hand sikte på förvärvsarbetande,

SOU 1989: 101 _ 223 Förtidspensioneringen

dvs. personer som mera stadigvarande arbetat som löntagare eller egna företagare. I fråga om vilka som hänförs till gruppen äldre kan i praxis sägas ha utvecklats en riktpunkt vid 60 år. I försäkringskassornas tillämpning av reglerna synes således anses att äldrereglerna primärt avser personer i åldern 60-64 år. Också riksförsäkringsverket har gett uttryck för en sådan uppfattning. Försäkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna (och även vissa försäkringskassor) har emellertid i vissa fall där speciella omständigheter och tungt vägande arbetsmarknadsmässiga skäl förelegat tillämpat äldrereglerna även för personer i åldern_under 60 år. Huvudsakligen torde det då ha rört sig om försäkrade som varit strax under 60 år men exempel ñnns även på att reglerna åberopats i fråga om försäkrad som inte varit äldre än 56 år. Denna tillämpning av äldrereglerna för personer under 60 år synes dock ännu inte ha fått fullt genomslag hos alla försäkringskassor. Enligt uppgifter som erhållits från olika försäkringskassor synes det emellertid iden praktiska tillämpningen ofta vara så, att man inte klart skiljer mellan s.k. äldrefall och huvudfall. Man synes tillämpa en ordning med en successivt glidande bedömning där allt lägre krav ställs på den medicinska grunden ju äldre den försäkrade är, utan att man tar ställning till om man i ett konkret ärende stöder sig på äldrereglerna eller inte. De typfall som angetts i förarbetena till äldrereformen förekommer numera i praktiken i mycket liten omfattning. I stället börjar det alldeles övervägande antalet förtidspensionsfall, också när det gäller äldre, med en längre tids sjukskrivning. Gränsen mellan de allmänna pensionsreglerna och äldrereglerna har således kommit att bli allt mer flytande. Även enligt den allmänna förtidspensionsbedömningen utgör ju åldersfaktorn en väsentlig omständighet. De medicinska och arbetsmarknadsmässiga faktorerna har här i regel setts som två kommunicerande kärl där tyngden av den ena faktorn kunnat väga upp den andra. Även om äldrereglerna inte direkt tillämpas för personer som är yngre än 60 år har de åstadkommit att man ställt lägre medicinska krav, om arbetsmarknadsfaktorn varit betydande, och eftergett kravet på rehabiliteringsförsök också för försäkrade som ännu inte fyllt 60 år, om sådana insatser redan från början bedömts som helt utsiktslösa. I vissa försäkringskassor har man här kunnat gå ned till 58-59 år medan man i andra underlåtit rehabiliteringsåtgärder redan för försäkrade i 55-årsåldern. Vi vill i detta sammanhang framhålla det väsentliga i att man fortsättningsvis vid förtidspensionsprövningen för äldre alltid klargör vilka regler det är som prövningen baseras på. Ett generellt krav som kan ställas på beslutet är således att det skall klart framgå huruvida detta grundas på en tillämpning av de allmänna bestämmelserna om förtidspension eller av de särskilda äldrereglerna. Det är av betydelse bl.a. för den fortsatta uppföljningen av regelsystemet. De särskilda äldrereglerna har alltså haft en smittoeffekt för personer som egentligen inte skulle falla inom tillämpningsområdet för dessa regler. En bidragande orsak till denna utveckling har, som vi berört i avsnitt 11.3, från försäkringskassorna sagts vara att arbetsmarknadsorganen ofta varit obenägna att vidta åtgärder med syfte att åstadkomma en placering i arbetslivet när det gällt personer som kommit upp i 50-årsåldern. På andra orter har man emellertid från arbetsförmedlingens sida varit beredd

224 SOU 1989: 101 Fönidspensioneringen

att göra ordentliga försök med utbildning e.d. även i fråga om försäkrade som är äldre än 50-55 år. I detta hänseende har således uppkommit vissa skiljaktigheter i den praktiska tillämpningen. Mot bakgrund härav anser vi att det finns skäl att närmare precisera vilka grupper som skall hänföras till kategorin äldre försäkrade. Detta bör ske på det sättet att en strikt nedre åldersgräns för äldrereglernas tillämpning lagfästes.

Åldersgränsen bör lämpligen anknyta till den nedre åldersgräns som i övrigt

fråga om förmåner för äldre gäller inom systemet för rörlig pensionsålderi försäkrade, såsom rätten till förtida uttag av ålderspension och till delpension. Denna åldersgräns - 60 år - överensstämmer också med vad som i praxis kommit att utgöra en riktpunkt i fråga om vilka som skall hänföras till gruppen äldre. Vi föreslår således att det i AFL skall införas en bestämd nedre åldersgräns vid 60 år för den mildare pensionsprövningen enligt äldrereglerna. en enhetlig tillämpning av Syftet härmed är i första hand att åstadkomma äldrereglerna. Den föreslagna lagändringen innebär också att ett större ansvar läggs på arbetsmarknadsmyndigheterna när det är fråga om försäkrade som inte denna ålder och som har enbart ett relativt lindrigt medicinskt uppnått handikapp. I fråga om sådana försäkrade vill vi betona att det är viktigt att ordentliga rehabiliteringsförsök görs också i arbetshänseende. måste dock starkt understrykas att förutsättningarna för äldre Samtidigt försäkrade att fortsätta med förvärvsarbete inte får försämras. Ingen som vill arbeta bör kunna tvingas att sluta härmed. Möjligheten att lämna arbetslivet och erhålla förtidspension bör alltså vara frivillig för personer som inte orkar som tidigare i sitt arbete. Valfrihet bör finnas fortsätta i samma utsträckning mellan att få förtidspension och att stå till arbetsmarknadens förfogande, varvid i sistnämnda fall arbetsmarknadspolitiska insatser bör vidtas i vanlig ordning. Även möjligheterna till omplacering eller lättnader i arbetet bör tas till vara om den försäkrade skulle vilja fortsätta i förvärvslivet.

11.5 av rent arbetsmarknadsmässiga Förtidspension

skäl

11.5.1 Inledning

Som vi redovisat i avsnitt 2.1 finns möjlighet för försäkrade som har fyllt 60 år att få förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder (s.k. arbetsmarknadsfall). Reglerna härom innebär att förtidspension - utan någon medicinsk prövning - kan beviljas en arbetslös försäkrad, som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen eller uttömt sin rätt till kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), om denne kan bedömas bli varaktigt arbetslös. Liksom i fråga om äldre förvärvsarbetande (se avsnitt 11.4) krävs inte att den försäkrade genomgår omskolning, flyttar till annan ort e.d. Förtidspension kan alltså beviljas den försäkrade kan om inte arbetsmarknadsmyndigheterna tämligen omgående bereda honom ett lämpligt arbete. Förtidspension kan även av rent arbetsmarknadsmässiga skäl utgå som hel eller som partiell pension. Däremot finns beträffande sådan förtidspension inte någon särskild temporär pensionsform motsvarande sjukbidraget.

SOU 1989: 101 Förtidspensioneringen 225

Reglerna för förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl tillkom år 1972. Syftet härmed var, som redovisats i avsnitt 3.1.2, att ge ekonomisk trygghet åt äldre förvärvsarbetande som drabbats av arbetslöshet i samband med nedläggningar eller driftsinskränkningar men som inte uppfyllde kravet på att det skulle föreligga en medicinsk grund för rätt till förtidspension enligt de s.k. äldrereglerna. Fram t.o.m. år 1977 beviljades varje år omkring 1 000-1 500 försäkrade i åldern 60-64 år förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Som framgår av de statistiska uppgifter som redovisats i avsnitt 4.2 steg antalet därefter till omkring 3 500 per år i början av 1980-talet. Under åren 1983-1985 ökade antalet försäkrade som nybeviljats sådan förtidspension ganska kraftigt till som högst 10 700 år 1985, vilket motsvarade närmare 3 % av de förvärvsaktiva i åldrarna 60-64 år. Därefter har antalet successivt sjunkit och år 1988 nybeviljades 5 400 förtidspensioner på denna grund. Sistnämnda år var det totalt 14 600 av de närmare 350 000 förtidspensionärerna som uppbar pension som s.k. arbetsmarknadsfall.

11.5.2 Grundläggande överväganden

Den inledningsvis beskrivna utvecklingen visar att förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl i praktiken har kommit till användning i mycket varierande omfattning. Av de statistiska uppgifterna kan man dra slutsatsen att användningen är starkt betingad av konjunkturerna. Ju sämre arbetsmarknadsläget varit, desto större andel äldre förvärvsarbetande har förtidspensionerats av arbetsmarknadsmässiga skäl. Som vi angett i det föregående bör den s.k. arbetslinjen vara grundläggande även inom socialförsäkringssektorn. Det innebär att aktiva åtgärder för att ge arbetslösa arbete, utbildning eller andra arbetsförberedande åtgärder skall prioriteras framför passiva utbetalningar av kontantstöd. I avsnitt 11.2 har vi framhållit att detta synsätt bör slå igenom även på förtidspensioneringens område. Det finns därför skäl att pröva om motsvarande synsätt bör anläggas på de s.k. arbetsmarknadsfallen. En förutsättning för att pension skall utges är här att den försäkrade varit arbetslös under så lång tid att han inte längre har rätt till kontant stöd i form av dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd. Det innebär för försäkrade i denna ålderskategori att arbetslösheten måste ha varat under en sammanlagd tid om närmare två år innan förtidspensionering kan bli aktuell. Under denna tid skall den arbetslöse ha varit arbetsför och anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen (se avsnitt 2.2.2). Skulle den arbetslöse ha nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl kan finnas möjlighet för denne att - om han så önskar - övergå från arbetslöshetsstöd till förtidspension enligt de allmänna bestämmelserna eller de särskilda äldrereglerna. Arbetslöshetsförsäkringen resp. KAS ger enligt vår mening ekonomiskt skydd under så lång tid som kan behövas för att alla möjligheter att bereda den försäkrade nytt arbete skall kunna tas till vara. Under denna tid bör man från arbetsmarknadsmyndigheternas sida vidta ordentliga insatser för att försöka häva arbetslösheten. Enligt de erfarenheter som vi redovisat tidigare i detta

Förtidspensioneringen

kapitel har arbetsmarknadsorganen hittills ofta varit obenägna att vidta sådana bör större åtgärder när det är fråga om äldre personer. Som vi där framhållit krav än hittills ställas på myndigheterna när det gäller insatser för att ge äldre arbetslösa personer utbildning eller andra arbetsförberedande åtgärder. Det överensstämmer med ett hävdande av arbetslinjen att inte pensionera bort arbetsföra personer som vill och kan återgå i arbete. Med ett sådant synsätt torde man också kunna förebygga vissa problem som uppstått i samband med denna pensionsform. I tämligen stor omfattning har förekommit en systematisk användning av den som inte står i överensstämmelse med det bakomliggande syftet. Problemen hänger samman med att äldre arbetstagare vid personalinskränkningar genom lokala turordningsavtal i stor omfattning sagts upp från sina anställningar med avsteg från turordningen enligt lagen (1980:82) om anställningsskydd (s.k. 58,3-årspensioneringar). Sådana turordningsavsteg har avtalats mot bakgrund av vetskapen om att samhället genom reglerna om förtidspension av arbetsmarknadsskäl har åtagit om att den sig att sörja för de äldres ekonomiska trygghet och övertygelsen kommer att bli förtidspensionerad. uppsagde efter full kassaersättningsperiod Om ett större ansvar läggs på arbetsmarknadsmyndigheterna när det gäller åtgärder för att placera den uppsagde på arbetsmarknaden ökar sannolikheten för att denne i stället för att bli förtidspensionerad kommer att få fullgöra sina sista arbetsår på en ny arbetsplats. Vi bedömer att detta kommer att verka återhållande när frågan om turordningsavsteg blir aktuell. Det ñnns vid sådant förhållande i många fall inte anledning att låta yngre anställda få företräde till fortsatt anställning framför äldre arbetstagare. Vi har emellertid, som angetts i avsnitt 1.2, skilt oss från denna fråga genom att till regeringen överlämna den inom sekretariatet utarbetade PM 31. Denna behandlas för närvarande inom arbetsmarknadsdepartementet och problematik skall därför inte vidare beröras här.

11.5.3 Våra överväganden och förslag

Vi är medvetna om att arbetsmarknadssituationen på vissa orter kan vara sådan att det inte är möjligt att bereda äldre arbetslösa personer nytt arbete. Och under perioder med vikande sysselsättning minskar naturligtvis möjligheterna att finna arbetstillfällen allmänt sett. Äldre personer som av olika skäl drabbas av långvarig arbetslöshet och inte kan återgå i ett lämpligt arbete måste således även i fortsättningen ges möjlighet till en tryggad försörjning. För äldre försäkrade, som trots ordentliga ansträngningar från arbetsmarknadsmyndigheternas sida inte har kunnat beredas plats på arbetsmarknaden och vilkas rätt till kontant stöd vid arbetslöshet upphört, utgör i dag förtidspensioneringen ett värdefullt skydd. Förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl kräver inte att någon medicinskt betingad nedsättning av arbetsförmägan är för handen. Pensionen försörjningsmöjligheter. Pensionsformen avviker grundas enbart på bristande därmed från förtidspensioneringen i övrigt. Denna form av förtidspension kan således sägas mera ha karaktären av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd än en renodlad socialförsäkringsförmån. Det måste anses stå i strid med arbetslinjen att förtidspension kan utges av renodlade arbetsmarknadsskäl.

SOU 1989: 101 Förtidspensioneringen 227

Med hänsyn härtill har vi funnit skäl att ifrågasätta om de s.k. arbetsmarknadsfallen också fortsättningsvis bör hänföras till förtidspensioneringen eller om de inte lämpligare borde föras över till arbetsmarknadssektorn. Tanken bakom en överflyttning till arbetsmarknadssektorn är inte att försämra de ekonomiska förutsättningarna för personer som berörs av denna särskilda pensionsform. Försäkrade som uppfyller villkoren för rätt till förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl skulle således garanteras motsvarande ekonomiska stöd i en eller annan form. Mot en sådan reform skulle därför kanske kunna invändas att den skulle innebära en onödig administrativ överflyttning från ett område till ett annat utan att i sak innebära några större förändringar. Mot en förändring kan också anföras att denna form av förtidspension hänger nära samman med förtidspensioneringen i allmänhet när det gäller äldre försäkrade. Enligt de s.k. äldrereglerna, som vi behandlat under avsnitt 11.4, uppställs lägre krav än eljest när det gäller de medicinska skälen för arbetsförmågans nedsättning och tillmäts arbetsmarknadsmässiga faktorer ökad betydelse. Sjukdom i egentlig mening behöver inte föreligga utan hänsyn tas också till åldersförändringar som faller inom ramen för det normala åldrandet när arbetsförmågan skall bedömas. Inte heller uppställs något krav att den försäkrade underkastar sig arbetsmarknadspolitiska eller rehabiliterande åtgärder. Det skulle således förenklat uttryckt kunna sägas föreligga endast en gradskillnad mellan dessa båda pensionsformer. Det kan vidare antas att en hel del försäkrade som i dag beviljas förtidspension av rent arbetsmarknadsmässiga skäl också uppfyller villkoren för rätt till pension enligt äldrereglerna. De skulle då naturligtvis i fortsättningen kunna

beviljas förtidspension enligt dessa regler. Övriga arbetsmarknadsfall och de

som av olika skäl kan tänkas inte vilja åberopa medicinska grunder skulle vid en överföring till arbetsmarknadssektorn i stället uppbära motsvarande stöd i annan form. En ytterligare invändning mot att tillskapa en sådan ny stödform inom arbetsmarknadssektorns ram är att det i viss mån skulle innebära ett nytt synsätt att inom denna sektor utge en fortlöpande förmån av detta slag. Inom arbetsmarknadspolitiken har under många år arbetslinjen varit grundläggande och inriktningen har varit mot temporära insatser och inte långvarigt kontantstöd. Ett viktigt skäl för att avskilja arbetsmarknadsfallen från förtidspensioneringen i övrigt anser vi emellertid vara att man därigenom får till stånd en mer adekvat och renodlad utformning av förtidspensioneringen. Denna pensionsform skulle därefter vara förbehållen försäkrade vars arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Därmed skulle det principiella syftet med förtidspensioneringen, dvs. att tillförsäkra medborgarna rätt till ekonomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan, betonas. Det skulle tydligare framhållas att pensionen avser att vara en kompensation för sådana försörjningsekonomiska konsekvenser som har sin grund i sjukdom eller skada. . Under senare tid har i olika sammanhang framförts krav på en tydligare ansvarsfördelning olika samhällsaktörer emellan. I den allmänna debatten har

228 SOU 1989: 101 Förtidspensioneringen

sådana tankegångar anförts i fråga om ansvaret för t.ex. arbetsmiljö och Det skulle således ligga i linje med dessa tankegångar att rehabilitering. överflytta det ekonomiska ansvaret för äldre arbetslösa till den samhällssektor där de hör hemma. En överflyttning skulle alltså få till följd att kostnaderna skulle hänföras dit de egentligen hör, dvs. till arbetsmarknadssektorn, eftersom det i dessa fall ju är bristen på arbete som är den primära grunden för samhällsstödet. En åtgärd sådan som den här ifrågasatta skulle också innebära en enligt vår mening väsentlig markering i attitydpåverkande syfte. Härigenom skulle man från statsmakternas sida ge uttryck för att även personer i åldern 60-64 år inkl. dem som blir arbetslösa i denna ålder - som vill och kan förvärvsarbeta och inte bör pensioneras bort därifrån. Det är har en plats i arbetslivet att regelsystemet inte är sådant att det kan medverka till att angeläget stimulera utslagning av äldre arbetskraft. Enligt vår bedömning talar övervägande skäl för att ansvaret för de s.k. arbetsmarknadsfallen bör föras över till arbetsmarknadssektorn. Härför talar också att arbetsmarknadsverket genom en sådan åtgärd skulle ges ett tydligare åtgärds- och kostnadsansvar när det gäller äldre arbetslösa personer. V: föreslår således att förtidspensioneringen i framtiden inte bör inrymma möjligheter till pension på rent arbetsmarknadsmässiga grunder. Förslaget berör inte dem som vid genomförandet redan har rätt till sådan pension. Till dem bör pension utges på oförändrade villkor också därefter. Ett grundläggande syfte med detta förslag är att hävda arbetslinjen och motverka utslagning av äldre från arbetsmarknaden. Även för denna kategori bör i första hand erbjudas arbete och kontantstöd alltså tas till först som en sista åtgärd. Det är väsentligt att kontant ekonomiskt stöd aldrig ses som ett

alternativ till arbete. Åtgärder för att åstadkomma att detta synsätt får

genomslag bör sättas in så tidigt som möjligt under en arbetslöshetsperiod och således helst långt innan den försäkrade uttömt sin rätt till fortsatt arbetslöshetsstöd. Emellertid kan man inte bortse från risken att denna målsättning inte alltid kommer att kunna uppfyllas. Vår utgångspunkt är att berörda personer inte skall ställas utan försörjning eller att deras ekonomiska förutsättningar skall försämras. Vi anser således att försäkrade som uppfyller vissa villkor skall garanteras fortsatt ekonomiskt stöd i någon form. Fråga uppkommer därvid hur detta stöd skall utformas. Vi är här inne på ett område som faller under arbetsmarknadsdepartementets ansvar. Med hänsyn härtill - och med beaktande av den tidspress varunder vårt arbete i den nu förevarande delen har bedrivits - har vi avstått från att utarbeta konkreta lagförslag i denna del. Frågan härom bör därför tas upp i ett annat sammanhang i anslutning till den fortsatta beredningen av detta betänkande. Vårt förslag om att avskaffa förtidspensioneringen av rent arbetsmarknadsmässiga skäl får således ses som ett principförslag, som får konkretiseras i ett senare sammanhang. Vi förutsätter att detta sker innan den föreslagna ändringen av förtidspensioneringen genomförs och att enskilda därvid garanteras samma ekonomiska trygghet som enligt nuvarande regler.

12 till vid

Möligheter ersättning

i förtid från

frivillig avgång

ar-

betsmarknaden

Inledning

I den allmänna debatten om de äldres situation på arbetsmarknaden har ibland aktualiserats frågan om möjlighet för alla eller enbart vissa grupper förvärvsarbetande att på eget initiativ lämna förvärvslivet före den ordinarie pensionsåldern och att härvid erhålla viss ersättning från samhället för den förlorade inkomsten. Särskilt från en del fackliga organisationer har framhållits behovet och önskvärdheten av ett system som öppnar sådana möjligheter. Härvid har bl.a. hänvisats till det danska systemet för s.k. efterlön (se bilaga A). Vid de diskussioner som förts om ett ersättningssystem vid sådana frivilliga avgångar från arbetsmarknaden har tanken härpå ibland också kopplats samman med problemet med de s.k. 58,3-årspensioneringarna, dvs. den förtidspensionering på rent arbetsmarknadsmässiga grunder som sker efter vissa driftsinskränkningar och därav följande arbetslöshet samt utförsäkring från arbetslöshetsstöd. Denna sistnämnda fråga behandlades, som beskrivits i avsnitt 3.2.2, i departementspromemorian (Ds A 1983:18) Strukturbidrag - ökat arbetsgivaransvar vid äldreavgångar. Där redovisades om införande av ett s.k. förslag strukturbidrag, att lämnas för äldre arbetstagare som sysselsätts i produktionen och som sägs upp till följd av avsteg från turordningsreglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Promemorian innehöll också ett alternativt förslag till ett s.k. efterlönebidrag, att utges till förvärvsarbetande i åldrarna 60-64 år som frivilligt slutade sitt arbete. Motiven härför var närmast av arbetsmarknadspolitisk art och syftade bl.a. till att möjliggöra en återbesättning av de arbetstillfällen som blev lediga med personer som annars skulle gå arbetslösa. Förslaget om strukturbidrag kritiserades under remissbehandlingen och upptogs inte i regeringens proposition 1983/84:162 om vissa trygghetsfrågor för äldre arbetstagare, vari behandlades problemet med de s.k. 58,3-årspensioneringarna. I stället uppdrog regeringen åt oss att - i anslutning till övervägandena om reglerna för rörlig pensionsålder och om de s.k. 58,3-årspensioneringarna pröva frågan om frivilliga avgångar från arbetsmarknaden före ordinarie pensionsålder. I våra direktiv (se avsnitt 1.1) sägs i detta hänseende att utgångspunkten måste vara att ett system med frivilliga avgångar inte kan bygga på att samhället tar kostnadsansvaret. En annan utgångspunkt för ett sådant system måste enligt direktiven vara att det endast kan omfatta personer

230 till fiivillig avgång SOU 1989: 101 Möjligheter

med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. Det framhålls vidare att det är som önskar lämna arbetsmarknaden i naturligt att en enskild arbetstagare förtid, utan att ha nedsatt arbetsförmåga och utan att ha blivit friställd, skall vara beredd till ekonomiska uppoffringar. En tänkbar lösning skulle kunna bygga på att samhället under vissa förutsättningar bidrar med ett grundbelopp och att parterna på arbetsmarknaden får träffa avtal om kompletterande ersättningar. En förutsättning för en sådan lösning är dock att samhällets sammanlagda kostnader inte ökar. I direktiven betonas att en viktig uppgift är att studera vilka konsekvenser för andra sektorer i ekonomin som skulle följa av ett system med frivilliga avgångar. Detta skulle exempelvis kunna eller minska behovet medföra minskade utgifter inom socialförsäkringssektorn av arbetslöshetsersättning eller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Som vi redovisat i avsnitt 1.2 har vi tidigare till regeringen överlämnat en promemoria angående de lagtekniska möjligheterna att lösa frågan om de s.k. 58,3-årspensioneringarna. Några överväganden i det hänseendet redovisas därför inte i detta betänkande. Vad vi här har att pröva är i stället möjligheterna att införa ett system för ekonomisk ersättning vid avgång i förtid från arbetsmarknaden.

12.2 Allmänna synpunkter

Som beskrivits i det föregående har frågan om ett system för ersättning vid i förtid från arbetsmarknaden ibland förts samman med frivillig avgång kring de s.k. 58,3-årspensioneringarna. Också i andra hänseenden problemen har behovet av och intresset för ett sådant system stundtals setts från arbetsmarknadspolitiska utgångspunkter. Detta gäller bl.a. den knytning som som gjorts mellan ett sådant system och den danska efterlöneordningen, tillkommit närmast som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument med syfte att öppna arbetstillfällen för yngre vid den återbesättning som måste göras efter dem som avgår med efterlön. Detsamma var fallet beträffande det efterlönebi-

(Ds A drag som skisserades i den ovan nämnda departementspromemorian

görs sådana kopplingar. Bl.a. förutsätts att ett 1983:18). Också i våra direktiv svenskt efterlönesystem troligen skulle ge upphov till minskade kostnader på arbetsmarknadsområdet. Att överväga ett system för ekonomisk ersättning vid frivilliga avgångar från arbetsmarknaden mot bakgrund av sysselsättningspolitiska skäl är enligt vår mening inte motiverat. Som vi framhållit i bl.a. kapitel 9 måste ett pensionssystem byggas upp oberoende av de ekonomiska konjunkturerna och situationen på arbetsmarknaden vid en viss tidpunkt. För ett system som möjliggör frivillig avgång från arbetsmarknaden för äldre förvärvsarbetande kan emellertid åberopas också socialpolitiska grunder. Och dessa är naturligtvis oberoende av de ekonomiska konjunkturerna. I många sammanhang är det också enbart eller främst sådana motiv som anförts till stöd för angelägenheten av ett system av det slaget. Det har då betonats att det önskemål som föreligger oberoende av arhär rör sig om ett berättigat betsmarknadsläget. Det finns förvärvsarbetande med lång tid bakom sig i arbetslivet som anser

Möjligheter till frivillig avgång 231

sig ha gjort sitt på arbetsmarknaden redan innan de uppnått den allmänna pensionsåldern 65 år. Dessa personer är troligen beredda att acceptera en viss nedgång i den ekonomiska standarden i utbyte mot att de fick möjlighet att under ekonomiskt former helt lämna förvärvslivet. tryggade I många fall är anledningen härtill att de känner sig slitna och inte längre orkar med sina arbetsuppgifter men inte vill använda möjligheten till förtidspension eller inte uppfyller villkoren för rätt därtill. Det finns vissa branscher inom näringslivet där många av de anställda inte orkar arbeta ända fram till fyllda 65 år. Ett system med ekonomisk ersättning vid frivillig avgång skulle göra det möjligt för anställda inom sådana branscher att på ett värdigt och tillfredsställande sätt dra sig tillbaka från arbetslivet när de känner att de inte längre orkar med sina arbetsuppgifter. Ibland har framhållits att dessa personer härigenom skulle ges möjligheter att övergå till ett liv som pensionärer utan att dessförinnan fullständigt ha slitits ned av arbetet och således med en viss hälsa och vissa krafter fortfarande i behåll. Om personer i denna kategori kunde få avsluta sitt yrkesverksamma liv något före den allmänna pensionsåldern, skulle de ges tillfälle att under en längre tid än annars leva som pensionärer och ägna sig åt sådant som de tidigare inte hunnit med. En möjlighet att avgå från arbetslivet före 65 års ålder skulle för dessa grupper innebära en förmån som de förvärvat på grundval av en lång tids deltagande i förvärvslivet och produktionen. I de diskussioner som förts om en ordning av här aktuellt slag har framhållits att den sålunda primärt skulle kunna vara av betydelse för personer som på grund av många år i ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete kan ha särskilt påtagliga behov och välgrundade önskemål att sluta sitt yrkesverksamma liv före den allmänna Härvid har också erinrats om arpensionsåldern. betstagare med ensidiga arbetsuppgifter eller med arbeten i en stressande och bullrig miljö. Det har hänvisats till att personer i dessa kategorier kan ha svårigheter att hålla samma arbetstakt som tidigare och som yngre arbetskamrater eller ha problem att ställa om sig till den tekniska utvecklingen. Inte bara fysiskt utan också psykiskt kan således personer i denna kategori belastas, genom att de får svårt att följa med de snabba förändringar som sker inom arbetslivet. Samtidigt har understrukits att en väsentlig utgångspunkt för ett system som möjliggör avgång i förtid från arbetsmarknaden måste vara att det bygger på full frivillighet. Avgörande måste alltså vara den enskilde förvärvsarbetandes egen inställning till om han vill utnyttja möjligheten eller stanna kvar i arbetslivet. Möjligheter härtill borde sålunda stå öppna oberoende av den vid tillfället rådande konjunkturen och oberoende av arbetsgivarens inställning och företagets ekonomiska situation. Den enskilde kan önska lämna arbetslivet efter en lång förvärvsinsats utan att vara varaktigt sjuk och förtidspensionsberättigad. Även om rätt till förtidspension i vissa fall skulle föreligga kan det anses angeläget att den enskilde inte tvingas genomgå den prövning som föregår ett beslut om förtidspension. Det kan därför anses berättigat att den enskilde själv i dessa situationer kan välja att lämna förvärvslivet under tillfredsställande former om och när han känner att han inte längre orkar med att fortsätta sitt arbete. Att det bland befolkningen här i landet finns många som anser det vara

Möjligheter till frivillig avgång

att lämna arbetslivet helt angeläget med ett system som skulle göra det möjligt eller delvis i förtid med ekonomisk ersättning från samhället visas av en också undersökning som nyligen genomförts (se avsnitt 6.2). Härav framgår att en hel del människor menar att en sådan möjlighet för personer som har ett långt och/eller hårt arbetsliv bakom sig är den form av arbetstidsförkortning som de prioriterar främst. Från andra kan dock invändningar riktas mot en sådan utgångspunkter utveckling. Rätten till ett arbete och att i så stor utsträckning som möjligt kunna behålla detta ligger bakom den ökade vikt som nu läggs på den s.k. i socialförsäkringen. Denna fråga har vi berört närmare i bl.a. arbetslinjen kapitel 8. Enligt vår uppfattning är emellertid de synpunkter som framförts om behovet av flexibilitet i fråga om pensionsåldern i mycket välgrundade från sociala utgångspunkter. Det kan inte bestridas att personer som har lång tid bakom sig på arbetsmarknaden i ett fysiskt eller psykiskt tungt eller ansträngande arbete eller med enformiga och rutinmässiga arbetsuppgifter kan ha en välmotiverad önskan att dra sig tillbaka från förvärvslivet på äldre dagar med ekonomisk kompensation från samhället. Personer som börjat förvärvsarbeta och vid mycket unga år har under ett långt yrkesliv bidragit till produktionen därmed även till uppbyggnaden av det allmänna pensionssystemet. Vi har därför funnit det vara motiverat att pröva vilka möjligheter som finns att tillgodose de önskemål och behov som sålunda föreligger inom ramen för nuvarande sociala försäkringssystem och att även ingående undersöka vilka behov som kan finnas av komplettering härav och möjligheter att genomföra en eventuell reform som ger ersättning vid frivillig avgång i förtid från arbetsmarknaden. är det i första hand socialpolitiska motiv som kan Som nyss framhållits anföras till förmån för ett system med ekonomisk ersättning från samhället vid frivillig avgång i förtid från arbetsmarknaden. Med hänsyn härtill har det framstått som naturligt för oss att pröva frågan från socialförsäkringssynpunkt. Härvid kommer givetvis pensionssystemet och då främst systemet för rörlig pensionsålder i blickpunkten. Frågan får alltså bedömas med hänsyn till den allmänna som vi redovisar överväganden om i översyn av detta regelsystem detta betänkande och med beaktande av de utgångspunkter som här uppställts. Mot bakgrund av de sålunda redovisade allmänna Synpunkterna övergår vi nu till att närmare undersöka i vad mån önskemålen om ett system med frivilliga avgångar i förtid kan uppfyllas inom det nuvarande pensionssystemet och vilka alternativ och möjligheter som kan finnas för en eventuell komplettering av detta system.

12.3 Olika till

möjligheter avgränsning

Ett system med möjlighet till ekonomisk ersättning vid förtida pensionsavgång kan knappast göras helt generellt och omfatta alla försäkrade som önskar utnyttja sig av en sådan möjlighet. Något mer påtagligt behov av en sådan lösning kan knappast anses föreligga. Om rätten till ersättning skulle göras ovillkorlig på samma sätt som för uttag av ålderspension, skulle den i princip

Möjligheter till frivillig avgång 233

inte innebära annat än en generell sänkning av den allmänna pensionsåldern. En nödvändig avgränsning är därför att en rätt till ersättning vid frivillig avgång knyts till upphörande av förvärvsarbete och bortfall av förvärvsinkomster. Också vissa andra begränsningar måste emellertid uppställas när det gäller vilka personer som skulle ges rätt att utnyttja ett eventuellt system för frivillig avgång i förtid. Vid de diskussioner som förts om ett sådant system har detta också alltid varit en självklar utgångspunkt. För sådana begränsningar kan i och för sig tänkas flera olika lösningar. Eftersom det i första hand anförts sådana omständigheter som svårigheter att fortsätta med _ett fysiskt tungt eller psykiskt pressande arbete till stöd för behovet av ett system för frivillig avgång i förtid, kunde det synas naturligt att grunda ett sådant på en medicinsk prövning. Emellertid innebär redan den nuvarande förtidspensioneringen en sådan prövning. Och denna förmån ger, som vi utvecklat i föregående kapitel i detta betänkande, ett fullgott skydd i de situationer som den avser att tillgodose. Det kan här erinras om de särskilda s.k. äldrereglerna inom förtidspensioneringen. Som beskrivits i bl.a. kapitel 5 tar dessa sikte just på bl.a. äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter och personer som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. Huvudsyftet med 1970 års pensionsreform, då dessa äldreregler tillkom, var att möta de för den äldre arbetskraften kännbara följderna av förändringar inom näringslivet med rationaliseringar och en pågående teknisk utveckling. Som utvecklats i det föregående är bestämmelserna om förtidspension åt äldre förvärvsarbetande generöst utformade och ger försäkrade som fyllt 60 år goda möjligheter att erhålla förtidspension utan krav på att någon mer omfattande medicinsk faktor ligger till grund för arbetsförmågans nedsättning. I kapitel 11 har vi redovisat synpunkter och lagt fram förslag som syftar till att få till stånd en enhetlig tillämpning av regelsystemet över hela landet i full överensstämmelse med de bakomliggande syftena med reformen. Enligt vår uppfattning torde de behov som framhållits som motiv för ett system med ekonomisk ersättning vid frivillig avgång i förtid i mångt och mycket kunna tillgodoses inom ramen för förtidspensioneringens äldreregler. De skäl som nu framförts till stöd för ett sådant system har också starka beröringspunkter med de som anfördes som grund för 1970 års reform då äldrereglerna infördes. Samtidigt har det emellertid omvittnats att den medicinska prövning som ändå måste göras vid bedömningen av rätten till förtidspension och de krav som finns på företeende av läkarintyg av en del personer kan upplevas som problem från psykologisk synpunkt. Vissa försäkrade kan därigenom, trots att de egentligen har rätt till förtidspension, avstå från att ansöka härom. Från en del håll har också sagts att det skulle vara mer positivt att få del av en förmån vartill man har rätt utan särskild prövning än att uppbära förtidspension, som skulle ha något av en negativ klang i sig. Här har hänvisats till delpensioneringen, vars popularitet sagts vara ett exempel på hur positivt en pensionsform baserad på frivillighet upplevs. Mot bakgrund av bl.a. synpunkter av detta slag har vi övervägt vilka andra alternativ än en medicinsk prövning som kan finnas för den nödvändiga

234 Möjligheter till frivillig avgång SOU 1989: 101

avgränsningen av kretsen berättigade inom ramen för ett eventuellt system med ersättning vid förtida pensionsavgång. En sådan möjlighet är att bygga upp systemet med i princip färsälcringsmässigt beräknade förmåner, där storleken av dessa varierar med den tidpunkt från vilken förmånen börjar utbetalas. Emellertid innebär den nuvarande ordningen med förtida och uppskjutet uttag av ålderspension just en sådan konstruktion. Dessa regler har i praktiken inte kommit till användning i någon större utsträckning. Som vi utvecklat tidigare i detta betänkande bör de emellertid kvarstå i huvudsak oförändrade. Det nu angivna alternativet torde därför inte vara en framkomlig väg för att ytterligare öka flexibiliteten beträffande pensioneringstidpunkten. En annan möjlighet är att grunda flexibiliteten på en renodlad inkomstprövning. Rätten till förmånen skulle då under viss tid före fyllda 65 år vara beroende av en prövning av den försäkrades inkomster (av förvärvsarbete eller av alla olika slag). Ju högre inkomsten är, desto lägre ersättning skulle utges. Och översteg inkomsten visst belopp skulle förmånen helt falla bort. En inkomstprövning av detta slag skulle emellertid medföra avsevärda svårigheter i olika avseenden. Nackdelarna med inkomstprövning är väl kända (marginaleffekter, avgränsningsproblem, kontrollproblem, omfattande administration m.m.). Det kan också ifrågasättas om man med en inkornstpröv» ning som enda begränsningsgrund skulle nå just de grupper som det kan anses vara motiverat att stödja. Sedan länge har strävandena därför varit att begränsa och att helst helt komma bort från inkomstprövade förmåner inom den allmänna försäkringen. Också denna lösningsmöjlighet kan därför avvisas. Ett annat alternativ är att grunda flexibiliteten på yrkestillhörighet. Tanken bakom en sådan linje skulle vara att vissa yrken sliter människor hårdare än andra och att det därför är motiverat att mer individuellt variera tidpunkten för pensionsavgång just för personer i dessa yrken än för andra. Rätt till ersättning vid frivillig avgång skulle med denna lösning ges enbart försäkrade som är sysselsatta inom vissa yrkesområden med tungt eller pressande arbete, dålig arbetsmiljö e.d. En lösning enligt denna linje kan synas tilltalande, och man kan nog anta att många som har behov av och önskan att använda sig av en möjlighet till förtida avgång skulle tillhöra den här beskrivna kategorin. Emellertid kan man med en lösning på denna väg även skönja betydande svårigheter och stora avgränsningsproblem. Det torde inte alltid vara möjligt att sätta likhetstecken mellan yttre faktorer som arbetets art, arbetsmiljön e.d. och den enskildes upplevelser av arbetet. Även arbeten som till det yttre kan synas mindre svåra kan av individuella orsaker upplevas som starkt pressande av en del personer. Sådana personer skulle emellertid falla utanför möjligheten att frivilligt lämna arbetsmarknaden i förtid. Ett genomförande av en ordning av diskuterat slag skulle vidare kräva att exakt vilka som skulle

man tämligen avgränsar yrkeskategorier ges rätt till

ersättning vid förtida avgång. Redan detta skulle vålla svårigheter. Bl.a. kan ju arbetsförhållandena inom ett och samma yrke variera starkt från arbetsplats till arbetsplats och de kan förändras från en tid till en annan på grund av den tekniska utvecklingen. Dessutom finns många försäkrade som skiftar sysselsättning under årens lopp och som under viss tid arbetar i ett tungt

Möjligheter till fñvillig avgång 235

eller arbete för att under annan tid ha en mindre påfrestande pressande sysselsättning. Regler måste då tillskapas som ger rimliga resultat såvitt gäller den tid som den försäkrade skall ha varit verksam inom det kvalificerande yrket för att få åtnjuta förmånen i fråga. Några generella bedömningsgrunder som fångar upp alla dessa skiftande situationer är det mycket svårt, för att inte säga närmast omöjligt, att ñnna. De skulle i sådant fall ge upphov till invecklade lagregler och medföra en administration. Det skulle bli ytterst komplicerat att utan en betungande prövning avgöra vilka försäkrade som under sin aktiva tid ingående individuell i tillräcklig omfattning fullgjort arbetsinsatser som skulle ge rätt till ersättning tveksamt vid frivillig avgång i förtid. Det är enligt vår mening också principiellt att i ett allmänt pensionssystem - som finansieras genom avgifter och med skattemedel - olika pensionsskydd. ge olika yrkesgrupper Även om behov av ett system av diskuterat slag inte kan sägas vara generellt utan främst ta sikte på vissa yrkesgrupper inom t.ex. den tyngre industrin och byggnadsverksamheten, har vi med hänsyn till det anförda om bl.a. svårighetertill slutsatsen att den nu berörda na att finna en rimlig teknisk lösning kommit med differentiering efter tidigare yrkestillhörighet i-nte är handlingsmöjligheten framkomlig. Ett annat alternativ för att åstadkomma den avgränsning som måste göras för ett eventuellt som möjliggör frivillig avgång i förtid från arsystem, betsmarknaden med ekonomisk ersättning från samhållet, skulle kunna vara skulle man att grunda flexibiliteten på långvarigförvärvsverkswnhet. Härigenom få en lättillämpad avgränsning. Samtidigt är vi medvetna om att man med ett sådant kriterium inte skulle nå exakt och enbart den grupp som man haft i åtanke när man diskuterat möjligheterna att inrätta ett system med ekonomisk ersättning vid förtida avgång från arbetslivet. Det är naturligtvis inte alltid möjligt att sätta likhetstecken mellan lång tid i förvärvsarbete och behov av att lämna arbetsmarknaden på grund av bristande ork och krafter i fysiskt eller Inom ett allmänt pensionssystem är det emellertid nödvänpsykiskt hänseende. digt med generella regler och detta förutsätter en viss schablonisering. Enligt vår uppfattning är kriteriet långvarig förvärvsverksamhet det mest ändamålsenlisom står till buds och innebärandedet som bäst skulle ga av de alternativ svara mot de önskemål som finns. Lösningen torde innebära att möjligheten till förtida avgång skulle komma att i huvudsak vända sig till de kategorier som har störst behov därav och därmed även medföra en socialt tillfredsställande avgränsning av kretsen berättigade. Med detta alternativ skulle därför gälla som ett villkor att möjligheten till förtida avgång med rätt till ekonomisk ersättning skulle stå öppen endast för personer som varit i förvärvslivet under lång tid. Som vi framhållit i det föregående är ytterligare en begränsning nödvändig för att undvika att en eventuell sådan ny förmån får karaktären av en allmän av pensionsåldern - dvs. den ålder från vilken ovillkorlig rätt till sänkning ålderspension föreligger - för vissa grupper. Rätten till frivillig avgång borde därför knytas till upphörande med förvärvsarbete och bortfall av förvärvsinkomster. Under den tid som den försäkrade uppbär förmånen skulle sålunda krävas att han i princip helt avhåller sig från förvärvsarbete. I detta sammanhang bör slutligen understrykas att ett eventuellt system för frivilliga avgångar inte på något sätt borde syfta till att försämra möjligheten

236 Möjligheter till frivillig avgång SOU 1989: 101

för äldre i allmänhet att fortsätta med förvärvsarbete. En lösning som ger större möjligheter att lämna arbetslivet och erhålla pension bör vara helt frivillig för dem som så önskar. Den som vill fortsätta arbeta skall naturligtvis kunna göra detta. Och även de som kanske inte längre orkar med sitt arbete i samma utsträckning som tidigare men har viss arbetsförmåga måste ha rätt att välja att fortfarande tillhöra arbetslivet, varvid alla möjligheter till omplacering eller lättnader i arbetet bör tas till vara. Likaså måste den som är eller riskerar att bli arbetslös ha full valfrihet mellan att pensioneras och att stå till arbetsmarknadens förfogande, i vilket fall arbetsmarknadspolitiska insatser givetvis skall kunna vidtas i vanlig ordning. En ny förmån av här diskuterat slag borde inte innebära en allmän sänkning av den allmänna pensionsåldern och borde inte kunna tas till intäkt för någon attitydförändring när det gäller inställningen till äldre i förvärvslivet. Samtidigt måste framhållas att det nog alltid finns en viss risk för att frivilligheten i praktiken kunde bli mer eller mindre begränsad. Om möjligheter skulle öppnas till avgång från arbetsmarknaden med garantier om fortsatt ekonomisk trygghet, kunde uppkomma en fara för att det - i en annan allmän än den nuvarande eller orter - ute sysselsättningssituation på vissa på arbetsplatserna blev ett visst tryck på enskilda äldre arbetstagare att sluta sitt arbete i förtid för att trygga arbetstillfällen för yngre.

12.4 Våra sammanfattande och

överväganden

slutsatser

12.4.1 Skiss till s.k.

arbetspension

Slutsatsen av det i föregående avsnitt sagda är att, om man vill öppna möjligheter till ersättning vid frivilliga avgångar i förtid från arbetsmarknaden utöver dem som står till buds enligt nuvarande regelsystem, dessa möjligheter bör vara

frivilliga och komma i fråga enbart för personer som har lång tid bakom sig

i förvärvslivet och som slutat förvärvsarbeta och uppbära förvärvsinkomster. Mot bakgrund av de sålunda redovisade övervägandena har vi diskuterat olika alternativ för utformning av en eventuell ordning som skulle göra det möjligt för personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden att frivilligt avgå i förtid med ekonomisk ersättning från samhället. Härvid har vi utarbetat en skiss till utformning av en ny kompletterande pensionsförmån inom den allmänna pensioneringen med syfte att dessa önskemål. Denna tillmötesgå förmån har i skissen benämnts arbetspension. Den skulle kunna utges till personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden som frivilligt önskar lämna arbetslivet. Enligt skissen skulle rätt till en sådan arbetspension tillkomma försäkrade som fyllt 60 (alternativt viss högre ålder) men inte 65 år och som tillgodoräknats ATP-poäng för viss längre tid. Dessutom skulle krävas att den försäkrade vid pensionsavgången hade aktuell anknytning till arbetsmarknaden och att han var bosatt i Sverige. Han skulle inte få uppbära annan form av allmän pension och skulle efter pensionsavgången inte få förvärvsarbeta annat än under viss kortare tid av året och inte heller ha förvärvsinkomster med annat än visst lägre belopp per år. Enligt skissen skulle arbetspension utbetalas från folk- och

till fiivillig 237 Möjligheter avgång

tilläggspensioneringen.

12.4.2 Kostnadsaspekter

Inom beredningens ram har en särskild arbetsgrupp studerat de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en s.k. arbetspension enligt de principer som angetts i det föregående. Härvid har bedömningar gjorts av de utgiftsminskningar som kan uppkomma inom andra delar av det sociala trygghetssystemet och av effekterna på arbetsmarknaden vid ett införande av en sådan arbetspension. I det följande lämnas en sammanfattning av resultaten av arbetsgruppens överväganden. Enligt den modell för arbetspension som i första hand övervägts i detta sammanhang skulle för rätt till pension krävas att den försäkrade fyllt 60 men ej 65 år och intjänat minst 30 år med ATP-poäng (med övergångsregler fram till fullfunktionsstadiet). Arbetspension skulle utges från folk- och tilläggspensioneringen på samma nivåer som för förtidspension. Införandet av en ny pensionsförmån i form av en arbetspension enligt dessa riktlinjer skulle sannolikt medföra en övergång till arbetspension från andra pensionsformer inom systemet för rörlig pensionsålder. I synnerhet skulle förmodligen många försäkrade med rätt till förtidspension samtidigt uppfylla de krav som skulle ställas för arbetspension och då välja sistnämnda förmån. Vid beräkningen i det följande av den personkrets som skulle komma i fråga för arbetspension har emellertid bortsetts från försäkrade med förtids-, ålderseller delpension. Uppskattningen av antalet försäkrade som skulle kunna uppbära arbetspension avser således nettoökningen av det totala antalet pensionstagare. Till det angivna antalet kan sålunda komma ytterligare ett antal försäkrade med arbetspension vilka annars skulle ha uppburit förtids-, ålders- eller delpension. Eftersom en arbetspension skulle utgå med i princip samma belopp som förtids- eller ålderspension skulle en överströmning från

dessa pensionsformer inte ge någon effekt på kostnaderna. Överströmning från

delpension till arbetspension skulle däremot innebära en viss utgiftsökning. Kostnaderna har beräknats dels för en tidpunkt ca tre år efter ett införande av en arbetspension (med år 1990 som en tänkt tidpunkt för införande), dels omkring år 2010. I det korta perspektivet (efter ca tre år) antas systemet ha nått ett visst mått av mognad. Personkretsen, uppskattad enligt ovan beskrivna nettoberäkning, som då skulle uppfylla kraven för rätt till arbetspension kan beräknas utgöra ca 100 000 försäkrade. Beräkningarna i det korta perspektivet har baserats på ett antagande om att en viss arbetslöshet råder. I det långa tidsperspektivet (år 2010) skulle reformen ha trätt i kraft fullt ut med tanke på övergångsregler m.m. Personkretsen beräknas ha vuxit till drygt det dubbla, bl.a. till följd av att det då finns fler försäkrade totalt i den aktuella åldersgruppen och att en större andel kvinnor uppfyller kravet på antalet intjänade ATP-år. Kostnadsberäkningarna i det långa perspektivet utgår från ett läge med full sysselsättning. Samtliga kostnadsöverväganden avser 1989 års priser. har beräknats 85 000-90 Arbetspension utgå med i genomsnitt 000 kr. per pensionstagare. Vid ett införande av en arbetspension torde kostnadsminskningar, framför allt på kort sikt, uppstå inom andra delar av det sociala trygghetssystemet.

238 till frivillig SOU 1989: 101 Möjligheter avgång förväntas inom sjukförsäkringen - bl.a. Exempelvis kan kostnadsminskningar eftersom många som skulle utnyttja möjligheten till arbetspension kan -antas vara personer som i annat fall skulle kunna riskera att bli långtidssjukskrivna - - och arbetslöshetsförsäkringen. Kalkylerna omfattar även beräkningar baserade på olika antaganden, som inte redovisas här - över dessa kostnadsminskningar.

Kostnadsöverväganden i ett kort perspektiv I det korta perspektivet kan man, som ovan angetts, beräkna att ca 100 000 försäkrade skulle kraven för rätt till arbetspension. I tabell 12.1 uppfylla redovisas utgifterna för arbetspension vid en utnyttjandegrad på 30 % (30 0()O personer), 50 % (50 000 personer) resp. 80 % (80 000 personer). Utgifterna inkluderar även merkostnaden för en viss överströmning från delpension till arbetspension, dvs. för försäkrade som annars skulle ansökt om delpension men som skulle välja arbetspension i stället. De redovisade utgiftsminskningarna omfattar bortfall av sjukpenning och arbetslöshetsersättning till personer i åldersgruppen 60-64 år. Utgifterna för arbetspension, sedan hänsyn tagits till besparingar inom andra områden skulle - som framgår av tabell 12.1 - variera (netto utgiftsökning), och från 1 000 till 5 000 milj. kr. per år beroende på val av utnyttjandegrad val av övriga antaganden. Genomsnittskostnaden per 10 000 pensionstagare skulle öka med utnyttjandegraden, eftersom besparingarna inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna förväntas vara förhållandevis mindre ju fler som utnyttjar möjligheterna till arbetspension. En ungefärlig årlig genomsnittskostnad kan uppskattas till 500-600 milj. kr. per 10 000 pensionstagare. I ett läge då det råder obalans på arbetsmarknaden i form av arbetslöshet skulle de utgiftsökningar som ett införande av arbetspension medför åtminstone delvis kompenseras av att uppkomna vakanser återbesätts med arbetskraft som annars skulle vara arbetslös och därmed belasta samhällsekonomin med kostnader i form av arbetslöshetsersättning eller andra arbetsmarknadspolitiska av åtgärder. Men det finns också en rakt motsatt effekt på arbetsmarknaden att äldre personer går i pension. Pensionering av vissa personer, särskilt i s.k. bristyrken och i nyckelpositioner, kan, i stället för att ge plats för unga på arbetsmarknaden, dra med sig minskad efterfrågan även på yngre arbetskraft. Eftersom det är osäkert vilken arbetsmarknadsutveckling som kan bedömas vara den mest troliga redovisas i tabell 12.1 kalkyler i två olika alternativ (fall I och fall II). I båda alternativen har antagits att hälften av de ledigblivna arbetena återbesätts. I fall I antas att inget produktionsbortfall uppstår, till följd av att man tar till vara möjligheter till rationalisering. I fall II antas att varje arbete som ej återbesätts på kort sikt ger ett komplementärt bortfall motsvarande två arbetstillfällen. Ifall I skulle alltså kunna tillgodoräknas en besparing genom minskade transtill yngre personer. Kostnadsbilden varierar därmed från full fereringar kostnadstäckning till kostnadsökningar på drygt 1 000 milj. kr. netto per år. Fall II innebär i stället ökade transfereringar till yngre eftersom här antagits att ett visst bortfall av arbetstillfällen tillfälligt uppstår. Nettokostnaden per år för införande av arbetspension skulle därmed variera från ca 3 000 milj. kr.

Möjligheter till hivillig avgång 239

i ett läge med 30 000 pensionstagare till 8-000-9 0()0 milj. kr. om 80 000 försäkrade skulle uppbära arbetspension. Osäkerheten i bedömningarna om effekterna på arbetsmarknaden innebär således att vid en utnyttjandegrad på exempelvis 50 % (50 000 personer) varierar den beräknade nettokostnaden för arbetspension från full kostnadstäckning till ett belopp på 5 500 milj. kr.

Tabell 12.1 Redovisning av kostnadsöverväganden i ett kort tidsperspektiv

vid införande av en arbetspension. Årlig kostnad i milj. kr., 1989 års priser

Antal med arbetspension (Utnyttiandegrad) 30 000 50 0()0 80 000 (30 %) (50 %) (80 %)

Summa utgiftsökningar 2 630-2 890 4 390-4 820 7 020-7 650 Summa utgiftsminskningar 1 200-1 460 1 760-2 160 2 440-2 840 Netto utgiftsökning 1 170-1 690 2 230-3 060 4 180-5 210 Fall I Inget produktionsbortfall Nettokostnad 0-230 0-620 280-1 310 Fall II Bortfall genom direkta och indirekta effekter Nettokostnad 2 630-3 150 4 670-5 500 8 080-9 110

Kostnadsöverväganden i ett långt perspektiv Kostnadsövervägandena i det långa perspektivet utgår från ett läge med full sysselsättning. Detta leder till ett antal konsekvenser för kostnadskalkylen. Varje pensionering före den allmänna pensionsåldern kommer under antagande om full sysselsättning att leda till ett produktionsbortfall. Personkretsen som skulle uppfylla kraven för rätt till arbetspension torde komma att vara betydligt större i ett läge med full sysselsättning än i ett läge med större arbetslöshet. Eftersom förtidspensioneringen i sin nuvarande konstruktion för äldre försäkrade kan ses som ett bland flera instrument för att möta obalanser på arbetsmarknaden, blir konsekvensen att man i ett läge med full sysselsättning har att räkna med i huvudsak endast förtidspensionering av rent medicinska skäl. Detta torde innebära att omkring hälften av dem i åldern 60-64 år som i nuläget förtidspensioneras varje år i stället får föras till den personkrets som kan tänkas söka arbetspension. Den lönesumma som skall ligga till grund för finansieringen av pensionssystemet kommer att minska vid en utökad pensionering i ett läge med full sysselsättning. Varje pensionering innebär då en urholkning av avgiftsunderlaget motsvarande den lön som utbetalats. Detta kan i sin tur höja lönekostnaderna på ett sådant sätt att den totala efterfrågan på arbetskraft minskar.

240 till fñvillig avgång SOU 1989: 101 Möjligheter

I det långa perspektivet har uppskattats att omkring 210 000 personer skulle uppfylla kraven för rätt till arbetspension. I tabell 12.2 redovisas årlig kostnad 40 % för arbetspension vid en utnyttjandegrad på 25 % (50 000 personer), (80 0()0 personer) resp. 60 % (120 O()0 personer). Den årliga nettokostnaden per 10 0()O pensionstagare motsvarar 550-650 milj. kr. Tabell 12.2 Redovisning av kostnadsöverväganden i ett långt tidsperspektiv

vid införande av en arbetspension. Årlig kostnad i milj. kr., 1989 års priser

Antal med arbetspension (Utnyttjgndegrad) 50 000 80 000 120 000 (25 %) (40 %) (60 %)

Summa utgiftsökningar 4 390-4 820 7 020-7 650 10 450-11 380 Summa utgiftsminsk- 1 600-1 860 2 250-2 510 3 410- 3 990 ningar Netto utgiftsökning 2 530-3 220 4 510-S 400 6 460- 7 970

för Som framgår av tabell 12.2 skulle uppstå relativt stora kostnadsökningar samhället vid ett i det långa perspektivet (och med de gjorda antagandena) införande av en Storleken av kostnadsökningarna har arbetspension. uppskattats till mellan 2 500 och 8 000 milj. kr. per år beroende på val av utnyttjandegrad och val av övriga antaganden. Eftersom kalkylerna i det långa perspektivet gjorts under antagande om full sysselsättning skulle inte uppstå på andra områden (exempelvis inom arbetslöshetsförnågra större besparingar säkringen och arbetsmarknadssektorn i övrigt).

Grad av utnyttjande Inom ramen för arbetsgruppens arbete genomfördes under början av år 1986 en enkät (se avsnitt 6.2) till ett urval försäkrade om intresset för att utnyttja en eventuell arbetspension enligt de angivna riktlinjerna. Urvalet utgjordes av 900 personer i åldrarna 51-59 år, varav 739 personer (82 %) besvarade enkäten. Av dem som besvarat enkäten uppgav 83 % av männen och 78 % av kvinnorna att de - om möjligheter fanns till tidigare pension för personer med lång tid på arbetsmarknaden - skulle pensionera sig helt före 65 års ålder. De som uppgav att de skulle utnyttja en eventuell arbetspension fick ange ett eller flera skäl därtill. Ca 25 % av männen och ca 40 % av kvinnorna angav härvid som minst ett av skälen att de inte trodde att de skulle orka arbeta fram till pensionsåldern. Man kan anta att många av dessa förmodligen skulle bli förtidspensionerade enligt nuvarande regelsystem. Ca 65 % av såväl männen som kvinnorna ansåg att äldre borde stå tillbaka i arbetslivet för att lämna plats åt yngre. Samtidigt uppgav emellertid en lika stor andel, 65 %, i sitt svar på en annan fråga i enkäten att arbetsmarknadsläget saknade betydelse för deras inställning till arbetspension. Trots dessa något är det tveksamt om så stor andel skulle ha framfört motstridiga uppgifter

Möjligheter :in frivillig avgång 241

detta skäl i dag då arbetsmarknadsläget är ett helt annat än vid tidpunkten för enkäten. Vidare var det omkring 60 % av både männen och kvinnorna som angav som ett skäl att de tyckte att de hade gjort sig förtjänta av pensionering och hade rätt att dra sig tillbaka när de själva ville efter fyllda 60 år. I ett längre tidsperspektiv torde det vara svårt att utifrån resultaten av denna enkät uttala sig om vilken utnyttjandegrad som kan vara mest sannolik. Även på kort sikt föreligger problem att utifrån enkäten dra några slutsatser om sannolik utnyttjandegrad, bl.a. eftersom arbetsmarknadsläget i dag, som påpekats ovan, är ett annat än vid den tidpunkt då enkäten gjordes och även attityderna till äldre på arbetsmarknaden är på väg att förändras.

Alternativa lösningar I syfte att minska de kostnadsökningar för den allmänna pensioneringen som skulle följa med ett införande av en arbetspension enligt vad som skisserats har vi övervägt olika möjligheter till skärpningar av villkoren för rätt till en arbetspension. Sådana skärpningar skulle kunna avse antingen kretsen berättigade eller också förmånsnivån. Naturligtvis kunde också tänkas en kombination av dessa åtgärder. Några sådana inskränkningar som vi diskuterat har varit en reducering av förmånsnivån med viss procent (t.ex. med 10, 20 eller 30 %) eller en höjning av den nedre åldersgränsen för pensionsrätt (till exempelvis 62 eller 63 år) alternativt en varierande nivå på pensionen beroende på den ålder då den börjar tas ut. Vidare har diskuterats ett krav på fler år med ATP-poäng (t.ex. 40 i stället för 30 år). En annan lösning som vi övervägt har varit den som anvisats i våra direktiv, nämligen att samhället bidrar med ett grundbelopp (om t.ex. 50 eller 100 % av basbeloppet per år räknat) till den son1 uppfyller villkoren för rätt till pension och att det överlämnas till parterna på arbetsmarknaden att träffa avtal om kompletterande ersättningar. Ytterligare inskränkningar som i och för sig skulle vara tekniskt möjliga skulle vara att ha ett skärpt krav på arbetstid omedelbart före övergång till arbetspension eller att den genomsnittliga ATP-poängen under arbetslivet uppgått till viss bestämd nivå (t.ex. minst 3,00 eller 4,00). Man kunde också tänka sig en begränsning av pensionsrätten till vissa bestämda fall av arbetslöshet. Alternativet med en reducering av fönnånsnivån med viss procent skulle naturligtvis innebära en sänkning av de direkta utgifterna för en arbetspension, dvs. av det belopp som i kostnadsredovisningarna i tabell 12.1 och 12.2 rubriceras Summa utgiftsökningar. Om förmånsnivån för arbetspension reduceras skulle denna pensionsform bli ekonomiskt mindre fördelaktig än förtidspension. Personer med rätt till förtidspension kan därför inte antas välja arbetspension i stället för förtidspension, vilket antagits i kalkylerna för den ursprungliga modellen. Detta innebär att man i kalkylerna inte längre kan tillgodoräkna sig lika stora besparingar inom sjukförsäkringsområdet. Även kalkylerade besparingar inom arbetslöshetsförsäkringen kan komma att minska, åtminstone vid större reducering av förmånsnivån. En minskning av denna med 10 % innebär t.o.m. att nettoutgifterna ökar i jämförelse med huvudmodellen. Först vid en reducering av förmånsnivån med över 20 % kan

242 SOU 1989: 101 Möjligheter till frivillig avgång

beräknas att nettoutgifterna för arbetspension (netto utgiftsökning enligt tabell 12.1 och 12.2) blir lägre än vad som redovisats i tabellerna. Om den nedre åldersgränsen för pensionsrätt skulle höjas till exempelvis 62 år reduceras personkretsen för arbetspension med i runda tal två femtedelar (två årgångar av fem faller bort). En höjning av åldersgränsen till 63 år innebär motsvarande sätt att reduceras med tre femtedelar. på personkretsen Kostnaderna per 10 000 pensionstagare (beräknade utgifter resp. besparingar) förblir däremot i princip oförändrade. En höjning av åldersgränsen, liksom en skärpning av kravet på antal ATP-år enligt vad som behandlas nedan, innebär således att de totala kostnaderna minskar endast under förutsättning att det totala antalet pensionstagare blir mindre. Som påpekats tidigare är det svårt att uttala utnyttjandegrad som kan vara mest sannolik. Det kan sig om vilken dock förmodas att utnyttjandegraden skulle vara högre i högre åldrar och att den alltså skulle stiga relativt sett om personkretsen begränsades till att omfatta enbart personer som fyllt 62 eller 63 år. Även en höjning av kravet på erforderligt antal ATP-år till exempelvis 40 år skulle minska personkretsen för rätt till arbetspension. I det korta perspektivet måste, liksom vid kriteriet 30 ATP-år, någon typ av övergångsregel tillämpas. Här finns olika att gå. Antingen kan erforderligt antal år successivt vägar utökas till 40 eller också kan år före år 1960 med till statlig inkomstskatt taxerad inkomst av visst minsta belopp jämställas med ATP-år. I det långa dvs. för år 2010, antas en höjning av kravet på 30 ATP-år till 40 perspektivet, år minska den tidigare beräknade personkretsen med ca en tredjedel. Antalet kvinnor med rätt till arbetspension beräknas minska med omkring 45 % och antalet män med omkring 25 %. Den personkrets som då skulle återstå är till antalet något större än vad som antogs vid en höjning av åldersgränsen till 62 år. De angivna minskningarna av personkretsen avser ett genomsnitt för hela 60-64 år. Det kan antas att ett krav på 40 ATP-år skulle åldersgruppen utestänga främst 60- och 61-åringar från rätt till arbetspension medan däremot 63- och 64-åringar sannolikt skulle villkoren härför även vid många uppfylla ett sådant krav. I vilken kostnaderna skulle minska beror på vilken effekt en utsträckning inskränkning av diskuterat slag skulle ha på utnyttjandegraden samt på hur förvärvsfrekvenserna kommer att utvecklas framöver för män och kvinnor. Även under tiden efter år 2010 förväntas speciellt antalet kvinnor med många ATP-år fortsätta att öka och successivt närma sig männens nivå. Detta innebär att personkretsen med rätt till arbetspension samtidigt skulle öka. Vad gäller utnyttjandegraden kan antas att denna skulle vara högre hos grupper med större antal ATP-år. Den relativa utnyttjandegraden torde därför bli högre vid ett krav på 40 ATP-år än vid en mindre strängt avgränsad personkrets. Även i fråga om alternativet med ett grundbelopp från samhället skulle kostnaderna för pensionssystemet naturligtvis vara beroende av utnyttjan- Om skulle utgöra 100 % av basbeloppet för år degraden. grundbeloppet räknat skulle bruttokostnaderna per 10 000 pensionstagare uppgå till ca 280 milj. kr. Med ett grundbelopp om 50 % av basbeloppet skulle bruttokostnaderna givetvis bli hälften så stora. Från detta får dras minskade kostnader för och arbetslöshetsstöd. Hur stora dessa kostnadsminskningar blir sjukpenning beror på den totala förmånsnivån, dvs. grundbeloppet jämte avtalsbaserade

Möjligheter till frivillig avgång 243

förmånsbelopp. Skulle denna totala förmånsnivå understiga nivån för förtidspension, torde inte uppkomma några mer betydande kostnadsminskningar. Nettokostnaderna skulle då endast obetydligt understiga de angivna bruttokostnaderna. Diskussionerna ovan sammanfattas i tabell 12.3. Kostnadsuppskattningarna i tabellen avser nettokostnader; hänsyn har alltså tagits till de kostnadsminskningar som kan förväntas inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Däremot har inte beaktats de samhällsekonomiska konsekvenser, bl.a. produktionsbortfall, som en utvidgad pensionering medför. Tabellen avser det

långa tidsperspektivet. Eftersom personkretsen i det korta perspektivet

beräknas vara omkring hälften så stor som i det långa perspektivet kan kostnaderna i det korta perspektivet sägas utgöra ungefär hälften av de i tabell 12.3 angivna beloppen. De alternativa modeller där åldersgränsen höjts eller kravet på antal ATP-år skärpts innebär ingen förändring i kostnadsbilden i sig, dvs. i uppskattad kostnad per 10 000 pensionstagare, men innebär att personkretsen minskar. Som nämnts ger, åtminstone till en början, en höjning av åldersgränsen till 62 år eller en skärpning av kravet på antal ATP-år till 40 storleksmässigt ungefär samma personkrets. En reducering av förmånsnivån förändrar naturligtvis kostnadsbilden: utbetalningarna minskar men även beräknade besparingar blir mindre. I alternativet med ett grundbelopp från samhället (förmånsnivå 100 % av basbeloppet) har de eventuella besparingar som kan uppkomma beräknats vara av samma storleksordning som i alternativet med en sänkning av förmånsnivån med 30 %. Tabell 12.3 Sammanfattning av kostnadsöverväganden (netto utgiftsökning)

i ett långt tidsperspektiv för alternativa modeller för en arbetspension. Årlig

kostnad i milj. kr., 1989 års priser

Utnmjandegrad 25 % 40 % 60 %

Ursprunglig modell 2 500-3 200 4 500-5 400 6 500-8 000 Ålder 62 år ATP 40 år 1 800-Z 300 2 800-3 700 4 500-5 400

Ålder 63 år 1 000-1 300 1 800-2 200 2 700.3 400 Förmånsnivån red. med 10 % 3 200-3 700 5 500-6 100 8 200-9 000 Förmånsnivån red. med 30 % 2 300-2 600 4 000-4 300 5 900-6 400 Förmånsnivå = 100 % av basbel. 800 1 500 2 200

12.4.3 Slutsatser

De kostnadsberäkningar som vi redovisat i föregående avsnitt beträffande en arbetspension enligt de angivna principerna visar att det inte är möjligt att

244 till frivillig avgång Möjligheter

införa en sådan pensionsform utan väsentligt ökade statsfinansiella utgifter. Kostnaderna för pensionssystemet skulle om en arbetspension enligt huvudmodellen på ett krav på 30 år med ATP-poäng efter viss (grundad övergångstid) infördes stiga med ca 600 milj. kr. per år för varje 10 000 personer som uppbar förmånen. Om man antar att t.ex. 50 % av dem som hade möjlighet därtill utnyttjade sig av rätten till arbetspension skulle på sikt årskostnaden härför utgöra ca 6 0()0 milj. kr. Och skulle utnyttjandegraden bli så hög som 80 % (ca 170 0()0 personer) skulle den årliga kostnaden en tid in på 2000-talet uppgå till 10 000-ll 0()0 milj. kr. Att införa en arbetspension av skisserat slag skulle alltså innebära en ökad belastning på pensionssystemet. Härtill kommer de samhällsväsentligt ekonomiska förlusterna i form av minskade arbetsinsatser m.m. från dem som utnyttjade denna förmån. Ju fler som använder sig av en sådan möjlighet, desto mer skulle också underlaget för avgifterna till socialförsäkringen urholkas. Även en mer begränsad lösning enligt någon av de i föregående avsnitt diskuterade alternativa modellerna skulle medföra betydande kostnadsökningar för den allmänna pensioneringen. Enligt vår mening kan också ifrågasättas om tanken på ett grundbelopp från samhället av den storleksordning som skulle kunna komma i fråga skulle framstå som särskilt attraktiv och innebära någon grund för kompletteringar avtalsvägen. Vidare måste, vid ett ställningstagande för den till en eventuell arbetspension, de grundläggande utgångspunkterna s.k. arbetslinjen i socialförsäkringssystemet beaktas. Tanken på en arbetspension måste bedömas också från en vidare samhällsekonomisk synpunkt. Ett genomförande härav skulle betyda ett minskat arbetsutbud och minskad produktion och därmed samhällsekonomiska kostnader utöver de direkta utgiftsökningarna för pensionssystemet. Behovet och önskvärdheten av att nu genomföra ett systern med arbetspension får också bedömas med beaktande av angelägenheten av andra reformer, även på områden utanför socialförsäkringssektorn. Med hänsyn till det anförda har vi funnit att det för närvarande inte finns ekonomiska förutsättningar för ett förslag om införande av en förmån som den skisserade arbetspensionen i en eller annan form. För oss gäller - liksom för andra - allmänna 1984:5) utredningar regeringens tilläggsdirektiv (Dir. angående utredningsförslagens inriktning. Dessa innebär att, om förslag

redovisas som medför ökade utgifter, vi samtidigt måste visa hur förslaget kan

finansieras genom besparingar på andra områden. Om ett system med en s.k. arbetspension i någon form nu skulle införas, måste alltså samtidigt vidtas motsvarande nedskärningar beträffande någon redan förefintlig pensionsförmån. En ordning med en arbetspension måste sålunda vägas mot önskvärdheten av att inte behöva genomföra några nedskärningar på andra områden inom pensionssystemet i syfte att finansiera en arbetspensionsreform. Vid ställningstagandet måste också beaktas vad som ovan framhållits om utformningen av förtidspensioneringens äldreregler och de stora möjligheter som genom dessa bereds äldre förvärvsarbetande med tunga och pressande arbeten att lämna arbetslivet om de inte längre orkar med sina arbetsuppgifter. till nedtrappning av arbetstiden som Hänsyn bör också tas till de möjligheter erbjuds inom ramen för delpensioneringen. har vi alltså funnit att det inte ñnns förutsättningar att Sammanfattningsvis

Möjligheter m1 ji-ivillig avgång 245

lägga fram förslag till någon ny socialpolitisk förmån som skulle ge ekonomisk ersättning till personer som frivilligt vill lämna arbetslivet före den ordinarie pensionsåldem.

13 Pensionstillskott vid

övergång

från till

förtidspension ålderspen-

sion

13.1 Gällande och

regler bakgrund

Till folkpension i form av ålderspension, förtidspension (sjukbidrag) eller änkepension utges pensionstillskott enligt lagen (1969:205) om pensionstillskott. Pensionstillskott avräknas krona för krona mot som den ATP-pension försäkrade uppbär men är i övrigt inte inkomstprövat. Till förtidspension (sjukbidrag) utbetalas pensionstillskott med dubbelt så högt belopp som till ålders- eller änkepension. Pensionstillskott till hel förtidspension utgör sålunda för närvarande 96 % av basbeloppet för år räknat (26 784 kr. år 1989) jämfört med 48 % av basbeloppet till hel ålders- eller änkepension (13 392 kr. år 1989). Som angetts i avsnitt 2.1.3 har regeringen nyligen lagt fram förslag om en höjning av pensionstillskotten till 50 resp. 100 % av basbeloppet. Pensionstillskott utges med samma belopp oberoende av den försäkrades civilstånd. reduceras Utgår två tredjedels eller halv förtidspension, pensionstillskottet i motsvarande mån som huvudförmånen. Då den som uppbär förtidspension med dubbelt pensionstillskott uppnår den allmänna 65 år ersätts förtidspensionen pensionsåldern med ålderspension. Härvid ersätts också det dubbla pensionstillskottet av ett enkelt pensionstillskott. Dubbla pensionstillskott till förtidspensionärer infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1976. Reformen byggde på förslag av pensionsålderskommittén i betänkandet (SOU 1974:15) Sänkt pensionsålder m.m. Syftet med reformen var att åstadkomma en pensionsförbättring för i första hand dem som invalidiserats i unga år. Pensionsålderskommittén övervägde därför att begränsa de föreslagna pensionsförbättringarna till att avse enbart dem som blivit invalidiserade i unga år, t.ex. före fyllda 30 år. Kommittén avstod emellertid härifrån med hänsyn till bl.a. gränsdragningsproblemen. I pensionsålderskommitténs betänkande diskuterades även frågan om rätten till dubbelt pensionstillskott efter uppnådda 65 års ålder. Härom anförde kommittén: När förtidspensionären uppnår den ålder då förtidspensionen övergår till ålderspension uppkommer frågan om han skall få behålla förhöjningen eller om han enbart skall få de förmåner, till vilka han är berättigad enligt bestämmelserna om ålderspension. Enligt hittills gällande principer har det varit vanligt att förtids- och ålderspensionen utgått efter samma grunder. Det kan emellertid starkt ifrågasättas om denna regel skall gälla även de nu ifrågavarande förhöjningama. Man kan säga att ett av syftena med förhöjningen är att den ifrågavarande invaliden skall få samma relativa

248 Pensionstillskott vid övergång

inkomstutvecklin som hans jämnåriga friska kamrat. Inkomsten skall alltså vara högre under den tid d familjebildning sker och då livsaktivitetema är högre än på äldre dagar. Skulle de föreslagna förhöjningama slå igenom också på ålderspensionema skulle detta kunna upplevas som orättvist av de invalider som utan att ha uppburit förtidspension börjar få ålderspension vid den allmänna pensionsåldem och som sålunda ej skulle få del av förhöjningen. Utöver de skäl som ovan nämnts för att inte låta förhöjningen utgå på ålderspension kommer givetvis den rent ekonomiska aspekten. Redan en höjning av den lägsta pensionsnivån för förtidspensionärema är en mycket kostsam reform. Om man därutöver skulle låta de föreslagna förhöjningama avse även åldeispensionema skulle detta på sikt medföra kostnadsökningar av en helt annan storleksordning än vad som f.n. är möjliga. På grund av det anförda och då kommittén i avsnitt 5 föreslår en allmän höjning av pensionsnivån för ålderspensionärema anser sig kommittén inte kunna framlägga förslag om att de förhöjningar, som förordas i nu förevarande sammanhang, skall utgå jämväl på ålderspensionen.

Till pensionsâlderskommitténs överväganden och förslag anslöt sig föredragande

departementschefen i propositionen 1974:129. Även riksdagen (SfU 1974:32,

rskr. 332) godtog förslagen. Beträffande den fråga som här är aktuell anfördes

därvid inte några synpunkter.

13.2 Vårt

uppdrag

Till för vårt uppdrag i det nu aktuella hänseendet ligger socialförsäkgrund betänkande SfU 1988/89:13 med anledning av bl.a. motion ringsutskottets 1988/89:Sf327. I denna motion av Sten Östlund Nilsson att (s) och Kjell (s) hemställdes i sitt arbete riksdagen hos regeringen skulle begära att pensionsberedningen beaktar om till förtidspensionärer i enlighet med frågan pensionstillskott motionen. Motionärerna det inte kunde vara motiverat att en ansåg att - ofta handikappad - skall mista den förmån som det extra förtidspensionär innebär enbart av den anledningen att han inträder i pensionstillskottet är pensionsåldern. Det påpekades att syftet med det extra pensionstillskottet att ge en pensionsförstärkning till den som invalidiserats eller eljest blivit i unga år och som därför inte haft samma möjligheter som arbetsoförmögen fullt arbetsföra att in Detta syfte borde man enligt tjäna ATP-poäng. motionärernas mening rimligen söka tillgodose även efter det att vederbörande pensionsåldern. De skäl som vid tillkomsten anfördes till motivering uppnått av de nuvarande reglerna ansåg motionärerna inte godtagbara. De handikappade har, framhölls det i motionen, särskilda behov som måste tillgodoses även efter inträdet i pensionsåldern. Det anfördes också att dessa förtidspensionärer inte har några möjligheter att genom frivillig pensionsförsäkring förstärka att man med rätta kan sin pension efter 65 års ålder. Ytterligare påpekades framhålla att vid 65 års ålder får alla vidkännas en reducering av inkomsten.

Om man anser att handikappade skall ha en med andra pensionärer jämförbar måste man, såvitt motionärerna förstod, jämställa det ställning på ålderdomen extra med andra pensionärers ATP. En modell skulle, pensionstillskottet anfördes det i motionen, kunna vara att det extra pensionstillskottet reduceras i samband med att till ålderspension enligt samma förtidspension övergår modell som gäller vid beräkning av ATP. Isocialförsälaingsutskottets betänkande instämde utskottet i motionärernas

Pensionstillskott vid Övergång 249

synpunkter och ansåg att det fanns skäl för pensionsberedningen att förutsättningslöst pröva den fråga som tagits upp i motionen. Motion Sf327 borde därför överlämnas till pensionsberedningen. Utskottet hemställde att riksdagen med bifall till motionen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen biföll vad utskottet hemställt (rskr. 1988/89:141). Genom beslut den 29 juni 1989 har regeringen överlämnat riksdagsskrivelsen såvitt avser utskottets hemställan i här behandlat avseende till oss.

Tidigare behandling

I pensionskommitténs betänkande (SOU 1981:61) Familjepension redovisade kommittén - med anledning av en överlämnad riksdagsskrivelse - överväganden beträffande den fråga som nu är aktuell för oss. Härvid fann kommittén att så starka skäl talade mot en ändring av de nuvarande reglerna att kommittén inte ansåg sig böra lägga fram något förslag därtill. Till motivering för sitt ställningstagande anförde pensionskommittén i huvudsak att avgörande vikt alltjämt borde tillmätas de tankegångar som låg bakom reformen om införande av dubbelt pensionstillskott till förtidspensionärer. Att generellt låta alla som någon gång erhållit förtidspension få del av dubbelt pensionstillskott till ålderspension skulle strida mot syftet bakom reformen. Införandet av en rätt för förtidspensionärer att behålla det extra pensionstillskottet även efter övergången till ålderspension skulle vidare leda till avsevärda kostnadsökningar. Pensionskommittén hade övervägt olika alternativa lösningar men hade därvid funnit samtliga dessa lösningar vara behäftade med sådana nackdelar att kommittén avvisat dem. Enligt pensionskommitténs mening borde insatser som tar sikte på de speciella problemen för de förtidspensionärer som invalidiserats eller eljest blivit arbetsoförmögna i unga år ges en mer selektiv utformning än vad som skulle bli fallet med en ordning enligt vilken alla tidigare förtidspensionärer skulle ges rätt till dubbelt pensionstillskott också till ålderspension. Under remissbehandlingen av pensionskommitténs betänkande instämde huvuddelen av de remissinstanser som yttrade sig över frågan i kommitténs bedömning. Iden proposition (1983/84:73) som utarbetades på grundval av betänkandet berördes inte frågan.

13.4 Våra och slutsatser

överväganden

Som beskrivits i det föregående ersätts det dubbla pensionstillskottet av ett enkelt tillskott i samband med att förtidspension avlöses av ålderspension då en förtidspensionär uppnår 65 års ålder. Med nuvarande nivå för pensionstillskotten och med nuvarande basbelopp 27 900 kr. innebär detta att folkpensionen för en ensamstående pensionstagare minskar från 53 568 kr. (192 % av basbeloppet) till 40 176 kr. (144 % av basbeloppet). Det blir alltså då en minskning med 13 392 kr. eller med 25 %. Tar man emellertid hänsyn till att viss beskattning sker av förtidspension med dubbelt pensionstillskott

250 Pensionstillskott vid övergång

men inte av ålderspension med enbart enkelt pensionstillskott blir skillnaden inte lika stor. Beräknat netto minskar pensionen från 45 663 kr. till 40 176 kr., dvs. med ca 12 %. Och beaktas även KBT i sammanhanget blir den procentuella minskningen av den disponibla inkomsten än lägre än den angivna. För närvarande är det 5 000-10 000 personer som varje år berörs av de regler som här är aktuella och som alltså får sitt pensionstillskott reducerat i större eller mindre utsträckning vid övergång från förtidspension till ålderspension. Detta antal kan dock antas komma att minska framöver, eftersom många som i dag omfattas av rätten till dubbelt pensionstillskott är sådana som först i hög ålder beviljats förtidspension. Det är alltså här i långtifrån alla fall fråga om personer som blivit handikappade i unga år och då fått rått till förtidspension. I takt med att allt fler kvinnor tjänar in rätt till ATP kommer emellertid att få dubbla pensionstillskott till förtidspension att bli av möjligheterna väsentligt minskad betydelse för de grupper som börjar uppbära förtidspension först i högre ålder. I den nämnda gruppen med rätt till dubbelt pensionstillskott finns i dag inte bara personer som helt saknar rätt till ATP. Häri ingår också de som har förvärvsarbetat och därvid intjänat viss tilläggspension. Iden mån ATP-pensionen högst uppgår till ett belopp motsvarande 48 % av basbeloppet får reglerna om reducering av pensionstillskott vid ålderspensioneringen samma effekt för dessa som för personer utan ATP. Om tilläggspensionen överstiger 48 % men inte 96 % av basbeloppet blir den minskning som uppkommer vid övergången från förtidspension till ålderspension mindre än för dem som har lägre ATP eller ingen ATP alls; någon reducering av tilläggspensionen görs ju inte vid ålderspensioneringen. Den som övergår från förtidspension till ålderspension kan alltså, om rått föreligger till pensionstillskott, få vidkännas en inte obetydlig minskning av sin inkomst. Emellertid blir detta fallet även för tidigare förvärvsarbetande som slutar arbeta och börjar uppbära ålderspension. Också dessa torde i regel få räkna med en sänkning av bruttoinkomsten till - som förtidspensionärer med dubbelt pensionstillskott - i vart fall ca 75 %. Den beskrivna effekten för förtidspensionärer vid övergången till ålderspension är, som framgår av redogörelsen i avsnitt 13.1, inte oavsiktlig utan i högsta grad avsedd. Syftet med de dubbla pensionstillskotten till förtidspension är just att pensionstagare med sådan pension - som inte haft samma möjlighet att tjäna in ATP - skall få samma relativa inkomstutveckling som jämnåriga, friska personer och liksom dessa erhålla högre inkomster under den tid då familjebildning sker och livsaktiviteterna är högre än under tiden sotn ålderspensionär. Dessa motiv bakom tillkomsten av de dubbla pensionstillskotten har enligt vår mening fortfarande giltighet. Starka skäl kan alltså anföras för att det extra tillskottet förbehålls dem som uppbär förtidspension. Att generellt låta alla som någon gång erhållit förtidspension få del av dubbelt pensionstillskott även efter inträdet i den allmänna pensionsåldern skulle strida mot syftet med den förmånen. Att generellt ge alla tidigare förtidspensionärer rätt till extra pensionstillskott till ålderspension skulle innebära att denna förmån skulle tillkomma också personer som först i hög ålder beviljats förtidspension. Härvid bör hållas i minnet

Pensionstillskott vid övergång 251

att ca 40 % av alla som nybeviljas förtidspension/sjukbidrag är 60 år eller äldre och att det är så många som 75 % som vid nybeviljandet har uppnått ivart fall 50 års ålder. En regel som innebär att alla dessa i princip skulle ges rätt till dubbelt pensionstillskott till ålderspensionen kan knappast motiveras utifrån en önskan att åstadkomma förbättringar av det ekonomiska stödet för dem som invalidiserats eller på annat sätt blivit arbetsoförmögna i unga år, något som utgör en grundtanke bakom de dubbla pensionstillskotten. Härtill kommer att det inte torde kunna uteslutas att en reform av diskuterad innebörd skulle kunna leda till en ökad tillströmning av ansökningar om förtidspension från personer - som inte alls intjänat eller tjänat in bara låg

ATP - i åldersgrupperna strax under 65 år.

Om det skulle införas en rätt till dubbelt pensionstillskott - helt eller delvis - också efter övergången från förtidspension, skulle det få till följd att olika ålderspensionärer skulle erhålla olika stor folkpension beroende på om de tidigare uppburit förtidspension eller inte. Även personer som tjänat in viss ATP skulle i sådant fall kunna få lägre belopp i allmän pension än tidigare förtidspensionärer. Detta skulle - om rätt skulle finnas till dubbelt pensionstillskott till ålderspension för dem som uppburit förtidspension - gälla för alla som har en ATP-pension baserad på erforderligt antal poängâr och en medelpensionspoäng om 1,60 eller lägre (motsvarande en årsinkomst år 1989 om upp till 72 500 kr.). En sådan ordning skulle naturligtvis kunna angripas från rättvisesynpunkt, eftersom folkpensionen inkl. pensionstillskott är avsedd just att tillförsäkra alla pensionstagare en viss garanterad miniminivå. Om nu olika ålderspensionärer skulle garanteras en minimistandard på olika nivå kan ifrågasättas grunden härför. Visserligen kan den som lider av ett fysiskt eller psykiskt handikapp åsamkas merkostnader till följd härav. För sådant finns emellertid andra stödformer, som handikappersättningen. Att ge tidigare förtidspensionärer rätt till dubbelt pensionstillskott också efter uppnåendet av den allmänna pensionsåldern skulle innebära en kostnadskrävande reform. Ett införande av en rätt härtill för alla som någon gång uppburit förtidspension och som beviljas ålderspension efter en eventuell reforms ikraftträdande skulle i ett fullfunktionsstadium, efter 25 år, medföra en årlig ökning av folkpensionskostnaderna med runt 600 milj. kr. Kostnadsökningen för det första året kan beräknas till ca 100 milj. kr. Skulle reformen få genomslag fullt ut direkt fr.0.m. ikraftträdandet och då gälla alla ålderspensionärer som någon gång haft förtidspension skulle, om tidpunkten för de nya reglernas införande antas vara ingången av år 1990, uppkomma en omedelbar kostnadsökning med ca 1 500 milj. kr. det första året. Den skulle senare minska något under åren framöver i takt med att allt fler tjänar in ATP på en allt högre nivå. Merkostnaderna för dubbla pensionstillskott skulle dock inte minska i lika stor utsträckning som kostnaderna för pensionstillskott generellt sett, eftersom andelen tidigare förtidspensionärer ibland dem som erhåller ålderspension med pensionstillskott kommer att vara större i framtiden än i dag. Om en reform skulle genomföras på området torde uppkomma krav på att denna övergångsvis utformas enligt det senare alternativet, dvs. med omedelbart genomslag. Annars skulle från reformen komma att undantas de s.k. övergångsgenerationerna, som haft enbart begränsade möjligheter att

252 Pensionstillskott vid övergång SOU 1989: 101

förvärva rätt till oreducerad ATP och för vilka pensionstillskotten fyller en väfunktion. Detta betyder att också kostnadskonsekvenserna - en sentlig omedelbar ökning med ca 1 500 milj. kr. i dagens penningvärde - skulle få fullt genomslag direkt fr.0.m. ikraftträdandet. Det åligger oss enligt direktiven att anvisa metoder för finansiering av förslag som innebär ökade kostnader. En reform av innebörd att dubbla pensionstillskott utges också efter 65 års ålder måste därför finansieras fullt ut på ett eller flera andra områden. Att finna några genom besparingar möjligheter härtill är svårt. Även om detta skulle lyckas, kan ifrågasättas om det skulle innebära en Eftersom de dubbla pensionstillskotten syftar till att rimlig prioritering. förbättra situationen för dem som blivit allvarligt handikappade i unga år, kan enligt vår mening diskuteras om eventuella ökade ekonomiska resurser av den storlek som det här är fråga om inte borde i stället satsas på mer selektiva åtgärder med mera direkt sikte på denna kategori. Det kan ifrågasättas om man i en sådan situation bör inrikta sig på lösningar som betyder en förstärkning av det ekonomiska stödet på ålderdomen i stället för insatser som avser att bereda unga handikappade m.fl. stöd under deras aktiva tid. Samtidigt har vi stor förståelse för de synpunkter som framförts i den till oss överlämnade riksdagsmotionen. En enskild förtidspensionär, som har rätt till dubbelt pensionstillskott till sin pension och som vid övergången till ålderspension förlorar ett pensionstillskott och därmed får vidkännas en viss sänkning av sin ekonomiska standard, kan naturligtvis uppfatta detta som otillfredsställande. Den som under lång tid har vant sig vid att leva på den standard som folkpension jämte dubbelt garanterar kan ha svårt att pensionstillskott acceptera en nedgång i denna standard i och med övergången till ålderspension. Till skillnad från andra ålderspensionärer förändras kanske hans livssituation inte i någon högre grad då han uppnår den allmänna pensionsåldern. Inte heller har han som jämnåriga friska personer haft någon reell att genom förvärvsarbete förbättra sin standard för ålderdomen och möjlighet bygga upp ett gott pensionsskydd genom intjänande av ATP-poäng och kanske även inom avtalspensioneringarnas ram. Den som inte har andra inkomster än förtidspension med dubbelt pensionstillskott drabbas givetvis av en kännbar minskning av inkomsterna i och med övergången till ålderspension. Visserligen gör, som vi tidigare påpekat, också andra nyblivna ålderspensionärer detta. En skillnad ligger dock ofta däri att den procentuella nedtrappningen för en sådan förtidspensionär som den angivna i regel görs från en väsentligt lägre bruttoinkomst än vad som är fallet för en tidigare förvärvsarbetande. Härtill kommer att bortfallet av det extra pensionstillskottet vid övergången till ålderspension kan komma som en överraskning för pensionstagaren och utan att denne kunnat ställa in sig och planera härför i förväg. En väsentlig nackdel ligger enligt vår bedömning däri att reformen vid tillkomsten gavs en så vidsträckt tillämpning som är fallet och att den kom att omfatta även dem som får förtidspension först i högre ålder. Personer i denna kategori, som beviljas förtidspension t.ex. något år före den allmänna pensionsåldern, kan naturligtvis lätt skapa sig en föreställning om att den pension som de då beviljas är den definitiva som skall utbetalas under resten

Pensionstillskott vid övergång 253

av livet. Om reformen vid införandet hade begränsats till att avse enbart de som blivit allvarligt handikappade i mycket unga år, hade sådana svårigheter inte behövt uppstå och hade det nu varit fråga om en mer enhetlig och avgränsad grupp än vad som är fallet. Emellertid anser vi att man i dagens läge inte bör riva upp 1976 års reform och föreslå någon inskränkning av rätten till dubbelt pensionstillskott för förtidspensionärer. Nuvarande regler på detta område bör alltså kvarstå oförändrade. Vi har dock, med hänsyn till det ovan sagda, övervägt möjligheterna att finna ett system som skulle kunna tillgodose syftet med den överlämnade motionen utan att samtidigt stå i klar motsatsställning till grundtankarna bakom reformen med de dubbla pensionstillskotten. Vi har därvid diskuterat olika alternativa lösningar enligt vilka det skulle vara möjligt att låta vissa kategorier tidigare förtidspensionärer behålla hela eller delar av det extra pensionstillskottet även sedan de beviljats ålderspension. Ett alternativ som vi sålunda övervägt är att, efter övergången till ålderspension, ge rätt till hela eller viss andel av det extra pensionstillskottet i relation till det antal år varunder förtidspension utgått. T.ex. skulle då hela eller viss andel (exempelvis 60 % efter mönster av reglerna för ATP) av det extra pensionstillskottet kunna utges till den som uppburit förtidspension under t.ex. 30, 40 eller 49 år. Den som haft sådan pension kortare tid skulle i sådant fall få vidkännas en reduktion med 1/30, 1/40 resp. 1/49 för varje felande år. Även mer fasta gränser skulle kunna komma i fråga med en lösning enligt dessa riktlinjer. Fördelarna med en lösning enligt något av dessa alternativ skulle vara att den som förtidspensioneras kort tid före den allmänna pensionsåldern därefter inte skulle ha rätt till extra pensionstillskott eller få sådant med bara ett begränsat belopp. En sådan person skulle därigenom inte alls eller i bara ringa grad särbehandlas i förhållande till dem som ålderspensioneras utan föregående förtidspensionering. Från rättvisesynpunkt skulle en lösning enligt dessa riktlinjer därför kanske vara lättare att acceptera än en som innebär att alla tidigare förtidspensionärer ges principiell fortsatt rätt till dubbelt pensionstillskott. Från kostnadssynpunkt skulle en lösning enligt dessa alternativ ställa mindre krav på ökade resurser än en ordning där alla tidigare förtidspensionärer ges rätt till dubbelt pensionstillskott till ålderspension. Även den nu diskuterade lösningen skulle dock vara tämligen kostnadskrävande, och minskningen av kostnadsökningarna i jämförelse med den nyssnämnda ordningen skulle bli relativt begränsad. Det torde nämligen kunna förutsättas att - i vart fall beträffande framtiden - de som beviljas förtidspension först i högre ålder och som med det nu aktuella alternativet inte skulle ges rätt till extra tillskott i stor utsträckning ändock inte skulle få något utbyte härav. Man kan nog, som vi tidigare utvecklat, anta att de allra flesta i denna kategori tjänat in rätt till ATP under tiden innan de förtidspensionerats och att pensionstillskottet alltså under alla förhållanden skulle ha avräknats mot tilläggspensionen.

Övergångsvis

skulle dock situationen kunna bli något annorlunda på så sätt att t.ex. vissa hemarbetande som beviljats förtidspension skulle kunna erhålla extra pensionstillskott till ålderspensionen. Däremot innebär de alternativ som här diskuterats ingen förändring för dem som förtidspensionerats i unga år.

254 Pensionstillskott vid övergång

Oberoende av den tekniska utformningen, skulle dessa få rätt till hela eller till ålderspensionen. Detta får större delen av det extra pensionstillskottet givetvis effekter i kostnadshänseende. Invändningarna i detta avseende skulle alltså kvarstå även med de nu behandlade alternativen. Även principiellt kan anföras de invändningar som vi skulle komma att tidigare pekat på, även om några av dessa invändningar undanröjas eller mildras. ett alternativ som vi prövat är att det extra pensionstillskottet till Ytterligare för ATP. Det skulle då behandlas förtidspensionärer görs pensionsgrundande på i princip samma sätt som t.ex. delpension och Vårdbidrag i ATP-hänseende. En sådan åtgärd skulle dock vara i stort sett utan verkan för den grupp som man avser att stödja med de dubbla pensionstillskotten. Eftersom det vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst görs ett basbeloppsavdrag och det den nivån, skulle någon ATP-poäng inte extra pensionstillskottet understiger tillgodoräknas enbart på grund av tillskottet. Och även om basbeloppsavdrag inte skulle göras, skulle åtgärden bli utan effekt av den anledningen att den ATP som skulle intjänas på grundval av det extra pensionstillskottet inte skulle som bli högre än att den i sin helhet skulle avräknas mot det pensionstillskott utbetalas till ålderspension. Att föreskriva undantag också från den regeln för det fall som nu är aktuellt är inte lämpligt. Detta skulle medföra omfattande ingrepp i AIP-systemet och ett invecklat regelsystem i syfte att åstadkomma en relativt begränsad effekt. Avgörande invändningar kan således riktas också mot denna lösning. Sammanfattningsvis vill vi därför framhålla följande. Även om vissa skäl kan anföras för en ändring av nuvarande regler, innebärande att förtidspensionärers dubbla avlöses av ett enkelt sådant tillskott i och med pensionstillskott övergången till ålderspension, talar enligt vår mening övervägande skäl för ett bibehållande av den nuvarande ordningen. Denna kan försvaras med tanke på att syftet med det extra pensionstillskottet för förtidspensionärer är just att tillförsäkra dem som blivit invalidiserade i unga år en högre inkomst under de aktiva åren än under tiden som ålderspensionär. Mot en ändring av nuvarande ordning kan även anföras att en sådan skulle - hur den än utformades - innebära att nuvarande enhetlighet beträffande den folkpensionsnivå som garanteras alla ålderspensionärer skulle avlösas av ett system där denna garanterade nivå skulle variera allt efter om ålderspensionären eller inte. Detta skulle vara en tidigare uppburit förtidspension principiellt tveksam lösning, som dessutom skulle kunna uppfattas som orättvis. Den ålderspensionär som av ett eller annat skäl inte kunnat förvärva rätt till någon större egenpension från ATP och som skulle få del av endast en pensionsnivå motsvarande grundpensionen och det enkla pensionstillskottet skulle med berättigande kunna ställa frågan om hans behov av grundläggande för andra i en skydd för försörjningen skulle vara mindre än behovet motsvarande situation. Att ge alla tidigare förtidspensionärer rätt till dubbelt pensionstillskott också bakom tillskotten och till ålderspension skulle stå i strid med tankegångarna innebära att sådan rätt skulle tillkomma även alla dem som förtidspensionerats i hög ålder. Avsikten med det extra pensionstillskottet är ju i stället, som nyss stöd åt dem som blivit handikappade i sagts, att ge ett särskilt ekonomiskt

Pensionstillskøtt vid övergång 255

unga år. Denna konsekvens skulle man visserligen kunna komma ifrån om man begränsade rätten till extra pensionstillskott efter fyllda 65 år till att avse enbart eller i huvudsak bara dem som uppburit förtidspension under mycket lång tid. Men kvar skulle stå de tidigare nämnda invändningarna om nedtrappning som ålderspensionär och om det otillfredsställande med olika garanterade folkpensionsnivåer för skilda kategorier ålderspensionärer. Ytterligare kan mot en ändring av vad som nu gäller invändas att detta synes vara en mindre ändamålsenlig lösning om man anser det önskvärt att förbättra situationen för dem som blivit handikappade i livet. För sådana särskilda tidigt

merkostnader som handikappet medför finns redan andra som

förmåner, handikappersättningen. Och om man vill förstärka stödet för dem som blivit allvarligt handikappade i unga år kan ifrågasättas om en åtgärd som att utge dubbelt också efter pensionstillskott fyllda 65 år är vad som bör prioriteras. Utöver dessa mer principellt betonade synpunkter tillkommer kostnadshänsyn. Att ge tidigare förtidspensionärer rätt till extra pensionstillskott i obegränsad eller i på något sätt inskränkt med 60 % av fullt extra utformning (t.ex. skulle innebära merkostnader tillskott) väsentliga för folkpensioneringen. Dessa skulle uppgå till som mest l 500 milj. kr. Vid olika inskränkningar av kategorin berättigade eller av nivån för det extra tillskottet skulle kostnadsökningen bli något lägre. Om vi skulle lägga fram förslag till ändring på området i en eller annan form måste samtidigt visas hur detta förslag skall kunna finansieras. Att finna härtill skulle innebära några möjligheter stora vanskligheter. Tungt vägande skäl kan sålunda anföras för ett bibehållande av de regler som nu gäller beträffande dubbla pensionstillskott. Vi föreslår därför nu inte någon ändring av dessa regler. Emellertid vill vi avslutningsvis av omfattande understryka angelägenheten

och utförliga infonnationsinsatser i den fråga som här behandlas. Enligt vår

bedömning är det av stor vikt att alla som beviljas förtidspension med dubbelt pensionstillskott görs uppmärksamma på att det extra pensionstillskottet utbetalas endast fram till 65 års ålder och därefter faller bort. Det vore önskvärt om detta kunde av pensionsbeslutet och inte enbart vara framgå något som kan utläsas av en medsänd informationsbroschyr. Särskilt väsentlig är sådan information till dem som beviljas förtidspension med pensionstillskott först i hög ålder. Upplysningar om innebörden av regelsystemet och om konsekvenserna för enskilda pensionstagare bör enligt vår mening lämnas förtidspensionärer också i god tid före uppnåendet av den allmänna pensionsåldern. För närvarande ges information om ålderspension och om att kommer att pensionstillskottet minskas fr.o.m. 65-årsmånaden ca två och en halv månad dessförinnan. Härvid bifogas en broschyr från försäkringskassan om ålderspension, av vilken bl.a. kan utläsas att pensionstillskott utges med högre belopp till förtidspension än till ålderspension. Senare tillställs den försäkrade ett beslut om ålderspension, i vilket i förekommande fall anges skälet till att fr.o.m. pensionstillskottet 65-årsmånaden utbetalas med lägre belopp. Vi vill betona värdet av dessa insatser för information till förtidspensionärer. Enligt vår mening bör dock övervägas att betydligt tidigare än två-tre månader i förväg underrätta dem som har dubbelt pensionstillskott om att detta minskar

256 Pensionstillskott vid övergång

vid 65 års ålder. En sådan underrättelse borde kunna tillställas denna grupp redan t.ex. ett år före övergången till ålderspension. Härigenom skulle den enskilde förtidspensionären få längre tid än i dag till att förbereda sig inför den kommande Som vi nyss framhållit är det dessutom inkomstminskningen. uttömmande information ges redan i anslutning till angeläget att tillräckligt eller sjukbidrag. Vi förutsätter att riksförsäkbeviljandet av förtidspension det behov av insatser för information som vi ringsverket uppmärksammar sålunda påtalar.

14 mellan svensk

Samordning

ATP-

och utländsk i

pension pension

invaliditet eller

anledning

av

dödsfall

Inledning

En särskild fråga som genom direktiven (se avsnitt 1.1) har anförtrotts oss rör beräkningen av förtidspension med antagandepoäng i fall då den försäkrade före pensionsfallet haft förvärvsarbete och intjänat pensionsrätt förutom i Sverige också i annat land. Problem kan här aktualiseras såväl i situationer där den försäkrade flyttat från Sverige en tid före pensionsfallets inträde som i situationer där den försäkrade flyttat till Sverige en viss tid dessförinnan. De problem som påtalats avser att personen i fråga i sådana situationer kan få en sammanlagd förtidspension (från Sverige och det andra landet) som blir antingen större eller mindre än vad som skulle ha utgetts om förvärvsarbetet hade utförts fortlöpande i bara ett av länderna. Det kan här röra sig om rätt väsentliga skillnader när det gäller den försäkrades pensionsnivå, och man skulle för dessa fall kunna tala om över- resp. underkompensation. Problemen avser primärt förtidspensioneringen. Men eftersom efterlevandepension såväl i Sverige som i regel också i andra länder beräknas på grundval av den förtidspension (invalidpension) som skulle ha utbetalats om den avlidne drabbats av fullständig arbetsoförmåga vid tidpunkten för dödsfallet gör sig samma olägenheter gällande beträffande efterlevandepension från ATP.

14.2 i och i andra länder

Regler Sverige

14.2.1 Sverige

Enligt 1 kap. 3 § AFL är den som tillgodoräknats ATP-poäng alltid att betrakta som försäkrad för tilläggspension. Detta innebär att rätt till förtidspension och efterlevandepension föreligger på grundval av intjänade ATP-år även om den försäkrade sedan lång tid lämnat Sverige och eventuellt kommit att omfattas av ett annat lands pensionssystem. Vid utflyttning från Sverige omfattas en försäkrad med tidigare tillgodoräknade ATP-år av reglerna om antagandepoängsberäkning enligt 13 kap. 2 § första stycket AFL på samma sätt som en person som utan att lämna landet upphör att förvärvsarbeta. Den utflyttade kan nämligen åberopa sig på bestämmelsen om rätt till antagandepoängsberäkning så länge svenska ATP-poäng tillgodoräk-

258 mellan svensk SOU 1989: 101 Samordning

nats för minst två av de fyra år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffar. Detta om den utflyttade har kommit att gäller således oavsett omfattas av pensionssystemet i intlyttningslandet. Vid inflyttning till Sverige skyddas den försäkrade vid invaliditet i första hand av den alternativa bestämmelsen i 13 kap. 2 § första stycket AFL enligt vilken antagandepoängsberäkning även skall göras om den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst vid tidpunkten för pensionsfallet uppgår till minst ett belopp som motsvarar det vid årets ingång gällande basbeloppet. har i första hand Reglerna i 13 kap. 2 § AFL om antagandepoängsberäkning utformats som ett lämpligt skydd inom ATP-systemet för personer som under en oavbruten bosättning i Sverige börjar eller slutar förvärvsarbeta. De gäller dock på samma sätt även om den försäkrade mer eller mindre direkt övergår från eller till pensionsberättigande förvärvsarbete i ett annat land. Antagandepoängsberäkningen enligt AFL är uppbyggd som en framräkning av ett visst poängtal för de kalenderår som ligger mellan pensionsfallet och pensionsåldern. Ju yngre den försäkrade är vid pensionsfallet desto fler år med antagandepoäng kan tillgodoräknas honom. I avsnitt 2.1.4 har vi lämnat en närmare redogörelse för det svenska regelsystemet på området.

14.2.2 Andra länder

Varje land har av naturliga skäl sitt eget regelsystem för beräkning av invalidoch efterlevandepension. Regelsystemen kan dock förenklat indelas i tre olika kategorier, var och en med ett stort antal variationer. Dessa beskrivs nedan med ett försök till kortfattad - utan socialkonvention analys vilka effekterna med länderna i fråga - blir vid sammanträffande med det svenska systemet i inflyttnings- resp. utflyttningssituationer. Det måste starkt understrykas att de tre system för beräkning av storleken och/eller efterlevandepension som skisseras nedan endast är på invalidmodeller och att inget lands lagstiftning helt följer någon av modellerna. I bilaga A till detta betänkande lämnas närmare redogörelser för lagstiftningen i ett antal andra länder. Det bör uppmärksammas att ländernas regler om utbetalning av pension utomlands kan modifieras i förhållande till bl.a. svensk medborgare på grund av bestämmelser i socialkonvention mellan Sverige och landet i fråga. Sådana konventioner gäller i förhållande till alla de länder som behandlas i bilagan.

Sjukforsäkringsmodellen Enligt vissa länders lagstiftning är invalid- och/eller efterlevandepensioneringen snarare en del av sjukförsäkringen än som i Sverige en variation av ålderspensioneringen. Detta innebär att full pension utgår utan hänsyn till försäkringstidens längd under förutsättning att personen i fråga vid pensionsfallet är försäkrad. Ibland kan dock en viss karenstid förekomma. Dessa system kan liknas vid vad som gäller inom den svenska arbetsskadeförsäkringen. Den enskildes sammanlagda pension från Sverige och från ett land med invalid- och/eller efterlevandepension enligt sjukförsäkringsmodellen blir normalt låg vid inflyttning till Sverige, då endast svensk pension utgår. Om

mellan svensk 259 Samordning

pensionsfallet inträffar tidigare än under det tredje året efter inflyttningen kommer vidare det poängtal som åsätts antagandeåren att spädas ut på grund av genomsnittsberâkningen av detta poängtal enligt 13 kap. 2 § andra stycket AFL beräknas då motsvara medeltalet (antagandepoängen av de två högsta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet). Endast den som vid inflyttningen till Sverige är högst 35 år kan få svensk pension baserad på 30 poängår. Vid utflyttning från Sverige får pensionstagaren full pension från det andra landet samt pension från Sverige på grundval av de faktiska åren i det svenska ATP-systemet. Därtill beräknas svenska antagandeår upp till det tredje året efter eftersom utflyttningen, pensionstagaren så länge uppfyller kravet på pensionspoäng för minst två av de senaste fyra åren. I bästa fall får den enskilde således två fulla pensioner och i sämsta fall en full (utländsk) pension och en partiell pension från Sverige. lagstiftningen angående invalidpensioneringen i t.ex. Frankrike, Belgien, Spanien, Storbritannien och Nederländerna (även efterlevandepensioneringen) är utformad på detta sätt. Även lagstiftningen i Polen och Canada bygger i princip på denna modell.

Modell med tillbakaräkning Vissa länders pensionssystem är konstruerade på så sätt att full invalid- ochleller efterlevandepension ges om alla eller exempelvis 4/5 av de år som ligger mellan det normala inträdet i förvärvslivet och pensionsfallet är täckta av pensionsförsäkringen i landet i i t.ex. fråga. Efterlevandepensionenngen Frankrike, Belgien, Spanien, Storbritannien och Italien (även invalidpensioneringen) är konstruerad på detta sätt. Även i USA kan pensionssystemet närmast hänföras till denna modell. Under antagande att 20 år är den nedre åldersgränsen och täckningsgraden är 4/5 av de möjliga åren får alltså den som blir invalid vid 30 års ålder full pension om vederbörande varit pensionsförsäkrad i landet minst åtta år och halv pension om han varit försäkrad under fyra år. Den som blir invalid vid 50 år får i ett sådant system full pension om han varit försäkrad under 24 år (4:5x30). En variant av detta system är att pensionen beräknas med tillbakaräkning enligt vad som beskrivits ovan under förutsättning att pensionsfallet inträffar under aktuell försäkring. I andra situationer utgår i så fall pension endast för faktiskt intjänade år eller med 1/40 för varje försäkringsår i de fall 40 år krävs för full ålderspension. För att illustrera resultatet vid till ett inflyttning Sverige ges nedan par exempel på den totala utländska och svenska pensionen för en person som kommer från ett land som använder sig av tillbakaräkningsmodellen som den beskrivits om 4/5 av åren från 20 års ovan, dvs. rätt till full pension föreligger ålder t.o.m. året för pensionsfallet är täckta av landets pensionsförsäkring.

a) Den försäkrade kommer till Sverige vid 30 års ålder och har samtliga år från 20 t.o.m. 29 års ålder täckta i utflyttningslandet. - Pensionsfallet inträffar under det kalenderår den försäkrade flyttade in till

mellan svensk SOU 1989: 101 260 Samordning

Sverige: Full pension från utlandet (10 av 11 år täckta). Ingen pension från Sverige. Pensionsfallet inträffar året efter inflyttningsåret: Full pension från utlandet (10 av 12 år täckta). Pension baserad på 30 år från Sverige (ATPpoängen utspädda genom medeltalsberäkning enligt 13 kap. 2 § andra stycket AFL). Pensionsfallet inträffar andra året efter intlyttningsåret: Den utländska pensionen minskar något (endast 10 av 13 år är täckta - för full pension fordras Full svensk (ingen utspädning av 10,4 år). ATP-pension ATP-poängen). Pensionsfallet inträffar fjortonde året efter inflyttningsåret (vid 44 års ålder): Den utländska är nere i halv pension (10 av 25 år täckta - för pensionen full pension fordras 20 år). Full svensk ATP. Pensionsfallet inträffar det tjugosjunde året efter inflyttningsåret (vid 57 års ålder): Den utländska pensionen är nere i en tredjedel (10 av 38 år täckta - för full pension fordras 30 år). Full svensk ATP.

b) Den försäkrade kommer till Sverige vid 40 års ålder och har 4/5 (16 år) av åren från 20 t.o.m. 39 års ålder täckta. Pensionsfallet inträffar under det kalenderår inflyttningen sker: Full utländsk pension. Ingen ATP. Pensionsfallet inträffar året efter inflyttningsåret: Den utländska pensionen minskar något (16 av 21 år täckta - för full pension fordras 16,8 år). Svensk ATP-pension baserad på 25 poängår (ATP-poängen utspädda genom medeltalsberäkningen). Invaliditeten inträffar andra året efter inflyttningsåret: Den utländska pensionen minskar ytterligare något ( 16 av 22 år täckta - för full pension fordras 17,6 år). Svensk ATP baserad på 25 poängår (ingen utspädning av ATP-poängen). Pensionsfallet inträffar fjortonde året efter inflyttningen (vid 54 års ålder): Den utländska pensionen utgår med omkring 4/7 av full pension (16 av 34 år täckta - för full fordras 27 år). Svensk ATP baserad på 25 pension poängår. Resultatet vid utflyttning från Sverige belyses av följande exempel. Den försäkrade lämnar Sverige vid 30 års ålder och har sex år i ATP-systemet omedelbart före uttlyttningen (från 24 t.o.m. 29 års ålder). Pensionsfallet inträffar efter ett år i utlandet (vid 31 års ålder): Full svensk ATP (med antagandeår eftersom 3 av de 4 år som föregått pensionsfallet är täckta inom ATP). Ett år i det utländska systemet ger avrundat 1/9 av full pension från landet i fråga. Pensionsfallet inträffar efter två år i utlandet (vid 32 års ålder): Full svensk ATP (med antagandeår eftersom 2 av de 4 år som föregått pensionsfallet är täckta inom ATP). Två år i det utländska systemet ger avrundat 1/5 av full pension från landet i fråga. Pensionsfallet inträffar efter tre år i utlandet (vid 33 års ålder): 6/30 svensk ATP (ingen antagandeårsberäkning). Tre år i det utländska systemet ger avrundat 3/11 av full pension från landet i fråga.

mellan svensk 261 Samordning

- Pensionsfallet inträffar efter fem år i det andra landet (vid 35 års ålder): 6/30 svensk ATP. Fem år i det utländska systemet ger 1/3 av full pension från landet i fråga. - Invaliditeten inträffar efter tio år i det andra landet (vid 40 års ålder): 6/30 svensk ATP. 10 år i det utländska systemet ger 5/8 utländsk pension. - Pensionsfallet inträffar efter 20 år i det andra landet (vid 50 års ålder): 6/30 svensk ATP. 20 år i det utländska systemet ger 5/6 av full pension från landet i fråga. - Pensionsfallet inträffar efter 24 år i det andra landet (vid 55 års ålder): 6/30 svensk ATP. 24 år i det utländska systemet ger full pension från landet i fråga.

Modell med framräkning Vissa länders regler för beräkning av pension vid invaliditet och dödsfall liknar dem som finns inom det svenska ATP-systemet. Detta innebär att invalidoch/eller efterlevandepension beräknas dels på faktiska år inom det aktuella systemet (oavsett när och var pensionsfallet inträffar), dels på år mellan pensionsfallet och t.ex. den allmänna pensionsåldern under förutsättning att pensionsfallet inträffar under det att personen i fråga omfattas av landets försäkring. Pensionsregler av denna modell finns i t.ex. Norge, Finland, Västtyskland, Schweiz och Österrike. I de följande exemplen har förutsatts att för full pension krävs 40 års försäkringstid och att för antagandeår fordras förutom aktuell försäkring också ett års försäkring omedelbart före pensionsfallet. Resultatet vid inflyttning till Sverige illustreras av följande exempel.

a) Den försäkrade kommer till Sverige vid 30 års ålder och har samtliga år från 20 t.o.m. 29 års ålder täckta i uttlyttningslandet. - Pensionsfallet inträffar under det kalenderår den försäkrade flyttar in till Sverige: 10/40 utländsk pension. Ingen pension från Sverige. - Pensionsfallet inträffar året efter inflyttningsåret: 10/40 utländsk pension. ATP-pension baserad på 30 år från Sverige (ATP-poängen utspädda genom medeltalsberäkning enligt 13 kap. 2 § andra stycket AFL). - Pensionsfallet inträffar andra året (eller senare) efter inflyttningsåret: 10/40 utländsk pension. Full svensk ATP-pension av ATP- (ingen utspädning poängen). b) Den försäkrade kommer till Sverige vid 45 års ålder och har 20 tidigare år “ i det utländska pensionssystemet. - Pensionsfallet inträffar under det kalenderår den försäkrade flyttar in i Sverige: 20/40 utländsk pension. Ingen pension från Sverige. - Pensionsfallet inträffar året efter inflyttningsåret: 20/40 utländsk pension. AT?-pension baserad på 20 år från Sverige (ATP-poängen utspädda genom medeltalsberäkning enligt 13 kap. 2 § andra stycket AFL). - Pensionsfallet inträffar andra året (eller senare) efter inflyttningsåret: 20/40 utländsk pension. 20/30 ATP-pension (ingen utspädning av ATP-poängen).

Vid utflyttning hån Sverige blir resultatet enligt modellen med framräkning

262 Samordning mellan svensk SOU 1989: 101

det som visas i följande exempel. a) Den försäkrade lämnar Sverige vid 30 års ålder och har 10 år i ATP-systemet (varav de två sista). - Invaliditeten inträffar under uttlyttningsåret: Full pension från Sverige. Ingen utländsk pension. - Invaliditeten inträffar första eller andra året efter utflyttningsåret: Full pension från Sverige. 35/40 utländsk pension. - Invaliditeten inträffar 10/30 tredje året (eller senare) efter utflyttningsåret: AIP-pension. 35/40 utländsk pension. b) Den försäkrade lämnar Sverige vid 40 års ålder och har 15 år i ATP-systemet (varav de två sista). - Invaliditeten inträffar under utflyttningsåret: Full svensk ATP-pension. Ingen utländsk pension. - Invaliditeten inträffar första eller andra året efter Full utflyttningsåret: svensk ATP-pension. 25/40 utländsk pension. - Invaliditeten inträffar 15/30 tredje året (eller senare) efter utflyttningsåret: ATP-pension. 25/40 utländsk pension.

14.3 Konventionslösningar

18 bilaterala socialkonventioner i kraft som berör Sverige har för närvarande pensionsområdet. Två av konventionerna reglerar förhållandet till Canada (SFS 1985:949 och 1988:100), varav den senare avser endast provinsen Quebec. Övriga konventioner gäller mellan Sverige och Förbundsrepubliken Tyskland (SFS 1977:740 och 1979:323), Jugoslavien (SFS 1978:798), Portugal (SFS 1979:869), Schweiz (SFS 1980:32 och 1986:246), Turkiet (SFS 1981:208), Frankrike (SFS 1981:584 och 1982:78), Marocko (SFS 1982:249), Italien (SFS 1982:887), Nederländerna (SFS 1983:22), Israel (SFS 1983:325), Österrike (SFS 1983:478), Spanien (SFS 1984:555), Grekland (SFS 1985:774), USA (SFS 1986:734), Storbritannien (SFS 1988:106) och Luxemburg (SFS 1988:350). Därtill kommer den nordiska socialkonventionen (SFS 1981:1284, 1982:911 och 1984:823). Pensionsfrågor är således reglerade i förhållande till sammanlagt 21 länder, huvudsakligen i Västeuropa. Från svensk sida har inte i någon av de bilaterala konventionerna gjorts avsteg från lagstiftningens regler om antagandepoängsberäkning. Det faktum att någon lämnar det svenska ATP-systemet och övergår till konventionslandets pensionssystem eller vice versa har på svensk sida i konventionerna inte tillåtits påverka beräkningen av svensk förtids- eller efterlevandepension oavsett hur

stor eller liten den utländska pensionen blir. Den främsta anledningen till detta

ställningstagande från svensk sida har - förutom svårigheterna att finna lämpliga tekniska lösningar på problematiken - varit att man av såväl finansiella skäl som rättviseskäl inte ansett sig kunna utöka de svenska förpliktelserna i underkompensationsfallen utan att samtidigt minska dem i överkompensationsfallen. Att i en bilateral konvention minska de svenska förpliktelserna i förhållande till vad som skulle gälla utan konvention med landet i fråga har ansetts känsligt. Följden av detta har blivit att många fall av såväl under- som

Samordning mellan svensk 263

överkompensation vid invaliditet eller dödsfall kvarstår även i förhållande till länder med vilka Sverige har ingått en bilateral socialkonvention. De fall av under- och överkompensation som uppstår i förhållande till länder med vilka en socialkonvention gäller blir dock i allmänhet inte lika uppenbara som i de exempel som redovisats tidigare, eftersom de länder med vilka Sverige ingått avtal i allmänhet varit beredda att göra vissa justeringar av reglerna i sina egna lagstiftningar. Länder som tillämpar sjukförsäkringsmodellen går i konventionssammanhang i allmänhet med på att, om pensionsfallet inträffar i Sverige, utge en partiell pension baserad på faktiska försäkringsår i landet mer eller mindre motsvarande den ålderspension vederbörande tjänat in. Samtidigt sker normalt någon form av avräkning av svensk pension i de fall pensionsfallet inträffar i landet i fråga. De mest stötande fallen av överkompensation undviks härigenom. Underkompensation blir dock fortfarande fallet vid flyttning till Sverige och pensionsfallet inträffar tidigare än under det tredje året efter inflyttningen, eftersom det är först under det året som den svenska antagandepoängsberäkningen får full effekt. I konventioner med länder som tillämpar någon av varianterna med tillbakaräkning är det normalt inte möjligt att begära att landet skall göra mer än att tillämpa sin egen lagstiftning. Om någon vid pensionsfallet arbetat 5 år av 10 möjliga i landet i fråga, får vederbörande således en halv pension från landets pensionssystem både i in- och utflyttningssituationen. När det svenska sättet att räkna antagandeår från pensionsfallet fram till pensionsåldern tillämpas samtidigt med lagstiftningen i ett annat land med ett likartat blir resultatet så rättvist system vanligen som rimligen kan begäras i dessa sammanhang. Om pensionsfallet inträffar i relativt nära anslutning till flyttningen kan resultatet dock framför allt för yngre pensionstagare bli en betydande överkompensation. De övriga nordiska länder som har tilläggspensionssystem i egentlig bemärkelse, dvs. samtliga utom Danmark, har också för närvarande alla system med framräkning som liknar de svenska reglerna. I den nordiska konventionen (1981:1284) om social trygghet finns därför en regel införd i artikel B för att undvika samtidig antagandepoängsberäkning i flera länder. Om rätt till antagandepoängsberäkning finns i flera länder skall sådan nämligen endast göras där pensionshöjningen på grund av antagandepoängsberäkningen blir störst.

EG-aspekter

När frågan om samordning mellan svensk och utländsk pension diskuteras måste också beaktas vilken som råder inom EG. Detta gemensam ordning åligger oss allmänt sett på grundval av de av regeringen beslutade direktiven (Dir. 1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekteri utredningsverksamheten. Eftersom den fråga som här behandlas i stor utsträckning berör förhållandet till länder som är anslutna till EG, är det naturligtvis av särskilt intresse att uppmärksamma hur man inom EG löst denna fråga. Av intresse i detta sammanhang är att det inom EG finns särskilda regler

264 Samordning mellan svensk SOU 1989: 101

till skydd för migrerande arbetstagare. Dessa återfinns i förordningen den 14 juni 1971 nr 1408/71 om tillämpning av socialförsäkringssystemen på arbetstagare, fria yrkesutövare och deras familjemedlemmar vid flyttning inom Gemenskapen. Förordningen är direkt bindande för medlemsstaterna. I förordningen (artikel 46) regleras bl.a. beräkningen av ålders-, invalid- och efterlevandepension i fall då den försäkrade till följd av arbete eller bosättning i flera medlemsländer har förvärvat rätt till pension i mer än ett land. (Såvitt gäller beräkning av invalidpension gäller dock särskilda regler om den försäkrade uteslutande omfattats av pensionssystem, enligt vilka pension beräknas utan hänsyn till försäkringstidens längd.) Grundprincipen enligt artikel 46 är att pensionstagaren har rätt till en proportionellt beräknad pension från vart och ett av de länder som han intjänat pensionsrätt i (prorata-pension) eller, om denna är högre, den pension han intjänat rätt till i varje land enligt detta lands pensionslagstiftning. Pensionen kan emellertid - oavsett om den beräknats som en prorata-pension eller nationell pension - reduceras i fall då överkompensation annars skulle uppkomma. I nämnda artikel uppställs nämligen en övre gräns för det totala pensionsbelopp som kan utges från flera länder. Denna gräns utgörs av det högsta pensionsbelopp som skulle ha utgetts, om hela försäkringstiden infallit i endast ett av de medlemsländer där

den förvärvsarbetande varit försäkrad. överstiger de sammanlagda pensionerna

från olika länder detta belopp, skall pensionerna sättas ned till det beloppet enligt särskilda regler i förordningen. Sistnämnda reduceringsregel har emellertid, såvitt gäller nedsättning av pension beräknad enligt den nationella lagstiftningen, av EG-domstolen förklarats vara oförenlig med en viss regel (artikel 51) i det s.k. Romfördraget. Denna regel har till syfte att tillförsäkra arbetstagare, som utnyttjar sig av möjligheten att bo och arbeta i en annan stat än hemstaten, skydd mot den förlust de annars skulle göra av sociala rättigheter. Domstolen har härvid ifrågasatt EG:s kompetens att uppställa sådana nedsättningsregler. I anledning bl.a. härav har EG-Kommissionen i juli 1989 framlagt ett förslag till ändring av förordningen 1408/71. Kommissionen har bl.a. föreslagit att den ovannämnda reduceringsregeln skall upphävas. I stället föreslås en regel av innebörd att en medlemsstat har rätt att - inom vissa gränser - tillämpa nationella samordningsregler i fråga om förmåner, som intjänats enligt annan medlemsstats lagstiftning, endast om dess lagstiftning uttryckligen tillåter samordning med utländsk pension. En nationell pension skall därvid kunna nedsättas endast för att förhindra en obefogad dubbelutbetalning av pensioner av samma slag. Detta avses vara fallet bl.a. när två eller flera pensioner beräknade enligt modellen med framräkning, dvs. enligt regler liknande de som finns för beräkning av pension vid invaliditet och dödsfall inom det svenska ATP-systemet, samordnas med varandra eller när pension beräknad enligt denna modell samordnas med pension som beräknas enligt sjukförsäkringsmodellen (se ovan under avsnitt 14.2.2). Det föreslås härutöver att medlemsstater som tillämpar pensionsregler enligt modellen med framräkning skall kunna ingå bilaterala eller multilaterala konventioner för att förhindra att samma tidsperiod tillgodoräknas flera gånger.

Samordning mellan svensk 265

14.5 Våra och slutsatser

överväganden

Syftet med de svenska reglerna i AFL om antagandepoängsberäkning är att åstadkomma att personer som får arbetsförmågan nedsatt innan de intjänat erforderligt antal poängår för rätt till oreducerad tilläggspension inte skall riskera att få en oproportionellt låg ATP. Reglerna bygger på tanken att den som haft arbetsinkomster under tiden närmast före arbetsförmågans nedsättning kan förutsättas ha haft för avsikt att fortsätta förvärvsarbeta fram till pensionsåldern, medan den som har pensionspoäng enbart för år som ligger längre tillbaka i tiden antas ha trätt ut ur förvärvslivet och inte avsett att fortsätta med förvärvsarbete. Som angetts i det föregående har reglerna primärt utformats för att ge ett lämpligt riskskydd för försäkrade som är oavbrutet bosatta i Sverige. Frågan om riskskyddet för personer som flyttar till eller från Sverige och utför förvärvsarbete även i annat land har i huvudsak inte uppmärksammats under förarbetena. Emellertid har där framhållits att en av grunderna för regeln, att det krävs pensionspoäng enbart för två av de fyra sista åren före pensionsfallet, är att ge skydd för personer som t.ex. vistas utomlands viss kortare tid. Även regeln att antagandepoäng beräknas för försäkrade som vid pensionsfallet har en sjukpenninggrundande inkomst som minst motsvarar basbeloppet ger ett riskskydd för vissa av de grupper som här är aktuella, nämligen för personer som återvänder till Sverige efter att ha arbetat utomlands under en tid och som tidigare i livet intjänat ATP-rätt i Sverige. Generellt sett kan dock sägas att de berörda reglerna utformats utan större uppmärksamhet på personer som flyttar till eller från Sverige. Det kan också, som framhållits i våra direktiv och som beskrivits i det föregående avsnittet, göras gällande att reglerna i vissa fall med internationell anknytning kan leda till påtagliga tröskeleffekter. Dessa effekter kan vara att den sammanlagda förtidspensionen blir antingen högre eller lägre än vad som skulle ha utgetts vid oavbruten bosättning i bara ett av länderna, dvs. såväl över- som underkompensation kan förekomma. Dessa konsekvenser kan uppkomma för både svenska och utländska medborgare. De kan också uppstå såväl vid flyttning till Sverige som vid flyttning härifrån. Av stor betydelse för pensionsberäkningen är även hur lång tid som hunnit förtlyta mellan den försäkrades flyttning och pensionsfallets inträde. Utfallet av reglerna är vidare beroende av vilken utformning förtidspensionsreglerna har i det andra land till eller från vilket personen i fråga tlyttar. Och här finns som beskrivits ovan i huvudsak tre olika huvudsakliga modeller: sjukförsäkringsmodellen, modellen med tillbakaräkning och - vad som motsvarar det svenska systemet - modellen med framräkning. Som synes är det en stor mängd variabler som spelar in när det gäller uppkomsten av de tröskeleffekter som påtalats i direktiven. Härtill kommer att dessa inte heller är enhetliga utan verkar i olika riktningar mot såväl undersom överkompensation. Att ñnna lämpliga lösningar på dessa problem och att i den svenska lagstiftningen införa regler som syftar till att eliminera eller minska problemen är förenat med mycket stora svårigheter. Det kan ifrågasättas om detta över

266 Samordning mellan svensk SOU 1989: 101

huvud taget är möjligt. Under alla förhållanden skulle krävas en mycket omfattande och ingående lagstiftning för att ens något så när komma till rätta med svårigheterna och ta i beaktande alla de skilda omständigheter som är av betydelse i sammanhanget. När det gäller fallen med överkompensation skulle man visserligen kunna tänka sig en generell regel som gör det möjligt att samordna den svenska och den utländska pensionen på så sätt att den svenska tilläggspensionen reduceras i viss utsträckning. Bl.a. kostnadsskäl skulle- kunna motivera en sådan regeländring. T.ex. skulle kunna föreskrivas att den försäkrade inte får uppbära högre sammanlagd pension än vad som skulle utgå om han hade varit oavbrutet bosatt i Sverige och hade rätt till enbart svensk tilläggspension. ATP-delen skulle då falla bort i den mån den översteg detta belopp. Det skulle då röra sig om en utvidgning av bestämmelsen i 17 kap. 5 § AFL att det i den mån regeringen så förordnar skall från pension enligt AFL avdras pension enligt utländsk lagstiftning (och som i dag avser enbart beräkningen av folkpensionsförmåner). Emellertid skulle kunna uppkomma vissa särskilda problem med en lösning som på detta sätt skulle reducera den rätt som annars finns till svensk tilläggspension. Det kan bl.a. ifrågasättas om den skulle kunna tillämpas i förhållande till länder med vilka Sverige har ingått bilateral socialkonvention. Här kan nämligen diskuteras huruvida regeln skulle vara i överensstämmelse med grunderna för dessa konventioner, varför omförhandlingar skulle kunna påkallas av det andra landet. En viss fara kan också finnas att andra länder skulle införa motsvarande regler som den diskuterade och i sina interna lagstiftningar föreskriva samordning mellan pension från det landet och svensk tilläggspension. Sverige har hittills i förhållande till så gott som samtliga länder inom Europeiska Gemenskapen löst samordningsproblematiken på socialförsäkringsområdet genom särskilda bilaterala konventioner, vilka i stor utsträckning bygger på samma principer som EG:s regelsystem, men likväl på flera områden innehåller betydande awikelser från detta. Det ovan under avsnitt 14.4 redovisade förslaget till ändring i EG:s förordning 1408/71 tar sikte just på överkompensationsfallen. (Underkompensation torde förhindras av förordningens regler angående beräkning av prorata-pension.) Förslaget bygger på principen att varje lands lagstiftning skall reglera denna fråga och att samordningsreglerna därvid inte får utformas hur som helst. Samordning med pension från annat EG-land skall enligt förslaget kunna ske endast enligt vissa villkor. Vid ett eventuellt svenskt närmande till EG i en eller annan form torde det bli nödvändigt att anpassa våra konventioner med länder inom EG-området till de regler som gäller inom EG. Det torde därvid inte finnas utrymme att komma till lösningar som på väsentliga punkter awiker från vad som gäller enligt förordningen 1408/71. Även om ett sådant närmande inte kommer till stånd torde handlingsfriheten vid konventionsförhandlingar med länder inom EG-området vara begränsad. Det kan nämligen antas att dessa länder, som har en viss teknik för samordning av pensioner som intjänats enligt olika länders pensionslagstiftning, knappast är beredda att acceptera lösningar som i alltför stor utsträckning awiker från denna teknik.

Samordning mellan svensk 267

För närvarande vet vi emellertid inte i vad mån Sverige skall anpassa sig till EG på pensionsområdet. Vi vet inte heller vad utfallet av eventuella förhandlingar inför ett ökat samarbete med EG skulle innebära för svensk del eller hur EG:s regler i den fråga som här är aktuell slutligt kommer att utformas. Vid konventionsförhandlingar med länder inom EG-området kan, som ovan antytts, lösningarna bli sådana att de kräver ändringar i svensk lagstiftning när det gäller avräkning av pension på lika villkor för svenska medborgare och medborgare iEG-länderna. Vad som skulle krävas för att ändra lagstiftningen i detta hänseende är som ovan angetts att regeringen med stöd av 17 kap. 5 §

AFL utfärdar en förordning. Det kan dock enligt vår mening diskuteras om

en sådan lagändring bör ske i form av en förordning. Frågan synes ha så stor principiell betydelse att den rimligen borde underställas riksdagens prövning och sannolikt föranleda en uttrycklig lagregel i AFL. Med hänsyn till vad som sagts ovan är detta emellertid en fråga som för närvarande inte är aktuell utan som bör bedömas i ett senare sammanhang. Härtill kommer att vi i vårt kommande huvudbetänkande avser att mer utförligt ta upp frågan om svensk pensionslagstiftning och EG:s regelsystem. Det kan då bli aktuellt att i ett eller annat avseende återkomma till det här berörda spörsmålet. En modifierad variant av regeländring för fallen med överkompensation skulle kunna vara att inte minska svensk ATP beloppsmässigt med utländsk pension utan i stället utforma regeln så att antagandeår inte kan tillgodoräknas i Sverige i situationer där sådana år gottskrivits också i det andra landet. Mot denna lösning kan dock i viss mån anläggas samma betänkligheter som mot den ovan diskuterade. Den skulle dessutom få enbart en begränsad räckvidd, eftersom den skulle avse bara fall där det andra landet tillämpar en modell med framräkning. Det kan också diskuteras huruvida det alltid - i både inoch utflyttningsfallen - är lämpligt att den svenska pensionen skall minskas eller huruvida det är den utländska pensionen som bör beräknas utan antagandeår. Vad som nu sagts har tagit sikte på fallen med överkompensation. Når det sedan gäller situationerna där man skulle kunna tala om underkompensation torde den enda lösning som kan övervägas vara att i en eller annan form höja den svenska tilläggspensionen. En sådan regel skulle exempelvis kunna innebära att även år då den försäkrade förvärvsarbetat utomlands skulle kunna grunda rätt till antagandepoängsberäkning i Sverige. Detta skulle dock vara en mycket långtgående regel som ger upphov till svåröverskådliga konsekvenser, inte minst från kostnadssynpunkt. Svåra gränsdragningsproblem skulle också uppkomma. Sannolikt skulle en sådan regel i många situationer dessutom få till effekt att fallen med underkompensation förvandlades till fall med överkompensation. En möjlighet att komma till rätta med en del fall av underkompensation skulle naturligtvis kunna vara att ändra förutsättningarna för att förtidspension från ATP skall beräknas med antagandepoäng. Detta kunde exempelvis ske genom en uppmjukning av kravet på pensionspoäng för minst två av de senaste fyra åren. Detta alternativ måste dock bedömas vara en alltför långtgående och vidsträckt åtgärd för att lösa ett trots allt relativt Att begränsat problem. på

268 Samordning mellan svensk SOU 1989: 101

sådant sätt ändra dessa förutsättningar skulle få effekter som går mycket längre än de åsyftade därigenom att de skulle bli av betydelse också för alla som oavbrutet bor i Sverige. Huruvida en ändring av reglerna på detta sätt är påkallad generellt bör avgöras utifrån andra utgångspunkter än för att komma till rätta med de problem som här tagits upp. Flera och väsentliga invändningar kan sålunda riktas mot de diskuterade lösningarna. Med hänsyn härtill och till vad som ovan sagts om svårigheterna att finna lagregler, som på ett tillfredsställande sätt fångar in alla de skilda situationer i vilka problemet kan uppkomma och som tar hänsyn till alla de variabler som förekommer, måste slutsatsen enligt vår mening bli att problemet över huvud taget inte lämpar sig för att lösas i sin helhet genom ändringar i den svenska lagstiftningen. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 14.3 har man emellertid i konventionsförhandlingar med andra länder lyckats få till stånd vissa lösningar som för en del situationer reducerar de problem som påtalats. Vid våra överväganden har vi funnit att den lämpligaste lösningen är att gå vidare på den vägen och att då försöka få till stånd en mer heltäckande och långtgående reglering i de olika socialkonventionerna. Genom konventioner finns betydligt större möjligheter än genom en generell lagstiftning att ta i beaktande alla de faktorer som är av betydelse i sammanhanget, bl.a. därigenom att intresset kan inriktas direkt på bara den modell för förtidspensionering som just det andra landet tillämpar. I sådana konventioner skulle kunna tas upp föreskrifter exempelvis om beaktande i vissa fall av försäkringstid i det andra landet vid tillämpning av de svenska reglerna om antagandepoängsberäkning. Regler kunde också ges om avräkning i en del situationer från svensk tilläggspension grundad på antagandepoäng med hänsyn till utländsk pension. Vår slutsats är således att frågan om samordningen mellan svensk tilläggspension och utländsk pension med anledning av invaliditet eller dödsfall även i framtiden bör lösas vid konventionsförhandlingar. Till denna vår ståndpunkt att frågan bör lösas konventionsvägen bidrar också att det kan ifrågasättas om problemet är av sådan dignitet att det är rimligt med en omfattande lagstiftning - kanske upptagande ett helt kapitel i AFL - för att något minska det, samtidigt som man är medveten om att väsentliga luckor troligen skulle komma att kvarstå. Enligt 20 kap. 15 § AFL äger regeringen rätt att träffa överenskommelse med främmande makt angående utsträckt tillämpning av lagen eller om undantag i vissa fall från vad i lagen är stadgat. Vid kontakt med personer som från svensk sida förhandlar med andra länder har framkommit att det skulle vara av värde för konventionsförhandlingarna om regeringen och riksdagen uttalar sig för en lösning i enlighet med vad som här skisserats och då ger sanktion för lösningar som minskar resp. utökar de svenska förpliktelserna i över- resp. underkompensationsfallen. Vi anser att denna fråga är av sådan vikt att den bör underställas riksdagen. Vi har därjämte övervägt att föreslå en mindre komplettering i den svenska lagstiftningen. Den skulle vara av begränsad räckvidd och syfta enbart på överkompensationsfallen. Det skulle i så fall komma i fråga att efter norsk förebild (se bilaga A avsnitt 4) föreslå en regel av innebörd att regeringen (eller riksförsäkringsverket) får besluta om minskning av svensk tilläggspension

mellan svensk 269 Samordning

med hänsyn till utländsk pension från visst land eller vissa länder. Enligt regeln skulle svensk förtidspension och efterlevandepension från ATP - i fall där också utländsk pension grundad på förvärvsarbete utges - beräknas på grundval enbart av faktiska poängår. Om emellertid den sammanlagda från pensionen Sverige och utlandet hårigenom blir lägre, skulle den kunna höjas till den nivå som skulle ha erhållits om pension hade utgetts bara från Sverige med antagandepoängsberäkning. Vi har emellertid mot bakgrund av ovan redovisade överväganden inte funnit det påkallat att för närvarande framlägga ett sådant förslag. Vi menar att den fortsatta utvecklingen på konventionsområdet och i fråga om relationerna till EG i stället bördawaktas.

SOU 1989: 101 271

15 Specialmotivering

15.1 till i

Förslaget lag om ändring lagen (1962:381)

om allmän

försäkring

6 kap.

2 §

Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser om reduktion vid förtida uttag av ålderspension från folkpensioneringen och tillägg vid uppskjutet uttag av sådan pension.

Ändringen i andra stycket är en följd av förslaget i avsnitt 9.3.2 att

påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag höjs från 0,6 % till 0,7 % för varje månad som då pensionen börjar utgå förflutit från ingången av den månad varunder den försäkrade uppnådde 65 års ålder. Vid förtida uttag föreslås oförändrad reduktionsfaktor, dvs. 0,5 % per månad. Motiven härför har vi redovisat i avsnitt 10.2. Som framgår av övergångsbestämmelserna kommer den nya påslagsfaktorn att gälla endast i fråga om uppskjutet uttag för tiden den 1 januari 1991 och därefter. Den nya högre påslagsfaktorn även för försäkrade som tillämpas beslutat att skjuta upp pensionsuttaget redan dessförinnan. För dessa beräknas pensionsförhöjningen för tiden fram till ikraftträdandet enligt äldre bestämmelser.

3§ Rätten för den försäkrade enligt första stycket att närhelst han så önskar, dvs. såväl före som efter 65 års ålder, återkalla sitt uttag av ålderspension föreslås kvarstå oförändrad (avsnitt 9.3.2 och 10.2).

Ändringen i paragrafens andra stycke, som innefattar bestämmelser om

beräkning av ålderspension efter återkallelse av pensionsuttag, är en följd av ändringen i 2 §. Vid denna beräkning skall i fortsättningen avdrag göras med 0,7 % för varje månad fr.o.m. GS-årsmånaden, varunder den försäkrade tidigare uppburit ålderspension. Av övergångsbestämmelserna följer att avdrag såvitt avser tid före den l januari 1991 i stället skall göras med 0,6 %, dvs. med tillämpning av hittillsvarande regler.

272 SOU 1989: 101 Specialmotivering

7 kap.

1 § Förevarande paragraf reglerar villkoren för rätt till förtidspension. Som framgår av avsnitt 10.3 föreslår vi att det fortsättningsvis skall vara möjligt att kombinera halv förtidspension med halvt förtida uttag av ålderspension. Den nuvarande begränsningen i paragrafens första stycke att förtidspension inte kan utgå till den som uppbär ålderspension föreslås därför Upphävd. De nya bestämmelserna om begränsningar i detta avseende upptas i en ny 3 a §.

3§ Paragrafen innehåller de närmare bestämmelserna om invaliditetsbedömning vid prövning av rätten till förtidspension. Ändringen i paragrafens första stycke motiveras av förslaget i avsnitt 11.4 att

det skall införas en bestämd nedre åldersgräns för de s.k. äldrereglernas tillämp-

ning. Den mildare pensionsprövning som görs enligt dessa regler och som främst skall avse den försäkrades förmåga och möjlighet att bereda sig inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom närmare i nämnda avsnitt, tillgängligt lämpligt arbete skall, som vi utvecklat avse endast försäkrade som fyllt 60 år. Avgörande för om fortsättningsvis äldrereglerna skall tillämpas eller inte är den försäkrades ålder vid den tidpunkt då prövning görs av rätten till förtidspension.

3a§ I denna nya paragraf har tagits in bestämmelser som ansluter till ändringen i 1 § första stycket. Bestämmelserna begränsar möjligheten för försäkrade att samtidigt uppbära både förtidspension och ålderspension från folkpensioneringen och - till följd av hänvisningen i 13 kap. l § tredje stycket - tilläggspen- Denna möjlighet begränsas, som vi utvecklat närmare i avsnitt sioneringen. 10.3, på så sätt att halv förtidspension kan utgå endast i förening med halv ålderspension.

12 kap.

Ändringarna beträffande reglerna för beräkning av ålderspension från tilläggspensioneringen vid uppskjutet uttag i 2 § tredje stycket och 3 § överensstämmer helt med motsvarande ändringar beträffande folkpensioneringen (jfr 6 kap. 2 och 3 §§).

13 kap.

1 § Villkoren i första stycket för rätt till tilläggspension i form av förtidspension har ändrats helt i anslutning till motsvarande ändring i 7 kap. 1 § första stycket beträffande folkpensioneringen (jfr ovan). Genom hänvisningen i tredje stycket till 7 kap. 3 a § kommer den där

Specialmotivering

upptagna regeln om möjlighet att kombinera förtids- och ålderspension från folkpensioneringen att gälla även beträffande pension från tilläggspensioneringen.

15.2 till i

Förslaget lag om ändring lagen (1982:80)

om

anställningsskydd

5§

Ändringen av åldersgränsen är föranledd av ändringen i 33 §.

33§ I enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 9.4.3 har åldersgränsen 65 år i paragrafens nu gällande lydelse ersatts med en gräns vid 67 år. Syftet härmed är att göra det möjligt för arbetstagare som så önskar att med bibehållet anställningsskydd kvarstå i anställningen viss tid efter uppnåendet av den allmänna pensionsåldern. Huvudregeln vid avgång med pension är enligt paragrafens första stycke alltjämt att en arbetsgivare inte behöver vidta uppsägning om han vill att en arbetstagare, som är avgångsskyldig vid uppnådd pensionsålder, då skall lämna sin anställning. Det räcker med ett skriftligt besked om detta till arbetstagaren en månad i förväg. Omfattas en arbetstagare inte av någon avgångsregel i kollektivavtal eller enskilt anställningsavtal, skall arbetstagaren i stället vara skyldig att lämna anställningen vid fyllda 67 år, om arbetsgivaren lämnar besked minst en månad i förväg om att han vill att arbetstagaren skall lämna anställningen. Enligt tredje stycket gäller ett begränsat anställningsskydd för arbetstagare som uppnått den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, 67 års ålder. Liksom hittills är reglerna dispositiva. Andra bestämmelser vad avser anställningsförhållandena för sådana arbetstagare kan alltså fastställas i kollektivavtal. Det är således möjligt att i sådana avtal avtala om uppsägningstider m.m. av en helt annan konstruktion än anställningsskyddslagens. I kollektivavtal kan även fortsättningsvis fastställas en åldersgräns för avgångsskyldigheten enligt första stycket och en annan för den tidpunkt då begränsningarna i anställningsskyddet enligt tredje stycket inträder. Möjlighet finns alltså att i kollektivavtal begränsa anställningsskyddet fr.o.m. exempelvis den allmänna pensionsåldern 65 år och samtidigt fastställa den ålder som medför skyldighet för arbetstagaren att avgå från anställningen med ålderspension till t.ex. 70 år. Däremot är det inte möjligt att i andra avtal än kollektivavtal särskilja de frågor som regleras i 33 § första och tredje stycket. I övergångsbestämmelserna anges att rätten att påkalla avgång med pension i samband med att en arbetstagare i vissa fall. Befyller 65 år kvarstår stämmelsen innebär att de äldre reglerna skall tillämpas i fråga om arbetstagare som uppnår 65 års ålder inom en månad efter ikraftträdandet och som har underrättats enligt de gamla reglerna innan de nya har trätt i kraft. Anställ-

274 SOU 1989: 101 Specialmotivering

som ningen upphör då i och med att arbetstagaren fyller 65 år. Arbetstagare 65 års ålder senare är dock inte skyldig att då lämna anställningen även uppnår om besked härom har lämnats före ikraftträdandet av den nya lagen. I

sistnämnda fall kommer underrättelsen således att sakna verkan.

SOU 1989: 101 275

Reservation och särskilda

yttranden

Reservation av ledamoten Bo Könberg

Huvudsyftet med de ändringar som pensionsberedningen nu föreslår i lagen om anställningsskydd (LAS) och i reglerna för dem som väljer att skjuta upp sitt uttag av folkpension och ATP är att öka valfriheten för den enskilde att forma sitt liv. De ändringar som föreslås är .utmärkta och kommer - om arbetsmarknadens parter följer upp dem - att leda till att pensionsåldern blir mer flexibel. Beredningen borde dock gått ett steg längre vad gäller rätten att uppskjuta tidpunkten för uttag av pensionen. Enligt nu gällande regler får pensionen tas ut mellan 60 och 70 års ålder, med reducering vid uttag före 65 års ålder och ökning vid uttag efter denna ålder. Det finns enligt min mening ingen anledning att bibehålla 70-årsgränsen utan den bör höjas till - förslagsvis - 75 år. Uppräkningen av pensionen bör då vara densamma som beredningen nu för tiden mellan föreslagit 65 och 70 år, dvs. med 0,7 % per månad. Försäkringsmatematiskt torde en något högre påslagsfaktor kunna motiveras för tiden mellan 70 och 75 år, men enkelheten och tydligheten i reglerna talar för samma uppräkningsfaktor som mellan 65 och 70 år. I betänkandet anförs som skäl för att inte höja åldersgränsen att förtida uttag får ske först fem år före den allmänna pensionsåldern och att samma tidsperiod bör gälla även uppåt. Jag kan inte se att detta argument har någon relevans. Det är sannolikt att det kommer att vara en relativt liten grupp som kommer att använda sig av möjligheten att skjuta upp uttaget efter 70 års ålder, men det är ingen anledning att förmena dem som vill och kan denna möjlighet. Förslaget medför heller kostnader inga ytterligare för pensionssystemet, eftersom kostnaderna för uppräkningen väl täcks av att pensionen betalas ut under en kortare tid. Till detta kommer också värdet av de produktionsinsatser som vederbörande gör och som annars sannolikt inte skulle göras. Det kan nämnas att 1951 års pensionsutredning i sitt betänkande år 1955 föreslog att uttaget av pension skulle få skjutas upp till 72 års ålder och då med en uppräkningsfaktor med 1 % per månad från den då aktuella pensionsåldern 67 år. I 1959 års proposition och i riksdagsbeslutet om denna valde man dock att stanna vid 70 år och en lägre uppräkningsfaktor (0,5 % per månad). Gränsen vid 70 år är således 30 år gammal och tillkom vid en tidpunkt då hälsotillståndet på äldre dar var avsevärt sämre än nu. Det borde vara möjligt

Reservation och särskilda 276 yttranden

att införa under 90en högre åldersgräns för dem som blir pensionärer talet.

Särskilt av ledamöterna Gösta Andersson, Bo Könberg

yttrande

och Troedsson samt den sakkunnige Erik Jonsson Ingegerd

I betänkandet nämns inte att utformningen av arbetsskadeförsäkringen förstärkt Vid sannolikt den kraftiga ökningen av antalet förtidspensionärer. seminarium sommaren 1989 framkom att de s.k. pensionsberedningens som arbetsskada belastningsskadorna praktiskt taget alltid kommit att betraktas med full ersättning från arbetsskadeförsäkringen samt skattefria tilläggsförmåner. Detta ansågs minska motivationen för rehabilitering under den långa utredningsperioden. Som framgår av betänkandet är snabba rehabiliteringsinatt återkomma till förvärvslisatser många gånger avgörande för möjligheterna vet. En förändring av arbetsskadeförsäkringen är därför angelägen.

I betänkandet diskuteras ytterligare möjligheter till ersättning vid frivillig avgång i förtid från arbetsmarknaden utöver delpension och förtida uttag. att Sammanfattningsvis finner beredningen att det inte finns förutsättningar i dagens läge lägga fram förslag till någon ny socialpolitisk förmån (arbetspension) som skulle ge ekonomisk ersättning till personer som frivilligt vill lämna arbetslivet före den ordinarie pensionsåldern. Vi instämmer i detta. för dem som har Utöver anförda ekonomiska skäl mot en arbetspension många ATP-år bakom sig finns ytterligare skäl som talar mot ett sådant förslag. Man kan t.ex. inte sätta likhetstecken mellan antalet ATP-år och graden av psykisk eller fysisk trötthet. Kvinnor skulle vidare regelmässigt missgynnas av en sådan regel. Betänkandet visar dessutom att det genom äldrereglerna redan finns goda möjligheter för äldre som känner sig utslitna och inte längre orkar med sitt arbete att få förtidspension. Andan i betänkandet i övrigt är dessutom att höja den genomsnittliga faktiska pensionsåldern som för närvarande är cirka 62 är, inte att ytterligare sänka den. minskar dessutom Skulle den genomsnittliga pensionsåldern gå ned ytterligare underlaget för de ATP-avgifter som bär upp hela ATP-systemet.

I betänkandet hänvisas också till nu gällande regler för delpensionsförsäkring- Vi har en, där kompensation sker med 65 procent av inkomstbortfallet. uppfattningen att kompensationen bör ligga på en något lägre nivå.

Särskilt av Gunn Franzén Ljung och

yttrande sakkunniga

Olle Olsson

experten

Pensionsberedningens betänkande Förtidspension och rörlig pensionsålder har avlämnats fem år efter det att det i utredningsuppdraget angavs att frågorna om rörlig pensionsålder borde behandlas med förtur.

Reservation och särskilda 277 yttranden

Vi har under utredningsarbetets gång vid en rad tillfällen påpekat direktivens prioritering av denna utredningsuppgift. Påpekandena har gjorts därför att vi på intet sätt upplever ett minskat tryck från de äldre om möjligheten att på eget initiativ lämna anställningen före den ordinarie pensionsåldern. Kravet har fastställts av flera TCO-förbund och senast av TCO-kongressen 1989. Som framgår av föreliggande betänkande uppbär hela 44 procent av de försäkrade i åldern 60-64 år någon form av pension samt har antalet förtidspensionärer i den aktuella åldersgruppen ökat från 137,5 per 1 000 inskrivna 1971 till 321,4 per 1 000 inskrivna 1989. Vi delar beredningens oro för denna utveckling och instämmer i beredningens om att uppfattning kraftfulla åtgärder inom arbetslivet och rehabiliteringsverksamheten måste vidtas för att stoppa denna utveckling. Liksom att pensionssystemet inte skall användas som en arbetskraftsregulator vid konjunktursvängningar. Men oavsett om nuvarande utslagning kan stoppas eller inte kommer det att ñnnas förvärvsarbetande med lång tid bakom som om sig i arbetslivet ekonomisk möjlighet fanns - utöver förtida där det uttag av ålderspensionen ekonomiska bortfallet blir för stort - skulle vilja lämna förvärvslivet utan att tvingas klassificeras som varaktigt sjuka, arbetsoförmögna och därmed berättigade till förtidspension. I direktiven anges En utgångspunkt för ett system med frivilliga avgångar måste vara att det endast kan omfatta personer med lång tid bakom sig på arbetsmarknaden. Jag ser vidare som naturligt att en enskild arbetstagare som önskar lämna arbetsmarknaden i förtid, utan att ha nedsatt arbetsförmåga eller utan att ha blivit friställd, skall vara beredd till ekonomiska En uppoffringar. tänkbar lösning skulle kunna bygga på att samhället under vissa förutsättningar bidrar med ett grundbelopp och att parterna på arbetsmarknaden får träffa avtal om kompletterande ersättningar. En förutsättning för en sådan lösning är dock att samhällets sammanlagda kostnad inte ökar. Föreliggande betänkande beskriver till 95 procent gällande regler, de olika befintliga pcnsionsförmånernas omfattning samt olika åtgärder för att stimulera äldre till att kvarstå i arbetskraften. I frågan om möjlighet till frivillig avgång i förtid har beredningen inte lagt något förslag. Enligt vår uppfattning visar de kostnadskalkyler som framtagits en ekonomisk bild vid olika antaganden som enligt vår uppfattning ryms inom direktivens ram om en finansiering. Vi beklagar därför att beredningen valt att enbart föreslå åtgärder för rörlighet uppåt och inte lägger ett förslag om arbetspension med begränsning av kretsen och nivån.

Särskilt yttrande av Hans Horn af Rantzien

sakkunnige

Ett av syftena med 1976 års pensionsreform var att öka de förvärvsarbetandes möjligheter att fortsätta förvärvsarbete även efter fyllda 65 år. Detta syfte har som beredningen konstaterat inte förverkligats i avsedd grad. Anledningen

härtill är att söka i flera olika faktorer. Det kan inte uteslutas att även

kollektivavtalens regler om avgångsskyldighet vid uppnådd pensionsålder och tillämpningen hittills av bestämmelserna om medgivande att kvarstå i anställningen efter denna ålder bidragit härtill. Jag vill därför inte motsätta mig den höjning av åldersgränsen i 5 och 33 §§ LAS som beredningen föreslår i

278 Reservation och särskilda yttranden SOU 1989: 101

kapitel 9. Jag ansluter mig också till beredningens förslag om att bestämmelserna i fråga alltjämt skall vara dispositiva. beredningens uppfattning om att ett pensionssystem inte Jag delar likaledes bör utformas utifrån den konjunktur och den arbetsmarknadssituation som måste pensionssystemet kunna råder vid pensionssystemets tillkomst. Rimligen i huvudsak lika oberoende av konjunkturläget. Ett sådant synsätt tillämpas måste enligt min mening emellertid också anläggas på en sådan lagstiftning som LAS Det kan enligt min mening inte vara rimligt att i en representerar. framtida situation med brist exempelvis en 40-årig arpå arbetstillfällen betstagare med försörjningsplikter skulle få stå tillbaka i konkurrensen om arbete för en 65-åring med rätt till hel allmän pension och i allmänhet även kompletterande avtalsförmåner. Jag anser därför att nuvarande bestämmelser om en månads uppsägningstid efter fyllda 65 år alltjämt bör behållas, liksom att den som fyllt 65 år inte heller fortsättningsvis bör ges företrädesrätt enligt 22, 23 och 25 §§ LAS. Detta ligger enligt min uppfattning också i linje med om att för den som fyllt 65 år någon ändring inte beredningens förslag förutsätts ske i fråga om rätten till arbetsmarknadspolitiska åtgärder, t.ex. i form av beredskapsarbete, lönebidragsanställning eller rätt till arbetslöshetsersättning.

Särskilt yttrande av sakkunnige Inge Svensson och experten Anders Modig

Vi ansluter oss till beredningens uttalande att målet i fråga om pensionsåldern att åstadkomma faktiska bör vara en höjning av den genomsnittliga pensionsåldern främst genom en minskning av förtidspensioneringen. I ett längre tidsperspektiv bör emellertid detta inte utesluta att frågan om en höjning av den allmänna pensionsåldern med något eller några år nu tas upp till prövning. På grund av befolkningsutvecklingen med ökande medellivslängd kommer pensionssystemet att utsättas för allvarliga påfrestningar en bit in på 2000talet då dessutom 40-talets stora barnkullar uppnår pensionsåldern. Valet kommer att stå mellan kraftiga avgiftshöjningar och begränsningar av pensionsförmånerna. Jämför Agneta Kruses rapport till beredningen, november 1988 Pensionssystemets stabilitet (SOU 1988:57). En höjd riktpunkt för oreducerad ålderspension kan bidra till att lätta bördan för de förvärvsaktiva. Det i sakens natur att en pensionsåldershöjning måste förses med ligger En återgång till 67-årsgränsen som riktpunkt för långtgående övergångsregler. oreducerad ålderspension bör ske stegvis och vara fullt genomförd omkring år 2005, då påfrestningarna blir avsevärda. Ju tidigare ett sådant beslut fattas desto generösare kan övergångsreglerna göras. Beredningens avståndstagande från varje tanke på höjd pensionsålder är svårförståeligt.

Vi ansluter oss till beredningens ställningstagande att 33 § LAS bör vara dispositiv även sedan den däri inskrivna åldersgränsen för avgångsskyldighet höjts från 65 år till 67 år. Som beredningen framhåller skulle en tvingande 67årsgräns behöva förses med en rad undantag där många olika yrkesgrupper räknas En sådan lagstiftningsteknik skulle bli oerhört komplicerad och upp.

Reservation och särskilda 279 yttranden

skulle med beredningens egna 0rd innebära ett avsteg från vad som allmänt sett gäller om lagens dispositiva karaktär. Vi finner det därför inkonsekvent och opåkallat att beredningen i avsnitt 9.4.3 uttalar hot om tvingande lagstiftning för den händelse kollektivavtalsparterna inte ändrar den i avtal angivna avgångsregeln vid uppnådd pensionsålder i enlighet med den av beredningen föreslagna ordningen. Vi anser också att uppsägningstiden bör vara en månad efter 65 år och att någon företrädesrätt enligt 22, 23 och 25 §§ LAS inte bör föreligga efter denna då rätt till oreducerad åldersgräns ålderspension föreligger. Det är ingalunda säkert att fullt är det bästa sättet anställningsskydd att främja ålderspensionärers ställning på arbetsmarknaden.

Vi ansluter oss till ledamöterna Anderssons, och Troedssons Könbergs synpunkter att arbetsskadeförsäkringen kan minska motivationen för rehabilitering, varför en förändring av arbetsskadeförsäkringen är angelägen.

« avg; Ö :m5 zsváçgai* man

2 “vâñâ _ y . :

másgifvásøgøâgü-áiâüiw

SOU 1989: 101

A

Bilaga

i andra

Översikt

över

regler några

lander

1 Allmän översikt

Pensionsålderspraxis varierar i olika industriländers allmänna pensionssystem. I denna bilaga presenteras pensionssystemen i sju länder, nämligen våra nordiska grannländer Danmark, Finland och Norge samt Förbundsrepubliken Tyskland (Västtyskland), Frankrike, USA och Canada. Den allmänna pensionsåldern i flertalet av dessa länder är 65 år, vilket är en vanlig pensionsålder i industriländer. Tre nordiska länder - Island, Norge och Danmark - har dock en högre pensionsålder (67 år). I USA kommer pensionsåldern att gradvis höjas till 67 år i början av 20()0-talet. I t.ex. Italien, Japan (tilläggspensioneringen) och Sovjetunionen är pensionsåldern för män betydligt lägre - 60 år. Pensionsåldern kan även vara beroende av kön. I vissa länder är kvinnornas pensionsålder lägre än männens. Detta gäller för pensionssystem i t.ex. Belgien, Storbritannien, Österrike, Italien, Schweiz, Sovjetunionen och Ungern. I Japan är pensionsåldern för kvinnor inom tilläggspensioneringen för närvarande 55 år. Den kommer dock att höjas gradvis för att år 2000 vara densamma som för män. I det allmänna pensionssystemet i Belgien (för män) ger arbete i vissa farliga eller svåra yrken rätt till ett års sänkt pensionsålder. Av löntagarna inom den privata sektorn har sjömännen och gruvarbetarna i många av de västliga industriländerna en annan pensionsålder än övriga löntagare antingen i de allmänna pensionssystemen eller i särskilda pensionssystem för dem. I

Östeuropa är pensionsåldersgruppering efter yrket det normala, varvid yrken

som är förenade med stora yrkesmässiga risker, såsom underjordiskt gruvarbete, har lägst pensionsålder. På grundval av lång yrkesverksamhet beviljas ålderspension tidigare än vid den normala pensionsåldern i bl.a. Västtyskland, Österrike och Italien. I Norge finns en kollektivavtalsfäst förtidspension för försäkrade med en längre tids fast anknytning till arbetsmarknaden. Frankrike har efter en reform år 1983 pensionsåldern 60 år för personer med lång tids förvärvsarbete. Även nedsatt arbetsförmåga kan medföra att ålderspension utbetalas före den normala pensionsåldern. Bland länderna i denna redogörelse gäller detta Västtyskland. Även i Japan och Sovjetunionen utbetalas pension vid sådant

282 Bilaga A

förhållande i förtid. Nedsatt arbetsförmåga ligger också i samtliga länder som här redovisastill grund för egentlig invalidpension, som utges till försäkrade som inte uppnått den allmänna pensionsåldern och vilkas förvärvsförmåga varaktigt är nedsatt på grund av i första hand hälsoskäl (fysisk eller psykisk invaliditet). I USA och Canada utges endast hel invalidpension och så gott som total arbetsoförmåga krävs härför. I andra länder krävs att arbetsförmågan är nedsatt med minst 2/5 (den finländska arbetspensionen), 1/2 (Danmark-Norge och Västtyskland) eller 2/3 (Frankrike). I dessa länder utges graderad pension allt efter graden av nedsättning av förvärvsförmågan. I bl.a. de nordiska länderna läggs mindre vikt vid hälsomässiga skäl när det gäller äldre försäkrade och beaktas då i större utsträckning även sociala faktorer. I Danmark kan försäkrade i åldern 50-66 år beviljas förtidspension på rent sociala kriterier. I två av de här redovisade länderna, Finland och Västtyskland, utges förtida ålderspension på grund av arbetslöshet. Detsamma gäller i bl.a. Österrike. I Danmark kan, som nyss nämnts, förtidspension tillerkännas försäkrade i åldern 50-66 år på rent sociala kriterier, bl.a. långvarigt arbetslösa som förlorat vidare rätt till arbetslöshetsersättning. I vissa länder är det också möjligt att ta ut en på försäkringsmatematiska grunder uträknad pension före den allmänna pensionsåldern (förtida uttag). Av länderna i denna sammanställning har Finland, USA och Canada (tilläggspensioneringen) infört en sådan möjlighet. Pensionen minskas i sådant fall med ungefär 0,5 % för varje månad pensionen utbetalas i förtid. Även pensionssystemen i t.ex. Belgien, Ungern och Japan (grundpensioneringen) innehåller regler om förtida uttag. I de flesta pensionssystem är det möjligt att skjuta upp pensionsuttaget till en senare ålder än den allmänna pensionsåldern, varvid pensionen höjs enligt vissa försäkringsmatematiskt beräknade grunder. Av de nationella system som redovisas nedan saknar endast det norska och i princip det franska pensionssystemet sådan möjlighet. Även i t.ex. Schweiz, Belgien, Storbritannien, Ungern och Japan (grundpensioneringen) finns möjlighet till uppskjutet uttag. Påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag varierar och kan t.ex. utgöra mellan ca 2,25 % (i Belgien) och 12 % (i Finland) per år. Uppräkningen begränsas ofta till en viss tid - från två till fem år efter den allmänna pensionsåldern. I Finland finns dock för närvarande inte någon sådan övre gräns. I vissa länder inkomstprövas pensionen efter den allmänna pensionsåldern (i regel till 70 år) eller finns krav på upphört förvärvsarbete för rätt till pension. I regel sammanfaller den övre åldersgränsen för intjänande av inkomstrelaterad pension med den allmänna pensionsåldern. I Norge och Canada kan dock tilläggspension intjänas till 70 års ålder, dvs. två resp. fem år efter den allmänna pensionsåldern. Även i Japan kan tilläggspension intjänas fem år efter pensionsåldern. Möjlighet till delpension i kombination med deltidsarbete finns i tre av de i denna bilaga upptagna länderna: Danmark, Finland och Norge. Delpension/deltidspension utges från 60 års ålder och fram till den allmänna pensionsåldern i Danmark och Finland under förutsättning bl.a. att arbetstiden minskas med ett visst antal timmar. I Finland omvandlas deltidspensionen till en lika stor ålderspension om den försäkrade fortsätter att arbeta på deltid

SOU 1989: 101 Bilaga A 283

efter fyllda 65 år. I Norge kan ålderspension mellan 67 och 70 års ålder uttas med 1/4, 1/2 eller 3/4 under förutsättning att pensionen och eventuell arbetsinkomst inte överstiger 80 % av den tidigare inkomsten. Även i Frankrike och Västtyskland finns system för delpensionering. Huvudsyftet med dessa system är i första hand inte socialpolitiskt utan sysselsättningspolitiskt. I vissa västeuropeiska länder infördes på 1970-talet tillfälliga arbetskraftspolitiska förtidspensionsanordningar, genom vilka man hoppades kunna skapa arbetstillfällen åt unga människor i och med att arbetslösa äldre personer pensionerades och frivillig pensionering underlättades. Administrationen av

förtidspensionsordningarna sköttes i allmänhet av arbetslöshetsförsäkringen.

Bland de i det följande redovisade länderna fanns i Frankrike ett sådant system

mellan åren 1972 och 1983 och finns alltjämt i Danmark det s.k. efterlönesystemet.

2 Danmark

Den allmänna pensioneringen i Danmark består av grundpensioner (s.k. sociala pensioner) och tilläggspensioner (ATP). Bestämmelserna om social pension har samlats i loven nr. 217 af 16. maj 1984 om social pension, som trädde i kraft den 1 oktober 1984. Tilläggspensioneringen regleras av loven om arbejdsmarkedets tillaegspension, som trädde i kraft den 1 april 1965. Sedan den 1 oktober 1986 ñnns också en särskild lag om rätt till delpension. De sociala pensionerna, som närmast motsvarar de svenska folkpensionerna, består av ett grundbelopp och olika tillägg. De finansieras av staten med skattemedel. Även tilläggspensionerna utgår med enhetliga belopp och är alltså inte inkomstrelaterade. De finansieras helt genom avgifter från de försäkrade och deras arbetsgivare.

Sociala pensioner 1984 års lag om social pension, vari sammanförts reglerna för hela den allmänna pensioneringen, innebar det sista steget i en omfattande reform av pensionslagstiftningen i Danmark. Det första ledet i denna reform genomfördes den 1 januari 1984 och innebar en ändring av bestämmelserna om invalidpension och förtida ålderspension. Vid detta tillfälle avskaffades samtidigt- under fullständig politisk enighet - en rad tidigare pensionsformer. Bl.a. slopades då rätten till ålderspension för försäkrade under 67 år. Även s.k. väntetillägg, som utgick vid uppskjutet uttag av ålderspension mellan 67 och 70 år, togs bort för framtiden. Genom den lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 1984 infördes förtidspensioner, vilka trädde i stället för de tidigare invalidpensionerna (och förtida ålderspension). Denna sista etapp innebar också en lagteknisk och språklig modernisering och förenkling samt nya regler om bosättnings- och försäkringstid m.m. Social pension utges nu i Danmark i form av folkpension (ålderspension), förtidspension, invaliditetsersättning och olika tilläggsförmåner. Pensioneringen är allmän och obligatorisk, och pensioner utbetalas oavsett om den försäkrade tidigare har förvärvsarbetat eller inte. Försäkrade för social pension är alla

284 Bilaga A

danska medborgare som är bosatta i Danmark och som dessuton bott i Danmark under sammanlagt minst tre år mellan 15 och 67 år: ålder. Undantag kan dock under särskilda förutsättningar göras från villkoen om medborgarskap och bosättning. Oreducerad pension utges som regel endast till personer som varit bosatta i Danmark i minst 40 år efter fyllda 15 år och före 67 års ålder. Vid kortare tids bosättning reduceras pensionen med motsvarande antal 4O-del2r. Med bosättningstid i Danmark jämställs dock under vissa förutsättningar tid för bosättning i annat land. I fråga om pension före 67 års ålder gäller särskilda regler för rätten att erhålla oreducerad förmån (krav på bosättniigstid i Danmark som utgör minst 4/5 av åren från fyllda 15 år till pensionsallet). Folkpension utgår till försäkrade som uppnått 67 års ålder. Den utbetalas med ett grundbelopp och ett pensionstillägg. För ålderspensionärer . åldern 67-69 år är pensionen i sin helhet inkomstprövad. Grundbeloppet prövas mot inkomster av eget förvärvsarbete, medan pensionstillägget prövas mot alla inkomster som den berättigade och dennes eventuelle make har. Efter fyllda 70 år erhåller pensionstagaren grundbeloppet utan inkomstprövning medan pensionstillägget fortfarande är beroende av sidoinkomsternas storlek. Beloppen är högre för ensamstående än för gifta pensionstagare. Förtidspension kan utges i fyra olika former: högsta förtidspension, mellersta förtidspension, förhöjd allmän förtidspension och allmän förtidspensicn. Högsta förtidspension kan tillerkännas den som har fyllt 18 men inte 60 år och som kan anses ha bara obetydlig förvärvsförmåga i varje tänkbart förvärvsarbete. Förvärvsförmågan måste alltså varaktigt vara helt eller nästan helt bortfallen på grund av fysisk eller psykisk invaliditet. Högsta förtidspension utbetalas i form av ett grundbelopp, ett invaliditetsbelopp, ett förvärvsoduglighetsbelopp och ett pensionstillägg. Mellersta förtidspension kan tillerkännas dels personer i åldern 60-66 år vilkas förvärvsförmåga är så nedsatt som krävs för rätt till högsta förtidspension, dels personer i åldern 18-59 år vilkas förvärvsförmåga varaktigt är nedsatt med omkring två tredjedelar på grund av fysisk eller psykisk invaliditet. Mellersta förtidspension utbetalas i form av ett grundbelopp, ett invaliditetsbelopp och ett pensionstillägg. Allmän förtidspension eller förhöjd allmän förtidspension kan tillerkännas personer som har fyllt 18 men inte 67 år. Sådan pension kan utgå på tre olika grunder. Den kan för det första utges till försäkrade vilkas förvärvsförmåga varaktigt är nedsatt med minst hälften på grund av hälsoskäl (fysisk eller psykisk invaliditet). För det andra kan allmän förtidspension tillerkännas försäkrade vilkas förvärvsförmåga varaktigt är nedsatt med minst hälften även om nedsättningen inte kan tillskrivas enbart fysisk eller psykisk invaliditet. I dessa fall kan hänsyn tas också till sociala skäl. Om det vid en bedömning av såväl hälsomässiga som sociala skäl visar sig att sökandens förvärvsförmåga varaktigt är nedsatt med minst hälften, kan allmän förtidspension utges på denna grund. Det fordras dock att alla möjligheter till rehabilitering mm. är uttömda. Ett ytterligare krav för pension är att det kan konstateras att sökanden har ett varaktigt behov av försörjning. Detta krav innebär att sökanden och dennes eventuelle make inte

SOU 1989: 101 Bilaga A 285

får ha inkomster över en viss storlek. För gifta motsvarar denna gränsinkomst maximibeloppet för dagpenning inom arbetslöshetsförsäkringen. För en ensamstående är gränsinkomsten 55 % av detta maximibelopp. Finns barn i familjen höjs gränsbeloppen. Under helt extraordinära omständigheter kan allmän förtidspension på denna grund dessutom utges också i fall då nedsättningen av förvärvsförmågan inte till någon del har sin grund i hälsoskäl. En förutsättning är att det saknas möjligheter att vidta åtgärder som kan antas mera varaktigt förbättra den sökandes förvärvsförmåga. Primärt är denna extraordinära möjlighet att bevilja förtidspension av betydelse för personer som inte har fyllt 50 år, eftersom äldre

kan beviljas förtidspension enligt särskilda regler (se nedan).

För det tredje kan allmän förtidspension tillerkännas personer i åldern 50-66 år när sociala och hälsomässiga förhållanden talar för det. På grundval härav kan pension beviljas också i fall då några medicinska skäl inte kan konstateras, dvs. på rent sociala kriterier. Något krav på varaktig nedsättning med minst hälften av förvärvsförmågan uppställs inte här. Även i dessa situationer fordras dock att sökanden har ett varaktigt behov av försörjning (jfr ovan). En grupp som man haft i åtanke för att bevilja förtidspension på denna grund är långvarigt arbetslösa i högre ålder som förlorat vidare rätt till arbetslöshetsersättning och som saknar möjligheter att åter komma in på arbetsmarknaden. Huruvida pension skall utgå som förhöjd allmän förtidspension eller som allmän förtidspension beror på pensionstagarens ålder vid pensionsfallet. Är pensionstagaren då under 60 år, utgår pensionen som förhöjd allmän förtidspension (fram till 67 års ålder). Om pensionstagaren däremot har fyllt 60 år vid pensionsfallet, föreligger rätt enbart till allmän förtidspension. Förhöjd allmän förtidspension består av ett grundbelopp, ett pensionstillägg och ett förtidsbelopp. Allmän förtidspension utges med ett grundbelopp och ett pensionstillägg. Förtidspensionen är delvis inkomstprövad. Grundbeloppet prövas mot pensionstagarens alla inkomster liksom pensionstillägget, som även prövas mot eventuell makes inkomst. Däremot utgår invaliditetsbelopp, förvärvsoduglighetsbelopp och förtidsbelopp utan inkomstprövning. De olika pensionsbeloppen liksom de belopp som används vid inkomstprövningen uppräknas automatiskt två gånger om året med hänsyn till utvecklingen av levnadskostnadsindex (s.k. Detta görs fr.o.m. den 1 april

dyrtidsreglering).

och den 1 oktober på grundval av det s.k. reguleringspristalet för januari resp. juli. En marginalspärr om 3 % tillämpas dock vid uppräkningen.

Tilläggspensioneringen Den danska tilläggspensioneringen omfattar i princip alla sysselsatta arbetstagare som fyllt 16 men inte 67 år. För att vara försäkrad krävs att arbetstagaren arbetar minst tio timmar per vecka hos en arbetsgivare. Dessa är obligatoriskt försäkrade. Även vissa självständiga företagare, som tidigare haft anställning, har möjlighet att frivilligt kvarstå i pensionsordningen. Förmåner, som började utges fr.o.m. den 1 april 1965, utbetalas i form av ålderspension och efterlevandepension. Pensionerna är inte inkomstrelaterade utan utgår med enhetliga belopp. Av betydelse för pensionens storlek är dock

286 Bilaga A

det antal år varunder avgift betalats.

Ålderspension kan utges tidigast från fyllda 67 år. Möjlighet finns att uppskju-

ta uttaget av pension, varvid denna höjs med 5 % för varje halvår som uttaget uppskjuts, dock med högst 30 % sammanlagt.

Ålderspensionens storlek är beroende av den försäkrades ålder vid inträdet

i pensionsordningen och antalet år för vilka avgifter inbetalats. För den som blivit medlem den 1 april 1965 eller senare utgör pensionen 60 DKK för varje pensionsgrundande tjänsteår. För tiden den -1 oktober 1972 t.o.m. den 1 januari 1982 är pensionen 100 DKK per pensionsgrundande tjänsteår. Högsta möjliga ålderspension kommer att utgöra 10 800 DKK per år. För försäkrade som inträtt i ATP före den 1 april 1965 gäller särskilda regler för pensionsberäkningen. Någon automatisk indexreglering finns inte av tilläggspensionerna. Däremot kan dessa höjas genom att det ges en särskild bonus, som beräknas enligt försäkringsmatematiska principer.

Delpension Fr.o.m. den 1 januari 1987 utbetalas i Danmark delpension enligt en särskild lag därom. Sådan pension kan utges till såväl arbetstagare som egenföretagare i åldern 60-66 år som minskar sin arbetstid. Den finansieras genom statsmedel. Som förutsättningar för rätten till delpension gäller beträffande anställda bl.a. att det för den försäkrade har inbetalats avgifter till ATP motsvarande arbete på heltid för minst 10 av de senaste 20 åren samt att den försäkrade har förvärvsarbetat under minst nio av de senaste tolv månaderna före arbetstidsminskningen. För att få delpension måste den försäkrade minska arbetstiden med minst nio timmar per vecka eller med minst en fjärdedel av den genomsnittliga veckoarbetstiden under de senaste nio månaderna före arbetstidsminskningen. Efter minskningen av arbetstid måste den försäkrade arbeta minst 15 och högst 30 timmar per vecka. Deltidsarbetet måste läggas ut på minst 20 arbetsdagar varje kvartal. Delpensionen beräknas och indexeras med utgångspunkt i ett årligt grundbelopp, som motsvarar det högsta sjukpenningbeloppet. Den årliga delpensionen utgör 1/39 av grundbeloppet för varje hel timme som arbetstiden har reducerats. Veckoarbetstid överstigande 39 timmar före arbetstidsminskningen tas inte med vid beräkningen. Detta i kombination med kravet på en minsta arbetstid om 15 timmar per vecka efter arbetstidsminskningen innebär att det maximala delpensionsbeloppet kan utgöra 24/39 av grundbeloppet. Efter hand reduceras den utbetalade delpensionen. När sådan pension har utgetts i två och ett halvt år sänks den så att den inte får överstiga 80 % av grundbeloppet, och efter ytterligare två år får den inte utbetalas med högre belopp än vad som motsvarar 70 % av grundbeloppet. Vid övergången till deltidsarbete får delpensionen aldrig överstiga 90 % av skillnaden mellan inkomsten före och efter arbetstidsminskningen. För egenföretagare gäller särskilda bestämmelser om arbete före och efter övergången till delpension. Regler härför har getts av socialministern i en kungörelse den 22 juli 1986. De innebär i huvudsak krav på rörelseinkomster

SOU 1989: 101 287 Bilaga A

e.d. av viss storlek under minst fyra av de senaste fem åren, heltidsarbete under dessa fem år samt en minskning av arbetstiden med minst 19 timmar och en arbetstid efter delpensioneringen 20 timmar på i genomsnitt per vecka.

Efterlönesystemet Den 1 januari 1979 infördes i Danmark ett system med s.k. efterlön, vilket ger arbetstagare i åldern 60-66 år som inte mottar någon form av social pension möjlighet till frivillig pensionering före den normala pensionsåldern 67 år. Efterlöneordningen genomfördes som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Den syftade till att omfördela arbetstillfällena så, att yngre arbetslösa kunde ges sysselsättning genom att äldre arbetstagare lämnar arbetsmarknaden. Samtidigt har systemet en social aspekt genom att det ger möjlighet för personer med lång tid i fysiskt eller psykiskt krävande arbete att lämna arbetet några år före pensionsåldern med en mer stegvis inkomstminskning än vid en direkt övergång från arbete till folkpension. Efterlöneordningen har utformats som en utbyggnad av arbetslöshetsförsäkringen, och reglerna för den har intagits i loven om arbejdsformidling og arbejdsforsikring. Rätt till efterlön har den som är medlem i en erkänd arbetslöshetskassa såväl löntagare som självständiga företagare och både heltids- och deltidsarbetande - samt är i åldern 60-66 år och bor i Danmark. Vidare krävs att medlemmen uppfyller villkoren för rätt till dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen vid tidpunkten för övergång till efterlön. Detta krav innebär bl.a. att personen i fråga skall vara arbetsför och stå till arbetsmarknadens förfogande samt uppfylla ett krav på att ha förvärvsarbetat minst 26 veckor under de tre senaste åren (17 veckor för deltidsförsäkrade). Dessutom krävs numera minst 10 års medlemsskap i en erkänd arbetslöshetskassa under de senaste 15 åren. Till en kassamedlem som uppfyller dessa villkor betalas efterlön om han helt lämnar arbetslivet, oberoende av om detta sker direkt från förvärvsarbete eller efter en ledighet t.ex. på grund av arbetslöshet. Efterlönen beräknas individuellt för varje mottagare av den lön på grundval som utbetalats under de senaste 26 veckorna. storlek Efterlönens är stegvis nedtrappad mellan tidpunkten för övergång till efterlön och tidpunkten för pensionsåldern 67 år. Nedtrappningen sker i tre steg. Vid inträdet i efterlönesystemet får medlemmen en efterlön som motsvarar den dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen som han är berättigad till. Denna dagpenning utgör 90 % av den tidigare arbetsinkomsten, dock högst visst belopp per år. Efterlön på denna högsta nivå utbetalas längst under så lång tid som mottagaren skulle varit berättigad att uppbära dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen, vilket innebär två och ett halvt år för den som arbetat minst 26 veckor i omedelbar anslutning till övergången till efterlön. Skedde till efterlön från övergången arbetslöshet, inräknas den tid varunder dagpenning tidigare utgått i den period om två och ett halvt år varunder högsta efterlön kan uppbäras. Sedan efterlön (eller dagpenning) utgått under en tid av två och ett halvt år kan ersättningen sänkas och får då utgöra högst 80 % av maximal Denna dagpenning. ersättningsnivå kan bestå under längst två år. För tiden därefter, dvs. efter fyra

Bilaga A

och ett halvt år, och fram till 67 års ålder utges efterlön med högst 70 (ursprungligen 60) % av den maximala dagpenningen. Den nedtrappning från 90 % av den tidigare lönen till 80 resp. 70 % härav som sålunda görs efter 2 1/2 resp. 4 1/2 år gäller enbart dem som har rätt till maximal dagpenning. För efterlönemottagare som är berättigade till dagpenning som understiger den maximala kan efterlön på ursprunglig nivå därför utbetalas under längre tid. Denna ursprungliga nivå bibehålls nämligen så länge som den inte överstiger efterlönens maximinivå om 80 resp. 70 % av den maximala dagpenningssatsen. Även deltidsförsäkrade (kortare arbetstid än 30 timmar per vecka) har att få efterlön. För dessa kan efterlönen utgöra maximalt två möjlighet tredjedelar av efterlönen för en heltidsförsäkrad. Från den fastställda efterlönen görs avdrag för löpande utbetalningar från olika pensionsordningar under förutsättning att pensionen grundas på tidigare anställningsförhållande och att arbetsgivaren har lämnat bidrag till denna. Detta gäller dock inte beträffande ATP. för att bibehålla rätten till efterlön är att mottagaren inte En förutsättning förvärvsarbetar i självständig verksamhet eller som anställd - i avlönat eller icke avlönat arbete - under längre tid än sammanlagt 200 timmar per år. Under de första fem veckorna efter inträdet i efterlöneordningen får den försäkrade över huvud inte förvärvsarbeta. Om någon bryter mot dessa regler, taget förlorar han vidare rätt till efterlön. Vid tillämpningen av ZOO-timmarsregcln görs undantag för bl.a. vissa former av offentliga uppdrag.

Övergång till efterlön är ett engângserbjudande. En person som har beviljats

efterlön kan senare återinträda men har därefter inte rätt på arbetsmarknaden att på nytt övergå till efterlön. Administrationen av efterlöneordningen handhas av arbetslöshetskassorna.

är avsedd att finansieras genom arbetsgivaravgifter och med-

Ordningen lemsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen till den del utgifterna inte motsvaras av besparingar inom arbetslöshetsförsäkringen eller för andra sociala förmåner. efterlön, vilka Medlemsbidrag erläggs till viss del också av dem som uppbär alltså måste kvarstå som medlemmar i arbetslöshetskassa för att bevara rätten till efterlön. för efterlön utgjorde 7-8 miljarder DKK år 1984. Det har Utgifterna beräknats att arbetstagarna svarade för ca 15 % och arbetsgivarna för ca 13 % av de samlade utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och efterlöneordningen om totalt 27-28 miljarder DKK, medan återstoden finansierades genom statsmedel.

Etfarenhetema visar att i juli 1984 uppbars efterlön av ca 85 000 personer,

vilket motsvarade ca 55 % av samtliga arbetslöshetsförsäkrade i åldern 60-66 år. Majoriteten efterlönemottagare hade tidigare varit verksamma på arbetsområden som präglades av rutinmässigt eller fysiskt belastande arbete. De två stora arbetslöshetskassorna Specialarbetarförbundet och Handels- och bidrog med det största antalet efterlönemottagare. 70 % Kontorstjänstemännen av Specialarbetarförbundets medlemmar i aktuell åldersgrupp hade utnyttjat erbjudandet om efterlön. Under det första halvåret 1984 hade 71 % av de nytillkommande efterlönemottagarna haft ett arbete omedelbart innan, medan resten hade varit arbetslösa.

Bilaga A 289

Gjorda undersökningar visar att efterlönesystemet haft en samlad sysselsättningseffekt av ca 50 %, dvs. vartannat arbete som lämnades av en efterlönemottagare återbesattes med en ny anställd.

3 Finland

I Finland består den allmänna pensioneringen dels av grundpensioner (bl.a. folkpension och familjepension), dels av en tilläggspension (arbetspension). De grundläggande bestämmelserna om folkpension finns i folkpensionslagen från år 1956 och om familjepension i familjepensionslagen från år 1969. Arbetspensioneringen regleras i huvudsak genom lagen om pension för arbetstagare (APL) och lagen om pension för arbetstagare i kortvariga arbetsförhållanden (KAPL). Företagares pensionsskydd regleras genom särskilda lagar. För anställda i statlig och kommunal tjänst finns särskilda pensionsordningar. Folkpensioneringen utgörs av bl.a. ålderdoms-, invaliditets- och arbetslöshetspension samt fr.o.m. år 1986 individuell förtidspension. Dessutom kan olika tilläggsförmåner utbetalas. Familjepensioneringen består av änkepension och barnpension. Arbetspensioneringen omfattar ålders-, invalid-, arbetslöshets- och deltidspension samt familjepension i form av änkepension och barnpension.

Folkpensioneringeu Folkpensionen är allmän och obligatorisk och kan betalas ut till alla i Finland bosatta personer oberoende av medborgarskap. Som regel krävs dock minst fem års bosättning i Finland omedelbart före ansökan för att folkpension skall utbetalas. Försäkrad är den som har fyllt 16 år. Folkpensionsförmånerna är bundna vid levnadskostnadsindex. När detta stigit med minst 3 % höjs pensionerna i motsvarande mån. Folkpension i form av ålderdomspension utges till försäkrade som har fyllt 65 år. Sedan januari 1986 ñnns möjlighet att välja en förtida ålderdomspension fr.o.m. 60 års ålder varvid pensionen varaktigt reduceras med 0,5 % för varje månad som den tas ut före 65-årsmånaden. Ett uttag av förtida ålderdomspension kan inte återkallas. av Möjlighet finns också att uppskjuta uttaget ålderdomspension med följd att pensionsbeloppet ökar med 1,0 % för varje månad.

Ålderdomspensionen består av en - mindre - basdel som betalas ut med ett

fast - för alla lika stort - belopp samt en - större - tilläggsdel. Storleken av tilläggsdelen är beroende av pensionstagarens familjeförhållanden och bostadsort. Tilläggsdelen reduceras med 50 % av pensionstagarens egen arbetspension. Invaliditetspension kan beviljas en försäkrad som är under 65 år och som till följd av sjukdom, skada eller lyte är oförmögen att utföra sitt vanliga arbete eller annat därmed jämförbart lämpligt arbete. Sådan pension utbetalas med samma belopp som ålderdomspension vid 65 års ålder, dvs. med en fast basdel och med en inkomstprövad tilläggsdel. I januari 1986 infördes en ny form av invaliditetspension - individuell förtidspension - som är avsedd för arbetstagare och egenföretagare som har fyllt 55

290 Bilaga A

år. Pensionsrätt inträder om arbetsförmågan är varaktigt nedsatt i sådan grad att det inte skäligen kan förutsättas att den försäkrade skall fortsätta med sitt förvärvsarbete. Därvid skall beaktas sjukdom, lyte eller skada, faktorer förknippade med åldrandet, lång tid i yrket, ett för honom påfrestande och slitsamt arbete samt arbetsförhållandena i övrigt. Beloppsmässigt motsvarar den individuella förtidspensionen full invaliditetspension. På samma sätt som för invaliditetspension krävs för individuell förtidspension läkarutlåtande om hälsotillståndet för bedömningen av arbetsförmågans nedsättning. Medicinska faktorer skall därvid påverka bedömningen, även om de inte får samma vikt som för invaliditetspension. Definitionen betonar även andra faktorer som väsentligt påverkar den individuella arbetsförmågan. Därvid skall fysisk ansträngning jämställas med psykisk ansträngning. Vid bedömningen av rätten till individuell förtidspension skall även arbetsförhållandena beaktas. skall särskilt ägnas de personliga omständigheter som har Uppmärksamhet väsentlig betydelse i det enskilda arbetet och som gör det svårare att klara arbetet för den försäkrade än för jämnåriga. Definitionen innehåller också ett omnämnande av lång tid i yrket. I förarbetena har konstaterats att den nedsatta arbetsförmågan hos en person som söker förtidspension kan bero på flera individuella faktorer som ingen i sig berättigar till pension. Om det dock med beaktande av alla dessa faktorer är oskäligt att kräva att den försäkrade skall fortsätta sitt arbete är det motiverat att bevilja honom förtidspension. Avsikten med individuell förtidspension är inte att ordna ett särskilt pensionsskydd tidigare än den normala ålderspensionen för personer som arbetat endast sporadiskt och i ringa mån eller som redan under flera års tid varit borta från arbetslivet. Det krävs därför i princip att arbetet upphört senast ett år innan förtidspensionen börjar utges. En förutsättning för rätt till pensionen är vidare att den försäkrade nästan helt upphör med sitt arbete, eftersom det inte anses rimligt att han fortsätter att arbeta på samma sätt som tidigare. Han får dock ha en mindre förvärvsinkomst. Arbetsläshetspensiøn från folkpensioneringen kan beviljas en arbetslös försäkrad som är 60 men inte 64 år och som inte heller uppbär invaliditetspension eller förtida ålderdomspension. Denna åldersgräns har tidigare temporärt sänkts så, att alla kunnat få arbetslöshetspenslon redan vid 55 års ålder eller t.o.m. något tidigare. För rätt till pension fordras att den försäkrade under de senaste 60 veckorna har haft arbetslöshetsdagpenning för sammanlagt minst 200 dagar eller har förlorat sin rätt till förtjänstrelaterad dagpenning på grund av att denna förmån utbetalats för maximal tid (500 dagar - eller 750 dagar för den som fyllt 55 år - under fyra på varandra följande kalenderår). Vidare fordras att den försäkrade är arbetssökande och registrerad vid en arbetskraftsbyrå samt inte kan anvisas sådant arbete som han inte kan vägra utan att förlora sin rätt till dagpenning.

Arbetspensioneringen Arbetspensionslagarna omfattar obligatoriskt olika grupper förvärvsarbetande oberoende av medborgarskap. Arbetspensionen betalas ut i förhållande till den försäkrades tjänstetid och förvärvsinkomster. De centrala principerna för arbetspensioneringen finns i APL. Vissa skiljaktigheter finns i övriga lagar om

Bilaga A

arbetspension. Redogörelsen nedan gäller endast APL. APL omfattar arbetstagare i privat tjänst som är under 65 år och som varit anställda minst en månad. Vidare krävs att arbetstagarens månadsinkomst uppgår till visst minimibelopp eller att hans regelbundna arbetstid är minst 20 timmar per vecka. Arbetspensionen är knuten till ett särskilt APL-index (se nedan) och räknas om årligen med hänsyn till förändringar i detta. Rätt till ålderspension inträder i regel då den försäkrade fyller 65 år. Som förutsättning för att pensionen skall betalas ut från denna tidpunkt gäller dock att den försäkrade har slutat sitt arbete.

Ålderspension kan tas ut i förtid fr.0.m. fyllda 60 år. Den reduceras då med

6 % för varje år för arbetstagare som är födda år 1937 eller senare. Äldre arbetstagare får en lägre nedsättning, som varierar mellan 3,90 och 5,88 %, eftersom de inte har kunnat tjäna in rätt till oreducerad arbetspension. Eftersom nedsättningen beräknas på den intjänade pensionen och fortsatt pensionsrätt inte förvärvas efter ett förtida uttag, blir den reella nedsättningen i förhållande till den pension som den försäkrade skulle ha fått om han fortsatt att förvärvsarbeta i allmänhet något högre än de angivna procenttalen. Möjlighet finns också att skjuta upp uttaget av ålderspension. Denna höjs då med 1 % för varje månad som det uppskjutna uttaget avser. Nämnas kan här att det i Finland - liksom i Sverige - är förhållandevis ovanligt med uppskjutna uttag, trots den höga förhöjningsfaktorn. Av beståndet arbetspensionstagare år 1987 var det 7 % som hade förhöjd ålderspension på grund av ett sådant uttag. I genomsnitt hade uttaget skjutits upp med fem månader. Av de som år 1987 nybeviljades ålderspension var det inte större andel än 1,7 % som hade skjutit upp uttaget av ålderspension. Pensionsrätt tjänas in mellan 23 och 65 års ålder. Pensionen beräknas med hänsyn till den försäkrades tjänstgöringstid och pensionsgrundande lön. Tjänstgöringstid efter den 1 juli 1962 är i sin helhet pensionsgrundande. Av tjänsgöringstid före denna tidpunkt medräknas endast hälften. Den pensionsgrundande lönen bestäms särskilt för varje anställningsförhållande. Utgångspunkten är lönen under de sista fyra åren då anställningsförhållandet varat. Härvid bortses dock från de två år då den genomsnittliga månadsinkomsten varit lägst resp. högst. De två återstående årens genomsnittliga månadsinkomst utgör den pensionsgrundande lönen. Vid beräkningen av den pensionsgrundande lönen räknas de nominella lönebeloppen upp med ett särskilt APL-index som justeras med hänsyn till medeltalet av förändringarna i löne- och prisnivån. Något tak för den pensionsgrundande lönen - dvs. att lönedelar över ett visst belopp inte medräknas - finns inte i Finland. Pensionens belopp utgör 1/8 % av den pensionsgrundande lönen för varje hel månad - eller 1,5 % för år räknat- av den pensionsberättigande tjänstgöringstiden fr.0.m. den 1 juli 1962, vilket innebär att det krävs 40 års tjänstgöringstid för en pension som motsvarar 60 % av den tidigare lönen. För tjänstgöringstid före den 1 juli 1962 utgör pensionens belopp för varje månad endast 1/12 % av den pensionsgrundande lönen. Arbetspensionssystemet är ännu inte i full funktion. Oreducerad ålderspension kan utges först till försäkrade som är födda år 1937 eller senare.

Ålderspension enligt APL kan betalas ut med högst 60 % av den pen-

Bilaga A

sionsgrundande lönen. Arbetspensionen samordnas dock med folkpension och vissa andra lagstadgade pensioner och ersättningar på i princip så sätt att det sammanlagda beloppet inte får överstiga 60 % av den högsta pensionsgrun-

dande lönen. Överskjutande belopp avräknas från arbetspensionen.

För en arbetstagare som är född före den 1 mars 1922 gäller särskilda regler storlek. beräknad de om arbetspensionens Understiger pensionen, enligt tidigare nämnda bestämmelserna, ett visst minimibelopp höjs den till detta minimibelopp. Arbetspension i form av invalidpension utges till arbetstagare som inte har fyllt 65 år och vars arbetsförmåga på grund av sjukdom, lyte eller skada är nedsatt med minst två femtedelar under åtminstone ett år utan avbrott. Vid bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt beaktas arbetstagarens återstående förmåga att bereda sig förvärvsinkomster genom sådant tillgängligt arbete som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning, ålder och bosättningsförhållanden samt andra liknande tidigare verksamhet, omständigheter. Invalidpension enligt APL beviljas antingen som hel eller partiell pension. Hel invalidpension utges till den arbetstagare vars arbetsförmåga är nedsatt med minst tre femtedelar. I annat fall betalas en partiell pension ut. Hel invalidpension beräknas enligt samma regler som ålderspension såvitt gäller dem som är 23 år eller äldre. För yngre försäkrade utgör invalidpensionen 60 % av lönen. Om arbetsoförmågan har inträtt under pågående anställning eller inom ett år därefter, beaktas som pensionsberättigande tiden från arbetsoförmågans inträde till tidpunkten för pensionsåldern. Invalidpensionen är liksom ålderspensionen samordnad med bl.a. folkpension. Det sammanlagda beloppet av utbetalade förmåner får i regel inte överstiga 60 % av den högsta pensionsgrundande lönen. Arbetspensionen samordnas inte med utländsk pension. De regler om individuell förtidspension som infördes i januari 1986 gäller även inom arbetspensioneringen. Förtidspensionen motsvarar till sitt belopp hel invalidpension. Arbetsläshetspension kan utges från arbetspensioneringen till arbetslösa försäkrade som är 60 år eller äldre eller som är födda år 1930 eller tidigare. Arbetslöshetskraven är desamma som inom folkpensioneringen. Arbetslöshetspensionen beviljas tills vidare men omprövas regelmässigt efter sex månader. Arbetslöshetspensionen är lika stor som den invalidpension som skulle ha den försäkrade om han vid början av arbetslösheten hade blivit beviljats berättigad till hel invalidpension. Fr.o.m. den 1 januari 1987 innefattas i arbetspensioneringen i Finland också deltidspension, som kan utges till anställda inom den privata sektorn och egenföretagare i åldern 60-64 år som inte samtidigt uppbär annan pension från arbetspensionssystemet. För att en anställd skall vara berättigad till delpension krävs att han har arbetat heltid i minst tolv månader under en period om 18 månader före arbetstidsminskningen och att han förvärvsarbetat och intjänat pensionsrätt under minst fem av de senaste 15 åren. Deltidsarbetet för en anställd måste utgöra minst 16 och högst 28 timmar i genomsnitt per vecka. Deltidsinkomsten måste uppgå till minst 35 och högst 70 % av inkomsten före arbetstids-

Bilaga A 293

minskningen. Utgångspunkt för beräkning av deltidspension för anställda är i princip den pensionsgrundande lönen i den senaste anställningen beräknad enligt samma regler som för ålderspension. Pension utges med viss procent av skillnaden mellan den pensionsgrundande lönen och deltidsinkomsten. Kompensationsgraden utgör 44 % för den som börjar uppbära deltidspension fr.0.m. månaden efter fyllda 60 år. Börjar deltidspensionen utbetalas senare, ökas kompensationsgraden med 1/3 % för varje månad. Högsta möjliga kompensationsgrad är alltså 64 %. Deltidspensionen får emellertid utgöra högst 75 % av den ålderspension som intjänats före deltidspensioneringen. När den försäkrade fyller 65 år kommer deltidsarbetet att beaktas som en pensionshöjande faktor för ålderspensionen. Om den försäkrade därefter fortsätter att arbeta på deltid, omvandlas deltidspensionen till en lika stor ålderspension. Den återstående delen av ålderspensionen utbetalas med en förhöjning när deltidsarbetet senare upphör. Flertalet av de nämnda bestämmelserna gäller även för egenföretagare. För dessa ñnns dock vissa särregler. Bl.a. krävs i princip att arbetstiden skall minska till hälften i och med övergången till deltidspension. Arbetspension utbetalas utan begränsningar till finska medborgare som är bosatta utomlands. Det kan dock beslutas att pension av särskilda skäl får utbetalas utomlands även till annan än finsk medborgare.

Arbetspensioneringen finansieras genom arbetsgivaravgifter, som betalas på

de anställdas lön till en pensionsanstalt (pensionsförsäkringsbolag, pensionskassa eller pensionsstiftelse). Avgiften, som år 1988 utgjorde i medeltal 13,8 % av lönesumman och som beräknas öka relativt kraftigt framöver, varierar med antalet anställda i företaget och med arbetstagarens ålder. Beträffande invalidpensioner och individuella förtidspensioner gäller dock vissa särregler. Företag med minst 1 000 arbetstagare betalar nämligen premier som bestäms på grundval av företagets egna pensioneringar. För företag med mellan 300 och 1 0()0 anställda är premien delvis självansvarig och delvis grundad på den genomsnittliga tariffpremien. För företag som har högst 300 arbetstagare bekostas invalidpensionerna och de individuella förtidspensionerna till hos dem tidigare anställda helt på grundval av den genomsnittliga premien, och företagets egna pensioneringar påverkar alltså inte premien.

4 Norge

Den allmänna pensioneringen i Norge regleras genom 1966 års lov om folketrygd, som trädde i kraft den 1 januari 1967. Folketrygden är allmän och obligatorisk och omfattar i stort sett samma grenar som den svenska socialförsäkringen. Försäkrade är i princip alla som är bosatta i Norge, oavsett medborgarskap. Pensionsförmånerna består av grundpensioner och tilläggspensioner. Grundpensionerna fastställs utan hänsyn till tidigare inkomster. Storleken av förmånerna är däremot beroende av hur länge den försäkrade har omfattats av folketrygden (trygdetid). Tilläggspensionerna grundas på inkomst av förvärvsarbete och intjänas efter ett system med pensionspoäng. Tilläggspensio-

294 Bilaga A

nernas storlek är också beroende av intjänandetidens längd. Ersättningssystemet är uppbyggt med användning av ett grundbelopp, vilket har samma funktion som basbeloppet i Sverige och som år 1988 utgjorde 31 000 NOK. Till skillnad från det svenska systemet följer grundbeloppet emellertid inte ett index utan regleras i stället genom särskilda beslut i Stortinget. Grundbeloppet fastställs med hänsyn till dels förändringar i den allmänna prisnivån, dels den genomsnittliga ökningen av realinkomsten för de förvärvsarbetande. Liksom inom den svenska tilläggspensioneringen bestäms den försäkrades pensionsgrundande inkomst med ledning av hans självdeklaration. Pensionsgrundande inkomst beräknas för den försäkrade fr.o.m. det är han fyller 17 år t.o.m. det år då han fyller 69 år. Den pensionsgrundande inkomsten motsvarar den del av inkomsten som ligger mellan ett och tolv grundbelopp. Den del av inkomsten som överstiger åtta gånger grundbeloppet medräknas dock med bara en tredjedel. På grundval av den pensionsgrundande inkomsten fastställs pensionspoäng. Man får dessa genom att dividera den pensionsgrundande inkomsten med grundbeloppet. Slutpoängtalet är genomsnittet av poängen för de 20 bästa inkomståren.

Pensionsåldern är 67 år. Ålderspension som tas ut före 70 års ålder är

emellertid inkomstprövad. Som en förutsättning för rätt till pension för personer i åldern 67-69 år gäller att pensionen tillsammans med eventuell arbetsinkomst inte får överstiga 80 % av den försäkrades tidigare förvärvsin-

komst. Ålderspensionen kan betalas ut som 1/1, 3/4, 1/2 eller 1/4 pension.

Fram till år 1984 utgavs i Norge vid uppskjutet uttag av ålderspension efter 67 års ålder ett s.k. väntetillägg om 0,75 % av pensionen för varje månad som uttaget sköts upp. Nämnda år avskaffades emellertid den förmånen. Några möjligheter till förtida uttag av ålderspension finns inte heller. Grundpension utges till den som har en trygdetid av minst tre år efter 16 års och före 67 års ålder. För full ålderspension från grundpensioneringen krävs minst 40 års trygdetid. Hel grundpension i form av ålderspension till ensamstående och till gift med make som inte uppbär pension motsvarar grundbeloppet. För gift pensionär med make som Själv uppbär ålderspension eller hel förtidspension utgör pensionen 75 % av grundbeloppet. Grundpensionen kan kompletteras med olika tillägg som maketillägg, barntillägg och s.k. särtillägg (motsvarande det svenska pensionstillskottet). Tilläggspension i form av ålderspension utbetalas till försäkrad som har minst tre poängår. För full tilläggspension krävs enligt huvudregeln att den försäkrade har pensionspoäng för minst 40 är. Full tilläggspension utgör för år räknat 45 % av det belopp som man får när det gällande grundbeloppet multipliceras med slutpoängtalet, dvs. genomsnittet av poängen för de 20 bästa poängåren. För försäkrade som är födda under åren 1898-1936 och som är norska medborgare gäller särskilda Övergångsbestämmelser. Förtidspension (uforepension) kan utges till den som har fyllt 16 men inte 67 är om hans arbetsförmåga - efter avslutade rehabiliteringsåtgärder - är varaktigt nedsatt med minst hälften på grund av sjukdom, skada eller lyte. Dessutom krävs att den försäkrade uppehåller sig i Norge och vid ansökningstillfället har varit försäkrad under minst tre är eller har varit försäkrad ett år

SOU 1989: 101 Bilaga A 295

och under denna tid har varit arbetsför. Den som har fyllt 64 men inte 67 år kan få förtidspension - utan rehabiliteringsåtgärder - om hans arbetsförmåga på grund av åldersförändringar är nedsatt med minst hälften och han har tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre av de fem åren närmast före pensionsansökan. Förtidspension utges som hel eller som så stor del av hel pension som svarar mot graden av nedsättning av arbetsförmågan. Hel grundpension i form av förtidspension motsvarar den ålderspension som den försäkrade skulle ha fått om han inte hade blivit arbetsoförmögen utan fortsatt att arbeta till pensionsåldern. När man bestämmer trygdetidens längd medräknas tiden fram till dess den försäkrade fyller 67 år. Också tilläggspension i form av förtidspension motsvarar i princip den ålderspension som den försäkrade skulle ha fått om han inte hade blivit arbetsoförmögen. Liksom i Sverige beräknas antagandepoäng för den försäkrade om vissa förutsättningar är uppfyllda. Förutsättningarna härför och sättet att beräkna antagandepoängen överensstämmer i stort med vad som gäller inom den svenska tilläggspensioneringen. Undantag från de villkor som gäller för rätt till förtidspension kan medges genom särskilda föreskrifter. Dessa föreskrifter innefattar bl.a. följande.

1. Den som beviljats förtidspension har vid utflyttning rätt att få tilläggspensionen utbetald i utlandet. Han har då också rätt till grundpension beräknad enligt en försäkringstid som motsvarar det antal poängår som tillgodoräknats tilläggspensionen. 2. Personer som mist den försäkringsmässiga anknytningen till Norge och bor i utlandet när pensionsfallet inträffar kan efter individuell prövning få dispens både från uppehålls- och försäkringsvillkoret. Vid prövningen läggs särskild vikt vid sökandens anknytning till Norge och hans ekonomiska förhållanden. Huvudregeln är dock att dispens ej ges i sådana fall. Om dispens medges omfattar denna som regel inte rätt till antagandeårsberäkning. Den som under en följd av år varit försäkrad enligt folketrygdloven men vid pensionsfallet flyttat ut ur landet och mist den försäkringsmässiga anknytningen beviljas dock dispens i överensstämmelse med vad som gäller enligt 1 ovan. 3. Den som inflyttat i Norge som invalid eller blivit invalidiserad omedelbart efter inflyttningen kan få dispens från försåkringsvillkoret efter prövning i det enskilda fallet. Om dispens beviljas beräknas pensionen enligt sedvanliga regler inkl. reglerna om antagandeårsberäkning.

Socialdepartementet kan besluta om bortfall av pension för personer som enligt utländsk lag har rätt till motsvarande förmån. Bestämmelsen gäller både i Norge och utomlands. Samordning av förtidspension med utländsk förmån skall enligt föreskrifter till lagen ske på följande sätt.

För den som har rätt till förtidspension enligt loven om folketrygd och motsvarande bidrag enligt utländsk lag skall pensionen beräknas på grundval av den faktiska försäkringstiden och de faktiskt tillgodoräknade pensionspoängen på så sätt att framtida försäkringstid och pensionspoäng inte tillgodoräknas. Om emellertid pensionen beräknad enligt folketrygdlovens vanliga regler blir högre än summan av den utländska pensionen och den norska pensionen beräknad enligt ovan skall folketrygdspensionen ökas så att den totala pensionen uppgår till en på sedvanligt sätt beräknad pension.

Här kan också nämnas att norska LO och arbetsgivareföreningen år 1988 har träffat ett avtal om en kollektivavtalsfüst förtidspension i nära anslutning till folketrygdens regelsystem. Den administreras av folketrygdens institutioner, och

296 Bilaga A SOU 1989: 101

det utges statsbidrag till utgifterna (med 40 %). Syftet med denna förtidspension är att ge försäkrade med en längre tids fast anknytning till arbetsmarknaden möjligheter att avgå med pension före den allmänna pensionsåldern 67 år. Pensionsordningen omfattar arbetstagare i företag som är anslutna till den norska arbetsgivareföreningen eller som inte är det men har kollektivavtal med norska LO. Ett motsvarande avtal har träffats också för statligt anställda. Enligt denna kollektivavtalsfästa förtidspension har anställda möjlighet att sluta sitt förvärvsarbete och börja uppbära pension fr.o.m. det år då de fyller 65 år (66 år under år 1989). Förutsättningar härför är att arbetstagaren har tillgodoräknats pensionspoäng inom tilläggspensioneringen under minst tio år efter fyllda 50 år och att den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten för de tio bästa åren fr.o.m. år 1967 motsvarar i vart fall två grundbelopp. Om dessa villkor är uppfyllda utges förtidspension med belopp motsvarande ålderspension inom folketrygden som tas ut vid 67 års ålder.

5 Förbundsrepubliken Tyskland

Den lagstadgade pensionsförsäkringen i Förbundsrepubliken Tyskland (Västtyskland) omfattar tre skilda grenar: arbetarpensioneringen (Rentenversicherung der Arbeiter), tjänstemannapensioneringen (Rentenverslcherung der Angestellten) och pensionsordningen för arbetstagare inom gruvindustrin (knappschaftliche Rentenversicherung). De tre pensionsordningarna skiljer sig åt i fråga om den försäkrade personkretsen, men reglerna är i övrigt enhetliga. Gruvarbetarpensioneringen lämnar dock - mot högre avgifter - genomsnittligt sett högre förmåner. Tjänstemän i offentlig tjänst har en särskild socialförsäkringsordning, som ligger helt vid sidan av den allmänna lagstadgade socialförsäkringen. Västtyskland har inte någon motsvarighet till den svenska folkpensioneringen med garanterade minimibelopp för alla medborgare. Pensioneringen, som är obligatorisk, bygger i stället fullt ut på inkomstbortfallsprincipen, dvs. pensionen är relaterad till tidigare inkomster och antalet försäkringsår. Pensionsförmåner utges i form av ålderspension, pension på grund av yrkesoförmåga, pension på grund av förvärvsoförmåga och efterlevandepension. Pensionernas storlek är beroende av fyra olika faktorer: den försäkrades personliga pensionsunderlag, antalet tillgodoräknade försäkringsår, en tillväxtfaktor och ett allmänt beräkningsunderlag. Om pensionsrätt intjänats under maximal tid, dvs. för alla år från 15 till 65 års ålder, kan den försäkrade erhålla en pension som utgör 75 % av den med index uppräknade genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten under försäkringstiden.

Ålderspension (Altersruhegeld) utges, om övriga villkor för rätt till pension

är uppfyllda, till alla försäkrade som har fyllt 65 år. I Västtyskland finns sedan år 1972 ett system med rörlig pensionsålder, som innebär att ålderspension under olika förutsättningar kan tas ut fr.o.m. det viss åldersgräns uppnåtts. Före 65 års ålder utges ålderspension endast under förutsättning att den försäkrades förvärvsinkomst vid sidan av pensionen understiger visst belopp eller härrör från arbete under enbart viss kortare tid av året. Den som har omfattats av pensioneringen under minst 35 år har möjlighet

Bilaga A

att ta ut ålderspension redan från 63 års ålder. För svårt handikappade och personer som är yrkes- eller förvärvsoförmögna är under samma förutsättning motsvarande åldersgräns 60 år. En försäkrad, som varit arbetslös i minst ett år under de senaste ett och ett halvt åren och som dessförinnan varit försäkringsskyldig under minst 180 månader, kan få förtida ålderspension från 60 (vorgezogenes Altersruhegeld) års ålder under dessutom förutsättning att han varit obligatoriskt försäkringsskyldig till pensionsförsäkringen under minst åtta av de senaste tio åren. Också alla kvinnliga försäkrade har möjlighet att ta ut ålderspension redan vid fyllda 60_ år, om de under de senaste 20 åren har erlagt avgifter till pen-

sionsförsäkringen för minst 121 månader.

Uppskjutet uttag av ålderspension mellan 65 och 67 års ålder är möjligt, varvid pensionen höjs med ett pensionstillägg om 0,6 % per månad som det uppskjutna uttaget avser. För rätten till invalidpension är begreppen yrkesoförmögen (berufsunfähig) och förvärvsoförmögen (erwerbsunfähig) avgörande. Som yrkesoförmögen anses försäkrad vars arbetsoförmåga på medicinska är nedsatt till mindre än grunder hälften av arbetsförmågan hos en frisk försäkrad med motsvarande utbildning och likvärdiga kunskaper och färdigheter. är en svårare art Förvärvsoförmåga av invaliditet. Förvärvsoförmögen anses sådan försäkrad vara som på grund av medicinska skäl inte kan under tid utföra som helst överskådlig något regelbundet förvärvsarbete eller kan genom sådant arbete bara uppnå obetydliga inkomster. För rätt till invalidpension krävs en försäkringstid om 60 månader och att den försäkrade erlagt avgifter i en försäkringspliktig verksamhet under minst 36 av de 60 månader som närmast föregått försäkringsfallet. Invalidpension utges på

grund av yrkesoförmåga (Rente wegen Berufsunfähigkeit) resp. på grund av

förvärvsoförmåga (Rente wegen Erwerbsunfähigkeit). Pension utbetalas längst

fram till den allmänna pensionsåldern. Tiden mellan inträdet av yrkes- eller förvärvsoförmåga och uppnåendet av 55 års ålder tillgodoräknas som försäkringstid. Tillgodoräknandetiden ges för varje månad ett värde som motsvarar genomsnittet av den pensionsrätt som den försäkrade förvärvat under genom avgifter tiden före pensionsfallet. Invalidpension beräknas på samma sätt som För ålderspension. varje försäkringsår gottskrivs således den försäkrade en pension som uppgår till viss procent av pensionsunderlaget. Denna tillväxtfaktor utgör för pension på grund av förvärvsoförmäga -liksom för ålderspension - 1,5 och för pension på grund av yrkesoförmåga 1,0. Pension på grund av förvärvsoförmåga utbetalas till tyska medborgare bosatta utomlands. En redan beviljad pension på grund av yrkesoförmåga utbetalas vid utflyttning ur riket även i utlandet. Till utländska medborgare utbetalas endast 70 % av pensionen i utlandet och pensionen beräknas härvid endast som sammanfaller på försäkringstid med bosättning i Västtyskland.

Bilaga A

6 Frankrike

Den lagstadgade pensioneringen i Frankrike består av en inkomstrelaterad grundpensionering och olika tilläggspensionsordningar, som obligatoriskt omfattar flertalet arbetstagare. Förmånerna relateras storleksmässigt till lönen och erlagda avgifter. Inom grundpensiøneringen finns ett generellt system, régime général, som omfattar huvuddelen av befolkningen. Storleken av ålderspension är beroende av bl.a. den ålder från vilken pensionen tas ut, antalet försäkringsår och pensionsunderlaget (i princip motsvarande den genomsnittliga lönen - upp till visst tak - under de tio bästa inkomståren).

Ålderspensionen kan utges tidigast från 60 års ålder. Men för att få pension

förutsättningar är enligt högsta procentsats (50) krävs att vissa ytterligare uppfyllda. Före den 1 april 1983 kunde enbart vissa kategorier försäkrade erhålla oreducerad ålderspension från fyllda 60 år. De grupper som hade rätt härtill var bl.a. arbetsoförmögna. Sådan rätt förelåg även för alla kvinnor med en försäkringstid om minst 37,5 år. Också vissa kategorier manliga kroppsarbetare med en försäkringstid om 40 år hade möjlighet att ta ut oreducerad ålderspension från 60 års ålder. Samma regel gällde slutligen för kvinnliga arbetare som hade en försäkringstid om minst 30 år och som hade fött och uppfostrat minst tre barn. För övriga försäkrade krävdes att de hade fyllt 65 år för att ålderspension skulle utges med 50 % av pensionsunderlaget. Tog någon i denna grupp ut pensionen redan från 60 års ålder, utgavs den med enbart 25 % av pensionsunderlaget. Den 1 april 1983 sänktes emellertid den allmänna pensionsåldern i Frankrike. Härefter till oreducerad ålderspension, dvs. med 50 % gäller att rätt föreligger av pensionsunderlaget, från fyllda 60 år om den försäkrade har en försäkringstid om 37,5 år. Vid kortare försäkringstid utges ålderspension med 1/150 för varje kvartal som personen i fråga varit försäkrad, varjämte görs en reduktion med 5 % för varje år som pensionen tas ut före-65 års ålder. De grupper försäkrade som redan dessförinnan hade förvärvat rätt till ålderspension på förmånligare villkor har dock fortfarande kvar denna rätt. Syftet med pensionsålderssänkningen var att tillmötesgå ett gammalt önskemål att favorisera personer med lång tid bakom sig i arbetslivet. Det har framhållits att den koppling som gjorts mellan rätten till oreducerad pension från 60 års ålder och försäkringstidens längd förbättrar situationen för arbetstagare som tidigt har gått in i förvärvslivet, som länge har betalat avgifter till pensionsförsäkringen och som dessförinnan i praktiken hade möjlighet att leva som pensionärer under kortare tid än andra kategorier yrkesutövare. När det gäller arbetslösa fanns fr.o.m. juli 1982 och fram till den 30 mars 1983 en särskild regel som medgav rätt till oreducerad ålderspension redan från 60 års ålder om de hade en försäkringstid om minst tio år (40 kvartal). Fr.o.m. 1983 finns emellertid inga särregler för arbetslösa i det franska april pensionssystemet. En nyhet som infördes i samband med pensionsreformen i april 1983 är ett visst krav på avslutad förvärvsverksamhet. För att få rätt till ålderspension fordras nämligen för anställda att de definitivt slutar arbeta hos den tidigare

SOU 1989: 101 Bilaga A 299

arbetsgivaren. Pensionstagarna har emellertid möjlighet att efter pensioneringen ta ett annat arbete än det de hade dessförinnan men måste i sådant fall betala ett s.k. solidaritetsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen. På detta sätt har den franska regeringen velat markera att rätten till ålderspension från 60 års ålder vilar på ett klart val mellan pension och fortsatt förvärvsarbete, eftersom sysselsättningssituationen i Frankrike ställer krav på nationell solidaritet. Uppskjutet uttag av ålderspension är möjligt för dem som vid fyllda 65 år inte har en försäkringstid på 37,5 år. I sådant fall ökas pensionen med 2,5 % för varje kvartal som uttaget skjuts upp.

För rätt till irivalidpensiøn krävs bl.a. att arbetstagaren har varit försäkrad

och arbetat viss tid i omedelbar anslutning till pensionsfallet (800 timmar under de senaste tolv månaderna, varav minst 200 under de senaste tre månaderna), att arbetsförmågan är långvarigt nedsatt med minst två tredjedelar och att arbetstagaren inte har uppnått 60 års ålder. Invalidpensionärer med någon kvarstående arbetsförmåga av betydenhet erhåller 30 % av den genomsnittliga pensionsgrundande lönen under de tio bästa åren, medan den som är fullständigt arbetsoförmögen får 50 % av denna lön. Pension utbetalas till utländska medborgare endast om de är bosatta i Frankrike. Från de särskilda tilläggspensionsørdningama utges ålders- och efterlevandepension efter regler som varierar mellan de olika systemen för tilläggspension. Normalt är dessa utformade på grundval av förhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden. Efter en kollektiv överenskommelse år 1983 gäller att ålderspension kan utgå från 60 års ålder och att pensionen efter full intjänandetid, 37,5 år, är garanterad att motsvara 20 % av den försäkrades medelinkomst under den aktiva tiden.

7 USA

Den allmänna federala pensionsförsäkringen i USA (Old-Age, Survivors and Disability Insurance, OASDI) omfattar ålders-, efterlevande- och invalidpensionering. Pensioneringen bygger helt på inkomstbortfallsprincipen, dvs. pensionsförmånerna är relaterade till tidigare förvärvsinkomster. Försäkringen är allmän och i princip obligatorisk och omfattar ca 90 % av alla förvärvsarbetande oberoende av nationalitet. Försäkringen är ett fördelningssystem som ñnansieras genom avgifter som erläggs av den aktiva befolkningen. För arbetstagare erläggs avgiften med hälften var av arbetsgivarna och arbetstagarna. Den allmänna pensionsåldern är för närvarande 65 år. Under perioden år 2000-2027 kommer pensionsåldern emellertid att successivt höjas till 67 år. För att bli berättigad till pensionsförmåner måste den försäkrade under viss tid ha haft inkomst från ett arbete som omfattas av pensionsförsäkringen. Som mått på denna kvalifikationstid används kvartal. Den försäkrade tillgodoräknas ett intjänandekvartal så snart han tjänat in ett visst belopp under året (500 USD år 1989) och oavsett under hur lång tid intjänandet skett. Dock kan han tillgodoräknas högst fyra kvartal per år. Vilka förmåner den försäkrade kan vara berättigad till är beroende av om

300 SOU 1989: 101 Bilaga A

han är fullt försäkrad (fully insured) eller löpande försäkrad (currently insured). För de flesta förmånsformerna krävs att den försäkrade är fullt försäkrad. I allmänhet innebär detta krav att minst lika många intjänandekvartal måste ha tillgodoräknats som det antal kalenderår som förflutit från det år då den försäkrade uppnådde 21 års ålder t.o.m. året före det då han fyller 62 år eller dessförinnan avlider eller blir arbetsoförmögen. Emellertid måste antalet alltid vara minst sex. För rätt till invaliditetsförmåner krävs intjänandekvartal dessutom att den försäkrade har viss aktuell anknytning till arbetsmarknaden. Underlag för pensionsberäkningen är den genomsnittliga med löneindex uppräknade månadsinkomsten upp till ett visst tak (average indexed monthly earning, AIME) under i princip hela försäkringstiden. Hänsyn tas härvid även till år utan inkomst. Slutligen omräknas genomsnittsinkomsten till den försäkrades (primary insurance amount, PIA), som primära pensionsbelopp direkt ligger till grund för beräkningen av pensionsförmånerna på så sätt att varje förmån uttrycks såsom en procentuell andel av PIA. PIA utgör viss andel av AIME. För Iåginkomsttagare är denna andel 90 % och den sjunker kraftigt i högre inkomstintervaller.

Ålderspension som uttas vid 65 års ålder utgör per månad 100 % av PIA.

Vid förtida uttag - tidigast från 62års ålder - reduceras pensionen livsvarigt med 5/9 % för varje månad pension utbetalas före 65 års ålder eller med maximalt 20 %. Pensionen höjs med 0,25 % per månad om uttaget uppskjuts mellan 65 och 70 års ålder, dvs. högst med 15 %. Fr.0.m. år 1990 kommer påslagsfaktorn att successivt höjas för att år 2009 utgöra 8 % per år i stället för nuvarande 3 % per år. Denna högre påslagsfaktor motiveras enbart utifrån aktuariemässiga beräkningar. Enligt uppgift tar över hälften av alla män ut ålderspension före 65 års ålder. Många går i pension redan före 62 års ålder och erhåller då ofta - utöver - den allmänna tjänstepensionen ersättning från arbetsgivaren motsvarande pensionen fram till 62 års ålder. Med början år 2000 kommer den allmänna pensionsåldern att höjas successivt samtidigt som reglerna om förtida och uppskjutet uttag förändras. berör försäkrade födda år 1938 och senare och innebär att Höjningen pensionsåldern under åren 2003-2009 höjs med två månader för varje årskull för att utgöra 66 år för försäkrade födda år 1943-1954. För försäkrade födda år 1955 och senare höjs pensionsåldern åter årsvis under åren 2021-2027 med två månader och utgör slutligen 67 är för försäkrade födda år 1960 och senare.

Ålderspension kommer likväl att kunna utbetalas från 62 års ålder men reduktionen vid förtida uttag kommer därvid att bli högre. Ålderspension som uttas

vid 62 års ålder av den försäkrade kommer fr.o.m. år 2022 att motsvara 70 % av PIA (80 % för närvarande). För försäkrade som uppskjutet uttaget av ålderspension till 70 års ålder höjs samtidigt andelen av PIA från 115 % för dem som är födda år 1924 och tidigare till 132 % för dem som är födda under åren 1943-1954 och till 124 % för födda år 1960 och senare.

Ålderspensionen är inkomstprövad intill dess den berättigade fyllt 70 år.

Inkomstprövningen är emellertid kontroversiell, eftersom den inte stimulerar till arbete. Man har i USA diskuterat om prövningen skall slopas men funnit att det skulle medföra alltför stora kostnadsökningar för pensionssystemet. Invalidpension utges till en arbetsoförmögen försäkrad under 65 års ålder

SOU 1989: 101 Bilaga A 301

med samma belopp som oreducerad ålderspension efter en karenstid om fem hela kalendermånader. Pensionen dras in om den försäkrade tillfrisknar eller trots nedsatt hälsotillstånd återgår i arbete. Vid 65 års ålder ersätts invalidpensionen av ålderspension. Arbetsoförmågafmvaliditet (disability) som rekvisit för pensionsrätt definieras som oförmåga att ägna sig åt någon förvärvsverksamhet av betydelse på grund av medicinskt fastställd fysisk eller psykisk skada som kan förväntas leda till döden eller som har varat eller kan förväntas vara under en sammanhängande tidsperiod om minst tolv månader. Skadan (nedsättningen av hälsotillståndet) måste vara så allvarlig att den försäkrade inte kan ägna sig åt förvärvsarbete av betydelse av något slag. Om arbetsoförmågan inte kan fastställas på grundval av enbart medicinska belägg tas hänsyn till den försäkrades ålder, utbildning och arbetslivserfarenhet. Lägre krav uppställs för försäkrade som fyllt 55 år och är blinda. Invalidpension kan alltså utges endast vid i princip fullständig nedsättning av arbetsförmågan. Någon partiell invalidpension finns inte. Pension utbetalas inte till den som avböjer erbjudande om rehabiliteringsåtgärder. lagstiftningen innehåller ett flertal specialregler som har till syfte att uppmuntra invalidpensionärer att återgå i arbete. Bl.a. tillåts pensionärer att under en försöksperiod om nio månader återgå i arbete med bibehållen pension. Vid försökstidens utgång omprövas pensionsbeslutet. Om den försäkrade då inte längre anses arbetsoförmögen utbetalas pensionen övergångsvis under ytterligare en tremånadersperiod. Om den försäkrade inte är återställd i medicinsk mening under det följande året gäller vidare att pensionen på nytt utbetalas för varje månad arbetsinkomsten inte uppgår till visst belopp. Som tilläggsförmåner inom ålders- och invalidpensioneringen kan under vissa förutsättningar utgå hustrupension resp. makepension (även till frånskilda makar) och barnpension. Pension utbetalas i allmänhet till amerikanska medborgare bosatta utomlands men inte till utländska medborgare som uppehåller sig i utlandet längre tid än sex månader. Utgående pensioner uppräknas enligt huvudregeln automatiskt en gång varje år (i december) med hänsyn till utvecklingen av konsumentprisindex om detta stigit med minst tre procent.

8 Canada

Den allmänna pensioneringen i Canada består av en grundpensionering liknande den svenska folkpensioneringen och en inkomstrelaterad tilläggspensionering. Grundpensioneringen omfattar alla i Canada bosatta personer (med krav på viss tids bosättning). Inom endast grundpensioneringen utges ålderspension och sedan år 1985 en viss inkomstprövad efterlevandeförmån. Tilläggspensioneringen omfattar obligatoriskt alla arbetstagare och fria företagare - oberoende av nationalitet - som är mellan 18 och 70 år och som under ett kalenderår har en inkomst överstigande ett visst minimibelopp. Från tilläggspensioneringen utges ålders-, invalid- och efterlevandepension.

Bilaga A

Grundpensionen finansieras genom allmänna skattemedel. Tilläggspensioneringen är liksom ATP ett fördelningssystem med initial fondering. Systemet finansieras genom avgifter från anställda, arbetsgivare och egenföretagare. För anställda betalas avgiften till lika delar av arbetsgivaren och arbetstagaren.

Grundpensioneringen

Ålderspension (Old Age Security /OAS/ pension) utges till alla i Canada

bosatta personer som fyllt 65 år och varit bosatta i landet minst tio år efter fyllda 18 år. Full pension utbetalas vid 40 års bosättningstid. För varje år som

felas reduceras i annat fall pensionen med 1/40. Ålderspension utbetalas med

ett enhetsbelopp. Härtill kan utges vissa inkomstprövade tilläggsförmåner, s.k. garanterade inkomsttillägg och maketillägg. Samtliga förmåner justeras varje kvartal på grundval av förändringar i konsumentprisindex.

Tilläggspensioneringen Canada Pension Plan (CPP) omfattar alla delar av Canada utom provinsen Quebec som har etteget liknande system, Quebec Pension Plan (QPP). De två systemen är koordinerade så att t.ex. förmåner enligt den ena planen baseras på pensionsrätt som intjänats enligt båda planerna. Redogörelsen nedan gäller endast CPP. Canada Pension Plan trädde i kraft den 1 januari 1966. Lagstiftningen har genomgått ett flertal förändringar sedan dess. Bl.a. kan nämnas genomförande av likställighet mellan män och kvinnor vad gäller förmåner och avskaffande av ett krav på upphört förvärvsarbete för rätt till ålderspension vid 65 års ålder. Så sent som i januari 1987 trädde flera viktiga förändringar i kraft. De innefattade bl.a. införandet av flexibel pensionsålder från 60 år, förbättrade invalidpensioner och delning av ålderspension mellan makar. Förvärvsinkomster är pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen om de för år räknat överstiger ett visst minimibelopp. Om en försäkrads årsinkomst är lägre fastställs den pensionsgrundande inkomsten för året till 0. I annat fall är hela inkomsten pensionsgrundande upp till ett visst tak. Fr.o.m. år 1978 att tillgodoräknad pensionsgrundande inkomst kan delas lika gäller vidare mellan makar vid skilsmässa (division of unadjusted pensionable earnings). Fr.o.m. år 1987 gäller motsvarande regler även för vissa ogifta samboende och för separerade makar. Någon särskild kvalifikationstid för rätt till ålderspension finns inte. Var och en som vid något tillfälle betalat avgift till försäkringen är berättigad til pension. Den allmänna pensionsåldern är liksom inom grundpensioneringen 65 år. Inom tilläggspensioneringen finns numera även möjlighet till förtida uttag av ålderspension från 60 års ålder resp. uppskjutet uttag till 70 års ålder. För att pension skall utbetalas före 65 års ålder krävs dock att den försäkrade i princip slutat förvärvsarbeta. Rörlig pensionsålder infördes den 1 januari 1987. Färre än 300 personer utnyttjade möjligheten till uppskjutet uttag under det första året. Förtida uttag blev emellertid mycket populärt. För den som har låg inkomst eller saknar inkomst mellan 60 och 65 års ålder innebär ett förtida uttag att den

Bilaga A 303

genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten höjs (dessa år räknas då inte med vid genomsnittsberäkningen).

Ålderspensionen utgör per månad 25 % av den försäkrades genomsnittliga

indexerade pensionsgrundande månadsinkomst under i princip hela försäkringstiden, som räknas från 18 års ålder - dock tidigast fr.0.m. den 1 januari 1966 då pensionssystemet infördes -till dess ålderspension utges eller den försäkrade avlider, dock längst till 70 års ålder. Från försäkringstiden borträknas bl.a. tid då den försäkrade bedömts vara invalidiserad/arbetsoförmögen (disabled). Vidare kan tidigare perioder med låg inkomst bytas ut mot perioder med högre inkomst efter 65 års ålder då den försäkrade erlagt avgifter. Försäkrings-

tiden anses dock alltid utgöra minst 120 månader - i förekommande fall

reducerad med tid som avräknas på grund av invaliditet. Vid förtida resp. uppskjutet uttag av ålderspension minskas resp. ökas pensionen med en viss faktor (fastställd av Socialdepartementet) som avspeglar tidpunkten för uttaget av pension i förhållande till 65-årsmånaden (för närvarande 0,5 % per månad). Faktorn 0,5 % är inte helt aktuariemässigt beräknad. Den skulle t.ex. kunna höjas till 0,7 % vid uppskjutet uttag. Faktorn har fastställts i överensstämmelse med motsvarande regler inom Quebec Pension Plan. Man anser det således vara viktigast med enkla och enhetliga regler. Faktorn bedöms dock på lång sikt vara kostnadsneutral. Fr.o.m. år 1987 har makar i bestående äktenskap och sammanboende möjlighet att ansöka om delning av ålderspension (assignment of retirement pensions). För att vara berättigad till invalidpension (disability pension) måste den försäkrade uppvisa aktuell anknytning till arbetsmarknaden genom att ha erlagt avgifter under minst fem av de senaste tio åren eller två av de senaste tre åren. Arbetsoförmåga/invaliditet som rekvisit för pensionsrätt deñnieras så, att den försäkrade anses disabled endast om han har en svår och långvarig fysisk eller psykisk invaliditet. Härvid anses invaliditeten vara svår om personen i fråga inte regelbundet kan utöva något väsentligt förvärvsarbete och långvarig om invaliditeten kan antas vara av obestämd varaktighet eller kan antas leda till döden. Invalidpensionen består av dels ett enhetsbelopp, dels ett lnkomstrelaterat belopp. sistnämnda belopp utgör 75 % av ålderspensionen beräknad som om den försäkrade uppnått 65 års ålder vid pensionsfallet, dvs. försäkringstiden räknas fram till den månad då invalidpensionen börjar utbetalas. Invalidpension utbetalas fr.0.m. fjärde månaden efter det att invaliditeten inträtt. Den ersätts av ålderspension när pensionstagaren fyller 65 år. Som komplement till invalidpensionen utges barntillägg, som utbetalas med ett enhetsbelopp. Utgående pensioner justeras en gång årligen i januari på grundval av förändringar i konsumentprisindex. Alla förmåner från tilläggspensioneringen utbetalas oberoende av var den berättigade är bosatt. Pensionsförmåner utbetalas således även utomlands.

SOU 1989: 101 305

B

Bilaga

Förord

I förevarande bilaga redovisas resultatet av en undersökning av försäkringsöverdomstolens rättstillämpning i mål om förtidspension för försäkrade i åldrarna 55-64 år. Genomgången av domarna gjordes under våren 1986. För undersökningen svarade försäkringsrättsrådet Marie-Louise Berg efter uppdrag av pensionsberedningen. Den redovisning av undersökningen som lämnas i denna bilaga är ett självständigt arbete av Marie-Louise Berg, som ensam svarar för den och för de bedömningar som den innehåller.

i åldrarna 55-64 år

Förtidspension

rätts-

Försäkringsöverdomstolens

åren 1982-1985

tillämpning

Försäkringsråttsrådet Marie-Louise Berg

Inledning

Uppdraget har gällt att ge en bild av försäkringsöverdomstolens avgöranden i mål om rätt till förtidspension för personer i åldrarna 55 år och äldre. Den följande redogörelsen bygger på en genomgång av överdomstolens avgöranden - domar och beslut att inte meddela prövningstillstånd - meddelade under fyraårsperioden 1982-1985. Med hjälp av riksförsäkringsverkets datalista har för dessa år tagits fram samtliga avgöranden i vilka den försäkrade vid tidpunkten för pensionsansökan var 55 år eller äldre. Om försäkringskassans pensionsprövning påbörjats enligt 16 kap. 1 § lagen om allmän försäkring (AFL) har åldern i stället räknats efter tidpunkten för kassans beslut. Från undersökningen har undantagits beslut som i datalistan varit kodade som arbetslöshetsfall (DK-nummer (070208). Undersökningen omfattar således samtliga förtidspensionsmål från den undersökta perioden med undantag för mål där den försäkrade fått förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl (7 kap. 1 § andra stycket AFL). Ett huvudsyfte har varit att redogöra för försäkringsöverdomstolens tillämpning av de s.k. äldrebestämmelserna i 7 kap. 3 § AFL. De två första avsnitten i

i 306 Bilaga B SOU 1989: 101

rapporten behandlar samtliga undersökta mål medan det sista är inriktat särskilt på äldrebestämmelserna. Det framtagna materialet omfattar 152 avgöranden, som visas i tabell 1, fördelade efter år för försäkringsöverdomstolens beslut och efter domar och beslut att inte meddela prövningstillstånd.

Tabell 1

Fem domar innehöll prövning av två beslut av försäkringskassan. I fortsättningen redovisas var och en av dessa domar som två. Det totala antalet nedan blir därför 157. Undersökningen omfattar inte någon genomgång av akterna i målen utan enbart domarna och besluten. Som bilaga till försäkringsöverdomstolens avgöranden ñnns försäkringsrättens dom. Till rättens dom har i sin tur som regel bilagts försäkringskassans beslut alternativt ett yttrande eller en av kassan. promemoria Rapporten är disponerad på följande sätt. I avsnitt I beskrivs de försäkrade utifrån kön, ålder, arbete och sjukdomsbesvär samt ges en redogörelse för bakgrunden till pensionsprövningen. I avsnitt 2 behandlas utgången i målen. En särskild vikt har lagts vid att försöka få fram det utmärkande för avslagsbesluten. I avsnitt 3 behandlas tillämpningen av de särskilda regler i 7 kap. 3 § AFL som gäller äldre försäkrade.

1 Beskrivning av de försäkrade i försäkringsöver-

domstolens mål

1.1 De försäkrade

Det var som regel den enskilde som överklagat försäkringsrättens dom till försäkringsöverdomstolen och som dessförinnan besvärat sig över försäkringskassans beslut hos försäkringsrätten. Riksförsäkringsverket uppträdde undantagsvis som klagande i överdomstolen/rätterna. Undersökningen gäller alltså ett speciellt urval jämfört med de förtidspensionsärenden som förekommer hos försäkringskassorna. Det är i princip fråga om fall där den försäkrade fått helt eller delvis avslag på sin begäran om förtidspension både hos försäkringskassa och försäkringsrätt. För att beskriva de personer som förekom i försäkringsöverdomstolens avgöranden har använts uppgifter om ålder och kön samt några andra

Bilaga B

uppgifter som genomgående brukar finnas i överdomstolens domar och beslut.

1.1.1 Kön I det undersökta materialet utgjordes de försäkrade av 105 kvinnor och 52 män. Kvinnorna var således överrepresenterade i försäkringsöverdomstolen jämfört med könsfördelningen för dem som i motsvarande åldrar totalt sett uppbar förtidspension.

1.1.2 Ålder

Åldern har räknats efter den försäkrades ålder vid ansökan om förtidspension. Om pensionsprövningen inte föregåtts av ansökan utan påbörjats med stöd av bestämmelserna i 16 kap. 1 § andra stycket AFL har i stället den försäkrades ålder räknats efter tidpunkten för försäkringskassornas beslut (jfr 1.2).

Åldersfördelningen i tabell 2 visar att antalet personer minskade allteftersom

åldern steg, från 38 som var 55 år till två som var 64 år. 135 personer var under 60 år och 22 i åldrarna 60-64 år. I olika åldrar var kvinnorna ungefärligen dubbelt så många som männen, vilket stämde överens med könsfördelningen i hela materialet.

Tabell 2

Ålder 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 Summa

Kvinnor 25 23 15 12 16 6 5 1 - 2 105 Män 13107 95431- - 52 Summa 38 33 22 21 21 10 s 2 - 2 157

1.1.3 Arbete Som förvärvsarbetande har räknats de som var yrkesverksamma vid försäkringskassans pensionsprövning. Även de arbetslösa har räknats som förvärvsarbetande. Den omständigheten att den försäkrade på grund av sjukdom inte kunnat utöva sitt yrke har givetvis inte ändrat hans ställning som förvärvsarbetande. Två tredjedelar av de försäkrade var förvärvsarbetande och en tredjedel var det inte. Det var mest kvinnor som inte förvärvsarbetade, merparten av dem var gifta eller sammanboende. Alla som räknats som icke förvärvsarbetande hade med undantag för ett fåtal kvinnor tidigare varit förvärvsarbetande men slutat arbeta. Som framgår av tabell 3 förvärvsarbetade kvinnorna i lägre utsträckning än männen. Procenttalen var 58 resp. 81.

308 Bilaga B Tabell 3 Därav

1.1.3.1 Yrke

I tabell 4 visas yrkestillhörigheten. För arbetare och tjänstemän har så långt det varit möjligt använts de beteckningar som återfinns i målen. Som framgår hade den övervägande delen av de förvärvsarbetande yrken som krävde som mest en kort utbildning. Den största enskilda gruppen var lokalvårdare.

Tabell 4

Anställda 92 arkivarbetare affärsbiträde byggnadsarbetare, snickare diversearbetare

mgämmwwow

fabriksarbetare fastighetsskötare, vaktmästare lokalvårdare reparatör, elmontör servitris, köksbiträde sjukvårdsbiträde, vårdbiträde, hemsamarit dagbarnvårdare skogsarbetare sömmetska

ämauum

trädgårdsarbetare, parkarbetare kontorist övriga /därav baderska, bagerska, djurskötare, frikyrkopastor, förrådsarbetare, försäljare, gruppchef, ingenjör, kriminalinspektör, lantarbetare, posttjänsteman, sekreterare, sjöman, socialkurator, tandläkare, typograf, verkmästare, Verkstadsmekaniker, ej uppgift (2)/

Egna företagare utom lantbrukare

Lantbrukare

Summa 103

1.1.3.2 Arbetstid

Vad gäller arbetstidens längd har den räknats som heltid om inte annat framgått av försäkringsöverdomstolens dom. Antalet personer som arbetade på heltid är därför sannolikt överskattat. Trots det uppgick de heltidsarbetande endast till 30 av de 103 personer som hade förvärvsarbete. 39 arbetade på

SOU 1989: 101 Bilaga B 309

deltid och 28 var arbetslösa. Av kvinnorna hade 59 % deltidsarbete. Mer än hälften av männen var arbetslösa eller arbetade säsongsvis eller tillfälligt.

Tabell 5 Summa Därav Kvinnor Män Arbetande - 30 15 15 på heltid - 39 35 4 på deltid - 6 1 5 säsongsvis, tillfälligt Arbetslösa 28 10 18 Summa 103 61 42

1.1.3.3 Arbetsgivare För de anställda framkom följande:

Tabell 6

1.1.4 Sjukdom

Det har inte ansetts meningsfullt att närmare gå in på vilka sjukdomar de försäkrade led av. Uppdelningen i tabell 7 bygger i princip på de diagnoser som behandlande eller undersökande läkare ställt. Det vanliga var att man led av mer än en sjukdom. När endast ett slag av fysisk sjukdom förekom rörde det sig i knappt hälften av fallen om rygg- och ledbesvär. Av de 45 som hade både fysiska och psykiska sjukdomsbesvär var 33 kvinnor.

Tabell 7

310 Bilaga B SOU 1989: 101

1.2 Bakgrund till pensionsprövningen

Den som vill erhålla förtidspension skall göra ansökan hos försäkringskassan. Pension kan även beviljas utan att ansökan har gjorts. Det gäller när den försäkrade vid sjukdom uppbär ersättning enligt AFL eller annan författning och försäkringskassan bedömer att sjukdomstillståndet lett till definitiv invaliditet eller till bestående nedsättning av arbetsförmågan (lözl-prövning). Försäkringskassans prövning av den försäkrades rätt till pension påbörjades oftast efter en ansökan. I en del av dessa fall hade de försäkrade redan beviljats pension och ansökan avsåg fortsatt eller högre pension.

Tabell 8

Ansökan (av försäkrad som inte uppbar förtidspension) 104

1.3 Sammanfattning

Det visade sig att de försäkrade vars rätt till förtidspension var föremål för bedömning i högsta instans utgjordes av ett mycket speciellt urval personer. Det var utsatta grupper i samhället som dominerade. Av de två tredjedelar som förvärvsarbetade hade den övervägande delen yrken som måste bedömas som okvalificerade. En üärdedel av de förvärvsarbetande var arbetslösa, inemot hälften arbetade deltid, säsongsvis eller tillfälligt. Inte ens en tredjedel var heltidsarbetande. I övrigt gällde att kvinnor var överrepresenterade. De förekom i två tredjedelar av målen. De resultat som här läggs fram får ses mot bakgrund av att de hänför sig till detta särskilda urval pensionsbedömningar.

2 Utgången i försäkringsöverdomstolen

2.1 Inledning

Undersökningen omfattar som tidigare nämnts både domar och beslut att inte meddela prövningstillstånd. Prövningstillstånd som förutsättning för att försäkringsöverdomstolen skall pröva ett mål i sak infördes den 1 april 1982 och gäller i fråga om besvär över beslut som har meddelats fr.o.m. denna dag. Reformen kom alltså under den tidsperiod som undersökningen avser. Försäkringsöverdomstolen skall enligt 36 och 37 a §§ förvaltningsprocesslagen meddela prövningstillstånd dels om det är av vikt för rättstillämpningen att talan prövas av domstolen, dels om det finns anledning att ändra det slut som har kommit till. Således ges möjlighet inte bara till

försäkringsrätten prejudi-

katsdispens utan även till ändringsdispens.

Bilaga B 311

2.2 Beslutade pensionsförmåner

Processens resultat för de försäkrade var följande. Tabell 9 Pensionsförmån Antal Sjukbidrag

Förtidspension

I 56 % av avgörandena hade pensionsförmån beviljats. Det hade således blivit helt avslag i 44 %. Om sjukbidrag och förtidspensioner slås ihop hade 27 personer erhållit hel förmån, 19 två tredjedelar av hel och 42 halv. Som väntat med hänsyn till de försäkrades ålder hade sjukbidrag beviljats avsevärt mindre än förtidspension. Av dem som fått sjukbidrag var alla utom en 55 eller 56 år gamla. Undantaget gällde en 58-årig deltidsarbetande servitris.

Mål 16 28/181 (Dom 1982-10-12). Den försäkrade (df) hade uppbuiit 1/1 sjukbidrag 1978-05--1979-04. Ansökan gjordes om fortsatt förtidspension (sjukbidrag). Overläkare vid ortopedkirurgisk klinik ställde i LUH 1979-02 diagnosen nackmyalgi och lumbago samt anförde att arbetet som servitris kunde vara svårt att kombinera med de besvär som df hade. De subjektiva symtomen motsvarade dock knappast undersökningsfynden. Enligt läkaren syntes arbetsförmågan inte nedsatt med minst hälften i ett relativt lätt arbete. Han anmärkte även att df inte verkade positivt inställd till arbetsvârd. Distriktsläkare anförde i LUH 1979-05 att det inte inträtt någon förbättring i rygg, axlar och armar jämfört med 197902. FK: 1/2 sjukbidrag 1979-05--1980-06. I beslutet förklarade FK att dfs arbetsförmåga bedömts vara nedsatt med minst hälften men ej med avsevärt mer än hälften samt att sjukbidrag utgick därför att nedsättningen av arbetsförmågan ej bedömts varaktig men bestående avsevärd tid. FR + FOD: Ej ändring.

De flesta hade inte fått den pensionsförmån de begärt. Undantagen utgjordes av de 27 personer som erhållit hel pension samt av ytterligare tre som begärt endast del av pension.

i

Forsäkringsöverdomstolens

2.3 beslut jamförda med under-

instansernas

I tabell 10 jämförs försäkringsöverdomstolens beslut med försäkringsrättens och försåkringskassornas. Med utgången i målet menas i de fall försäkringsöverdomstolen beslutat att inte meddela prövningstillstånd att utgången i domstolen

312 Bilaga B blivit densamma som i försäkringsrätten. Tabell 10 Beviljad pensionsfönnån 1/1, 2/3 eller 1/2 Ingen Summa Samma utgång i FÖD, FR och FK 44 63 107 1) Samma utgång i FR och FK ändring i FOD 32 32 FlCs beslut ändrat_av FR, samma

1) Därav beslut om ej prövningstillstånd 58 2) 6

I 107 eller gott och väl två tredjedelar av avgörandena har utgången blivit densamma i försäkringskassan, försäkringsrätten och försäkringsöverdomstolen. I ett tiotal fall förekom avvikande meningar i underinstanserna. I överdomstolen förekom knappast awikande meningar. I ett mål var en försäkringsdomare skiljaktig i en principfråga (angående tillämpningen av äldrebestämmelserna i 7:3, mål 1623/82, se under 3.3.1) och i ett annat en icke lagfaren ledamot i en bedömningsfråga. Dissidenterna i underinstanserna var genomgående mer välvilliga än majoriteten mot de försäkrade. Här två exempel på mål där awikande meningar förekom. I båda ville lekmannadomarna i försäkringsrätten bevilja hel förtidspension, i det första med stöd av äldrebestämmelserna i 7:3 AFL.

Mål 1356/81 (Slutligt beslut 1982-06-08). Kvinna, född 1922, frånskild. Under åren 1950-1969 var df hemmafru och skötte hushållet för make och två barn samt hade tillfälliga städningsarbeten. 1969-1973 arbetade hon först deltid som städerska och därefter som dagbarnvårdare. Slutade för att hon ansåg sig inte orka med det. From. 1978 städarbete 1,5 tim./dag fem dagar i veckan. I ansökan 1980-01 uppgav df att hon hade reumatisk värk i axlar, armbågar och knän samt reumatisk huvudvärk. Opererad 1979-10 p.g.a. mångåriga livmoderframfallsbesvär. Läkare vid kvinnoklinik: Tunga lyft kan skada operationsärret varför en omplacering i arbetet är önskvärd. Joumalanteckningar vid vårdcentral: Df hade ledbesvär som tedde sig som muskulära besvär. Hon klarade förmodligen inte heltidsarbete. FK: Avslag. DF:s arbetsförmåga bedömdes inte vara nedsatt med minst hälften. FR lämnade dfzs besvärstalan utan bifall. Nämndemannen var skiljaktiga och anförde: Med hänsyn till Lzs medicinska tillstånd är städarbete olämpligt för henne. Tänkbara arbeten är p.g.a. hennes ålder, bristfälliga utbildning och begränsade arbetslivserfarenhet inte tillgängliga för henne. Vi finner därför att L:s arbetsfönnåga är så nedsatt att endast en ringa del därav återstår. På grund härav är hon berättigad till hel förtidspension, vilken skall utgå fr.o.m. oktober 1979. FOD: Ej prövningstillstånd. Mål 184/848 (Slutligt beslut 1985-03-26). Kvinna född 1923 uppbar halv förtidspension fr.o.m. 1979-11. Hon ansökte 1981-07 om hel pensionsförmån. Df bodde tillsammans med en bror i en fastighet som de ägde gemensamt. Fastigheten låg i en liten on tre mil utanför Piteå. Df skötte sina sjukliga och åldriga föräldrar t.o.m. år 1977. Hon och brodern övertog skötseln av föräldrarnas jordbruk år 1970. 1981-05 upphörde df med jordbruket efter att i fyra år ensam ha skött det. Hon hade hand om hushållet för sig och brodern och utförde alla i hemmet förekommande sysslor. Tf distriktsläkare uppgav att df var överviktig, hade problem med andfåddhet och trötthet samt hade

SOU 1989: 101 Bilaga B 313

inskränkt rörlighet i ryggen. Diagnos Adipositas (kraftig övervikt). Hypertoni (förhöjt bt). Artrosis deformans (nedslitna ñngerleder). FK avslog ansökan (df:s arbetsförmåga var inte nedsatt med avsevärt mer än hälften). FR, som antecknade att df beviljats 1/1 förtidspension på arbetsmarknadsmässiga skäl fr.o.m. 198305, gjorde samma bedömning som FK. Nämndemännen var skiljaktiga och anförde: Av utredningen i målet framgår att B skött sina föräldrar och tillsammans med en bror drivit ett mindre jordbruk. Av hälsoskäl sålde hon djuren i maj 1981. Hon lider av högt blodtryck och kraftig övervikt med andfåddhet och trötthet. Mot bakgrund av dessa omständigheter får Bzs arbetsfönnåga anses varaktigt nedsatt i sådan grad att endast en ringa del därav återstår. få grund härav anservi att B är berättigad till hel förtidspension fr.o.m. maj 1981. FOD: Ej prövningstillstånd.

Att de tre instanserna kommit till samma slut i så stor del av målen tyder på en hög grad av enhetlighet i pensionsbedömningen. Intrycket förstärks när man ser på de avgöranden där försäkringskassan och försäkringsrätten gjort samma bedömning om den försäkrades rätt till pensionsförmån men försäkringsöverdomstolen ändrat beslutet. Av dessa 32 fall gällde 21 mål där den försäkrade hade en psykiatrisk sjukdomsdiagnos. I den mån detta särdrag varit utslagsgivande skulle således skillnaden mellan försäkringsöverdomstolens och underinstansernas tillämpning till stor del vara begränsad till frågan om arbetsförmågans nedsättning vid psykiska besvär. Skillnaden kan bero på omständigheter som har inträffat efter försäkringskassans beslut eller på förbättrad kännedom om den försäkrades förhållanden. Det är inte ovanligt att utredningen kompletteras i högsta instans. Ytterligare en orsak kan möjligen vara ett mildare synsätt i överdomstolen.

2.3.1 Riksförsäkringsverket som klagande

Enligt 20 kap. 12 § första stycket AFL har riksförsäkringsverket att arbeta för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Verket får, även till förmån för enskild part, bl.a. överklaga försäkringsrätts och allmän försâkringskassas beslut. Riksförsäkringsverket har för det mesta uppträtt som klagande med yrkanden som varit till de enskildas nackdel. Det gällde i tolv fall hos försäkringsrätt och i ett hos försäkringsöverdomstolen. De berörda försäkrade var nästan alla kvin- Verkets nor, merparten ej förvärvsarbetande. linje kunde vara ganska återhållsam.

Mål 1428/81 (Dom 1982-06-08). 58-årig kvinna som 15 år före pensionsansökan arbetat i charkuteriaffär fredagar och lördagar i två år. Under tiden före pensionsansökan arbetat korta perioder bl.a. som värdinna för pensionärer. Ryggbesvär sedan 30 år tillbaka, förslitningari knän och höfter, tennisarm, grön starr. Värk hade lett till nervösa besvär. Skötte hushållet med undantag för tunga uppgifter. Läkare ansåg att förvärvsarbete var uteslutet för df. FK beviljade 1/1 förtidspension. l FR yrkade RFV att kassans beslut skulle upphäva.: och anförde att det inte var styrkt att df:s arbetsförmåga på grund av sjukdom var varaktigt eller för avsevärd tid nedsatt med minst hälften. FR ändrade FK:s beslut och beviljade 1/2 förtidspension (alltså endast delvis bifall till RFVzs yrkande). Df anförde besvär och yrkade 1/1 förtidspension. FOD: Ej ändring. Mål 1384/8352 (Slutligt beslut 1983-11-09). 58-årig kvinna, ingen utbildning utöver folkskola, hemmafru sedan hon gifte sig. Bodde tillsammans med åldeispensionerad make, som hade alkoholproblem sedan många år. Df klarade det mesta av hushållsarbetet, dock inte tyngre sysslor. Angav i ansökan: Kärlkramp samt besvär från ländrygg, ben, axlar och annar. Värk har lett till sömnproblem. Mångåriga urinvägsbmvär. Distriktsläkare satte diagnosen Spondylosis deforrnans columna lumbalis LGR. Coxartrosis bilat LGR. Adipositas och fann inte några sjukdomstillstånd som nedsatte

314 Bilaga B

arbetsförmågan i mera uttalad grad. lnga yrkesinriktade rehabiliteringsåtgärder vidtagna av FK FK beviljade 1/2 förtidspension. (En ledamot samt föredraganden skiljaktiga.) I FR yrkade RFV att FKzs beslut skulle upphävas (ej halv arbetsförmågenedsättning). FR upphävde FKzs beslut. FOD: Ej prövningstillstånd.

När riksförsäkringsverket gått in som klagande har utgången i regel blivit i enlighet med verkets yrkande. Ett undantag är mål 2560/82 som gällde tillämpning av äldrebestämmelserna i 7:3 AFL (kravet på medicinskt underlag), se nedan under 3.3.2. Besvär till den försäkrades förmån har anförts av riksförsäkringsverket i två fall. Det ena gällde en principfråga (förtidspensionens storlek för deltidsarbetande kvinna), se härom nedan under 2.4.3.1.

2.4 Avslags- och bifallsbeslut, några utmärkande drag

När det gällt att få fram varför ett domslut har blivit på ett visst sätt har en svårighet varit att försäkringsöverdomstolen skrivit så korta domskäl. Domskälen har vanligen bestått av en hänvisning till den medicinska utredningen eller till enbart utredningen. Det har därför inte varit möjligt att redovisa vilka närmare omständigheter som försäkringsöverdomstolen ansett vara utslagsgivande i målen. I det följande delas målen upp på bifalls- och avslagsbeslut. Till de förra räknas mål i vilka pensionsförmåner har beviljats helt eller delvis och till de senare mål i vilka ingen pensionsförmän utgått. (Att märka är att till bifallsbesluten har förts även mål där det utgått en lägre pensionsförmån än vad den försäkrade begärt.) Bifalls- och avslagsbesluten har undersökts utifrån olika aspekter avseende de försäkrade såsom kön, ålder etc. Resultatet är uppgifter om vad som utmärker besluten, däremot inte några förklaringar till domsluten. Det är framför allt avslagsbesluten som är av intresse här. En särskild redogörelse beträffande försäkrade som var 60 år och äldre ges i avsnitt 3.

2.4.1 Bifall/avslag - kön

Tabell 11

Bifall Avslag Summa

Avslagsbesluten gällde 40 kvinnor och 29 män. Bland dem som fått avslag återfanns således en större andel av männen än av kvinnorna (56 % resp. 38 %).

SOU 1989: 101 Bilaga B 315 2.4.2 - ålder

Bifall/avslag

Tabell 12

Tolv av de 69 avslagsbesluten gällde personer som var 60 år eller äldre. Att det var förhållandevis många avslag i denna åldersgrupp får ses mot bakgrund av det speciella urval av pensionsbedömningar som här har undersökts. För dem som var 60 år eller äldre och inte fått någon pensionsförmån alls gällde att det medicinska underlaget ofta var bristfälligt. De flesta var inte sjukskrivna vid pensionsansökningarna och ett par som var sjukskrivna hade efter försäkringskassans beslut genom att utföra förvärvsarbete visat att de hade arbetsförmåga. - En närmare redogörelse för denna åldersgrupp lämnas under 3.2.

2.4.3 Bifall/avslag - förvärvsarbete

41 % av de förvärvsarbetande och 48 % av de icke förvärvsarbetande hade inte fått någon pensionsförmån alls.

Tabell 13 A

Bifall Avslag Summa

Går man vidare beträffande bifallsbesluten visar en fördelning beträffande den beviljade pensionsförmånens storlek att hel pensionsförmån mestadels beviljats förvärvsarbetande. Två tredjedelar av hel pensionsförmån har däremot oftare beviljats till icke förvärvsarbetande än till förvärvsarbetande. Halv pensionsförmån fördelar sig lika på de två grupperna. Att notera i övrigt är att av

316 Bilaga B SOU 1989: 101 de 27 som beviljats hel pensionsförmån var elva deltidsarbetande kvinnor. Tabell 13 B Beviljad pensionsförmån Summa 1/1 2/3 1/2 Förvärvsarbetande

2.4.3.1 Utvikning om deltidsarbetande kvinnor

En undanskuffad problematik inom förtidspensioneringen gäller deitidsarbetande. I de undersökta rättsfallen liksom eljest synes problemen vara en angelägenhet i första hand för kvinnor. En viktig fråga rör om man vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning skall beakta förmågan att utföra hushållsarbete i hemmet. I ett par tidiga avgöranden synes försäkringsöverdomstolen ha bedömt arbetsförmågenedsättningen enbart i relation till förvärvsarbetet: Mål 916/81, dom 1982-02-24, (60-årig deltidsarbetande lokalvårdare ansågs ha fått sin förmåga och möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete varaktigt nedsatt i sådan grad att endast en ringa del därav återstod) och mål 1319/81, dom 1982-05-05 (56-årig barnmorska utan fast anställning och som arbetat extra när hon kunnat befanns på grund av bl.a. ledbesvär vara oförmögen till förvärvsarbete. På grund härav ansågs hon - även med beaktande av sin arbetsinsats i hemmet - vara berättigad till yrkade två tredjedelar av hel förtidspension). I senare meddelade domar har dock deltidsarbetande kvinnor efter långvarig hel sjukskrivning beviljats endast två tredjedelar av hel pensionsförmån.

Mål 750/82:9 (Dom 1983-05-10). Hemsamarit har efter trafikolycka minskat sin arbetstid från sex till fyra tim/dag. Läkare uppgav att df led av artros med engagemang av ett fiertal leder framför allt händer, rygg och vänster fotled samt uttalade att det torde vara uteslutet att df kunde återgå i sitt arbete som hemsamarit. I hemmet skötte df de lättare hemsyssloma medan hennes make skötte de tyngre göromålen. När df uppburit hel sjukpenning i ca ett år och åtta månader beslutade FK efter lözl-prövning att byta ut sjukpenningen mot 2/3 av hel förtidspension. Df var 55 år vid beslutet. I FR anförde df att FK inte tagit hänsyn till hennes hälsotillstånd, de arbetsmarknadspolitiska förhållanden som rådde (df bosatt i Västerås) samt till hennes ålder. FR och FOD: Ej ändring. Mål 872/83 (Slutligt beslut 1984-03-27). Lunchrumsbiträde med arbetstid 25 tim./vecka. Arbetet innebar mycket tunga lyft. Sjukdomsdiagnosema rhizopathia cervicalis et lumbalis samt diskdegenerationer i halsrygg och ländtygg med värk i annar och ben. Läkare uppgav att df ansåg sig inte orka med sitt arbete och föreslog förtidspension. När df varit helt sjukskriven något mer än två år beslutade FK efter 16:1prövning att bevilja henne två tredjedelar av hel förtidspension (df 61 år vid beslutet). i FR yrkade df 1/1 förtidspension och anförde att hon var ofönnögen att upprätthålla ett arbete. FR Ej ändring. FOD Ej prövningstillstånd.

Den osäkerhet som sålunda har rått i praxis kan ha blivit avhjälpt genom ett

Bilaga B 317

nyligen avgjort mål där riksförsäkringsverket anfört besvär i försäkringsöverdomstolen till en deltidsarbetandes förmån.

Mål 1842/83 (Dom 1985-07-24). Df, som var 61 år (vid FKzs beslut), hade arbetat som sömmerska i mer än 30 år. Normal arbetstid 26 tim./vecka. Ackordsarbete. Df led sedan många år av tilltagande besvär i båda händernas fingerleder med svullnad, värk och ömhet. Hon kunde klara det mesta av hushållsarbetet men långsammare och försiktigare än tidigare. När df varit helt sjukskriven knappt ett år p.g.a. ledbesvär tog FK upp ärendet till prövning enligt 16:1 AFL och beslutade att bevilja två tredjedelar av hel förtidspension. FR lämnade dfzs besvärstalan om 1/1 förtidspension utan bifall. 1 FOD anförde RFV: Enligt verkets mening kan A på grund av sjukdom inte återgå i någon form av förvärvsarbete. Hon är därför berättigad till hel förtidspension. Verket anser varken den omständigheten att A tidigare arbetat deltid eller den att hon fortfarande kan utföra vissa hushållsgöromål bör påverka hennes rätt till hel fönnån. FOD fann (utan angivande av domskäl) att dfzs arbetsförmåga var på grund av sjukdom varaktigt nedsatt i sådan grad att hon var berättigad till hel förtidspension.

2.4.4 -

Bifall/avslag sjukskrivning

Beträffande de som första gången ansökt om förtidspension, se härom under

1.2, framkom följande. (Som sjukskrivna har räknats de som omnämnts som

sjukskrivna. Uppgifter om sjukskrivning kan ha saknats i avgörandena och antalet sjukskrivna kan därför ha blivit underskattat här.)

Tabell 14

Å ena sidan har de flesta av dem som ñck avslag inte varit sjukskrivna vid ansökan. Å andra sidan hade ganska många fått bifall fastän de inte var sjukskrivna. Nio av dessa 21 personer var inte förvärvsarbetande. För denna grupp, som inte har någon sjukpenninggrundande inkomst, saknar sjukskrivning ekonomiskt intresse och underlåts nog ofta. I övrigt gällde att åtta (av 25) 16:1-prövningar lett till avslag liksom två ansökningar om fortsatt förtidspension (av 25 fall om fortsatt/högre förmån). De åtta 16:1-prövningar som lett fram till att den försäkrade inte ansågs berättigad till pensionsförmån var följande (i målnummerordning). I sex av målen ansågs den försäkrade inte heller ha rätt till fortsatt sjukpenning.

Mål 1913/81 (Dom 1982-09-21). Djurskötare, född 1925-01, var helt sjukskriven fr.o.m. 1979-03. I LUH 1980-02 angavs diagnoserna Angina pectoris. Status efter hjärtinfarkt. Kronisk luftrörskatarr. Nyligen genomgången lungsäcksinflammation. Tuberkulös. Läkaren anförde att det var för tidigt att avgöra om df kunde återgå till sitt arbete. FK: 16:1-prövning 1980-07 (df då 55 år). Ej_ rätt till förtidspension (sjukbidrag). sjukpenning skulle fortsätta att utgå. FR + FOD: Ej ändring. Mål 1215/82 (Dom 1983-01-11), se nedan under 3.2. Mål 2279/82 (Dom 1984-02-14). Invandrad manlig fabriksarbetare, född 1923-07, anställd hos Skandinaviska Etemit AB i Lomma. Friställd 1977-04. Sjukfall 1976-11- -1980-07 samt på nytt fr.o.m. 1981-04. Leg. läkare anförde 1981-05 att df hade

318 Bilaga B

diskdegenerationer och förträngningar i halsryggen och påtagliga deformanspålagringar i bröst- och ländryggen samt att df knappast kunde ta annat än helskyddat arbete. En docent uttalade 1981-08 att han behandlat df främst för hypertoni och gastrit. Han ansåg att dfzs arbetsförmåga var permanent nedsatt med mer än hälften och att omskolning var helt hopplös. En annan docent anförde 1981-11 att han fann df aggraverande och negativ till undersökning samt att han ansåg detta jämte påvisbara myalgiska smärtor i kroppsmuskulaturen vara den väsentliga orsaken till symtomen. Denne docent bedömde att df inte hade någon somatisk sjukdom av betydelse men att det skulle stöta på betydande psykologiska svårigheter att få honom i någon fonn av arbete igen. FK 16:1-prövning 1982-03 (df då 58 år). Ej rätt till förtidspension (sjukbidrag) eller till fortsatt sjukpenning. FR ändrade inte FKzs beslut. De två nämndemännen skiljaktiga och ville ge 1/1 förtidspension. FOD, som antecknade att df utförsäkrats vad gällde ersättning från arbetslöshetskassa 1983-07 samt att han med tillämpning av 7:1 andra stycket och 13:1 första stycket andra punkten AFL beviljats 1/1 förtidspension fr.o.m. samma månad, lämnade dfzs besvärstalan om rätt till förtidspension och sjukpenning utan bifall. Mål 2326/82 (Slutligt beslut 1983-03-09). Kvinnlig kontorist, född 1921-12, var helt sjukskriven fr.o.m. 197906. Df hade sedan några år tillbaka av och till haft bl.a. ryggbesvär och värk i nacke och axlar. Läkare bedömde i början av 1980 att dfzs arbetsförmåga inte var nedsatt med minst 50 procent p.g.a. rygg- och ledbesvär. Den myndighet där df var anställd skulle utlokaliseras från Stockholm under hösten 1980. Df, som hade besvärliga familjeförhållanden med bl.a. svårt astmasjuk make, ville inte flytta med och hade begärt omplacering till annat statligt verk. Hon trodde dock inte att hon skulle orka med det. FK: 1980-05 lozl-prövning (df då 58 år). Ej rätt till förtidspension (sjukbidrag) eller till fortsatt sjukpenning. I FR yrkade df hel förtidspension. FR lämnade dfzs besvärstalan utan bifall. FOD: Ej prövningstillstånd. Mål 2482/82 (Slutligt beslut 1983-06-28). Man, född 1922-10, uppbar hel sjukpenning p.g.a. handeksem fr.o.m. 1979-05. Han hade arbetat sedan 1940-talet som ingenjör. 197908 blev han avskedad från posten som vice verkställande direktör i ett byggnadsföretag i vilket han tidigare varit delägare. Orsaken till uppsägningen var att företaget gick dåligt. Df var bosatt i närheten av Göteborg. Vid kontakter mellan ik och arbetsförmedlingen framkom: Förmedlingen bedömde det mycket svårt att kunna arbetsplacera N i ett likvärdigt arbete med hänsyn till hans ålder och rådande arbetsmarknadsläge. Tjänstemännen bedömde det inte heller realistiskt att remittera honom till arbetsprövning/träning. Det enda som arbetsförmedlingen möjligen skulle kunna erbjuda honom var ett arkivarbete. Eftersom han fick eksembesvär av olika papper var det inte heller lätt att hitta ett lämpligt arkivarbete. N hade berättat att han var vältränad. Han hade sprungit maratonlopp och åkt Vasaloppet varje år. På en fråga om han då inte skulle kunna klara ett vanligt manuellt arbete med en så fysiskt vältränad kropp hade tjänstemännen svarat att hon inte hade tagit upp den frågeställningen med N, då hon tyckte det var orealistiskt att fråga en f.d. vice vd om han skulle vilja börja arbeta som t.ex. byggnadsarbetare. Hudläkare ställde diagnosen traumiterativt handeksem och anförde att df:s arbetsuppgifter måste vara torra, rena och varierande samt ej fick innebära ensidig belastning på huden. - Df, som uppgav sig lida även av ryggbesvär, befanns vid ortopedisk undersökning ha muskulärt betingad spänningsvärk, vilket gjorde att han måste ha ett omväxlande rörligt arbete. FK: 1981- 06 16:1-prövning (df då 58 år). Ej rätt till förtidspension (sjukbidrag) eller till fortsatt sjukpenning. FOD: Ej prövningstillstånd. Mål 1031/84 (Slutligt beslut 1984-09-04). Kvinna, född 1925-05, var lönebidragsanställd på heltid wd hushållningssällskap och fick där gå bank- och postärenden samt göra vissa uppköp. Helt sjukskriven fr.o.m. 1982-05 p.g.a. värk i höger hand (carpaltunnelsyndrom), senare ledvärk, kraftlöshet/funktionsnedsättning i höger hand. FK: 16:1-prövning 1983-10 (df då 58 år). Ej rätt till förtidspension (sjukbidrag) eller till fortsatt sjukpenning. FR fastställde Flcs beslut. FOD: Ej prövningstillstånd. Mål 1100/84 (Slutligt beslut 1984-12-27). Man, född 1924-10, hade arbetat som montör åren 1939-1974. 1974 vann han en stor summa pengar och tog några sabbatsår. Arbetade 1977 under två perioder om sammanlagt 3,5 månader men avbröt p.g.a. sjukdom. Med undantag för ett ,par dagar heltjsjukskriven fr.o.m. 1977-10 under diagnosen knäbesvär, besvär från nacke och halsrygg samt kärlnerver i händerna. Ortopedkirurgisk specialist uttalade 1980-12 sammanfattningsvis att det inte fanns någon objektiv förklaring till knäbesvären. Besvären från halsryggen hade sannolikt samband med en spondylos. Df kunde mycket väl ha en vibrationsskada i händerna men den var inte helt manifest utan uppträdde enbart i kall omgivning. Enligt läkaren hade df i lugn aktivitet inte mycket besvär och objektivt ortopediskt skulle man kunna tänka sig att han kunde klara av ett lättare inomhusarbete. Df kunde dock inte tänka sig att arbeta på skyddad verkstad och ansåg att arbetsvården inte skulle kunna skaffa honom ett arbete. Ortopedspecialisten hade svårt att helt entydigt föreslå vare sig arbetsvård eller hel arbetsoförmåga. FK: 16:1-prövning 1981-07 (df då 56 år). Ej rätt

SOU 1989: 101 Bilaga B 319

till förtidspension (sjukbidrag) eller till fortsatt sjukpenning. FR: Ej ändring. FOD: Ej prövningstillstånd. Mål 231/83 (Dom 1984-11-28). Man, född 1926, byggnadsarbetare (specialistkompetens i snickeri), med ryggbesvär och dålig lungkapacitet. Helt/halvt sjukskriven fr.o.m. 1980-01. Arbetslös vid insjuknandet. Byggbranschens anpassningsgrupp 1980-08 kunde med hänsyn till dfzs bronkitbesvär inte tänka sig någon passande utbildning och ansåg återgång till tidigare yrke helt otänkbar. Overläkare vid lungklinik uttalade 1981-04 att df hade ryggradsförändringar som kunde ge smärttillstånd av växlande slag men att dfzs spirometriska funktion inte behövde lägga hinder i vägen för ett arbete som innebar måttlig fysisk ansträngning. FK: 16:1-prövning 1981-10 (df då 55 år). Ej rätt till förtidspension (sjukbidrag) eller till fortsatt sjukpenning. FR lämnade dfzs besvärstalan utan bifall. FOD, hos Wlken viss ytterligare utredning förelåg, fann att vid tidpunkten för FK:s beslut hade förutsättningar inte förelegat att bevilja förtidspension eller sjukbidrag. D_f befanns dock vara berättigad till fortsatt halv sjukpenning.

De två mål i vilka de försäkrade fått avslag på ansökningar om fortsatt pensionsförmån gällde en 58-årig man (uppgift saknas om yrke) och en 57-årig kvinna (kokerska/köksbiträde), som båda hade besvär huvudsakligen från rygg och leder.

Mål 1999/81 (Dom 1982-0706). Man, född 1921-01, med förslitningsförändring i höger armbågsled och ländkotpelaren. Hade uppburit 1/2 sjukbidrag 1978-08--1979- 07. FK 1979-08 (df då 58 år) avslog ansökan om fortsatt 1/2 sjukbidrag. FR, som antecknade att df varit helt/halvt sjukskriven p.g.a. lumbago ischias 197907--1981-08 samt tillerkänts l/Z förtidspension fr.o.m. 1981-09, lämnade dfzsbesvärstalan utan bifall. Två lagfama ledamöter skiljaktiga och ville bifalla besvären. FOD: Ej ändring. Mål 1508/83 (Dom 1984-06-0). Kokerska/köksbiträde, född 1925-03, hade efter makens död uppburit hel/halv sjukpenning 197707--1980-04 och beviljats lfl sjukbidrag 198005--1981-10. Efter ansökan om fortsatt pensionsförmån fortsatte sjukbidraget att utgå i awaktan på läkarintyg. Företagsöverläkare 1982-01 bedömde att df:s arbetsförmåga var helt nedsatt p.g.a. vissa allergiska besvär samt besvär från rygg, halsrygg och höftleder. Overläkare vid ortopedkirurgisk klinik 1982-05 ansåg att de uppgivna sjukdomsbesvären från rörelseapparaten inte var av sådan omfattning att df:s förmåga att klara sitt arbete var nedsatt med minst femtio procent. FK 1982-09 beviljade 1/2 sjukbidrag för 1982-07--1983-12. RFV yrkade i FR att FK:s beslut skulle upphävas. Df bestred bifall till besvären. FR, som anförde att dfzs arbetsförmåga inte var nedsatt med minst hälften i ett för henne lämpligt arbete, upphävde FlCs beslut. FOD: Ej prövningstillstånd.

2.5 Förändringar i farsakringsoverdomstolens praxis

Har försäkringsöverdomstolens tillämpning förändrats över tid? Med hänsyn till

att det undersökta materialet är så litet och mångskiftande och avser så kort

tid kan något generellt svar inte ges här. Två tabeller visas.

Tabell 15 A

År för FÖD:s dom lut Summa 1982 1983 1984 1985

Avslag 22 22 14 11 69 Bifall

Samma terminologi som under 2.3.

320 B Bilaga

Tabell 15 B

År Summa 1982 1983 1984 1985

Antal avgöranden där FÖD ändrat Flcs beslut 16 9 3 11 39 Totala antalet undersökta 52 46 27 32 157 avgöranden

Tabell 15 B visar att ändringsfrekvensen var högre år 1985 än för åren 1983 och 1984 men ungefär densamma som för år 1982.

2.6 Sammanfattning

Det rådde en stor skillnad mellan vad de försäkrade begärt i processen och vad de ñck ut av den. Endast 30 av de 157 personerna beviljades den de Nästan hälften fick ingen alls. Resultaten bör pensionsförmån yrkat. bedömas mot bakgrund av att det här är fråga om det särskilda urval av förtidspensionsfall som gått ända upp till högsta instans. visar en påtaglig stadga i pensionsbedömningarna. Enhet- Undersökningen ligheten hos de tre instanserna var stor. I drygt två tredjedelar av avgörandena hade utgången blivit densamma i försäkringsöverdomstolen som i försäkringsrätten och försäkringskassan. Hit hörde nästan alla beslut där den försäkrade inte kommit fått någon pensionsförmån alls. När försäkringskassa och försäkringsrätt till samma slut men ändring gjorts i försäkringsöverdomstolen var det ofta i mål där arbetsförmågenedsättningen berodde på psykisk sjukdom. Det har för det mesta inte varit möjligt att få fram vilka närmare omständigheter i målen som bestämt försäkringsöverdomstolens ställningstagande. När domskäl anges har de som regel varit mycket kortfattade. Beslut om att inte meddela prövningstillstånd saknar motivering. Försök har i stället gjorts att visa några utmärkande drag hos besluten. För de beslut där ingen pensionsförmån alls beviljats framkom bl.a. - de gällde oftare män än kvinnor. Man kan därför säga att kvinnorna hade mera framgång i processen än männen. - de förekom även bland personer som var 60 år och äldre. I dessa mål var det medicinska underlaget ofta svagt. - de var vanligare bland icke förvärvsarbetande än bland förvärvsarbetande. - som inte ens varit sjukskrivna när de ansökte om merparten gällde personer pension.

Bilaga B 321

3 Särskilt om av äldrebestämmelser-

tillämpningen

na i 7:3 AFL

3.1 Inledning

7 kap. 3 § första stycket AFL har följande lydelse:

Vid bedömande i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsförmågan, varom är fråga, bereda sig inkomst genom sådant arbete, som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Bedömningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. I fråga om äldre försäkrad skall bedömningen främst avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Med inkomst av arbete likställes i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet.

Första momentet innehåller således en allmän regel om att arbetsförmågenedsättningen skall bedömas utifrån den försäkrades förmåga att bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Andra momentet gäller äldre försäkrade och då skall bedömningen främst avse den försäkrades förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Invaliditetsbedömningen för äldre försäkrade skiljer sig från den för andra försäkrade genom dels att det medicinska kravet är lägre, dels att äldre försäkrade inte är skyldiga att genomgå omskolning eller andra rehabiliteringsåtgärder. Syftet med de särskilda bestämmelserna om förtidspension till äldre

försäkrade är att öka möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att få

förtidspension. Beträffande den personkrets som avsågs anförde riksförsäkringsverket i ett betänkande som låg till grund för reformen: För att en försäkrad skall kunna hänföras till den grupp för vilken särskilda regler föreslagits bör enligt riksförsäkringsverket krävas att han under tiden före pensionsfallet mera stadigvarande haft sin utkomst av förvärvsarbete såsom löntagare eller egen företagare. Detta kan styrkas t.ex. av hans placering i sjukpenningklass eller intjänade pensionspoäng. Att avgränsa gruppen äldre förvärvsarbetande från det fåtal försäkrade, som slutat arbeta för att leva av kapitalinkomster kommer enligt riksförsäkringsverket inte att vålla nämnvärda svårigheter. Desto större blir enligt verket avgränsningssvårigheterna gentemot de avsevärt större grupper som t.ex. endast haft tillfälliga och lägavlönade arbeten och som ofta hör till de socialt sämst ställda i samhället. Verket anser att det i längden knappast torde kunna undgås att invaliditetsbedömningen för sådana försäkrade i den praktiska tillämpningen mer eller mindre kommer att influeras av de gynnsamma reglerna för de förvärvsarbetande äldre. En annan grupp försäkrade, som inte räknas som förvärvsarbetande och därför inte kommer att omfattas av de nya förmånligare bedömningsreglerna, är husmödrar, som enbart eller till huvudsaklig del ägnat sig åt hemmets skötsel. (Prop. 1970:66,

322 Bilaga B

s. 40.) Om den praktiska tillämpningen nämnde riksförsäkringsverket två typfall (s. 38 ff): 1) Den som på grund av företagsnedlägelse eller av liknande orsak mist sitt arbete, som han kunnat sköta trots ett medicinskt handikapp, och inte kunde få ett nytt arbete av samma slag som han haft och inte heller annat arbete som han kunde utföra trots handikappet. 2) Den som inte längre orkade med sitt arbete. Riksförsäkringsverket anförde att åldersförändringar i allmänhet inte räknades som tillräcklig grund för pensionering men att det med den vidgning av förtidspensioneringen som åsyftades var motiverat med ett annat synsätt. Om en löntagare kom i det läget att han inte längre orkade med sitt arbete, stod honom oftast, framhöll verket, ingen annan utväg till buds än att lämna arbetet och eventuellt söka sig ett nytt, som inte ställde större krav än han orkade med. Kunde han inte erbjudas sådant arbete, var det naturligt att han fick förtidspension. Vidare anfördes: Riksförsäkringsverket anser att det många gånger blir en mycket svår och grannlaga uppgift att bedöma om en person mot sin vilja rimligen bör kunna fortsätta ett arbete. I viss utsträckning kan väl arbetets art vara vägledande. Fysiskt tungt och psykiskt pressande arbete, starkt bundet arbete, hetsigt arbete e.d. måste givetvis ställa särskilda krav på hälsa och vitalitet. Men det torde inte vara möjligt att helt gå efter arbetets art. Individuella faktorer kan göra även arbete, som annars betraktas som lätt, så pressande att vederbörande inte orkar med det. Bedömningen måste därför bli svår. På det hela taget synes det enligt verket sannolikt att man som regel får godta den försäkrades egen uppgift att han inte orkar med arbetet och att det alltså i stort sett läggs i hans egen hand att avgöra om han skall få förtidspension. Den ålder som från början räknades som riktpunkt för tillämpningen var 63 år. På förslag av riksförsäkringsverket slopades denna riktpunkt vid pensionsreformen den 1 juli 1976. Som nedan närmare skall framgå hade försäkringsöverdomstolen i de undersökta avgörandena endast i några enstaka fall gjort en uttrycklig bedömning enligt äldrebestämmelserna. En möjlig förklaring till att 7 kap. 3 § första stycket andra momentet har tillämpats så sällan skulle kunna vara att arbetsförmågenedsättningen enligt de allmänna reglerna i första momentet skall bedömas med hänsyn till bl.a. den försäkrades ålder. Redan av dessa bestämmelser följer således att bedömningen blir mildare när de försäkrade blir äldre. Kvar står emellertid att andra momentet är förmånligare för de försäkrade.

3.2 Mål i vilka den försäkrade var 60 år eller äldre

I Bratthall-Stenbergs kommentar till lagen om allmän försäkring sägs att efter pensionsreformen den 1 juli 1976 torde åldern 60 år kommit att utgöra riktpunkt i fråga om vem som skall hänföras till gruppen äldre. I enstaka fall där särskilda omständigheter förelegat har man enligt författarna gått ned mot 55 års ålder vid denna gränsdragning (s. 214). Frågan om tillämpning av

SOU 1989: 101 Bilaga B 323

äldrebestämmelserna bör därför bli aktuell i varje fall i de mål i vilka den försäkrade är 60 år eller äldre. I det undersökta materialet fanns 22 sådana mål. I tolv mål hade ingen pensionsförmån alls beviljats. I tio mål hade den försäkrade fått del av/hel pensionsförmån.

Tabell 16 Bifall Avslag Kön Kvinnor 9 5 Män 1 7 Ålder, se tabell 12 Förvärvsarbetande

Förstagângsansäkrtingar sjukskrivna 6 2 - 9 Ej sjukskrivna I 6:1 -prövning 1 1 - Ansökan om fortsatt/högre pemionsförmån 3

Fyra fall där den försäkrade inte förvärvsarbetade förekom. Dessa är alltså inte aktuella för tillämpning av äldrebestämmelserna. I de 18 mål där den försäkrade var förvärvsarbetande, av vilka endast fem arbetat heltid och övriga på deltid, säsongsvis eller var arbetslösa, hade tio fått avslag. 14 av de 22 målen gällde kvinnor. Alla män utom en hade fått helt avslag liksom alla som inte var sjukskrivna vid pensionsansökan. Nedan beskrivs alla de 22 målen. Först kommer avslagsbesluten, därefter de där del av/hel pensionsförmån beviljats. Den vidare uppdelningen enligt underrubrikerna bygger inte på uttalanden i målen utan på en subjektiv bedömning.

INGEN PENSIONSFÖRMÅN Icke förvärvsarbetande

1. Mål 587/82 (Dom 1983-05-03). Man, född 1917-11, ansökte 1979-12 om förtidspension. Anställd som linjemontör åren 1947-1962, därefter arbetat som fastigteuförvaltare åt ett familjeföretag som han ägde till hälften. Arbetet upphörde 1978 då samtliga fastigheter såldes. Levde därefter på sparade medel. Df hade inte tagit kontakt med arbetsförmedlingen eller eljest sökt arbete. Sedan 1978 problem med nerverna. Hade ofta om i ryggen och periodvis lindriga magsmänor. Distriktsläkare angav diagnosen neurosis depressiva. FK 1980-03: Avslag. FR fann att handlingarna inte gav vid handen att dfzs arbetsförmåga var på grund av sjukdom nedsatt med minst hälften. Dfzs yrkande kunde därför enligt 7:1 AFL inte vinna bifall. Nämndemännen var skiljaktiga

324 Bilaga B SOU 1989: 101

och anförde: Vi finner att O. mot bakgrund av sin ålder, sina sjukdomsbesvär och möjligheterna till att få ett lämpligt arbete är_berättigad till hel förtidspension (Df bosatt å en liten ort i sydvästra Sverige). FOD ändrade inte FR:s dom. 2. M l 1513/82 (Slutligt beslut 1983-02-15). Kvinna, född 1915-06, ansökte 1979-11 om förtidspension. Hon hade på grund av eksem upphört att förvärvsarbete omkring år 1966. Förtida uttag av ålderspension fr.o.m. 1976-07. Utförde vid tiden för ansökan om förtidspension trappstädning ca tre rintmar/vecka och förtjänade 256 kr./månad. Skötte det enklare hushållsarbetet om än i långsammare takt. Av två läkarutlåtanden 1980-02 framgick att df led av kontakteksem (gummi), atoxisk struma, diabetes, som insulinbehandlades sedan år 1977, samt besvär från höger axel, rygg- och knäleder. FK 1980-06 avslog ansökan med motivering att df:s arbetsförmåga inte var nedsatt med minst hälften. I FR anförde df att hennes eksem kraftigt tilltagit samt att hon hade fått insulinkänningar. FR ändrade inte FK:s beslut. En lagfaren ledamot skiljaktig och ansåg att df_jämlikt 7 kap. l och 2 §§ AFL var berättigad till hel förtidspension fr.o.m. 1979-08. FOD: Ej prövningstillstånd.

Den försäkrade har genom att utföra förvärvsarbete visat sig ha ar-

betsförmåga

3. Mål 931/81 (Dom 1982-05-25). Man, född 1918-11, som arbetat som arbetsledare vid olika industrier och under fem år fram till 1977-05 drivit ett egetfåretag. Df sålde då företaget, arbetade kvar på halvtid och tog ut delpension. Företaget gick i konkurs 1979-01 och efter awecklingen var df sjukskriven fr.o.m. 1979-05. Pensionsansökan 1979-07. Df och hans hustru flyttade till annan ort, där hustrun öppnade tygaffär. Df hade inte kontakt med arbetsförmedlingen efter flyttningen. Enligt läkarutlåtande 1979- 12 hade df behandlats för en misstänkt hjärtinfarkt 1978, vid undersökning 1979-06 framkom dock inte tecken på någon hjärtaffektion men df hade likväl besvär i hjärttrakten när han ansträngde sig vid lyft. Vidare angavs att df periodvis led av rygginsufñciens med högersidig ischias och ömhet över ländryggen samt av viss hörselnedsättning. FK 1980-04 (df då 61 år) Avslag (ej heller rätt till sjukpenning). I FR yrkade df förtidspension. FR fann att df:s arbetsförmåga inte var nedsatt med minst hälften. Vid sådant förhållande kunde -__anförderätten - förtidspension jämlikt 7 kap. 1 § och 13 kap. 1 § AFL inte utgå. FOD, som antecknade att df sedan 1980- 04 var anställd på halvtid i hustruns tygaffär, ändrade inte FR:s dom. 4. Mål 1215/82 (Dom 1983-01-11). Kvinnlig trädgårdsarbetare, född 1919-09, var helt sjukskriven fr.o.m. 1978-08 p.g.a. besvär från bl.a. vänster axel och höger knä. 1979- 09 ådrog hon sig en högersidig fotledsfraktur. Läkare vid ortopedisk klinik angav 1980- 04 diagnosen Status efter högersidig fotledsfraktur, arthrosis acromioclavicularis dx och spondylosis cerviealis och anförde att det var önskvärt att df erbjöds lättare arbete. Enligt besked från länsarbetsnämnden hade några arbetsvårdande åtgärder inte vidtagits p.g.a. df:s sjukdom och ålder. FK 1980-08 16:1-prövning (df då nästan 59 år). Ej rätt till förtidspension (sjukbidrag) eller till fortsatt sjukpenning. FR: Ej ändring. Referenten skiljaktig och fann df:s arbetsförmåga varaktigt nedsatt i sådan grad att hon enligt 7 kap. 1 § AFL var berättigad till 1/1 förtidspension. Av FOD:s dom framgår att df 1980-09, dvs. kort efter FK:s beslut, fått ett arbete genom arbetsvårdens försorg. Efter 1982-03 hade hon dock inte orkat med detta längre utan tvingats göra förtida uttag av ålderspension fr.o.m. 1982-04. FOD fann att df:s arbetsfönnåga vid tiden för FKzs beslut inte kunde anses ha varit nedsatt med minst hälften och lämnade besvären utan bifall. Domstolen överlämnade handlingarna i målet till FK för prövning av df:s rätt till förtidspension för tid fr.o.m. 1982-04.

Ringa sjukdomsbesvär

5. Mål 2207/81 (Dom 1982-06-30). Kvinna, född 1919-04, ansökte 1979-10 om förtidspension. Hon hade genomgått kosmetologutbildning och senast arbetat som påldäderska och sratisr vid teatern. Df led av svaghet i ryggmuskler, annar och händer. FK 1980-02: Avslag. I FR anförde df att hon varit arbetslös under flera år. FR: Ej ändring. FOD fann att df:s arbetsfönnåga vid tiden för FKzs beslut inte kunde anses ha varit varaktigt eller för avsevärd tid nedsatt med minst hälften. Domstolen ändrade därför inte FR:s dom. 6. Mål 2238/81 (Dom 1982-07-06). Man, född 1919-08, hade efter avslutad skolgång arbetat som skoparbetare och ansåg sig inte längre ha möjlighet att återgå i liknande arbete. Lätt hypertoni och förändringar i ansiktet som stämde överens med gammal köldskada. Ansökan 1979-12. FK 1980-07: Avslag. I FR anförde df av hans möjligheter att få anställnin med hänsyn till hans ålder måste anses som obefintliga. FR fann att df:s arbetsförrn ga inte kunde anses på grund av sjukdom nedsatt i sådan grad att han

SOU 1989: 101 Bilaga B 325

var berättigad till förtidspension eller sjukbidrag enligt 7 kap. 1 och 2 §§ AFL. FOD ändrade inte FR:s dom. 7. Mål 2165/83 (Slutligt beslut 1985-02-05). Manlig förrådsarbetare, född 1919-06, ansökte 1980-08 om förtidspension. Beviljad delpension fr.o.m. 1979-08. Läkare vid kirurgisk klinik anförde 198007 att df som väsentliga subjektiva besvär angivit nedsatt förelåg viss muskelatrofi samt det förhållandet att grov kraft i vänster ben. Objektivt df gick och stod med sitt vänstra ben utåtroterat. Läkare vid hudklinik intygade 1980- 11 att df behandlats sedan 1978 för psoriasis vulgaris. FK 1981-05 avslog ansökan. FR fann av handlingarna i målet att df:s arbetsförmåga inte var nedsatt med minst hälften. Df var därför, anförde rätten, enligt 7 kap. 1 § och 13 kap. 1 § AFL inte berättigad till förtidspension. FOD: Ej prövningstillstånd.

Övriga

8. Mål 641/82 (Dom 1983-05-10). Uttrycklig tillämpning av äldrebestämmelsema angående 61-årig arbetslös Iatndtnottagare/verkttadskøntønlst som led av kronisk bronkit samt gastrit, se nedan under 3.3.2. 9. Mål 1161/82 (Slutligt beslut 1982-10-12). Kvinna, född 1915-11. Arbeta: som affärsbiträde 1929-1960, som kontorist 1960-1965. Drev därefter tillsammans med sin make ett handelsbolag, som köpte in, paketerade och vidareförsålde grönsaker och rotfrukter. Df paketerade i trekilospåsar och uppgav att hon lyfte 4-8 ton per vecka. Temperaturen i arbetslokalen var ca 5 grader. Df ansåg sig inte kunna fortsätta med arbetet på grund av reumatisk muskelvärk. Diagnos i LUH 1979-09 Polymyalgia rheumatica. Vårdad på sjukhus sammanlagt 14 dagar under 1979. Senast sjukskriven 1979-11. FK 1980-05 avslog df:s ansökan (uppgift saknas om när den gjordes). I FR anförde df att hon inte kunnat arbeta trots att hon följt läkarens ordination. FR fann av handlingarna i målet inte framgå att df:s arbetsförmåga var nedsatt med minst hälften. Vid sådant förhållande var hon enligt 7__kap. 1 § och 13 kap. 1 § AFL inte berättigad till förtidspension eller sjukbidrag. FOD: Ej prövningstillstånd. 10. Mål 1036/83 (slutligt beslut 1984-05-22). Ingenjör, född 1919-04, ansökte 1980- 08 om förtidspension och uppgav att han varit arbetsoförmögen sedan 1946 på grund av diverse sjukdomsbesvär. Efter undersökning på riksförsäkringsverkets sjukhus i Tranås ställdes diagnoserna hypertoni och spondylanhros. FK 1981-02: Avslag. FR fann det av utredningen i målet inte framgå att_df:s arbetsfönnåga var varaktigt eller för avsevärd tid nedsatt med minst hälften. FOD: Ej prövningstillstånd. 11. Mål 162/84 (Slutligt beslut 1985-04-02). Kvinna, född 1920-10, hade sedan 1938 haft olika och var sedan 1969 anställd hos kommunen som arbetsanställningar dagbarnvårdare för ett barnbarn. Detta arbete skulle upphöra 1981-01 och 1980-10 ansökde df om förtidspension. Företagsläkare uttalade 1980-12 att df:s fysiska arbetsförmåga var mycket god men att den psykiska förmågan var mycket svårbedömd och säkerligen kraftigt reducerad å grund av benägenhet för ängslan etc. Vid psykiatrisk undersökning 198l-09 an gs ur strikt psykiatrisk synpunkt någon indikation för sjukpension inte föreligga. FK 1981-12 (df då 61 år) avslog ansökan (ej arbetsförmågenedsättning med minst hälften). FR, som fann att df:s arbetsförmåga inte var nedsatt i sådan omfattning att hon var berättigad till förtidspension enligt 7:1 och 3 samt 13:1 AFL, lämnade besvären utan bifall. FOD: Ej prövningstillstånd. 12. Mål 68/85 (slutligt beslut 1985-12-17). Man, född 1922-07. Ansökan 1982-07. Df hade i sitt yrkesverksamma liv arbetat som skogsarbetare, fram till 1964 som skogskörare och därefter - sedan han fått ett timmerlass över sig och skadat foten som huggare. Slutade arbeta i skogen 1976 på grund av svår värk i korsryggen. Sedan början av 1970-talet hjälpt hustrun med städarbete, som de tillsammans klarat av på två timmar/dag fem dagar i veckan. Hustrun deklarerade hela inkomsten, df dock för 1 000-2 000 kr. under senare år då han gått in som vikarie. Df hade tagit värktabletter för att klara städningen. Senast sjukskriven 49 dagar år 1978. I LUH 198207 angavs diagnosen Diskdeg. + spondylos lumbalrygg. Läkaren anförde att df, som led av ryggbesvär sedan många år, inte klarade skogsarbete men att df skulle kunna klara ett lättare arbete men att sådant inte fanns att få. Intjänat pensionspoäng för sju år, som högst sammanlagt (PPA-PPB) 0.90. FK 1982-10 avslog df:s ansökan. I omprövningsbeslutet anförde kassan Av läkarutlåtandet framgår att Era nuvarande besvär består i att Ni får värk i korsryggen om Ni står eller sitter länge. Om Ni försöker utföra tyngre arbete får Ni ökad värk samt till och från även smärtor nedåt höger ben. Av utlåtandet framgår också att Ni- skulle kunna klara ett lättare arbete. Kassan har bedömt att Era besvär inte är av den omfattningen som krävs för rätt till förtidspension/sjukbidrag. Denna uppfattning delas även av kassans medicinska expertis. FR ändrade inte FKs beslut. FOD: Ej prövningstillstånd.

326 Bilaga B

HALV FÖRTIDSPENSION

Uppgift saknas om förvärvsarbete

13. Mål 1751/81 (Dom 1982-06-29). Kvinna, född 1918-04, som uppbar 1/2 förtidspension fr.o.m. 1973-08 vid tillstånd efter bröstoperation 1964-11. Uppgift saknas om förvärvsarbete. Df ansökte 1980-02 om högre pensionsförmån. FK 1980-09: Avslag. FR, som antecknade att df efter 1973-08 varit sjukskriven 18 dagar på grgnd av tillstånd efter bröstoperation, ändrade enligt 7:2 AFL inte FKzs beslut. FOD: Ej ändring.

Di har under den tid pensionsprövningen avser arbetat på halvtid

14. Mål 2151/81 (Dom 1982-11-23). Man, född 1918-05, med ryggbesvär fick genom beslut 1980-04 av FK sin sjukpenning utbytt mot halv förtidspension fr.0.m. 1980-05. FR, som antecknade att df arbetat halvtid sedan 1978-11 och_varit i huvudsak halvt sjukskriven sedan nämnda datum, ändrade inte FKzs beslut. FOD fann av utredningen i målet att df:s arbetsförmåga vid tiden för Flcs beslut var nedsatt med minst hälften men inte med avsevärt mer än hälften. Df var därför berättigad till endast halv förtidspension för tid fr.0.m. 1980-05.

Övriga

15. Mål 371/83 (Slutligt beslut 1983-09-20). Kvinna, född 1918-09, ansökte 1979-04, om förtidspension. Var hemmafru fram till år 1968, då hon började arbeta först halvtid och sedan heltid som ntottagningsbiøäde på sin makes läkarmottagning. From. 1979-04 halvt sjukskriven för diskgeneration i halskotpelaren. Läkare uttalade samma månad att sjukdomsbesvären sannolikt skulle bli bestående samt att de orsakade nedsättning av arbetsförmågan med cirka hälften. Arbetet vid läkarmottagningen skulle upphöra 1979-06, då df:s make ålderspensionerades. D__favregistrerades som inskriven i FK fr.0.m. 1976-06 då hon stadigvarande bosatt sig i Osterrike. FK 1979-07 beviljade 1/2 förtidspension fr.0.m. 197906. FR fann utredningen i målet inte ge vid handen att df:s arbetsförmåga var varaktigt nedsatt med avsevärt mer än hälften. Vid sådant förhållande var hon enligt 7 kap. 1, 2 och 3 §_§samt 13 kap. 1 § AFL inte berättigad till högre pensionsförmån än FK beslutat. FOD: Ej prövningstillstånd. 16. Mål 1143/84 (Slutligt beslut 1985-06-18). Man, född 1921-04, som haft egen tandläkarpraldik åren 1951-1981. Den 1 april sistnämnda år sålde han praktiken och var sedan helt sjukskriven__under två månader på grund av stressymtom varefter han utvandrade till Spanien. Overläkare vid Lillhagens sjukhus uttalade 1981-03 att df utvecklat psykiatriska stressymtom som uppenbarligen sammanhängde med ökande ålder och att df de senaste åren fått alltmer svårt att klara av sitt kvalificerade arbete. Läkaren hade diskuterat deltidsanställning inom folktandvården med df men köerna till en sådan tjänst var långa. FK 1981-12 beviljade 1/2 förtidspension fr.0.m. 1981- 04. I FR yrkade df hel förtidspension. FR fann att df:s arbetsförmåga var varaktigt nedsatt med minst hälften men inte med avsevärt mer än hälften. Df var således enligt 7 kap. 1, 2 och 3 §§ samt 13 kap. 1 § AFL inte berättigad till högre pensionsförmån än FK beviljat honom. En lagfaren ledamot var skiljaktig och ville bifalla besvärstalan. Han anförde: Av utredning i målet kan jag inte finna annat än att W. måste anses sakna förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom arbete som tandläkare. FOD: Ej prövningstillstånd.

TVÅ TREDJEDELAR AV HEL FÖRTIDSPENSION

Icke förvärvsarbetande

17. Mål 1326/83 (i viss del) (Slutligt beslut 1326/83:10). Kvinna, född 1921-02. Efter avslutad skolgång arbetat i föräldrar-puts jordbruk fram till 1961 då hon började som hushållerska hos den man med vilken hon senare kom att sammanbo. Hel/halv sjukskrivning fr.0.m. 1981-04. Läkare uttalade 1981-12 att df hade en relativt väl inställd blodtryckssjukdom med sekundär och moderata åldershjärtförstoring förslitningar i kotpelaren och axlarna. Hon led dessutom av Morbus Parkinsson och av neurasteni. Enligt läkaren var df:s arbetsförmåga nedsatt med något mer än hälften på grund av somatisk och psykisk sjukdom. FK l6zl-prövning 1982-07 (df då 61 år) beviljade 2/3 förtidspension. FR lämnade df:s yrkande om 1/1 förtidspension utan bifall.

Bilaga B 327

FÖD: Ej prövningstillstånd.

Bedömt som fall enligt 16:7 AFL (prövning av om förtidspension skulle ha

dragits in)

18. Mål 2219/81 (Dom 1983-11-23). Kvinna, född 1918-08, hade uppburit sjukbidrag/förtidspension 1966-10--1979-09, fr.0.m. 1977-01 med 2/3 förtidspension. Sedan det framkommit att df arbetat som städerska vid det företag hon var anställd sedan 1974 bl.a. 5,9 tim./dag fyra-fem dagar i veckan under våren 1979 drog FK in utgående arbetstid pensionsförmåner fr.0.m. 1979-07. Ny ansökan 1979-08. Df uppgav att hennes var fyra tim./dag och att arbetet var stadigvarande. Docent i psykiatri uttalade 1979- 07 att df led av ett ångesttillstånd med benägenhet för depressioner och dysfori samt fobi för att använda allmänna kommunikationsmedel. Hel sjukskrivning på grund av höftbesvär 1979-06--09 Genom det överklagade beslutet 1979-10__bewljade FK 1/2 df två förtidspension fr.0.m. 1979-10. FR__ändrade inte FKzs beslut. I FOD yrkade i målet inte tredjedelar av hel förtidspension. FOD, som bl.a. uttalade att handlingarna gav stöd för antagande att någon mera bestående förbättring av dfzs arbetsfönnåga inträtt efter 1979-07, fann df berättigad till 2/3 förtidspension fr.0.m. 197907.

Övriga

19. Mål 251/81 (Dom 1982-05-05). Kvinna, född 1918-04, uppbar två tredjedels sjukbidrag för tiden 1976-07--1979-02. Genom det överklagade beslutet beviljade FK två tredjedels förtidspension fr.0.m. 1979-03. Kassan bedömde dfzs arbetsförmåga varakatt intet eller endast tigt nedsatt med avsevärt mer än hälften, men inte i sådan grad en ringa del därav återstod. I FR anförde df, som led av men efter en trafikolycka 1972 då hon skadade vänster axel samt höger fot och ben, att hennes hälsotillstånd efter hand försämrats, att hon under en vecka 1979 vårdats på sjukhus för hjärtbesvär, att hennes make numera ensam skötte ett av makarna gemensamt ägt gatukök, samt att hon själv endast klarade de allra lättaste hushållsgöromålen samt handarbete. FR, som antecknade att FOD i dom 1979-04 inte funnit df berättigad till högre pensionsfönnån än två tredjedels sjukbidrag för tiden 1976-07--1979-02, lämnade på de skäl FK anfört besvären utan bifall. FOD ändrade inte FR:s dom. 20. Mål 872/83 (Slutligt beslut 1984-03-27). 61-årig kvinna som deltidsarbetade som lunchmnubiträde. redovisat ovan under 2.4.3.1.

HEL FÖRTIDSPENSION

21. Mål 916/81 (Dom 1982-02-24). Möjlig äldrefallsbedömning beträffande 60-årig deltidsarbetande lokalvârdare, se nedan under 3.3.3. 22. Mål 1842/83 (Dom 1985-07-24). Deltidsarbetande 61-årig sömmerska, redovisat ovan under 2.4.3.1.

Bland de tolv avslagsbesluten för personer som var 60 år eller äldre fanns två torde få bedömas som icke förvärvsarbetande och mål där de klagande följaktligen inte räknas som äldre försäkrade. I fem fall synes utgången självklar visat sin arbetsförmåpå grund av att den försäkrade genom att förvärvsarbeta ga eller på grund av att sjukdomsbesvären varit ringa. Beträffande övriga fem mål hade försäkringsöverdomstolen i ett fall (641/82) gjort en bedömning enligt äldrefallsbestämmelserna och i fyra mål beslutat att inte meddela prövningstillstånd. Av de sistnämnda är särskilt mål 68/85 av intresse. Skogsarbetaren/städaren i detta mål har uppenbarligen inte stadigvarande förvärvsarbetat. Anmärkningsvärt är dock att hans arbetsförmåga bedömts med hänvisning till

att han skulle kunna klara ett lättare arbete. Har någon hänsyn alls tagits till

kravet i 7:3 första stycket andra momentet AFL på att arbetet skall vara

lämpligt och tillgängligt på orten?

Av de tio bifallsbesluten gällde ett en icke förvärvsarbetande och i ytterligare

ett fanns ingen uppgift om förvärvsarbete. Besluten saknar intresse här liksom

även ett mål där utgången synes given (beslut om halv förtidspension till person

328 Bilaga B SOU 1989: 101

som arbetat halvtid och i övrigt varit i huvudsak halvt sjukskriven; uppgift saknas om att han skulle haft svårt att orka med samt ett som arbetet) egentligen rörde frågan om förutsättning förelegat att dra in förtidspension. Av återstående sex mål hade försäkringsöverdomstolen i tre beslutat att inte meddela prövningstillstånd. I ett av de tre mål som varit uppe till prövning i domstolen antyds en äldrefallsbedömning (916/81). I övriga två (251/81 och 1847/83) hade två tredjedelar av hel förtidspension resp. hel förtidspension beviljats.

3.3 Mål i vilka äldrebestämmelserna

tillämpats

I de undersökta avgörandena har försäkringsöverdomstolen uttryckligen tillämpat äldrebestämmelserna endast i enstaka mål. Dessa belyser vilka som skall räknas som äldre försäkrade, vilka krav som skall ställas på det medicinska underlaget samt vad som menas med annat tillgängligt lämpligt arbete. Vid redovisningen av rättsfallen nämns även ett par avgöranden ur vilka det ansetts vara möjligt att motsatsvis dra slutsatser om tillämpningen av äldrebestämmelserna. Det har i övrigt varit svårt att identifiera i vilka mål försäkringsöverdomstolen tillämpat 7:3 andra momentet AFL. Urvalet här bygger således på en subjektiv bedömning. Det bör här anmärkas att tolkningen av försäkringsöverdomstolens domar försvårats genom att 7:3 AFL åberopats utan att det anges vilket moment i paragrafen som avses. Ofta torde de allmänna bestämmelserna i första momentet vara åsyftade. Så har tolkats t.ex. domarna i målen 177/82 (dom 1982-10-06), 728/82 (dom 1982-10-19), 2481/82 (dom 1985-06-05) och 1569/83 (dom 1984-10-23). När överdomstolen i mål 916/81 (dom 1982-02-24) gör utifrån den försäkrades bedömningen förmåga och möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete är det svårt att veta vilket moment som avses. I ett mål, som i redovisningen nedan ansetts innehålla en uttrycklig tillämpning av äldrereglerna, saknas 7:3 bland de åberopade lagrummen (mål 2560/82, dom 1985-06-19).

3.3.1 Ålder Ovan ett uttalande återgavs av Bratthall-Stenberg att åldern 60 år i praxis torde ha kommit att utgöra riktpunkt i fråga om vem som skall hänföras till gruppen äldre samt att denna i enstaka fall frångåtts ned mot 55 års ålder då särskilda skäl förelegat. Detta uttalande får stöd i undersökningen. I målen 2560/82 och 2498/83 tillämpades äldrebestämmelserna på personer som var 59 år vid pensionsansökan men som fyllt 60 år vid försäkringskassans se under beslut, 3.3.2 och 3.3.3. Det var dessa mål jämte mål 1623/82 (se nedan) som utgjorde exempel på att åldern 60 år underskridits. Möjligen skall även mål 1684/84 räknas hit.

Mål 1684/84 (Slutllgt beslut 1985-10-02). Man, född 1924-04, bosatt på en liten ort i norra Sverige. Ansökan 1982-12 (df då 58 år). Df hade arbetat i restaurangbranschen sedan 14-15 års ålder och var utbildad hovmästare. Sedan 1968 drev han en campingrörelse, som gav honom ca 33 000 kr. per år i inkomst. Han hade också arbetat som slöjdlärare men saknade adekvat utbildning och hade inte erbjudits sådant arbete

Bilaga B 329

efter 1980. Enligt LUH 1982-11 led df sedan ett tiotal år tillbaka av paroxysmalis tachycardi (perioder av tillstånd med hjärtklappning) och medicinerade med metablockerare. FK 1983-03: Avslag. FR: Utredningen gav inte belägg för a__ttdf:s arbetsförmåga vid tiden för FlQs beslut var nedsatt med minst hälften. FOD: Ej prövningstillstånd. Domstolen förordade att FK utan ny ansökan av df skulle pröva frågan om df:s rätt till förtidspension/sjukbidrag för tid efter 1983-0S.(FK hade fattat sitt omprövningsbeslut denna månad; df hade då fyllt 59 år.)

Motsatsvis torde av ett par avgöranden, där den försäkrade var 58 år vid försäkringskassans beslut, kunna utläsas att försâkringsöverdomstolen inte ansett äldrebestämmelserna tillämpliga. Det gäller 590/82 och 2279/82. Beträffande det sistnämnda, se under 2.4.4.

Mål 590/82 (Dom 1983-11-15). Df var född år 1921-08 och sjukskriven på grund av artros i vänster fot sedan 1979-09. Bosatt i Halmstad. Pensionsansökan 1979-09. I arbete som byggnadsarbetare hade han år 1972 fått en svår skada i vänster ben, som blivit tre centimeter kortare än höger. Han uppgav att han hade svårt att röra vänster fot och då han varit i arbete länge fick han smärtor i båda benen. Efter olycksfallet hade df omplacerats till lättare arbetsuppgifter på sin arbetsplats och fått arbeta bl.a. som städare. 1979-03 perrnitterades han och uppbar ersättning från arbetslöshetskassa. Länsarbetsnämnden kunde inte anvisa något lämpligt arbete. Läkare hos Bygghälsan uttalade att df teoretiskt sett kanske skulle kunna arbeta om man lyckades få ett för honom lämpligt arbete som inte ställde krav på långvarigt stående eller gående, speciellt på oregelbundet underlag eller i trappor, dock inte heller helt sittande på grund av en utpräglad motvilja hos df för sådant arbete. FK 1980-07 ansåg att df:s arbetsförmåga inte var nedsatt med minst hälften och drog in utgående sjukpenning samt avslog ansökan om förtidspcnsion. FR lämnade df:s besvärstalan utan bifall. FOD antecknade att df blivit utförsäkrad från Byggnadsarbetamas erkända arbetslöshetskassa fr.o.m. 1981-11 samt att han med tillämpning av bestämmelserna i 7:1 andra stycket AFL beviljats hel förtidspension fr.o.m. nämnda månad. Overdomstolen fann att df:s arbetsförmåga vid tiden för försäkringskassans prövning i juli 1980 inte varit nedsatt med minst hälften och lämnade df:s besvärstalan (angående både förtidspension och sjukpenning) utan bifall.

Ett undantag från principen om 60 år som gräns för att den försäkrade skall räknas som äldre försäkrad är målet 1623/82 (dom 1983-03-22). Det gällde en 56-årig man bosatt i Korpilombolo. Att märka är att domen inte var enhällig.

Df, född 1922-12, ansökte 1979-07 om förtidspension. FK beslutade 1979-09 att avslå ansökan. l FR yrkade df hel förtidspension. RFV, som förelagts att svara i målet, bestred bifall till besvären. FR anförde i sina domskäl: J var fram till oktober 1967 anställd vid Domänverket som Skogshuggare och s.k. uppräknare. Därefter fick han anställning vid NJA, Luleå. I februari 1970 insjuknade han. Efter sjukperiodens slut i maj 1973 hade han periodvis beredskapsarbeten och var periodvis arbetslös. Fr.o.m. februari 1976 erhöll han sjukpension enligt statens allmänna tjänstepensionsreglemente p.g.a. att han inte längre kunde klara sitt arbete. I januari 1979 utförsäkrades han från arbetslöshetskassan. Under sommaren 1979 innehade han ett par kortvariga anställningar bLa. som vikarierande skolvaktmästare. Han besväras av värk och stelhet i annar, nacke och rygg samt skakningar i armar och händer. Därtill har han nedsatt hörsel. FR anförde vidare att df enligt läkarutlåtande 1979-04 led av bl.a. svåra slitförändringar i nackkotpelaren samt godartad tremor utan känd orsak. Läkaren ansåg att df inte kunde återgå i något arbete samt att man knappast kunde tänka sig att något medicinskt rehabiliteringsförsök skulle kunna få honom i arbete igen. - FR fann utredningen ej ge vid handen att Jzs arbetsförmåga vid tiden för FlQs beslut varit nedsatt med minst hälften. _ I FOD yrkade df bifall till sin hos FR förda talan. RFV yrkade att besvären skulle lämnas utan bifall. Overdomstolen antecknade att från arbetsfönnedlingen i Pajala inhämtats att J haft tillfällig anställning som skolvaktmästare sommaren 1979, 1980 och 1981. Enligt arbetsförmedlingen hade han på grund av sina sjukdomsbesvär stora svårigheter att klara av arbetet. Vidare hade från FK inhämtats att J varit helt sjukskriven fr.o.m. den 17 juni 1982 för halsryggbesvär - FOD fann med beaktande av Jzs ålder och hälsotillstånd samt arbetsmarknadsförhållandena på bostadsonen att

330 Bilaga B

J vid tidpunkten för försäkringskassans beslut på grund av sjukdom får anses med avseende på hans förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligtarbete för avsevärd tid ha haft sin arbetsförmåga nedsatt med avsevärt mer än hälften men inte i sådan grad att endast en ringa del därav återstått. Vid sådant förhållande är J enligt 7 kap. 1, 2 och 3 §§ samt 13 kap. 1 § lagen om allmän försäkring berättigad till folk- och tilläggspension i fonn av två tredjedelar.av helt sjukbidrag, som bestäms att utgå för tiden september 1979 - maj 1982. - En försäkringsdomare var skiljaktig och ville inte ändra försäkringsrättens dom.

3.3.2 Kravet på medicinskt underlag

Ett par mål om äldre försäkrade berör frågan om vilket medicinskt underlag som krävs för rätt till förtidspension. Det första gäller en astmasjuk deltidsarbetande lokalvårdare. Hon har ansetts vara berättigad till hel förtidspension oaktat bl.a. ringa sjukskrivning.

Mål 2560/82 (Dom 1985-06-19). FK beslutade 1981-12 att bevilja df, född 1921-10, hel förtidspension fr.0.m. 1981-OZ (föredraganden skiljaktig). I FR yrkade RFV att FK:s beslut skulle ändras så att df beviljades halv förtidspension fr.0.m. nämnda månad. Df bestred verkets yrkande och anförde att hennes astmabesvär förvärrats och att hon slutat sina arbeten som lokalvårdare när hon fick beskedet att hon beviljats hel förtidspension. Rättemantecknade att df i samband med ansökan om fönidspension uppgett att hon hade för avsikt att fortsätta arbeta som lokalvårdare sex och en halv timme per vecka, vilket hon gjort sedan 1976. I hushållet utförde hon matlagning, diskning, torkning av golv, tvätt och strykning. Vidare antecknades att läkare uppgett att df:s arbete som lokalvårdare var oförenligt med hennes sjukdom eftersom hon då utsattes för stora mängder damm. FR biföll RFV :s besvärstalan och tillerkände df halv förtidspension. Ordföranden och en nämndeman var skiljaktiga och ville tillerkänna df två tredjedels förtidspension. De anförde: Vi finner att S, som fyllde 60 år 1981, har måst upphöra med sitt deltidsarbete på grund av sjukdom och att hennes förmåga att utföra något annat lämpligt förvärvsarbete av bl.a. samma skäl, trots att hon utför en betydande del av hushållsarbetet, får anses varaktigt nedsatt i sådan grad - med avsevärt mer än hälften men inte så att endast en ringa del återstår. I FOD yrkade df hel förtidspension. Hon åberopade ett intyg 1981-11 av läkare vid medicinsk klinik. Enligt intyget led df av astma bronchiale som förvärrats de senaste två åren. Hennes andningsfunktion var inte oväsentligt reducerad. Enligt läkaren föreföll det med hänsyn till df:s ålder och den vid ansträngning relativt lättutlösta astman osannolikt att df skulle kunna återgå i ett deltidsarbete. - RFV yrkade att df:s besvärstalan skulle lämnas utan bifall och anförde: Verket anser alltjämt att S inte är berättigad till hel förtidspension i anledning av sin i maj 1981 gjorda ansökan. Verket fäster främst avseende vid hennes ringa sjukskrivning under år 1981 (11 dagar i mars, 22 i september, 14 i oktober och 8 i november) samt att hon i samband med pensionsansökan uppgav att hon hade för avsikt att fortsätta förvärvsarbeta i samma utsträckning som tidigare. FOD anförde: Vid bedömningen beaktar försäkringsöverdomstolen att arbetet som lokalvårdare, med hänsyn till den typ av sjukdomsbesvär som föreligger hos S, måste anses som olämpligt för henne. Domstolen bedömer att S:s astma är så svårartad att även ett förvärvsarbete under ett fåtal timmar per dag skulle kunna försämra besvären. Med hänsyn till S:s ålder och sjukdomsbesvär samt av arbetsmarknadsskäl framstår det vidare som orealistiskt att genom omskolning söka återföra S i förvärvsarbete. Domstolen finner därför att S:s arbetsfönnåga fr.0.m. februari 1981 är på grund av hennes astmasjukdom varaktigt nedsatt i sådan grad att endast en ringa del därav återstår. Vid dessa förhållanden - och då det hushållsarbete som S utför inte föranleder annan bedömning - är S enligt 7 kap. 1 och 2 §§ samt 13 kap. 1 § lagen om allmän försäkring berättigad till folk- och tilläggspension i fonn av hel förtidspension fr.o.m. februari 1981.

I det andra målet, 641/82 (dom 1983-05-10) blev utgången den motsatta. En 61-årig arbetslös man som led av kronisk bronkit (ej specialistbedömd) samt

Bilaga B 331

gastrit ansågs inte berättigad till förtidspension.

Hos FR antecknades att df, som var född 1918-09, hade varit anställd som kundmottagare och verkstadskontorist hos ett bilserviceföretag i Värnamo. Han blev arbetslös i september 1978 då företaget gick i konkurs. Vid ansökan om fönidspension 1980- 04 uppbar df sjukpenning på grund av kronisk bronkit. FOD anförde i sin dom: E:s rätt till pension skall bedömas med tillämpning av 7 kap. 3 § lagen om allmän försäkring (äldre försäkrad). Emellertid finner försäkringsöverdomstolen att Ezs arbetsfönnåga vid tidpunkten för hans ansökan om förtidspension iapnl 1980 inte var på grund av sjukdom, huvudsakligen kronisk bronkit, varaktigt nedsatt, och han är följaktligen inte berättigad till förtidspension enligt nämnda lag. Ej heller kunde vid_nämnda tid antagas att nedsättningen av arbetsförmågan kunde komma att bestå för avsevärd tid, och han är således inte heller berättigad till sjukbidrag.

3.3.3 Tillgängligt lämpligt arbete

I den statistiska undersökningen framkom att det var sällsynt att arbetsförmedlingen hade hörts i målen (i 18 av de 157 avgörandena). Ännu mera sällsynt var att arbetsmarknadssituationen på orten där den försäkrade var bosatt omnämndes. I ett tjugotal fall hade yrkesmässig rehabilitering av den försäkrade diskuterats men några sådana åtgärder hade bara kommit till stånd i enstaka fall. Frågan om vad som menas med för den försäkrade tillgängligt lämpligt arbete belyses i mål 2498/83 (dom 1985-09-10). Här framgår att kravet på tillgänglighet skall upprätthållas. Det är således inte tillräckligt att bedöma arbetsförmågan hos den som inte kan fortsätta sitt tidigare arbete utifrån ett tänkt arbete utan detta måste vara tillgängligt på bostadsorten. lämpligt

Df var född 1921-04. l-Ion var kommunalanställd sedan år 1963 och hade de senaste fem åren haft deltidsanställning på ett ålderdomshem som ordinarie vårdbiträde nattetid. Df var sjukskriven fr.o.m. 1979-07 p.g.a. Iedbesvär och ansökte 1981-01 om förtidspension. FK beviljade två tredjedels förtidspension fr.o.m. 1980-10. __I FR yrkade df hel förtidspension. FR anförde sammanfattningsvis följande. Overläkare vid ortopedkirurgisk klinik hade i utlåtande 1980-05 uttalat att df kunde arbeta om lämpligt arbete ordnades. Efter utredning på RFV:s sjukhus 1980-07--09 bedömdes df inte kunna återgå till sitt gamla arbete på ålderdomshemmet men väl kunna utföra ett lätt rörligt arbete. Kommunens anpassningsgrupp hade uppgivit 1980- 12 att df inte kunde beredas annat lämpligt arbete inom kommunen. FR fann att df - trots att hon hörde till kategorin äldre försäkrade - inte kunde anses ha sin arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsfönnågan så nedsatt att intet eller endast en ringa del därav återstod. Rätten lämnade därför dfzs besvär utan bifall. Df fullföljde sin talan. RFV medgav bifall till besvären och anförde: Verket instämmer i försäkringsrättens bedömning att P måste anses tillhöra kategorin äldre försäkrade. Utredningen i målet visar enligt verkets mening att P inte kunnat återgå till sitt arbete som vårdbiträde och att hon inte heller kunnat erhålla omplacering till annat arbete hos kommunen. Riksförsäkringsverket anser därför att P bör vara berättigad till hel förtidspension. FOD: På de skäl riksförsäkringsverket anfört och den bedömning som detta föranleder rörande Pzs förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som hon tidigare utfört eller genom annat för henne tillgängligt lämpligt arbete finner fötsäkringsöverdomstolen, att P är berättigad till hel förtidspension fr.o.m. oktober 1980.

I detta sammanhang kan även nämnas mål 916/81 som torde innehålla en bedömning enligt 7:3 första stycket andra momentet AFL. Det gällde en 60årig deltidsarbetande lokalvårdare. Försäkringsöverdomstolen ansåg att hon

332 Bilaga B

saknade förmåga och möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete.

21. Mål 916/81 (Dom 198202-24). Kvinna, född 1918-10, Iokalvårdare sedan 1960. Arbetstid 26 tim./vecka. Sjukskriven sedan 1979-04 på grund av cardioscleros levis cum hypertoni och asteni. Ansökan 1979-06. FK beviljade 2/3 förtidspension. I FR anförde df att hon kunde utföra lättare hushållsarbete men att hon inte orkade med arbete utanför hemmet. FR fann att dfzs arbetsförmåga inte var nedsatt i vidare

m n än försäkringskassan angivit. FOD, som fann att df:s fönnåga och möjlighet att nåågot

bereda sig inkomst genom arbete fr.o.m. 1979-05 fick anses vara varaktigt nedsatt i sådan grad att endast en ringa del därav återstod, tillerkände df enligt 7 kap. 1, 2 och 3 §§ samt 13 kap. 1 § AFL hel förtidspension fr.o.m. 197905.

3.4 Sammanfattning

Äldrebestämmelserna i 7:3 AFL har tillkommit för att öka möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att få förtidspension. Reglerna är i första hand avsedda för löntagare och egna företagare som stadigvarande haft sin utkomst av förvärvsarbete. Bestämmelserna skulle dock kunna medföra en mildare pensionsbedömning även för andra, t.ex. de som endast haft tillfälliga arbeten. Som typfall nämndes i förarbetena att det skulle vara fråga om försäkrad som mist arbete som han kunnat sköta trots sjukdomsbesvär eller om försäkrad som inte längre orkade med sitt arbete. I dessa situationer skulle förtidspension beviljas såvida lämpligt arbete inte kunde ordnas. Undersökningen visade att försäkringsöverdomstolen endast i enstaka mål uttryckligen tillämpat äldrebestämmelserna. Detta förhållande får ses mot bakgrund av att överdomstolens mål visade sig för det mesta gälla andra kategorier pensionsfall än de som äldrebestämmelserna enligt förarbetena främst syftar på (jfr avsnitt 1). Man får därför anta att typiska äldre försäkrade som regel har fått förtidspension beviljad redan hos försäkringskassa eller försäkringsrätt. Den knappa förekomsten av äldrefallsbedömnin gar i försäkringsöverdomstolen har belysts i en särskild redovisning av de mål där den försäkrade var 60 år eller äldre. sammanlagt 22 avgöranden. När man bortsåg från de fall i vilka äldrebestämmelserna inte var tillämpliga och de fall som eljest saknade intresse återstod elva. I sju av dessa mål hade försäkringsöverdomstolen beslutat att inte meddela prövningstillstånd. Av de fyra återstående målen innehöll domskälen i två fall hänvisning till äldrebestämmelserna. Beträffande försäkringsöverdomstolens praxis bekräftades åldern 60 år som riktpunkt för att räkna den försäkrade som äldre. I ett par mål hade reglerna använts på försäkrade som var 59 år vid pensionsansökan men fyllt 60 år vid försäkringskassans beslut. Undantag från huvudregeln gällde ett fall, en 56åring. Domarna visade ett par exempel på vilka krav som skall ställas på det medicinska underlaget. Till sist framgick av ett avgörande att det inte är tillräckligt att bedöma äldre försäkrads arbetsförmågenedsättning i förhållande till ett tänkt lämpligt arbete. Lagtextens krav på att arbetet skall finnas tillgängligt måste upprätthållas.

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1. Rapport av den särskilde utredaren för granskning 34. Reformerad företagsbeskattning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stats- - Motiv och lagförslag. Del 1. minister Olof Palme. C. - Expenrapporter. Del 2. Fi. . Beskattning av fåmansföretag. Fi. 35. Reformerad mervärdeskatt m.m. . Integriteten vid statistikproduktion. C. - Motiv. Del 1. . Fasta Öresundsförbindelser. K. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi. . Samordnad länsförvaltning. Del l: Förslag. C. 36. Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. Fi.

*OOOQCÃUIAWN

. Samordnad länsförvalming. Del 2: Bilagor. C. 37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av . Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. utvecklingen. I. . UD:s presstjänst. UD. 38. Det nya skatteförslaget- sammanfattning av skatte- . Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. Fi. utredningarnas betänkanden. Fi. 10.Tvá nya treåriga linjer. U. 39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartlägg- 11. Hushållssparandet - Huvudrapport från Spardelega- ning och bedömning. S. tionens sparundersökning. Fi. 40. Datorisering av tullrutinema - slutrapport. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 41. Samerätt och sameting. Ju. 13. Mångfald mot enfald. Del 1. A. 42. Det civila försvaret. Del l. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. Fö. rättsfrågor. A. 43. Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. K. 15. Storstadstrañk 2 - Bakgrundsmaterial. K. 44. Översyn av vapenlagstiftningen. Ju. 16. Kosmadsutvecklin g och konkurrens i banksektom. 45. Standardiseringens roll i EFTA/EG - samarbetet. I. Fi. 46. Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fö. Fö. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 47. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. S. 19. Regionalpolitikens förutsättningar. A. 48. Energiforskning för framtiden. ME. 20. Tullregisterlag m.m. Fi. 49. Energiforskning för framtiden. Bilagor. ME. 21.Sätt värde pâ miljön - miljöavgifter på svavel och 50. Stiftelser för samverkan. U. klor. ME. 51. Den gravida kvinnan och fostret - två individer. Om 22. Censurlagen - en modernisering av biografförord- fosterdiagnostik. Om sena aborter. Ju. ningen. U. 52. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer 23. Parkeringsköp. Bo. inom energisektorn. ME. 24. Statligt finansiellt stöd? I. 53. Arbetstid och välfärd. 25. Rapporter till ñnansieringsuuedningen. I. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. 26. Kustbevakningens roll i den framtida sjööver- Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. A. vakningen. Fi. 54. Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade 27.Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- ungdomar. S. na. U. 55.Fungerande regioner i samspel. A. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 56. Fiskprisregleringen och ñskeriadministrationen. Jo. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning 57. DO och Nämnden mot etnisk diskriminering inför 90-talet. U. - de tre första åren. A. 30. Professorstillsättning. En Översyn av proceduren vid 58. Undantagandepensionäremas ekonomi. S. tillsättning av professorstjänster. U. 59. Nominering av redovisningskonsulter. C. 31. Statens mät- och provstyrelse. I. 60. Huvudbetänkande från 32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME. altemativmedicinkommittén. S. 33. Reformerad inkomstbeskattning 61. Hälsohem. S. - Skatterefonnens huvudlinjer. Del 1. 62. Alternativa terapier i Sverige. S. - Inkomst av kapital. Del 2. 63. Värdering av altemativmedicinska teknologier. S. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. 64. Kommunalbot. C. - Bilagor, expertrapporter. Del 4. Fi. 65. Staten i geograñn. A.

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

66. Begreppet krigsmateriel. UD. 100_ Adoptionsfrágor_ Ju_ 67- Levmdsvmkm i 5t°m3dS°gi°°- SB- 101. Förtidspension och rörlig pensionsålder. S. 68. Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. SB. 69. Storstadsregioner i förändring. SB. 70. Storstädemas arbetsmarknad. SB. 71. Ny bostadsfmansiering. Bo. 72. Värdepappersmarknaden i framtiden. Fi. 73. TV - politiken. U. 74. Forskningsetisk prövning. Organisation, information och utbildning. U. 75. Etisk granskning av medicinsk forskning. De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. U. 76. Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. S. 77. Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI / överkänslighet. S. 78. Statisükbilaga Omfattning av ALLERGI / överkänslighet. S. 79. Storstadstrafik 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. K. 80. Förenklad handläggning hos HSAN m.m. S. 81. Ny generalklausul mot skatteflykt. Fi. 82. Nedsättning av energiskatter. ME. 83. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. ME. 84. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. Bilagedel. ME. 85. Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompetens i freds- och krigsorganisationen. Fö. 86. Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Fö. 87. Skördeskadeskydd för trädgårdsnäringen. JO. 88. Skadeförsäkringslag. Ju. 89. Översyn av lagen om pliktexemplar. U. 90. Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Första âret. U. 91. Statligt förhandlingsarbete. Fi. 92. Prospekteringspolitik. I. 93. Prospekteringspolitik. Rapportdel. I. 94. Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverksamhet. Fi. 95. Riksgäldskontoret - en fmansförvaltning i staten. Fi. 96. Förenklad handläggning av ansökningar om bostadslån m.m. Bo. 97. Vad händer med folkhögskolan? U. 98. Transplantation - etiska, medicinska och rättsliga aspekter. S. 99.0rgandonation och transplantation - psykologiska aspekter. S.

Statens 1989

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Förenklad handläggning hos HSAN m.m. [80]

Transplantation - etiska, medicinska och rättsliga Levnadsvillkor i storstadsregioner. [67] aspekter. [98] Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. [68] Organdonation och transplantation - psykologiska Storstadsregioner i förändring. [69] aspekter. [99] Storstädemas arbetsmarknad. [70] Förtidspension och rörlig pensionsålder. [101]

Justitiedepartementet Kommunikationsdepartementet

Samerätt och sameting. [41] Fasta Öresundsförbindelser. [4] Översyn av vapenlagstiftningen. [44] Storstadstrañk 2 - Bakgrundsmaterial. [15] Den gravida kvinnan och fostret- tvâ individer. Om Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. [43] fosterdiagnostik. Om sena aborter. [51] Storstadstrañk 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. [79] Skadeförsäkringslag. [88] Adoptionsfrâgor. [100]

Finansdepartementet

Beskattning av fåmansföretag. [2]

Utrikesdepartementet Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. [9]

UD:s presstjänst. [8] Hushallssparandet - Huvudrapport från Spardelegationens sparundersökning. [11] Begreppet krigsmateriel. [66] Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. [16] Tullregisterlag m.m. [20]

Försvarsdepartementet Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakningen.

Risker och skydd för befolkningen. [17] [26] Det civila försvaret Del 1. [42] Reformerad inkomstbeskattning Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. [42] - Skattereformens huvudlinjer. Del 1. [33] Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. - Inkomst av kapital. Del 2. [33] [46] - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompetens i [33] freds- och lcrigsorganisationen. [85] - Bilagor, expemapporter. Del 4. [33] Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. [86] Reformerad företagsbeslçatming - Motiv och lagförslag. Del 1. [34]

Socialdepartementet - Expemapporter. Del 2. [34]

Reformerad mervärdeskatt m.m. l-ljälpmedelsverksamhetens utveckling - kartläggning - Motiv. Del 1. [35] och bedömning. [39] - Lagtext och bilagor. Del 2. [35] l-ljälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. [47] Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. [36] ungdomar. [54] Det nya skatteförslaget- sammanfattning av skatteutredningamas betänkanden. [38] Undantagandepensionäremas ekonomi. [58] Huvudbetänkande från altemativmedicinkommittén. Datorisering av tullrutinema - slutrapport. [40] [60] värdepappersmarknaden i framtiden. [72] Hälsohem. [61] Ny generalklausul mot skatteflykt. [81] Alternativa terapier i Sverige. [62] Statligt förhandlingsarbete. [91] Värdering av altemativmedicinska teknologier. [63] Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverksamhet. [94] Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. [76] Riksgäldskmlwrel e ñmmsföwalmmg i Slam- [95] Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI /överkänslighet. [77] Statistikbilaga. Omfattning av ALLERGI / överkänslighet. [78]

Statens 1989

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Rapporter till ñnansieringsutredningen. [25]

Utbildningsdepartementet

Statens mät_ och pmvstyrelse [31] Vidgad etableringsfrihet för nya medier [7] . . Utländska förvärv av svenska företag - en studie av Två n a “em y ga lnjer [ 1 I_ 10 utvecklingen. [37] Censurlagen - en modernisering av biografförordningen. smdmdiseñngens mn iEFrA/EG _ Samarbetet. [45] m] ° Pr k 1 ik 92 Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna.

nåâükzgâåâüiâåk åaåpondel [93]

[27]

gclizfåiskning

inför Civildepartementet

gonaiei, [29] Rapport av den särskilde utredaren för granskning av professorsülkäaning_ En oversvn av prooediiren vid hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister tillsättning av professorstjänster. [30] 01°f Palme- [U stiftelser for samverkan, [50] Integritcten vid statistikproduktion. [3] Tv - politiken_ [73] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Forskningsetisk prövning. Organisation, infonnation och sêlPmrdn-*ld länsföwaltning- Del 23BUÅSOF- [5] utbildning. [74] SAPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18] Etisk granskning av rnedieinsk forskning_ Nominering av redovisningskonsulter. [59] De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. [75] Kommunalbol. [64] Översyn av lagen om pliktexemplar. [89]

Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkes- Bostadsdepartementet

inriktad utbildning i gymnasieskolan. Första âret. [90] parkeringsköp_ [23] Vad händer med folkhögskolan? [97] Ny bostadsñnarlsiering. [71] Förenklad handläggning av ansökningar om “Swdslá” m-m- [96]

Jordbruksdepartementet

Fiskprisregleringen och fiskeriadministrationen. [56]

Miljö “ch “mrgidepartcmülwt

Skördeslcadcskydd för trädgardsnäringen. [87] Sätt värde pâ miljön - miljöavgifter på svavel och klor.[21]

Arbetsmarknadsdepartementet Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. [32]

Den regionala problembilden. [12] Energiforskning för framtiden. [48] Mångfald mot enfald. Del 1. [13] Energiforskning för framtiden. Bilagor. [49] Mångfald mot enfald. Del 2. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer Lagstifming och rättsfrâgor. [14] inom energisektorn. [52] Regionalpolitikens förutsättningar. [19] Nedsätming av energiskatter. [82] Arbetstid och välfärd. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. trafik. [83] Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. [53] Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och Fungerande regioner i samspel. [55] trafik. Bilagedel. [84] DO och Nämnden mot etnisk diskriminering - de tre första åren. [57] Staten igeograñn. [65]

Industridepartementet

Statligt finansiellt stöd? [24]

Tküüöfáakái..

-

1990 01- 2 4

STOCKHOLM

A FÖRLAGET,KUNDTJÄ FAX: 08-73995 48. INFORMATYONSBOKHANDELN, lD BRUNKEBERGS