Socialutskottets betänkande i anledning av motioner om riktlinjer för en inre miljöpolitik, m. m.

Socialutskottets betänkande nr 8 år 1972 SoU 1972:8

Nr 8

Socialutskottets betänkande i anledning av motioner om riktlinjer för en inre miljöpolitik, m. m.

Motionerna

1) I motionen 1972:241 av herr Gustavsson i Alvesta m. fl. (c) hemställs att riksdagen hos Kungl. Majit anhåller om att en utredning tillsätts för att undersöka och lämna förslag om hur man på bästa sätt skall kunna utnyttja beteendevetarnas specialkunskaper i samhällsarbetet.

2) I motionen 1972:468 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställs att riksdagen hos Kungl. Majit anhåller om skyndsamt tillsättande av en parlamentarisk utredning med uppdrag att utarbeta riktlinjer för inre miljöpolitik i syfte att bemästra samhällsproblem, som föranleder skadlig stress och psykisk otrygghet.

3) I motionen 1972:998 av herr förste vice talmannen Bengtson m. fl. (c) hemställs att riksdagen beslutar att hos Kungl. Majit begära att frågan om åstadkommande av en verklig veckovilodag blir föremål för utredning.

I motionen 1972:241 påpekas att den snabba urbaniseringen, strukturrationaliseringen inom näringslivet, det höga tempot och samhällets allt större krav på individen lett till att många inte längre orkar med. Om denna utveckling får fortsätta riskerar vi enligt motionärerna att få ett samhälle bestående dels av unga, friska, starka och hundraprocentigt produktiva människor, dels en allt större grupp vård- och hjälpbehövande. Dessa vårdbehov kommer att bestå om man inte vidtar åtgärder för att förebygga att människor slås ut, anför motionärerna vidare. De framhåller att det är samhällets skyldighet att i samhällsplaneringen och genom olika förebyggande åtgärder tillse att orsaker till sjukdom och sociala problem elimineras och att detta förutsätter en helhetssyn på individ och samhälle som sätter människans behov och förutsättningar i centrum. Man måste i all planeringsverksamhet utgå från människan och inte från kortsiktiga effektivitets- och produktivitetskalkyler, framhålls det vidare. Motionärerna anför att den helhetssyn i planeringen som de efterlyser borde bl. a. kunna tillgodoses genom att socialarbetare och andra beteendevetare med specialkunskaper om människan och hennes sätt att fungera i olika situationer engageras i samhällsplaneringsarbetet på olika nivåer.

I motionen refereras delar av en tidskriftsartikel vari sociologen Harald Swedner skisserat en modell för hur beteendevetarnas och socialarbetarnas specialkunskaper skulle kunna utnyttjas i samhällsförändringsarbetet. Efter det att beteendevetarnas och socialarbetarnas engagemang i

1 Riksdagen 1972. 12 sami Nr 8

SoU 1972:8

planeringsarbete m. m. på olika nivåer skisserats anförs beträffande verksamheten i lokala organ bl. a. följande i den del artikeln refererats.

På den fjärde nivån är det fråga om ett deltagande i verkställigheten av beslut i lokala organ på områden, där socialvården för närvarande inte brukar vara involverad i det löpande arbetet. Bostadsförmedlingar, arbetsförmedlingar, stadsbyggnadskontor och andra planeringsorgan, arkitektkontor med kommunala planeringsuppdrag, biblioteksstyrelser, skolstyrelser, idrottsstyrelser, kulturnämnder, studieorganisationer, större företag, (både statliga, kooperativa och privata) bör till sig knyta personer med utbildning för socialvård och med erfarenhet från socialt arbete på det lokala planet. Deras uppgift skulle vara att ta initiativ till åtgärder som förhindrar uppkomsten av sociala problem och åtgärder och som i görligaste mån löser eller reducerar de sociala problem, som växer fram inom den institution eller organisation de verkar inom. Exempel på sådan preventiv och kurativ verksamhet är det arbete, som redan nu på vissa håll utförs av socialarbetare som samarbetar med stadsbyggnadskontor och andra planeringsorgan.

I en följdmotion 1972:1429, som remitterats till civilutskottet, hemställer motionärerna att riksdagen hos Kungl. Maj:t skall begära överväganden och förslag om utnyttjande av socialarbetarnas specialkunskaper inom fysisk planering och bostadsplanering.

I motionen 1972:468 anförs att den inre miljöpolitiken — som avser den psykiska tryggheten - hittills inte fått spela den roll som är nödvändig för att goda livsmiljöer skall kunna skapas. I de inre miljöerna innesluter motionärerna fysiska miljöer i den mån de innebär påfrestningar på den psykiska hälsan samt seder, bruk, traditioner, normer, kravinställningar m. m. (det sociala värdemönstret).

Motionärerna framhåller hur arbetsmiljöer, boendemiljöer och trafikmiljöer kan bli psykiskt påfrestande. Vidare påpekas att det sociala värdemönstret är av stor betydelse för den psykiska trygghetsfrågan. Liksom det från psykiska utgångspunkter kan vara fel på fysiska miljöer kan även värderingar och kravinställningar vara ogynnsamma för många människor.

Den viktigaste målsättningen för den inre miljöpolitiken måste enligt motionärerna vara en systematisk anpassning av samhällets inre miljöer efter människans psykiska förutsättningar och behov. Utöver åtgärder avseende de fysiska miljöerna och det sociala värdemönstret kan åtskilligt uppnås även genom att individen ges förbättrade möjligheter till sin egen anpassning, sägs det vidare i motionen. Motionärerna anför härvidlag bl. a. följande.

Härvid är först att betona att en situation som medför skadlig stress kan bemästras genom att individen frigöres från stressfaktorerna. Det är alltså fråga om rätt man på rätt plats. Olika människor kan ha väsentligt olika möjligheter att värdera eller tolerera miljöer. Noggrann anlagsprövning, yrkesvägledning, yrkesrådgivning och arbetsanalys är sålunda av stor betydelse. Dessa uppgifter ankommer på skolan och de arbetsmarknadspolitiska organen. Det är angeläget att väsentligt intensifiera samhällets åtgärder på dessa områden.

SoU 1972:8

3 Men det är också möjligt att i viss mån öka individens motståndskraft mot miljöpåfrestningar. Psykoterapi och rådgivning, t. ex. kommunal kuratorsverksamhet, kan hjälpa individen bemästra ogynnsamma attityder och reaktionssätt, som disponerar för uppkomsten av en skadlig stress. I detta perspektiv innesluter vi också personalvården i arbetslivet.

Motionärerna anför sammanfattningsvis följande.

De åtgärdsområden vi diskuterat i motionen är inte nya. På samtliga finns samhällelig verksamhet. Men denna är otillräcklig. På många delområden pågår utrednings- och försöksarbete. Åtgärder och utredningar brister emellertid i samordning och saknar helhetlig miljöpolitisk målsättning. Den inre miljön är en helhet kring människan. Detta förutsätter en inre miljöpolitik som utformas som en helhet. Olika åtgärdsområden, miljöplanering, åtgärder i fråga om det sociala värdemönstret, vägledning för individen till den för honom lämpligaste miljön, psykoterapi och annan rådgivning till ökad motståndskraft mot miljösvårigheter etc. måste tillsammans utgöra ett sammanhängande och samordnat åtgärdssystem. Det är alltså väsentligt att dra upp sådana riktlinjer för en inre miljöpolitik. Vi fäster särskild vikt vid att den socialmedicinska och beteendevetenskapliga forskningen ges möjligheter att i största möjliga utsträckning medverka till ett säkert underlag för en sådan politik.

Motionärerna påpekar att pågående detaljutredningar, t. ex. arbetsmiljöutredningen, boendeutredningen, trafikbullerutredningen och utredningen om skolans inre arbete, har angelägna uppdrag, som skyndsamt bör fullföljas. De kan inte avvakta resultatet av en övergripande utredning. Utformningen av en enhetlig inre miljöpolitik kan ske först i senare sammanhang. Men för att förverkligandet av detta viktiga mål inte skall skjutas alltför långt in i framtiden, bör enligt motionärerna det övergripande utredningsarbetet påbörjas snarast.

Som en grund för det utredningsarbete som föreslås vill motionärerna ange följande punkter.

1. Miljöplaneringen måste inriktas på att forma t. ex. bo-, arbets-och fritidsmiljöer till psykiskt stimulerande miljöer. Det är väsentligt att sociologiska, socialantropologiska, psykologiska, ekologiska och socialmedicinska experter i ökad utsträckning engageras i miljöplaneringen.

2. Mot brister och fel i det sociala värdemönstret, främst vad beträffar skadlig konkurrensinställning och kvardröjande patriarkaliska eller auktoritära drag, måste samhället i ökad utsträckning satsa på t. ex. föreskrifter och överenskommelser om vissa förutsättningar för arbete och arbetsmiljö samt på arbets- och skoldemokrati.

3. Utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken måste inriktas på att hjälpa individen till den för honom lämpligaste arbetsuppgiften och miljön.

4. Psykoterapi och rådgivning skall i ökad utsträckning utnyttjas till hjälp för individen att bemästra ogynnsamma attityder och reaktionssätt, som kan föranleda skadlig stress.

5. Olika åtgärder för de inre miljöernas utformning och individens egen anpassning måste samordnas till en helhetlig miljöpolitik.

SoU1972:8

6. Den socialmedicinska och beteendevetenskapliga forskningen skall ges möjligheter att i största möjliga utsträckning medverka till ett säkert underlag för en helhetlig inre miljöpolitik.

I motionen 1972:998 påpekas att tillvaron numera kännetecknas av en stress och ett jäkt som leder till nedbrytande konsekvenser och att stressjukdomarna är vår tids största problem. Det framhålls att i människans eget intresse bör alla åtgärder vidtas för att skapa en lugnare och mera harmonisk miljö och därmed ge ett rikare innehåll åt livet. Motionärerna framhåller härvid att en av de åtgärder, som förekommit sedan urminnes tider i människans historia för att motverka jäktet, är att en vilo- och avkopplingsdag skall finnas per vecka.

Nu finns dock — anför motionärerna — ett stort hot mot veckans vilodag, söndagen, i olika kommersiella intressen. I och med affärstidslagens upphörande har många affärer börjat hålla öppet även på söndagarna till men för både den personal som nödgas arbeta där och för dem som nu lockas att företa inköp som är alldeles onödiga på söndagen, anförs det vidare. En ny affärstidslag bör enligt motionärerna därför skapas som endast gäller söndagen. Den bör vara synnerligen restriktiv och inte ge möjligheter till dispenser. I den mån det är nödvändigt att apotek, bensinstationer och liknande håller öppet kan detta inskrivas direkt i lagen, och därefter behöver inga dispensmöjligheter finnas.

Motionärerna anför vidare bl. a. att det också finns en rad andra områden där åtgärder kunde företas för att skapa en verklig vilodag. Problemet har dock många aspekter, anför motionärerna, och därför bör frågan i första hand utredas.

Tidigare behandling m. m. av frågan om riktlinjer för inre miljöpolitik

En motion med yrkande om en parlamentarisk utredning angående den inre miljöpolitiken väcktes även vid 1971 års riksdag. Motionen, som så gott som i sin helhet var likalydande med motionen 1972:468, behandlades i socialutskottets betänkande SoU 1971:36.

I detta betänkande redovisade utskottet inledningsvis tidigare riksdagsbehandling av frågor om inriktning av den svenska socialpolitiken i mentalhygienisk riktning, om den psykiska hälsovården, om arbetsmiljön, boendemiljön och om skolans arbetsmiljö.

Utskottet redogjorde för pågående utredningsarbete m. m. beträffande frågor som togs upp i motionen. I fråga om utredningar m. m. berörande arbetsmiljöfrågor omnämndes försöks- och undersökningsverksamhet på det företagsdemokratiska området genom det i anslutning till företagsnämndsavtalen mellan SAF och LO samt mellan SAF och TCO inrättade Utvecklingsrådet för samarbetsfrågor, statsförvaltningens centrala samarbetsråd för personalfrågor, de centrala råden för samarbetsfrågor på de primärkommunala och landstingskommunala arbetsområdena, delegationen för försöksverksamhet med fördjupad företagsdemokrati i de statliga aktiebolagen och delegationen för förvaltningsdemokrati (DEFF). Som utredningar av betydelse för arbetsmiljöområdet omnämndes vidare

SoU1972:8

utredningen rörande anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen och arbetsmiljöutredningen. I fråga om utredningsverksamhet berörande boendemiljöfrågor omnämndes servicekommittén, boendeutredningen och trafikbullerutredningen. Vidare omnämndes beträffande förskolan 1968 års bamstugeutredning och beträffande skolmiljön utredningen om skolans inre arbete (SIA).

Utskottet redogjorde härefter för utredningsarbete om kurativ service m. m. genom socialutredningen och den av socialstyrelsen år 1969 tillsatta utredningen om den icke institutionsbundna socialvårdens målsättning och organisation. Detta utredningsarbete kommer att närmare beröras även i det följande i ett avsnitt om utnyttjande av beteendevetarnas och socialarbetarnas kunskaper i samhällsarbetet. Vidare redovisades att Kungl. Maj:t i april år 1970 — i anledning av riksdagsbeslut år 1968 och år 1969 på förslag av allmänna beredningsutskottet (ABU 1968:21) respektive statsutskottet (SU 1969:133) - uppdragit åt socialstyrelsen att verkställa av statsutskottet begärd utredning angående den psykiska hälsovården. En rapport om en förberedande litteraturundersökning inom ramen för detta utredningsarbete beräknas komma att presenteras av socialstyrelsen innevarande år.

Socialutskottet får för närmare uppgifter om ovannämnda utredningar m. m. hänvisa till betänkandet SoU 1971:36.

Över den i fjol väckta motionen inhämtades yttranden från socialstyrelsen, skolöverstyrelsen och bostadsstyrelsen. Remissinstanserna ställde sig avvisande till en sådan utredning som begärdes i motionen. De hänvisade till att utredningsarbete som berörde de i den dåvarande motionen upptagna frågorna redan pågick hos myndigheten eller på annat håll. Socialstyrelsen erinrade om att den erhållit det i det föregående nämnda uppdraget att verkställa en utredning angående den psykiska hälsovården. Skolöverstyrelsen och bostadsstyrelsen omnämnde olika aktiviteter i syfte att förbättra skolmiljön respektive boendemiljön. Bostadsstyrelsen förordade att motionen skulle överlämnas till boendeutredningen för att tas upp till behandling i de delar som hade nära samband med utredningens uppdrag.

Socialutskottet föreslog i sitt förenämnda, av riksdagen godkända betänkande (SoU 1971:36) att riksdagen skulle avslå motionen. Utskottet anförde bl. a. att i motionen berördes många frågor, vilkas lösande har stor betydelse för att reducera de påfrestningar som det moderna samhället medför och för att öka den enskildes anpassning till detta. En utredning av det slag motionärerna förordade skulle emellertid enligt utskottets mening spänna över ett så stort område av samhällslivet att det inte skulle vara ett rationellt sätt att behandla de många problem som togs upp i motionen i ett sådant sammahang. Utskottet anförde vidare, att enligt dess mening var åtskilliga av frågorna så betydelsefulla att de utredningar som redan pågick på områdena i fråga borde få fortsätta sitt arbete utan att arbetet skulle splittras av någon form av övergripande utredning. Utskottet kunde mot denna bakgrund inte tillstyrka att den begärda utredningen skulle komma till stånd.

iloU 1972:8

6 Efter det socialutskottet avgivit betänkandet SoU 1971:36 har efter ett Kungl. Maj:ts bemyndigande i december 1971 chefen för inrikesdepartementet tillkallat sakkunniga för att göra en allmän översyn av arbetsfredslagstiftningen. I direktiven anges att arbetet bör inriktas på att skapa förutsättningar för ett verkligt arbetstagarinflytande på områden som berör den enskilde arbetstagaren nära och dagligen.

Under innevarande års riksdag har särskilda motioner väckts om företagsdemokrati-, arbetsmiljö-, boendemiljö-, trafikbuller- och elevvårdsfrågor.

Utnyttjande av beteendevetarnas och socialarbetarnas kunskaper i samhällsarbetet Gällande

bestämmelser m. m.

1 förvaltningsförfarandet ankommer det normalt på den beslutande myndigheten — statlig eller kommunal — att sörja för den utredning som behövs i ett ärende. Av denna skyldighet att sörja för utredning av sina ärenden följer att myndighet bl. a. har att söka införskaffa behövliga upplysningar och yttranden från andra allmänna organ eller från enskilda. Någon allmän reglering i lag av myndighets rätt att inhämta yttranden från andra myndigheter finns f. n. inte. För statsförvaltningens del får emellertid erinras om den i 47 § regeringsformen upptagna regeln att myndigheter och tjänstemän skall ”räcka varandra handen” vid fullgörandet av sina uppgifter. Den sålunda grundlagsfästa principen om myndigheters skyldighet att lämna varandra ömsesidigt bistånd har också kommit till uttryck i 4 § första stycket allmänna verksstadgan (1965:600). Enligt denna föreskrift skall statsmyndighet på begäran gå andra myndigheter till handa med de upplysningar och det biträde som den kan lämna. Av andra myndigheter äger den i sin tur få de upplysningar och det biträde som behövs för dess verksamhet och som kan lämnas av myndigheterna. I specialförfattningarna förekommer åtskilliga bestämmelser som reglerar viss myndighets befogenhet eller skyldighet att före ärendes avgörande inhämta yttrande från annat allmänt organ eller från enskild. Här kan exempelvis erinras om bestämmelserna i 37 § länsstyrelseinstruktionen (1971:460) om föredragandes rätt att själv eller genom annan tjänsteman infordra förklaring, upplysning eller yttrande i ärende hos länsstyrelsen, 16 § andra stycket lagen (1956:2) om socialhjälp om socialnämnds skyldighet att i ärende om socialhjälp vid behov inhämta uppgifter från myndigheter och andra, som kan lämna upplysning i ärendet och 9 § första stycket barnavårdslagen (1960:97) om barnavårdsnämnds rätt att fordra in yttranden och upplysningar från kommunens styrelse och övriga nämnder samt dess beredningar och befattningshavare. I en del specialförfattningar har förvaltningsmyndighet också getts befogenhet att inhämta yttrande av sakkunnig, t. ex. 16 § barnavårdslagen.

SoU 1972:8

7 När det gäller sociala organs möjligheter att framföra synpunkter m. m. till andra samhällsorgan får erinras om en föreskrift i 6 § tredje stycket socialhjälpslagen enligt vilken socialnämnd skall hos kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och kommunens övriga nämnder ävensom hos andra myndigheter göra de framställningar, som finns påkallade. Enligt bestämmelserna i 7 § socialhjälpslagen bör socialnämnden samarbeta med myndigheter, institutioner, föreningar och andra, vilkas verksamhet berör nämndens. Motsvarande föreskrifter finns i 9 § barnavårdslagen om barnavårdsnämnd. Om i kommun inrättats social centralnämnd och i förekommande fall sociala distriktsnämnder som avses i lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. gäller vad ovan sagts om socialnämnd (och barnavårdsnämnd) social centralnämnd och sociala distriktsnämnder.

Samarbete mellan de sociala organen och andra organ har också anbefallts i särskilda anvisningar m. m.

I augusti år 1970 gav socialstyrelsen — efter samråd med representanter för kriminalvårdsstyrelsen och Svenska kommunförbundet — ut Råd och anvisningar nr 19 om ”Samverkan kriminalvård—socialvård”.

I ett Kungl. Maj:ts cirkulär (1970:513) till socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, rikspolisstyrelsen, samtliga länsstyrelser, polismyndigheter, länsskolnämnder, barnavårdsnämnder och skolstyrelser har anbefallts ett intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis. Socialstyrelsen har i anledning härav tillsammans med skolöverstyrelsen och rikspolisstyrelsen i augusti år 1971 utgivit Råd och anvisningar nr 23 om ”Intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis”.

Påverkan av socialvården på samhällsplaneringen i Göteborg

I den av Föreningen Sveriges socialchefer igångsatta debatten om socialvårdens målfrågor har bl. a. tagits upp frågan om socialvårdens uppgifter beträffande samhällsplaneringen m. m. I en skrift ”Socialvård i framtiden. Anföranden och debatter” har sammanställts anföranden och debattinlägg vid en konferens som föreningen anordnade i Göteborg hösten 1970. I en redogörelse i skriften om ”Integrerad socialvård inom Göteborgs socialförvaltning” har lämnats uppgifter om Göteborgs socialförvaltnings medverkan i stadsplaneringen. Det framhålls att nuvarande byggnadslagstiftning inte räknar med socialvården som en intressent i stadsplaneprocessen och att socialförvaltningens medverkan därför berott på dels en relativt frikostig praxis när det gällt att remittera stadsplaneförslag till förvaltningen, dels de underhandskontakter förvaltningen haft med stadsplanekontoret och dess konsulter. Förvaltningen har granskat stadsplanefrågoma på olika nivåer. Vid granskning för det första av generalplaneförslag eller generalplaneutkast har förvaltningen kunnat peka på dels planförutsättningar, vilkas sociala konsekvenser inte varit utredda, dels planförutsättningar, som enligt förvaltningens mening skulle leda till klart negativa konsekvenser från social synpunkt. Vid granskning

SoU 1972:8

för det andra av stadsplaneförslag eller detaljplaner för mindre områden har socialförvaltningen bl. a. bevakat segregations- och kommunikationsaspektema samt placeringen av olika institutioner. Granskningen har för det tredje avsett bevakning av sociala miljöfrågor i befintliga stadsdelar. Socialförvaltningen har sett som sin uppgift att kritiskt granska existerande stadsmiljöer med avseende på t. ex. trafiksäkerhet, framkomlighet för äldre och handikappade, lekmiljöer för barn, möjligheter till kontakt, aktivitet och gemenskap.

Utredningar

År 1969 tillsatte socialstyrelsen en utredning om den icke institutionsbundna socialvårdens målsättning och organisation. Utredningen har i uppdrag att — inom ramen för nuvarande lagstiftning — inom socialstyrelsen aktualisera problem och framlägga förslag till problemlösningar inom den icke-institutionsbundna socialvården. Utredningen bör därvid beakta behovet av samverkan mellan den traditionella socialvården och andra vårdområden. Förslag som kräver ändrad lagstiftning förutsätts bli behandlade av socialutredningen med vilken socialstyrelsens utredning skall samarbeta. Utredningen består av en huvudgrupp samt sex arbetsgrupper. En av arbetsgrupperna behandlar frågor om uppsökande och förebyggande verksamhet samt samhällsplanering. En annan arbetsgrupp behandlar frågor om kontakter med socialvårdens gränsområden — skola, arbetsmarknad, socialförsäkring, sjukvård, polisväsende, kriminalvård samt frivilliga ideella organisationer.

Utredningens huvudgrupp framlade i fjol rapporten ”Integrerat samhälle” (Socialstyrelsen redovisar, nr 21). Rapporten har remissbehandlats. Efter bearbetning av rapporten mot bakgrund av remissyttrandena skall huvudgruppen utarbeta en slutrapport.

Utredningen anser att de framtida sociala insatserna bör ha följande inriktning.

1. Det gäller att helt medvetet genom planering av strukturförändringar öppna den allmänna bostadsmarknaden, arbetsmarknaden, service och rekreation för alla. Vid behov skall de allmänna marknaderna och tjänsterna kompletteras med nya tjänster och garantier.

2. Genom direkt socialt arbete bör kontakter förmedlas mellan arbetsmarknaden, bostadsmarknaden och människorna.

3. En tredje uppgift blir att aktivera och stödja de socialt missanpassade.

4. En fjärde uppgift — som traditionellt inte tillhört socialvården — blir att lämna medicinskt stöd och vård.

Dessa mål för sociala insatser innebär i själva verket förslag till ett integrerat samhälle framhålls det i rapporten.

Målen för de framtida sociala insatserna kräver följande utvecklingsarbete och försöksverksamhet.

1. Utveckling av begrepp och statistisk information för kartläggning och beräkning av behov, uppställning av mål och mätning av i vilken grad

SoU 1972:8

målen förverkligas.

2. Analyser av organisationen och samordningen av hälso-, sjuk- och socialvården samt skolans elevvårdande verksamhet, som också innefattar alternativ till resursanvändning mellan olika verksamhetsgrenar, i första hand på personalsidan.

3. Upprättande av modeller för social planering och direkt socialt arbete.

4. Försöksverksamhet för systematisk utveckling av fortlöpande vidareutbildning för förtroendevalda och anställda inom den sociala sektorn.

5. Prövning av framlagda förslag till metoder och modeller vid socialcentraler och inom fältorganisationer i kommuner och regioner (t. ex. Tierpsprojektet som redovisas i det följande).

I rapporten tas upp till närmare behandling frågor om påverkan av socialvården på samhällsplaneringen och frågor om utveckling av socialvårdens kontakter med andra områden, såsom bostadsförsörjningen, arbetsmarknaden, utbildningen och kriminalvården.

På grundval av de tankegångar som presenterats i rapporten ”Integrerat samhälle” har socialstyrelsen år 1971 i samarbete med kommunerna i Tierps kommunblock, Uppsala läns landsting, universitetetet i Uppsala, socialhögskolan i Stockholm samt sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri) påbörjat försök med att bygga upp en modell för samordning (integrering) av socialvård, skolans elevvård samt hälsovård och öppen sjukvård. Viss anknytning skall ske bl. a. till arbetsförmedlingens, arbetsvärdens och de allmänna försäkringskassornas verksamhet. I verksamheten skall delta socialarbetare, beteendevetare och medicinsk personal. En lokal ledningsgrupp skall bestå av en socialchef, en chefspsykolog och en chefsläkare.

I direktiven för socialutredningen (1969 års riksdagsberättelse S 29), vilken utredning har att göra en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen, framhålls att utredningen bör granska frågor om samordning av åtgärder och samarbete mellan olika samhällsorgan och att även sjukvårdslagstiftningen kan komma att beröras av utredningsarbetet. Det anges att det är angeläget att pröva huruvida inte ett fastare samarbete kan organiseras mellan skolväsendet och socialvården. Vidare bör möjligheterna att få till stånd samarbete i mera fast organiserade former med den psykiska bama- och ungdomsvården samt familjerådgivningen särskilt uppmärksammas. Även möjligheterna att skapa ett förtroendefullt samarbete i olika former mellan samhällsorganen och den enskilde bör iakttas. Utredningen bör undersöka förutsättningarna för att i lämplig form och i anslutning till den kommunala nämndorganisationen skapa socialcentra i kommunerna, dit allmänheten kan vända sig för vård, hjälp, service, råd och upplysning. Möjligheterna till en samordning mellan den verksamhet som bedrivs av landstingen — främst den öppna sjukvården — och de allmänna försäkringskassornas verksamhet bör därvid beaktas. När det gäller den sociala rådgivnings- och upplysningsverksamheten bör särskild uppmärksamhet ägnas familjerådgivningen.

SoU 1972:8

10 I ett år 1969 avgivet delbetänkande om ”Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna” (stencil S 1969:11) — vari förslag framfördes som ledde till införande av den i det föregående nämnda lagen om social centralnämnd m. m. — redovisade socialutredningen sin syn på utredningsarbetet (s. 15).

Enligt utredningen ger direktiven utrymme för en allmän och omfattande prövning av socialvårdens utformning och innehåll. Mot bakgrunden av den pågående socialvårdsdebatten konstaterar utredningen bl. a. att en ny och samordnad lagstiftning bör grundas på en klar målsättning för samhällets sociala ansvarstagande. Socialutredningen har sålunda att ta ställning till utformningen av socialvården i vid mening. Frågeställningarna omfattar socialvårdens hela inriktning, såsom social planering, allmänt förebyggande arbete samt vård och behandling i olika sammanhang, ävensom kommunikationen mellan socialvården och dess gränsområden.

Socialutredningen anförde vidare bl. a. att utredningen i ett senare betänkande skulle komma att ta upp en principdiskussion, där utredningen avsåg att redovisa sina synpunkter beträffande den framtida socialvårdens mål och medel.

Granskningen av verkningarna av affärstidslagens upphörande

Reglering av affärstiderna har funnits i Sverige sedan år 1909.

Dessförinnan förelåg inte andra begränsningar i butikernas rätt att hålla öppet än som betingades av strafflagens regler om religionsbrott. Dessa regler stadgade förbud mot öppethållande under sabbatstid, kl. 6-21 under sön- och helgdag.

Senaste lag på området var affärstidslagen (1966:668) som trädde i kraft den 1 januari 1967 och gällde till och med den 31 december 1971.

Affärstidslagen medgav butikerna att hålla öppet på vardagar mellan kl. 8 och 20. Den som ville öppna tidigare eller stänga senare eller hålla öppet på söndagar måste begära dispens. Dispensärenden prövades av kommunens styrelse eller av nämnd som utsetts av fullmäktige i kommunen. Lagen innehöll dessutom åtskilliga undantag. Det mest betydelsefulla var det som gällde kioskerna. Dessa fick hålla öppet även under annan tid än kl. 8—20, om de då begränsade sig till det s. k. kiosksortimentet.

Affärstidsregleringen tillkom huvudsakligen av det skälet att man ville skydda affärsanställda och butiksinnehavare från att få för långa arbetstider. Under årens lopp har emellertid genom lagstiftning och överenskommelser på arbetsmarknaden skapats andra former av skydd mot otillbörligt utnyttjande av arbetskraften. Särskilt bör nämnas arbetstidslagstiftningen, som numera drar upp ramar för hur lång arbetstid som får tas ut av anställda.

Frågor som rör förläggningen av arbetstiden avgörs dock inte i lag. Sådana frågor anses arbetsmarknadens parter böra få bestämma om själva.

SoU 1972:8

11 Den 10 november 1971 lämnade chefen för handelsdepartementet, statsrådet Feldt, med stöd av Kungl. Maj:ts beslut ett muntligt meddelande till riksdagen om att regeringen funnit övervägande skäl tala för att affärstidsregleringen borde upphöra när affärstidslagens giltighetstid utlöpte vid årsskiftet 1971-1972. Statsrådet anförde att problem beträffande prisnivån, strukturomvandlingen och de anställdas arbetsförhållanden som befarades kunna uppstå på grund av att affärstidslagen upphörde att gälla dock var så väsentliga och så svårbedömda att det fanns skäl att släppa affärstidsregleringen endast på försök och tills vidare. Statsrådet anförde bl. a. följande.

Utvecklingen inom detaljhandeln i nämnda avseenden bör noga följas och bedömas sedan regleringen upphört. För detta ändamål ämnar jag vidta åtgärder för att inrätta en särskild nämnd, bestående av företrädare för konsumenterna och för de anställda under ledning av en opartisk ordförande. Nämnden bör få möjlighet att vid behov låta utföra undersökningar hos myndigheter och privata institut. Om nämnden finner att utvecklingen i något avseende går i en från allmän synpunkt ogynnsam riktning, bör det åligga nämnden att anmäla förhållandet till Kungl. Majit. Visar det sig att de nyss redovisade farhågorna för övervägande negativa konsekvenser av fria affärstider besannats, kommer frågan om lagstiftning att tas upp till förnyad prövning. Av vad jag tidigare anfört torde framgå, att det enligt regeringens mening i sådant fall bara kan bli fråga om att återinföra ett i princip ovillkorligt förbud mot öppethållande på annan tid än s. k. vanlig affärstid.

Med anledning av meddelandet väcktes ett antal motioner som behandlades av näringsutskottet. Utskottet anförde i sitt av riksdagen godkända utlåtande, NU 1971:53, bl. a. följande angående ifrågavarande nämnd.

Utskottet har ovan anslutit sig till uppfattningen att väsentliga fördelar kan väntas uppkomma som följd av att affärstiderna blir fria men däremot inga större nackdelar. Med hänsyn till de tvivelsmål i sistnämnda avseende som kommit till uttryck på sina håll finner utskottet det emellertid välbetänkt att, såsom aviseras i meddelandet till riksdagen, en särskild nämnd, bestående av företrädare för konsumenterna och för de anställda under ledning av en opartisk ordförande, tillsätts för att följa och bedöma utvecklingen inom detaljhandeln i samband med att affärstidsregleringen upphör. Utskottet förutsätter att denna nämnd får möjlighet att låta utföra undersökningar med anlitande av myndigheter och privata institut. Nämnden bör enligt utskottets mening kunna bli ett effektivt instrument för att uppspåra och påtala eventuella negativa följder av systemet med fria affärstider. Vetskapen om att den motåtgärd som statsmakterna kan bli tvungna att överväga är en återgång till handel uteslutande på vad som tidigare varit vanlig affärstid kommer enligt utskottets övertygelse att medverka till att detaljhandeln på ett ansvarskännande sätt utnyttjar den vittgående frihet som det nya systemet erbjuder.

Kungl. Majit har genom beslut i december 1971 bemyndigat chefen för handelsdepartementet att tillkalla högst åtta ledamöter i en affärstidsnämrxd med uppdrag att följa utvecklingen av affärstiderna och undersöka verkningarna för konsumenterna och för de handelsanställda av det

SoU 1972:8

friare öppethållande i detaljhandeln, som affärstidsregleringens slopande innebär. Nämnden bör hålla kontakt med myndigheter och kommittéer, som arbetar med frågor inom detaljhandelsområdet, samt med organisationer och företag inom handeln. Nämnden skall närmast arbeta under en tid av tre år. Frågan om nämnden härefter skall fortsätta sin verksamhet skall prövas mot bakgrund av bland annat de erfarenheter som kommer fram i arbetet. I beslutet erinras om statsrådet Feldts och näringsutskottets ovan refererade uttalanden.

Utskottet

Motionerna berör frågor om hur en ur psykisk synpunkt bättre livsmiljö skall skapas.

I motionen 1972:468 av herr Fälldin m. fl. (c) berörs olika förhållanden i dagens samhälle som kan innebära påfrestningar för den psykiska hälsan och som motionärerna sammanfattningsvis betecknar som den inre miljön. Motionärerna pekar på att både fysiska miljöer — såsom arbetsmiljö, boendemiljö och trafikmiljö — och seder, bruk, traditioner, normer och kravinställningar eller med andra ord det sociala värdemönstret inrymmer faktorer, som utsätter människorna för hälsovådligt psykiskt tryck. Motionärerna yrkar att en parlamentarisk utredning skyndsamt skall tillsättas med uppgift att utarbeta riktlinjer för inre miljöpolitik i syfte att bemästra samhällsproblem, som föranleder skadlig stress och psykisk otrygghet.

I motionen 1972:241 av herr Gustavsson i Alvesta m. fl. (c) påpekas att den snabba urbaniseringen, strukturrationaliseringen inom näringslivet, det höga tempot och samhällets allt större krav på individen lett till att många människor inte längre ”orkar med” utan slås ut. Motionärerna framhåller att det emellertid är samhällets skyldighet att i samhällsplaneringen och genom olika förebyggande åtgärder tillse att orsaker till sjukdom och sociala problem elimineras och att detta förutsätter en helhetssyn på individ och samhälle som sätter människans behov och förutsättningar i centrum. Detta behov av helhetssyn i planeringen m. m. borde, framhåller motionärerna, kunna tillgodoses genom att socialarbetare och andra beteendevetare med specialkunskaper om människan och hennes sätt att fungera i olika situationer engageras i planeringsarbetet på olika nivåer. Motionärerna begär mot denna bakgrund en utredning om hur man på bästa sätt skall kunna utnyttja beteendevetarnas specialkunskaper i samhällsarbetet. I en följdmotion, som remitterats till civilutskottet, begär motionärerna förslag om utnyttjande av socialarbetarnas specialkunskaper inom fysisk planering och bostadsplanering.

I motionen 1972:998 av herr förste vice talmannen Bengtson m. fl. (c) påpekas att tillvaron numera kännetecknas av stress och jäkt som får nedbrytande konsekvenser. Motionärerna framhåller att en av de faktorer som kan vara ägnade att skapa en friskare, lugnare och mera harmonisk miljö är förekomsten av en vilo- eller avkopplingsdag i veckan. En sådan

SoU 1972:8

dag har funnits sedan urminnes tider. I och med affärstid slagens upphörande år 1971 har det emellertid enligt motionärerna uppstått ett stort hot mot veckans vilodag, söndagen. Många affärer har börjat hålla öppet även på söndagarna till men för både den personal som nödgas arbeta där och för dem som lockas företa inköp som är alldeles onödiga. Motionärerna anser att en ny affärstidslag bör stiftas som gäller endast söndagen. Lagen bör vara synnerligen restriktiv. Motionärerna framhåller att det också finns en rad andra områden där åtgärder kan företas för att skapa en verklig vilodag i vårt land. Motionärerna begär mot denna bakgrund att frågan om åstadkommande av en verklig veckovilodag blir föremål för utredning.

På de områden som tas upp i motionen 1972:468 om riktlinjer för en inre miljöpolitik pågår ett omfattande utredningsarbete. På arbetslivets område pågår sålunda ett utvecklingsarbete rörande företagsdemokrati samt utredningar om arbetsmiljö- och anställningstrygghet. Boendemiljöfrågor är föremål för överväganden inom servicekommittén, boendeutredningen och trafikbullerutredningen. Det finns också skäl erinra om 1968 års bamstugeutredning och den år 1970 tillsatta utredningen om skolans inre arbete. I fråga om kurativ service pågår utredningsarbete genom socialutredningen och socialstyrelsens utredning om den icke institutionsbundna socialvårdens målsättning och organisation. Här bör även framhållas att socialstyrelsen fått i uppdrag att verkställa en av riksdagen begärd utredning angående den psykiska hälsovården.

I remissyttranden över en i fjol väckt, i huvudsak likalydande motion ställde sig socialstyrelsen, skolöverstyrelsen och bostadsstyrelsen avvisande till en sådan utredning som motionärerna begär. Remissinstanserna hänvisade till att utredningsarbete som berör i motionen upptagna frågor redan pågick hos myndigheten eller på annat håll.

Utskottet får liksom i fjol framhålla att i motionen berörs många frågor, vilkas lösande har stor betydelse för att reducera de påfrestningar som det moderna samhället medför. En utredning av det slag motionärerna förordar skulle emellertid spänna över ett så stort område av samhällslivet att det inte skulle vara ett rationellt sätt att behandla de många problem som tas upp i motionen i ett sådant sammanhang. Enligt utskottets mening är åtskilliga av frågorna så betydelsefulla att de utredningar som redan nu pågår på områdena i fråga bör få fortsätta sitt arbete utan att arbetet skall splittras av någon form av övergripande utredning. Utskottet kan mot denna bakgrund inte tillstyrka att den begärda utredningen kommer till stånd. Motionen 1972:468 bör därför avslås.

Då det härefter gäller motionen 1972:241 får utskottet framhålla, att som framgår av det inledningsvis anförda, motionärerna vill, att både socialarbetarnas och beteendevetarnas specialkunskaper skall utnyttjas på ett bättre sätt i samhällsarbetet. Motionärerna knyter an till de krav som på senare år framförts från socialarbetarnas sida om att deras kunskaper och erfarenheter om sambandet mellan miljö och sociala störningar bör utnyttjas även i samhällsarbetet utanför den ram, socialvården, inom

SoU 1972:8

vilken de traditionellt verkat och att socialarbetarna därvid bl. a. bör engageras redan i samhällsplaneringsverksamheten för att kunna bidra till att förebygga uppkomsten av ogynnsamma miljöer.

Enligt socialutskottets mening är det både naturligt och nödvändigt att man inom olika områden av samhällsarbetet tillgodogör sig de erfarenheter som socialarbetare och andre beteendevetare skaffat sig om människans sätt att fungera i olika miljöer. En ökad insikt om värdet av att man utnyttjar de resurser som detta kunskaps- och erfarenhetskapital representerar håller också på att växa fram på olika håll i samhället. Detta tar sig främst uttryck i ett alltmer utvecklat samarbete mellan sociala organ och andra samhällsorgan, genom att särskilda samarbetsorgan bildas eller genom att myndigheter med social expertis ges möjlighet att i ett remissförfarande framföra sina synpunkter i ärenden inom andra samhällssektorer. Man kan enligt utskottets mening räkna med att den utveckling som sålunda pågår i fråga om utnyttjande av socialarbetarnas och de övriga beteendevetamas kunskaper och erfarenheter i samhällsplaneringen kommer att fortsätta. Inte minst det arbete som pågår inom socialutredningen kommer att bli av betydelse för denna utveckling. Även då det gäller reformarbetet inom andra samhällssektorer är det av vikt, att de i motionen anförda synpunkterna närmare övervägs. Utskottet anser däremot att det är helt orealistiskt att man genom en utredning som skulle gripa över stora delar av samhällsverksamheten i mera väsentlig utsträckning kan påskynda den utveckling som är på gång i fråga om utnyttjande av beteendevetamas specialkunskaper. Utskottet avstyrker därför motionen 1972:241.

Med hänsyn till vad som anförs i motionen 1972:998 vill utskottet erinra om att det fria öppethållandet inom handeln, som gäller sedan affärstidslagens giltighetstid utlöpte vid årsskiftet 1971 — 1972, förenats med vissa garantier för att en ogynnsam utveckling i olika avseenden skall motverkas. Eftersom frågan om affärstidslagen så sent som i december 1971 var föremål för riksdagens prövning och beslut finner utskottet att man bör avvakta utvecklingen och prövningen inom affärstidsnämnden ännu en tid innan frågan på nytt kan tas upp till behandling.

För den enskilde arbetstagaren får behovet av en sammanhängande veckovila för övrigt tillgodoses inom ramen för arbetarskyddslagstiftningen. Arbetsmiljöutredningen håller på med en allmän översyn av denna lagstiftning. Utskottet anser inte att man genom en utredning som avser att få till stånd en ”verklig veckovilodag” i större utsträckning kan bidra till att lösa frågan hur man skall förebygga stressjukdomar och annan psykisk ohälsa. Dessa problem måste, som framgår av det tidigare anförda, angripas på en mångfald olika sätt och utan att man på förhand bestämt sig för viss lösning. Utskottet vill emellertid framhålla att det finns anledning hysa förhoppningar att problemen skall få en ingående belysning genom den tidigare nämnda utredningen inom socialstyrelsens ram om den psykiska hälsovården.

1 enlighet med det anförda avstyrker utskottet även motionen 1972:998.

SoU1972:8

15 Utskottet hemställer

A. beträffande en utredning om utnyttjande av beteendevetarnas specialkunskaper i samhällsarbetet att riksdagen avslår motionen 1972:241,

B. beträffande en parlamentarisk utredning om riktlinjer för en inre miljöpolitik att riksdagen avslår motionen 1972:468,

C. beträffande en utredning om en ”verklig veckovilodag” att riksdagen avslår motionen 1972:998.

Stockholm den 6 april 1972 På socialutskottets vägnar GÖRAN KARLSSON

Närvarande: herrar Karlsson i Huskvarna (s), Svensson i Kungälv (s), Dahlberg (s), Carlshamre (m)*, fru Skantz (s)*, herrar Larsson i Öskevik (c), Hyltander (fp), Johnsson i Blentarp (s), Andreasson (c), Nordberg (s), Åkerlind (m), fru Marklund (vpk), herrar Bengtsson i Göteborg (c), Romanus (fp) och Nilsson i Växjö (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservationer

1. beträffande en utredning om utnyttjande av beetendevetarnas specialkunskaper i samhällsarbetet av herrar Larsson i Öskevik (c), Andreasson (c) och Bengtsson i Göteborg (c) som anser

dels att det avsnitt i utskottets betänkande på s. 14 som böljar med ”Enligt socialutskottets mening” och slutar med ”därför motionen 1972:241” bort ha följande lydelse:

”Enligt socialutskottets mening är det både naturligt och nödvändigt att man inom olika områden av samhällsarbetet tillgodogör sig de erfarenheter som socialarbetare och andra beteendevetare skaffat sig om människans sätt att fungera i olika miljöer. En ökad insikt om värdet av att man utnyttjar de resurser som detta kunskaps- och erfarenhetskapital representerar håller också på att växa fram på olika håll i samhället. Detta tar sig främst uttryck i ett alltmer utvecklat samarbete mellan sociala organ och andra samhällsorgan, genom att särskilda samarbetsorgan bildas eller genom att myndigheter med social expertis ges möjlighet att i ett remissförfarande framföra sina synpunkter i ärenden inom andra samhällssektorer. Även om man enligt utskottets mening kan räkna med att den utveckling som sålunda pågår i fråga om utnyttjande av socialarbetarnas och de övriga beteendevetarnas kunskaper och erfarenheter i samhällsplaneringen kommer att fortsätta, bör dock denna utveckling påskyndas. Samhällsorganen bör så snart som möjligt skaffa sig kunskap om och försöka komma till rätta med de brister i olika avseenden i livsmiljön, som drabbar såväl barn som vuxna och åldringar. För att

SoU 1972:8

utvecklingen skall påskyndas när det gäller engagemang av beteendevetarna i samhällsarbetet krävs initiativ från centralt håll. Ett första led härvidlag bör vara att frågan hur man på bästa sätt skall kunna utnyttja beteendevetarnas specialkunskaper i samhällsarbetet utreds. Utskottet tillstyrker således motionen 1972:241.”

dels att utskottet under A bort hemställa

”A. beträffande en utredning om utnyttjande av beteendevetarnas specialkunskaper i samhällsarbetet att riksdagen med bifall till motionen 1972:241 hos Kungl. Maj:t anhåller om att en utredning tillsätts för att undersöka och lämna förslag om hur man på bästa sätt skall kunna utnyttja beteendevetarnas specialkunskaper i samhällsarbetet,”

2. beträffande en parlamentarisk utredning om riktlinjer för en inre miljöpolitik av herrar Larsson i Öskevik (c), Hyltander (fp), Andreasson (c), Bengtsson i Göteborg (c) och Romanus (fp) som anser

dels att det avsnitt i utskottets betänkande på s. 13 som böljar med ”Utskottet får liksom” och slutar med ”bör därför avslås” bort ha följande lydelse:

”1 motionen tas upp frågor, vars lösande har stor betydelse för att reducera de påfrestningar som det moderna samhället medför och för att öka den enskildes anpassning till detta. På åtskilliga av de områden, som diskuteras i motionen, pågår visserligen utredningsarbete. Det måste emellertid konstateras att denna utredningsverksamhet är splittrad och saknar övergripande miljöpolitisk målsättning. Den inre miljön är som framhålls i motionen en helhet kring människan. Detta förutsätter en inre miljöpolitik som utformas som en helhet. Olika åtgärdsområden — planering av fysiska miljöer, åtgärder i fråga om det sociala värdemönstret, vägledning för individen som skapar möjlighet till val av den lämpligaste miljön, psykoterapi och annan rådgivning till ökad motståndskraft mot miljösvårigheter — måste tillsammans utgöra ett sammanhängande och samordnat åtgärdssystem. Enligt utskottets mening är det Wied hänsyn till det anförda väsentligt att riktlinjer för en inre miljöpolitik nu dras upp och får tjäna som vägledning vid utredningsarbete om frågor som påverkar den inre miljön och i den dagliga verksamheten hos instanser som kan påverka denna miljö. Arbetet med att utarbeta sådana riktlinjer bör anförtros en utredning med parlamentarisk förankring. Utskottet tillstyrker således motionen 1972:468.”

dels att utskottet under B bort hemställa

”B. beträffande en parlamentarisk utredning om riktlinjer för en inre miljöpolitik att riksdagen med bifall till motionen 1972:468 hos Kungl. Maj:t anhåller om skyndsamt tillsättande av en parlamentarisk utredning med uppdrag att utarbeta riktlinjer för inre miljöpolitik i syfte att bemästra samhällsproblem, som föranleder skadlig stress och psykisk otrygghet,”

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1219 S Stockholm 1972