Civilutskottets betänkande i anledning av motion om inrättande av ett planerings- och bostadsdepartement
CU 1972:18
20 Nr 18
Civilutskottets betänkande i anledning av motion om inrättande av ett planerings- och bostadsdepartement
Motionen
I motionen 1972:1430 av herr Helén m. fl. (fp) hemställs — såvitt här är i fråga — att förslag bör framläggas om inrättandet av ett planeringsoch bostadsdepartement på sätt som anförs i motionen.
Gällande ordning m. m.
Enligt regeringsformen § 5 bestäms antalet statsdepartement genom en av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag, medan departementens benämningar och fördelningen av ärendena departementen emellan bestäms av Konungen genom en särskilt utfärdad, offentligen kungjord stadga (1963:214, omtryckt efter ändringar 1971:493).
Grundlagberedningen föreslår (SOU 1972:15) att hittillsvarande princip skall fortfara att gälla och att regeringen skall fördela ärenden mellan departementen.
Riksdagens revisorer har i februari 1972 hemställt att Kungl. Maj.t måtte närmare överväga vissa frågor i syfte att nå fram till en organisation för statens insatser inom samhällsplaneringen, vilken svarar mot det alltmer framträdande behovet av en effektiv samordning av de många åtgärder som krävs för att möta hotet mot vår livsmiljö och för att skapa gemensamma yttre förutsättningar för den fortsatta samhällsutvecklingen. I remissyttranden över en granskningspromemoria som legat till grund för remissernas framställning har framhävts behovet av en omprövning av departementsindelningen. Av de tretton remissinstanser som gett sin mening till känna i frågan har elva mer eller mindre klart förordat en departementsreform. Revisorernas framställning fogas som bilaga till detta betänkande.
Utskottet
Med hänsyn till gällande ordning skall riksdagen inte fatta beslut i fråga om fördelningen av ärenden statsdepartementen emellan. Motionsyrkandet, som syftar till att bostadsärenden överförs från inrikesdepartementet till civildepartementet avstyrks därför utan prövning av dess sakliga grund.
Riksdagens uppfattning i fråga om det bakomliggande allmänna samordningsintresset har fått uttryck i bl. a. riksdagsstadgans regler om utskottsorganisationen.
CU 1972:18
21 Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1972:1430 ivad avser inrättandet av ett planerings- och bostadsdepartement.
Stockholm den 6 april 1972 På civilutskottets vägnar ERIK GREBÄCK
Närvarande: herrar Grebäck (c), Bergman (s), Almgren (s), Kristiansson i Örkelljunga (s), fröken Ljungberg (m), herrar Petersson i Nybro (s), Andersson i Knäred (c), Lindkvist (s), Ullsten (fp), Henrikson (s), Jadestig (s), Strömberg (fp), Åkerfeldt (c), Adolfsson (m) och Werner i Tyresö (vpk).
CU 1972:18 22
Bilaga
RIKSDAGENS 24.2.1972
REVISORER
Till Konungen
Frågan om den fortsatta samhällsutbyggnaden i vårt land och den därmed nära sammanhängande frågan om dispositionen av landets naturtillgångar utgör ett av dagens mest brännande problem. Orsakerna härtill är flera. Genom den ständigt fortskridande industrialiseringen och urbaniseringen har skapats ett nytt näringsgeografiskt mönster, som samtidigt har lett till ett sönderbrytande av traditionella boendeformer och tillkomsten av en i princip ny typ av orter, kännetecknade av en stark bebyggelsekoncentration och en rikt differentierad arbetsmarknad. De omställningssvårigheter som vållats av denna process har framhävts på ett speciellt sätt genom den regionala obalans som blivit en följd av de areella näringarnas tillbakagång och glesbygdernas uttunning. Den ökade fritiden och den större rörligheten bland befolkningen har likaledes medfört krav på en ändamålsenlig avvägning mellan olika intressen, varvid inte minst de regionala aspekterna trätt i förgrunden. De faror av olika slag som den moderna tekniken utsätter vår livsmiljö för har slutligen gett de nu antydda spörsmålen en ny och vidare dimension, både till rum och tid. De beslut som måste fattas på förevarande område berör således inte bara en enstaka ort eller landsända utan är av riksomfattande karaktär. Deras följder sträcker sig därjämte långt in i framtiden.
Alla dessa omständigheter har medverkat till att det i dag föreligger ett mycket påtagligt behov av en aktiv samhällsplanering, så utformad att den ger riktlinjer för en samlad lösning av de många delproblem som har visat sig vara förknippade med den pågående omdaningsprocessen och därmed skapar förutsättningar för en styrning av utvecklingen mot i förväg uppställda mål.
Samhällsplaneringen har sedan länge framstått som en i första hand kommunal angelägenhet. Detta får anses vara naturligt med tanke på att samhällsbildningsprocessen framför allt har varit bunden till den rent fysiska dispositionen av mark för olika lokala ändamål. Genom att problemen fått den ändrade karaktär som berörts i det föregående har emellertid staten i växande omfattning kommit att ta del i denna verksamhet, inte bara som lagstiftare utan också som administrativ huvudman för olika åtgärder av praktisk natur. Det finns grundad anledning att tro att det ansvar som staten därigenom har tagit på sig kommer att bli ännu större i fortsättningen. Samtidigt kan konstateras att antalet centrala statsorgan som på olika sätt medverkar i arbetet med samhällsplaneringen är förhållandevis stort, vilket gör frågan om samordningen av de statliga insatserna alltmer aktuell.
CU 1972:18
23 Riksdagens revisorer har funnit det vara av intresse att låta närmare granska hithörande förhållanden genom en särskild undersökning. Syftet därmed har varit att få utrönt om fördelar kan vara att vinna genom att alla organisationsenheter som på ämbetsverksnivå sysslar med samhällsplanering hänförs till ett och samma departement. Resultatet av den sålunda beslutade undersökningen har redovisats i en granskningspromemoria, som för yttrande har tillställts 20 olika remissinstanser. Granskningspromemorian, en förteckning över remissinstanserna samt av dessa instanser avgivna yttranden är som bilagor fogade vid denna skrivelse. (Här ej medtagna).
Vid undersökningen har gjorts en systematisk genomgång av de centrala statliga myndigheter som handlägger frågor med anknytning till den allmänna samhällsplaneringen. Myndigheterna har därvid delats in i två huvudgrupper. Den ena gruppen omfattar myndigheter med sådana arbetsuppgifter, att deras verksamhet antingen helt eller genom någon klart avgränsad organisationsenhet faller inom samhällsplaneringens område, medan till den andra gruppen har förts myndigheter som i växlande omfattning och i skilda former medverkar i planeringen vid sidan av den egentliga ämbetsutövningen. Promemorian räknar med ett tiotal myndigheter av vartdera slaget.
Av den redogörelse som lämnas i granskningspromemorian framgår vidare, att något enhetligt departementalt huvudmannaskap inte föreligger på hithörande område. Även de myndigheter som sysslar enbart med frågor om samhällsplanering i vid mening lyder under olika departement. I en del fall tar dessutom vederbörande departement direkt befattning med det grundläggande planeringsarbetet. I promemorian har härutinnan erinrats om att en särskild arbetsgrupp för regional utvecklingsplan ering är verksam inom inrikesdepartementet, samtidigt som en annan arbetsgrupp har knutits till civildepartementet för att utforma metoder för en översiktlig fysisk riksplanering och en speciell miljövårdsberedning har inrättats inom jordbruksdepartementet.
1 granskningspromemorian hävdas den uppfattningen, att administrationen av statens insatser på samhällsplaneringens område behöver samordnas i långt högre grad än nu är fallet. Kritiken mot rådande organisation grundas framför allt på det förhållandet, ingående belyst i promemorian, att mellan samhällsplaneringens olika grenar föreligger ett mycket starkt funktionellt och sakligt samband. För att planeringen skall bli effektiv och tjäna det avsedda syftet fordras därför en helhetssyn på problemen, vilken beaktar de inbördes sammanhangen och konsekvenserna för angränsande förvaltningsavsnitt. Bristen på samordning av de statliga insatserna kan emellertid enligt promemorian få till följd, att planeringsfrågorna löses isolerade från varandra.
Det övervägande antalet remissinstanser har gett uttryck åt den åsikten, att betydande nackdelar är förbundna med nuvarande system, samtidigt som de vitsordat behovet av en bättre samordning av planarbetet och de däri på olika nivåer deltagande enheterna. Bland de myndigheter som har uttalat sig i denna riktning återfinns centralnämn -
CU 1972:18
den för fastighetsdata, statens vägverk, statskontoret, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, statens naturvårdsverk, arbetsmarknadsstyrelsen och statens planverk. Av särskilt intresse att notera är att flera av de tillfrågade länsstyrelserna hänvisar till sina egna erfarenheter av de vådor som bristen på samordning har medfört.
När det gäller sättet att komma till rätta med svagheterna i det organisationsmönster som kännetecknar de statliga insatserna inom samhällsplaneringen är samstämmigheten bland de hörda myndigheterna inte lika stor. I granskningspromemorian har närmast förordats en lösning, innebärande bildandet av en genom sammanslagning av vissa ämbetsverk eller delar av ämbetsverk mera allsidigt sammansatt planmyndighet, samtidigt som behovet av en koncentration även av den departementala handläggningen av planeringsfrågorna betonats. 1 enlighet med dessa tankegångar har en särskild utredning om planväsendets organisation och departementala ställning ansetts vara påkallad. Bara fem remissinstanser ger detta förslag sitt oreserverade stöd, medan tio intar en avvisande hållning. Fem myndigheter redovisar inte någon bestämd mening i frågan.
Att det nyssnämnda förslaget inte har vunnit större anslutning kan synas överraskande med hänsyn till den uppfattning om önskvärdheten av en bättre samordning inom den samhällsplanerande verksamheten som kommit till uttryck i det stora flertalet remissyttranden. Denna motsättning är dock bara skenbar. En närmare analys av själva grundsynen i de avgivna yttrandena ger sålunda vid handen, att endast fem remissinstanser — nämligen socialstyrelsen, kammarkollegiet, bostadsstyrelsen, lantmäteristyrelsen och rikets allmänna kartverk - kan sägas vara i princip negativa till tanken på en förändring av rådande organisatoriska förhållanden. Med undantag av statistiska centralbyrån, som inte tar någon direkt ställning, anser övriga femton remissinstanser reformer påkallade, om ock i annan ordning än den som förutsatts i granskningspromemorian.
Vad som på denna punkt skiljer promemorian från de i sak positiva remissyttrandena är att de senare starkare framhäver behovet av en omprövning av departementsindelningen, medan lämpligheten av ett organisatoriskt samgående mellan nu självständiga ämbetsverk sätts i fråga, även om tanken på vissa jämkningar i ansvarsområden och arbetsuppgifter inte utesluts. Statens vägverk uttalar sålunda, för att nämna ett enda exempel, att samordningen på departemental nivå av samhällsplaneringsfrågoma framstår som mera betydelsefull i nuläget än genomgripande organisatoriska förändringar på ämbetsverksnivå. Av de tretton remissinstanser som gett sin mening till känna i detta spörsmål har inte mindre än elva mer eller mindre klart förordat en departementsreform. Värt att notera i sammanhanget är att statens planverk säger sig ha gjort den erfarenheten, att de hittillsvarande strävandena att med hjälp av departementala beredningar försöka åstadkomma bättre samordning av planärendenas handläggning inom Kungl. Maj:ts kansli har visat sig vara otillräckliga. Planverket har vidare framhållit, att även på det departementala planet torde gälla vad chefen för civildepartementet vid
CU 1972:18
anmälan av propositionen 1970:103 har uttalat i fråga om samordningen på regional nivå, nämligen att enbart ett vidgat samrådsförfarande inte ger tillräckliga garantier för att de för samhällsplaneringen avgörande besluten blir samstämda.
Revisorerna är för sin del av den uppfattningen, att de sålunda avhandlade frågorna är av den räckvidd och betydelse, att de snarast bör bli föremål för närmare övervägande. Därvid bör prövas olika vägar i syfte att nå fram till en organisation för statens insatser på förevarande område, vilken svarar mot det alltmer framträdande behovet av en effektiv samordning av de många åtgärder som krävs för att möta hotet mot vår livsmiljö och för att skapa gynnsamma yttre förutsättningar för den fortsatta samhällsutvecklingen. Uppbyggnaden av det administrativa system som i dag utgör den organisatoriska grunden för nyssnämnda insatser är till stor del historiskt betingad och har inte i alla avseenden kunnat anpassas efter de nya behov som vuxit fram efter hand. Detta är i och för sig föga förvånande, särskilt med tanke på snabbheten i de förändringar som inträtt.
En prövning av förevarande organisationsspörsmål aktualiserar en rad inbördes sammanhängande delproblem. Hit hör i första hand frågan om fördelningen mellan departementen av de ärenden som kan hänföras till samhällsplaneringen i vid mening. Av speciellt intresse därvidlag är förhållandet mellan yttre miljövård och fysisk riksplanering liksom mellan fysisk och ekonomisk planering samt de konsekvenser som sambandet mellan dessa olika former för övergripande planering kan få för den departementala organisationen. Även om en ändrad organisation skulle komma till stånd, innebärande en större koncentration av nu avsedda ärenden till ett och samma departement, torde dock åtskilliga myndigheter med arbetsuppgifter som berör samhällsplaneringen komma att kvarstå inom respektive fackdepartements ämbetsområden. Frågan om hur dessa myndigheter i sin sektoriella planering skall bringas att följa den allmänna samhällsplaneringens principer tarvar därför särskild uppmärksamhet. Om jämkningar kan vara påkallade också i de hithörande ämbetsverkens organisation synes likaledes böra undersökas. De principer som bör tillämpas vid fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter på förevarande område mellan departement, ämbetsverk och länsstyrelser torde slutligen behöva klarläggas.
Revisorerna får hemställa att Kungl. Maj:t måtte närmare överväga nu berörda spörsmål.
Med undersåtlig vördnad
På riksdagens revisorers vägnar:
NANCY ERIKSSON
Per Dahlberg
PPÄ