Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion om vidgning av det avtalsbara området för stats- och kommunaltjänstemän
Inrikesutskottets betänkande nr 17 år 1972
InU 1972:17
Nr 17
Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion om vidgning av det avtalsbara området för stats- och kommunaltjänstemän.
Motionen
I motionen 1972:1390 av herr Mundebo m. fl. (fp) läggs fram förslag till ändringar i stats- och kommunaltjänstemannalagarna. Motionens yrkande överensstämmer med ett förslag som förhandlingsutredningen lade fram förra året (Ds Fi 1971:10). I motionen hemställs att riksdagen för sin del beslutar följande ändringar i stats- och kommunaltjänstemannalagarna.
1) statstjänstemannalagen:
3 §.
(nuvarande lydelse) (föreslagen lydelse)
I anställningsförhållande i avtal.
Avtal må ej träffas om Avtal må ej träffas om
a) inrättande eller indragning av a) myndighets verksamhet och hur
tjänst eller tjänsteorganisationens denna skall bedrivas;
utformning i övrigt; b) inrättande eller indragning av
b) myndighets arbetsuppgifter, led- tjänst eller tjänsteorganisationens
ningen och fördelningen av arbetet utformning i övrigt;
inom myndigheten eller rätt till annan ledighet än semester;
c) anställnings- eller myndighets beslutanderätt.
Har avtal utan verkan.
2) kommunaltjänstemannalagen:
2 §.
(nuvarande lydelse) (föreslagen lydelse)
I anställningsförhållande i avtal.
Avtal må ej träffas om Avtal må ej träffas om
a) inrättande eller indragning av a) myndighets eller inrättnings
tjänst eller tjänsteorganisationens verksamhet och hur denna skall
utformning i övrigt; bedrivas;
1 Riksdagen 1972. 18 sami. Nr 17
InU 1972:17
(nuvarande lydelse) (föreslagen lydelse)
b) myndighets eller inrättnings ar- b) inrättande eller indragning av
betsuppgifter, ledningen och för- tjänst eller tjänsteorganisationens
delningen av arbetet inom myndig- utformning i övrigt;
heten eller inrättningen eller rätt till annan ledighet än semester;
c) anställningsvillkor anställnings upphörande.
Har avtal utan verkan.
Nuvarande ordning
De offentliga tjänstemännens anställningsvillkor var tidigare helt reglerade genom författningsbestämmelser. Åren 1937 och 1940 tillerkändes de statliga och kommunala tjänstemännen förhandlingsrätt. Beslutanderätten var dock fortfarande förbehållen myndigheterna. År 1965 genomfördes en ny ordning som innebär att anställnings- och arbetsvillkor inom den offentliga sektorn i princip regleras genom kollektivavtal. Det ansågs dock inte möjligt att låta avtalsfriheten vara helt oinskränkt. I stats- och kommunaltjänstemannalagarna intogs bestämmelser, 3 § resp. 2 § som undantar vissa frågor från kollektivavtalsreglering. Avtal får således inte träffas om bl. a. tjänsteorganisationens utformning, myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten, rätt till annan ledighet än semester, tjänstetillsättning, tjänstemans åligganden, disciplinär bestraffning eller anställnings upphörande.
Dessa inskränkningar i avtalsfriheten har olika grunder. Frågor som är hänförliga till myndigheternas organisation och uppgifter ankommer det grundlagsenlig! på Kungl. Majit och riksdagen att avgöra, och det har därför ej ansetts lämpligt eller möjligt att göra dem avtalsbara. När det gäller förbudet mot avtal om tjänstemäns åligganden, tjänstetillsättning eller entledigande hänger detta samman med den straffrättsligt reglerade ämbetsplikten resp. bestämmelser i regeringsformen om befordringsgrunder och oavsättlighet.
Avtal som träffas i strid med reglerna i stats- och kommunaltjänstemannalagarna blir, som tidigare sagts, ogiltiga. Detta innebär bl. a. att arbetsdomstolen vid bedömning av ett avtal självmant har att pröva om avtalet innehåller föreskrifter inom det avtalsförbjudna området.
Tidigare ändringsförslag
Redan vid tillkomsten av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen väcktes kritik mot avgränsningen av det avtalsförbjudna området. I prop. 1965:60 föreslogs att, förutom de frågor som i dag är avtalsförbjudna, avtal om arbetstidens förläggning ej skulle få träffas. I motioner, som avslogs av riksdagen, hemställdes att förhandlingsrätten skulle omfatta såväl arbetstidens förläggning som rätt till annan ledighet än semester (K2LU 1965:1).
InU 1972:17
3 Sedan förhandlingsutredningen lagt fram förslag om slopande av avtalsförbudet i frågor rörande arbetstidens förläggning genomfördes detta med verkan från den 1 januari 1971 (prop. 1970:164, 2LU 1970:88, rskr 457). Vid riksdagsbehandlingen väcktes ånyo förslag att även frågor om rätt till annan ledighet än semester skulle föras in under det avtalsbara området. Förslaget avslogs med hänvisning till att förhandlingsutredningen fortsatte sitt arbete beträffande de aktuella stadgandena i stats- och kommunaltjänstemannalagama. Med samma motivering avslogs ett motionsyrkande att 3 § statstjänstemannalagen helt skulle upphävas. De båda ändringsförslagen återkom vid 1971 års riksdag. Motioner avslogs även då med hänvisning till förhandlingsutredningens arbete (InU 1971:13). Utskottet uttalade dock att det fanns skäl som talar för att utvidga det förhandlingsbara området till frågor om rätt till annan ledighet än semester.
Förslag av förhandlingsutredningen
I en den 5 juli 1971 dagtecknad promemoria (Ds Fi 1971:10) lade förhandlingsutredningen fram ytterligare förslag om ändring i 3 § statstjänstemannalagen och 2 § kommunaltjänstemannalagen. Utredningens förslag till lagtext överensstämmer med den som nu presenteras i motionen. Utredningens förslag innebär dels att frågor om rätt till annan ledighet än semester blir avtalsbara, dels att den delen av de aktuella stadganden, som reglerar bl. a. ledning och fördelning av arbetet, omformuleras. Utredningen anger sin principiella inställning till de berörda lagstadgandena på följande sätt: de offentligt anställda och deras organisationer bör få påverka sina anställnings- eller arbetsvillkor genom avtal, bara man inte därigenom inkräktar på statens eller kommunernas rätt att bestämma om den offentliga verksamheten eller hur den skall utövas. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att avtalsförbudet om rätt till annan ledighet än semester slopas. Avtal får således träffas i sådana frågor så länge inte avtalen inskränker statens eller kommunernas beslutanderätt i fråga om myndighets eller inrättnings verksamhet.
När det gäller omformuleringen av paragraferna i fråga om arbetsledningsrätten m. m. anför utredningen bl. a:
Riksdagens och Kungl. Maj:ts beslut om viss statlig verksamhet återspeglas i instruktion eller andra författningar som bl. a. anger myndighetens arbetsuppgifter. Den bestämning av arbetsuppgifterna som sker i denna ordning kan vara detaljerad eller allmänt hållen.
Är riksdagens och Kungl. Maj:ts beslut detaljutformat i fråga om myndighetens arbetsuppgifter, kan därigenom myndighetens verksamhet vara bestämd inte bara till ämnesområdet utan också i fråga om det sätt på vilket den skall bedrivas. Av bestämningen kan sålunda bl. a. framgå, när och var verksamheten skall bedrivas, t. ex. taxeringsarbete skall vara förlagt till viss tid på året, att serviceverksamhet vid kommunikationsverken av viss omfattning skall bedrivas under vissa veckodagar eller mellan vissa klockslag eller att verksamheten skall förläggas till viss ort.
Detta innebär att det redan av arbetsuppgiftens bestämning kan
InU 1972:17
framgå hur arbetet skall organiseras och när och var det skall fullgöras.
Men det finns också sådan verksamhet som varken riksdagen eller Kungl. Maj: t ansett sig böra reglera närmare. I dessa fall kan verksledningen och även arbetsledning på lägre beslutsnivå till följd av delegering i stor utsträckning styra arbetsuppgifternas närmare utformning och därmed också myndighetens verksamhet. Statsmakterna har under det senaste årtiondet i ökad utsträckning endast angett ramen för verksamheten och i samband härmed decentraliserat beslutsfunktionerna. Detta har givit verksledningarna större möjlighet än förut att inom denna ram bestämma om myndigheternas verksamhet. En utveckling har alltså skett i riktning mot betydligt större frihet för myndigheterna att själva utforma sin verksamhet än tidigare. Myndigheternas arbete präglas inte längre i samma grad som tidigare av att myndigheten endast har att ”leda och fördela detta arbete”. Det är uppenbart att statsmakternas här beskrivna beslutanderätt, vare sig den utövas direkt eller efter delegation, inte får begränsas av avtal som träffas på arbetsrättens område.
Av det sagda följer att utformningen av myndighetens verksamhet bestäms dels av de arbetsuppgifter som myndigheten tilldelats, dels genom de beslut som verksledning och arbetsledning på lägre beslutsnivå träffar i fråga om arbetet och dess utförande.
Om man ger uttrycken ”myndighets arbetsuppgifter” och ”ledningen av arbetet inom myndigheten” den innebörd och det inbördes samband som nyss sagts, hur skall man då se på det senare ledet av uttrycket, nämligen ”fördelningen av arbetet inom myndigheten”?
Fördelning av arbete innefattar uppenbarligen alltid ett större eller mindre mått av arbetsledning. Till grund för arbetets fördelning ligger nämligen oftast olika överväganden med tanke på organisation och effektivitet. Endast om fördelningen av arbetsuppgifter kunde ske helt slumpmässigt eller automatiskt mellan arbetstagare utan att arbetsledaren gör något lämplighetsövervägande, skulle man kunna tala om en arbetsfördelning som inte samtidigt är uttryck för arbetsledning.
Med den nu angivna bakgrunden finner utredningen att uttrycken ”myndighets arbetsuppgifter” och ”ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten” bör utgå ur uppräkningen av frågor varom avtal inte får träffas. Utredningen anser att en lämpligare avvägning skulle erhållas med uttrycket ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas”. De frågor som täcks av detta uttryck, skulle således inte bli föremål för avtal. Som utredningen tidigare konstaterat, får avtal inte träffas som ändrar en myndighets av statsmakterna bestämda verksamhet. Utformas emellertid ifrågavarande lagtext på nu angivet sätt, innebär det att det i och för sig inte föreligger något hinder mot att avtal träffas om arbetets ledning och fördelning. Huruvida avtal i det enskilda fallet får träffas beror av de föreliggande omständigheterna. Som exempel kan anföras följande.
På grundval av föredragande statsrådets förslag i prop. 1970:164 har som nämnts sådan ändring gjorts i StjL och KtjL att allmänna frågor om arbetstidens förläggning är avtalsbara. 1 propositionen uttalade statsrådet emellertid att avtal inte får träffas om den utläggning av fastställda arbetsuppgifter som sker genom upprättande av tjänstgöringslistor e. d. Detta beror enligt statsrådet på att dessa åtgärder ingår som ett led i den fördelning av arbetsuppgifterna mellan olika arbetstagare som det åligger myndigheten att företa. Avtal kan på denna grund inte träffas i sådan fråga, eftersom ledning och fördelning av arbetet enligt nuvarande utformning av lagtexten tillhör de frågor varom avtal inte får träffas. Med den av utredningen nu ifrågasatta lagändringen i fråga om vad som är
InU 1972:17
avtalsbart eller ej skulle avtal däremot enligt utredningens bedömande få träffas om den fördelning som sker i tjänstgöringslista av den arbetstid som myndigheten finner vara erforderlig för verksamhetens bedrivande.
Med hänvisning till vad som anförts föreslår utredningen, att uttrycken ”myndighets arbetsuppgifter” samt ”ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten” utgår ur uppräkningen i lagtexten av frågor som inte är avtalsbara och att i stället i texten införes ett uttryck som svarar mot den av utredningen gjorda avgränsningen av det avtalsbara området, nämligen ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas”.
Utredningens förslag har remissbehandlats. Därvid har framkommit att osäkerhet råder bland remissinstanserna om innebörden av de föreslagna formuleringarna. Åtskilliga remissinstanser uttalar att stora tolkningssvårigheter kan befaras uppstå när det gäller att bestämma huruvida en fråga i praktiken är avtalsbar eller ej.
Utredningens förslag är föremål för Kungl. Maj:ts prövning. Förhandlingsutredningen fortsätter sitt arbete. Den behandlade frågan har dessutom tagits upp i ett annat sammanhang, nämligen i direktiven till utredningen rörande arbetsfredslagstiftningen. Den utredningen skall bl. a. pröva hur förhandlingsrätten skall kunna byggas ut så att arbetstagarna och deras organisationer får en med arbetsgivaren mer jämbörlig ställning. Utredningsuppdraget avser alla arbetstagare, alltså även de offentligt anställda. I direktiven uttalas bl. a.:
De sakkunniga bör pröva om och i så fall i vilken utsträckning det med hänsyn till de politiska organens beslutsbefogenheter och därpå grundad myndighetsutövning kan vara erforderligt med särskilda inskränkningar i medinflytandet för denna kategori. När det gäller de offentligt anställda bör de sakkunniga samråda även med förhandlingsutredningen, delegationen för förvaltningsdemokrati och de centrala råden för samarbetsfrågor på de primärkommunala och landstingskommunala arbetsområdena.
Utskottet
De offentligt anställda tjänstemännens förhandlingsrätt omfattar inte alla frågor. I 3 § statstjänstemannalagen och 2 § kommunaltjänstemannalagen anges vissa inskränkningar. Det har inte ansetts lämpligt att låta exempelvis myndigheternas arbetsuppgifter eller ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheterna bli föremål för avtal. Inte heller får avtal träffas om en sådan fråga som rätt till annan ledighet än semester.
I motionen begärs att de berörda stadgandena i stats- och kommunaltjänstemannalagarna skall mjukas upp. Motionärernas förslag överensstämmer med ett i juli 1971 av förhandlingsutredningen framlagt förslag.
I motionen föreslås att frågor om rätt till annan ledighet än semester i princip blir avtalsbara. Vidare innebär motionen att det skall bli möjligt att i viss omfattning träffa avtal i frågor som rör sättet att leda och fördela arbetet.
Den utvidgning av det förhandlingsbara området som motionärerna i
InU 1972:17
likhet med förhandlingsutredningen föreslagit är ingalunda problemfri. Vid remissbehandlingen av förhandlingsutredningens förslag ställde sig ett stort antal remissinstanser tveksamma, främst med hänsyn till tolkningssvårigheter som kunde befaras uppkomma. Några remissinstanser - däribland LO — ansåg att frågan hade ett sådant samband med arbetet i utredningen rörande arbetsfredslagstiftningen (arbetsrättskommittén) att den borde bli föremål för ytterligare överväganden i det sammanhanget. 1 årets statsverksproposition, bil. 2. För flera huvudtitlar gemensamma frågor, ansluter sig föredraganden, statsrådet Löfberg, till denna uppfattning och uttalar att arbetsrättskommittén bör bearbeta frågan i samråd med förhandlingsutredningen.
Utskottet delar uppfattningen att gränsdragningen mellan avtalsbara och icke-avtalsbara frågor på den offentliga sektorn bör övervägas ytterligare och att prövningen lämpligen bör ske i det större sammanhang som utredningen rörande arbetsfredslagstiftningen utgör. Utskottet är således inte berett att tillstyrka en omedelbar lagändring som motionärerna begär.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1972:1390.
Stockholm den 17 oktober 1972 På inrikesutskottets vägnar KARL ERIK ERIKSSON
Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i Östersund (s), Andersson i Billingsfors (s), Nordgren (m), fru Hörnlund (s), herrar Fridolfsson i Rödeby (s), Johansson i Simrishamn (s), Stridsman (c), fru Ludvigsson (s), herrar Oskarson (m), Lorentzon (vpk), Mattsson i Skee (c), Fransson (c) och Ekinge (fp).
Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1610 S Stockholm 1972