Näringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående statliga företag

Näringsutskottets betänkande nr 9 år 1974 NU 1974:9

Nr 9

Näringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående statliga företag.

Ärendet

1 detta betänkande behandlas fyra motioner med förslag till ändrade bestämmelser och viss utredning i fråga om statliga företag. Förslagen gäller följande ämnen:

förbättrad samordning mellan de affärsdrivande verken och Statsföretag AB,

ändrade bestämmelser rörande statens vattenfallsverks redovisningsprinciper,

avskaffande av systemet med koncernbidrag inom Statsföretag AB,

upphävande av skyldigheten för statliga organ att anlita Allmänna förlaget.

Motionsyrkandena

De motioner som behandlas är:

1974:249 av herr Regnéll m. fl. (m), vari hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t skyndsamt framlägger förslag om upphävande av statliga organs skyldighet att i vissa fall anlita Allmänna förlaget,

1974:552 av herr Strindberg m. fl. (m), vari hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger till känna att koncernbidrag på sätt som nu sker ej får överföras från ett företag till ett annat inom den statliga företagsgruppen,

2. att i samband med behandlingen av kompletteringspropositionen det belopp som finns upptaget under rubriken skatter i specifikationen av inkomster på driftbudgeten för budgetåret 1974/75 i bilaga 1 till statsverkspropositionen räknas upp med 40 % av inom LKAB och Tobaksbolaget beräknade vinster, samt

3. att Statsföretag AB åläggs att till statsverket inleverera de vinstbelopp som efter beskattning kvarstår i LKAB och Tobaksbolaget,

1974:860 av herr Nilsson i Kalmar m. fl. (s), vari hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär att en utredning tillsätts med uppgift att utvärdera utvecklingen hittills och framlägga förslag om hur samordning på ett rationellt sätt skall ske mellan de statliga bolagen och verken,

1 Riksdagen 1974. 17 sami. Nr 9

NU 1974:9

1974:1134 av herr Petersson i Gäddvik m. fl. (m), vari hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär att förslag till ändrade bestämmelser rörande statens vattenfallsverks redovisningsprinciper, med beaktande av vad i motionen anförts, framläggs till 1974 års höstriksdag.

Samordningen mellan de affärsdrivande verken och Statsföretag AB

A ffärsverksdelegationen

I samband med tillkomsten av Statsföretag AB inrättades en affärsverksdelegation för ökad kontakt och samverkan mellan affärsverken inbördes och mellan dessa och Statsföretag AB med dotterbolag. Enligt företagsdelegationen, vars förslag i betänkandet (Ds I 1969:1) Samordning låg till grund för förslaget om affärsverksdelegationen, skulle genom denna åstadkommas en reell samordning mellan de statliga företagen oberoende av företagsform. En institutionell ram skulle också erhållas för utbyte av information mellan företag under industridepartementet och företag under kommunikationsdepartementet. I propositionen 1969:121 angående ett statligt förvaltningsbolag, m. m., angav föredragande statsrådet affärsverksdelegationens uppgifter vara att på ägarnivå fungera som kontaktorgan mellan affärsverken samt förvaltningsbolaget och dess dotterbolag. Delegationen skulle kunna ta initiativ till och lägga fram förslag för Kungl. Maj:t om närmare samarbete mellan de affärsdrivande verken och den statliga koncernen. Delegationen skulle bestå av ledamöterna i Statsföretag AB:s styrelse och därtill en eller två företrädare för kommunikationsdepartementet. De till industridepartementet hörande verken skulle bli representerade via industridepartementets företrädare i förvaltningsbolagets styrelse. Förvaltningsbolaget och affärsverksdelegationen skulle ha samma ordförande. Genom detta arrangemang skulle, uttalades det i propositionen, uppnås förutsättningar för en sammanhållning av hela det statliga ägarintresset inom den statliga företagsgruppen oberoende av företagsform.

Motionen 1974:860

Efter fyra års erfarenhet kan, säger motionärerna, konstateras att förvaltningsbolaget väl fyller sin uppgift. Däremot har affärsverksdelegationen inte motsvarat förväntningarna, menar motionärerna. Någon reell samordning har inte kunnat åstadkommas mellan affärsverken och Statsföretag AB på det sätt riksdagen tänkte sig när beslutet om omorganisationen fattades. Affärsverken anges vara obenägna att släppa in utomstående på sitt område. Även personliga prestigeskäl skulle kunna spela in. Motionärerna anser att den nuvarande ordningen inte fyller de krav på samordning som är nödvändiga. Bl. a. driver vissa affärsverk egen industriell tillverkning i bolagsform utan samordning med motsvarande bolag inom Statsföretagskoncernen. Den föreslagna utredningen bör, säger motionärerna, bl. a. pröva om de statliga bolag som nu står utanför

NU 1974:9

3 Statsföretag AB kan anses ha skäl att göra detta i fortsättningen.

Statens vattenfallsverks redovisningsprinciper

Vissa skattebestämmelser

Vid beräkning av inkomst från särskild förvärvskälla gäller enligt kommunalskattelagen (1928:370; KL) att från bruttointäkten får avräknas ränta på skuld som är hänförlig till förvärvskällan (huvudregeln). Beträffande annan fastighet än jordbruksfastighet (25 §) får sålunda dras av ränta på lånat, i fastigheten nedlagt kapital och beträffande rörelse (29 §) bl. a. ränta på lånat kapital som nedlagts i rörelsen.

Är skattskyldig berättigad till avdrag för ränta på upplånat kapital och kan inte utredning vinnas hur stor del av kapitalet som hänför sig till olika av den skattskyldige innehavda förvärvskällor, skall jämlikt 44 § KL, i och för räntans fördelning, kapitalet hänföras till de olika förvärvskällorna i förhållande till värdet av de i varje förvärvskälla nedlagda tillgångarna (supplementärregeln).

Enligt gällande beskattningsregler beräknas kommunal inkomstskatt dels på inkomst och dels på garantibelopp för fastighet. Garantibeloppet utgör 2 % av fastighetens taxeringsvärde (47 § KL). I den mån fastighet ingår i förvärvskälla och garantibelopp för fastighet skall tas upp som skattepliktig inkomst, får enligt stadgande i 45 § 1 mom. KL vid inkomstberäkningen avdrag göras med belopp motsvarande garantibeloppet.

Av kraftverksföretagens inkomster tillfaller den del, som motsvarar garantibelopp för fastighet, kraftverkskommunerna. De inkomster som överstiger avdragsgilla garantibelopp fördelas mellan kommunerna enligt speciella regler i 58 § KL.

Frågans tidigare behandling

Frågan om den kommunala beskattningen av statlig verksamhet uppmärksammades vid 1928 års riksdag. På hemställan av särskilda utskottet, som behandlat motioner i ämnet (SäU 1928:1), begärde riksdagen då en utredning av frågan. Utskottet anförde bl. a. att staten intog en särställning genom att framför allt de företag som föll under vattenfallsstyrelsens förvaltning i huvudsak drevs på skuld, medan ett enskilt företag i liknande fall i regel skulle drivas även med eget kapital, vars avkastning beskattades i vederbörande kommuner.

Konkreta förslag till begränsning av statens gäldränteavdrag har framlagts av särskilda sakkunniga år 1929, av 1944 års skattesakkunniga och av en särskild sektion inom 1950 års skattelagssakkunniga. Norrlandskommittén riktade i sitt principbetänkande (SOU 1949:1) kritik mot att statens vattenfallsverk — genom att från sin årsvinst göra avdrag bl. a. för beräknad ränta på hela det av staten investerade kapitalet — i stort sett hade undgått att betala annan kommunalskatt för vattenkraftsrörelsen än

1* Riksdagen 1974. 17sami. Nr 9

NU 1974:9

fastighetsskatt. De åtgärder som vidtagits från Kungl. Maj:ts sida är att frågan hänskjutits till förnyade överväganden inom affärsverksutredningen, affärsverkskommittén och budgetutredningen.

Affärsverksutredningens förslag - i betänkandet (SOU 1968:45) Affärsverken: Ekonomi, konkurrens och effektivitet, del 1 — syftar till att likställa de ekonomiska förutsättningarna för affärsverken med vad som gäller för enskilda företag. I fråga om statens vattenfallsverk skall enligt förslaget en ovillkorlig kostnadsränta utgå på en del av det disponerade statskapitalet, som skall uppdelas i en del eget kapital och en lånedel. Vidare skall verket till staten inleverera en motsvarighet till aktiebolagens statliga inkomstskatt, som skall beräknas till 40 % av redovisat överskott. Utdelningen på verkskap italet bör enligt utredningens förslag vara 5 % under de fem första åren och därefter 6 %.

Affärsverksutredningens förslag har bearbetats och vidareutvecklats av affärsverkskommittén. I sitt betänkande Affärsverken, målsättning och styrformer (1972, stencilerat) ansluter sig kommittén till affärsverksutredningens förslag med vissa mindre avvikelser. Sålunda anser kommittén att frågan om hur stor del av statskapitalet som skall utgöra statsverkslån bör fastställas efter utredningar inom varje affärsverk och att kravet på avkastning på verkskapitalet bör anges av regeringen för varje affärsverk för sig. Affärsverkskommitténs betänkande har remissbehandlats. Det slutliga ställningstagandet till förslagen har uppskjutits i avvaktan på budgetutredningens betänkande.

Budgetutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1973:43) Budgetreform i huvudsak följande i fråga om affärsverkens kapitalkostnader. Dessa kostnader bör så långt möjligt beräknas på ett enhetligt sätt för olika tillgångar. Statens ränta på utnyttjat kapital — som utredningen kallar kapitalränta — bör liksom avskrivningarna normalt beräknas på grundval av tillgångarnas nyanskaffningsvärde (förmögenhetsvärdet), inte på det historiska värdet. Den kommer på så vis att uttryckas i samma penningvärde som övriga budgetposter. Kapitalräntan bör, med hänsyn till att den uttrycker avkastningskravet, fastställas av regeringen. Utredningen betraktar det som otillfredsställande att välja den nuvarande normalräntan (för närvarande 7 %), som är ett uttryck för historiska upplåningskostnader. Utredningen föreslår emellertid ingen ny beräkningsmetod eller formel för att beräkna kapitalräntan. Det torde, säger utredningen, för närvarande inte gå att finna någon teoretiskt tillfredsställande och praktiskt användbar sådan metod. Kapitalräntesatsen kan inte räknas fram genom någon formel utan bör fastställas av regeringen efter eget bedömande.

Frågan om en begränsning av statens gäldränteavdrag har i anledning av motioner prövats av riksdagen 1963, 1967 och årligen sedan 1969 (BeU 1963:38, 1967:56, 1969:22, 1970:32; SkU 1971:43, 1972:38, 1973:52).

Vid 1970 års riksdag uttalade bevillningsutskottet att det inte minst

NU 1974:9

från rättvisesynpunkt var angeläget att vattenfallsverket och de enskilda kraftproducenterna så långt möjligt jämställdes i konkurrenshänseende. Utskottet ansåg det naturligt att landets ojämförligt största kraftleverantör skulle bidra till kommunernas skatteintäkter i samma mån som de enskilda kraftföretagen, och detta åstadkoms, såvitt utskottet kunde bedöma, enklast och bäst genom att likställa de skattemässiga förutsättningarna för vattenfallsverket med dem som gällde för enskilda företag. Med hänsyn till att frågan utretts av affärsverksutredningen och således redan var föremål för Kungl. Maj:ts uppmärksamhet ansåg utskottet sig emellertid inte kunna medverka till omedelbara ändringar av vattenfallsverkets redovisningsprinciper. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan att avslå de då föreliggande motionerna. I sina av riksdagen godkända betänkanden i ämnet 1971 och 1972 intog skatteutskottet samma ståndpunkt. Sistnämnda år uttalade utskottet vidare att man i avvaktan på det slutliga ställningstagandet till de av affärsverksutredningen och affärsverkskommittén framlagda förslagen inte borde binda sig för hur vattenfallsverkets redovisning i detalj borde utformas.

Den motion i ämnet som skatteutskottet behandlade år 1973 var i huvudsak av samma lydelse som motionen 1974:1134. Skatteutskottet anförde bl. a. följande:

Med anledning av vad i motionen anförts vill utskottet framhålla att vattenfallsverket under de senaste åren erlagt kommunalskatter i samma storleksordning som skulle utgått vid tillämpning av affärsverksutredningens principer. Större avvikelser mellan av verket erlagd kommunalskatt och den skatt som skulle utgått enligt affärsverksutredningens förslag föreligger endast åren 1970 och 1971, vilka år präglades av exceptionella torrårsförhållanden och kvardröjande effekter därav. De minskade skatteintäkterna från vattenfallsverket dessa år har emellertid kompenserats av skatteutjämningsbidrag för flertalet berörda kommuner.

Såväl bevillningsutskottet som skatteutskottet har vid upprepade tillfällen understrukit angelägenheten av att statens vattenfallsverk och enskilda kraftproducenter i möjligaste mån jämställs i konkurrenshänseende och att verket bidrar till kommunernas skatteintäkter i samma utsträckning som de enskilda kraftföretagen.

Utskottet har inte funnit anledning frånträda denna uppfattning men anser sig i avvaktan på ett samlat ställningstagande till affärsverkskommitténs och budgetutredningens förslag inte kunna tillstyrka skrivelseyrkandet i motionen. Utskottet förutsätter emellertid att förslag till lösning av frågan om vattenfallsverkets redovisningsprinciper föreläggs riksdagen så snart detta är möjligt.

Utskottet avstyrkte alltså motionen, som också avslogs av riksdagen. Ett bifallsyrkande framfördes i en reservation av centerpartiets, folkpartiets och moderata samlingspartiets representanter i utskottet.

Motionen 1974:1134

I motionen lämnas en översikt över frågans hittillsvarande behandling. Motionärerna ställer frågan ”om vi inte här har ett enastående rekord i fråga om att förhala ett beslut genom hänvisning till pågående utred -

NU 1974:9

ningar”. Utredningsarbetet sedan 1928 har, säger motionärerna, säkerligen kostat de berörda kommunerna hundratals miljoner kronor. Kravet på avkastning av vattenfallsverkets verkskapital borde kunna fastställas av regeringen utan ytterligare dröjsmål.

Av utskottet inhämtade upplysningar

Generaldirektör Jonas Norrby, driftdirektör Sven Lalander och ekonomidirektör Sven Ekdahl, statens vattenfallsverk, har inför utskottet lämnat upplysningar om vattenfallsverkets redovisningsprinciper, prissättning m. m.

Koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen

Bakgrund

Genom institutet koncernbidrag, varom stadgas i 43 § 3 mom. kommunalskattelagen, möjliggörs resultatutjämning mellan olika enheter inom en koncern. Om svenskt aktiebolag eller ekonomisk förening såsom moderföretag äger mer än nio tiondelar av aktierna i ett eller flera dotterbolag, betraktas på vissa villkor koncernbidrag som lämnas från moderbolag till dotterbolag eller vice versa eller mellan olika dotterbolag såsom avdragsgill omkostnad hos givaren och skattepliktig intäkt hos mottagaren. Bland villkoren märks främst att företagens huvudsakliga verksamhet skall avse jordbruksfastighet, annan fastighet eller rörelse (dock ej livförsäkringsrörelse), att koncernbidrag skall redovisas öppet i såväl givarens som mottagarens självdeklaration samt att moderföretaget inte får vara skattskyldig! för utdelning från dotterbolag. Om koncernbidrag föranleder att inkomst i icke oväsentlig mån redovisas inom annan kommun än där den skulle ha redovisats ifall bidrag inte hade lämnats, skall enligt 57 § 3 mom. kommunalskattelagen utfallet i skälig mån korrigeras såvitt gäller den kommunala beskattningen.

Av Statsföretag AB:s förvaltningsberättelser för åren 1970—1972 framgår i vilken utsträckning koncernbidragsinstitutet hittills har utnyttjats inom Statsföretagsgruppen.

År 1970 erhöll Statsföretag ca 44,2 milj. kronor i koncernbidrag, varav 42,0 milj. kronor från Svenska tobaks AB. Samma år lämnade Statsföretag 37,7 milj. kronor som koncernbidrag, varav 32,9 milj. kronor till AB Statens skogsindustrier (ASSI).

År 1971 erhölls från LKAB 100,0 milj. kronor — varav direkt överfördes 60,0 milj. kronor till Norrbottens Järnverk AB (NJA) och 25,0 milj. kronor till SMT Machine Company AB — och från Svenska tobaks AB 50,0 milj. kronor. Utöver NJA och SMT var det detta år sex dotterbolag som mottog bidrag, därav Svenska industrietablerings AB (Svetab) 14,8 milj. kronor och de övriga sammanlagt 5,8 milj. kronor.

Även år 1972 var LKAB och Svenska tobaks AB de största bidragsgivarna med 100,0 respektive 70,0 milj. kronor; tre andra företag

NU 1974:9

bidrog med tillsammans ca 4,5 milj- kronor. Mottagare av koncernbidrag var direkt från LKAB Kalmar verkstads AB (46,7 milj. kronor), NJA (20,0 milj. kronor) och Uddcomb Sweden AB (24,0 milj. kronor), direkt från Svenska tobaks AB SMT (33,0 milj. kronor) och ASSI (6,0 milj. kronor) samt i övrigt huvudsakligen Sveriges centrala restaurang AB (25,0 milj. kronor) och Svetab (11,6 milj. kronor); summan av lämnade koncernbidrag var 166,5 milj. kronor.

Av hänsyn till bl. a. flera skattetyngda Norrlandskommuner har Statsföretag beslutat avstå från avdragsrätten vid den kommunala taxeringen. Statsföretagsgruppens rätt att utnyttja koncernbidragsinstitutet har prövats av mellankommunala skatterätten. I LKAB:s båda senaste årsredovisningar anförs att Statsföretag AB har önskat ta ut större delen av avkastningen på aktierna i LKAB som koncernbidrag. I årsredovisningen för 1971 meddelades att koncernbidrag jämte utdelning för 1971 exakt motsvarade utdelningen för 1970 sedan hänsyn tagits till skatteeffekterna för LKAB.

Motionen 1974:552

Genom koncernbidragsinstitutets tillämpning inom Statsföretagsgruppen har, anför motionärerna, statsverket undrandragits stora inkomster i form av minskad bolagsskatt. Motionärerna finner det inte rimligt att systemet med koncernbidrag tillämpas inom den statliga företagssektorn. Inkomsterna från LKAB och Svenska tobaks AB är enligt deras mening av så speciell natur att dessa vinstbelopp inte bör ställas till förfogande för att täcka förluster i andra bolag vilkas verksamhet är främmande för dem. Erforderliga kapitaltillskott till statliga företag anses i stället böra ske genom av riksdagen beslutade bidrag eller tillskott till aktiekapitalet eller genom upptagande av lån.

Riksdagsbehandling av frågan om koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen I

propositionen angående bildandet av Statsföretag AB (prop. 1969:121) förutsattes att öppna koncernbidrag skulle kunna lämnas från ett bolag till ett annat inom den statliga koncernen. Statsutskottet hade i sitt av riksdagen godkända utlåtande 1969:168 inte något att erinra häremot men framhöll särskilt riksdagens intresse av att sådana transaktioner som koncernbidrag och internleveranser tydligt redovisades.

I en motion vid 1972 års riksdag hemställdes att riksdagen skulle besluta att koncernbidrag icke skulle få överföras från LKAB och Svenska tobaks AB till Statsföretag AB och att inkomstbeloppet under rubriken Skatter på driftbudgeten för budgetåret 1972/73 skulle räknas upp med 130 milj. kronor. Motionen behandlades av skatteutskottet (SkU 1972:1 1), som anförde att det inte ankom på detta utskott att bedöma lämpligheten och omfattningen av sådana koncernbidrag som

NU 1974:9

enligt uppgift skulle komma att lämnas till Statsföretag AB på grundval av resultaten av dotterbolags verksamhet år 1971 men att det mot bakgrund av målsättningen för Statsföretag AB föreföll naturligt att samma företagsekonomiska principer borde gälla i detta hänseende för de statliga företagen som för de privata. Utskottet uttalade att man vid tillkomsten av Statsföretag AB självfallet beaktat de skattekonsekvenser och det mer eller mindre tillfälliga skattebortfall som följde av vinstöverföringar i form av bl. a. koncernbidrag mellan de statliga bolagen. Dessutom framhöll utskottet att man vid bedömningen av skattebortfallet måste ta hänsyn till att bidragen på grund av de speciella bestämmelserna om beskattningsort i 57 § 3 mom. kommunalskattelagen i allmänhet endast påverkar den statliga inkomstskatten. Utskottet avstyrkte motionen, som avslogs av riksdagen.

En motion med samma innebörd som motionen 1974:552 väcktes vid 1973 års riksdag. Motionen avstyrktes av näringsutskottet (NU 1973:9), som erinrade om att det i förutsättningarna för bildandet av Statsföretag AB ingick att koncernbidragsinstitutet skulle kunna utnyttjas inom den nyorganiserade företagsgruppen. Utskottet ansåg att det inte fanns något skäl för att Statsföretag skulle undantagas från de möjligheter till resultatutjämning mellan bolag inom en koncern som skattelagstiftningen medger. Riksdagens krav på insyn i koncernbidragens konsekvenser från skattesynpunkt och eljest tillgodoses, framhöll utskottet, genom att Statsföretag — i enlighet med vad som uttalades i samband med förvaltningsbolagets inrättande — klart redovisar transaktioner av detta slag. Moderata samlingspartiets företrädare i utskottet reserverade sig för bifall till motionen. Denna avslogs av riksdagen.

Skyldigheten för statliga organ att anlita Allmänna förlaget

Riktlinjer för Allmänna förlagets verksamhet

AB Allmänna förlaget inrättades 1969 efter beslut av 1968 års riksdag på grundval av en proposition (1968:62) angående organisationen av den statliga publiceringsverksamheten. I ett betänkande i detta ämne hade statskontoret föreslagit att statliga myndigheter — utom departementen och de affärsdrivande verken — skulle vara skyldiga att anlita två nyinrättade förlag (ett allmänt förlag respektive ett läromedelsförlag) för sin publicering. Dessa skulle överta de uppgifter som dittills åvilat statskontorets tryckeriexpedition. Enligt en kungörelse år 1937 förelåg skyldighet för myndigheter att inhämta statskontorets anvisningar beträffande tryckningsarbete om tryckningskostnaderna översteg 300 kr. En statens tryckerisakkunnig med rådgivande uppgifter hade funnits sedan 1921.

I propositionen anförde chefen för finansdepartmentet att det var angeläget att de centrala resurser som ställdes till förfogande i form av expertis på publicerings- och tryckerifrågor blev effektivt utnyttjade. De föreslagna förlagen borde därför svara för så stor del av den statliga

NU 1974:9

publiceringsverksamheten som var praktiskt möjligt. Från det obligatorium som föreslogs skulle dock vissa undantag kunna göras. Kungl. Maj:t skulle kunna medge myndigheter och institutioner att själva eller i annan särskild ordning handlägga sina publiceringsfrågor. Vidare borde obligatorium av praktiska skäl inte gälla för publicering eller tryckning som medförde endast ringa kostnader. Det framhölls att syftet med den föreslagna ordningen var att ge statliga myndigheter och institutioner bättre service i fråga om utgivning av publikationer och upphandling av tryckeriarbeten samt att skapa en bättre organisation för distribution och marknadsföring av statligt tryck.

I riksdagen väcktes motioner med yrkande att myndigheter och institutioner skulle ha rätt att utan dispens anlita annat förlag. Statsutskottet (SU 1968:97) anförde att det till följd av den statliga publiceringsverksamhetens storlek och vikt var betydelsefullt att allmänheten, enskilda företag och myndigheter fick större möjligheter till överblick över de statliga publikationerna. Detta borde kunna uppnås om dessa i största lämpliga omfattning kanaliserades över det allmänna förlaget. De av departementschefen angivna skälen ansågs tala för att det allmänna förlagets verksamhetsområde borde bli så omfattande som var praktiskt möjligt. Utskottet avstyrkte därför motionsyrkandet, som också avslogs av riksdagen. Utskottet var dock inte enhälligt. Högerpartiets representant i utskottet motsatte sig förslaget om förlagets inrättande. Centerpartiets och folkpartiets representanter reserverade sig till förmån för motionsyrkandet. Även utan något tvång borde man enligt deras mening kunna räkna med att myndigheterna till övervägande del skulle söka sig till det allmänna förlaget under förutsättning att dess tjänster blev konkurrenskraftiga. En frihet att låta publiceringsverksamheten ombesörjas av det förlag som kunde erbjuda de fördelaktigaste villkoren skulle, menade reservanterna, främja konkurrensen och ett ökat kostnadsmedvetande hos myndigheter och institutioner.

På grundval av riksdagens beslut har Kungl. Maj:t utfärdat en kungörelse (1969:142), vari föreskrivs skyldighet för statlig myndighet och annat statligt organ utom departement och affärsverk att, om Kungl. Maj:t ej föreskriver annat, anlita Allmänna förlagets tjänster vid framställning och utgivning av publikation, blankett eller annat tryckalster. Denna skyldighet gäller dock ej om framställning och utgivning av tryckalstret beräknas kosta högst 1 000 kr. Statliga kommittéer skall enligt kommittékungörelsen (1945:394, ändrad 1969:463) anlita Allmänna förlaget vid tryckning av betänkanden.

I en interpellation i första kammaren hösten 1970 riktade herr Wikström (fp) till chefen för industridepartementet, statsrådet Wickman, frågan om vilka åtgärder denne avsåg att vidta för att upphäva AB Allmänna förlagets och Utbildningsförlaget Liber AB :s monopolställning i fråga om framställning av statligt tryck (FK 1970:32, s. 8). Interpellanten hävdade att skyldigheten att anlita Allmänna förlaget för många statliga myndigheter hade lett till en ökning av tryckningskostnaderna

NU 1974:9

med 15—20 %. Den tillämpade ordningen stod enligt interpellanten i strid med de principer som enligt upphandlingskungörelsen gällde för upphandling på andra områden. Allmänna förlagets verksamhet subventionerades, och icke-statliga företag fick inte möjlighet att på lika villkor konkurrera med det statliga företaget.

I interpellationssvaret (FK 1970:42 s. 5) ifrågasattes om det var riktigt att beteckna den samordning av upphandlings- och inköpsfunktionerna som kommit till stånd i fråga om statliga trycksaker som ett monopol. Myndigheternas utgivning av publikationer och framställning av trycksaker hade, framhölls det, reglerats centralt i olika former i vart fall under de senaste 50 åren. Inrättandet av förlagen hade framför allt inneburit att ett sedan länge känt behov av samordning och effektivisering av den statliga upphandlingen av tryck hade kommit att tillgodoses i delvis nya former. En naturlig följd härav borde bli att en bättre marknadsöverblick skapades hos statens upphandlare och att fler tryckerier än tidigare fick möjligheter att konkurrera om det statliga trycket. Detta borde i sin tur innebära garanti för att upphandling komme att ske på det för staten ekonomiskt fördelaktigaste sättet. En del myndigheter hade visserligen anmält att deras kostnader ökat på grund av skyldigheten att utnyttja Allmänna förlaget vid trycksaksupphandlingen. På längre sikt borde dock den samordnade upphandlingen medföra rationaliseringsvinster. Allmänna förlagets verksamhet bedömdes sålunda stå i överensstämmelse med den allmänna upphandlingspolitiken. Ett kostnadsbortfall borde successivt ske hos myndigheterna genom minskat behov av personella och andra resurser för publiceringsverksamheten. Under förlagens första verksamhetsår vore det dock inte rimligt att vänta sig några mera betydande vinster; verksamheten måste under denna tid delvis ha försökskaraktär. Avslutningsvis uttalades att skyldigheten för myndigheterna att anlita de båda förlagen inte borde bibehållas längre än som var nödvändigt för att tillgodose det samordningsintresse i vilket de införts. Den betecknades som en temporär åtgärd för att så snabbt som möjligt bygga upp en rationell upphandlings- och distributionsordning för statliga trycksaker. Det borde vara en naturlig strävan för förlagen att söka få till stånd ett så förtroendefullt samarbete med myndigheterna och en sådan utveckling av de statliga tryckningskostnaderna totalt sett att förlagens samordnande och kostnadsreducerande funktion så snart som möjligt kunde fullföljas utan stöd av något obligatorium. Statsrådet sade sig ha för avsikt att när detta läge uppnåtts verka för obligatoriets undanröjande, en fråga som måste underställas riksdagen. Samma avsikt deklarerade statsrådet Wickman när ämnet i korthet berördes i en interpellationsdebatt om de statliga företagen i mars 1971 (RD 1971:53 s. 14 och 20).

NU 1974:9

11 Undersökning av riksrevisionsverket och yttrande däröver av Allmänna förlaget

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde 1970—1972 genom en konsult en förvaltningsrevisionen undersökning från konsumentsidan av statliga myndigheters publiceringsverksamhet. Undersökningen motiverades bl. a. med hänvisning till olika vittnesbörd om att samarbetet mellan vissa myndigheter och Allmänna förlaget inte var friktionsfritt och till att flera myndigheter begärt ökade anslag med uppgivande av att publiceringsverksamheten blivit fördyrad till följd av skyldigheten att anlita Allmänna förlagets tjänster.

Konsulten framförde kritik mot Allmänna förlaget i olika avseenden. Samarbetsförhållandena mellan myndigheterna och förlaget präglades, ansåg han, av förlagsmässig ytlighet och betydande brister i fråga om såväl långsiktig och policyskapande planering som det mera kortsiktiga dagliga samarbetet. Det sammanfattande omdömet blev att myndigheternas erfarenheter var övervägande negativa och att inrättandet av Allmänna förlaget hittills inte berett dem någon nämnvärd lättnad i deras publiceringsverksamhet. Detta tycktes i första hand bero inte på förlagets prispolitik utan på att ingendera parten i samarbetet hade sökt få till stånd en grundläggande analys och därpå följande överenskommelse när det gällde frågor som arbetsfördelning, samplanering och utgivningspolitik. Den ömsesidiga informationen hade varit bristfällig, och de affärsmässiga relationerna mellan parterna hade lämnat åtskilligt övrigt att önska. Statsmakternas intentioner vid bildandet av Allmänna förlaget kunde knappast sägas ha blivit uppfyllda.

RRV uttalade att det enligt dess mening inte hade framkommit någonting som tydde på att konsultens bedömning var felaktig. RRV anslöt sig sålunda i allt väsentligt till konsultens slutsatser.

I remissyttrande till chefen för finansdepartementet över RRV:s undersökning bemötte Allmänna förlaget anmärkningarna och riktade stark kritik mot undersökningen från utredningsteknisk synpunkt. I en redogörelse för vad förlaget hade gjort för att uppfylla statsmakternas intentioner anförde förlaget bl. a. följande.

När Allmänna förlaget startade sin verksamhet valdes en introduktion som medförde många problem. Förlaget hade emellertid varit lyhört för berättigad kritik och fortlöpande gjort anpassningar som förbättrat dess relationer till uppdragsgivarna. Hösten 1969 hade införts en ny debiteringsnorm som grundade sig på den tid som lades ned på varje projekt. Förlagets marginal var enligt 1972 års budget ca 8 % och enligt 1973 års budget ca 7 % av dess fakturering inom den berörda sektorn. Dessa procenttal var dock inte mätare på fördyring, eftersom myndigheterna avlastades upphandlingsarbetet, fick tillgång till gratis expertis och blev delaktiga i vissa kostnadsfördelar. Förlagets ambition har varit att bygga upp en allmän redaktion som komplement till myndigheternas fackredaktioner. I fråga om distribution och marknadsföring konstaterades att i stort sett alla statliga prisbelagda publikationer m. m. utkommer på

NU 1974:9

12 Allmänna förlaget. Förlaget bedriver katalogverksamhet i olika former och bearbetar dessutom marknaden med konventionella säljinstrument från personlig bearbetning till annonsering. Överblick av olika kategorier av köpare av statligt tryck erhålls genom försäljningsstatistik och andra uppföljningsåtgärder. Förlaget har byggt upp en distributionscentral för statligt tryck som samordnats med Svenska reproduktions AB:s distribution, varigenom stordriftsfördelar åstadkommits. Samplanering av utgivningen betraktas av förlaget som en förutsättning för ett gott resultat. Förlagets ekonomiska målsättning och affärsidé är att ge uppdragsgivarna så god service som möjligt samt att lämna skälig avkastning på insatt kapital. Tyngdpunkten i målsättningen ligger på serviceaspekten. De områden som faller inom obligatoriet skall täcka sina egna kostnader.

Behandling av obligatoriefrågan vid 1972 och 1973 års riksdagar

En motion med samma innebörd som motionen 1974:249 väcktes vid 1972 års riksdag i anledning av Kungl. Maj:ts skrivelse 1972:102 med överlämnande av årsredovisning för Statsföretag AB. Motionen avstyrktes av näringsutskottet (NU 1972:54), som framhöll att skyldigheten för myndigheterna att anlita Allmänna förlaget hade införts i syfte att tillgodose behovet av samordning och effektivisering av den statliga publiceringsverksamheten. Det primära var alltså statsförvaltningens intressen, betonade utskottet, inte Allmänna förlagets. Riksrevisionsverkets av motionärerna åberopade rapport — vars slutsatser med skärpa bemötts av Allmänna förlaget - var föremål för Kungl. Maj:ts prövning och borde enligt utskottets mening inte tas till utgångspunkt för något uttalande av riksdagen om avskaffande av obligatoriet. Allmänna förlaget hade existerat och de åsyftade bestämmelserna gällt blott i cirka tre år. Det fanns, menade utskottet, goda skäl att, innan en ändring av de grundläggande förutsättningarna för den statliga publiceringsverksamheten aktualiserades, avvakta ytterligare erfarenheter av denna och av Allmänna förlagets insatser på området. Folkpartiets och moderata samlingspartiets representanter i utskottet reserverade sig för bifall till motionen och anförde att det berörda obligatoriet från början hade framstått som onaturligt.

I anledning av en likadan motion vid 1973 års riksdag uttalade näringsutskottet (NU 1973:22) att det sedan frågan året dessförinnan behandlades inte hade inträffat någonting som motiverade ett ändrat ställningstagande. Även denna gång reserverade sig folkpartiets och moderata samlingspartiets representanter. Centerpartiets representanter uttalade i ett särskilt yttrande att det i princip hade varit önskvärt att Kungl. Maj:t redan hade tagit ställning för obligatoriets avskaffande och att de förutsatte att Kungl. Maj:t mycket snart skulle aktualisera frågan.

NU 1974:9

13 Uttalande av Allmänna förlaget

1 Allmänna förlagets årsredovisning för 1972 anförs bl. a.:

Antalet uppdrag har under 1972 ökat och kapacitetsutnyttjandet har legat högt inom samtliga verksamhetsområden. Samarbetet mellan ALLF och förlagets kunder och leverantörer löper allt bättre och ALLF har efter hand fått allt bättre överblick över den statliga utgivningen i sin helhet. Detta har medfört att kundkretsen i ökande utsträckning tar förlagets tjänster i anspråk. Den interna effektiviteten har ägnats stor uppmärksamhet och har fortlöpande utvecklats, vilket tillsammans med en beräknad volymökning under 1973 möjliggör viss nedjustering av förlagets debiteringsnivå inom resultatområdet serviceproduktion av trycksaker.

Motionen 1974:249

I motionen sägs inledningsvis att mycken kritik framkommit från förlagets kunder under dess hittillsvarande verksamhet. Motionärerna finner det ”uppenbart att vad förre [industrijministern karakteriserade som ett temporärt 'obligatorium’ med anledning av förlagets svårigheter att uppfylla målsättningen för sitt arbete alltmer övergår till att bli något bestående”. Härav följer fördyringar, anförs det, som i sista hand drabbar skattebetalarna. I rationaliseringssyfte borde Allmänna förlaget ges samma villkor som övriga förlag. Motionärerna förklarar sig vara övertygade om att ett företag med Allmänna förlagets uppgifter behövs men att verksamheten måste ta hänsyn till kostnader och servicebehov som gäller för övriga företag i branschen.

Utskottet

I de fyra motioner angående statliga företag som utskottet här behandlar framläggs dels förslag med mera generell syftning, dels förslag som gäller speciella företag.

En samordning mellan de affärsdrivande verken och Statsföretag AB åsyftades när affärsverksdelegationen — samtidigt med Statsföretag — inrättades år 1969. Delegationen består av Statsföretags styrelse och en representant — med ersättare — för kommunikationsdepartementet. I motionen 1974:860 hävdas att delegationen inte har motsvarat förväntningarna, bl. a. på grund av obenägenhet hos affärsverken att engagera sig i ett samarbete, och att dotterbolag till affärsverk till följd härav har kommit att bedriva industriell tillverkning utan samordning med motsvarande bolag inom Statsföretagskoncernen.

Utskottet är medvetet om att affärsverksdelegationen för närvarande inte i önskvärd utsträckning fyller den samordningsfunktion för vilken den är avsedd. Enligt vad utskottet har inhämtat är detta förhållande föremål för uppmärksamhet inom berörda departement. Utskottet förutsätter att åtgärder som kan vara erforderliga för att syftet med

NU 1974:9

affärsverksdelegationen skall uppnås kommer att vidtas genom Kungl. Majrts försorg och finner därför inte skäl att förorda en sådan utredning som föreslås i motionen 1974:860.

Liksom vid flera tidigare tillfällen tas statens vattenfallsverks redovisningsprinciper i ett särskilt hänseende upp i motionen 1974:1134. För sin kraftverksrörelse på olika håll i landet har vattenfallsverket att erlägga kommunal inkomstskatt dels på garantibelopp för fastighet, dels på inkomster i övrigt. Det skattepliktiga inkomstbeloppet reduceras genom gäldränteavdrag. Eftersom det av vattenfallsverket disponerade statskapitalet i sin helhet är att betrakta som lånemedel kan verket, enligt den uppfattning som kommer till uttryck i motionen, anses ha en fördelaktigare ställning i skattehänseende än kraftföretag med mera normal kapitalsammansättning. Motionärerna beräknar att kraftverkskommunerna, särskilt i Norrland, till följd härav sedan länge har gått miste om mycket betydande skatteinkomster. De anser att riksdagen bör begära att Kungl. Majit hösten 1974 förelägger riksdagen förslag till ändrade redovisningsprinciper för vattenfallsverket, vilka tillgodoser kravet på likvärdiga konkurrensvillkor för olika kraftproducenter.

Den fråga som behandlas i motionen är, som framgår av den redogörelse som lämnats ovan, av gammalt datum. Riksdagen har flera gånger behandlat motioner av samma innebörd som den nu aktuella. Senast i ett betänkande förra året av skatteutskottet (SkU 1973:52) har därvid understrukits angelägenheten av att vattenfallsverket och enskilda kraftproducenter i möjligaste mån jämställs i konkurrenshänseende och att verket bidrar till kommunernas skatteintäkter i samma utsträckning som de enskilda företagen.

I detta sammanhang bör noteras dels att den gäldränta för vilken vattenfallsverket kan yrka avdrag beräknas efter lägre räntesats än som vanligen gäller för företags upplåning, dels att verket under flera år har erlagt kommunalskatter av ungefär samma storlek som enligt den av motionärerna förordade ordningen, vilken innebär att verkets avkastningskrav baseras på affärsverksutredningens år 1968 framlagda förslag i dess sedermera av affärsverkskommittén reviderade utformning. Vid tidigare riksdagsbehandling av frågan har som nyss sagts betonats att det är viktigt att en lösning uppnås. Då numera även budgetkommitténs betänkande föreligger finns förutsättningar för det samlade ställningstagande till dennas och affärsverkskommitténs förslag som borde avvaktas enligt skatteutskottets uttalande förra året. Med framhävande härav vill näringsutskottet - liksom förra året skatteutskottet — uttala att utskottet förutsätter att förslag till lösning av frågan om vattenfallsverkets redovisningsprinciper föreläggs riksdagen så snart detta är möjligt. Någon sådan framställning till Kungl. Majit som föreslås i motionen 1974:1134 anser sig utskottet inte böra förorda.

NU 1974:9

15 Mot systemet med koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen riktas — liksom vid ett par tidigare tillfällen — invändningar i motionen 1974:552. Motionärerna anser att de medel från LKAB och Svenska tobaks AB som främst använts till koncernbidrag är av så speciell natur att de inte bör få disponeras på detta sätt. Kapitaltillskott till statliga företag bör, menar de, baseras på särskilda riksdagsbeslut.

Liksom vid behandlingen av frågan förra året vill utskottet erinra om att det ingick i förutsättningarna för bildandet av Statsföretag AB att koncernbidragsinstitutet skulle kunna utnyttjas inom den nyorganiserade företagsgruppen och om att riksdagens krav på insyn i koncernbidragens konsekvenser, bl. a. från skattesynpunkt, tillgodoses genom att bidragen klart anges i Statsföretags årsredovisning. Utskottet anser alltjämt inte att det finns skäl för att Statsföretag skall undantagas från de möjligheter till resultatutjämning inom en koncern som skattelagstiftningen medger. Följaktligen avstyrker utskottet motionen 1974:552.

Skyldigheten för statliga organ att anlita Allmänna förlaget i vissa fall föreslås i motionen 1974:249 bli upphävd. Riksdagen har tidigare såväl 1972 som 1973 avvisat förslag av samma innebörd. Nu som då hänvisar motionärerna till att kunderna riktat mycken kritik mot förlagets verksamhet. Allmänna förlaget borde, menar de, ”ges samma villkor som övriga förlag”.

Allmänna förlaget har, såsom framgår av den redogörelse som lämnats ovan, enligt riksdagens beslut 1968 övertagit samordningsuppgifter som förut åvilade statskontorets tryckeriexpedition. Genom förlagets försorg genomförs en omfattande upphandling av tryckeritjänster som ger ett stort antal tryckerier möjlighet till effektiv konkurrens om leveranser till staten. Att staten har ett speciellt samordnande organ när det gäller framställning av tryck är enligt utskottets mening en naturlig och rationell ordning. Förlaget får i fråga om sin nu nämnda funktion betraktas närmast som ett till statsförvaltningen knutet serviceorgan, låt vara organiserat i bolagsform. Förhållandet mellan förlaget och dess uppdragsgivare inom förvaltningen torde såvitt utskottet kan bedöma vara väsentligt mera positivt än vad motionärerna vill göra gällande. Med hänvisning till vad här sagts avstyrker utskottet motionen 1974:249.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1974:860 angående samordningen mellan de affärsdrivande verken och Statsföretag AB,

2. att riksdagen avslår motionen 1974:1134 om ändrade bestämmelser rörande statens vattenfallsverks redovisningsprinciper,

3. att riksdagen avslår motionen 1974:552 angående koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen, m. m.,

NU 1974:9

4. att riksdagen avslår motionen 1974:249 om upphävande av skyldigheten för statliga organ att i vissa fall anlita AB Allmänna förlaget.

Stockholm den 19 mars 1974

På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c), Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s), Gustafsson i Byske (c), Andersson i Örebro (fp), Rask (s), Sjönell (c), Blomkvist (s), Hovhammar (m), Wååg (s), fru Hambraeus (c), herrar Svensson i Malmö (vpk) och Sivert Andersson i Stockholm (s).

Reservation

beträffande skyldigheten för statliga organ att anlita Allmänna förlaget (utskottets hemställan under 4) av herrar Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c), Gustafsson i Byske (c), Andersson i Örebro (fp), Sjönell (c), Hovhammar (m) och fru Hambraeus (c), som anser

dels att det stycke på s. 15 i utskottets yttrande som börjar med ”Allmänna förlaget” och slutar med ”motionen 1974:249” bort ha följande lydelse:

Stark kritik har, bl. a. av riksrevisionsverket, riktats mot Allmänna förlagets sätt att utöva sin funktion som samordnare av utgivningen av statligt tryck. Att de statliga myndigheterna så snart det är fråga om någon mera kostnadskrävande framställning av trycksaker skall — om dispens inte ges — vara skyldiga att anlita Allmänna förlagets tjänster framstår som mindre lämpligt. Dåvarande chefen för industridepartementet deklarerade både 1970 och 1971 att detta obligatorium inte skulle bibehållas längre än nödvändigt. Utskottet anser i likhet med motionärerna att riksdagen har goda skäl att begära att Kungl. Maj:t nu vidtar åtgärder för obligatoriets avskaffande.

dels att utskottet under 4 bort hemställa

4. att riksdagen med bifall till motionen 1974:249 hos Kungl. Maj:t hemställer om upphävande av skyldigheten för statliga organ att i vissa fall anlita AB Allmänna förlaget.

Särskilt yttrande

beträffande systemet med koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen (utskottets hemställan under 3) av herrar Regnéll (m) och Hovhammar (m):

Motionärerna påpekar med rätta att systemet med koncernbidrag medför särskilda problem inom Statsföretagsgruppen beroende på att i

NU 1974:9

denna ingår företag sorn arbetar under mycket speciella villkor. Detta förhållande måste beaktas både när gruppens resultat värderas och när dess kapitalbehov diskuteras. Ett långtgående utnyttjande av koncernbidragssystemet inom Statsföretagsgruppen försvårar bedömningen av gruppens och de däri ingående företagens ekonomiska situation. Det är därför angeläget att Statsföretag är återhållsamt med att utnyttja de legala möjligheter som står till buds på detta område.

I