Skatteutskottets betänkande i anledning av motioner om regionalpolitiska åtgärder vid beskattningen, m. m.

Skatteutskottets betänkande nr 49 år 1974

SkU 1974:49

Nr 49

Skatteutskottets betänkande i anledning av motioner om regionalpolitiska åtgärder vid beskattningen, m. m.

Motionerna

I detta betänkande behandlas motionerna

1974:629 av herrar Stridsman (c) och Johansson i Holmgården (c) vari hemställs

att riksdagen hos Kungl. Maj:t som sin mening ger till känna att försöksverksamhet med utvecklingsfonder av det slag som redovisas i motionen bör påbörjas i det inre stödområdet i Norrbottens län;

1974:1218 (jfr 1546) av herr Fälldin m. fl. (c) vari hemställs

att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om en allsidig utredning av skattepolitikens användning som regionalpolitisk! instrument i enlighet med vad som anförs i motionen 1974:1546 och att därvid energiproblematiken ägnas skyndsam uppmärksamhet;

1974:1220 (jfr 1551) av herr Helén m. fl. (fp) vari hemställs

att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär

1. att förslag föreläggs riksdagen om en differentiering av den allmänna arbetsgivaravgiften i regionalpolitisk syfte,

2. att företagen ges rätt att av vinstmedel avsätta till en särskild lokaliseringsfond för investeringar inom stödområdet enligt samma regler som gäller för nuvarande investeringsfonder;

1974:1240 av herr Nordgren m. fl. (m) vari hemställs

1. att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär förslag till 1975 års riksdag om nya avskrivningsregler vid beskattning av fastigheter belägna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län,

2. att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller att den allmänna arbetsgivaravgiften i det allmänna stödområdet sänks med 2 procentenheter,

3. att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om förslag till 1975 års riksdag om skattesänkning på drivmedel som införs till de norrländska hamnarna.

Motionerna 1974:1218, 1974:1220 och 1974:1240 har i vad de avser den allmänna arbetsgivaravgiften överlämnats till finansutskottet, som behandlat dem i denna del i sitt betänkande FiU 1974:1.

1 Riksdagen 1974. 6 sami. Nr 49 Omtryekning

SkU 1974:49

2 Frågornas tidigare behandling ni. m.

Regionalpolitisk! stöd i form av lokaliseringsstöd, investeringsstöd vid utflyttning av privat förvaltning från storstadsområdena, utbildningsstöd, sysselsättningsstöd och flyttningsstöd till arbetskraft med kvalificerad utbildning samt lokaliseringsstöd och transportstöd utgör vissa av de medel som används i regionalpolitiken för att direkt påverka näringslivets regionala utveckling.

För stödverksamheten finns ett allmänt stödområde, vars gränser fastställs av riksdagen, och ett inre stödområde, vars gränser bestäms av Kungl. Maj:t. Det allmänna stödområdet omfattar Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands och Gotlands län samt de delar av Gävleborgs, Kopparbergs, Värmlands, Älvsborgs, Göteborgs och Bohus samt Kalmar län som framgår av kungörelsen (1970:180) om statligt regionalpolitisk! stöd (ändrad senast 1972:831). Det inre stödområdet omfattar Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län, utom kommunblocken utmed kusten fr. o. m. Luleå kommunblock och söderut, samt Jämtlands län, nordvästra Gävleborgs län och norra Kopparbergs län.

Vid 1973 års riksdag vidareutvecklades det angivna regionalpolitiska stödet inom en ram på 2,5 miljarder kr. för en femårsperiod. Även transportstödet utvidgades.

Skattelagstiftningen innehåller inte några regler som syftar till att främja lokaliseringspolitiken. De principiella synpunkterna på användningen av skattesystemet som instrument för lokaliseringspolitiken har närmare utvecklats av 1968 års lokaliseringsutredning (In 1969:20) som i betänkandet Lokaliserings- och regionalpolitik (SOU 1969:49) anförde bl. a. följande:

Teoretiskt vore det givetvis möjligt att ha en lägre statsskatt för företag inom vissa delar av landet, men utredningen är inte beredd att framlägga förslag i denna riktning. En sådan "regional” skattepolitik är förenad med så stora komplikationer, att den redan ur tekniska synpunkter synes svår att genomföra. Vidare är möjligheterna till avskrivningar på anläggningstillgångar och nedskrivning av varulager samt avsättningar till investeringsfonder så stora, att beskattningen av ev. företagsvinster knappast är något av de största problemen vid lokalisering till stödområdet.

Det andra slaget av skattestimulans - särskilda skatteförmåner för företag vid deras investeringar i stödområdet - synes i och för sig lättare att genomföra och skulle troligen också ha större effekt. Företagen kan ju nämligen i detta fall från början beräkna värdet av skattestimulansen, då detta värde inte är beroende av den framtida vinstutvecklingen i det nya företaget.

En skattefördel av detta slag skulle kunna konstrueras så, att företaget fick rätt att använda obeskattade vinstmedel vid investeringar i vissa av statsmakterna bestämda regioner. Starka skäl synes kunna anföras för att skapa en sådan ordning. Då utredningen trots detta inte är beredd att föreslå åtgärder i denna riktning, är skälet helt enkelt det, att den anser det inte nödvändigt med dylika bestämmelser. Nuvarande bestämmelser om avsättning till och användning av investeringsfonder torde nämligen helt kunna tillgodose de syften en speciallagstiftning av ovan antydd art skulle främja.

SkU 1974:49

3 Under sådana forhållanden synes det onödigt att ytterligare komplicera vår skattelagstiftning med bestämmelser av angiven innebörd.

Samtidigt som utredningen inte vill förorda någon speciallagstiftning vill den dock understryka angelägenheten av att investeringsfonderna i all utsträckning som är möjlig används som lokaliseringspolitiskt styrmedel inom stödområdet. Det synes inte uteslutet att betydande resultat härigenom skall kunna nås.

På grundval av detta betänkande och ett betänkande av expertgruppen för regional utredningsverksamhet framlades i prop. 1970:75 förslag om den fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten med väsentliga förstärkningar av de regionalpolitiska medlen. Beträffande beskattningen som ett medel i regionalpolitiken anförde chefen för finansdepartementet bl. a. att det i skilda sammanhang hävdats, att ett medel att påverka den industriella utvecklingen skulle vara att minska eller avskaffa arbetsgivaravgiften i de norra delarna av landet och samtidigt höja avgiften i vissa expansiva regioner i andra delar av landet. För att få tillräcklig genomslagskraft skulle en sådan åtgärd behöva omfatta större delen av näringslivet. Departementschefen ansåg emellertid att det underlag som stod till buds föra» bedöma åtgärdens effekter var alltför ofullständigt. Ett ställningstagande i denna fråga borde därför anstå. Detsamma gällde vissa andra avgifts- och skattefrågor som lokaliseringsutredningen diskussionsvis fört fram. Beträffande investeringsfondernas utnyttjande i regionalpolitisk syfte gav gällande bestämmelser liksom den praxis som utvecklats goda möjligheter att tillgodose regionalpolitiska synpunkter. Möjligheterna att utnyttja fonderna som ett regionalpolitisk instrument borde även i fortsättningen tas till vara.

Propositionen godkändes av riksdagen (SU 1970:103, BaU 1970:40), och i detta sammanhang framhöll bevillningsutskottet (BeU 1970:36) att i propositionen föreslagna åtgärder innebar en lämpligare form av stöd än de skatteåtgärder som förordats i vissa motioner.

Samma år föreslogs i prop. 1970:101 en investeringsavgift enligt tidigare mönster för vissa s. k. oprioriterade byggnadsarbeten. I motsats till tidigare skulle emellertid avgift icke utgå för byggnadsarbeten inom stödområdet. Med anledning härav anförde bevillningsutskottet (BeU 1970:37) följande:

Enligt utskottets mening kan erinringar riktas mot förslaget i

denna del. Det finns otvivelaktigt även inom de län eller delar av län inom vilka avgift enligt förslaget inte skall utgå områden där en dämpning av investeringsbenägenheten framstår som angelägen. Bevillningsutskottet har tidigare upprepade gånger med riksdagens godkännande ansett sig inte kunna biträda motionsyrkanden om införande av bestämmelser som medger skatteförmåner endast inom vissa delar av landet. Att utskottet likväl ansett sig böra acceptera ett förslag som innebär ett avsteg från denna princip sammanhänger med att förordningen om investeringsavgift inte kan hänföras till den vanliga skattelagstiftningen, vars främsta uppgift är att skapa täckning för det allmännas utgifter, utan mera kan betecknas som en form av förbudslags» fini ng.

SkU 1974:49

4 Riksdagen har vid upprepade tillfällen prövat och avslagit motionsyrkanden med i stort sett samma innehåll som i de nu förevarande motionerna.

Vid 1973 års riksdag konstaterade skatteutskottet (SkU 1973:29), att bakgrunden till dessa yrkanden bl. a. var önskemålet att regionalpolitiken i större utsträckning än för närvarande borde inriktas på generella åtgärder och anförde:

Att riksdagen konsekvent tillbakavisat yrkanden om särskilda beskattningsregler med regionalpolitisk inriktning beror inte på skilda uppfattningar om behovet av generella regionalpolitiska stödåtgärder utan på rent skattetekniska bedömningar. Så sent som hösten 1972 fastlades ett regionalpolitisk! handlingsprogram (prop. 1972:111, InU 1972:28) med långtgående åtgärder av såväl selektiv som generell natur. Bakgrunden till att en regionalpolitisk differentiering av beskattningen inte accepterats är att olika skatteregler i skilda delar av landet leder till snedvridande effekter och till betydande merarbete, inte minst i kontrollhänseende. Vidare måste åtgärder av detta slag i allmänhet medföra betydande skattebortfall, om regionalpolitiska effekter skall kunna uppnås, samtidigt som det är svårbedömbart i vilken utsträckning regionalpolitiska fördelar uppkommer.

Beträffande investeringsfondernas användning i regionalpolitiken vill utskottet framhålla, att dessa fonder tillkommit i konjunkturpolitiskt syfte, och att de bör få utnyttjas när detta är motiverat av konjunkturpolitiska skäl. Detta hindrar emellertid inte att även lokaliseringspolitiska synpunkter beaktas vid tillståndsgivningen. Av tidigare riksdagsbehandling av denna fråga framgår, att investeringsfonderna i realiteten är fria i stödområdet, även om kravet på ansökan för att få ta fonderna i anspråk formellt kvarstår. Som tidigare framhållits ingår investeringsfondslagstiftningen och därmed sammanhängande frågor i företagsskatteberedningens utredningsuppdrag, och de förslag som förts fram i de regionalpolitiska länsprogrammen angående fondernas användning har överlämnats till beredningen. Med hänvisning till beredningens utredningsuppdrag och till att vidgade möjligheter till fondavsättning förutsätter en omprövning av hela företagsbeskattningen har utskottet senast i sitt betänkande SkU 1973:13 avstyrkt ändrade regler på detta område.

I de nu förevarande motionerna har inte åberopats några omständigheter som inte varit kända tidigare. Med hänvisning till det anförda vidhåller utskottet därför sin uppfattning att regionalpolitiken bör främjas genom andra åtgärder än speciella förmåner vid beskattningen och avstyrker ifrågavarande motionsyrkanden.

Betänkandet godkändes av riksdagen.

Frågan om en regional differentiering av den allmänna arbetsgivaravgiften har senast i år behandlats av finansutskottet, som i sitt betänkande FiU 1974:1 funnit att framställda motionsyrkanden i detta hänseende inte hade något direkt samband med då aktuella ekonomisk-politiska avväganden och att motionsyrkandena borde avvisas i detta sammanhang. Finansutskottet avstyrkte motionerna men hade för sin del inte något att erinra mot att frågan blev föremål för utredning i regionalpolitisk! sammanhang. Frågan har där -

SkU 1974:49

efter aktualiserats även i anslutning till skatteutskottets betänkande SkU 1974:17.

Utredningen om regionalpolitiska styrmedel har i sitt nyligen avlämnade betänkande Samverkan för regional utveckling (SOU 1974:82) kommit in också på skattefrågor. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att regionalpolitiken haren nyanserad uppsättning av stimulansmedel för selektiv och generell påverkan av företagens lokalisering, vilket reducerar behovet av skattelättnader som syftar till att direkt påverka intresset att investera i vissa regioner. Motivet för ytterligare stimulansåtgärder i form av löpande regionalt differentierade lättnader i företagsbeskattningen bör enligt utredningen bedömas med utgångspunkt i behovet av sysselsättningsskapande åtgärder omfattande hela den svenska arbetsmarknaden och med behovet av finansieringskällor för den offentliga sektorn som bakgrund. Sådana överväganden har fallit utanför ramen för utredningens arbete. I betänkandet anförs att vissa propåer om införande av regionala investeringsfonder bör utredas i särskilt sammanhang. Samtidigt påpekar utredningen attén översyn av reglerna för företagsbeskattningen för närvarande sker inom företagsskatteberedningen.

Utskottet

Skatteutskottet har under en följd av år haft att behandla motionsyrkanden med förslag till olika skattelättnader i regionalpolitisk syfte. Även vid årets riksdag återkommer i de här behandlade motionerna yrkanden att den allmänna arbetsgivaravgiften differentieras till förmån för det allmänna stödområdet, en fråga som redan behandlats av finansutskottet (FiU 1974:1), att förmånligare avskrivningsregler genomförs i Norrlandslänen, att investeringsfondsmedel får utnyttjas inom stödområdet utan särskilt tillstånd, att särskilda lokaliseringsfonder tillskapas för investeringar inom stödområdet, att beskattningen av flytande bränsle differentieras för att motverka olika priser i skilda delar av landet och att en allsidig utredning tillsätts angående möjligheterna att utnyttja beskattningen som ett regionalpolitisk instrument.

Vid sin behandling av dessa frågor tidigare år har utskottet konstaterat att bakgrunden till dessa yrkanden bl. a. varit önskemålet att regionalpolitiken i större utsträckning än för närvarande inriktas på generella åtgärder. Att utskottet konsekvent tillbakavisat yrkanden om regionala beskattningsregler har inte berott på att utskottet haft annan uppfattning än motionärerna om behovet av regionalpolitiska stödåtgärder utan på rent skattetekniska bedömningar. Utskottet har hänvisat till att ett sådant regionalpolitisk handlingsprogram, som fastställdes 1972 med långtgående direkta stödåtgärder av såväl selektiv som generell natur, är ägnat att bättre tillgodose strävandena inom regionalpolitiken än lättnader i beskattningen. Utskottet har också funnit att olika skatteregler i skilda delar av landet leder till snedvridande effekter och till avsevärt merarbete, inte minst i kontrollhänseende. Vidare

SkU 1974:49

måste åtgärder av detta slag i allmänhet medföra betydande skattebortfall, om regionalpolitiska efTekter skall kunna uppnås, samtidigt som det är svårbedömbart i vilken utsträckning regionalpolitiska fördelar uppkommer. Utredningen om regionalpolitiska styrmedel har också i sitt nyligen framlagda betänkande Samverkan för regional utveckling (SOU 1974:82) konstaterat att vissa olägenheter är förenade med en regionalpolitisk differentiering av beskattningen men funnit att vissa propåer om införande av regionala investeringsfonder bör utredas i särskilt sammanhang.

Beträffande investeringsfondernas användning i regionalpolitiken vill utskottet liksom tidigare år framhålla, att dessa fonder tillkommit i konjunkturpolitiskt syfte, vilket dock inte hindrat att även lokaliseringspolitiska synpunkter beaktas vid tillståndsgivningen. Det bör också påpekas alt investeringsfondslagstiftningen och därmed sammanhängande frågor ingår i företagsskatteberedningens utredningsuppdrag. Med hänsyn härtill och till att vidgade möjligheter till fondavsättning förutsätter en omprövning av hela företagsbeskattningen har utskottet senast i sitt betänkande SkU 1973:29 avstyrkt ändrade regler på detta område.

I de nu förevarande motionerna har inte åberopats några omständigheter som inte varit kända tidigare. Med hänvisning till det anförda vidhåller utskottet därför sin uppfattning att regionalpolitiken bör främjas genom andra åtgärder än speciella förmåner vid beskattningen och avstyrker ifrågavarande motionsyrkanden.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår

1. motionen 1974:629,

2. motionen 1974:1218,

3. motionen 1974:1220,

4. motionen 1974:1240,

i vad de behandlas i detta betänkande.

Stockholm den 1 oktober 1974

På skatteutskottets vägnar ERIK WÄRNBERG

Närvarande: herrar Wärnberg (s), Magnusson i Borås (m). Kristenson* (s). Josefson (c). Johansson i Jönköping (s), Sundkvist (c). Wikner (s). Nilsson i Trobro(m), Stadling (s), Olsson i Järvsö (c), Hallenius (c). Lundgren* (s). Boström (s). Hörberg (fp) och fru Sandéhn (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

SkU 1974:49

7 Reservation

av herrar Magnusson i Borås (m), Josefson (c), Sundkvist (c), Nilsson i Trobro (m), Olsson i Järvsö (c), Hallenius (c) och Hörberg (fp), som dels anfort följande:

Det regionalpolitiska stödet bör enligt vår uppfattning i ökad utsträckning inriktas på att främja sysselsättningen, förbättra grundsituationen i stödområdena och skapa större utrymme för enskilda initiativ. En möjlighet är därvid att utnyttja skattesystemet som regionalpolitisk! instrument. Detta krav har tidigare konsekvent avvisats av riksdagen. Som påvisats i motionerna innehåller emellertid beskattningen nu inslag, som t. o. m. kan antas förvärra den regionala obalansen genom att motverka den sysselsättning man vill främja i avfolkningsområdena. Endast i ett avseende har skattelagstiftningen - om än i blygsam omfattning - utnyttjats i regionalpolitisk syfte, nämligen i fråga om investeringsfondsmedel, och detta styrmedel har då visat sig värdefullt.

Enligt vår uppfattning skulle exempelvis en differentiering av den för många företag otvivelaktigt betungande arbetsgivaravgiften kunna vara ägnad att främja regionalpolitiken. En annan metod är att mer allmänt utnyttja investeringsfondslagstiftningen i syfte att stimulera intresset för lokalisering i stödområdet och att bygga ut denna lagstiftning så att den kan utnyttjas även av andra än redan väletablerade och välkonsoliderade företag. Även andra förslag framförs i motionerna. Här kan nämnas differentierad energibeskattning för att motverka olika priser på bränsle i skilda delar av landet, förmånligare avskrivningsregler inom stödområdet och andra lättnader vid beskattningen.

De invändningar som riktats mot de framförda förslagen har i första hand varit av administrativ och teknisk karaktär. Svårigheterna i dessa hänseenden bör inte överdrivas och kan enligt vår uppfattning inte heller bedömas på ett tillfredsställande sätt innan frågan blivit belyst av en allsidig och förutsättningslös utredning. De skäl som motionärerna åberopat för en regionalpolitisk differentiering av beskattningen är vägande. Enligt vår uppfattning är det därför motiverat att skyndsamt utreda om och i vilken utsträckning en sådan reform bör genomföras. dels ansett att utskottet bort hemställa

att riksdagen i anledning av motionerna 1974:629, 1974:1218, 1974:1220 och 1974:1240 i skrivelse till Kungl. Maj:t begär skyndsam utredning av frågan om en differentiering av beskattningen i regionalpol itiskt syfte.

GOTAB 74 7965 Stockholm 1974