Samverkan för regional utveckling

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Sannmwkan

ñywegond

utveckhng

BETANKANDE AV UTREDNINGEN OM REGIONALPOLITISKA STYRMEDEL

“J›v1\ - $ xxx... _. ,

,gå

á -” ”t: M .. x. _

Statens offentliga utredningar 1974:82 Arbetsmarknadsdepartementet

Samverkan för

regional utveckling

Betänkande av utredningen om regionalpolitiska styrmedel Stockholm 1974

ISBN 91-38-01939-6 Omslag: Roland Klang Illustrationer: Mats Aronson Annonsbyrå AB I sekretariatets arbete har deltagit kontorsskrivare Marianne Nilsson, kontorist Annika Rehnberg och kartritare Lillemor Almroth. Göteborgs Offsettryckeri AB Stockholm 1974

Till Statsrådet

och chefen för

arbetsmarknadsdepartementet

Genom beslut den 21 juli 1972 bemyndigade Kungl Majzt statsrådet och chefen för inrikesdepartementet att tillkalla sju sakkunniga med uppdrag att utreda frågan om starkare styrmedel i regionalpolitiskt syfte. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 28 augusti 1972 som sakkunniga landshövding Per Eckerberg, även ordförande, riksdagsman Karl Erik Eriksson, riksdagsman Bengt Fagerlund, riksdagsman Erik Hovhammar, riksdagsman Birger Nilsson, riksdagsman Ivar Nordberg och riksdagsman Torsten Stridsman. De sakkunniga antog benämningen utredningen om regionalpolitiska styrmedel. Till sekreterare åt utredningen förordnades den ll september 1972 byråchef Sven Rune Frid och till biträdande sekreterare den 28 november 1972 byrådirektör Holger Jonasson. Till expert åt utredningen förordnade departementschefen den 9 januari 1973 professor Gunnar Törnqvist. Utredningen har i samråd med företrädare för länsstyrelserna sökt bedöma behovet av ökade regionalpolitiska insatser. Lokaliseringsförändringamas omfattning sedan början av 1960-talet har kartlagts med stöd av uppgifter som erhållits från länsstyrelserna, arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämnderna och företagareföreningama. Genom en enkät till företag som utlokaliserat verksamhet från storstadsregionerna med statligt finansiellt stöd har utredningen vidare strävat efter att kartlägga motiven för och resultaten av utlokaliseringen. Erfarenheterna av lokaliseringsområdet har utvärderats med utgångspunkt från uppgifter som ställts samman för utredningen av arbetsmarknadsstyrelsen. Som underlag för bedömningen av samrådsverksamhetens betydelse och framtida möjligheter har utredningen genomfört en enkät till företag som deltagit i lokaliseringssamråd. Enkäten har omfattat frågor om motiven för den oförändrade lokaliseringen och om företagens erfarenheter av samrådet. De företagsekonomiska effekterna av ett system med regionalpolitiska avgifter har behandlats i en modellstudie utförd för utredningen av ERU. lnom Lunds universitets institution för kulturgeografi och ekonomisk geografi har för utredningen genomförts en särskild undersökning av arbetsfördelningens utveckling inom näringslivet under l960-talet. Dessa arbeten kommer att redovisas som bilagor till betänkandet.

Utredningen har under arbetets gång för bedömningen av utvecklingen i storstadsregionema hållit kontakt med och tagit del av utredningsmaterial sammanställt av statliga samt landstings- och primärkommunala planeringsorgan »Aförvaltningsutskottets planeringskontor inom Stockholms läns landsting, Göteborgs stadskontors utredningsavdelning samt Skånes kommunalförbunds kansli. ERU har kompletterat Sydvästra bilden av struktur och utvecklingstendenser i storstadsområdena genom en särskild studie. Även ERU:s arbete kommer att redovisas som bilaga till utredningens betänkande. Utredningens regodgörelse för erfarenheterna av restriktiva styrmedel utomlands är baserad på aktuella OECD-Översikter och på uppgifter som för utredningen sammanställts av de svenska beskickningama i vissa länder. Utredningen har haft direkta kontakter med planerings- och verkställighetsorgan inom regionalpolitiken i de nordiska länderna, bl a de kommittéer som tillsatts i Finland och Norge med uppgift att lämna förslag till en regionalpolitisk etableringspåverkan i expansiva områden. Utredningen har avgett yttrande till statsrådet och chefen för industridepartementet över betänkandet Data och näringspolitik (SOU 1974:10). Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande, Samverkan för regional utveckling. Till betänkandet har fogats reservationer av ledamöterna Karl Erik Eriksson och Erik Hovhammar samt särskilt yttrande av ledamoten Torsten Stridsman.

Stockholm den 15 augusti 1974

Per Eckerberg Karl Erik Eriksson Bengt Fagerlund Erik Hovhammar Birger Nilsson Ivar Nordberg Torsten Stridsman

/Sven Rune Frid

Holger Jonasson

Innehåll

Tabellfärteckning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Tablåförteckning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

I Problemställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik . . . . . . . . 49 l.l och - ett Samhällsomvandling stabiliseringsåtgärder tidsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1.2 överväganden om restriktiva styrmedel i tidigare lokaliseringspolitiska utredningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1.2.1 Utredningen angående näringslivets lokalisering (1947- 195l) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . S1 1.2.2 Kommittén för näringslivets lokalisering (1959-1963) 53 1.2.3 1968 års lokaliseringsutredning (l968-) . . . . . . . . . . . 1.3 Direktiven för utredningen om regionalpolitiska styrmedel . . . 56 1.4 Utredningsarbetets uppläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 1.4.1 Synpunkter på underlagsmaterialet . . . . . . . . . . . . . . 59 1.4.2 Utredningsuppgiftens avgränsning . . . . . . . . . . . . . . . 61 1.5 Regionala redovisningsenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 1.6 Betänkandets disposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

II Utgångsläge 2 Regionalekonomiska forskningsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . 71 2.1 Det aktuella forskningsläget - en översikt . . . . . . . . . . . . . . 71 2.1.1 Den regionalekonomiska forskningens villkor . . . . . . . . 71 2.1.2 ERU:s forsknings- och utredningsverksamhet . . . . . . . . 72 2.2 Hushållens levnadsvillkor i olika ortstyper . . . . . . . . . . . . . . 77 2.2.1 Problemställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2.2.2 Arbetsmarknaden och hushållens levnadsvillkor . . . . . . 79 2.2.3 Levnadsvillkoren och ortssystemets utveckling - arbetsgruppens slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

2.3 Företagens och samhällets produktionskostnader i olika ortstyper 85 2.3.1 Problemställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.3.2 Produktionskostnadsskillnader och leveransströmmar 86 2.3.3 Personkontakter mellan företag och organisationer 91 2.3.4 Produktionskostnadsgruppens slutsatser om ortssystemet. 94 2.4 Regionalekonomiska - en sammanfattforskningsperspektiv ning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

3 Regionalekonomisk utveckling 101 3.1 Redovisningens syfte och disposition 101 3.2 Befolknings- och sysselsättningsutvecklingen 102 3.2.1 Folkmängsförändringar perioden 1961-1973 102 3.2.2 Förändringar i flyttningsmönstret 108 3.2.3 Förvärvsarbetande befolkning 110 3.3 Arbetsmarknadens förändringar 116 3.3.1 Sysselsättningsutvecklingen enligt arbetskraftsundersökningarna 116 3.3.2 Arbetslösa och lediga platser enligt arbetsmarknadsstyrelsens statistik 122 3.4 Förändringar i den regionala arbetsfördelningen 127 3.4.1 Bakgrund 127 3.4.2 Den funktionella sysselsättningsstrukturen 127 3.4.3 Sysselsättningsförändringar för olika grupper av befattningshavare perioden 1966-1970 . . . . . . . . . . . . . . . 128 3.4.4 Regionala olikheter i den funktionella sysselsättningsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3.5 Industrisektorns struktur och utveckling . . . . . . . . . . . . . . . 134 3.5.1 Avsnittets disposition 134 3.5.2 Etablering, nedläggning och omflyttning av arbetsställen 1963-1970 134 perioden 3.5.3 Utveckling av det totala antalet sysselsatta inom industrin åren 1962-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 3.5.4 Lokaliseringsförändringarnas betydelse för sysselsättningsutvecklingen inom hela industrin 145 3.5.5 Sysselsättningsutvecklingen åren 1971-1973 147 3.5.6 Den svenska industrins i utlandet . . . . . . . . . 147 expansion 3.5.7 Bedömningar av sysselsättningsutvecklingen inom industrin under 1970-talet 149 3.6 Servicesektorns struktur och utveckling 151 3.6.1 Sysselsättningsutvecklingen perioden 1965-1970 . . . . . 151 3.6.2 Verksamhetsställe- och sysselsättningsstrukturen år 1970 . 154 3.6.3 Långtidsutredningens bedömning av sysselsättningsutvecklingen under 1970-talet 3.7 Regionalekonomisk utveckling - en sammanfattning

4 .Sturstadsregioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 4.1 Storstadsstruktur och storstadstillväxt . . . . . . . . . . . . . . . . 159 4.1.1 Världsstäderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 4.1.2 Ekonomer om storstäder och storstadstillväxt . . . . . . . 162 - en statistisk 4.2 Storstadsregioner i internationellt perspektiv översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 4.2.1 Folkmängd och folkmängsutveckling i vissa internationella storstadsregioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 4.2.2 Struktur och utvecklingstendenser i nordiska storstadsregioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 4.3 Undersökningar av de svenska storstadsregionernas struktur och utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 4.4 Storstadsregionernas ställning i produktions- och kontaktsystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 4.4.1 Produktions- och kontaktsystemets struktur . . . . . . . . 181 4.4.2 Fördelningen av näringslivets beslutsfunktioner . . . . . . 182 4.4.3 Köp och leveranser av varor och tjänster . . . . . . . . . . . 183 4.4.4 Personkontakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 4.5 Näringsstruktur och sysselsättningsutveckling i storstadsregionerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 4.5.1 Näringsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 4.5.2 Sysselsättningsutveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 4.5.3 Industrisektorns bransch- och yrkesstruktur . . . . . . . . . 189 4.5.4 lndustristrukturens förändringar . . . . . . . . . . . . . . . . 190 4.5.5 Sysselsättningsstruktur och sysselsättningsutveckling inom servicesektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 4.6 Storstadsregionernas arbetsmarknad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 4.6.1 Sysselsättning och arbetslöshet - en översikt . . . . . . . . 193 4.6.2 Förändringar i efterfrågan på arbetskraft . . . . . . . . . . . 194 4.6.3 Arbetsmarknadens matchningsproblem . . . . . . . . . . . . 195 4.6.4 Göteborgs-undersökningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 4.6.5 Konsekvenserna av ett antal företagsnedläggningar . . . . 198 4.6.6 Personalomsättningen inom verkstadsindustrin . . . . . . . 200 4.6.7 Länsarbetsnämndernas bedömning av arbetsmarknadssituationen i storstadsregionerna . . . . . . . . . . . . . . . . 202 4.7 Storstadsregionernas befolkningsutveckling . . . . . . . . . . . . . 205 4.8 Bedömningar av storstadsregionernas framtida utveckling . . . . 203 4.8.1 Planeringsorganens framtidsbedömninø. . . . . . . . . . . . . 203 4.8.2 Handlingsprogram för den inomregionala fördelningen av sysselsättningstillfällena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 4.9 Storstadsregioner - en sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . 210

5 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte . . . . . . . . . . . 213 5.1 Den statliga stödgivningen budgetåren 1960/ 1961-1972/1973. 213 5.1.1 Stödprogrammets utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 5.1.2 Regler och praxis för olika former av stödgivning - en översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

5.1.3 Stödgivningens omfattning från 1960-talets början . . . . 220 5.2 Industriell verksamhet utlokaliserad med statligt finansiellt stöd av företag i storstadsregionerna åren 1960-1973 . . . . . . . . . 233 5.2.1 Redovisningens syfte och uppläggning . . . . . . . . . . . . 233 5.2.2 Utlokaliseringens omfattning och struktur hela perioden 1960-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 5.2.3 Utlokaliseringens utveckling perioden 1960-1973 . . . . 244 5.2.4 Utlokaliseringens fördelning på mottagande regioner perioden 1960-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 5.2.5 Utlokaliseringens relativa storlek åren 1960-1973 . . . . 257 5.3 Motiven för och erfarenheterna av utlokaliseringen från storstadsregionerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 5.3.1 Tidigare undersökningar om motiven för ändrad lokalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 5.3.2 Uppläggningen av utredningens undersökning . . . . . . . . 254 5.3.3 Undersökningens omfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 5.3.4 Företagens motiv för förändring av lokaliseringen . . . . . 253 5.3.5 Företagens erfarenheter av utlokaliseringen . . . . . . . . . 275 5.4 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte - en sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

6 Regionalpolitiska styrmedel utomlands . . . . . . . . . . . . . . . . 281 6.1 Regionalpolitik utomlands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 6.1.1 Inledande översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 6.1.2 Restriktiva styrmedel i några länder . . . . . . . . . . . . . . 284 6.1.3 överväganden om restriktiva styrmedel . . . . . . . . . . . . 287 6.2 Lokaliseringsvägledning i Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 6.2.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 6.2.2 Regler för den norska lokaliseringsvägledningen . . . . . . 289 6.2.3 Geografisk avgränsning av anmälningsplikten . . . . . . . . 290 6.2.4 Lokaliseringsvägledningens organisation . . . . . . . . . . . 290 - 6.2.5 Lokaliseringsvägledningens omfattning en statistisk översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 6.2.6 Erfarenheter av den norska lokaliseringsvägledningen . . . 293 6.2.7 Lokaliseringsutvalgets synpunkter på den framtida verksamheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 6.3 Restriktiva styrmedel i Storbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . 297 6.3.1 Regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 6.3.2 Resultat och erfarenheter inom kontors- och serviceverksamheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 6.3.3 Resultat och erfarenheter inom industrin . . . . . . . . . . 302 6.3.4 Synpunkter på den brittiska tillståndsgivningen . . . . . . 303 6.4 Restriktiva styrmedel i Frankrike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 6.4.1 Regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 6.4.2 Resultat och erfarenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 6.5 Restriktiva styrmedel i Nederländerna . . . . . . . . . . . . . . . . 310 6.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 6.5.2 Reglernas syfte och inriktning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 6.5.3 Regleringsinstrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

6.5.4 Bestämmelsernas geografiska tillämpningsområde . . . . . 314 6.5.5 lnvesteringsavgiftens konstruktion och omfattning . . . . 314 6.5.6 Tillståndssystemet och anmälningsbestämmelserna . . . . 315 6.6 Regionalpolitiska styrmedel utomlands - en sammanfattning . 316

lll överväganden 7 Behovet av regionalpolitiska insatser . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 7.1 Kommunernas och länens förslag till regionalpolitiska handlingsprogram (Länsplanering 1967, Länsprogram 1970) . . . . . 319 7.1.1 Den yttre ramen för arbetet med de regionalpolitiska handlingsprogrammen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 7.1.2 Befolkningsförändringarnas beräknade regionala fördelning under 1970-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 7.1.3 De länsvisa regionalpolitiska målsättningarnas bakgrund . 323 7.2 Statsmakternas regionalpolitiska målsättning . . . . . . . . . . . . 327 7.2.1 Regionalpolitiska beslut under 1960-talet . . . . . . . . . . 327 7.2.2 1972 års regionalpolitiska beslut - en sammanfattning . 329 7.3 Behov av ökat sysselsättningsunderlag i länen enligt den regionalpolitiska målsättningen fram till år 1980 m en översiktlig kalkyl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 7.3.1 Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 7.3.2 Antaganden om yrkesverksamhetsgraden . . . . . . . . . . . 339 7.3.3 Genomförande och resultat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 7.3.4 Möjligheterna att tillgodose behovet av nya sysselsättningstillfällen - ett räkneexempel . . . . . . . . . . . . . . . 343 - ut- 7.4 Regionala sysselsättningsskapande åtgärder utredningens värdering av behov och förutsättningar . . . . . . . . . . . . . . . . 345 7.4.1 Disposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 7.4.2 Perspektiv på 1970-talets strukturförändringar inom näringslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 De stimulerande regionalpolitiska medlens förutsättningar

att tillgodose behovet av ökad sysselsättning enligt den regionalpolitiska målsättningen . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 7.5 Behovet av regionalpolitiska åtgärder utredningens principiella slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354

8 Regionalpolitiska effekter av administrativa styrmedel . . . . . . 357 8.1 Statliga åtgärder för utbyggnad av samhälleliga servicefunktioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 8.1.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 8.1.2 Direkta statliga investeringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 8.1.3 Statliga investeringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 8.1.4 Kungl Maj :ts lånekontroll enligt kommunlagen . . . . . . . 373 8.1.5 Beredskapsarbeten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 8.1.6 Sjukhusbyggande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 8.1.7 Bostadsbyggande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378 8.1.8 Förutsättningarna att utnyttja utbyggnaden av samhällsfunktionerna som medel i regionalpolitiken . . . . . . . . . 384

8.2 Lagstiftning om etablering och utbyggnad av miljöstörande industri och annan verksamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 8.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 8.2.2 Regler och erfarenheter före 1972 års beslut om fysisk riksplanering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 8.2.3 1973 års lagstiftning om lokalisering av miljöstörande industri och annan verksamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 8.2.4 Miljöskyddskraven och den framtida lokaliseringen av miljöstörande industri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392 8.2.5 Tillämpningen av 136 a § byggnadslagen . . . . . . . . . . . 393 8.3 Byggnadsregleringen under 1940- och l950-talen . . . . . . . . . 395 8.3.1 Tillkomst och tillämpning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 8.3.2 Byggnadsregleringen i lokaliseringspolitiken principer . 397 8.3.3 Byggnadsregleringens handläggning ilokaliseringspolitiskt syfte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 8.3.4 Den lokaliseringspolitiska prövningens omfattning . . . . 400 8.3.5 Erfarenheter av den lokaliseringspolitiska tillämpningen sammanfattande synpunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402 8.4 Byggnadstillståndsgivningen under 1960- och l970-talen . . . . 403 8.5 lnvesteringsavgifter i konjunkturutjämnande syfte . . . . . . . . 405 8.5.1 Perspektiv på 1950-talets investeringsavgift . . . . . . . . . 405 8.5.2 lnvesteringsavgiftens motiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 8.5.3 Regler för avgiftssystemets tillämpning . . . . . . . . . . . . 406 8.5.4 Erfarenheter av investeringsavgiftens tillämpning . . . . . 408 8.5.5 Konsekvenser för den regionala fördelningen av investeringarna - sammanfattande synpunkter . . . . . . . . . . . . 412 8.6 Lokaliseringssamrådet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 8.6.1 Bakgrund och tillkomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 8.6.2 Lokaliseringssamrådets innehåll . . . . . . . . . . . . . . . . . 414 8.6.3 Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 8.6.4 Lokaliseringssamrådets och resultat - en staomfattning tistisk översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 8.6.5 Lokaliseringssamrådets direkta effekter . . . . . . . . . . . . 423 8.6.6 Erfarenheter av lokaliseringssamrådet - resultaten av en enkät till företagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 8.6.7 Handläggningstidens längd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432 8.6.8 Erfarenheter av lokaliseringssamrådet - en sammanfattande bedömning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 8.7 De nuvarande administrativa styrmedlens att åstadmöjligheter komma en ökad regionalpolitisk påverkan utredningens slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 8.7.1 Principer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 8.7.2 Krav på de regionalpolitiska styrmedlen . . . . . . . . . . . 435 8.7.3 De nuvarande regionalpolitiska styrmedlens möjligheter att tillgodose kraven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437

9 Nya styrmedel i regionalpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 9.1 Problemställning - kort sammanfattning av utredningens tidi-

ll

gare diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 9.2 stimulerande - om regionalpolitiska åtgärder överväganden förbättringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 9.2.1 Selektiva och generella åtgärder - en översikt . . . . . . . 443 9.2.2 Investeringsstöd och statlig företagsservice . . . . . . . . . . 444 9.2.3 Skatte- och avgiftslättnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448 9.2.4 Företagens lånesäkerheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450 9.2.5 Sysselsättningsstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 9.2.6 Regionalt transportstöd och regional transportpolitik . . 453 9.2.7 Samordnad planering av serviceutbyggnaden . . . . . . . . 456 9.3 Restriktiva regionalpolitiska åtgärder utredningens principiella överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456 9.3.1 Problem och förutsättningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456 9.3.2 Praktiska lösningar - en översikt . . . . . . . . . . . . . . . . 457 9.4 Ekonomisk styrning (avgifter) vid etablering/expansion . . . . . 460 9.4.1 Tidigare erfarenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460 9.4.2 Alternativa lösningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461 konsekvenser av olika - 9.4.3 Ekonomiska regionala avgifter ett räkneexempel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462 9.4.4 Praktiska förutsättningar och problem . . . . . . . . . . . . 465 9.5 Administrativ styrning vid etablering/expansion . . . . . . . . . . 467 9.5.1 Tidigare erfarenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 9.5.2 Praktiska lösningar - en översikt . . . . . . . . . . . . . . . . 467 9.5.3 Förutsättningar och problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469 9.6 Regionala balansproblem - en översikt med tonvikt på vissa expansiva regioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472 9.6.1 Sysselsättningsutvecklingen i vissa expansiva regioner . . 472 9.6.2 De expansiva regionernas framtida utveckling . . . . . . . . 476 9.6.3 De olika storstadsregionernas utvecklingsförutsättningar 477 9.6.4 Regional expansion - en sammanfattande utvärdering . . 481 9.7 Behovet av och för - en förutsättningarna nya styrmedel sammanfattande diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482 9.7.1 Regionalpolitikens inriktning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482 9.7.2 Grundförutsättningar för en effektiv regionalpolitisk styrning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484 9.7.3 Nya styrmedel - en sammanfattande utvärdering . . . . . 485

IV Förslag 10 Den regionalpolitiska tillståndsgivningens utformning . . . . . 491 10.1 Behov och förutsättningar - en sammanfattning . . . . . . . . . 491 10.2 Den regionalpolitiska tillståndsprövningens tillämpning . . . . 493 l0.2.l Åtgärd inom företaget som utlöser kravet på lokaliseringstillstånd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 l0.2.2 Lokaliseringsförutsättningar för olika typer av verksamheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495

l0.2.3 Tillståndspliktigalokalbehov . . . . . . . . . . . . . . . . . 497

l0.2.4 Tillståndsfria lokalåtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498 l0.2.5 Regional och sektoriell anpassning . . . . . . . . . . . . . 501

10.3 Kontroll av tillståndsprövningens tillämpning . . . . . . . . . . . 504 l0.3.l Kontrollrutiner för olika typer av lokalåtgärder . . . . . 504 l0.3.2 Sanktioner - alternativa lösgällande bestämmelser, ningar 507 l0.3.3 Kontrollrutiner och sanktioner - en sammanvägning 508 10.4 Tillståndsgivningens yttre ram 511

lO.5.2 De regionalpolitiska arbetsuppgifternas fördelning på olika organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517 10.5.3 Val av handläggningsorgan 520 l0.5.4 Handläggningsorganets arbetsuppgifter 523 lO.5.5 De regionala och lokala organens roll i den regionalpolitiska verksamheten 524 l0.5.6 Det regionalpolitiska organets sammansättning och arbetsformer 525 l0.5.7 Lokaliseringsprövningens förhållande till andra former av tillståndsgivning och till stödgivningen . . . . . . . . . 530 10.6 Beräknade kostnader för lokaliseringsdelegationens verksam-

l0.8.3 Perspektiv på tillståndsprövningen . . . . . . . . . . . . . . 538

541 549

BilagaA Lokaliserings- och sysselsättningsförändringar inom industrin åren 1962-1970 (Holger Jonasson) 553 BilagaB Regionalpolitiskt motiverade lättnader i företagsbeskattningen i olika länder - en översikt 581

Litteraturförteckning

Tabellförteckning

Tabell 2.1 Slumparbetslöshetens omfattning på olikstora arbetsmarknader ijämvikt, ett kalkylexempel . . . . . . . . . 81 Tabell 2.2 Antal förvärvsarbetande med fördelning på vissa yrken i riket och på lokala arbetsmarknader år 1970 . . . . . 81 Tabell 2.3 Andel av arbetssökande som normalt inte kan realisera sitt yrkesval på olika lokala arbetsmarknader (kalkylexempel 1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Tabell 2.4 Andel av arbetssökande som normalt inte kan realisera sitt yrkesval på olika arbetsmarknader (ka1ky1exempel 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Tabell 2.5 Rörliga kostnader inom industrin i olika kommungrupper som andelar av salutillverkningsvärdet samt lönenivån år 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Tabell 2.6 Tillverkningsindustrins avsättning relativt fördelad på olika marknader år 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Tabell 2.7 Personkontakter fördelade mellan och inom olika

sektorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Tabell 2.8 Direkta och indirekta sysselsättningseffekter i några A-regioner - ett kalkylexempel (exkl sysselsättningseffekter till följd av bostadsbyggande) . . . . . . . . . . 95 Tabell 2.9 Beräknat antal inflyttade arbetssökande samt beräknade flyttningskostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Tabell.2.10 Beräknade kostnader vid expansion i olika A-regioner sammanfattning av kalkylexemplet . . . . . . . . . . . 96 Tabell 3.1 Folkmängdsförändringen fördelad på läns- och ortsgrupper perioden 1961-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Tabell 3.2 Folkmängsförändringen i länsgrupper med fördelning på ortsgrupper perioden 1961-1973 . . . . . . . . . . . 105 Tabell 3.3 Förvärvsarbetande befolkning i hela riket fördelad efter näringsgren åren 1965 och 1970 . . . . . . . . . . . 110 Tabell 3.4 Förvärvsarbetande befolkning i hela riket fördelad efter yrke åren 1960, 1965 och 1970 . . . . . . . . . . . 113 Tabell 3.5 Yrkesverksamhetsgrad i åldrarna 15-64 år i län och länsgrupper åren 1965 och 1970 . . . . . . . . . . . . . . 115 Tabell 3.6 Befolkningen i åldern 16-74 år fördelad efter sysselsättningsstatus perioden 1965-1973 . . . . . . . . . . .

Tabell 3.7 Relativa arbetskraftstal för män och kvinnor perioden 1965-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabell 3.8 Latent arbetssökande samt personer i arbete, mindre än 35 timmar, som under mätveckan kunnat och velat ta mer arbete (undersysselsatta) fördelade efter kön perioden 1965-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Tabell 3.9 Antal lediga platser per arbetslös perioden 1962-1973. Årsmedeltal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Tabell 3.10 Relativ förändring i antalet förvärvsarbetande, totala antalet tjänstemän och antalet högre tjänstemän inom näringsgrenarna tillverkningsindustri, byggnadsindustri och partihandel med fördelning på regioner perioden 1965/1966-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . 128 Tabell 3.1 1 Totala antalet tjänstemän och antalet högre tjänstemän inom industri och partihandel med fördelning på ortsgrupper och storstadsregioner år 1970 . . . . . . . . 129 Tabell 3. l 2 Antal tiänstemän inom statlig och statsunderstödd verksamhet med fördelning på ortsgrupper år 1970 samt förändring perioden 1966-1970 . . . . . . . . . . 132 Tabell 3.13 Totala antalet tjänstemän och antalet högre tjänstemän inom industri och partihandel samt hela befolkningen med fördelning på ortsgrupper och storstadsregioner år 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Tabell 3.14 Antalet tjänstemän inom statlig och statsunderstödd verksamhet samt hela befolkingen med fördelning på ortsgrupper år 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Tabell 3.15 Förändring i antal arbetsställen och antal sysselsatta genom etablering, nedläggning och omflyttning av arbetsställen med fördelning på län perioden 1963- 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Tabell 3.16 Antal sysselsatta perioden 1962-1970 fördelade på arbetar- och förvaltningspersonal . . . . . . . . . . . . . . 143 Tabell 3.17 Förändring i antalet sysselsatta to m år 1970 genom etablering, nedläggning och flyttning av arbetsställen samt sysselsättningsförändring i arbetsställen med oförändrat lokaliseringstillstånd perioden 1963-1970. 146 Tabell 3. l 8 Antal anställda, totala tillgångar och svenskt investerat kapital i producerande dotterföretag i utlandet åren 1960, 1965 och 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Tabell 3.1 9 Svenska industriföretags utländska dotterföretag och minoritetsintressen åren 1965 och 1970 . . . . . . . . . 148 Tabell 3.20 Sysselsättningsutvecklingen inom olika delar av servicesektorn perioden 1965-1970 . . . . . . . . . . . . . 152

Tabell 3.21 Sysselsättningsförändring inom olika delar av service-

sektorn med fördelning på länsgrupper och enskilda storstadslän perioden 1965-1970 . . . . . . . . . . . . . 153 Tabell 3.22 Antal verksamhetsställen inom vissa av servicesektorns näringsgrenar med fördelning på länsgrupper år 1970 . 155

Tabell 3.23 Sysselsatta inom vissa av servicesektorns

näringsgrenar

och samtliga förvärvsarbetande med fördelning pa länsgrupper år 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabell 4.1 Folkmängd och folkmängdsförändringar i vissa nordiska storstadsregioner perioden 1960-1973 . . . . . . 173 Tabell 4.2 Inrikes och utrikes flyttningsnetton ivissa nordiska storstadsregioner perioden 1961-1972 . . . . . . . . . . 175 Tabell 4.3 Antal förvärvsarbetande samt den förvärvsarbetande befolkningens relativa fördelning på näringsgrenar i vissa nordiska storstadsregioner år 1970 . . . . . . . . . 177

Tabell 4.4 Färdigställda lägenheter i vissa nordiska storstadsregioner perioden 1961-1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Tabell 4.5 Beräknat antal förvärvsarbetande inom basverksamhet med fördelning på näringsgrenar och storstadsregioner år 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Tabell 4.6 Vid arbetsförmedlingen anmälda arbetslösa och lediga platser inom olika storstadsregioner med fördelning på yrkesområden 1973-12-10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 Tabell 4.7 Antal arbetslösa samt anmälda lediga platser vid arbetsförmedlingen iiGöteborgs och Bohus län med fördelning på yrkesområden i augusti 1973 . . . . . . . 197 Tabell 4.8 Folkmängd och folkmängdsförändring i storstadsregionerna perioden 1960-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Tabell 4.9 Nettoflyttning i storstadsregionerna fördelad på åldersgrupper år 1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Tabell 5. 1 Statligt stöd i regionalpolitiskt syfte till utbyggnad av industriell verksamhet med fördelning på olika finan- - totalsiffror från 1960-talets början sieringsformer eller från tidpunkten för stödgivningens påbörjande under 1960-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Tabell 5.2 Planerad och faktisk sysselsättningsökning länsvis i företag som erhållit statligt lokaliseringsstöd 1965- 07-01-1973-12-31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 230 Tabell 5.3 Produktionsställen utlokaliserade med statligt finansiellt stöd av företag i olika storstadsregioner, fördelning på olika typer av lokalisering, perioden 1960- 01-01-1973-06-30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

Tabell 5.4 sysselsatta inom företag som utlokaliserat produktionsställen med statligt finansiellt stöd från olika storstadsregioner perioden 1960-01-01-1973-06-30 238

Tabell 5.5 Produktionsställen utlokaliserade av företag i storstadsregionerna med statligt finansiellt stöd perioden 1960-01-01-1973-06-30, fördelning på storleksefter antalet sysselsatta första halvåret 1973 241 grupper Tabell 5.6 Sysselsatta första halvåret 1973 och produktionsställen utlokaliserade med statligt finansiellt stöd av företag i olika storstadsregioner, fördelning på branscher, perioden 1960-01-01-1973-06-30 . . . . . . . . . . . . . 241 Tabell 5.7 Produktionsställen, sysselsatta, beviljat finansiellt stöd och beräknad total investering för verksamhet utlokaliserad av företag i storstadsregionerna, fördelning på stödformer, perioden 1960-01-01-1973-06-30 242 Tabell 5.8 Beviljat lokaliseringsstöd till industriell verksamhet

utlokaliserad av företag istorstadsregionerna perioden l965-07-Ol-1973-06-30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Tabell 5.9 Nedlagd och rekonstruerad verksamhet tidigare uteller omlokaliserad med statligt finansiellt stöd av företag i storstadsregionerna budgetåren 1960/1961- 1972/1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 244 Tabell 5. l 0 Produktionsställen, sysselsatta och beviljat stöd för verksamhet utlokaliserad av företag i storstadsregionerna, fördelning på mottagande regioner (länsgrupper), perioden 1960-01-01-1973-06-30 . . . . . . . . . 249 Tabell 5.1 l Sysselsatta första halvåret 1973 och produktionsställen utlokaliserade av företag i storstadsregionerna med statligt finansiellt stöd, fördelning på branscher och mottagande regioner (länsgrupper) perioden 1960- 0l-Ol-l973-O6-30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 251 Tabell S. l 2 Industriell verksamhet utlokaliserad med statligt finansiellt stöd av företag i storstadsregionerna i förhållande till samtliga etablerade och över länsgräns flyttade arbetsställen åren 1963-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . 260 Tabell 5. l 3 Industriell verksamhet utlokaliserad med statligt finansiellt stöd av företag i storstadsregionerna i förhållande till samtliga etablerade och över länsgräns flyttade arbetsställen, fördelning på länsgrupper, perioden 1963-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 261 Tabell 5.14 Undersökningens omfattning . . . . . . . . . . . . . . . . 266 Tabell 5. l 5 Företag i undersökningen med fördelning av produktionsställen och sysselsatta på omlokalisering och filialutläggning samt ursprungsregioner . . . . . . . . . . . 267 Tabell 5.16 Företag i undersökningen med fördelning av produktionsställen och sysselsatta på olika branscher . . . . . 268 Tabell 5. l 7 Förändringar i produktion, marknadsbearbetning och ägande som motiv för utlokalisering . . . . . . . . . . . . 269 Tabell 5. l 8 De befintliga (ursprungliga) produktionsutrymmenas egenskaper som motiv för utlokalisering . . . . . . . . . 270 Tabell 5. l 9 Mark- och lokalförhållanden i storstadsregionen som motiv för utlokalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Tabell 5.20 Arbetskraftsförhållanden i storstadsregionen och förväntningar när det gäller den mottagande regionen som motiv för utlokalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 Tabell 5.21 Finansieringsförhållanden som motiv för utlokalisering 273 Tabell 5.22 Initiativ till utlokalisering av samhälleliga och andra organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 274 Tabell 5.23 Samarbete med andra företag och personliga hänsyn som motiv för utlokalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 Tabell 5.24 Företagens sammanfattande bedömning av motiven för utlokalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 275 Tabell 6. l Statliga regionalpolitiska investeringsbidrag årsvis i olika länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 284 Tabell 6.2 Slutbehandlade vägledningsärenden åren 1971-1973 . 292

Tabell 6.3 Slutbehandlade vägledningsärenden med fördelning på regioner åren 1972 och 1973 293 Tabell 7.1 Beräknad folkmängdsförändring länsvis i medeltal per år enligt länsstyrelsernas regionalpolitiska målsättning och erforderlig nettoflyttning perioden 1971-1980 samt genomsnittlig faktisk befolkningsutveckling åren 1966-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 Tabell 7.2 Folkmängd åren 1970 och 1973 samt befolkningsramar för planeringen i länen år 1980 . . . . . . . . . . . 332 Tabell 7.3 Beräknat behov av nya arbetstillfällen under perioden 1970-1980 enligt den sysselsättningsnivå som svarar mot riksdagens befolkningsramar för planeringen år 1980 342 Tabell 7.4 Beräknad spontan sysselsättningsutveckling inom industri- och servicesektorerna jämfört med beräknat behövligt sysselsättningstillskott iskogslänen perioden 1970-1980 - ett räkneexempel 345 Tabell 8.1 Statliga väginvesteringar och fordonsbeståndets ökning perioden 1958-1969 samt acceptabel vägstandard år 1970 inom Vägverkets planläggningsområden . . . . . . 368 Tabell 8.2 SJ investeringar i fasta anläggningar med fördelning på grupper av driftdistrikt totalt för budgetåren 1966/ 1967-1970/1971 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 369 Tabell 8.3 Industrilokaler uppförda som beredskapsarbete, total investering med fördelning på län, budgetåren 1963/ 1964-1968/1969 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Tabell 8.4 Tillämpningen av byggnadsregleringen i lokaliseringspolitiskt syfte åren 1954-1957 . . . . . . . . . . . . . . . 401 Tabell 8.5 Antal utfärdade samrådsbevis med fördelning på samrådsregioner 1971-04-01-1973-12-31 419 Tabell 8.6 Planerade byggnadsinvesteringar enligt samrådsärenden avgjorda 1971-04-01-1973-12-31 420 Tabell 8.7 Beräknad ökning av sysselsättningen genom planerade investeringar inom företag som erhållit samrådsbevis perioden 1971-04-Ol-1973-12-31 . . . . . . . . . . . . . 421 Tabell 8.8 Företag som efter samråd perioden 1971- 04-01-1974-03-31 beslutat om annan lokalisering 424 Tabell 8.9 Undersökningens omfattning 426 Tabell 8. l 0 Samrådsärenden i undersökningen med fördelning på regioner och näringsgrenar 427 Tabell 8.1 l Sysselsatta inom samrådsföretag i undersökningen samt beräknad förändring genom planerade investeringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 Tabell 8. l 2 Svarade samrådsföretag inom industri samt partihandel, banker och vissa tjänster med fördelning på regioner och storleksgrupper efter antalet sysselsattai resp företag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428 Tabell 8. l 3 Syften med planerade investeringar inom samrådsföretagen i undersökningen

Tabell 8. l 4 Motiv för oförändrad lokalisering inom samrådsföretagen i undersökningen med hänsyn till bedömningen av förhållandena inom storstadsregionen . . . . . . . . . . . 429 Tabell 8. l 5 Motiv för oförändrad lokalisering inom samrådsföretagen i undersökningen med hänsyn till bedömningen av förhållandena utanför storstadsregionen . . . . . . . . . 430 Tabell 8.16 Erfarenheter av samrådet inom företagen i undersökningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 Tabell 8. l 7 Undersökningsföretagens källa till information om skyldigheten att delta i lokaliseringssamrådet . . . . . . 432 Tabell 8.18 Samrådsärenden avgjorda perioden 1971-04-01l973-O6-3O fördelade efter handläggningstidens längd . 432 Tabell 8. l 9 Genomsnittlig tidsåtgång i olika delar av undersökningsföretagens planeringsprocess . . . . . . . . . . . . . 433 Tabell 9.1 Bidrags- och lånebelopp samt garantiramar med fördel-

ning på vissa stödformer budgetåret 1974/1975 44%

Tabell 9.2 Sysselsättningsförändring perioden 1965-1970 samt antal sysselsatta år 1970 inom vissa administrationsoch serviceverksamheter med fördelning på storstads- . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 regioner och övriga regioner Tabell 10.1 Samrådsbevis utfärdade andra halvåret 1973 och första kvartalet 1974 med fördelning på storleksklasser efter lokalytans omfattning . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tablåförteckning

Tablå 2.1 Exempel på viktiga komponenter bland levnadsvillkoren i en region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Tablå 4.1 Efterfrågan på och påverkan av regionstruktur . . . . . . 164 Tablå 8.1 Industrier och andra anläggningar som enligt miljöskyddskungörelsen (1969:388) ej får anläggas utan tillstånd eller dispens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 Tablå 8.2 Kommuner i samrådsregionerna . . . . . . . . . . . . . . . . 416 Tablå 8.3 Ärenden om lokaliseringssamråd som enligt lokaliseringsdelegationens beslut 1973-10-23 kan avgöras av ordföranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418 Tablå 9.1 Statliga stimulerande åtgärder helt eller delvis utnyttjade i regionalpolitiskt syfte - en översikt . . . . . . . . . . . .

Figurförteckning

Figur l.l Svensk lokaliserings- och regionalpolitik från 1940talet till 1970-talet - en översiktlig skiss . . . . . . . . . 56 Figur 1.2 - . . . . . . 66 Regionala redovisningsenheter länsgrupper Figur 1.3 Storstadsregionernas avgränsning . . . . . . . . . . . . . . 67 Figur 2.1 Förändringar av hushållens levnadsvillkor över tiden 78 Figur 2.2 Andel av de arbetssökande som med hänsyn till slumpvisa variationer i utbudet av arbetskraft i olika delar av landet inte beräknas kunna realisera valet av yrken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Figur 2.3 Den genomsnittliga lönenivån för manliga arbetare inom tillverkningsindustrin (exkl gruvor) länsvis år 1970 88 Figur 2.4 lnhemska leveranser från tillverkningsindustrin i Kopparbergs län år 1970 92 Figur 3.1 Befolkningsutveckling i länsgrupper och ortsgrupper i förhållande till riksutvecklingen perioden 1960- 1973 103 Figur 3.2 Årlig genomsnittlig folkmängdsförändring med fördelning på län perioderna 1961-1965, 1966-1970 och 1971-1973 106 Figur 3.3 Födelsenetto samt inrikes och utrikes flyttningsnetto fördelade på storstadslän och länsgrupper perioden 1961-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Figur 3.4 Inrikes omflyttning över länsgräns åren 1968, 1970 och 1973 109 Figur 3.5 Förvärvsarbetande befolkning med fördelning på näringsgrenar och länsgrupper åren 1965 och 1970 111 Figur 3.6 Förvärvsarbetande befolkning med fördelning på yrken och länsgrupper åren 1960 och 1970 114 Figur 3.7 sysselsatta fördelade efter länsgrupp perioden 1965--1973 118 Figur 3.8 Arbetslösa fördelade efter länsgrupp åren 1965-1973 . 119 Figur 3.9 Latent arbetslösa samt personer iarbete mindre än 35 timmar som under mätveckan kunnat och velat ta mer arbete (undersysselsatta), fördelade efter länsgrupp perioden 1965-1973 121 Figur 3.10 Vid arbetsförmedlingen anmälda lediga platser och anmälda arbetslösa män och kvinnor vid månadens mitt åren 1960-1973. Årsmedeltal

Figur 3.11 Vid arbetsförmedlingen anmälda arbetslösa och lediga platser vid månadens mitt fördelade efter länsgrupp åren 1960-1973. Årsmedeltal . . . . . . . . . . . . . . . Figur 3.12 Lediga platser per arbetslös länsvis åren 1970 och 1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Figur 3.13 Omfördelningar mellan landets A-regioner av högre befattningshavare inom industri och partihandel åren 1960-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Figur 3.14 Förändring i antalet arbetsställen genom flyttningar över länsgräns med fördelning på län perioden 1963- 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Figur 3.15 Sysselsättningsförändringar inom enskilda branscher i förhållande till sysselsättningsutvecklingen inom hela näringsgrenen industri perioden 1962-1970 . . . . . . 144 Figur 4.1 Årlig folkmängdsförändring i vissa internationella storstadsregioner under 1950- och 1960-talen - absoluta och relativa tal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Figur 4.2 Årlig folkmängdsändring i vissa nordiska storstadsregioner perioden 1961-1973 . . . . . . . . . . . . . . . 174 Figur 4.3 Förändring i antalet förvärvsarbetande med fördelning på näringsgrenar i vissa nordiska storstadsregioner perioden 1960-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Figur 4.4 Storstadsregionernas andel av den förvärvsarbetande befolkningen i hela riket med fördelning på näringsgrenar år 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Figur 4.5 Förändring i antalet arbetstillfällen i storstadsregionerna perioden 1965-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Figur 4.6 Befolkningsutveckling i olika delar av storstadsregionerna perioden 1960-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Figur 4.7 Födelseöverskott, flyttningsnetton och total folkökning i storstadsregionerna åren 1967-1973 . . . . . . . 207 Figur 5.1 Regionalpolitiskt stöd samt vissa åtgärder med regionalpolitiska effekter åren 1963-1973 - en översikt 214

Figur 5.2 Den geografiska avgränsningen av stödområden år 1974 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Figur 5.3 Investeringar med tillstånd (9 § 3 mom) att i regionalpolitiskt syfte disponera medel ur investeringsfond perioden 1963-07-01-1972-09-30 . . . . . . . . . . . . . 223 Figur 5.4 Investeringar med tillstånd (9 § 3 mom) att i regionalpolitiskt syfte disponera medel ur investeringsfond perioden 1963-07-01-1972-09-30 . . . . . . . . . . . . . 224 Figur 5.5 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte med fördelning på olika stödformer budgetårsvis 1960/1961-1972/1973 . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. 225 Figur 5.6 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte med relativ fördelning på stödformer budgetårsvis 1960/1961-1970/1971 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 226

Figur 5.7 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte med relativ fördelning på länsgrupper budgetårsvis 1960/1961-1972/1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 227

Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte med Figur 5.8 1960/61-1972/73 . . . 229 fördelning på län budgetårsvis Figur 5.9 Förändringen av antalet sysselsatta inom industriförebeviljats lokaliseringsstöd samt inom hela tag som industrin åren l963-l972 232 Figur 5.10 Förändrad sysselsättning efter utlokalisering av produktionsställen med statligt finansiellt stöd inom förei storstadsregionerna perioden 1960-01-01tag l973-06-3O . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Produktionsställen, sysselsatta och beviljad finan- Figur 5. siering för verksamhet utlokaliserad av företag i storstadsregionerna efter typ av lokalisering, budgetårsvis 1960/61-1972/73 245 Figur 5. Sysselsatta första halvåret 1973 vid produktionsställen utlokaliserade med statligt finansiellt stöd av företagi storstadsregionerna samt beräknad sysselsättning enligt uppgifter i företagens ansökan om stöd, budgetårsvis efter tidpunkt för beviljat stöd budgetårsvis . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 246 1960/1961-1972/1973 Figur 5. Produktionsställen och beviljat stöd för verksamhet utlokaliserad av företag i storstadsregionerna, fördelbudgetårsvis 1960/61 -1972/73 247 ning på stödformer, Figur 5. Förändrad sysselsättning efter utlokalisering av produktionsställen med statligt finansiellt stöd inom storstadsföretag, fördelade efter mottagande regioner budgetåren 1960/61-1972/73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 Figur 5. Sysselsatta första halvåret 1973 vid produktionsställen utlokaliserade av företag i storstadsregionerna, fördelning på mottagande län efter tidpunkt för beslut om finansiellt stöd budgetårsvis 1960/61- 1972/73 250 Produktionsställen utlokaliserade av industriföretag i Figur 5. olika storstadsregioner med industrilånegarantier budgetåren 1960/61-1972/73 och företagareföreningarnas direktlån perioden 1960-01-01-1973-06-30 . . . . 252 Figur 5. Produktionsställen utlokaliserade av industriföretag i olika storstadsregioner till industrilokaler uppförda som statskommunala beredskapsarbeten perioden 1962-01-01-1973-06-30 253 Figur 5. Produktionsställen utlokaliserade av industriföretag i olika storstadsregioner med statligt lokaliseringsstöd budgetåren 1965/66-1972/73 254 Figur 5.19 Produktionsställen utlokaliserade av industriföretag i olika storstadsregioner med investeringsfondsmedel (i syfte) budgetåren 1963/64-1972/73 255 regionalpolitiskt Figur 5.20 Produktionsställen utlokaliserade av industriföretag i storstadsregionerna, samtliga finansieringsformer perioden 1960-01-01-1973-06-30 . . . . . . . . . . . . . 256 Figur 5.21 Beviljat finansiellt stöd till produktionsställen utlokaliserade av företag i storstadsregionerna i förhållande till hela stödgivningen, budgetårsvis perioden 1960/61- 1971/72

Figur 5.22 Sysselsatta första halvåret 1973 vid produktionsställen utlokaliserade av företag i olika storstadsregioner i förhållande till samtliga sysselsatta år 1965, fördelning på branscher och ursprungsregioner . . . . . . . . . . . . 258 Figur 5.23 Sysselsatta första halvåret 1973 vid produktionsställen utlokaliserade av företag i olika storstadsregioner i förhållande till samtliga sysselsatta år 1965, fördelning på branscher och mottagande regioner . . . . . . . . . . 259 Figur 5.24 Erfarenheter av utlokaliseringen bland enkätföretagen fördelade efter omlokalisering och filialutläggning samt länsgruppema mellersta Sverige och skogslänen 277 Figur 6.1 Statligt stöd till industriföretag i regionalpolitiskt syfte med fördelning på stödformer i vissa OECD-länder - en översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Figur 6.2a Regionalpolitiska utvecklings- och stödområden i vissa västeuropeiska länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 Figur 6.2b Regionalpolitiska stödområden i USA och Kanada 286 Figur 6.3 Områden med anmälningsplikt vid etablering, omflyttning och utvidgning av industrier i Norge . . . . . . . . 291 Figur 6.4 Beviljade lokaliseringstillstånd för uppförande av kontors- och servicelokaler i sydöstra England 1965- l 972 301

Figur 6.5 Beviljade lokaliseringstillstånd för industriföretag i olika delar av Storbritannien åren 1960-1970 . . . . . 302 Figur 6.6 Antal verksamhetsställen inom industrin utflyttade från Paris-regionen årsvis perioden 1955-1971 308 Figur 6.7 Sysselsatta inom olika industribranscher med fördelning på Paris-regionen och övriga Frankrike åren 1954, 1962 och 1968 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Figur 6.8 Rijnmonds avgränsning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 Figur 7.1 Planen för den regionala strukturen . . . . . . . . . . . . 334 Figur 8.1 Vägbyggnadsinvesteringar (byggnadsarbeten och underhåll) enligt ordinarie anslag och beredskapsanslag inom olika länsgrupper och hela riket åren 1960- 1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 Figur 8.2 Väginvesteringar (byggnadsarbeten och underhåll) länsvis enligt ordinarie anslag och beredskapsanslag budgetåren 1960/61-kalenderåret 1973 . . . . . . . . . 365 Figur 8.3 Statliga investeringar inom olika delar av kommunikationssektorn, relativa andelar för olika länsgrupper, åren 1960-1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 Figur 8.4 Televerkets anläggningskostnader med relativ fördelning på olika teledistrikt budgetåren 1967/68- 1972/73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 Figur 8.5 Lägenhetsproduktion och sjukhusbyggande, ökat antal barnstugeplatser samt statliga bidrag till uppförande av avloppsreningsverk, relativa andelar för olika länsgrupper, åren 1960-1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372

Figur 8.6 Beredskapsarbeten (hela investeringskostnaden) med fördelning på länsgrupper kalenderåret 1960-budgetåret 1972/73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Figur 8.7 Beredskapsarbeten efter ändamål med relativ fördelning på länsgrupper budgetåren 1960/61-1972/73 376 Figur 8.8 Bostadsbyggandet inom storstadsregionerna och andra kommungrupper åren 1961-1972 . . . . . . . . . . . . . 381 Figur 8.9 Bostadsbyggandet länsvis åren 1960-1973 383 Figur 8.10 Lokalisering av miljöstörande verksamhet - ärenden enligt 136 a § BL prövade och under prövning 1974- 05-01 394 Figur 8.11 Inkomna och beviljade ansökningar om byggnadstillstånd åren 1944-1958 397 Figur 8.12 Beviljade igångsättningstillstånd för oprioriterade byggnadsprojekt åren 1966-1973 (kvartalsuppgifter) . 410 Figur 8.13 Samrådsbevis med relativ fördelning nå näringsgrenar. regionvis, perioden 1971-04-01 -1973-12-31 422 Figur 8.14 Utfärdade samrådsbevis samt beräknad sysselsättning kvartalsvis efter tidpunkten för anmälan 1971-04-01-1973-12-31 423 Figur 8.15 Företag som deltagit ilokaliseringssamråd och beslutat om lokalisering från storstadsregionerna 1971-04-01- 1974-03-31 425 Figur 9.1 Nettovinsten före och efter avgift i expanderande anläggningar - en principskiss . . . . . . . . . . . . . . . . 464 Figur 10.1 Förslag till organisation för statens lokaliseringsdelegation 527 Figur 10.2 Regionalpolitikens besluts- och samarbetsmönster efter inrättandet av statens lokaliseringsdelegation - en översiktlig skiss

zugiä 75W315i

Författningsförslag

Förslag till lag om lokaliseringstillstånd

l § Den som planerar nybyggnad av eller annan åtgärd med lokaler, för vilka fordras byggnadslov enligt byggnadsstadgan (1959:612), eller som avser att förvärva äganderätt eller nyttjanderätt till lokaler, skall, i den omfattning det är erforderligt från regionalpolitisk synpunkt, inhämta medgivande (lokaliseringstillstånd) av statens lokaliseringsdelegation (lokaliseringsmyndigheten) i fråga om lokaliseringen av verksamhet som lokalerna är avsedda för. Byggnadsåtgärd och förvärv av äganderätt eller nyttjanderätt som omfattas av förordnande enligt första stycket får icke företas, innan lokaliseringstillstånd beviljats. 2 § Lokaliseringstillstånd enligt 1 § fordras icke för - och förvärv av äganderätt eller nyttjanderätt som byggnadsåtgärd uteslutande syftar till rationalisering av näringsverksamhet, utvidgning av personalutrymmen eller förbättring av intern arbetsmiljö; - som prövas enligt 136 a § byggnadslagen; byggnadsåtgärd - för vilken regeringen beviljat företag statligt lokalisebyggnadsåtgärd eller tillstånd att ta i anspråk investeringsfondsmedel i ringsstöd regionalpolitiskt syfte; - och förvärv av äganderätt eller nyttjanderätt till lokal byggnadsâtgärd för vilken statlig myndighet beviljats särskilt investeringsanslag; - och förvärv av äganderätt eller nyttjanderätt till lokal byggnadsåtgärd som avser landstingskommunal eller primärkommunal förvaltning; - och förvärv av äganderätt eller nyttjanderätt till lokal byggnadsåtgärd som regeringen finner skäl att från regionalpolitisk synpunkt undanta från tillståndsplikten.

3§ Den som planerar byggnadsåtgärd eller Övertagande av lokaler som omfattas av förordnande enligt 1 § skall, så snart det kan ske, skriftligen ansöka om lokaliseringstillstånd hos lokaliseringsmyndigheten. Myndigheten upptar överläggningar i lokaliseringsfrågan med den som gjort ansökan. Myndigheten skall utfärda bevis om att lokaliseringstillstånd beviljats.

4§ Talan mot lokaliseringsmyndighetens beslut enligt l§ föres hos regeringen genom besvär.

28 F örfatrnings/örs/ag

5§ Den som tagit befattning med ärende enligt denna lag får ej obehörigen yppa eller nyttja vad han därvid erfarit om enskilt företags eller enskild sammanslutnings affärs- eller driftförhållanden. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelsen dömes till böter eller fängelse i högst ett år. Allmänt åtal får väckas endast om målsägande anger brottet till åtal eller åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Förslag till förordning om lokaliseringstillstånd

1 § Skyldighet att inhämta lokaliseringstillstånd föreligger för den som planerar att - företa byggnadsåtgärd, till vilken fordras byggnadslov enligt byggnadsstadgan (1959:612) eller - förvärva äganderätt eller nyttjanderätt till lokaler.

Skyldighet att inhämta tillstånd föreligger om - eller förvärvet byggnadsåtgärden av ägande- eller nyttjanderätt innefattar ett lokaltillskott i verksamheten på minst l 000 m2 våningsyta, om byggnaden huvudsakligen innehåller fabriks- eller lagerlokaler; - eller förvärvet byggnadsåtgärden av ägande- eller nyttjanderätt innefattar ett lokaltillskott i verksamheten på minst 500 m2 våningsyta, om byggnaden huvudsakligen innehåller kont0rs-, förvaltnings- eller forskningslokaler.

2 § Ansökan enligt 2 § lagen om lokaliseringstillstånd göres skriftligen. Är uppgifterna i ansökan så ofullständiga att de ej kan läggas till grund för beslut skall den sökande skriftligen anmodas att komplettera ansökan i särskilt angivna hänseenden.

3§ Lokaliseringsmyndigheten meddelar de närmare föreskrifter som behövs för tillståndsskyldighetens tillämpning.

Denna förordning träder i kraft den men gäller ej byggnadsåtgärd, för vilken ansökan om byggnadslov har gjorts hos byggnadsnämnden eller anmälan om samråd skett enligt lagen om lokaliseringssamråd före

I Förslag till förordning om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

56 § 3 mom. Omfattas åtgärd, för vilken byggnadslov sökes, av förordnande enligt lagen om lokaliseringstillstånd, får byggnadslov icke beviljas utan att sökanden företett bevis enligt 3 § samma lag att han beviljats lokaliseringstillstånd.

Sammanfattning

Bakgrund och direktiv

Regionalpolitiken har sedan slutet av 1960-talet i flera sammanhang varit föremål för översyn och förnyelse. Det har stegvis också skett en utvidgning av resurser och medel - framför allt inom stödverksamhetens ram. Samtidigt har i den allmänna debatten från flera håll framförts krav på en etableringskontroll som en kompletterande åtgärd avsedd att dämpa tillväxten i storstadsregionerna. l riksdagen yrkades åren 1969 och 1970 i motioner att ett tillståndstvång eller ett system med investeringsavgifter riktat mot etablering och utbyggnad av företag i dessa tätbefolkade områden skulle utredas. Förslagen överlämnades till 1968 års lokaliseringsutredning, som emellertid tvekade inför en etableringskontroll eller andra restriktioner som lokaliseringspolitiskt medel - med hänsyn till svårigheterna att bedöma medlets effekter. Utredningen framhöll att den regionalpolitiska forskningen ännu inte hade undersökt och analyserat verkningarna av restriktiva styrmedel. De indirekta verkningarna bedömdes som svårgripbara. 1970 års riksdag beslutade om en utökad lokaliseringsverksamhet framför allt breddades stödmöjligheterna. Departementschefen framhöll att upplysnings- och rådgivningsverksamheten borde göras ”mer allmängiltig och ske i mer organiserade former. Det ansågs emellertid uteslutet att på basis av de utredningar som genomförts ta ställning till frågan om etableringstillstånd. Förutsättningar borde däremot finnas för ett anmälningssystem: Ett sådant system skulle kräva ett relativt enkelt administrativt förfarande men samtidigt ge goda möjligheter till kontinuerligt samråd och utbyte av information mellan samhällets lokaliseringsorgan och de expansionsvilliga företagen. Samrådsverksamheten borde inriktas på företag i starkt expanderande regioner och där omfatta den industri och de andra sektorer inom näringslivet som utgör grunden för expansionen. Anmälningsplikten rubricerades lakaliseringssamråd och påbörjades den l april 1971. Frågan om en starkare påverkan iregianalpulitiskt syfte levde emellertid vidare. Den återkom i den politiska debatten - i riksdagen och i pressen. För att få en allsidig och grundlig belysning som ett underlag för bedömningen av för- och nackdelar på kort och lång sikt av nya styrmedel tillkallades i augusti 1972 sakkunniga, som antog benämningen utredningen om regionalpolitiska styrmedel.

30 Sammanfattning

Utredningen skall enligt direktiven undersöka behovet av och förutsättningarna för nya styrmedel samt pröva utformningen av olika lösningar. Utgångspunkten skall vara att möjligheterna för en expansion förbättras i delar av landet där utvecklingen av näringslivet bör främjas. Bedömningarna av insatsbehoven skall göras med de av statsmakterna fastställda målen för regionalpolitiken som grund.

- Hoblemställning en bruksanvisning

Utredningen har för avgränsningen av sin arbetsuppgift formulerat ett antal frågeställningar, som steg för steg anger vilka överväganden som är nödvändiga för att utredningen skall kunna formulera slutsatser om behovet av och förutsättningarna för starkare styrmedel i regionalpolitiken än de nuvarande: (l) Föreligger det behov av ökade regionalpolitiska insatser och vilka är i så fall dessa behov? (2) Kan behoven tillgodoses med utnyttjande av nuvarande regionalpolitiska medel och insatser? (3) Om det fordras en utökning av medel och insatser, är den möjlig inom ramen för de stimulerande åtgärderna? (4) Om det bedöms nödvändigt att utnyttja restriktiva medel i regionalpolitiken för att tillgodose behov som svarar mot den regionalpolitiska målsättningen, vilka styrmedel kan övervägas och hur bedöms effekterna av dessa? (5) Vilken verksamhet är lokaliseringsbar? Vilket underlag för utflyttning av sysselsättningsskapande verksamhet finns inom de expansiva regionerna? (6) Vilka är skälen för och emot restriktiva medel i regionalpolitiken och vilka för- och nackdelar kan förknippas med olika lösningar? (7) I vilka former skall en restriktiv regionalpolitisk påverkan utövas?

Utredningen redovisar en dokumentation som syftar till att ge svar på de olika delfrågorna. Redovisningen följer den skisserade ”utredningsmodellen och gör det möjligt att stegvis behandla utredningens problemställning. Redogörelser och överväganden orienterar fram mot en syntes och ett förslag till nya åtgärder -- till en samverkan för regional utveckling, som utredningens betänkande också rubricerats. Utredningens dokumentation, slutsatser och förslag ryms inom 10 kapitel fördelade på fyra avdelningar: El Problemställning: precisering av utredningsuppgiften; El Utgångsläge: redovisningar av de aktuella forskningsperspektiven, den regionalekonomiska utvecklingen i grova drag, storstadsutvecklingen i Sverige och utomlands, resultaten av stödgivningen och erfarenheterna av restriktiva regionalpolitiska styrmedel i andra länder; Elöverväganden: bedömningar av åtgärds- och insatsbehoven med utgångspunkt från den regionalpolitiska målsättningen, resultaten och erfarenheterna av styrmedel inom andra verksamhetsområden samt olika regionalpolitiska restriktioners för- och nackdelar; U Förslag: utformning av ett system för effektiv lokaliseringspåverkan.

Sammanfattning 31

Nya styrmedel - behov och förutsättningar

Utredningens överväganden har visat att det föreligger ett behov av och förutsättningar för en starkare påverkan i regionalpolitiken än som nuvarande styrmedel medger. Underlaget för utredningens slutsatser om behovet av utökade åtgärder är (l) en beräkning av den länsvisa sysselsättningsvolym som svarar mot statsmakternas regionalpolitiska målsättning (befolkningsramarna) och (2) en bedömning av det nuvarande regionalpolitiska handlingsprogrammets möjligheter att ge de effekter som realiserandet av målsättningen skulle kräva under återstoden av 1970-talet. Bedömningen av effekterna är grundad på de hittillsvarande resultaten av olika stimulansåtgärder sedan 1960-talets början samt omfattar i övrigt en prövning av möjligheterna att i regionalpolitiskt syfte utnyttja de administrativa styrmedel som står till lokaliseringsorganens förfogande. Effekterna av de regionalpolitiska ekonomiska medlen har enligt utredningens slutsatser varit goda. Stödverksamheten har utvecklats successivt och tillgodoser nu företagens alla viktigare former av finansieringsbehov. Till detta skall läggas att stödverksamheten i stigande grad kommit att accepteras som en normal finansieringsform av företagen. Stödåtgärdernas omfattande bredd och den successivt fördjupade tillämpningen är avgörande för utredningens slutsats att det sannolikt inte finns underlag för någon mer långtgående ökning av effektiviteten i stimulansåtgärderna. En sådan bedömning utesluter inte fortsatta punktvisa förstärkningar i stödverksamheten. Olika situationer i den regionalekonomiska utvecklingen kräver olika behov av och utrymme för extraordinära insatser av stimulerande karaktär. En hög grad av elasticitet i stödverksamheten och i utbyggnaden av samhällsservicen - med möjligheter att improvisera regionalpolitiska åtgärder utanför de traditionella medlens ram - ger en effektiv beredskap och förutsättningar att i vissa regioner nå ökade resultat genom stimulansåtgärderna. De nuvarande administrativa styrmedlens möjligheter att bidra till en påverkan av sysselsättningsunderlagets fördelning som skulle svara mot den regionalpolitiska målsättningen har varit marginella. Det gäller bl a tillämpningen av lagstiftningen om lokalisering av miljöstörande verksamhet. Andra former av styrning ger effekter först på längre sikt, tex samordningen av den offentliga serviceutbyggnaden. Lokaliseringssamrådet har också begränsningar - det har bl a visat sig svårt att få kontakt med företagen på ett tillräckligt tidigt stadium i planeringsprocessen. Det skall när det gäller byggnadstillståndsgivningen betonas att de s k oprioriterade arbetena för närvarande inte omfattar industrin. Utredningen anser att det finns behov av en ökad regionalpolitisk påverkan och överväger i nästa steg förutsättningarna och problemen i samband med (l) En tillståndsgivning för investeringar och/eller sysselsättningsexpan-

(2) :gtnavgiftssystem tillämpat på investeringar och/eller sysselsättnings-

expansion inom vissa områden.

32 Sammanfattning

Enligt utredningens bedömning tillgodoser regionalpolitiska avgifter en begränsad del av de krav som bör ställas. Företagens beslut blir i ett avgiftssystem (utan dispensmöjligheter) en helt intern angelägenhet och ger inte samhällets lokaliseringsorgan möjligheter att ta kontakt med företagen för diskussion om lämpliga lokaliseringsalternativ. Regionala avgifter är ett generellt verkande medel och innebär, om förutsättningarna är identiska, i stort samma effekter för jämförbara företag. Avgiftsrestriktioner slår emellertid onyanserat -- även på sektorer inom näringslivet med utvecklingssvårigheter.

En tillståndsgivning tillgodoser omvänt just kraven på anpassningsbar-

het och kontakter mellan företag och offentliga Inom planeringsorgan. ramen för en tillståndsgivning kan företagens individuella behov tillgodoses, medan ett avgiftssystem utan dispenser primärt har till syfte att dämpa en expansion i olika regioner. Tillståndsgivningen blir under normala förhållanden ingen ekonomisk belastning för företaget. Utredningen anser att nuvarande regionalpolitiska medel bör kompletteras med en tillståndsprövning för olika slag av expansion inom näringslivet i olika delar av landet. Restriktioner skapar ingen sysselsättning men gör det möjligt att väsentligt öka informationsutbytet mellan samhälle och näringsliv. Behovet av en förbättrad dialog om lokaliseringsförutsättningarna och om den regionalpolitiska målsättningens krav gäller framför allt delar av tjänstesektorn och industrins administrativa funktioner. Dessa verksamheter är för sin utveckling beroende av ett brett informations- och kontaktutbud, som därmed blir styrande för lokaliseringen av nya arbetsställen och expansion av befintlig verksamhet. Förutsättningarna att åstadkomma en spridning av sysselsättningsunderlaget inom administration och service har ökat - genom förbättrade resmöjligheter och genom nya tekniska former för data- och informationsöverföring. Denna utveckling av kommunikationsservicen fortgår och kan successivt komma att eliminera kvarvarande av en olägenheter gles lokalisering. Den beslutade omlokaliseringen av central statlig förvaltning är ett led i strävandena att anpassa förläggningen av arbetstillfällena inom administrativa yrken till de regionalpolitiska målen. utred- Enligt ningens bedömning finns det förutsättningar att skapa en tradition för förändringar av lokaliseringsmönstret även inom det enskilda näringslivets service- och administrationsfunktioner. Samhället har emellertid också ett behov att effektivt påverka lokaliseringen av tillverkningsfunktionerna i näringslivet. Den totala sysselsättningen inom industrin tenderar att minska - ett resultat av ökad arbetsproduktivitet. Punktvis sker däremot en kraftig expansion och förnyelse med omfattande regionala effekter, speciellt i skeden med betydande förskjutningar i produktions- och efterfrågebetingelserna. Förändringar i energi- och råvaruförsörjningen kan få återverkningar på industrins lokaliseringsmönster. Det kan vidare finnas ett behov att förhindra omflyttningar som innebär nedläggning av en produktionsenhet i en region samt etablering av motsvarande enhet i en annan region, om detta skapar lokala sysselsättningsproblem men inte ger samhället eller företaget några mer omfattande effektivitetsvinster. Slutligen kan det i

Sammanfattning 33

vissa situationer med hänsyn till sysselsättningskraven och de tillgängliga samhällsbyggnadsresurserna _ finnas motiv att lokalt inom en region påverka lokaliseringen av etableringar och utbyggnader. Även om det föreligger behov av och förutsättningar för utökade medel medför en tillståndsprövning också risker - den kan tex dämpa initiativkraft och expansionsvilja. Dessa risker skall emellertid inte överdrivas. Flexibilitet i tillämpningen efter regioner, verksamheter och projektens storlek ger möjligheter att anpassa handläggningen till kraven i de individuella fallen samt till förhållandena i olika regioner under olika skeden av den regionalekonomiska utvecklingen. Det finns numera ett omfattande erfarenhetsunderlag när det gäller lokaliseringsbedömningar inom offentliga organ på central och regional nivå, ett omfångsrikt regionalpolitiskt faktamaterial, en plan för den regionala strukturen och mångsidiga, ständigt växande kunskaper om utvecklingen i olika branscher och näringsgrenar.

Utformningen av en utökad påverkan Utredningen föreslår att den regionalpolitiska tillståndsprövningen skall avse etablering, expansion eller ändrade dispositioner som förutsätter (l) Lokalutnyttjande genom D nybyggnad av egna lokaler; D förvärv av äganderätten till redan uppförda lokaler; D förhyrning av lokaler; (2) Ändring i lokalutnyzt/ande genom D att lokal tas i bruk för annat ändamål än tidigare. Utredningen diskuterar förutsättningarna för den framtida sysselsättningstillväxtens fördelning och drar slutsatsen att en regionalpolitisk tillståndsgivning, som syftar till dels att i vissa regioner höja den allmänna sysselsättningsnivån, dels att inom andra områden åstadkomma en strukturell och geografisk arbetsmarknadsbalans, bör ges ett brett verkningsområde. Tillståndsgivningen för uppförande, utvidgning, ändring, förvärv och förhyrning av lokaler föreslås gälla generellt inom landet för företag, och enskilda personer. Tillståndsplikten skall organisationer, myndigheter enligt utredningens förslag - med ett antal undantag tillämpas med inriktning på verksamheter som utnyttjar lokaler för arbetsfunktionerna administration, forskning samt lagring och distribution, dvs. produktion,

D Fabrikslokaler; D Kontors- och förvaltningslokaler; D Forskningslokaler; D Lagerlokaler. Den föreslagna avgränsningen innebär att tillståndsplikten begränsas till lokaler som utnyttjas av verksamheter med möjligheter att välja mellan olika regioner för sin förläggning. Utanför tillståndsplikten skulle falla lokaler för vilka realistiska alternativ till lokalisering saknas: tex lantbruksbyggnaüer, butiker, sjukhus, skolor, kyrkor, hotell, restauranger, samlingslokaler, sport- och simhallar. 3

34 Sammanfattning

Det måste emellertid också finnas en rad andra generella undantagi tillståndskravet. Dessa undantag bör regleras i de författningar som föreslås gälla för tillståndsplikten. Tillståndskravet bör upphävas för åtgärder som genom bestämmelser i annan lagstiftning underställs regeringens prövning samt åtgärder som avser lokaler för primär- eller landstingskommunal förvaltning. En särskild regionalpolitisk tillståndsprövning bör heller inte ske av statliga myndigheters åtgärder som innebär förändringar i deras lokalutnyttjande, om åtgärderna prövas _i annan ordning av regeringen eller riksdagen. Undantag från tillståndsplikten bör vidare göras för ny-, till- och ombyggnader som uteslutande avser rationalisering av verksamheten, förbättring av den interna arbetsmiljön eller utvidgning och förbättring av personalutrymmena. Utredningen föreslår i nästa steg, som en normalregel, att tillståndskravet skall upphävas för nybyggnad, ändring eller Övertagande av lokaler som understiger U l 000 m2 våningsyta, om byggnaden huvudsakligen innehållerfabrikseller Iagerlokaler; E] 500 m2 våningsyta, om byggnaden huvudsakligen innehåller kontorsg förvaltnings- eller forskningslokaler. Ytterligare undantag från den generella tillståndsplikten bör slutligen göras i den praktiska tillämpningen. Sådana undantag motiveras av att det för skilda regioner och verksamheter kan föreligga olika behov av och förutsättningar för en tillståndsplikt. Dessa behov och förutsättningar bestäms av flera faktorer, bl a innehållet i den regionalpolitiska målsättningen. De regionalpolitiska målen innefattar flera klart preciserade anvisningar om vilka prioriteringar som bör ske när det gäller samhällets insatser för att påverka bl a den regionala fördelningen av arbetstillfällena. En sådan prioritering utgör inrättandet av särskilda stödområden. En annan del av prioriteringsförutsättningarna är planen för utveckling av den regionala strukturen. Planen ger konkreta anvisningar för vilka typer av åtgärder som bör vidtas i olika ortskategorier: dämpning av expansionen inom vissa sektorer av storstadsregionernas näringsliv, ökning av sysselsättningsmöjligheter och utbyggnad av kvalificerade samhällsfunktioner i primära centra samt utbyggnad och differentiering av arbetsmarknaden i regionala centra. Utredningen föreslår att den regionalpolitiska tillståndsprövningen intas i en särskild lagstiftning. Denna bör underordnas 136 a § byggnadslagen, vilket innebär att etablering/utbyggnad av miljöstörande verksamhet som avgörs av regeringen inte skall prövas enligt den regionalpolitiska lagstiftningen. Lokaliseringsorganet föreslås regelbundet yttra sig i dessa ärenden. Lagen om lokaliseringstillstånd skall däremot enligt utredningens bedömning vara sidoordnad övrig lagstiftning som reglerar särskilda utbyggnads- och etableringsvillkor, t ex byggnadslagen i övrigt, vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen och väglagen. Prövning föreslås alltså ske parallellt enligt olika lagar. Beslutsordningen bör utformas så att underlaget för granskningen enligt olika tillståndskrav så långt som möjligt kan vara detsamma.

Sammanfattning 35

Den regionalpolitiska verksamhetens nya organisation Utredningen anser det vara väsentligt för effektiviteten att tillståndsprövningen inte blir isolerad från handläggningen av andra regionalpolitiska ärenden. Tillståndsprövningen skall vara en integrerad del av en utvidgad information och rådgivning. En samordning i det administrativa arbetet mellan olika former av statlig tillstånds- och stödgivning skall vidare kunna ske. Det är också nödvändigt att principerna för tillståndsprövningens tillämpning överensstämmer med riktlinjerna för den regionala fördelningen av samhällsservicens utbyggnad. En tillståndsprövning förutsätter utökad rådgivning till företag och andra verksamheter om alternativa lokaliseringsorter och om olika stödmöjligheter. En effektivare samordning mellan stödorganen och de för samhällets servicefunktioner ansvariga myndigheterna blir nödvändig, om företag, som efter förhandlingar inom tillståndsprövningens ram väljer annan lokaliseringsort än den ursprungliga, skall få gjorda utfästelser när det gäller finansiellt stöd och samhällelig service infriade. En utökad analys och information fordras också inom samhällssektorn för att olika offentliga organ skall få tillgång till ett underlag för att kunna bedöma nya och ändrade samhällsåtgärders regionala konsekvenser. Det behövs ett sektorsövergripande organ som har kompetens och resurser att göra samlande bedömningar, väga olika sektorers behov mot varandra och att ta initiativ till planerings- och fördelningsåtgärder som påverkar den regionala utvecklingen. Enligt utredningens bedömning är försöksskedet i svensk regionalpolitik förbi och tiden nu mogen för en permanent organisatorisk lösning. Utredningen anser från redovisade utgångspunkter att övervägande skäl talar för ett nytt självständigt

regionalpolitiskt organ och föreslår att detta kallas statens lokaliserings-

De och lokala - och delegation. regionala organen länsstyrelserna kommunerna - bör starkare i det ges ett inflytande regionalpolitiska arbetet. Den föreslagna lokaliseringsdelegationens ställning i den regionalpolitiska verksamheten och i förhållande till regeringen, centrala ämbetsverk och motsvarande regionala organ illustreras i följande figur. Lokaliseringsdelegationen skall enligt utredningens förslag vara den operativa informations-, rådgivnings- och tillståndsmyndigheten och föreslås i den arbetsfunktionen samverka med länsstyrelserna och en rad centrala ämbetsverk. Det skall understrykas att figuren utgör en exemplifiering av samarbetet på det centrala och det regionala planet. En rad andra statliga organ föreslås komma att beröras av besluts- och samarbetsmönstret. Lokaliseringsdelegationen skall vidare, enligt utredningens förslag till arbetsfördelning inom den regionalpolitiska verksamheten, yttra sig till regeringen i ärenden om tillstånd för etablering/utbyggnad av miljöstörande industri enligt 136 a § byggnadslagen samt i övriga ärenden av regionalpolitisk betydelse som avgörs av regeringen.

36 Sammanfattning sou 1974:82

Regeringen

ll

i

Statens _ _ _ _ _ ___ __._.a Iokalise- _..___._

v ringsde- ...__.V__ *

le afon g l Statens Bostads- Statens

Arbâtyd industriverk

vägverk styrelsen

xkggn* i

ll

,ll

tgg__J_g_g_g

A *?- Länsstyrel- l i =-ñ I

-w-J

Förletagafe-

Länstm Vägför- Länsarbetsvaltningar nämnder föreningar

âtâssnämn

leeme-,el(_eL__l__ l i

_Lm

tttt e;

Kommuner Företag Ã

I l

Utredningsförslagets innebörd

Skall lokaliseringsorganet med utnyttjande av de nya styrmedlen verksamt kunna delta i företagens planering -till nytta för expanderande verksamheter och för samhället- måste det finnas en väl organiserad uppsökande-verksamhet. Inriktningen av och intensiteten i den uppsökande verksamheten kan varieras efter verksamheter och regioner samt i tiden. Dessa variationer är ett uttryck för den av utredningen betonade flexibiliteten i handläggningen. Det skall framhållas att motiv för överläggningar och kontakter givetvis föreligger även om expansionstakten i ett visst skede är låg inom en region. Har lokaliseringsorganet som ett resultat av sitt offensivt uppsökande arbete inlett överläggningar med ett företag som bedriver verksamhet inom den tillståndspliktiga sektorn och som dokumenterat sina avsikter att utvidga verksamheten eller att nyetablera, är det lokaliseringsorganets uppgift att med utgångspunkt från givna förutsättningar redovisa alternativa lösningar till lokalisering. Lokaliseringsorganet informerar t ex om stödmöjligheter, transportförutsättningar och arbetskraftstillgångar. Det medverkar i nästa steg, sedan företaget utvärderat redovisade data, till att kontakt etableras med aktuella finansieringsorgan och samordnar i praktiken åtgärder som kan erfordras av flera olika myndigheter när det gäller finansiering och utbyggnad av samhällsservicen. Lokaliseringsdelegationen blir tillsammans med de regionala organen en motor i det fortsatta planeringsarbetet och i strävandena att realisera planerna.

Samman/artning 37

Kontakt- och förhandlingsarbetet kan antas följa huvudlinjerna i den nuvarande regionalpolitiska verksamheten -- med två undantag: Det nya centrala lokaliseringsorganet kommer att kunna agera som samordnare och har därmed förutsättningar att spela över hela fältet av regionalpolitiska stödåtgärder. De regionalpolitiska organen får genom tillståndsgivmöjligheter att framträda med auktoritet, när företagen i ningen situationer utan renodlat företagsekonomiska och samhälleliga motiv för en viss lokalisering vidhåller sina krav. Lokaliseringsdelegationen kommer emellertid inte att kunna fånga upp alla expansionsplaner innan de tagit en definitiv form. l flertalet fall torde lokaliseringsorganet komma att möta ett färdigt utbyggnadsprojekt. Resultaten av lokaliseringsdelegationens insatser blir här beroende av vilka praktiska villkor för en viss lokalisering som föreligger, vilka fördelar stödmöjligheterna ger företaget och hur lokaliseringsorganet förmår att argumentera med utgångspunkt från dessa olika förutsättningar. svårigheterna för lokaliseringsorganet att nå resultat blir större när det gäller företag som redovisar färdiga utbyggnadsplaner och som också låst sig vid genomförandet av dessa. Lokaliseringsorganet får i sådana situationer - med utgångspunkt från sina erfarenheter, genom jämförelser med innehållet i liknande ärenden samt data och värderingar i branschutredningar m m - söka bedöma hur stor rörelsefrihet företagen har i valet av lokaliseringsort tex för en ny tillverkning eller för utvidgning av den aktuella produktionen. Det skall tilläggas att slutsatserna när det gäller företagen i princip avser även andra tillståndsskyldiga, dvs organisationer, myndigheter och enskilda personer. Utredningens beräkningar visar att den regionalpolitiska tillståndsprövningen skulle komma att omfatta 700 á 800 ärenden per år. Omkring 300 ärenden skulle gälla byggnadsâtgärder, övertaganden och förhyrningar av lokaler inom storstadsregionerna. Återstående 300 â 400 ärenden skulle avse tillståndspliktiga åtgärder i övriga delar av landet, företrädesvis inom primära och regionala centra.

Perspektiv pâ de nya regionalpolitiska styrmedlen En regionalpolitisk tillståndsprövning i den form utredningen skisserat skulle innebära en angelägen vidareutveckling av regionalpolitiken. Tillståndsprövningen kan ge de regionalpolitiska organen ökade insikter om problemen kring enskilda företags och andra organs samt om olika branschers utveckling. Den har också förutsättningar att förbättra möjligheterna för samhället - när samhälls- och företagsekonomiska skäl talar för en viss regional fördelning av planerade investeringar « att med auktoritet hävda sina intressen och söka få ett företag, en organisation eller en myndighet att välja ett lokaliseringsalternativ som tillgodoser även den regionalpolitiska målsättningens krav. Det skall understrykas att samhällets utvidgade befogenheter innebär ett ökat ansvar för samhälls-

38 Sammanfattning

organen i deras strävanden att följa förändringarna inom näringslivets olika delar och att stimulera utvecklingen inom företag och branscher med möjligheter att bidra till en ökad sysselsättning och en förbättrad miljö. Utredningens förslag till organisation av den regionalpolitiska verksamheten innebär en ny form av samordning mellan de olika i regionalpolitiken engagerade organen på central och regional nivå. Förslaget syftar till att säkra åtgärder när det gäller olika former av samhällsservice finansiering, utbildning, transporter och annan service - som kan vara nödvändiga för ett företags utveckling. Utredningen har dessutom understrukit betydelsen av flexibilitet och smidighet i regionalpolitiken - att extraordinära, punktvisa insatser skall kunna utnyttjas i situationer när behov och möjligheter talar för att detta är angeläget eller nödvändigt. En sådan flexibilitet är en del av en utökad och ett ömsesidig påverkan effektivare växelspel mellan näringsliv och samhälle inom regionalpolitikens vidgade ram. Kravet på anpassning till ändrade betingelser i regionalpolitiken förutsätter att tillståndsplikten tillämpas nyanserat. Sambanden i den regionalekonomiska utvecklingen framstår som mer komplicerade och målen i regionalpolitiken som mer facetterade än tidigare. Tyngdpunkten i regionalpolitiken håller på att flyttas från 1960-talets fokusering på de kvantitativa problemen till en diskussion kring den regionalekonomiska utvecklingens kvalitativa dimensioner. Motiven för en allmän dämpning av utvecklingen i vissa regioner är nu inte lika framträdande som behoven av en strukturell som till anpassning syftar en förbättring av balansen mellan näringsgrenar och yrken. Behoven av jämvikt i den regionala strukturen och av balans i de enskilda regionernas och uppbyggnad utveckling mognar fram som det primära området för åtgärder i en ortssystempolitik med det allsidiga innehåll ERU skisserat. Resultaten av tillståndsprövningen blir beroende av med vilken stadga den kan tillämpas. Denna är i sin tur avhängig graden av precision i de regionalpolitiska målen och i vilken mån den ekonomiska utvecklingen medger att tillståndsprövningen utnyttjas. En framgångsrik regionalpolitik fordrar en tillväxt i efterfrågan på olika varor och och en tjänster förnyelse i näringslivet som ställer successivt ökade krav på arbetskraftsresurserna. En regionalpolitisk tillståndsprövning skapar ingen expansion i sysselsättningen. Det måste ske genom andra åtgärder. Rätt hanterade kan tillståndsåtgärderna emellertid innebära en avgörande förstärkning av den regionalpolitiska medelsarsenalen som gör det möjligt att i flertalet regioner uppnå de mål när det gäller regional balans och regional utveckling som de politiskt ansvariga organen på central, regional och lokal nivå ställer upp.

Summary

for Regional Development Influence Proposal

Background Since the end of the 19605 regional policy in Sweden has in several contexts been subject to review and renewal. There has also been a of resources and means - above all within the gradual expansion framework of regional development aid. At the same time general discussions have brought to the fore demands for establishment control as a supplementary measure aimed at reducing growth in major urban Between 1969 and 1970 motions were put forward in the regions. Swedish advocating consideration of compulsory licensing or parliament of investment aimed the establishment and a system charges against expansion of companies in these heavily populated areas. The proposals were passed on to the 1968 location Commission, which, however, hesitated over establishment control or other restricin view of the difficulties of tions as an aspect of location policy, of such an aspect. The Commission pointed out that assessing the effects regional development research had not yet investigated and analyzed the effects of restrictive means control. The indirect effects were adjudged

of

to be difficult to grasp. The decided on increased location - above 1970 parliament activity all support opportunities were extended. The government authorities emphasized that information and advisory work should be made more, and be implemented in more organized ways. lt generally applicable” was, however, considered inconceivable to formulate opinions on the question of establishment permission on the basis of the surveys carried out. There should, on the other hand, be prerequisites for an application system. A system of this sort would require only a relatively simple administrative procedure but would at the same time provide good opportunities for continuous Consultation and exchange of information between the communitys location organizations and those companies Consultation work should be concentrated on firms in willing to expand. expanding regions and include the industry and other sectors strongly within industry constituting the basis for expansion. Application liability was designated location Consultation and was initiated in April 1971. of stronger in regional political matters lived The question influence

40 Summary

on however. It recurred in the political debate - in parliament and in the press. T0 obtain a comprehensive and thorough outline as a basis for an assessment of the long and short-term pros and cons of new control measures, the Swedish government appointed experts in August 1972. These experts formed the Commission on Regional Development Control Measures. According to the governmenfs directives the Commission is to examine the need for and the prerequisites for new control measures and to test the formulation of various solutions. A starting point is to be that opportunities for expansion are to be improved in those parts of the country where a development of industry should be encouraged. Assessment of the measures required are to be made on the basis of the regional development objectives determined by the government.

Problems T0 limit its task, the Commission has formulated a number of questions, which step by step indicate what considerations are necessary for the Commission to be able to formulate conclusions the need for regarding and the prerequisites for stronger control measures than those presently existing in regional policy. (1) Is there a need for increased regional political measures and if so what need? (2) Can such need be satisfied bu utilizing existing regional political measures and means? (3) If measures and means must be increased, can this be done within the framework of stimulating measures? (4) If it is deemed necessary to employ restrictive measures in regional policy in order to satisfy needs corresponding to regional political objectives, what control measures can be considered and how is their efficiency to be assessed? (5) What bases for moving out business creating employment do the variuos regions have? (6) What are the reasons for and against restrictive control measures in regional policy and what advantages and disadvantages do various solutions involve? (7) Under what forms is restrictive regional political control to be exercised?

In various sections the Commission forward puts documentation aimed at providing answers to these questions. This report adheres to the survey pattern” sketched and makes it possible to gradually deal with the problems involved in the survey. The division of chapters steers towards a synthesis and a proposal for new measures for a co-ordination of regional development. The Commissions report has also been thus designated.

Summary 41

The Commissions documentation and considerations take up 10 chapters, divided into four sections u D Problem: precise definition of the Commissions task; CJStarting point: report on the current research perspectives, general outline of regional economic development, urban development in Sweden and Overseas, results of aid programmes and experience of restrictive regional development control measures in other countries; üConsiderationss assessment of need for measures and means on the basis of regional development objectives, results and experience of control measures in other spheres of activity and the advantages and disadvantages of various regional political restrictions; üProposals: formulation of a system for effective influencing of location.

New Control Measures - Requirements and Prerequisites

The Commission*s considerations have shown that there is a need for and prerequisities for stronger influence over regional policy than provided by existing measures. The bases for the Commission*s conclusions that increased measures are required are (l) an estimate of the volume of employment by counties corresponding to the regional political objectives of the parliament (population frameworks) and (2) an assessment of the chanses of the present regional development programme of action of providing the effects that the realization of aims would require during the rest of the 19705. This assessment of the effects is based on the available results of the various stimulating measures employed since the beginning of the 19605, and also includes an examination of the opportunities of utilizing with a regional view the administrative control measures available to the location authorities. The effects of the regional political stimulating measures have been good according to the Commissions conclusions. Regional development aid has been developed successively and now satisfies all the more important forms of the companies financing requirements. To this may be added the fact that support activity has to an increasing degree come to be accepted by the companies as a normal form of financing. The support measures extensive coverage and the gradually expanded application constitute deciding factors for the Commissions conclusion that there is probably no basis for any more extensive increase in the efficacy of the stimulating measures. An assessment of this sort does not exclude continued reinforcement of support activity here and there. Different situations in regional economic development require different sorts of measures. [n special cases there may be a need for and room for extraordinary measures of a stimulating nature. A high degree of elasticity in regional development aid - and in the expansion of community service - with opportunities of improvising regional political measures outside the framework of the traditional measures provides effective readiness and prerequisites for

42 Summary

increased results in some regions through stimulating measures. The existing administrative control measures chances of contributing towards influencing the division of the employment basis which would correspond to the regional political objectives have been marginal. This applies i.a. to the implementation of legislation on the localization of businesses with adverse effects on the environment. Other forms of control are effective first on a longterm basis, e.g. the co-ordination of the expansion of public services. The location Consultation system also has limitations -- it has i.a. proved difficult to establish contact with the companies at a sufficiently early stage of planning. With regard to the effects of the issuance of building permits, it should be emphasized that the application examination°s so-called non-priority work does not at present include industry. The Commission feels there is a need for increased regional political influence and considers in the next stage the prerequisites and problems in connection with (l) issuance of permits for investment and/or expansion of employment; (2) A system of charges applied to investments and/or employment expansion in certain areas. According to the Commissions assessment regional development charges satisfy a limit part of the demands which should be imposed. The companies” decisions when faced with a system of charges will be (without the chance of dispensation) an entirely internal matter and does not give the c0mmunitys location organizations any opportunity of Contacting the companies in order to discuss suitable localization alternatives. Regional charges constitute a measure involving general effects, and involve, if prerequisites are identical, on the whole the same effects on comparable companies, the charge restrictions will also without distinc-

tion affect industrial sectors with development difficulties.

Conversely the issuance of permits will satisfy demands for adaptability and the setting up of contacts. Within the framework of the issuance of one permit, the individual requirements of the companies can be satisfied, while a system of charges without dispensation is primarily aimed at reducing expansion in certain regions. Under normal circumstances the issuance of permits will involve no economic burden on the company. g The Commission considers it natural that existing regional political resources should be supplemented with an examination of permit applications for various kinds of expansion within the economy in various parts of the country. Restrictions create no employment but do make it possible to considerably increase the exchange of information between industri and the community. The need of an improvement in discussions on the prerequisites for localization and the demands of

regional political objectives apply above all to sections of the official

sector and the administrative functions of industry. i The prerequisites for achieving a spread of the employment base within administration and the service sector have increased through

SOU l974i82 Summary 43

better opportunities of travelling and through new technical means of transferring data and information. This development of communications services is continuing and may gradually come to eliminate the remaining trouble caused by scattered localization. The re-location of central government administration that has been determined is a stage in attempts to adjust the availability of employment in administrativejobs to regional policy objectives. ln the opinion of the Commission there are prerequisites for creating a tradition for changing the pattern of localization even within the service and administration functions of private industry. The community, however, also has a need to effectively influence the location of manufacturing functions within industry. Total employment within industry is tending to diminish as a result of increased work Here and there, however, there is a strong expansion and productivity. renewal with extensive regional effects, particularly in phases with considerable changes in production and demand conditions. Changes in the supply of power and raw materials can affect the localization pattern of industry. Moreover, there may be a need to prevent moves which involve the closing down of a production unit in one region and the establishment of an equivalent unit in another region, if this creates local employment problems but does not give the community or the company any more extensive effectivity gains. Finally, there may in certain situations - with regard to employment demands and the available resources - be reasons for locally community building influencing the location of establishments and extensions within the manufacturing sector within a region. An examination of permit applications, however, also involves risks it could e.g. reduce initiative and the desire to expand. These risks must not be exaggerated however. Flexibility in implementation according to and the size of the projects, provides opportunities of regions, activities action taken to requirements in individual cases and to adjusting conditions in various regions during different stages of the regional economic development. Now there is considerable experience to fall back on when it comes to assessing location within public organizations at central and regional level, extensive factual material on regional policy, a and versatile, ever increasing knowledge about plan for regional structure, development in various branches and sectors of industry.

The Formulation of increased Influence

The Commission suggests that regional political examination of permit applications cover establishment, expansion or altered arrangements which presuppose (l) Utilization ofpremisses by D building own new premises; D acquisition of ownership of premises already existing; D renting premises;

44 Summary SOU l974t82

(2) Change in utilization of premises by D premises being taken over for another purpose than previously. The Commission discusses the prerequisites for the future employment growths division, and forms the conclusion that regional political issuance of permits aimed partly at raising the general level of employment in some regions and partly at achieving a structural and geographic labour market balance in other areas, should be accorded a wide area of effect. The issuance of permits for expansion of the buildings is proposed to apply generally within the country and is applied to premises for production, administrative, research, storage and distribution functions, i.e. D Factory premises; D Office and administrative premises; D Research premises; D Storage premises.

The proposed limitation meansthat permit requirement is restricted to premises utilized by sections able to choose between various regions when deciding where to locate their activities. Not liable to compulsory permit application would be premises for which there are no realistic location alternatives, e.g. farm buildings, shops, hospitals, schools, churches, hotels, restaurants, assembly rooms, sports facilities and swimming baths. However, there must also be a number of other general exceptions to the permit requirement. These exceptions should be regulated in the statutes which are proposed to apply to compulsory permit requirement. The permit requirement should be revoked in the case of measures which through regulations in other legislation are subjected to consideration by the government and measures which refer to premises for primary or county council administration. Neither should a special permit application be necessary for utilization or change of premises planned by public authorities, provided these arrangements are examined by the government or the parliment in other ways. Exceptions to the compulsory requirement should also be in the case of new buildings, additional

made

building, and rebuilding involving rationalization and effectivization of business, imporvement of internal working environments, and extension and improvement of personnel premises. ln the next phase the Commission suggests, as a normal rule, that the requirement of permits be revoked in the case of new buildings, alteration or taking over of premisses of less than

D 1000 sq metres in floor area, if the building contains primarily factory or storage premises; D 500 sq metres in floor area, if the building primarily contains office, administrative, ur research premises. A further exception to the general requirement of permits, finally, should be made in the practical application. Such exceptions are motivated by the fact that in the case of different regions and activities

SOU l974z82 Summary 45

there may be different need and prerequisites for a compulsory requirement to have a permit. These needs and prerequisites are determined by several factors, i.a. the content of regional development objectives. Regional development aims include several clearly defined instructions as to what priorities should be given with regard to the community”s efforts to influence i.a. the regional distribution of jobs. This kind of accordance of priority includes the setting up of special aid areas. Another part of the prerequisites for the accordance of priorities is the plan for the development of the regional structure. This plan gives Concrete instructions as to what types of measures should be taken in various categories of towns/locations: reduction of expansion in certain sectors the economy of the urban regions, increase of employment opportunities and extension of qualified community functions in primary centres, and extension and differentiation of the labour market in regional centres.

The New Organization of Regional Political Activity

The Commission considers it important to effectivity that examination of permit applications does not become isolated from the processing of other regional development matters. The examination of permit applications must be an integrated part of extended information and advisory service. A co-ordination in the administrative work of various forms of government issuance of permits and granting of support must also be possible. [s is also necessary that the principles for the implementation of the examination of permit applications is in agreement with the guidelines for the regional distribution of the extension of community services. An examination of permit applications presupposes increased advisory facilities for the companies in respect of alternative location places and various possibilities of aid. A more effective co-ordination between the aid organizations and the authorities responsible for various service functions will also be necessary if companies, which after negotiations within the framework of the examination of permit applications, select another location place than originally, are to find pledges with regard to financial support and community services honoured. An increased analysis and information is also required within the community sector in order that various public organizations are to have access to the basic material required to be able to assess the regional consequences of new and altered community measures. On the basis of the starting points listed, the Commission feels that there is considerable reason to advocate the appointment of a new, independent regional development organization and proposes that this be called the Government Location Delegation. The regional and local organizations - the county administrations and the municipal authorities - should be given a stronger position in regional development work.

46 Summary

What the C0mmissi0ns Proposal Involves lf the localization organization, utilizing the new control measures, is to be able to participate in the companies planning - to the benefit of the companies and of the community - well organized outreaching work is necessary. The aim and intensity of this outreaching work can be varied

according to businesses, regions and time. These Variations comprise an

expression of the flexibility of action emphasized by the Commission. lt should be emphasized that motives for discussions and Contacts exist even if the rate of expansion in a region is slow at a particular stage. lf the localization organizations has, as a result of its offensive outreaching work, initiated negotiations with a company which is Operating in a sector in which permits are required and which has documented its intention of expanding its activities or of establishing new business, it is the task of the location organization to report an alternative opportunities of location on the basis of given prerequisites. The location organization puts out information e.g. on chances of assistance, transport prerequisites and availability of labour. In the next phase, after the company has evaluated the data supplied, the location organization assists in establishing contacts with the financing organization in question and in practice co-ordinates the measures which may be required by several different authorities with regard to the financing and extension of community services. The localization delegation will become a driving force in continued planning and in attempts to realize plans. Contact and negotiation work may be assumed to follow the main guidelines in existing regional political work - with two exceptions: The new central localization organization will be able to function as a co-ordinator and will thereby have the prerequisites to play the entire board of regional development support measures.

Through the issuance of permits the regional development organiza-

tions will have the opportunity of acting with authority when companies without purely economic and social motives for a particular localization insist on sticking to their demands. The Commission°s estimates show that the regional political examination of applications for permits would comprise some 700-800 cases p.a. About 300 applications would refer to building measures, taking over and renting premises in major urban regions. The remaining 300-400 cases would refer to measures subject to permit requirement in other parts of the country, primarily in primary and regional centres.

The New Regional Political Control Measures - Perspectives A regional political examination of permit applications in the form outlined by the Commission would involve an essential further development of Swedish regional policy. The examination of permit applications

Summary 47

can give the regional development organizations increased insight into the problems surrounding the development of individual companies and branches. lt also has prerequisites for improving the opportunities for the community - when there are social and economic reasons in favour of a certain regional distribution of a companys investments - to emphasize its interests with authority and try to persuade the company to select a location alternative which will satisfy both the companys and the public”s demands. lt should be emphasized that the community”s extended authority involves increased responsibility for community organizations in their attempts to follow developments in the various sectors of the economy and to stimulate development within companies and branches able to contribute to increased employment and an improved environment. The proposed compulsory permit requirement must be implemented in a graduated way. Connections in regional economic development appear more complicated and objectives in regional policy more diversified than previously. The emphasis in regional policy is in the process of being shifted from the 19605 focus on the quantitative problems to a discussion on the qualitative dimensions of regional economic development. The motives for a general reduction of development in certain regions are not now as a apparent as the need for a structural adaption geared to an improvement of the balance between branches of the economy and occupations. The need for balance in the regional structure and in the structure and development of the individual regions is maturing into the primary target for measures in a new community system policy.

The results Effectivity in the examination of permit applications will naturally depend on by what statute it can be implemented. This is in turn dependent on the degree of precision in regional political objectives and to what degree economic development premits utilization of the examination of permit applications. Successful regional policy requires an increase in demand on various goods and services and a rejuvenation in the economy which gradually places increased demands on labour respurces. Regional political examination of permit applications creates no employment expansion. This must be done by other methods. Handled correctly, the permit measures, however, can mean a decisive reinforcement of the regional political arsenal of measures making it possible in the majority of regions to achieve the aims with regard to regional balance and regional development which the politically responsible organizations at central, regional and local level set up.

_ ›A§7{4ÅM%.Ä{M§T ›

:wzyåesrxegs m;

3 a: :m 1:. :n: Irmai âaügâçxiaâäácxvi ›§*{TÅ2.^V§5EQE§QR3ÅÃ3 V 75 ämm: :m: ;yâsxxastsrâê Öslâäiáezns.: rzâgüäâöâia *amnmm å :$;›sør51z:% Iászêbaá: “åä-02m: anamma:

z.,. v_:Winx: ;ä Aras

A *åøâgaláelåfüiwva: L ?Hmm Sto f-áiøiuzn kina; åkiâåwiüåiäålm

#25155

3345;. .inåt

vmvaâáyâeøüi;

L224; äkni*

I Problemställning

l utveckling och

Regionalekonomisk

regionalpolitik

l.l Samhällsomvandling och stabiliseringsåtgärder - ett

tidsperspektiv

De senaste 25-30 årens regionalekonomiska utveckling i Sverige rymmer en rad genomgripande, tidvis också drastiska förändringar. Näringslivsoch bebyggelsestrukturen har i det långa perspektivet, både när det gäller detaljerna och huvuddragen, skiftat form. Den yttersta orsaken till dessa förändringar är skillnader i utvecklingstakten mellan olika delar av varuoch tjänsteproduktionen « i sin tur ett resultat av ändrade tillverkningsoch transportmetoder, utvecklade administrativa rutiner samt nya produkter, konsumtionsvanor och servicebehov. Förändringarna i arbetslivet, omfördelningen i närings- och yrkesstrukturen har i nästa steg orsakat befolkningsomflyttningar som tidvis haft betydande proportioner. Under en stor del av l950-talet bytte årligen 300 000-400 000 personer hemortskommun. Förändringarna under 1960-talet innebar en stark uppgångi den årliga inrikes omtlyttningen till en nivå över 500 000 personer. a De för 1950- och l960-talens befolkningsrörelser avgörande förskjutningarna i näringsstrukturen grundlades i ett ännu tidigare skede. Industrin passerade redan under första hälften av 1930-talet jord- och skogsbruket som den i sysselsättningshänseende ledande näringen. Jordoch skogsbrukets arbetskraftsbehov hade börjat krympa och mötte redan vid slutet av andra världskriget den i sysselsättningshänseende snabbt växande servicesektorn. Sysselsättningsökningen inom både industrin och servicenäringarna accelererade efter krigsslutet och befolkningsfördelningen kom i hög grad att anpassas efter lokaliseringsmönstret inom expansiva industri- och servicegrenar. De strukturella förändringarnas inom näringslivet mellan åren 1950 och 1970 redovisasi omfattning följande översikt.

Period Sysselsättningsförändring, antal personer Jord- och Industri Service Samtliga skogsbruk 1950- 1960 - 190 000 +170 000 +160 000 +140 000 1960-1970 -220 000 + 40 000 +380 000 +200 000

50 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik

Sysselsättningstalen antyder en hög grad av stabilitet i förändringen inom jord- och skogsbruk men döljer det faktum att 1950-talets reducering lämnade norra Sverige - skogslänen - utanför den mest dramatiska delen av förändringsprocessen. l950-talet var framför allt södra och mellersta Sveriges omvandlingsskede - en följd av att rationaliseringen i jordbruket gav mest påtagliga effekter i det området under det första efterkrigsdecenniet. Under 1960-talet flyttades tyngdpunkten i näringslivsförändringarna till norra Sverige. Inom skogsbruket infördes nya avverkningsmetoder. Basindustrierna, som under l950-talet haft en starkt sysselsättningsskapande expansion, började också utnyttja nya, arbetskraftbesparande tillverkningsprocesser. I flera sydsvenska län, som hade redovisat en vikande befolkningsutveckling perioden 1950-1960, stabiliserades folkmängden under l960-talet, medan de nordligaste länen efter är 1960 började registrera betydande årliga minskningar. Den starka sysselsättningsexpansionen inom servicenäringarna under 1960-talet innebar en betydande tillväxt av flertalet större tätorter, i absoluta tal framför allt av de tre storstäderna. Strukturförändringarna i näringslivet och följsamheten i bebyggelsens lokalisering anses allmänt ha varit en grundförutsättning för den stigande ekonomiska standarden. Samhälle, företag och enskilda individer mötte dock redan på ett tidigt stadium olika slags problem i samband med de accelererande förändringarna. Åtgärder för en regional utjämning av tillgången på arbete mellan områden med vikande sysselsättningsunderlag och andra områden med starkt expansiva tendenser började vidtas. Från början av l950-talet utnyttjades stimulans- och informationsåtgärder, men också kontrollerande åtgärder inom byggnadsregleringens ram. Kraven på lokaliseringsinsatser skärptes under 1960-talet efter hand som problemen flyttades till mer glesbefolkade områden i norra Sverige med begränsade pendlingsmöjligheter till expansiva industricentra, en ensidig näringsstruktur och - på flera håll - hög medelålder inom den yrkesverksamma befolkningen. Till bilden hör att underlaget för lokaliseringsåtgärderna efter hand började reduceras. Sysselsättningsexpansionen inom industrin som helhet ebbade ut under 1960-talet. De omfattande kapacitetsunderskotten i många tillverkningsbranscher hade sedan slutet av l950-talet visat tecken till att avta. En stigande mättnad på olika varumarknader förutsatte bättre fantasi, ökat förutseende och större ekonomiska ansträngningar av företagen i deras strävanden att utveckla nya produkter och rationellare produktionsmetoder. Valet av expansionsalternativ och därmed av lokaliseringsort började under 1960-talet, med hänsyn till det ökade risktagandet, att bli ett mer komplicerat ställningstagande än tidigare. Under en stor del av l950-talet hade många företag inom branscher med varaktig överefterfrågan en primär strävan att kunna disponera en så stor tillverkningskapacitet som möjligt. Tillgången på produktionsresurser - arbetskraft, maskiner och byggkapacitet - var emellertid knapp och dessutom ojämnt regionalt fördelad. Konkurrensen om resurserna gjorde det lättare för samhället att genom planerings- och rådgivningsinsatser

Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik 51

påverka företagen i valet av lokaliseringsort än som senare skulle bli fallet. De olika former av ekonomisk lokaliseringspolitisk stimulans som samhället skulle komma att erbjuda under 1960-talet var en naturlig utveckling av medelsarsenalen med hänsyn till de ändrade förutsättningarna, bla det ökade risktagandet. De nya ekonomiskt stimulerande åtgärderna skulle framför allt bidra till att trygga de befintliga företagens utveckling inom områden med ett vikande sysselsättningsunderlag. De lokaliseringsfrämjande stödåtgärdernas allt offensivare inriktning under 1960-talet var ett led i de ökade strävandena att stimulera tillväxten av sysselsättningsunderlaget i landets starkt glesbygdsdominerade norra delar. Utvidgningen av medlen skall också ses mot bakgrund av att möjligheterna till lokaliseringspolitisk kontroll upphörde sedan byggnadsregleringen i slutet av 1950-talet bedömdes ha spelat ut sin roll som konjunktur- och säsongsregulator av sysselsättningen inom byggnadsoch anläggningsverksamheten. Debatten kring behovet av restriktiva styrmedel i lokaliseringspolitiken och deras effekter levde emellertid vidare i riksdagen, pressen och i de offentliga utredningar som behandlade mål och medel för den svenska lokaliserings- och regionalpolitiken. Redan den första lokaliseringsutredningen, tillsatt år 1974, hade analyserat motiven för en samhällelig påverkan av företagens lokaliseringsval. Diskussionen om restriktiva lokaliseringspolitiska styrmedel knöt under 1950-talet an till principdebatten om olägenheterna av efterkrigstidens regleringar. Utredningen redogör i följande avsnitt för de tidigare offentliga lokaliseringspolitiska utredningarnas överväganden när det gäller direkt samhällspåverkan av företagens lokaliseringsval.

1.2 överväganden om restriktiva styrmedel i tidigare

lokaliseringspolitiska utredningar

l .2. l Utredningen angáende näringslivets lokalisering ( I 94 7- 1 951 ) Utredningen föreslog i sitt betänkande en intensifiering av den tidigare i försöksvisa former påbörjade upplysningen och rådgivningen gentemot företagen i lokaliseringsfrågor. Den utåtriktade informationen skulle kombineras med ökat beaktande av allmänna lokaliseringssynpunkter i statliga och kommunala verksamheter av betydelse för näringslivets geografiska fördelning. Det förutsattes att både informationen till företagen och samordningen av den offentliga verksamhetens olika delar skulle baseras på en aktiv region- och lokaliseringsplanering. Om dessa åtgärder inte gav önskade resultat borde samhället ”som en sista utväg pröva möjligheten att genom en tillståndsprövning förhindra lokaliseringar som ur samhällets synpunkt kunde anses olämpliga. Utredningen framhöll att byggnadsstadgan möjliggjorde kontroll av etablering i flera

l Utredningen angående näringslivets lokalisering, Näringslivets lokalisering (SOU 195 1 z6).

52 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik

fall och att byggnadsregleringen delvis utnyttjades för lokaliseringspolitiska syften. Utredningen inriktade sin diskussion om de restriktiva styrmedlen på behovet att hejda en alltför stark expansion av de tre största städerna, framför allt Stockholms-regionen. Det bör först klargöras, konstaterade utredningen i betänkandet, vilka faktorer som bestämmer inflyttningen till huvudstadsområdet - om det över huvud taget går att påverka befolkningsutvecklingen genom att förhindra etablering av nya verksamheter. I nästa steg bör utredas om etableringsverksamheten kan påverkas genom andra lokaliseringspolitiska medel än en tillståndsgivning. Föreligger ett behov av starkare styrmedel är det angeläget att få klarlagt om kontrollen behöver omfatta alla verksamheter eller om den kan begränsas till industrin - rent av till de större industriföretagen. Etablering av större produktionsenheter inom industrin hade enligt utredningens bedömning haft en begränsad omfattning i Stockholmsregionen de senaste årtiondena och sannolikt inte spelat någon avgörande roll för befolkningstillväxten. Utredningen drog den slutsatsen att utvecklingen inom de olika servicenäringarna i stället varit den avgörande drivkraften i den regionala tillväxtprocessen. En begränsning av en eventuell tillståndsgivning till vissa verksamheter speciellt inom industrin bedömdes därför som ”föga ändamålsenlig. Utredningen uppmärksammade också flera praktiska svårigheter i samband med en tillståndsgivning: Skall tillståndstvånget anknytas till uppförandet av en industribyggnad, blir utnyttjandet av befintliga lediga lokaler en opåverkad sektor och kontrollen kan kringgås. Skall prövningen i stället avse den golvyta/markareal ett företag behöver utnyttja eller knytas till anställningen av arbetskraft, uppstår andra administrativa problem. Om gränsen för den verksamhet som skall kontrolleras sätts lågt, fortsatte utredningen, blir antalet företag som prövas mycket stort och kontrollen måste sannolikt göras relativt detaljerad. Bortsett från om det är möjligt att effektivt genomföra en sådan kontroll, ifrågasatte utredningen om man inte på detta sätt rent av skulle hindra etablering av verksamhet som måste påbörjas i liten skala. Vägras tex en företagare med små resurser att starta en tillverkning på sin hemort kan en önskvärd företagsbildning utebli. Om gränsen å andra sidan sätts högt kan kontrollen kringgås genom att företag startas just i liten skala. Det kan även bli svårt att fastställa vad som skall räknas som ”nyetablering”. Ett redan existerande företag kan i gamla lokaler ta upp en ny tillverkning som successivt byggs ut. Avgränsningen av det geografiska område som en lokal lokaliseringskontroll skall omfatta, framhöll utredningen slutligen, kan också skapa problem. Om företagslokalisering motverkas inom ett område, kommer nya företag i stor utsträckning att förläggas omedelbart utanför det kontrollerade området. Utredningen ansåg inte att den kunde ta slutlig ställning till om en tillståndsgivning borde införas som lokaliseringspolitiskt instrument, vare sig i syfte att förhindra olämplig lokalisering över.huvud taget eller för att förhindra lokaliseringen av nya företag till Stockholms-regionen. Ett

Regiona/ekonomisk urveckling och regionalpolitik 53

ställningstagande borde för det första inte ske förrän det klargjorts om och i vilken form byggnadsregleringen skulle komma att kvarstå. Denna fråga var föremål för utredning inom en särskild kommitté. Skulle någon form av investeringskontroll komma att bibehållas, kunde en prövning av olika anläggningars lämplighet ske i anslutning till denna kontroll. För det andra - och det bedömdes av utredningen som viktigare - borde frågan om restriktiva lokaliseringspolitiska styrmedel övervägas ytterligare sedan praktiska erfarenheter vunnits av den föreslagna utvidgningen av den lokaliseringspolitiska verksamheten. Utredningens förslag till åtgärder omfattade som ovan delvis redovisats en utvidgad utrednings- och forskningsverksamhet i lokaliseringsfrågor på regional och nationell nivå, information och rådgivning för direkt samt - vid behov påverkan av företagens lokaliseringsval generella ekonomiska stödåtgärder tex när det gäller transporterna. Individuella subventioner borde inte lämnas, hävdade utredningen. statsmakterna beslutade år 1952 i huvudsak enligt de skisserade riktlinjerna. Tyngdpunkten i det lokaliseringspolitiska arbetet skulle ligga på information och lokaliseringsplanering. Arbetsmarknadsstyrelsen fick i uppdrag att svara för verksamheten. Det förutsattes att byggnadsregleringen fortsättningsvis skulle kunna utnyttjas även för lokaliseringspolitiska syften.

1.2.2 Kommittén för näringslivets lokalisering (1959# 1963)

Byggnadsregleringen fanns som ovan redovisats i själva verket kvar ända till år 1959 och brukades under nära nog hela 1950-talet i den praktiska lokaliseringspolitiska verksamheten. Tillståndstvånget utnyttjades i det här sammanhanget huvudsakligen i kontaktskapande syfte. Antalet företag som bl a i storstadsregionerna av lokaliseringspolitiska skäl vägrades Ändå - eller rättare byggnadstillstånd var mycket begränsat. sagt, just därför att tillståndsgivningen ”för effektivitetens skull hanterades med omdöme” - en lucka i medelsutrustningen när byggnadsregleuppstod ringen upphörde strax före l950-talets slut. Kungl Majzt tillsatte bla mot den bakgrunden en ny lokaliserings- - kommittén för näringslivets lokalisering - som i sitt politisk utredning betänkande år 19631 redovisade en omfattande analys av de pågående befolknings- och sysselsättningsförändringarna. Kommittén utvärderade vidare den under 1950-talet bedrivna lokaliseringsverksamheten och föreslog, delvis efter utländsk förebild, en rad lokaliseringspolitiska medel. syftade till att stimulera utvecklingen inom Samtliga nya medel företag i områden med ett vikande sysselsättningsunderlag. Det framhölls i Kungl Majzts direktiv till kommittén att förutsättningarna för en lagstiftning avsedd att påverka näringslivets lokalisering borde undersökas. Kommittén konstaterade i sin analys av förutsättningarna för restriktiva styrmedel att de föreslagna nya stödåtgärderna

lkommittén för näringslivets lokalisering, Aktiv lokalixerirzgspolitik (SOU 1963:58).

54 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik

tillsammans med en aktivering av den samhälleliga lokaliseringsverksamheten - information planering, samordning, avsåg att underlätta lokalisering till olika orter utanför storstäderna och att utvecklingen i dessa expansionsområden sannolikt skulle komma att dämpas. Kommittén förde därefter en diskussion om restriktiva styrmedel som i allt väsentligt överensstämde med de slutsatser som redovisats av 1947 års utredning. Kommittén framhöll först beträffande en allmän lokaliseringskontroll - i princip tillämpad i hela landet - att en omfattande och kostnadskrävande administration skulle komma att behövas. Oavsett detta, underströk kommittén, skulle andra betänkligheter kunna resas mot en allmän kontroll. Kommittén pekade bl a på svårigheterna att bedöma de ekono-

miska konsekvenserna på lång sikt av en lagstiftning som i vissa fall kan

fördröja eller förhindra en utbyggnad av industriproduktionen. Även en lokaliseringskontroll för vissa regioner skulle enligt kommitténs bedömning kunna få liknande effekter - den skulle i varje fall inte vara någon garanti för att den tillståndsprövade produktionen kunde flyttas till områden med behov av ökad ekonomisk aktivitet, eftersom företagen som regel hade möjlighet att skrinlägga sina planer. Kommittén fann liksom den tidigare utredningen att utvecklingen i storstadsregionerna i större utsträckning bars upp av serviceexpansionen än av industritillväxten. Ett av skälen bedömdes vara att omlokaliseringen av industriell verksamhet från storstadsregionerna haft en relativt stor omfattning. Omlokaliseringarna hade emellertid som redovisats endast i ett begränsat antal fall orsakats av vägrade byggnadstillstånd. Företagen hade i stället med hänsyn till rekryteringssvårigheter, höga produktionskostnader, brist på industrilokaler och tomtmark bedömt utvecklingsmöjligheterna vara gynnsammare på andra håll. För nyetableringarna i storstadsregionerna svarade företag med lokal avsättning eller företag som av andra skäl var storstadsberoende. Enligt kommitténs mening borde en lokaliseringskontroll omfatta alla näringsgrenar. Det skulle emellertid med hänsyn till företagsbeståndets struktur och verksamhetens inriktning, vara svårt att inom handel och annan serviceverksamhet närmare precisera och avgränsa tillståndstvånget. Praktiska problem skulle enligt kommittén möta vid anknytningen av kravet på tillstånd till golvytans eller sysselsättningens storlek och vid utformningen av den administrativa apparat som skulle krävas för en effektiv kontroll av tillämpningen. Kommittén drog sammanfattningsvis den slutsatsen att de föreslagna ekonomiska åtgärderna, som avsåg att stimulera en önskad Omlokalisering, framför allt åtgärder som underlättade företagens utflyttning från storstadsområden till vissa andra delar av riket, borde göra det möjligt att nå fram till en tillfredsställande lösning på detta lokaliseringsproblem utan att en tillståndslagstiftning behövde tillgripas. Ett tillståndstvång skulle enligt kommitténs bedömningar inte komma att medföra någon ytterligare effekt i detta avseende. Utvecklingen bedömdes vidare komma att gå i riktning mot en fortsatt spontan omlokalisering, främst med

Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik 55

hänsyn till att de förhållanden som varit avgörande för den tidigare utflyttningen väntades bestå. Statsmakterna gav genom 1964 års beslut om en ny stödgivning och en utökad samhällsplanering de lokaliseringspolitiska organen möjligheter att bedriva en aktiv lokaliseringspolitik. Frågan om en lokaliseringskontroll sköts ännu en gång på framtiden.

1.2.3 J 968 års lokaliseringsutredning (J 968- 1964 års lokaliseringspolitiska beslut avsåg den femåriga försöksperioden budgetåren 1965/1966-1969/1970. År 1968 tillkallades en ny offentlig utredning med uppgift att utvärdera erfarenheterna av den bedrivna försöksverksamheten och föreslå åtgärder för en kommande verksamhets-

period. Utredningen lade år 1969 fram förslag! till en vidareutveckling,

både en breddning och en fördjupning av de lokaliseringspolitiska stimulansåtgärderna. Utredningens ställningstagande med förslag till riktlinjer syftade till att åstadkomma en viss förskjutning i tyngdpunkten från selektiva till generellt verkande lokaliseringspolitiska medel. I enlighet med Kungl Majzts direktiv diskuterade utredningen också behovet av restriktiva lokaliseringspolitiska styrmedel. Utredningen framhöll att valet av regionalpolitiska medel måste grundas på den regionalpolitiska målsättningens amibitionsnivå. Etableringskontroll är ett restriktivt medel och kommer enligt utländska erfarenheter till användning när de positiva medlen inte ensamma kan bidra till en dämpning av expansionen och överhettningen i storstadsområdena. Utredningen uttalade tveksamhet inför en etableringskontroll som regionalpolitiskt medel med hänsyn till svårigheterna att bedöma effekterna. De regionalpolitiska forskarna hade ännu inte analyserat verkningarna av detta medel i resp länder. Framför allt de indirekta verkningarna bedömdes av utredningen som svårutredda. Ett tillståndstvång skulle också innebära komplicerade institutionella och organisatoriska problem. Utredningen konstaterade att det visserligen i byggnadslagstiftningen fanns regler som syftade till att förhindra olämplig lokalisering av olika verksamheter. Motiven för dessa regler var dock inte regionalpolitiska. Inte heller miljövårdslagstiftningens regler bedömdes kunna tjäna regionalpolitiken på ett effektivt sätt. Utredningen ansåg emellertid med utgångspunkt från sin diskussion om lokaliseringspolitikens mål och medel att en enklare form av etableringskontroll, liknande den som väntades bli införd i Norge, borde övervägas. Underlag för en sådan etableringskontroll skulle i Sverige kunna finnas i de tre storstadsområdena. Kontrollens syfte skulle vara att tå till stånd en diskussion mellan företagen och samhället i lokaliserings-

1 1968 års lokaliseringsutredning, Lokaliscrings- och rcgionalpolitik (SOU 1969:49). Utredningen har senare utarbetat ett delbetänkande med förslag till regler för uppföljning av lokaliseringsstödärentten samt en promemoria om sekretessproblemen i samband med handläggningen av stödärendena. Utredningen har vidare övervägt vissa frågor rörande administrationen av stödverksamhcten.

56 Regioner/ekonomisk utveckling och regionalpolitik

1952 ars Byggnadsregle- 1964avs 1970ars 1972 arsregional riksdags- ringen iipphor riksdags riksdags- politiska hand beslut beslut beslut Iingsprogiam Ål 1950 V 1960 ,gm i m Beslut O i J l i i l KJ u v l A Induslrilane Beredskapsarbeien l Lokaligaraniier ochinvesteringslond- | SEIIHQS mrvdel I lokaliserings- I samrad politisktsvite i l I . Kommittén ›. Otlentliga Utredningen om lol 1958å” kaka” utredningar.nanngsliveis narlngslivets Senngsutredning lokalisering lokalisering l 0% I e ERU Utredningen om l

_______.________________________________4_

regionalpolitiska I styrmedel

I [g amanie, Byggnadsreglering Uuednmg_ pmnermg Statligt Iokalise Utokat iokaliscnngs ringssiod I stod(inrestodområdetl F°maga,e,°,en|9_ Rådgivning

___________.________.______A_________

arnas langivning och Utbildningsstod I Utbildningsstod Samordning planering avservice- Utokad samordning i Svsselsaiiningsstod uibvgsnade ochplanering Transporisiod Bvggnadsreglering Rådgivning l Samordning, manemw Foretagareforening- Foretagareiorev Rådgwnmg arnas Iangivning ningarna; lángivv De _ WW I Foretagareloreningr (industrilokalerl mg arna;lángivmng . l n v I

mêlåêlleflngsiondS Oäedsslârelggls I Lokalisenngssamrad

Utökade stod möjligheter I Ortsklassifice I ting,belolk nings arnar l lndustricentva l i

Figur 1.1 Svensk lokaliserings- och regionalpolitik från 1940-talet till 1970-talet - en översiktlig skiss

frågorna och borde ha formen av ett samråd, baserat på en etablerings-

anmälan. Även denna form av lokaliseringspolitisk påverkan bedömdes

dock medföra en rad praktiska svårigheter. Utredningen utvecklade inte

dessa problem närmare utan ansåg att den, i avvaktan på resultaten av det

inledda samarbetet mellan regeringen och industriförbundet, inte borde

konkretisera förslaget till samrådssystem ytterligare.

Utredningens förslag till nya regionalpolitiska stödmöjligheter tillvara-

togs till väsentlig del i det regionalpolitiska beslutet vid 1970 års riksdag.

Förslaget om ett etableringssamråd utvecklades i en departements-

promemoria som efter remissbehandling lades till grund för beslut

senare vid 1970 års riksdag. Samrådsplikten infördes den 1 april 1971.

Utvecklingen inom svensk lokaliserings- och regionalpolitik från slutet

av 1940-talet till början av 1970-talet - omfattande även andra åtgärder

än de ovan behandlade restriktiva medlen - illustreras översiktligt ifigur

1.1.

1.3 Direktiven för utredningen om regionalpolitiska

styrmedel

Regionalpolitiken har sedan slutet av 1960-talet i flera varit

sammgnhang

föremål för en översyn och förnyelse. Det har skett en utiidgning av

2 lnrikesdcpartementet, PM angående lokaliscringssamråd (ln Stencil 1970:2). Se

vidare avsnitt 8.6.

Regionalekonomisk utveckling och regionalpolirik 57

resurser och anvisade medel, framför allt inom stödverksamhetens ram. Samtidigt har i den allmänna debatten från flera håll framförts krav på en etableringskontroll som en kompletterande åtgärd avsedd att dämpa

tillväxten i storstadsregionerna . 1 riksdagen yrkades åren 1969 och 1970

i motioner att ett tillståndstvång eller ett system med investeringsavgifter riktat mot etablering och utbyggnad av företag i dessa tätbefolkade områden skulle utredasz. Som redovisats i avsnitt 1.2 har de tidigare verksamma lokaliseringspolitiska utredningarna inte sammanställt något mer omfattande material eller genomfört någon mer djupgående analys som nu skulle kunna läggas till grund för ett ställningstagande. Statsrådet och chefen för dåvarande inrikesdepartementet framhåller i direktiven3 till utredningen om regio-

nalpolitiska styrmedelq, att det ännu saknas ett underlag för bedöm-

ningen av för- och nackdelar på kort och lång sikt av eventuella nya styrmedel och att frågan därför bör bli allsidigt och grundligt belyst. Följande utdrag ur direktiven anger vilka bedömningar departementschefen ansett nödvändiga i styrmedelsutredningens arbete:

De sakkunniga bör bedriva sitt arbete med utgångspunkt i de allmänna mål för regionalpolitiken som statsmakterna fastställde år 1970 samt i de konkretiseringar härav som kommer att redovisas för riksdagen under hösten 1972 i form av ett regionalpolitiskt handlingsprogram för hela landet. Utredningsarbetet bör i inledningsskedet undersöka behovet av ytterligare styrmedel i den regionala politiken. Om utredningen finner sådana motiverade bör den undersöka förutsättningarna härför samt styrmedel pröva utformningen av olika alternativa lösningar. Som en utgångspunkt bör gälla att förutsättningarna skall förbättras för en expansion isådana regioner där en utveckling av näringslivet bör främjas. Det bör undersökas i vilken mån man kan nå detta mål genom att dämpa tillväxten i de mest regionerna. Det är nödvändigt att de sakkunniga vid utformexpansiva ningen av sina förslag beaktar resultatet av den regionala utvecklingsplanering som har genomförts (Länsplanering 1967 och Länsprogram 1970) samt resultatet av den särskilda forskning och de undersökningar som ERU har redovisat eller kommer att redovisa. De sakkunniga bör också ta del av de erfarenheter från tillämpning av restriktiva medel utomlands som redovisas i SOU 1969:49 och i de internationella Översikter som delvis på grundval av utförda studier i resp land för närvarande utarbetas inom inrikesdepartementet. Likaså bör de beakta erfarenheterna från samrådsförfarandet och den regionalpolitiska stödverksamheten. De sakkunniga bör söka klarlägga de direkta och indirekta effekterna av tillämpningen av styrmedel som syftar till att begränsa expansionen i vissa regioner. Införandet av sådana medel få inte leda till negativa effekter på landets ekonomi och sysselsättning eller hindra en sund näringslivssammansättning i berörda regioner. De sakkunniga bör därför vid övervägandet av olika lösningar ta hänsyn till strukturproblemen och till riskerna för rubbningar i konkurrensförhållanden. I sistnämnda

1 Se bl a Näringspolitik, rapport från sAP-LOzs näringspolitiska arbetsgrupp. Stockholm 1972. 2 19691111058 och1111219, 1970111228 och l11339,11384 och 111435. 3 1972-07-21. Statsrädsprotokollet 4 1 betänkandet också kallad styrmedelszztredningen.

58 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolirik

hänseende bör uppmärksammas förhållanden bl a mellan olika branscher, mellan inhemska företag inbördes samt mellan sådana företag och företag i utlandet. Riskerna för utflyttning av företag och överföring av riskvilligt kapital till länder, i vilka liknande restriktioner saknas, bör beaktas. Andra viktiga hänsyn gäller de återverkningar som här diskuterade medel, framför allt avgifter, kan ha på prisutveckling, lönebildning och arbetsmiljö i de regioner där sådana medel införs. Behovet för företagen i dessa regioner av unverleverantörer får inte heller förbises. Med beaktande av här berörda och övriga omständigheter av betydelse bör de sakkunniga ta ställning till frågan om nya medel för styrning av den regionala utvecklingen. Olika alternativ ifråga om nya styrmedel bör övervägas. När det gäller tillståndstvång etableringskontroll - eller avgiftsbeläggning bör prövas om dessa styrmedel skall knytas till företagens fysiska investeringar, t ex lokal- eller investeringskostnader, eller till arbetskraftssidan, tex sysselsättningsökning eller lönekostnader, eller till någon annan faktor, tex förädlingsvärde. Självfallet kan också övervägas om grunden för tillståndstvång resp avgiftsbeläggning bör knytas till en kombination av sådana faktorer. l fråga om avgifter, t ex sysselsättningsavgifter, bör bedömas om avgifterna skall vara av marginell art, dvs knytas enbart till sysselsättningsökning, ökad genomsnittslön e dyl, eller bestämmas i förhållande till den totala sysselsättningen, lönesumma e dyl i företaget. Förordar de sakkunniga åtgärder av detta slag, bör i fråga om form och anknytningsfaktorer sådana lösningar sökas att inte tillämpningen medför kostnadskrävande utredningar eller åtgärder av annat slag. Det är vidare önskvärt att undvika uppbyggnaden av en omfattande kontrollapparat för att tillförsäkra samhället inflytande över näringslivets regionala utveckling. Effektiviteten inom och kostnaderna för systemet bör noga vägas mot varandra. Liknande bedömningar måste ligga till grund för de sakkunnigas överväganden i fråga om avgränsningen av tillstånds- eller avgiftspliktiga sektorer. Ett system med tillståndstvång eller avgifter måste för att vara praktiskt användbart ha ett adekvat avgränsat användningsområde. De sakkunniga bör därför med beaktande av bl a vad jag förut har framhållit pröva vilka geografiska, sektoriella, storleksmässiga eller andra avgränsningar som är nödvändiga och möjliga att genomföra. l detta sammanhang bör de sakkunniga ta hänsyn till de beslut beträffande den fysiska riksplaneringen som statsmakterna kan komma att fatta. Föreslagna lösningar bör kunna användas för att tillgodose såväl de regionalpolitiska kraven på företagslokaliseringar som bedömningarna inom den fysiska riksplaneringen rörande lokaliseringen av industrier som har anspråk på speciella naturresurser eller åstadkommer betydande miljöstörningar. När det gäller tillståndstvång bör särskilt uppmärksammas i vad mån detta krav bör upprätthållas i fråga om sådana typer av verksamhet som på grund av sin speciella karaktär redan är föremål för tillståndsreglering av något slag, exempelvis enligt atomenergilagen (1956:306), vattenlagen (1918:523) eller miljöskyddslagen (1969:387), och hur prövningen i sådana fall bör samordnas för att inte bli onödigt administrativt betungande. Vad nu sagts gäller också den tillståndsprövning som kan komma till stånd på grundval av förslagen i promemorian DsC 1972:1 Lagstiftning om fysisk riksplanering rörande särskild tillståndsprövning enligt byggnadslagen beträffande lokalisering av verksamhet av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. I detta sammanhang bör också samordningen med byggnadstillståndslagstiftningen (1971 21204, 1205) och investeringsfondslagstiftningen (1955:256) övervägas, eftersom lagstiftningen på dessa båda områden ger möjlighet att ta regionalpolitiska hänsyn. Behov av tillståndstvång före-

SOU [974282 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolirik 59

ligger inte i fråga om projekt för vilka särskilt tillstånd att ta i anspråk investeringsfond har meddelats, eftersom Kungl Maj :t vid beslut härom förfogar över möjligheten att tillgodose regionalpolitiska målsättningar. l fråga om tillståndstvång eller avgiftsskyldighet bör vidare prövas om tillämpningen skall avse hela landet eller endast vissa delar därav. Skulle en begränsning till vissa områden anses befogad, bör möjligheterna att undvika speciella effekter i kontrollregionernas omland bedömas. De sakkunniga bör avgöra vilka sektoriella avgränsningar som med hänsyn till kontrollregionernas och angränsande rcgioners olika näringslivsstruktur kan vara påkallade. En förutsättning för införande av restriktiva åtgärder måste vara att de på ett smidigt sätt kan kombineras och samordnas med d-e stimulansåtgärder som vidtas inom ramen för den regionalpolitiska stödverksamheten. Detta får betydelse för bl a bedömningen av vilket eller vilka organ som bör handha verksamheten. En organisatorisk samordning med den regionalpolitiska planeringsverksamheten och samhällsplaneringen i övrigt bör eftersträvas. De sakkunniga bör lägga fram de författningsförslag och utforma de regler för förfarandet hos handläggande organ som föranleds av de sakkunnigas ställningstaganden. Beroende på vilken lösning de sakkunniga föreslår kan fråga uppkomma om särskilda sanktioner krävs för att motverka att företag kringgår den åsyftade regleringen. De sakkunniga bör lägga fram förslag till behövliga sådana sanktioner. Behovet av Sekretessregler bör klarläggas. I detta hänseende bör arbetet bedrivas i samarbete med offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén. Vidare bör klarläggas på vad sätt man skall kunna tillgodose behovet av sakkunskap om bransch- och marknadsförhållanden vid avgörandet av de särskilda ärendena. De förslag som kan komma att läggas fram med anledning av kommerskollegieutredningens betänkande (SOU 1971:69) bör härvid uppmärksammas. När det gäller informationskällor för dessa bedömningar bör även resultatet av den fortsatta beredningen av samarbetsutredningens betänkande (SOU 1970:41 , 42) beaktas. De sakkunniga bör vara oförhindrade att ta upp också andra frågor, som berör de åsyftade medlens användning, än de jag har nämnt här. Med utgångspunkt i sin bedömning av behoven av restriktiva medel bör de sakkunniga lägga fram en plan för förslagens genomförande och de förberedande åtgärder som de anser erforderliga. De bör beräkna kostnaderna för genomförandet och det årliga medelsbehovet för verksamheten.”

1.4 Utredningsarbetets uppläggning

1.4.1 Synpunkter på underlagsmaterialet

En omfattande statlig forsknings- och utredningsverksamhet kring regionalpolitiska frågeställningar bedrivs i Sverige sedan mitten av l960-talet. Arbetet, som efter hand erhållit ökade resurser, har förankrats inom

ERU och den av liRU initierade forskningen vid universiteten och har

vidare tagit sig uttryck i regionalpolitiska handlingsprogram och regionala trafikförsörjningsplaner utformade av kommunerna och länsstyrelserna enligt statsmakternas riktlinjer. Resultaten av dessa arbeten spänner

1 Expertgruppen för regional utredningsverksamhet (arbetsmarknadsdepartementet).

60 Regionalekønomisk utveckling och regionalpolirik

numera över en rad problemområden. Många undersökningar och utredningar har inneburit en värdefull fördjupning när det gäller insamling och bearbetning av regionalekonomiska data. Samordningen mellan de olika forsknings- och utredningsinsatserna har också förbättrats. Successivt framflyttade utredningspositioner har avslöjat nya problem men självfallet också vidgat grundkunskaperna och gett en bättre helhetssyn när det gäller de regionalpolitiska frågorna. Utredningen om regionalpolitiska styrmedel har kunnat basera sina överväganden på den relativt stabila grund av teoretiska och praktiska regionalpolitiska erfarenheter som samlats under senare år. Erfarenheterna har på flera punkter haft en avgörande betydelse för utredningens diskussion och slutsatser. Emellertid har det varit nödvändigt för utredningen att komplettera den tillgängliga regionalekonomiska dokumentationen med egna statistiska sammanställningar och att genomföra egna specialundersökningar. Syftet har varit att belysa problemen med utgångspunkt från utredningens speciella frågeställningar - behovet av starkare styrmedel än de nuvarande samt förutsättningarna att i expansiva regioner tillämpa dessa styrmedel. Dessa frågeställningar har till en del krävt andra regionala redovisningsenheter än som brukats i tidigare

regionalekonomiska beskrivningar. Tillgången på färskt, tidigare outnytt-

jat statistiskt primärmaterial - bl a resultaten från 1970 års folkräkning - har också motiverat bearbetningar i utredningens regi. Utredningens uppgift att klargöra möjligheterna att genom dämpning av utvecklingen i de mest expansiva regionerna åstadkomma en lokalisering av verksamhet till områden där näringslivet behöver stimuleras har fordrat en speciell anlays av struktur och utvecklingstendenser i Stockholms-, Göteborgs- och Malmö-regionerna. I direktiven har de tre storstadsregionerna utpekats som expansiva områden med potentiellt utlokaliseringsbara företag. Storstadsregionerna har kommit i fokus av det regionalekonomiska -perspektiv utredningen skisserar. Storstadsdiskussionen byggs under av de bearbetningar utredningen genomfört med insamlat eget primärmaterial - det gäller bl a omfattningen samt erfarenheterna av den utlokalisering som genomförts av företag i storstadsregionerna från 1960-talets början. lnom expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) pågår arbetet med en speciell storstadsstudie som

kommer att publiceras som bilaga] till styrmedelsutredningens betänkan-

de under hösten 1974. Den företagsekonomiska frågeställningen, vad som händer i ett företag som vid sin expansion möter en i regionalpolitiskt syfte inrättad restriktiv avgift, är ett exempel på en annan delfråga som inte kunnat belysas med utgångspunkt från tillgängliga forsknings- och utredningsresultat. Utredningen har i samarbete med ERU genomfört en analys av dessa problem. I räkneexemplets form illustrerar utredningen vilka följder som skulle kunna uppstå i olika etablerings- och utbyggnadssituationer. Även detta

arbete kommer att redovisas som särskild bilagal till betänkandet.

l Ds A 1974:5

Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik 61

1.4.2 Utredningsuppgiftens avgränsning Utredningen har, för avgränsningen av sin arbetsuppgift, formulerat ett antal frågeställningar, som steg för steg anger vilka överväganden som bedömts nödvändiga för att utredningen skall kunna formulera slutsatser om behovet av och förutsättningarna för starkare styrmedel i regionalpolitiken än de nuvarande:

l Föreligger det behov av ökade regionalpolitiska insatser och vilka är i så fall dessa behov? Kommentar: Utredningens överväganden om behovet av starkare styrmedel skall enligt direktiven grundas på de mål för regionalpolitiken som statsmakterna fastställt. Målen har bl a angetts i länsvisa ramar för befolkningstalen, som därmed utgör grunden för utredningens beräkning av det framtida regionalt fördelade sysselsättningsbehovet. Statsmakternas strävan efter ”lika tillgång till arbete har i utredningens kalkyl krävt operationella definitioner på yrkesverksamhetsgraden. Utredningen har ansett det vara tillräckligt att i grova mått kunna ange behovet av ökade regionalpolitiska insatser i olika områden. Anknytningen till de länsvisa befolkningsramarna innebär bla att framtida ojämnheter i sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen inom olika län inte framträder i kalkylen. Praktiska överväganden om speciella regionala svårigheter och om behovet att genom regionalpolitisk styrning uppnå punktvisa lösningar kommer alltid att vara en viktig del av den dokumentation som primärkommunerna, landstingen och länsstyrelserna fortlöpande arbetar fram inom ramen för den regionala utvecklingsplaneringen.

2 Kan behoven tillgodoses med utnyttjande av nuvarande regionalpolitiska medel och insatser? Kommentar: Flera nya regionalpolitiska medel har tillkommit de senaste åren. Regionalpolitiken arbetar numera över ett mycket brett register. Det är emellertid svårt att värdera de framtida effekterna av de nu existerande regionalpolitiska medlen, och detaljbedömningarna riskerar att bli osäkra.

3 Om det fordras en utökning av medel och insatser, är den möjlig inom ramen för de stimulerande åtgärderna? Kommentar: Restriktiva innebär - det har framhållits i regionalpolitiska styrmedel utredningsarbeten under tidigare decennier och i direktiven till den föreliggande utredningen ett väsentligt ingrepp i företagens beslutsfunktion. Ett system med effektiv styrning förutsätter att samhället skaffar sig instrument för att rationellt kunna sätta sig in i företagens

62 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik

situation och därmed avgöra om etablering/utbyggnad skall få komma till stånd eller inte. De i direktiven redovisade riskerna för bieffekter av restriktiva styrmedel ställer krav på ett detaljerat kunskapsunderlag i den enskilda planeringssituationen. Det bör med hänsyn till riskerna för en ogynnsam sidopåverkan stå klart om nya åtgärder, t ex en utökning av de ekonomiska insatserna eller införandet av ytterligare stödformer, kan vidtas inom de stimulerande medlens ram.

4 Om det bedöms nödvändigt att utnyttja restriktiva medel i regionalpolitiken för att tillgodose behov som svarar mot den regionalpolitiska målsättningen, vilka styrmedel kan övervägas och hur bedöms effekterna av dessa? Kommentar: Direktiven ger utredningen i uppgift att undersöka förutsättningarna för a) etableringskontroll, dvs tillståndstvång vid etablering och utvidning av industri- och serviceverksamhet i vissa expansiva regioner; b) ekonomisk styrning, dvs avgiftsbeläggning tex för investeringar eller sysselsättningsökning, alternativt löpande avgifter räknade på lönesumman vid motsvarande arbetsställen enligt ovan.

Det finns i båda fallen internationella förebilder och därmed erfarenheter som utredningen kan tillgodogöra sig. Men det är också nödvändigt att de svenska erfarenheterna av olika slags administrativa och ekonomiska styrmedel, även andra än regionalpolitiska, utvärderas och kommer till användning. Utredningen anser det önskvärt att kunna pröva om relationerna mellan hittillsvarande åtgärder och resultat kan appliceras på utnyttjandet av nya regionalpolitiska styrmedel - hur företagen reagerar på restriktioner av olika slag och vilket handlingsutrymme de prövande organen arbetar inom. Samtidigt har själva mekanismen i tillståndsprövningen eller avgiftsbeläggningen intresse. Det gäller inte minst att klargöra i vilken omfattning de nu existerande styrmedlen, som tillkommit för andra syften än regionalpolitiska, kan utnyttjas även för en påverkan av olika verksamheters lokalisering.

5 Vilken verksamhet är lokaliseringsbar? Vilket underlag för

utflyttning av sysselsättningsskapande verksamhet finns inom

expansiva regioner? Kommentar: De restriktiva styrmedlen har i nationellt perspektiv enbart en omfördelande effekt. Den sysselsättningsskapande effekten är i princip begränsad till de stimulerande regionalpolitiska medlen, som i många fall ger ett företag möjligheter att starta/utvidga verksamhet som det inte hade kunnat göra utan olika stödmöjligheter. Om etablering/utvidgning innebär att företaget tar avsättningsmöjligheter från en redan etablerad verksamhet, som därigenom tvingas reducera sin sysselsättning eller helt

Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik 63

upphöra med tillverkningen, blir resultatet naturligtvis inte någon tillväxt av antalet arbetstillfällen. Utredningen anser det nödvändigt att penetrera möjligheterna för näringslivet i storstadsregionerna att under 1970-talet utgöra en del av basen för förstärkningen av sysselsättningsunderlaget i områden med en vikande utveckling, vilket samtidigt innebär att återkommande tendenser till överhettning på arbetsmarknaden i storstadsregionerna motverkas. Genom jämförelser mellan de tre enskilda storstadsregionerna blir det möjligt att överväga en nyanserad användning av ev nya styrmedel, anpassad till individuella förhållanden i varje enskild region.

6 Vilka är skälen för och emot restriktiva styrmedel i regionalpolitiken och vilka för- och nackdelar kan förknippas med olika lösningar? Kommentar: Utredningens övervägande om skälen för och emot olika styrmedel skall vara en syntes av diskussionen kring de tidigare redovisade frågeställningarna. Ett slutligt ställningstagande till frågan om nya regionalpolitiska medel förutsätter också en bedömning av alternativa lösningars olika föroch nackdelar.

7 I vilka former skall den restriktiva regionalpolitiska styrningen utövas? Kommentar: Ett positivt ställningstagande till utökad regionalpolitisk styrning förutsätter att utredningen anvisar konkreta lösningar, föreslår val av styrmedel, detaljregler och organisation samt beräknar kostnader.

1.5 Regionala redovisningsenheter

Redovisning av befolkningsstatistiska och ekonomiska data på regional nivå, nödvändiga för utredningens analys och överväganden, förutsätter ett val av regionala redovisningsenheter. Grundenheter i den officiella svenska statistikredovisningen år som regel olika administrativa områden - kommuner och län. Sedan mitten av 1960-talet har församlingar, statistiskt material i betydande omfattning också redovisats på de tidigare existerande kommunblocken och på A-regionerna. Flera av de nämnda redovisningsenheterna är uppbyggda av ett antal enheter av lägre dignitet: Flera kommuner bildar ett län, medan kommunen i sin tur består av en eller flera församlingar. På samma sätt har A-regionen byggts upp av ett antal kommuner och församlingar. Lokala och regionala redovisningsenheter sammanslås vidare i vissa statistikredovisningar till grupper bildade av ett antal grundenheter, som inte utgör geografiskt sammanhängande områden. Denna typ av regionali-

64 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik

serad redovisning förutsätter att de sammanförda enheterna har ett eller flera gemensamma karakteristika och att enheterna följaktligen bildar en homogen grupp. Ett exempel på denna form av indelning är liRUzs s k kommungrupper, som grundats på en klassindelning av de tidigare kommunblocken med hänsyn till storleken och koncentrationen av befolkningen i lokala och regionala centras influensfält. Samma typ av redovisning kan ske med utgångspunkt från den plan för utveckling av den regionala strukturen ortsklasszficeringen - som antagits av 1972 års riksdag. Resultatet blir i det fallet en indelning av landets kommuner i fyra grupper, var och en innehållande kommuner med samma funktioner i ortssystemet: storstadsregioner, primära centra, regionala centra och kommuncentra. De krav som skall ställas när man väljer redovisningsenhet varierar från fall till fall. Olika studieobjekt, tidsdimensioner och analysmetoder innebär ofta helt skilda fordringar. Det är ett grundläggande krav att redovisningsenheten medger en lämplig generaliseringsgrad i presentationen av materialet. En alltför detaljerad indelning försvårar överblicken i sifferredovisningen och kan förhindra identifieringen av generella trender och grova strukturer. Genom att summera på alltför stora geografiska områden riskerar man å andra sidan att betydelsefulla särdrag i strukturer och utvecklingstendenser suddas ut och förbises i analysen. Valet av redovisningsenhet bör i första hand ske med utgångspunkt från de frågeställningar som skall belysas. Dataredovisningen i det föreliggande betänkandet syftar till att ge underlag för den analys utredningen ovan skisserat i sin utredningsmodell 4 avsnitt 1.4 ovan. Ett grundvillkor för den dataredovisningen är att förhållanden inom geografiska områden i vilka näringslivets utveckling bör stimuleras och förhållanden i områden inom vilka tillväxtdämpande åtgärder eventuellt kan sättas in, behandlas skilda från varandra och från förhållanden i övriga delar av landet. Frågan är i nästa steg vilka statistiska grundenheter den erforderliga redovisningen ställer krav på. Utredningen utgår i sina överväganden från de gällande regionalpolitiska målen som dessa anges bl a i form av för länens verksamhet - och förutsätter befolkningsramar att tidigare på länsnivå i detalj gjorda bedömningar av de regionalpolitiska problemens lokala karaktär och fördelning alltjämt är giltiga. Detta talar för att länet när det gäller beskrivningen av problcmens lokalisering och svårighetsgrad samt omfattningen av insatta åtgärder i många fall kan vara en lämplig grundenhet. Länet är för övrigt i en rad officiellt publicerade statistiska redovisningar den minsta geografiska enheten. Med utgångspunkt från det ovan redovisade behovet av åskådlig generalisering anser utredningen det vara lämpligt att i viss utsträckning begränsa redovisningen till län sammanförda igrupper. Utredningens uppdrag innefattar, som redovisats i föregående avsnitt, krav på en relativt detaljerad belysning av förhållanden även inom de egentliga storstadsområdena. Det föreligger inom olika avsnitt i betänkandet ett behov av underlagsmaterial eller analyser där den grova generalisering av storstadsförhållandena som baseras på länsvisa redovis-

Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik 65

ningar inte är tillfredsställande. Godtyckligt genomförda länsgruppsindelningar av den typ geografiskt sammanhängande områden utgör kan dessutom resultera i genomsnitt som återger förhållanden utan förankring i praktisk regionalpolitisk verklighet. Generaliseringsgraden är även i det avseendet alltför grov och jämförelsen mellan storstadslänen och områden utanför dessa riskerar att bli vilseledande.

Det föreligger vidare i näringsgeografiskt hänseende väsentliga skill-

nader mellan de tre storstadsområdena, som därför, så långt möjligt, bör behandlas skilda från varandra. Utredningen har valt att för dessa redovisningar som storstadsområden betrakta Stockholms-, Göteborgsoch Malmö-regionerna enligt 2 § kungörelsen (l97lz5l, ändrad 1972:23) om lokaliseringssamråd. För jämförelser med storstadsområdena är det naturligt att använda redovisningsenheter av motsvarande funktionella karaktär. Utredningen anser att områden bildade av kommuner sammanförda i grupper efter deras funktioner enligt planen för utveckling av den regionala strukturen utgör lämpliga redovisningsenheter för jämförelsen mellan storstadsregionerna och övriga regioner i landet. De principiella och praktiska krav som ställts på redovisningsenheterna innebär att utredningens redovisning och analys av regionalt fördelade underlagsdata kommer att bygga på länen som primära redovisningsenheter. När underlagsmaterialets sammansättning eller behovet av överblick kräver, kommer redovisningen att ske med materialet fördelat på länsgrupper: (1) storstadslänen med separat redovisning för varje län, dvs Stockholms, Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län; (2) Skogslänen (Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län). Övriga län delas av praktiska skäl i två ungefär jämnstora grupper: (3) Mellersta Sverige (Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Älvsborgs, Skaraborgs, Örebro och Västmanlands län); (4) Södra Sverige (Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Blekinge, Kristianstads och Hallands län). Vid jämförelser mellan de funktionellt avgränsande storstadsområdena (samrådsregionerna) och övriga ortsgrupper kommer följande indelning att utnyttjas: (l) Storstäder, med separat redovisning för varje storstadsregion; (2) Primära centra; (3) Regionala centra; (4) Kommuncentra. De redovisade länsgruppernas och storstadsregionernas geografiska avgränsning framgår av figurerna 1.2 och 1.3.

1 SFS 1973:24.

66 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik

*Mellersta Sverige

Figur 1. 2 Regionala redo visningsenheter - länsgrupper

1.6 Betänkandets disposition

I Pro blemställning Utredningen har ovan i kapitel 1 behandlat problemställningen och redovisat sin syn på utredningsuppdraget. Il “Utgångsläge Utredningen redogör i kapitel 2 för den aktuella regionalekonomiska forskningen. Redovisningen koncentreras till de delar av det inom expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) åren 1970-1974 bedrivna utredningsarbetet som har anknytning till__de frågeställningar utredningen behandlar i det föreliggande betänkandet. I kapitel 3 lämnar utredningen som en bakgrund till sin analys en redogörelse för den regionalekonomiska utvecklingen i Sverige. Utredningen skisserar huvuddragen i sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen med utgångspunkt från uppgifter ur folkräkningarna, industri-

Regionalekonomisk utveckling och regiønalpolitik 67

\ » Kommuner:

\ .- 1 Stockholm 2 Botkyrka 3 Danderyd 4 Ekerö 5 Haninge 6 Huddinge 7 Järfälla 8 Lidingö 9 Nacka 10 Nynäshamn 11 Sigtuna 12 Sollentuna 13 Solna 14 Sundbyberg 15 Södertälje 16 Tyresö 17 Täby 18 Upplands-Bro 19 Upplands-Väsby 20 Vallentuna 21 Vaxholm 22 Värmdö

Malmö-regionen

Kommuner: 1 Malmö 2 Bara 3 Burlöv 4 Kävlinge 5 Lomma 6 Lund 7 Staffanstorp 8 Svedala 9 Vellinge Kommuner: 1 Göteborg 7 Mölndal 2 Ale 8 Partille 3 Härryda 9 Stenungsund 4 Kungsbacka 10 Tjörn . 5 Kungäh, 11 Öckerö Figur 1.3 Storstadsre- 6 Lerum gionernas avgränsning

68 Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik

statistiken och arbetsmarknadsstatistiken. Redovisningen är så långt detta varit möjligt baserad på redan tillgängligt material. Specialbearbetningar av primärdata har också genomförts av utredningen i syfte att bredda underlaget för en bedömning av befolknings- och sysselsättningsutvecklingen i regionalt perspektiv under 1970-talet. Utredningens diskussion av förutsättningarna för starkare styrmedel i regionalpolitiken, så som dessa styrmedel definierats i direktiven för arbetet, kräver en ingående belysning av sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen i de tre svenska storstadsregionerna. En väsentlig del av det erforderliga underlaget finns redan i beskrivningen av den allmänna regionalekonomiska utvecklingen i kapitel 3. Storstadsutvecklingen har dock även andra dimensioner. Utredningen behandlar i kapitel 4 storstadsregionernas struktur och utveckling genom en mer detaljerad beskrivning. Redogörelsen har bl a ett internationellt perspektiv och är i övrigt baserad på de olika undersökningar som genomförts av planeringsorgan och arbetsmarknadsmyndigheter i svenska storstadsregioner. Kapitlet avslutas med en sammanfattning av de regionala planeringsorganens bedömningar av den framtida sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen inom storstadsregionerna. l kapitel 5 redogör utredningen för omfattningen av det statliga finansiella stöd som beviljats i regionalpolitiskt syfte sedan början

/av

1960-talet. Redovisningen omfattar en beskrivning av stödets regler, omfattning, inriktning och resultat. Utredningen har vidare sammanställt data om arbetsställen inom industrin som med statligt finansiellt stöd utlokaliserats från storstadsregionerna. Även dessa uppgifter redovisas i kapitel 5, tillsammans med en beskrivning av motiven för och erfarenheterna av utlokaliseringen så som de framställts av företagen i ett antal enkätsvar. l kapitel 6 - det sista kapitlet i beskrivningen av utgångsläget söker utredningen tillgodogöra sig de erfarenheter av restriktiva regionalpolitiska medel som gjorts i andra länder under de senaste decennierna. lll överväganden Utredningen har så långt samlat en dokumentation som utgör en del av underlaget för övervägandena i de följande kaptilen. Det har dock inte varit möjligt att i dessa avsnitt sammanställa alla basfakta nödvändiga för

utredningens analys. Väsentliga kompletteringar i faktarêdovisningen

måste ske även i samband med utvärderingen. Det gäller till att börja med kommunernas, länsorganens och statsmakternas regionalpolitiska handlingsprogram som utgör en del av underlaget för utredningens överväganden om behovet av regionalpolitiska insatser i kapitel 7. Utredningen övergår i kapitel 8 till att beskriva och utvärdera tillämpningen av andra regionalpolitiska styrmedel än de ekonomiska stimulerande åtgärderna. Diskussionen omfattar en beskrivning och utvärdering av resultaten och erfarenheterna av de inhemska administrativa styrmedel som helt eller delvis utnyttjas i regionalpolitiskt syfte under efterkrigstiden. Utredningen preciserar i nästa steg med utgångspunkt från de redovisade erfarenheterna de krav som bör ställas på nya och starkare regionalpolitiska styrmedel och bedömer slutligen de nuvarande

Regionalekonomisk utveckling och regionalpolitik 69

administrativa medlens förutsättningar att i samverkan eller genom mindre förändringar i tillämpningen tillgodose kraven. I kapitel 9 fullföljer utredningen den stegvisa analysen. Kapitlet innehåller en diskussion av de förutsättningar som gäller för införandet av starkare styrmedel. Utredningen redogör för olika slag av restriktioner som kan antas reducera effektiviteten i styrningen eller orsaka ogynnsamma sidoeffekter och väger samman för- och nackdelar. Utredningens förslag till nya regionalpolitiska åtgärder redovisas slutligen IV Förslag i kapitel 10.

H Utgângsläge

2 Regionalekonomiska forskningsperspektiv

2.1 Det aktuella forskningsläget - en översikt

2.1.1 Den regionalekonomiska forskningens villkor

Regionalekonomisk forskning syftar till att klargöra vilka svårigheter

som uppstår inom ett land eller delar av landet genom regionala olikheter i utvecklingen och intressekonflikter i företagens, individernas och samhällets handlande och - i nästa steg - till att utveckla metoder för att bestämma svårigheternas omfattning och konsekvenser. Med diagnosen som underlag blir de samhälleliga motåtgärderna också ett mål för regionalekonomiska forskningsinsatser: Vilka medel kan samhället utnyttja för att återställa en ordning som det hade funnits skäl att lämna oförändrad? Vilka möjligheter till påverkan föreligger, om samhället vill uppnå en utveckling som tillgodoser bestämda sociala och ekonomiska krav? Hur skall de ökade kunskaperna om de regionalekonomiska sammanhangen föras in i planerings- och beslutsprocessen? Vilka negativa följder kan samhälleliga ingrepp i den spontana utvecklingen komma att medföra? Många av de teoretiska sammanhangen inom regionalekonomin är ännu ofullständigt utforskade. Trots stora arbetsinsatser de senaste decennierna i Sverige och utomlands präglas tolkningen av den regionala obalansens problem fortfarande av osäkerhet och en viss brist på helhet. Orsakerna är flera. De problem och konflikter som den regionalekonomiska forskningen skall behandla är många och har starkt växlande karaktär och innebörd. Det tvingar fram en i många andra forskningssammanhang ovanlig bredd. Det stora antalet ofta irrationellt påverkande faktorer och den höga graden av ömsesidighet i sambanden mellan faktorerna ställer också forskningen inför betydande problem. Inom regionalekonomin föreligger tex inte de möjligheter till förenklande antaganden som visat sig användbara inom systerämnena nationalekonomi och internationell ekonomi. Samtidigt saknas inom regionalekonomin på en rad punkter ännu de empiriska data som är nödvändiga för att beskriva och analysera de

1 Begreppet regionalekonomisk forskning skall i avsnittet uppfattas som ett relativt brett sökande efter problem och lösningar och inkluderar även en del av den mer eller mindre målinriktade regionalekonomiska utredningsverksamheten.

72 F orskningsperspektiv

regionalekonomiska förloppen - det gäller både sådant som kan mätas och det som inte kan kvantifieras i ekonomiska och andra termer, : ex de enskilda individernas värderingar av miljökvaliteterna samt arbetets och fritidens innehåll. svårigheterna att bygga modeller för tillförlitliga bedömningar av den framtida utvecklingen i enskilda regioner och av sambanden mellan framtida insatser och resultat accentueras av hindren att för längre perioder med säkerhet förutse förändringar i produkter och produktionsmetoder - i sin tur ett resultat av förskjutningar i efterfrågemönstret, ändrade råvaru- och energikostnader eller en följd av den rent tekniska utvecklingen. Till detta kommer mer eller mindre långtgående förändringar i transportsystemen som påverkar kostnadsrelationerna och därmed ändrar förutsättningarna för befolknings- och näringslivsmönstret på ett sätt som möjligen kan förutses på ett par års sikt, men knappast när perspektivet sträcks 10-20 år framåt i tiden. Genomgripande och svårförutsebara förändringar i uttolkningen av de framtida regionalekonomiska perspektiven kan naturligtvis också bli resultatet av utbredda opinionsväxlingar och av de ändrade mål och medel i samhällets och företagens agerande som följer av sådana omvärderingar. Det kan förefalla som om den erforderliga fantasin ofta skulle saknas i det regionalpolitiska prognosarbetet. Variablema är emellertid många, framtidsbedömningen osäker på så gott som varje enskild punkt och behovet av garderingar i regel större än vad kravet på åskådlighet och användbarhet medger.

2.1.2 ER Uzs forsknings- och utredningsverksamhet Publicerade arbeten Den svenska regionalekonomiska forskningen fick år 1965 en officiell huvudman när statsrådet och chefen för inrikesdepartementet tülkallade expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU)I. Gruppen har sedan dess initierat forskning vid universiteten och genom egna arbeten utvecklat och utarbetat underlag för statsmakternas ställningstaganden i de regionalpolitiska frågorna. Tillkomsten av ERU innebarer_ strävan efter samordning av den svenska - och senare även av den nordiska regionalekonomiska forskningen men syftade också till en utveckling av samarbetet mellan politiker, planerare och forskare för en angelägen förnyelse av planeringsformerna. ERU:s arbete, som enligt utredningens mening haft en avgörande betydelse för utvecklingen av svensk regionalekonomisk forsknings- och utrednlngsverksamhet, har sammanfattats i följande rapporter:

1 Ledamöter: Generaldirektör Ingvar Ohlsson (ordf), byråchef Curt Canarp, generaldirektör Lennart Holm,- professor Torsten Hägcrstrand, professor link Höök, sekreterare Lars Ljung, departementsråd Bengt Thuvesson och arkitekt Erik Wirén. Sekretariat liil lic Gösta Guteland, perioden 19704974: fil kar-d Ingela Felländcr, fil kand Christer Stighäll, fil_ lic Börje Tallroth och fil lic Sture Oaerg.

F orskningsperspekliv 73

D Betänkandet Balanserad regional utveckling (SOU 1970:3) med bilagedelarna Urbaniseringen i Sverige (SOU 1970:14) och Regionalekonomisk utveckling (SOU 1970:15) . Redovisningen utgjorde en sammanfattning av en rad forskningsresultat inom ramen för en analys av den regionala utvecklingen orsaker och problem. Rapporterna utkom samtidigt som 1968 års lokaliseringsutredning presenterade sitt betänkande, Lokaliserings- och regionalpolitik (SOU 1969:49), och utgjorde ett av underlagen för statsmakternas regionalpolitiska beslut år 1970.

D Forskarrapporten Regioner att leva i (Publica 1972). Elva samhällsvetenskapliga forskare fick komma till tals om regionalpolitik och välstånd. Arbetet publicerades våren 1972.

D Lägesrapporten Regionalpolitisk forskning och stödverksamhet 1965- 1971 (Ds ln 1972:14). Rapporten var en sammanfattande beskrivning av delresultaten från några aktuella arbeten och utkom våren 1972 som ett av underlagen för 1972 års regionalpolitiska beslut.

D Bilagor till 1970 års Iångtidsutredning och glesbygdsutredningen (SOU 1971:16 resp SOU 1972:56). Redovisningarna utgör exempel på samordning av forskning och undersökningar inom den offentliga utredningsverksamheten.

D Betänkandet Orter i regional samverkan (SOU 1974:1) med bilagor (se nedan). Redovisningen är en vidareutveckling av den tidigare analysen av den regionala näringslivs- och befolkningsutvecklingen. Betänkandet publicerades i februari 1974.

Fyra teoribildningsfaser

ERU tecknar som en bakgrund till analysen i 1974 års betäknande den regionalekonomiska forskningens historiska idéutveckling. Skissen skildrar i grova drag de olika faserna i utbytet av varor och tjänster från ekonomisk-historisk synpunkt med parallell illustration av den teoribildning som ägt rum och hur teoribildningen stegvis anpassats till den regionalekonomiska verkligheten. Under den förindustriella tiden, framhåller ERU, var transportkostnaderna höga och varuutbytet mellan olika regioner följaktligen begränsat. Det uppstod en relativt okomplicerad regional struktur. En rad näringar utövades endast i städerna. Landsbygden svarade för en stor del av livsmedelsproduktionen. En arbetskraftsintensiv teknik utnyttjades. livsmedel kom att produceras närmare städerna än Svårtransporterade De teorier för produktion av olika varor som växte lättransporterade. fram under denna tid präglades av de skisserade förhållandena. Med en stationär och en okomplicerad teknik var det tämligen befolkning att söka förklara förläggning i rummet med naturligt produktionens l Bland de enskilda arbetena i dessa rapporter intar Åke 15 Anderssons studie Starstadsproblenzatiken, Torsten Hägerstrands arbete Tidsanvändning och omgivningsstruktur och Gunnar Törnqvists analys Personkontakter och lokalisering en central ställning. _ Före l-;RU har andra viktiga regionalekonomiska forskningsprojekt genomförts. Det gäller tex Gunnar Törnqvists Studier i industrilokalisering som utgjorde en bilaga till betänkandet av Kommittén för näringslivets lokalisering år 1963. Som exempel på ett arbete som publicerats vid sidan av ERU skall vidare nämnas Folke Kristenssons lllânniskor, företag och regioner från år 1967. Det senare arbetet behandlas nedan i kapitel 4.

74 Forskningsperspektiv sou 1974:82

utgångspunkt från en analys av kostnaderna för transporter av varor. För många svårtransporterade, tunga varor gäller dessa teorier fortfarande. Befolkningsomflyttningar och materiell standardstegring till följd av mer avancerad teknik och ökad kapitalbildning medförde en successiv förskjutning i teoribildningen. Den bästa lokaliseringen av ett företag behövde inte längre sammanfalla med den ort som erbjöd de lägsta transportkostnaderna. Tog företagen hänsyn till regionala skillnader både i kostnader för råvaror, halvfabrikat, kapital och arbetskraft samt i intäkter för de producerade varorna, kunde andra lokaliseringar vara att föredra. De teorier för företagens vinstmaximering som växte fram har alltjämt relevans vid beslut om lokalisering av enskilda företag. Lokaliseringsteorier baserade på transportkostnadsminimering resp vinstmaximering representerar enligt ERU fas ett och fas två i den beskrivna idéutvecklingen. Motivet för att i nästa steg föra in hushållssektorn ianalysen kan, framhåller ERU vidare, sättas i samband med de stora befolkningsomflyttningar som ägt rum under lång tid. Hushållen söker lokaliseringar som i något eller några avseenden förbättrar levnadssituationen. Materiella standardvinster torde därvid inta en central roll. En förklaring av dessa befolkningsomtlyttningar förutsätter att utvecklingen inom flera sektorer än tidigare kan beaktas. Det ställer i sin tur krav på modeller som visar det ömsesidiga beroendet mellan systemets olika delar. Hushållssektorn har förts in i analysen, även om dess roll är passiv och i första hand gäller dess efterfrågeskapande delar. En allmän jämviktsteori, som bla förutsätter perfekt konkurrens på varu- och faktormarknaderna, har utvecklats. Denna teoribildning kan sägas representera fas tre. Under de senaste årtiondena har begränsningarna i modeller som förutsätter perfekt konkurrens med bl a en fri prisbildning på alla varor och tjänster blivit allt mer uppenbara. l en fjärde teoribildningsfas har modellerna för beskrivning av produktionssystemens interregionala beroende förfinats. Idéutvecklingen har vidare i stor utsträckning berört möjligheterna att inkorporera icke prissatta miljöfaktorer i analysen. Det senare innebär att teoribildningen kring hushållssektorns agerande nu fått

en mer framskjuten ställning. En rad olika ansatser har prövats i det

sammanhanget. Behovet av tvärvetenskaplig forskning och integration av forskningsresultat mellan olika vetenskapliga områden har blivit allt mer betydelsefullt. Nya metoder har också införts, t ex för analyser av tidsåtgången och av

möjligheterna att använda tiden som mått på resursuppoffringarl. Ett

annat exempel på förnyelse i den regionalekonomiska forskningen är utnyttjandet av nationalekonomins cost-benefit-analyser. Strävandena är att vid sidan av den traditionella investeringskalkylens intäkter och kostnader söka beakta även de positiva och negativa konsekvenserna för den omvärld som påverkas av planerade åtgärder, tex de boende, företagen och de offentliga serviceorganen. Som en utveckling av den

1 Torsten Hâigerstrands utveckling av dessa tankegångar redovisades tidigare i bilagedelen Urbaniseringen iSverige (SOU 1970:14).

F orskningsperspektiv 75

allmänna jämviktsteorin, betonar ERU, växer det vidare fram en artssystemteori som inom sin ram behandlar forskningsresultat från olika vetenskaper.

Trepartsspelet De inledningsvis i avsnitt- 2.1 skildrade problemen för den regionalekonomiska forskningen har försvårat men inte utgjort något avgörande hinder för en utveckling av teoribildningen. Framsteg i uppbyggnaden av ett med ökad realism har - både lokaliseringsteoretiskt system gjorts utomlands och i Sverige. Från att ursprungligen främst ha rymts inom fas ett och två i den doktrinhistoriska utvecklingen har forskningen i allt större utsträckning kommit att omfatta inslag från fas tre och fyra. ERU har utvecklat sin analys mot bakgrunden av den allmänna teoriutvecklingen. I 1970 års betänkande underströk ERU det ömsesidiga beroendet mellan de faktorer som styr företagssektorns, hushållssektorns och den offentliga sektorns lokaliseringsval. Ett beslut om en lokaliseringsförändring som fattas inom en sektor utlöser beslut om förändringar inom andra sektorer. Dessa förändringar kan i sin tur medföra nya lokaliseringsbeslut inom den sektor som startat förändringen. Den regionala utvecklingen formas genom ett trepartsspel. I ERU:s betänkande 1970 presenterades en översikt över faktorer som tillsammans i olika kombinationer avgör de tre behandlade sektorernas lokaliseringsval: bl a transportkostnader, löner och marknadsefterfrågan. ERUzs analys visade att olika regioner kunde antas ha olika produktionstekniska förutsättningar på tillgångs- och efterfrågesidan, vilket skulle kunna leda till olikheter i produktivitetsmönstret. Med ett rent företagsekonomiskt perspektiv skulle i en första ansats regioner med stort befolkningsunderlag kunna ge högre produktivitet - det gällde främst storstadsregionerna. ERU underströk dock att dessa skillnader kunde bero på icke regionbunda faktorer, t ex realkapitalets ålder. Ett hänsynstagande till samhällsekonomiska kostnader, som uppstår genom serviceutbyggnaden, skulle på olika sätt kunna modifiera resultaten. De s k agglomerativa fördelarna i orter med större underlag av befolkning och företag bedömdes av ERU som väsentliga för lokaliseringsvalet, tex tillgång till olika kategorier av arbetskraft, utbyggd företagsservice och goda kontaktmöjligheter utan större anspråk på tidsåtgång. ERU uppehöll sig speciellt vid personkontakternas stigande betydelse. Flera av de faktorer som bestämmer företagssektorns lokaliseringsval skulle enligt ERU kunna vara avgörande för valet av lokaliseringar även inom den offentliga sektorn. För hushållens del fann ERU agglomerativa fördelariorter stora nog att tillhandahålla en differentierad privat och offentlig service. Skillnaden i tillgången på arbetsmöjligheter mellan olika regioner betraktades som en av de främsta orsakerna till hushållens omflyttningar. Tillgång till en differentierad och trygg arbetsmarknad syntes vidare väga tyngre som omflyttningsincitament än inkomstskillnader. Det framhölls att hushållens bosättning även påverkas av en mängd icke prissatta miljöfak-

76 Forskningsperspekriv sou 1974:82

torer, tex tillgång till utbildning, sjukvård och annan samhällsservice samt utbud av olika fritids- och kulturaktiviteter. Tidsfaktorns betydelse för hushållens levnadsvillkor behandlades för första gången mer grundligt. ERU betecknade i 1970 års betänkande utvecklingen av den svenska orts- och regionstrukturen som ett resultat av de tre sektorernas lokaliseringsval och samspelet dem emellan. ERU framhöll att den utvecklingen kan betraktas som ett regionalt utvecklingsförlopp. l detta är storstäderna och glesbygderna två motsatser. Kring dessa uppkommer en rad problem. Bakom urbaniseringsprocessen ligger en utveckling mot större kapitalintensitet inom de ytkrävande näringarna jord- och skogsbruk och en ökad koncentration till näringsgrenar och samhällsaktiviteter i vilka stordrift och samlokalisering ger hög avkastning. ERU kom vidare till slutsatsen att regionalpolitiken på lång sikt bör ha till uppgift att göra bebyggelsestrukturen mer robust inför framtida ekonomiska påkänningar och att göra den bättre ägnad för en rättvis fördelning av sociala och kulturella tjänster. Krav på robusta orter, med förutsättningar att dra till sig och erbjuda ett mångsidigt näringsliv, leder oundvikligen fram till regionala mål som innebär en koncentration av de regionalpolitiska insatserna. Ortsstrukturen bör vara sådan att de enskilda individernas möjligheter att välja arbetsuppgifter och bostadsort maximeras. l betänkandet 1970 redovisades också det behov av forskning som måste tillgodoses för att ERU skulle kunna utveckla den regionala analysen. Vissa forskningsområden utpekades som centrala. Ett av dessa behandlade (l) individernas önskemål när det gäller typ av bosättningsort, boendeform och lokal omgivning. inom företagssektorn framstod det som särskilt betydelsefullt att (2) kunna studera de regionala olikheterna i produktionskostnaderna. ERU fick år 1969 Kungl Maj:ts uppdrag att utreda produktionskostnaderna i olika delar av landet. Nya prognosmetoder (3) för beskrivning av regionala utvecklingsförlopp var ett annat önskemål, bl a betingat av den ökande regionaliseringen i den ekonomiska långtidsplaneringen.

ER Uss arbete åren 1 970- I 9 74

ERU:s arbete efter år 1970 har i stort sett följt de skisserade huvudlinjerna och är därmed också en vidareutveckling av de tidigare resultaten. Som allmän karakteristik kan sägas att ERU i 1970 års betänkande trepartsspelet mellan hushållen, och

behandlade företagen

den offentliga sektorn. Utgångspunkten för den nya rapporten är de regionala enheterna i ortssystemet. Rapporten syftar till att belysa ortssystemet ur miljösynpunkt, både som konsumtions- och som produktionsmiljö. Analysen leder till ett annat samspel - mellan orter i regional samverkan. l denna andra etapp har ERU också prövat nya former för samarbetet mellan forskare och planerare. Grundarbetet kring de tre ovan redovisade huvudfrågoma har utförts inom olika arbetsgrupper med representanter för universitet, departement, centrala ämbetsverk, länsstyrelser och kommuner. Arbetsgruppernas överväganden, sammanfattade i nedan angivna

F orskningsperspektiv 77

rapporter, är baserade på ett antal fristående forskningsarbeten initierade av och diskuterade inom resp grupper. ERU:s betänkande 1974 har utarbetats med utgångspunkt från resultaten av dessa rapporter.

Arbetsgrupp Rapport Ordf, sekr Arbetsgruppen för stu- Ortsbundna levnads- Generaldirektör Ingvar dier av hushållens villkor (SOU 1974:2) Ohlsson (ordf) levnadsvillkor i olika Fil lic Sture Öberg ortstyper (sekr) Prod uktionskostnads- Produktionskostnader Professor Gunnar gruppen och regionala produk- Törnqvist (ordf) duktionssysterrz l-il kand Christer (SOU 1974:3) Stighäll (sekr) Prognosgruppen Regionala prognoser i Professor Per Holm planeringens tjänst (ordf) (SOU 1974:4) l-il lic Börje Tallroth (sekr)

l avsnitten 2.2-2.3 redovisas en del av de slutsatser i levnadsvillkorsgruppens och produktionskostnadsgruppens rapporter som har speciellt intresse för styrmedelsutredningens överväganden.

2.2 Hushållens levnadsvillkor i olika ortstyper

2.2.1 Problemställning

Hushållens levnadsvillkor i en region är beroende både av individernas

egna tillgångar och av omgivningens/regionens tillgångar. De egna tillgångarna är bla hälsotillstånd, kunskapsnivå och förmögenhet. Till de viktigaste tillgångarna i omgivningen hör ;möjligheten att kunna förvärvsarbeta inom lämpligt avstånd från bostaden. Andra levnadsvillkor är beroende av tillgången på bostäder, hälso- och sjukvård, utbildningsmöjligheter och kulturaktiviteter inom den egna regionen. Genom olika åtgärder - t ex utbildning eller sparande - kan hushållen påverka de egna framtida levnadsvillkoren. Kollektiva beslut inom husliållssektorn förändrar också omgivningens framtida tillgångar. Samtidigt påverkas omgivningens tillgångar av hushållens beteenden. Beslut fattas dessutom inom företagssektorn och den offentliga sektorn med konsekvenser för tillgångarna i den egna regionen. Hushållens levnadsvillkor förändras ständigt genom en ömsesidig påverkan mellan tillgångar och

beteenden i ett samspel mellan hushållssektorn och övriga sektorer. Den

arbetsgrupp, knuten till ERU, som analyserat hushållens levnadsvillkor i olika ortstyper illustrerar det dynamiska förloppet och det ömsesidiga beroendet i denna påverkan genom principskissen ifigur 2.1.

l Genom att välja hushållet som enhet kan man i undersökningarna ta hänsyn till att olika aktiviteter kan samordnas i flerpersonshushåll. Hushållet utgör dessutom ofta inkomst- eller konsumtionsenhet. Villkoren för de enskilda medlemmarna i flerpersonshushåll kan också studeras. l den följande texten görs ingen skillnad mellan individer och hushåll.

78 F orskningsperspektiv

Hushllllts __ omgivningens till r tillglngav boulninplörm-p lnkomnmbilighuar m.m. mm.

Lwmdavillkor “Wüiüiüwr i vuknmhvumöiliamtu invmeringnr i utbildning man. infrastruktur m.m.

Beroende vqrkumhøtor

Figur 2.1 Förändringar av hushållens levnadsvillkor över tiden

Källa: ERU (sou 1974:2)

Mätningar av levnadsvillkoren utgör, framhåller arbetsgruppen i sin redovisning, ett led i strävandena att ge ett mått på utvecklingen av individernas välfärd. Denna välfärd relateras vanligen till den faktiska konsumtionen och individens sätt att uppleva den. Det är alltså fråga om en subjektivt upplevd behovstillfredsställelse, baserad på den individuella bedömning av glädje eller nytta som olika beteenden bildar underlag för. Den aktuella välfärdssituationen jämförs med den individen tidigare upplevt eller tror att andra upplever. De personliga värderingarnas roll gör emellertid välfärden svårmätbarl . Problemet accentueras av att det inte finns någon allmänt accepterad gemensam måttstock för individernas välfärdsupplevelser. Försök har i olika sammanhang gjorts att tex genom intervjuer skatta viktiga komponenter i välfärden. Varje individ pendlar mellan olika känslotillstånd som självfallet påverkas av förhållanden iomgivningen. Individens egna tillgångar och omgivningens tillgångar blir därmed avgörande även för välfärdsupplevelsen. Levnadsvillkorsgruppen anser det vara tillräckligt att tills vidare registrera de yttre förhållandena, levnadsvillkoren, som till skillnad från upplevelserna är praktiskt mätbara och i stor utsträckning förändras

1 Välfárdsteorin har gamla traditioner men har inte kunnat fyllas med något konkret innehåll, bl a beroende på svårigheterna att finna ett enhetligt måttsystem för värdering av olika upplevelser. Låginkomstutredningens levnadsnivâbegrepp är ett exempel på en välfárdsdefinition som använts för praktiska mätningar i Sverige. Se vidare levnadsvillkorsgruppens rapport, som innehåller en utförligare diskussion om problemen i samband med skattningar av välfärden.

F orskningsperspekriv 79

Tablå 2.1 Exempel på viktiga komponenter bland levnadsvillkoren i en region

ARBETE tillgång till förvärvsarbete tillgång till god arbetsmiljö SERVlCE tillgång till hälso- och sjukvård tillgång till offentliga kommunikationsmedel BOSTAD bostadsstandard bostadsområdesstandard SOCIAL GEMENSKAP yttre förutsättningar för social gemenskap INFORMATION tillgång till utbildning tillgång till allmänna bibliotek och bokhandel REKREATION tillgång till offentliga rekreationsanläggningar tillgång till bad-, ströv- och sportstugeområden HYGIEN luft-, buller- och vattensituationen mentalhygieniska förhållanden

genom offentliga åtgärder. Hushållen påverkar som framhållits också kollektivt sina egna levnadsvillkor och därmed välfärden. Arbetsgruppen har haft till uppgift att klargöra skillnader i hushållens levnadsvillkor mellan olika regioner samt individernas valsituation och preferenser när det gäller olika bostadsorter. Gruppen har valt ett antal komponenter bland levnadsvillkoren som kan förväntas visa stora regionala variationer. Urvalet av välfärdskomponenter, som vidare betingas av en rad teoretiska och praktiska överväganden, framgår av tablå 2.1. Tillgången till arbete och olika former av service utgör hörnstenar i det här sammanhanget. Rekreationsmöjligheterna är enligt redovisningen andra yttre förhållanden av grundläggande betydelse för hushållens levnadsvillkor.

2.2.2 Arbetsmarknaden och hushållens levnadsvillkor Levnadsvillkorsgruppen koncentrerar i ett omfattande avsnitt om arbetsmarknadsförhållanden en väsentlig del av uppmärksamheten på de lokala arbetsmarknadernas funktionssätt och de teorier som utvecklats kring dessa frågor. Det pågår oavbrutet en stark omflyttning inom arbetskraften mellan företag, yrken och olika lokala arbetsmarknader. Denna anpassning mellan utbudet av och efterfrågan på förvärvsarbete är avgörande för de enskilda hushållens levnadsvillkor. De individer i hushållen som är beredda att förvärvsarbeta söker hålla sig informerade om arbetsmarknadsläget. Sökprocessen kan resultera i att önskemål och

80 F orskningsperspektiv

erbjudanden om arbeten jämkas samman. Har information om krav och erbjudanden utväxlats mellan arbetssökande och arbetsgivare men utan att resultera i sysselsättning, existerar ett matchningsproblem. I levnadsvillkorsgruppens rapport redovisas olika synpunkter på arbetslösheten tillsammans med data av traditionellt slag som beskriver skillnaderna i tillgång och efterfrågan på förvärvsarbete mellan olika delar av landet. Gruppen diskuterar vidare förvärvsarbetets egenskaper, bl a yrkesvalsmöjligheterna och förutsättningarna för den yrkesspecialisering som ger individen en avkastning som svarar mot anspråksnivån. Möjligheterna för de arbetssökande att erhålla önskat yrke på bostadsorten eller i dess omedelbara närhet minskar med yrkesspecialiseringen - och som regel med den egna regionens storlek. Ännu mindre blir möjligheterna för hushåll med flera förvärvsarbetande att verka inom önskade yrken på den lokala arbetsmarknaden. Levnadsvillkorsgruppen, som framhåller att valmöjligheterna på arbetsmarknaden är av betydelse vid en samlad bedömning av levnadsvillkoren i olika regioner, konkretiserar svårigheterna att åstadkomma en geografisk anpassning mellan yrkesval och förvärvsmöjligheter i ett avsnitt om s k slumparbetslöshet. Begreppet är enligt rapporten ett uttryck för de slumpvisa skillnaderna i tiden mellan tillgången på lediga arbeten och tillgången på sökande med lämpliga kvalifikationer och med intresse för dessa arbeten. Som underlag för diskussionen har levnadsvillkorsgruppen använt en köteoretisk modell för att studera hur möjligheterna att realisera ett bestämt yrkesval varierar mellan arbetsmarknader av olika storlek med hänsyn till de slumpvisa variationerna i utbudet av arbetskraft vid olika tidpunkter. Resonemanget om slumparbetslösheten konkretiseras av levnadsvillkorsgruppen genom följande exempel: Om 50 personer söker arbete som bilmekaniker på en ort under en tioårsperiod, och det blir 50 sådana arbetsplatser lediga på orten under samma period är man benägen att tro att ingen av de arbetssökande blir utan arbete som bilmekaniker. Men de lediga arbetsplatserna uppstår kanske lite då och då under perioden och personerna kanske söker arbete mer eller mindre slumpmässigt över tiden. Dessa slumpmässiga variationer medför att det ibland uppstår en kö av arbetssökande bilmekaniker och ibland en brist på bilmekaniker. Kön av arbetssökande blir ibland så lång att en person som skall söka arbete som bilmekaniker inte kan räkna med att få ett sådant arbete inom lång tid, kanske ett halvt år. Personen kanske då söker en annan typ av arbete på orten eller flyttar till ett arbete som bilmekaniker på någon annan ort. Man kan beräkna att cirka 10 av de 50 arbetssökande på grund av de slumpmässiga variationerna inte får något av de 50 arbetena som bilmekaniker vilka blir lediga på orten under tioårsperioden.” Slumpvariationerna betyder enligt arbetsgruppen mer på en arbetsmarknad med få arbetsplatser än på en arbetsmarknad med ett stort antal arbetsplatser. Även om antalet sökande till vissa arbeten på den lilla arbetsmarknaden under en längre period är lika stort som antalet lediga arbeten av vissa slag, riskerar en relativt stor andel att få söka sig en annan typ ar arbete eller flytta till en annan region, om de inte väljer att

F orskningsperspekriv 81 Tabell 2.1 Slumparbetslöshetens omfattning på olikstora arbetsmarknader ijämvikt, ett kalkylexempel Den lokala arbcts- Andel av de ar- Andel av de ar- Andel av de ar- Slumparbetslöshetens marknadens storlek, betssökande som betssökande som betssökande som omfattning, procent

Anm l de fall ett intervall redovisas skiljer sig utfallet i modellen då man antar att inflyttning inte förekommer respektive förekommer. Ingen yrkesdifferentiering finns. Genomsnittlig arbetstid på arbetsmarknaden är 20 år. Om den förväntade arbetslöshetstiden överstiger sex månader flyttar man från den lokala arbetsmarknaden.

under en längre tid gå arbetslösa. På den lilla arbetsmarknaden blir den förväntade arbetslösheten så lång att de som verkligen vill arbeta måste flytta. Slumparbetslösheten kan följaktligen beräknas vara låg på små lokala arbetsmarknader. På stora lokala arbetsmarknader blir i motsvarande situation andelen som tvingas flytta obetydlig. Det lönar sig att vänta på arbete, och därmed blir även slumparbetslösheten större än på små lokala arbetsmarknader. Tabell 2.1 visar slumparbetslöshetens omfattning på olikstora arbetsmarknader ijämvikt enligt levnadsvillkorsgruppens kalkylexempel. Levnadsvillkorsgruppen redovisar också i några exempel vad yrkesspecialiseringen och kravet på valmöjligheter praktiskt skulle kunna innebära. Beräkningarna utgår från att det, som redovisas i tabell 2.2, år 1970 i några yrken på några orter fanns ett visst antal förvärvsarbetande. Det skall framhållas att sjukvårdsbiträde är ett av de vanligaste yrkena i Sverige med nära 100 000 förvärvsarbetande år 1970. I t ex Örebro fanns 2 600 sjukvårdsbiträden. Detta är den i tabellen redovisade högsta sysselsättningen. Antalet markerar den gräns - enligt beräkningar utförda inom ramen för arbetsgruppens verksamhet - där de slumpvisa variationerna i utbudet av arbetskraft, under speciella förutsättningar (se nedan), inte längre inverkar på individens situation. Antalet sysselsatta understiger inom flertalet yrken och på flertalet lokala arbetsmarknader det redovisade gränsvärdet.

Tabell 2.2 Antal förvärvsarbetande med fördelning på vissa yrken i riket och på lokala arbetsmarknader år 1970

Anm Den lokala arbetsmarknaden har avgränsats med en cirkel med 30 km radie centrerad kring tätorten och skiljer sig från kommunens arbetsmarknad. 6

82 F orskningsperspektiv

Tabell 2.3 visar hur stor andel av de personer vilka söker arbete inom ett visst yrke som enligt gruppens beräkningar inte kan förväntas få detta inom ett halvt år vid ansökningstillfället och som enligt kalkylens förutsättningar antas söka arbete inom ett annat yrke i kommunen eller flyttar till ett arbete på en annan ort. Arbetsmarknaderna förutsätts vara i långsiktig jämvikt. Personer, som vill ha arbete antingen inom ett yrke med få sysselsättningstillfällen eller på en lokal arbetsmarknad av begränsad storlek har sämre möjligheter att få vad de önskar. Det framgår också av tabellen att de slumpvisa variationerna i utbudet av arbetskraft i betydande utsträckning kan inverka på flyttningen, speciellt från mindre kommuner. Med en ökad yrkesspecialisering i samhället följer allt fler begränsningar i realisera yrkesvalet på hemorten.

möjligheternafatt

Det skall framhållas att dessa förhållanden är en renodlad effekt av slumpvisa variationer i utbudet av arbetskraft. Yrkesvalssituationen på en lokal arbetsmarknad påverkas av inflyttningen till de lediga platser som inte kan besättas inom rimlig tid av den lokala befolkningen. Även strukturförändringar samt konjunktur- och säsongvariationer inverkar på möjligheten att realisera ett yrkesval. Vid en helhetsbedömning av individens möjlighet att få önskat arbete i olika regioner måste effekten av sådana faktorer också beaktas. Tabell 2.4 visar slutligen i hur stor utsträckning möjligheterna att realisera ett yrkesval med bibehållen bostadsort reduceras om hänsyn tas även till inflyttningen på lokala arbetsmarknader. För små yrken och för små lokala arbetsmarknader minskar eller försvinner möjligheterna att realisera önskat yrkesval enligt dessa beräkningar. Under förutsättning att de lokala är i ungefärlig

arbetsmarknaderna

jämvikt på lång sikt skulle det finnas stora möjligheter för chaufförer och sjukvårdsbiträden att realisera önskat yrkesval inom ett halvt år efter inträde på arbetsmarknaden. Båda yrkena har, som framgår av tabell 2.2, ca 100 000 förvärvsarbetande. De regionala olikheterna i möjligheterna att erhålla arbete framgår vidare av redovisningen ifigur 2.2.

Beräkningarna bygger på samma förutsättningar som_ tabell 2.4, dvs

tas förbli obesatta i högst ett halvt år. Inom stora delar av södra Sverige, i de större orterna längs Norrlandskusten samt kring Östersund och Kiruna

Tabell 2.3 Andel arbetssökande som normalt inte kan realisera sitt yrkesval på olika lokala arbetsmarknader (kalkylexempel l) Måttenhet: Procent

Optiker

Anm Det förutsätts att personerna arbetar i medeltal 20 år samt att en person som söker arbete i ett visst yrke i en viss kommun antingen byter yrke eller flyttar till en annan kommun om personen inte kan förväntas få arbete inom sex znânatler. De lokala arbetsmarknaderna förutsätts vara i långsiktig jämvikt.

F orskningsperspektiv 83

Tabell2.4 Andel arbetssökande som normalt inte kan realisera sitt yrkesval på olika lokala arbetsmarknader (kalkylexempel 2) Måttenhet: Procent

Anm Det förutsätts att personerna arbetar i medeltal 20 år samt att en person som söker arbete i ett visst yrke i en viss kommun antingen byter yrke eller flyttar till en annan kommun om personen inte kan förväntas få arbete inom sex månader. De lokala arbetsmarknaderna förutsätts vara i långsiktig jämvikt. Siffrorna för de sntii lokala arbetsmarknadcrna är avsevärt större än i tabell 2.3 då kalkylen nu förutsätter att arbeten tillsätts av inflyttande personer, när lediga platser inte kan bcsättas inom sex månader.

kan två av tre enligt beräkningarna få sysselsättning som polisman utan att behöva flytta till en annan lokal arbetsmarknad. Den som väljer att bli sjukvårdsbiträde har goda förutsättningar att realisera sitt yrkesval i större delen av landet.

2.2.3 Levnadsvillkoren och ortssystemets utveckling arbetsgruppens slutsatser Problemen kring hushållens önskemål om levnadsmiljöer och hushållens lokaliseringsval har ökat i betydelse i den regionala debatten. Även om möjligheterna att påverka levnadsvillkoren ökat, bl a genom utbyggnaden av den offentliga verksamheten, återstår det för forsknings- och utredningsorganen att lösa en rad praktiska problem. Levnadsvillkorsgruppen understryker att en kartläggning av hushållens nuvarande bosättning inte ger några möjligheter att fastställa hushållens preferenser. De attitydundersökningar arbetsgruppen utnyttjat ger endast partiell information och kan inte användas för en fristående kartläggning av önskemålen beträffande levnadsmiljön. Det har därmed inte heller, framhåller levnadsvillkorsgruppen, varit möjligt att utveckla några modeller som beskriver hushållens preferenser när det gäller olika ortstyper.

Med stöd av en dok-umentation, som spänner över många verksamhets-

områden, söker arbetsgruppen emellertid diskussionsvis klargöra sambanden mellan levnadsvillkoren och ortssystemets utveckling. Gruppen framhåller, att levnadsvillkoren inom de i folkmängdshänseende största regionerna i landet är starkt beroende av orternas interna struktur. Lokaliseringen av arbetsplatser och bostäder blir avgörande för hushållens resmönster. Det kan konstateras, menar arbetsgruppen, att utbyggnaden av storstäderna skett i stora bebyggelseenheter med en omfattande social segregering av befolkningen som följd. Tillgången till förvärvsarbete är i

84 Forskningsperspekriv

Pol is Sju kvårdsbit räde Förklaring: v; .-»«_ 4 \v 96 n i 1 liilillllil I-u %u-n LI] m O storstäder o primära centra

u

›.»,.-\._ .

r“0.q_n-

,o n \ \u \i l9 1

Figur 2.2 Andel av de arbetssökande som med hänsyn till slumpvisa variationer i utbudet av arbetskraft iolika delar av landet inte beräknas kunna realisera valet av yrken Källa: ERU (SOU 1974:2)

gengäld bäst i de största regionerna. Även utbudet av kvalificerad service, speciellt när det gäller kulturell verksamhet och undervisning, har sin tyngdpunkt i storstadsregionerna. l de medelstora regionerna har utbyggnaden i stor utsträckning kunnat ske successivt, vilket på vissa håll inte förhindrat stora bebyggelseenheter och en viss social segregering av befolkningen. Ensidighet i näringslivet i

F orskningsperspektiv 85

de medelstora regionerna har skapat arbetsmarknadsproblem, speciellt för den yngre, långtidsutbildade delen av arbetskraften. För flertalet är valmöjligheterna på arbetsmarknaden i de medelstora regionerna dock fullt acceptabla. Det omdömet gäller också de flesta formerna av kvalificerad service. Förhållandena i de små regionerna kontrasterar enligt arbetsgruppens bedömning mot de redovisade möjligheterna i större och medelstora regioner. Små, lokala arbetsmarknader kan inte på lång sikt erbjuda trygg sysselsättning för enskilda individer i önskat yrke och med önskad lön. Det är dessutom svårare för flera medlemmar av ett hushåll att erhålla förvärvsarbete. Olika former av service har som regel en sämre standard i de mindre regionerna än i större och medelstora regioner. Oavsett de olika slagen av ofullkomligheter i de redovisade regiontyperna, konstaterar levnadsvillkorsgruppen vidare, binder långvarigt boende i en och samma miljö hushållen till resp regioner - inte bara i materiella utan även i immateriella avseenden. Hushållsmedlemmarnas placering i ett socialt nätverk innebär som regel en stark bindning till boendemiljön. Vänskapsrelationer och goda kunskaper om en orts förhållanden kan inte utan vidare utnyttjas på en ny bostadsort. Huvuddelen av den inomregionala flyttningen är enligt erfarenhet kortdistant, vilket torde bero på att en stor del av hushållen önskar slippa anpassa sig till en helt ny omgivning och ett helt nytt socialt nätverk. Individernas strävan efter stabilitet i den sociala förankringen utesluter inte förändringar i ortssystemet. Tvärtom, menar levnadsvillkorsgruppen, måste ortssystemet revideras efter hand som hushållens önskemål och värderingar förändras och förutsättningarna för hushållens välfärd rubbas. Även om möjligheterna till mer omfattande förändringar i ortssystemet är stora -- med ett bostadsbyggande på de senaste årens höga nivå skulle hela befolkningen fram till år 1985 kunna erbjudas bostäder på knappt 100 lokala arbetsmarknaden -innebär existerande värderingar att mer drastiska förändringar i utvecklingsförloppet knappast är sannolika. Det framtida ortssystemet kommer i stor utsträckning att få baseras på den existerande bosättningsstrukturen. Genom variationer i tidshorisonterna för planeringen kan samhället genom praktiska åtgärder skapa tillfredsställande levnadsvillkor även i orter och ortstyper som på lång sikt inte kommer att vara lika attraktiva som tidigare.

2.3 Företagens och samhällets produktionskostnaderi olika ortstyper

2.3 .1 Problemstállning ERU har tidigare i olika sammanhang redovisat undersökningsresultat som tyder på att produktionsfaktorerna betingar ett högre pris i regioner med stort befolkningsunderlag än i regioner med litet underlag. Flera branschstudier har vidare visat att avkastningen per insatt volymenhet av olika produktionsfaktorer är betydligt högre i de mer tätbefolkade

86 F orskningsperspektiv

regionernas företag än i andra produktionsenheter. Olikheter i företagens möjligheter att tillgodogöra sig skalekonomiska fördelar har angetts som en orsak. Realkapitalets ålder och arbetskraftens utbildningsnivå är sannolikt också av betydelse. Analysen behöver emellertid utvidgas med en samhällsekonomisk kalkyl som beaktar de kostnader ett investeringsbeslut orsakar för andra företag, bland hushållen och inom den offentliga sektorn. Sådana merkostnader kan bli resultatet av olika slags stockningssvårigheter och av kraven på kapacitetshöjande nyinvesteringar i enskild och offentlig service. Företagens kostnader och produktionsinriktning påverkas även av efterfrågans och avsättningens fördelning på regionala, nationella och utrikes marknader. Skillnader i avsättningsmarknadernas storlek och avstånden till dessa förklarar bl a en rad olikheter i företagens transportkostnader. Resonemanget är detsamma när det gäller personkontaktkostnaderna. Koncentrationen av kontaktberoende verksamheter till storstadsregionerna medför som regel höga persontransportkostnader för företag som ligger långt från dessa regioner. Omfattningen av företagens produktionskostnader är också beroende av i hur hög grad företagen i en region är integrerade i de lokala och regionala produktionssystemen. Ett väl sammanvävt leveranssystem innebär som regel att företagen kan specialisera sig på avgränsande delar i produktionen, vilket ger bättre möjligheter att utnyttja stordriftsfördelarna och lägre tillverkningskostnader än om varje produktionsenhet skulle ha svarat för de olika delarna i produktionskedjan. I den samhällsekonomiska analysen kan ett outnyttjat kapital i form av bostäder och anläggningar för kommunal service vara en tillgång. Omvänt medför motsvarande nyinvesteringar till följd av utbyggnader i produktionsapparaten en kostnad. ERU :s produktionskostnadsgrupp har i sin analys, sökt vidareutveckla tidigare diskussioner när det gäller olikheterna i produktionskostnaderna mellan olika ortstyper. Analysen är baserad på en rad specialstudier, bl a sammanställningar av uppgifter om leveransströmmar och personkontakter samt faktiska och potentiella kostnader och intäkter i produktionen. Gruppen framhåller att vissa av mätmetoderna är otillräckligt prövade och en del av de redovisade empiriska resultaten följaktligen osäkra.

2.3.2 Produktionskostnadsskillnader och leveransströrøi mar

Bakgrund Produktionskostnadsgruppen visar i sin rapport att företag i större regioner med högre befolkningstäthet har produktivitetsfördelar gentemot företag i mindre regioner med lägre befolkningstäthet. Om man bortser från olikheterna i branschsammansättning mellan regiontyperna, kan en väsentlig del av produktivitetsskillnaderna förklaras av att företag i de större regionerna i högre grad har möjligheter att specialisera driften och att utnyttja stordriftsfördelar i sin produktion. Kapitalintensiteten, värdet av byggnader och maskiner per anställd, visar också regionala

F orskningsperspekriv 87

skillnader. Olikheterna i kapitalets ålder och de anställdas utbildning och ålder kan också till en del förklara de regionala skillnaderna i produktionskostnaderna. De uppgifter som sammanställts av produktionskostnadsgruppen tyder dock inte på att det - sedan hänsyn tagits till de redovisade faktorerna skulle finnas några systematiska produktivitetsskillnader mellan jämförbara företag i olika rcgiontyper.

Lönekastnader Lönekostnaderna är en omfattande del av näringslivets produktionskostnader. Av produktionskostnadsgruppens redovisning framgår att lönenivån för industriarbetare är betydligt högre i storstadsregionerna än i övriga delar av landet. Storstadsföretagen har emellertid i många fall valt en produktionsteknik och produktinriktning som kräver ett relativt sett lägre antal arbetstimmar per producerad enhet av slutprodukten. Som framgår av tabell 2.5 med uppgifter för år 1970 hade endast norra tätbygden väsentligt lägre lönekostnad i förhållande till produktionens saluvärde än Göteborgs- och Malmö-regionerna, trots att lönenivån i dessa båda regioner var betydligt högre än lönenivån i samtliga regiongrupper utanför storstadsregionerna. Det skall framhållas att de redovisade genomsnittsvärdena döljer en omfattande spridning i lönenivån inom de olika regiongrupperna. Resultaten påverkas bla av skillnader i branschsammansättningen. Den genomsnittliga lönenivån för manliga arbetare år 1970 iolika län redovisas i ñgur 2.3. Skillnaderna är till en de] ett resultat av de speciella utbuds- och efterfrågeförhållandena. Samspelet mellan dessa faktorer innebär enligt gängse teori att priset stiger när efterfrågan ökar, så länge utbudet är oförändrat. Priset kan emellertidiåter sjunka, om utbudet ökar till följd av prisstegringen. Det är enligt detta synsätt, framhåller produktionskostnadsgruppen, ett felaktigt påstående att företag genom brist på arbetskraft tvingas flytta från t ex storstadsregionerna. En ökande efterfrågan på arbetskraft leder till stigande löner. En del företag kan ha svårt att förena denna löneökning med krav på tillfredsställande

Tabell 2.5 Rörliga kostnader inom industrin i olika kommungrupper som andelar av salutillverkningsvärdet samt Iönenivån år 1970

Anm Tabellen har i produktionskostnadsgruppens slutliga redovisning ersatts av en figur.

88 Forskningsperspektiv

Förklaring: ° Indexzstockholms län = 100 Figur 2.3 Den genomsnittliga Iönenivån för ä 90.0 manliga arbetare inom V///Å 85.0-89.9 tillverkningsindustrin . i 80.0-84.9 (exkl gruvor) Iänsvis [I] 75.079.9 år I 970

Källa: ERU (SOU 1974:3)

räntabilitet och får anledning att ompröva produktionsinriktningen och lokaliseringen av sin tillverkning.

Râvaru- och halvfabrikatkostnader

Tabell 2.5 illustrerar också de regionala variationerna i råvaru- och halvfabrikatkostnadernas andelar av produktionsvärdet. Inom norra glesbygden svarade råvaror och halvfabrikat år 1970 för en betydligt mindre andel av produktionsvärdet än i övriga regiongrupper, 41 resp 49-58 %. Enligt produktionskostnadsgruppens tolkning är dessa skillnader ett uttryck för olikheter i branschsammansättningen men också ett resultat av skillnader i råvarupriserna. Olikheterna förklaras också av att en stor del av företagen i norra glesbygden svarar för det första förädlingsledet på basis av den lokalt och regionalt tillgängliga råvaran. I detta primära förädlingsled skapas ett relativt sett större förädlingsvärde än i produktionskedjans senare led. Ett sådant antagande förklarar också halvfabrikatens relativt låga andel av produktionsvärdet i Stockholms-regionen, där företagen i stor utsträckning svarar för de senare leden i förädlingskedjan.

Forskningsperspekliv 89

De relativt sett låga kostnaderna för inköp av råvaror och halvfabrikat för företag i norra glesbygden och i Stockholms-regionen kan enligt produktionskostnadsgruppen till en del också vara ett resultat av att transportkostnaderna för råvaror och halvfabrikat är lägre än i andra regioner. För företagen i norra glesbygden skulle det bero på närheten till råvarumarknaden, för företagen i Stockholms-regionen på närheten till halvfabrikatutbudet samt de goda transportmöjligheterna mellan Stockholms-regionen och övriga delar av landet.

Tran sportkostnader Transportteknikens fortgående utveckling förändrar transportkostnadernas relativa betydelse och deras regionala variationer. Produktionskostnadsgruppen pekar på uppgifter i koncentrationsutredningens undersökningar som visar att transportkostnaderna inom flera branscher minskat relativt sett under senare år. Inom cementindustrin, och i de flesta branscher som tillverkar stapelvaror, har transportkostnaderna stigit långsammare än produktionskostnaderna (exkl transportkostnaderna). Den relativa kostnadssänkningen när det gäller cement är ett resultat av att företagen övergått till nya distributionsformer. Genom att transporterna förenklats och omlastningen gjorts snabbare har transportkostnaderna reducerats, vilket generellt minskat fördelen med en decentraliserad anläggningsstruktur. Undersökningar inom ett stort antal livsmedelsbranscher ger en likartad utvecklingsbild. Sedan andra världskriget har en koncentration till färre och större arbetsställen ägt rum inom samtliga grenar av livsmedelsindustrin. Denna förändring har betingats av de ökade stordriftsfördelar och de minskade relativa transportkostnader som initierats av moderniseringar i produktionen och av förändringar i produktsortimentet. Även om transportteknikens utveckling inneburit en utjämning av olikheterna varierar känsligheten för regionala transportkostnadsskillnader, som redovisats, mellan olika industribranscher. Bland de ur transportkostnadssynpunkt svårrörliga anläggningarna finns en grupp (l) som med hänsyn till råvarufyndigheterna bundits vid en viss lokalisering, medan det för en annan grupp (2) i första hand är marknadens geografiska fördelning som påverkar transportkostnaderna och lokaliseringen. De råvarubundna anläggningarna bearbetar tunga och skrymmande eller lättförstörbara råvaror till mer lättransporterade halvfabrikat och färdiga produkter, t ex järn- och stålverken, anläggningar inom jordoch stenindustrin, sågverksindustrin, massa- och pappersindustrin, den kemiska industrin och vissa grenar av livsmedelsindustrin. Tidigare gjorda undersökningar visar att antalet produktionsenheter inom den råvarubundna gruppen ökade i Sverige fram till andra världskriget. Därefter har antalet anläggningar minskat kraftigt. De råvarubundna enheterna svarade i början av seklet för en dominerande del av sysselsättningen inom tillverkningsindustrin i landet men torde nu ha mindre än 20 % av de industrisysselsatta, trots att produktionsvolymen ökat väsent-

90 Forskningsperspektiv

ligt. Parallellt med denna utveckling har gruppens bundenhet från transportkostnadssynpunkt minskat. Inom de marknadsbundna industrierna påverkar kundernas lokalisering produktionens dimensionering och förläggning i olika delar av landet. Sannolikt har den tekniska och ekonomiska utvecklingen även inom denna grupp lett till att transportkostnaderna relativt sett minskat i betydelse och att produktionen successivt koncentrerats till större och färre enheter, med minskad sysselsättning som följd i åtskilliga regioner.. Slutligen finns en grupp anläggningar som kan betecknas som rörliga från transportkostnadssynpunkt. Transportkostnaderna saknar betydelse för dessa enheter. Beteckningen rörlig anger endast att andra faktorer än kostnader för transport av gods vanligen är mycket väsentligare för expansionen och lokaliseringen i skilda regioner. Dessa rörliga enheter finns bl a inom tekoindustrin, plastindustrin, maskinindustrin, elmaterialindustrin, transportmedelsindustrin och metallvaruindustrin. Många av anläggningarna är närmast hopsättningsfabriker. Råvarorna består av halvfabrikat och färdiga detaljer. Produkterna som framställs har högt handelsvärde i förhållande till transporterade vikter och volymer. De industriella enheterna ingår ofta som komponenter i större system av hopsättningsfabriker med underleverantörer i flera led, spridda på ett stort antal orter utom och inom landet. Nyetablerade anläggningar inom tillverkningsindustrin, enheter som omlokaliserats och sådana som lagts ut som filialer i Sverige efter andra världskriget har till övervägande del tillhört denna från transportkostnadssynpunkt rörliga grupp. För närvarande torde uppskattningsvis hälften av tillverkningsindustrins arbetsställen i landet och två tredjedelar av de industrisysselsatta höra till gruppen rörliga enheter.

bfterfrâgemarknadernas lokalisering Enligt ERU:s undersökningar av efterfrågans och avsättningsmarknadernas geografiska fördelning - tabell 2.6 - är de undersökta företagen i

Tabell 2.6 Tillverkningsindustrinsa avsättning relativt fördelad på olika marknader år 1970 Måttenhet: Procent

Företagens lokalisering Avsättningsmarknad Lokalt Regionalt Nationellt Utlandet Summa (egna A- (egna länet (landet i regionen) i övrigt) övrigt)

a lixkl gruvor.

Forskningsperspektiv 91

ett antal regioner starkt beroende av kunder utanför den egna regionen.

Endast företagen i Malmö-regionen hade lokala och regionala leveranser

som översteg 30 %av hela försäljningen. l Ludvika/Mora-regionen uppgick andelen till endast 9 %. Utlandsberoendet varierade men var i flertalet regioner påfallande stort. Undersökningen visar vidare att de större företagen i en region är relativt sett mer inriktade på försäljning till landet i övrigt^och till utlandet än de mindre företagen. Tillsammans bildar de olika företageni en region ett mer eller mindre väl integrerat produktionssystem. Vissa företag specialiserar sig som framhållits på avgränsade moment i och uppnår därigenom skalfördelar som sänker produktionskedjan produktionskostnaderna per tillverkad enhet. Ett exempel på den inhemska avsättningsmarknadens omfattning och struktur för industrin inom - i det här fallet en region år 1970 Kopparbergs län - redovisas ifigur 2.4. Exportmarknaden tog enligt produktionskostnadsgruppens kartläggning i anspråk 28 % av hela försäljningsvärdet. Den återstående delen spreds över stora delar av södra och mellersta Sverige, framför allt storstadsregionerna och Mälardalsområdet. lin motsvarande kartläggning av Malmö-företagens leveranser visar på större interna regionala leveranser relativt sett och en mindre grad av spridning inom landet jämfört med industrin i Kopparbergs län. Skillnaden är naturlig med hänsyn till den mer differentierade industristrukturen och den större komplexiteten i det interna produktionssystemet i Malmö-regionen. De omfattande beroendena mellan företagen i olika regioner innebär att förändringar i efterfrågan inom en region eller i utlandet sprider sig i olika delar av landet snabbt till leverantörer med positiva eller negativa konsekvenser i sysselsättningshänseende. Även inköpssidan inom undersökningsföretagen omfattas» av leveranssamspelet, vilket förstärker sambanden mellan utvecklingen .i olika regioner. Inköpen var dock år 1970 för hela undersökningsgruppen mer lokalt och regionalt inriktade än försäljningen. De mindre och medelstora företagen hade när det gäller

inköpen en starkare lokal och regional förankring än de stora företagen.

liRUzs produktionskostnadsgrupp framhåller att de omfattande leveranserna mellan en rad textil- och konfektionsföretag i Borås-regionen är ett exempel på specialisering och arbetsfördelning som i kombination med korta avstånd mellan kunder och leverantörer bör ha gett relativa

produktionsfördelar. Detta kan vara en förklaring till att Borås-regionen

åren 1950-1970 inte drabbades av sysselsättningsnedgången inom tekoindustrin i samma utsträckning som landet i dess helhet.

2.3.3 Personkontakter Mot leveranserna av varor inom och mellan regioner och sektorer svarar ett mönster av personkontakter. l-;RU:s produktionskostnadsgrupp har som ett led i sin beskrivning och analys av transportkostnadernas

1 Leveranser till övriga delar av det egna länet.

92 Forskningsperspekriv

z

C_*I_A

_n-n n

.-.ur

_.\ x

Figur 2.4 inhemska leveranser från tillverkningxindustrin ikappdrbergs län år I 970 Mätrenhet: Procent Källa: ERU (SOU 1974:3)

Förklaring: Samtliga områden till vilka det skett leveranser anges med gåton Värden mindre än 0,5 % anges ej Övriga värden är BVQTUHdade till närmaste heltal

F orskningsperspektiv 93

för företaget även behandlat Ä betydelse det personliga kontaktutbytet

reskostnaderna och tidsåtgången . Förskjutningen i sysselsättningen från

godshantering och materialbearbetning till service och administration innebär att de informationsbehandlande, kontaktberoende funktionerna vuxit på bekostnad av den rutinbetonade, mindre kontaktberoende materialbearbetningen. Företagen har vidare i ökad utsträckning etablerat regionalt uppdelade organisationer. De informationsbehandlande funktionerna har alltmer koncentrerats till storstadsregionerna, medan materialbearbetningen fördelats relativt jämnt över landet. Avstånden har, framhåller produktionskostnadsgruppen, i det närmaste upphört att vara ett hinder för informationsöverföring genom tele och brev. Trots den teletekniska utvecklingen kräver emellertid en väsentlig del av informationsutbytet direkta personliga kontakter. Dessa direkta personkontakter - för vilka de fysiska avstånden utgör en viktig restriktion - har ökat under senare år. Som en följd av samhällets allt större komplexitet kommer de under överskådlig tid att växa ytterligare. Produktionskostnadsgruppens kartläggningar visar att den regionala näringsgrenssammansättningen och befattningsstrukturen inom företagen har avgörande betydelse för omfattningen av det mellanregionala kontaktutbytet. Som framgår av tabell 2.7 är sektorn industri och handel en av de tunga kontaktalstrarna. Det gäller även om man ser till förbindelserna mellan företag inom en och samma sektor. - - Storstadsregionerna speciellt Stockholrns-regionen har enligt undersökningen en central ställning i kontaktutbytet. Relativt omfattande kontakter förekommer även i södra och mellersta Sverige mellan andra regioner. Inom norra Sverige är det mellanregionala kontaktutbytet däremot mer begränsat. Nästan alla kontakter i norra Sverige riktas mot företag, myndigheter och organisationer i Stockholmsregionen. En undersökning av det interregionala personkontaktmönstret för l8 regioncentra i landet visar att hela 91 % av det personliga kontaktbehovet för företag i Stockholms-regionen kan tillgodoses inom den egna regionen. För tex Kristinehamn och Lycksele är självförsörjnings-

Tabell 2.7 Personkontakter fördelade mellan och inom olika sektorer Måttenhet: Procent

I Se även Mats-G Engström-Bengt W Sahlberg, Kommunikationer och regional utveckling - nuvarande och framtida utvecklingslinjer. Ingår i Bilaga 8 (SOU 1974:3).

94 F orskningsperspektiv

graden” däremot endast 22 resp 17%. När det gäller Göteborg och Malmö har det interna kontaktutbytet beräknats omfatta omkring två tredjedelar av hela kontaktverksamheten. Regioner på högre hierarkisk nivå i ortssystemet har enligt kartläggningen större kontaktutbyte mellan varandra än med regioner av lägre dignitet.

2.3.4 Beräkning av expansionskostnadema i ett antal regioner Produktionskostnadsgruppen söker i nästa steg med utgångspunkt från det empiriska underlagsmaterialet genom ett antal räkneexempel visa vilka konsekvenser begränsade förändringar i produktionssystemen skulle kunna ge. De regionala effekterna på sysselsättning, produktion och samhällsinvesteringar studeras med utgångspunkt från de olika regionalpolitiska åtgärder som kan utnyttjas för att skilda alternativ när det gäller den regionala utvecklingen skall uppnås. Bland tänkbara alternativ koncentreras diskussionen till två ytterligheter -- å ena sidan ökad koncentration till storstadsområden, å andra sidan omfattande insatser för kommuncentra och andra mindre orter på storstädemas bekostnad. Gruppen behandlar dessutom två mellanalternativ, i det ena fallet ett antagande om att utvecklingen fortsätter som under 1960-talet, i det andra fallet slutligen att produktions- och sysselsättningstillväxten i primära centra stimuleras. Sysselsättningseffekten och expansionskostnaden konkretiseras i produktionskostnadsgruppens s k samhällsekonomiska översiktskalkyler för D Ett storstadsområde: Malmö; E] Tre primära centra: Skellefteå, Borlänge och Borås; CJ Tre regionala centra: Lycksele, Ludvika och Åmål. Leveranskartläggningen har utnyttjats för att illustrera hur en ökad efterfrågan skulle komma att fördelas mellan olika branscher inom

regionenl och dessutom hur efterfrågan på varor från andra delar av landet

och från utlandet skulle komma att påverkas. Olika verksamheters kontaktkostnader, kapitalinsatser och löneandelar är andra komponenter i den ekonomiska kalkylen. Uppgifter om förvärvsintensiteten på lokala arbetsmarknader utgör underlaget för beräkningar av inflyttningens omfattning. Denna kalkyl, kombinerad med uppgifter om det lokala _bostadsbeståndet, ger underlag för en beräkning av de erforderliga nyinvesteringarna i bostäder och kommunala anläggningar. Ett av kalkylcxemplen illustrerar de samhällsekonomiska effekterna av en ökning i den totala industrisysselsättningen med l 000 nya arbetstillfällen inom den egna regionen, dels direkta sysselsättningseffekter i den primära dels indirekta effekter i olika underleverantörsled i den produktionen, egna regionen. Produktions- och sysselsättningsförändringen medför en ökning av

hushållens totala inkomster i regionen. Utom det belopp som utgör

statlig skatt kommer större delen av inkomstökningen att omsättas i den 1 Beräkningarna har utförts med A-regionen som bas.

SOU |974:82

F orskningsperspektiv 95

egna regionen. Skatteintäkterna används i stor utsträckning av kommunen till löner och andra utbetalningar, tex för underhåll av fastigheter, Hushållens inkomster efter skatt utnyttjas huvudsakligen för lokala inköp av varor och tjänster. Med utgångspunkt från uppgifter om hushållens samlade inkomstökningar efter statlig skatt har produktionskostnadsgruppen beräknat ökningen i antalet kommunalt anställda och antalet anställda inom handeln och övrig privat service. Som framgår av resultatredovisningen i tabell 2.8 skulle sysselsättningsökningen med gjorda antaganden leda till en betydande arbetskraftsefterfrågan också inom andra sektorer än industrin. De beräknade regionala variationerna är dock stora ›- drygt en fördubbling i Lycksele-regionen, mot ett tillskott med endast 300 sysselsatta De stora iBorås-regionen. återverkningarna i Lycksele är enligt produktionskostnadsgruppen ett resultat av att där fordras kapacitetshöjande investeringar när det gäller industrins byggnader och fasta anläggningar. Även ”läckaget i sysselsättningstillskottet till andra delar av landet varierar som framgår av tabellen mellan de olika regionerna. kan framhållas Slutligen att den erforderliga produktionsökningen enligt beräkningarna blir högre i Malmö och Skellefteå än i övriga regionerna till följd av att kapitalintensiteten i produktionen där är större än inom andra regioner i exemplet.

Produktionskostnadsgruppen har med utgångspunkt från data om

yrkesverksamhetsgraderna vidare beräknat antalet potentiella arbetssökande på de lokala arbetsmarknaderna och jämfört dessa med den kalkylerade sysselsättningsökningen i olika regioner. Resultaten, som redovisas i tabell 2.9, innebär för Skellefteåoch Ludvika-regionernas del att rekryteringen till de nya arbetstillfällena skulle kunna ske inom den egna befolkningen, medan Malmö-, Lycksele-, Borås- och Åmåls-regio-

Tabell 2.8 Direkta och indirekta sysselsättningseffekter i några A-regioner - ett kalkylexcmpel (exkl sysselsättningseffekter till följd av bostadsbyggande)

A-region Antal sysselsatta Produktionsl den egna regionen l landet ökning, . . . i Ömåt milj lnom industrin indirekt Totalt ö? kronor inom sek- (4) = Direkt Direkt och (mer (2)+(3) (1) indirekt utanför (2) industrin (3)

Malmö 920 l 000 485 1485 550 163 Borås 985 l 000 305 l 305 280 112 Borlänge 935 l 000 555 l 555 510 128 Skellefteå 810 1 000 800 l 800 710 172 Lycksele 960 l 000 l 030 2 030 570 120 Ludvika 965 l 000 550 l 550 515 120 Åmål 985 l 000 650 l 650 495 112

Anm Produktionsökningen (ökningen i förädlingsvärdet) har valts så att den direkta och indirekta sysselsättningseffekten uppgår till totalt l 000 nya industrisysselsatta i de studerade regionerna. Den initiella sysselsättningsökningen fördelas proportionellt mellan regionernas branscher i förhållande till den befintliga branschsammansättningen och storleksfördelningen.

96 Forskningsperspektiv

Tabell 2.9 Beräknat antal inflyttande arbetssökande samt beräknade flyttningskostnader

Skellefteå 1 365 12 700 17 Lycksele A 12 700 - Ludvika Åmål 1 068 12 700 14

Anm Flyttningarna antas genomgående ske från Norrlands inland. I flyttningskostnaderna ingår kapitalförluster för offentligt och privat kapital på avtlyttningsorten, hushållens direkta flyttningskostnader samt kostnader för att uppehålla kontakter med släkt och vänner. Däremot beaktas ej subjektivt kända uppoffringar från hushållens sida i dessa flyttningskostnader.

nerna skulle behöva mer än l 000 inflyttande förvärvsarbetande. För de nyinflyttade som inte beräknats kunna beredas plats i tillgängliga, ej bostäder antas en utbyggnad av bostadsbeståndet ske. Investeutnyttjade har bedömts generera en proportionell andel ringar inom bostadssektorn i grannskapsanläggningar. Bostadsbyggandet och expansionsinvesteringar dess följdinvesteringar tar dock även arbetskraft i anspråk. Resultatet skulle för övriga näringsgrenar bli en arbetskraftsminskning, trots inflytt-

ningen. De beräknade totala kostnaderna för att uppnå målet 1000 nya i de studerade orterna framgår av tabell 2.10. industriarbetsplatser Resultaten visar att den antagna utbyggnaden kan ske till relativt låga kostnader i Malmö- och Ludvika-regionerna, medan kraven ekonomiskt sett skulle vara större i Åmåls- och Lycksele-regionerna. Det befintliga

Tabell 2.10 Beräknade kostnader vid expansion i olika A-regioner - sammanfattning av kalkylexemplet

Måttenhet: Milj kronor

Produktions- Kapacitets- N yinveste- lilyttnings- Summa kostnader för A-region ökning höjande inves- ringar i bo- kostnader expansion och produkteringar inom städer och tionsökning industrin grannskaps- Totalt Per

anläggningar syssel-

satt 1 nya arbetstillfallen

- - 21 184 0,200 Malmö 163 112 - 204 17 333 0,338 Borås 128 2 58 5 193 0,206 Borlänge

Lycksele 24 - - 144 0,149 Ludvika 120 l 12 35 202 14 363 0,368 Åmål

Anm Uppgifterna avser de totala kostnaderna under hela investeringstiden. I produktionskosznadsgrup-

fördelade på olika år. pens rapport (SOU 1974:3) redovisas även investeringskostnaderna

sou 1974:82 Forskningsperspektiv 97

kapacitetsutrymmet, när expansionsåtgärderna sätts in, visar sig vara avgörande för utbyggnadskostnadernas omfattning. Malmö-regionen har enligt kalkylens förutsättningar ledig kapacitet i utgångsläget. Beräkningarna ger inget besked om kostnaderna i Malmö, när kapaciteten är fullt utnyttjad och anger inte heller utbyggnadskostnadernas storlek i alternativa kapacitetssituationer inom övriga undersökta regioner.

2.3.5 Produktionskostnadsgruppens slutsatser om ortssystenzet Produktionskostnadsgruppen skisserar i sitt avslutningskapitel som ett underlag för en utvärdering av produktionssystemet de regionala konsekvenserna av fyra alternativ för den framtida organisationen av landets näringsliv: D Varuproduktion för en internationell marknad; D Varuproduktion för en nationell marknad; D Tjänsteproduktion för hushållen; D Tjänsteproduktion för företagen. Det betonas att de valda exemplen är teoretiska extremfall och att de i praktiken givetvis inte utesluter varandra. Inslag från alla fyra alternativen kommer att finnas i den framtida samhällsutvecklingen. Uppenbart är att åtgärder som vidtas för att påverka utvecklingen medför effekter både för den direkt berörda verksamheten och för andra verksamheter.

Gruppen strävar efter att söka renodla vissa aspekter av arbetsfördel-

ningen mellan sektorer och regioner för att kunna antyda vilken huvudriktning utvecklingen förväntas ta, om den internationella arbetsfördelningen förändras. Gruppen diskuterar också vad som kan ske om den ökande tjänsteproduktionen huvudsakligen riktar sig till hushållen eller i första hand tillgodoser företagens servicebehov. En mer långtgående internationell arbetsfördelning är enligt produktionskostnadsgruppensutvärdering en väsentlig förutsättning för en fortsatt stegring av befolkningens materiella levnadsstandard. Denna utveckling kan emellertid leda till en koncentration av varuproduktionen till ett fåtal anläggningar i varje bransch lokaliserade till några få orter. En drastisk nedskärning av utrikeshandeln, vilket på sikt kan medföra en stagnation i tillväxten av våra materiella tillgångar, innebär omvänt att varuproduktionen kan förväntas ske i relativt små anläggningar lokaliserade till ett flertal orter runt om i landet. En ökad sysselsättningsandel för de tjänsteproducerande näringarna kan tolkas på två sätt. Enligt den ena tolkningen domineras utvecklingsbilden av den hushållinriktade servicen. Det innebär att allt mer av det arbete som nu sker i hemmen produceras kollektivt. En effekt av detta blir emellertid en mer koncentrerad än för närvarande bebyggelse genom behovet av samlokalisering mellan bostäder och service. Varuproduktionen kan i detta utvecklingsalternativ behöva ske ikapitalintensiva produktionsenheter, om sysselsättningsexpansionen inom tjänstesektorerna skall få tillräckligt utrymme. Dessa kapitalintensiva industrianlägg- 7

98 Forskningsperspektiv

ningar kan förväntas uppvisa en koncentrerad lokalisering till ett fåtal orter i landet. Den andra tolkningen av tjänstesektorernas ökande sysselsättningsandel utgår från en ändrad arbetsfördelning framför allt mellan industrin och servicesektorn. Denna tolkning förutsätter att sysselsättningen ökar inom tjänstesektorn på grund av att flera administrativa funktioner eller servicefunktioner som tidigare fanns inom industriföretagen flyttas till särskilda serviceföretag. En konsekvens av denna utveckling kan bli en regional segregering av tjänsteproduktion och varuproduktion, eftersom det inte längre ur organisatorisk synpunkt blir nödvändigt att samlokalisera servicefunktioner och varubearbetande funktioner. Produktionskostnadsgruppen påpekar att sådana tendenser kan uppvågas av en regionalpolitik som stimulerar till samlokalisering i utvecklingsblock av varuproduktion och verksamheter med forsknings- och utvecklingsarbete.

2.4 Regionalekonomiska forskningsperspektiv - en sammanfattning

Tillkomsten av ERU år 1965 gav den svenska regionalekonomiska forskningen en officiell huvudman. ERU:s arbete, som resulterat i en rad betänkanden och rapporter, har syftat till en utveckling av samarbetet mellan planerare och forskare för en angelägen förnyelse av politiker, planeringsformerna. behandlade i 1970 års betänkande trepartsspelet mellan hus- . ERU hållen, företagen och den offentliga sektorn och dess regionala effekter. för 1974 års rapport är de regionala enheterna i Utgångspunkten ortssystemet. Arbetet syftar till att belysa ortssystemet från miljösynbåde som konsumtions-och som produktionsmiljö. Det leder till ett punkt, annat samspel - mellan orter i regional samverkan med syfte att skapa robusta regionala strukturer för dem som lever och arbetar där. ERU:s levnadsvillkorsgrupp konkretiserar svårigheterna att åstadkomma en geografisk anpassning mellan yrkesval och förvärvsmöjligheter i en modell för beräkning av de slumpvisa skillnaderna i tiden för uppkomsten av lediga arbeten och tillgången på sökande med lämpliga kvalifikationer och med intresse för dessa arbeten. Även om antalet sökande till vissa arbeten på den lilla arbetsmarknaden under en längre period är lika stort som antalet lediga arbeten av vissa slag, riskerar en relativt stor andel att få söka sig en annan typ av arbete eller flytta till en annan region, om de inte väljer att under en längre tid gå arbetslösa. ERU:s produktionskostnadsgrupp söker med utgångspunkt från empiriskt underlagsmaterial genom ett räkneexempel visa konsekvenserna av begränsade förändringar i företagens produktionssystem. Sysselsättningseffekterna inom olika näringsgrenar konkretiseras för ett antal regioner, där efterfrågan på tillverkningsindustrins produkter genom olika ekonomisk-politiska åtgärder antas bli stimulerad. Kartlåggningen av företagens leveranser har utnyttjats för att illustrera hur en produktionsökningri utgångsläget för l 000 personer skulle komma att leda till att det tex i

F orskningsperspektiv 99

Skellefteå-regionen skapas ytterligare 1 800 arbetstillfällen, varav drygt 700 beräknats ”läcka ut till arbetsplatser inom landet i övrigt. Produktionskostnadsgruppen skisserar slutligen fyra utvecklingsalternativ och konstaterar att en ökad internationell kan leda arbetsfördelning till en koncentration av varuproduktionen till ett fåtal anläggningar i varje bransch lokaliserade till några få orter. Enligt ett annat alternativ, karaktäriserat av en drastisk nedskärning i det internationella varuutbytet, skulle resultatet omvänt bli en struktur med produktionen för-

delad på relativt små anläggningar lokaliserade till ettoflertal orter i

landet. En utveckling som innebär ökad sysselsättningsandel för tjänsteproducerande sektorer tolkas av gruppen på två sätt. l det ena fallet domineras utvecklingsbilden av den hushållsinriktade servicen. Behovet av samlokalisering mellan bostäder och service leder till en koncentrerad

bebyggelse»

och servicesektorns krav på ökat arbetskraftsutrymme till kapitalintensiva enheter inom varuproduktionen lokaliserade till ett fåtal orter. Den andra tolkningen av tjänstesektorernas expansion utgår från en ändrad arbetsfördelning mellan industrin och servicesektorn. Resultatet kan bli en regional segrering mellan varuproduktion och serviceproduktion. Sådana tendenser kan emellertid uppvägas av regionalpolitiska åtgärder som stimulerar till samlokalisering i regionala av utvecklingsblock varuproduktion och tjänsteproduktion, bl a forskning och utvecklingsarbete. Produktionsgmppen betonar att de fyra utvecklingsalternativen är extremfall och att samhällsutvecklingen i praktiken kommer att innehålla samtliga typer av förändringar.

sou 1974:82 101

3 Regionalekonomisk utveckling

3.1 Redovisningens syfte och disposition

En snabb och genomgripande förändring i befolkningens geografiska fördelning har varit det mest påtagliga draget i de senaste decenniernas regionalekonomiska utveckling. Omfördelningen av befolkningen - ett resultat av betydande befolkningsomflyttningar har i hög grad styrts ,X av förändringar i arbetstillfällenas lokalisering. Emellertid har inte heller omflyttningen åstadkommit en fullständig anpassning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Betydande regionala variationer föreligger i den sk yrkesverksamhetsgraden eller relativa arbetskraftstalet - dvs v relationen mellan antalet förvärvsarbetande och antalet invånare i arbetsför ålder. Näringslivets omvandling-övergången från jordbruks- till industrioch servicesamhället -har under ett par decennier varit gldgkmjtçn x bakom befolkningsomflyttningarna. Även andra förändringar i den allmänna ekonomiska utvecklingen får emellertid konsekvenser när det gäller sysselsättningens och befolkningens regionala fördelning. En följd av konjunktursvängningarna under senare år har varit att arbetskraftsefterfrågan i skeden med ökande ekonomisk aktivitet stigit snabbast i de ,V i folkmängdshänseende största regionerna. Detta har under vissa år resulterat i en ökning av omtlyttningstempot och därmed av takten i befolkningskoncentrationen. Under perioder med avmattning i ekonomin har omflyttningen däremot avtagit. De arbetssökande har uppenbarligen föredragit arbetslöshet i hemorten framför den tillfälligt osäkra arbetsmarknaden i de expansiva regionerna. Detta beteende har resulterat ien snabbare ökning av arbetslösheten i de kontraktiva regionerna än iövriga \ delar av landet. Den regionala befolknings- och sysselsättningsutvecklingen har under

senare år blivit grundligt dokumenterad och analyseradl. Statistiska data

angående befolknings- och sysselsättningsutvecklingen publiceras dessutom kontinuerligt av bl a statistiska centralbyrån, arbetsmarknadsstyrelsen och länsstyrelserna. Dataredovisningen i föreliggande kapitel syftar främst till att ge en sammanfattande bild av tendenserna i befolknings-

*Se tex prop 1972:111 (bil l) och ERU:s betänkande, Orter i regional samverkan (SOU 1974:1).

102 Regionalekonomisk utveckling

och sysselsättningsutvecklingen med särskild inriktning på de regionala förhållandena. Utredningen redovisar i avsnitt 3.2 befolknings- och sysselsättningsutvecklingen under 1960-talet och den gångna delen av 1970-talet med tonvikt på de regionala skillnaderna. Huvudkällor är här den officiella befolkningsstatistiken samt folk- och bostadsräkningarna. Som en komplettering, för uppföljning av sysselsättningsutvecklingen efter år 1970, följer i avsnitt 3.3 en redogörelse för utvecklingen på arbetsmarknaden som den kan beskrivas med statistiska centralbyråns och arbetsmarknadsstyrelsens kontinuerliga redovisningar av arbetsmarknadsdata. Avsnitt 3.4 illustrerar sysselsättningsutvecklingen med utgångspunkt från de förändringar som skett i den regionala fördelningen av olika arbetsfunktioner. Avsnittet koncentreras på en redovisning av förändringar i den regionala arbetsfördelningen inom näringslivets och förvaltningens administrativa funktioner. Redovisningen bygger på studier som utförts av Mats-G Engström vid Lunds universitets kulturgeografiska institution. Lokaliserings- och sysselsättningsförändringarna inom industrin under 1960-talet, som de framgår av den officiella industristatistiken, beskrivs i avsnitt 3.5. Den utförliga redovisningen av industrisektoms utveckling motiveras inte bara av att sektorn stått i centrum för de hittillsvarande regionalpolitiska insatserna. Industrin är också med hänsyn till det tillgängliga statistiska materialet den enda näringsgren vars utveckling kan följas år från år. Utredningen redovisar slutligen i avsnitt 3.6 servicesekl torns struktur från folk- och bostadsoch utveckling med utgångspunkt räkningen 1970 samt bearbetningar ur 1970 års företagsregister.

3.2 Befolknings- och sysselsättningsutvecklingen

i

i 139.21 Folkmängdsförändringar perioden 1961-1973

_- Folkmängdstillväxten i landet uppgick perioden 1961-1973 till genomsnittligt något mer än 50 000 personer per år. Som framgår av tabell 3.1 låg ökningen i genomsnitt på drygt 60 000 personer årligen under 1960-talets sista hälft. Perioden 1971-1973 sjönk den årliga genomsnittliga tillväxten till 23 000 personer. Födelseöverskottet svarade i genomsnitt under hela perioden för 35 000 personer av den årliga folkökningen, samtidigt som nettoinvandringen bidrog med knappt 20 000 personer. Variationerna i födelseöverskottets storlek spänner över ett stort intervall - från 25 000 personer år 1969 till 45 000 personer åren 1964 och 1965. Nettoinvandringens storlek varierar dock betydligt mera - mellan ett underskott på ll 000 personer år 1973 och ett överskott på 45 000-SO 000 personer åren 1969-1970. redovisas i tabell 3.1 De regionala dragen i befolkningsförändringarna och framgår vidare av figur 3.1. ;D Storstadslänens tillväxt dominerade kraftigt i förhållande till förändringarna i övriga länsgrupper under 1960-talets båda femårsperioder. De svarade för nära 400 000 av hela folkmängdstillväxten på 600 000 personer mellan åren 1960 och 1970.

Regionalekonomisk utveckling 103

Index Länsgrupper 115

Storstadslänen

Mellersta Sverige 100 Riket Södra Sverige

95 i

9G få Skogslänen

85 År 1960 1965 1970 1973

Index Ortsgrupper 115

110 - - Storstäder f f f e f f 10.; E 4 y 7 l I _ - _ Primära centra z _ _ f .p n- n- I 7 _ ø i . Riket

100-g:

“ N s m: OJ \ L ä ä L w ê N ä N \ - - N n- Regionala centra N “ x \ Figur 3.1 Befolknings- 9G N __ “ utveckling i länsgrupper s __ _ och ortsgrupper iför- Kommuncentra hållande till riksutveck-

35 lingen perioden 1960- År 1960 1965 1970 1973 1973

Källa: SCB, Officiell befolkningsstatistik

El Endast länsgruppen mellersta Sverige kunde hålla en ökningstakt i nivå

med rikets.

E] Södra Sverige och framför allt skogslänen fick avstå

befolkningsandelarv

till storstadslänen. Skogslänen förlorade 50 000 invånare under

l 960-ta1et.

Under 1970-talets inledning förändrades folkmängdstillväxtens regio-jv;

nala fördelning radikalt. Som framgår av figur 3.1 utjämnades skillnader-

104 Regionalekonomisk utveckling

Tabell 3.1 Folkmängdsförändringen fördelad på läns- och ortsgrupper perioden 1961 -1973 Måttenhet: 1 000-tal personer

Länsgrupp 1961-1965 1966-1970 1971-1973 Totalt Ortsgrupp 1961-1973

Storstadslänen 197 198 21 415 Stockholms län 113 104 9 226 Göteborgs och Bohus län 43 43 0 86

Därav: Födelseöverskott 188 171 86 445 Utrikes flyttningsnetto 92 143 - 20 215 Anm Talen är avrundade, vilket innebär att summan av radcr och kolumner intc alltid stämmer med angivna totalsummor. Detta gäller samtliga tabeller i detta kapitel. Källor: SCB, Officiell befolkningsstatistik.

na i den relativa tillväxttakten mellan länsgrupperna efter år 1970. Mätt i

absoluta tal visade storstadslänen under år 1971 en något kraftigare

ökning än länsgrupperna södra och mellersta Sverige - 20 000 personeri tillväxt för storstadslänen mot 6000-8 000 personer i länsgrupperna södra och mellersta Sverige. Under åren 1972 och 1973 fortsatte folkmängdstillväxten i ungefär samma takt som under år 1971 isödra och mellersta Sverige. Sammanlagt för storstadslänen reducerades däremot befolkningsökningen till 2000 personer under 1972, för att år \ 1973 övergå i en minskning på 1 000 personer. Skogslänen som grupp ökade sin folkmängd från 1970 till 1973 men fortsatte ändå att förlora något i befolkningsandel under dessa år. Folkmängdsförändringarna länsvis under 1960-talet och början av 1970-talet framgår av figurg3. 2. Parallellt med förskjutningen av befolkningsexpansionen från storstadslänen till övriga län i södra och mellersta Sverige åren 1971-1973 skedde, som också redovisas i tabell 3.1 och figur 3.1, en motsvarande utjämning mellan ortsgrupper:

El Under åren 1971-1973 var den sammanlagda befolkningsökningen i ortsgruppen primära centra betydligt större än ökningen i storstadsregionerna.

Regiona/ekonomisk utveckling 105

E11 ortsgruppen regionala centra ökade folkmängden lika mycket under dessa tre år som under hela perioden 1966-1970. 1] Befolkningsavtappningen i kommuncentra minskade. Mot en genomsnittlig årlig nedgång på något mer än 4 000 personer under slutet av 1960-talet svarade en minskning på 1 000 personer per år perioden 1971 -l973.

Av tabell 3.1 framgår vidare att folkmängdstillväxten åren 1971-1973 reducerades i något olika takt ide tre storstadsregionerna: l Sgmkholmsv JO regionen föll folkökningen från drygt 20000 personer per år under

p

V perioden 1966-1970 till endast 9 000 personer år 1971, för att under år 1972 upphöra helt och övergå i en minskning på ca l 000 personer år 1973. Omsvängningarna i Göteborgs- och Malmö-regionerna var inte lika starka. Folkmängdsökningen i Göteborgs-regionen, 12 000 personer per år under slutet av 1960-talet, sjönk till 8 000 personer år 1971, 2 000 personer år 1972 och upphörde helt år 1973. I Malmö-regionen, som växte med i genomsnitt 7 000 invånare per år under\1960-talet reduce- - “7 rades ökningen med omkring 2 000 personer årligen perioden 1971-1973 och uppgick alltså till ca 1 000 personer under år 1973. Beskrivningen av befolkningsutvecklingen ger intrycket av storstadsregionema och primära centra som landets tillväxtpoler, regionala centra* som i stort stillastående i folkmängdshånseende och däremellan kommuncentra som insprängda folkminskningsregioner. Bilden nyanseras emellertid av redovisningen i tabell 3.2, där folkmängdsförändringarna i ortsgrupperna relaterats till orternas geografiska läge efter länsgrupper. Tabellen visar betydande skillnader i utveckling i olika ortsgrupper beroende på i vilken del av landet orterna är belägna. l skogslänen hade endast ortsgruppen primära centra befolkningstillväxt under perioden 1961-1973. Grupperna regionala centra och kommuncentra förlorade lika invånare - ca 60 000 praktiskt taget många personer. Denna utveckling kontrasterar starkt mot förändringen i södra och mellersta - i södra Sverige även kommuncentra Sverige, där regionala centra visade en betydande befolkningsökning.

Tabell 3.2 Folkmängdsförändringen i länsgrupper med fördelning på ortsgrupper perioden 1961-1973 Måttenhet: l 000-tal personer

Ortsgrupp Länsgrupp Hela riket Storstads- Mellersta Södra Skogs-

Källor: SCB, Officiell befolkningsstatistik.

106 Regionalekonomisk utveckling

1961-1965 1966-1970

Förklaring:

4 000 personer per år i befolkningsökning

i

2 000 __ 4 wo n n n

o _ 2 000 n n n Figur 3. 2 Årlig ge-

El

Omsnimiâfolk- Befolkningsminskning mängdsförändring med fördelning Källa: SCB, Officiell befolkningsstatistik på [än perioderna 1961-1965, 1966- 1970 och 1971- 1973

Regionalekønomisk 167

utveckling

Måttenhet: 1 000-tal personer

Stockholms län Göteborgs och Bohus län 15 5

F ödelse netto Födelsenetto

ma

Utrikes flytt- 0- Utrikes flyttningsnetto ningsnetto -5 Inrikes nyn-“5 Inrikes flyttningsnetto ningsnetto

År 1961 1965 1970 1973 1961 1965 1970 1973

Ma|möhu5 [än Mellersta Sverige 2G 2G

15 15

5 . u 5 Födelsenetto Fodelsenetto “k°5 ”Vt”

0 o. Inrikes flytt- c i9$"°t°

2a

nmgsnem) nrngsnetto

_15111111111 -15||I|TI||I År 1961 1965 1970 1973 1961 1965 19701973

Södra Sverige S 5 15

Inrikes flyttningsnetto ..

Födelsenetto Fodelsenetto

Utrikes flytt- - ämm 9s"°“° nmgsne o 5 Utrikesflyttningsnetto Figur 3. 3 Födelsenetto _15 _1 samt inrikes och utrikes flyttningsnetto med -20 r V l _ | , _ , l .20 fördelning på olika stor- År 1961 1965 19701973 1961 1965 1970 1973 stadslän och länsgrzzpper perioden I 961 - Källa: SCB, Officiell befolkningsstatistik 1973

Befolkningsförändringarnas fördelning på olika komponenter - födelsenetto samt inrikes och utrikes flyttningsnetto framgår av figur 3.3. Bortsett från åren 1964-1967 hade födelsenettots utveckling liten inverkan på de regionala variationerna i folkmängdstillväxten perioden 1961-1973. Undantag utgör skogslänen där det förhållandevis stora födelsenettot under 1960-talets första hälft reducerades kraftigt efter år 1967. svängningarna i flyttningsnettona var emellertid den avgörande faktorn bakom de redovisade förändringarna i befolkningstillväxtens

regionala fördelning.

108 Refgionalekonomisk utveckling

3.2.2 Förändringar i flyttningsnzönstret Som framgår av figur 3.3 eliminerades storstadslänens tidigare inflytt- / ningsöverskott praktiskt taget helt åren 1971-1973. Både Stockholms samt Göteborgs och Bohus län fick vidkännas underskott i det inrikes flyttningsutbytet efter år 1971. Malmöhus län behöll sitt överskott men på en betydligt lägre nivå än under 1960-talet. Det skall understrykas att det utrikes flyttningsöverskottet samtidigt reducerades kraftigt: För samtliga tre storstadslän noterades en nettoutvandring åren 1972 och 1973, vilket starkt kontrasterar mot de tre länens nettoinvandring, sammanlagt 20 000 personer, under år 1970. Nedgången i storstadslänens inrikes flyttningsnetto svarar givetvis mot ökningar av flyttningsnettona för landet i övrigt. Den största förändringen skedde i skogslänen, där flyttningsnettot förbättrades från en \ år 1969 till en nettoinflyttning på nettoutflyttning på 16 900 personer knappt l 000 personer år 1973. Förändringen i det utrikes flyttningsnettot slog igenom i samtliga länsgrupper. Mest påtaglig var nedgången i s mellersta Sverige, där flyttningsnettot förändrades från ett överskott på 16 000 personer år 1970 till ett underskott på 3 000-44 000 personer vart och ett av åren 1972 och 1973. Enbart en redovisning av nettoflyttningens storlek ger emellertid inte hela bilden av befolkningens flyttningsmönster. Stora förändringar i en - i utregions nettoflyttning kan uppstå på grund av ändringar i bruttodata flyttningen från regionen, i inflyttningen till regionen eller genom en /kombination av båda. Figur 3.4 visar att den inrikes omflytzningens storlek varierar med konjunkturläget. Det totala antalet flyttningar över länsgräns i riket omfattade 220 000 personer år 1970 - men endast 185 000 personer år 1972 och 195 000 personer år 1968. Figuren ger också besked om en del av bakgrunden till förändringeni flyttningsnettona efter år 1970. En jämförelse mellan åren 1968 och 197 2, när de inrikes omflyttningstalen var praktiskt taget identiska, visar att minskningen av storstadslänens flyttningsnetton orsakades både av ett

minskande antal inflyttare och ett ökande antal utflyttare. Särskilt

märkbara var dessa förändringar i Stockholms län - antalet inflyttare var där 7 000 färre år 1972 än år 1968, samtidigt som antalet utflyttare var observeras - 4000 fler. I skogslänen kan den motsatta utvecklingen antalet inflyttare var 1000 fler år 1972 än år 1968, medan antalet utflyttare var 12 000 färre. De utrikes fiyttningsrörelserna förändrades enligt ett liknande mönster perioden 1968-1973. År 1968 - utgångspunkten för den ovan redovisade jämförelsen - invandrade 36 000 personer till Sverige. Immigrationen år 1972 var 6 000 personer mindre. Den största förändringen inträffade emellertid i utvandringen. År 1972 emigrerade 42000 personer från Sverige, vilket kan jämföras med 23 000 personer år 1968. Denna förändring slog igenom i samtliga redovisade områden, men var särskilt stor i Stockholms län och i länsgruppen mellersta Sverige, där antalet emigranter var 4 000 resp 6 000 personer fler år 1972 än år 1968. Under år 1973 skedde endast obetydliga förändringar i flyttnings-

Regionalekonomisk utveckling 109 Måttenhet: 1 000-tal personer i nf Iytta re 80

Utflyttare 80

5G

30-

i . ,

0 u u

Stockholms Göteborgs Malmohus Mellersta Sodra Skogs- Iän och län Sverige Sverige länen Bohus län

Förklaring: 195g Figur 3.4 Inrikes omfiyttning över länsgräns med fördelning på srorstadslän och Iänsgrupper åren 1968, Källa: SCB, Officiell befolkningsstatistik 1970 och 1972

mönstret jämfört med år 1972. Den inrikes omflyttningen över länsgräns ökade något- från 185 000 personer år 1972 till 193 000 personer år 1973. ökningar i antalet inflyttare skedde främst i länsgrupperna mellersta Sverige och skogslänen. Omfattningen av inflyttningen till storstadslänen förändrades inte mellan åren 1972 och 1973. Däremot ökade antalet utflyttare från storstadslänen med omkring 3 000 personer. Motsvarande förändring skedde också i länsgruppen mellersta Sverige. Flyttningsutbytet med utlandet var under år 1973 praktiskt taget identiskt med de redovisade strömmarna under år 1972. Den regionala fördelningen av immigration och emigration förändrades endast marginellt mellan åren 1972 och 1973.

110 Regionalekonomisk utveckling

3.2.3 Förvärvsarbetande befolkning Fördelning på näringsgrenar åren 1965 och 1970 Enligt tabell 3.3 var förändringen i det totala antalet förvärvsarbetande relativt måttlig under perioden 1965-1970. Den officiella statistiken redovisar en minskning på 24 000 personer, medan den beräknade verkliga förändringen sannolikt inneburit en ökning på 60 000 personer (jfr Anm till tabellen). De båda talen kan jämföras med förändringen under 1960-talets första femårsperiod, som medförde en tillväxt på mer än 100 000 sysselsatta. Den relativt begränsade nettoförändringen i antalet förvärvsarbetande under 1960-talets sista femårsperiod döljer emellertid betydande förskjutningar i sysselsättningens fördelning på näringsgrenar. Som framgår av tabellen minskade antalet förvärvsarbetande inom näringsgrenen jordbruk, skogsbruk m m med drygt 120 000 personer mellan åren 1965 och 1970. Samtidigt ökade sysselsättningen inom servicesektorn med knappt 190000 personer. I båda fallen innebar förändringarna under

Tabell 3.3 Förvärvsarbetande befolkning i hela riket fördelad efter näringsgren åren 1965 och 1970 Måttenhet: 1 000-tal personer Näringsgren 1965 1970 Förändring Skattad 1965-1970 verklig förändring Jordbruk, skogsbruk m m 404 277 - 128 - 122 Gruvor, tillverkningsindustri m m 1 088 l 041 - 46 - 15 Byggnadsindustri 329 332 3 10 Handel, restaurang och hotell 507 490 - 17 - 5 Bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet 135 169 34 39 Samfardsel, post och tele 246 247 1 7 Offentlig förvaltning, tjänster 726 856 130 147 Totalt 3 436 3 413 - 24 62 Anm Resultaten av folk- och bostadsräkningarna 1965 och 1970 är inte helt jämförbara. Tre väsentliga skillnader föreligger mellan de båda räkningarna: skillnader i definitionen av förvärvsarbetande, skillnader i näringsgrensindelning och skillnader i bortfallens storlek. De båda första faktorerna spelar sannolikt en obetydlig roll för jämförelsemöjligheterna. Skillnaderna i definitionerna av förvärvsarbetandebegreppet är av mindre betydelse genom att 1970 års definition “minst 20 timmars veckoarbetstid visat sig överensstämma väl med 1965 års definition minst halv normal arbetstid. Ändringen av näringsgrensindelningen har beaktats genom att 1965 års resultat anpassats till 1970 års näringsgrensschema. Skillnaderna i bortfall mellan de båda räkningarna innebär en allvarlig begränsning av jämförbarheten. Gjorda kontrollundersökningar visar att antalet förvärvsarbetande i realiteten sannolikt ökat med ca 60 000 mellan åren 1965 och 1970. Hälften av underskattningen faller på storstadslänen. l övriga län uppgår den totala underskattningen som regel till 2 000 å 3 000 förvärvsarbetande i varje län. Källor.” Folk- och bostadsräkningarna 1965 och 1970.

Regionalekonomisk utveckling 1 l l

slutet av 1960-talet en förlängning av trenden från perioden 1960-1965. Ett nytt utvecklingsdrag utgör däremo t minskningen av antalet förvärvsarbetande inom tillverkningsindustrin och den måttliga sysselsättningsök-

Måttenhet: 1 OOO-tal personer Jordbruk, skogsbruk m m Byggnadsindustri J 100 100-

soá”, som

0 u Bank-, försäkrings- och Samfardsel, post och tele uppdragsverksamhet 125 1 25

Gruvor, tillverkningsindustri m m Handel, restaurang och hotell 1 250 1 250

Offentlig förvaltning rn m 1 250 1000

500- 250o_ .v v .av . Easy. x

Storstads- Mellersta Södra Skogs- S-torstads- Mellersta Södr Skogs-

länen Sverige Sverige länen länen Sverige Sverige länen Figur 3.5 Förvärvsarbe- Förklaring: tande befolkning med fördelning på näringsgrenar och länsgrupper Källa: Folk- och bostadsräkningarna 1965 och 1970 åren 1965 och 1970

l 12 Regionalekonomisk utveckling

ningen inom byggnadsindustrin mellan åren 1965 och 1970. Under första hälften av 1960-talet ökade dessa båda näringsgrenar med vardera omkring 30 000 sysselsatta. Den förvärvsarbetande befolkningens regionala fördelning och sysselsättningsutvecklingen i länsgrupperna under senare delen av 1960-talet visas i figur 3.5. I figuren framträder de karaktäristiska dragen i den förvärvsarbetande befolkningens regionala fördelning på näringsgrenar:

(l) storstadslänens överrepresentation inom servicenäringarna, (2) skogs-

länens, jämfört med riket, höga andel inom näringsgrenarna jordbruk, skogsbruk m m samt byggnadsindustri och (3) skogslänens relativa sysselsättningsunderskott inom näringsgrenen tillverkningsindustri. Redovisningen i figuren bygger på de okorrigerade sysselsättningsuppgifterna från år 1970. Det regionala mönstret blir i stort sett detsamma även sedan sysselsättningstalen korrigerats för 1970 års underskattning av antalet förvärvsarbetande. Antalet sysselsatta ökade något mellan åren 1965 och 1970 i mellersta och södra Sverige, steg avsevärt i storstadslänen

/länsgrupperna

A men minskade betydligt i skogslänen. För flertalet näringsgrenar gick sysselsättningsförändringarna i samma riktning inom samtliga länsgrupper som i hela riket. Undantag utgjorde byggnadsindustri samt samfárdsel, post och tele. Antalet förvärvsarbetande inom dessa näringsgrenar minskade i skogslänen, medan sysselsättningen ökade i övriga länsgrupper och i riket som helhet. Minskningen av antalet förvärvsarbetande inom näringsgrenen tillverkningsindustri i hela landet motsvarades av en negativ Sysselsättningsförändring i mellersta Sverige och i storstadslänen. Som framgår av figur 3.5 svarade storstadslänen för hela den i tabell 3.3 redovisade sysselsättningsminskningen inom näringsgrenen handel, restaurang och hotell mellan åren 1965 och 1970. Ser man till förändringen av antalet arbetstillfällen (mätt som förvärvsarbetande dagbefolkning) i de olika länen under perioden 1965-1970 noteras ökningar i storstadslänen och i flertalet län i södra och mellersta Sverige. l samtliga skogslän reducerades däremot antalet arbetstillfällen med mellan l 000 och knappt 7 000. En minskning av antalet arbetstillfällen inträffade också i Gotlands, Kristianstads, Älvsborgs, Skaraborgs och Örebro län under andra hälften av 1960-talet.

Fördelning på yrken åren 1960 och 1970 Sysselsättningsutvecklingen inom olika näringsgrenar under 1960-talet innebar att merparten av sysselsättningsexpansionen skedde inom servicesektorn. Av tabell 3.4 framgår att ökningen av den förvärvsarbetande befolkningen, om man ser till yrken koncentrerades till två områden: (l) naturvetenskapligt, tekniskt, samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete samt (2) kameralt och kontorstekniskt arbete. Båda dessa yrkesgrupper finns representerade i samtliga näringsgrenar. Antalet förvärvsarbetande inom yrkesområdet tillverkningsarbete m m förändrades inte mellan åren 1960 och 1970. Under samma period ökade antalet förvärvsarbetande inom näringsgrenarna tillverknings- och byggnads-

Regionalekonomisk 113 utveckling

Tabell 3.4 Förvärvsarbetande befolkning i hela riket fördelad efter yrke åren 1960, 1965 och 1970 Mättenhet: l 000-tal personer

Yrke 1960 19653 1970 Förändring 1960-1970 Naturvetenskapligt, tekniskt samt samhällsvetcnskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete 417 526 646 229 Administrativt arbete 69 76 79 10 Kameralt och kontorstekniskt arbete 274 328 371 97 Kommersiellt arbete 309 318 306 - 3 Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbeteb 438 403 272 - 166 Transport- och kommunikationsarbete 235 229 221 - 14 Gruv- och stenbrytningsarbete samt tillverkningsarbete 1 168 l 201 l 167 - 1 Serviccarbete samt militärt och ospecifierat arbete 334 360 351 17 Totalt 3 244 3 441 3 413 169

3 Siffrorna för år 1965 baseras på en urvalsundersökning och innefattar en viss överskattning i förhållande till 1960 och 1970 års värden. 1960 och 1970 års data är resultat av folk- och bostadsräkningarnas totalundersökningar och är i stort sett jämförbara. b Antal medhjälpande kvinnor är betydligt underskattat i 1960 års folkräkning jämfört med räkningarna 1965 och 1970. Underskattningen beräknas till ca 50 000 förvärvsarbetande. Källor: Folk- och bostadsräkningarna 1960, 1965 och 1970.

industri - V med ca 20 000 personer följaktligen expanderade industrisektorns tjänstemannayrken. Den helt dominerande delen av tillväxten i de vetenskapliga, tekniska, administrativa, kamerala och kontorstekniska yrkena skedde emellertid inom servicesektoms näringsgrenar. sysselsättningen förändrades inom flertalet yrkesområden i samma i samtliga riktning länsgrupper. De mest påtagliga undantagen figur 3.6 - av antalet förvärvsarbetande utgör minskningen i skogslänen inom yrkesområdena kommersiellt arbete och servicearbete. Båda yrkesområdena är knutna till verksamheter som är direkt beroende av utvecklingen av det lokala befolkningsunderlaget, vilket minskade betydligt inom stora delar av skogslänen under 1960-talet. Givetvis tillkom nya serviceformer och därmed nya sysselsättningstillfällen även i de befolkningsminskande delarna av landet. Dessa sysselsättningstillskott neutraliserades dock av regional koncentration och arbetsbesparande insatser inom de

redan

etablerade servicefunktionerna. Förändringarna inom yrkesområdet tillverkningsarbete m m visar en splittrad bild geografiskt sett. Medan antalet förvärvsarbetande ökade i södra och mellersta länsgrupperna Sverige i den senare länsgruppen i 8

Regionalekonomisk utveckling

- reducerades i storstadslänen betydande omfattning sysselsättningen ,i och skogslänen. Minskningen i skogslänen förklaras till stor del av en betydande avgång av sysselsättningstillfäilen inom byggnadsindustrins områden.

Mättenhet: 1 000-tal 99790719? Naturvetenskapligt m m arbete Administrativt arbete o

i o o_

Transport- och kommunika- Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete tionsarbete 500 50°

o_

Tiliverkningsarbete m m Servicearbete m m 500 500

200* 200

§9., :- u

Storstads- Mellersta Sodra Skogs- S-torstads- MeHersta Södra Skogs-

länen Sverige Sverige länen iänen Sverige Sverige länen

Figur 3. 6 Förvärvsarbetande befolkning med Förklaring: fördelning på yrken och länsgrupper åren 1960 och 1 9 70 Källa: Foik- och bostadsräkningarna 1960 och 1970

Regionalekonomisk utveckling 115

Yrkesverksamhetsgrad åren 1965 och 19 70 Mellan åren 1965 och 1970 ökade befolkningen i yrkesverksam ålder, här åldern 15-64 år, med ca 130 000 personer. Eftersom ökningen av antalet förvärvsarbetande var knappt hälften så stor minskade yrkesverksamhets- v graden, dvs relationstalet mellan antalet förvärvsarbetande och den totala folkmängden i yrkesverksam ålder. Som framgår av tabell 3.5 sjönk yrkesverksamhetsgraden med två procentenheter mellan åren 1965 och 1970. Tar man hänsyn till 1970 års underskattning av antalet förvärvsarbetande blir minskningen en procentenhet. Minskningen föll helt och hållet medan »L på männen, den kvinnliga yrkesverksamhetsgraden ökade något. Den manliga yrkesverksamhetsgraden minskade i samtliga ålders-

Tabell 3.5 Yrkesverksamhetsgrad i åldrarna 15-64 år i län och länsgrupper åren 1965 och 1970 Máttenhet: Andel förvärvsarbetande av hela befolkningen, procent Län 1965 19703 Länsgrupp

Därav: Män 84 80 Kvinnor 44 45 3 Beräknat efter antalet förvärvsarbetande enligt den officiella statistiska redovisningen. Källor: Folk- och bostadsräkningarna 1965 och 1970.

l 16 Regionalekønomisk utveckling

medan den kvinnliga yrkesverksamhetsgraden ökade i alla åldrar grupper,

xutom 16-24 år. Det bör poängteras att ökningen i den kvinnliga

koncentrerades till gruppen gifta samboende kvinsysselsättningsgraden nor. ett Den regionala utvecklingen av yrkesverksamhetsgradema följer mönster. l flertalet län minskade yrkesverksamhetsgraden med entydigt 2-4 åren 1965-1970. Detta innebar att de betydande procentenheter som kunde observeras år i. regionala skillnader i yrkesverksamhetsgrad kvarstod i stort sett oförändrade år 1970. Ordnar man länen 1965 storlek kan tre grupper urskilmed hänsyn till yrkesverksamhetsgradens första återfinns storstadslänen med undantag av jas: I den gruppen och Bohus län. Till den andra gruppen kan man föra länen i Göteborgs mellersta och södra Sverige med undantag av Älvsborgs län, som ligger i nivå med Stockholms och Malmöhus län. Till gruppen hör också och Bohus län. I den tredje gruppen slutligen återfinns Göteborgs skogslänen. Skillnaderna i yrkesverksamhetsgrad i de tre grupperna är väsentligen en återspegling av kvinnornas sysselsättningsförhållanden. Tillgången på arbetstillfällen inom tekoindustrin i Älvsborgs län har gett länet en som betydligt överstiger genomsnittet för övriga yrkesverksamhetsgrad arbetstillfällen har å län i södra och mellersta Sverige. Bristen på lämpliga andra sidan hållit nere den kvinnliga sysselsättningsgraden på en förhållandevis låg nivå i Göteborgs och Bohus län samt i skogslänen.

3.3 Arbetsmarknadens förändringar

3.3.1 Sysselsättningsutvecklingen enligt arbetskraftsundersökningarna

Inledning

1961 utför statistiska centralbyrån (SCB) i samråd med Sedan augusti arbetsmarknadsstyrelsen kvartalsvisa arbetskraftsundersökningar (AKU). Åren 1966-1969 utfördes dessutom utvidgade AKU under tiden

september-november. I januari 1970 byggdes AKU ut till månadsvisa undersökningar. Samtidigt upphörde de särskilda höstundersökningarna. Resultaten från AKU publiceras av SCB dels i form av uppgifter de enskilda (kvartal, månad), dels i avseende undersökningstillfällena Till dessa senare form av rapporter baserade på specialbearbetningar. hör redovisningarna av årsmedelvärden beräknade på specialbearbetningar från kvartals- och månadsvisa AKU. Dessa årsmedelvärden har resultaten from år 1965. Vidare har SCB redovisat resultat från publicerats utvidgade AKU 1966-1969 och från de reguljära månadsundersökningarna september-november fr o m år 1970. Dessa har anpassats till begrep- 1965 och 1970. pen i folk- och bostadsräkningarna årsmedelvär- Den följande dataredovisningen bygger på de publicerade dena och de folk- och bostadsräkningsanpassade resultaten från arbets-

kraftsundersökningarna.

1 17

Regiønalekonomisk utveckling

Befolkningens sysselsättningsstatus Enligt arbetskraftsundersökningarna ökade antalet personer i arbetskraftenl med mer än 200 000 mellan åren 1965 och 1973. Detta av framgår tabell 3.6, som också visar att merparten av ökningen, 180 000 personer, faller på gruppen sysselsatta. Ökningen av antalet sysselsatta är i personer viss _mån ett resultat av en minskning i den genomsnittliga arbetstiden per f! sysselsatt. Minskningen av medelarbetstiden utgör till en del en. följd av lagstadgad arbetstidsförkortning. Förändringarna i genomsnitten är dock i större än den beslutade reduceringen i arbetstiden, vilket innebär att, antalet personer som utför mindre än full normal arbetstid ökat under

perioden?

Under perioden 1965-1973 fördubblades antalet arbetslösa. Förändringarna i arbetslösheten under redovisningsperioden pekar enligt AKU på en trendförskjutning mot en högre arbetslöshetsnivå. Det genomsnittliga antalet arbetslösa låg år 1970 cirka 15 000 över 1965 års nivå. En jämförelse mellan åren 1971 och 1972 å ena sidan och de närmast föregående lågkonjunkturåren 1967 och 1968 å andra sidan visar på en ökning av genomsnittsantalet arbetslösa med cirka 20 000 personer. Det skall påpekas att det ovan redovisade materialet utgör tvärsnittsdata som beskriver befolkningens sysselsättningsstatus vid ett antal undersökningstillfallen. Arbetskraftsundersökningarnas data medger även en redovisning av flertalet flöden

Tabell 3.6 Befolkningen i åldern 16-74 år fördelad efter sysselsättningsstatus perioden 1965-1973 Måttenhet: l 000-tal personer

Sysselsättnings- 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 status

sysselsatta 3698 3733 3695 3737 3768 3854 3860 3862 3879 Arbetslösa 44 59 80 85 73 59 101 107 98 Sammanlagt i arbetskraften 3 742 3 792 3 775 3 822 3 841 3 913 3 961 3 970 3 977 Ej i arbetskraften 1903 1911 1966 1945 1941 1951 1936 1936 1929 Hela befolkningen 16-74 år 5 645 S 703 5 741 5 767 5 781 5 864 5 897 5 906 5 905 Anm Uppräknade totaler har avrundats till 1 000-tal. Summeringarna av kolumner stämmer därför inte alltid med angivna summor. Detta gäller samtliga tabeller som bygger på material från arbetskraftsundersökningarna.

Källor: SCB, Arbetskraftsundersökningen. Årsmedeltal.

1 l arbetskraftsundersökningarna redovisas befolkningen i åldern 16-74 år uppdelad på personer i arbetskraften och personer ej i arbetskraften. Personer i arbetskraften består av sysselsatta och arbetslösa. De sysselsatta kan i sin tur delas upp i personer i arbete och tillfälligt frånvarande. 7 de folk- och AKU-data ökade antalet Enligt bostadsräkningsanpassade förvärvsarbetande enligt folk- och bostadsräkningens definitioner (minst 20 timmars arbete per vecka) med endast 50 000 personer under perioden 1965-1972. Hela ökningen föll på perioden 1965-1970.

118 Regionalekønomisk utveckling

som förekommer på arbetsmarknaden. Ett antal i det avseendet väsentliga data har sammanställts och redovisats av arbetsmarknadsstyrelsen1 . AMS sammanställning visar att ca 4,5 milj personer under senare år tillhört arbetskraften någon gång under året. Flödena inom arbetskraften är betydande. Minst 1,2 milj personer beräknas årligen tillträda ny anställning. Åren 1968-1972 var 7-10% av hela antalet personer i arbetskraften arbetslösa någon gång under året. Under samma period varierade arbetslöshetstalet vid AKU:s mättillfállen mellan 1,5 och 2,7 %. Flödet av arbetslösa är alltså 4 â 5 gånger större än det antal arbetslösa som redovisas som tvärsnittsdata. Den registrerade ökningen av antalet arbetslösa sedan mitten av 1960-talet kan praktiskt taget helt förklaras av en ökning i arbetslöshetstidens längd. Storleken av inströmningen av nya arbetssökande har inte ökat under senare år.

De regionala förändringarna i sysselsättningen enligt AKU åren 1965-1970 innebar, som framgår av figur 3. 7, en omfördelning mellan

länsgmpperna:

ElAntalet sysselsatta i storstadslänen ökade med mer än 100 000

personer under perioden 1965- 1970.

EH länsgrupperna mellersta Sverige och södra Sverige steg antalet sysselsatta med omkring 15 000 resp ca 50 000 personer. El Skogslänen förlorade närmare 20 000 sysselsatta under 1960-talets sista hälft.

1 AMS, Meddelande från utredningsenheten 1973:25.

Måttenhet: 1 000-tal personer

1 500 Storstadsj länen

1 00° Mellersta --- Sverige

Im Skogslänen

Södra Sverige 500

T I År 1965 1967 1969 1971 1973 Figur 3, 7 sysselsatta fördelade efter länsgrupp, perioden 1965- 19 73 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen. Årsmedeltal

Regionalekonomisk utveckling 119

Måttenhet: 1 OOO-tal personer

øf°gä Skogslänen

storstadslänen 20- n

, __ °"°°"°MeIlerstaSverige

v

7 Södra Sverige,

V .

År 1965 1967 1969 1971 1973 Figur 3. 8 Arbetslösa fördelade efter länsgrupp åren 1965 - Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen. Årsmedeltal 1973

Under perioden 1971-1973 stagnerade sysselsättningen istorstadslänen. En liknande tendens kan noteras i länsgrupperna södra Sverige, medan trenderna enligt AKU från slutet av 1960-talet var oförändrade i mellersta Sverige och skogslänen. Den regionala utvecklingen av arbetslösheten, som den redovisas i figur 3.8, innebär att storstadslänen hade den största tillväxten i antalet arbetslösa under åren 1971-1972. Det skall observeras att antalet arbetslösa i skogslänen, som i den nedåtgående konjunkturen 1966-1968 ökade betydligt mera än i andra länsgrupper, låg på en lägre nivå år 1972 än år 1968. l övriga länsgrupper översteg antalet arbetslösa år 1972 motsvarande antal år 1968. Under år 1973 minskade antalet arbetslösa något i samtliga länsgrupper. Störst var minskningen i storstadslänen, medan arbetslösheten i :5 skogslänen i stort sett låg kvar på 1972 års nivå. Även under de första månaderna (januari-mars) år 1974 minskade antalet arbetslösa i samtliga länsgrupper. En jämförelse mellan antalet arbetslösa under första kvartalet 1973 och 1974 visar att den kraftigaste nedgången i arbetslösheten ägde rum i skogslänen. Den relativa arbetslösheten var emellertid betydligt större i skogslänen än i övriga delar av* landet. Första kvartalet 1974 låg det relativa arbetslöshetstalet på 3,9 %

ii

skogslänen, vilket skall jämföras med 2,5% i länsgruppen mellersta* Sverige, 2,2 % i storstadslänen och 1,7 % i länsgruppen södra Sverige.

Relativa arbetskraftstal

Det relativa arbetskraftstalet enligt AKU, dvs den andel av hela befolkningen i åldern 16-74 år som befinner sig i arbetskraften, ökade, som redovisas i tabell 3. 7, med en procentenhet åren 1965-1973. Som vidare framgår av tabellen förklaras ökningen i det relativa arbetskraftstalet uteslutande av förändringar i kvinnornas förvärvsintensitet, som steg med drygt sex procentenheter under perioden. Männens relativa arbetskraftstal minskade däremot med mer än fyra procentenheter mellan åren 1965 och 1973.

Regionalekonomisk utveckling

Tabell 3.7 Relativa arbetskraftstal för män och kvinnor perioden 1965-1973 Måttenhet: Procent

Båda könen 66,3 66,5 65,7 66,3 66,4 66,7 67,2 67,2 67,3

Källor: SCB, Arbetskraftsundersökningen. Årsmedeltal.

regionala skillnader i de relativa arbetskraftstalen förelåg Betydande under hela redovisningsperioden. Framför allt i skogslänen understeg männens arbetskraftstal betydligt riksgenomsnittet. Awikelsen uppgick under flera år till två å tre procentenheter. De största regionala skillnaderna i de relativa arbetskraftstalen noteras emellertid för kvinnorna. Det arbetskraftstalets avvikelse från riksgenomsnittet var kvinnliga särskilt framträdande i länsgrupperna storstadslänen och skogslänen. I storstadslänen det relativa arbetskraftstalet för kvinnor under hela låg 1965-1973 cirka fyra procentenheter över riksgenomsnittet. perioden Däremot understeg det relativa arbetskraftstalet i skogslänen under hela perioden riksgenomsnittet med cirka fyra procentenheter. Innebörden av de regionala skillnaderna i de relativa arbetskraftstalen kan illustreras av räkneexempel: Om skogslänens relativa följande arbetskraftstal för både män och kvinnor legat på samma nivå som år 1973 skulle ytterligare 45 000 personer ha befunnit riksgenomsnittet Om det kvinnliga arbetskraftstalet därutöver höjts till sig i arbetskraften. storstadslänens nivå hade 25 000 tillkommit i arbetskraften i personer arbetskraftstalet för kvinnor skogslänen. Ställs samma krav på det relativa också skulle antalet i arbetskraften ha ökat i övriga länsgrupper personer med ytterligare 70 000. En arbetskraftsituation i hela riket jämförbar med förhållandena i storstadslänen skulle alltså ha inneburit ett tillskott i arbetskraften på 140 000 personer år 1973.

Tabell 3.8 Latent arbetssökande samt personer i arbete, mindre än 35 timmar, som under mätveckan kunnat och velat ta mer arbete (undersysselsatta) fördelade efter kön perioden 1965-1973 Måttenhet: l 000-tal personer

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Latent arbetssökande 121 126 124 146 133 120 115 97 90 Därav: Män 17 13 14 21 19 17 18 17 14 Kvinnor 105 113 110 125 114 104 97 81 76

Undersysselsatta 75 72 82 87 90 79 90 92 87 Därav: Män 21 23 29 33 28 23 27 27 25 Kvinnor 54 49 53 53 61 56 63 65 62

Källor. SCB, Arbetskraftsundersökningen. Årsmedeltal.

Regiønalekonomisk utveckling 121

Latent arbetssökande och undersysselsatta

Trots den kraftiga ökningen av antalet personer i arbetskraften under åren 1965-1973 registrerades ända fram till år 1972 mer än 100 000 personer som latent arbetssökande. De skulle enligt den statistiska e. definitionen ha sökt arbete om de ansett sig kunna få sådant på bostadsorten. Förändringarna av antalet latent arbetssökande framgår av tabell 3.8, som också visar utvecklingen av antalet undersysselsatta/ personer perioden 1965-1973. Med undersysselsatta avses personer som arbetat mindre än 35 timmar och som under arbetskraftsundersökningens mätvecka kunnat och velat ta mer arbete.

Måttenhet: 1 000-tal personer

Latent arbetssökande 50 V:h, lg nl || u In i uu||uuun|\“ n

A Hlllllg..

Auuuuuw Skogslänen

Z.,

Storstads- / & länen Mellersta 2° ä Sverige

41%/

Södra Sverige

I År 1965 1967 1969 1971 1973

Undersysselsatta 50

Storstads- “m länen """""'

huru \\\\\“ ""HIIuuu|

$k09S|ähen Mellersta 2° Sverige Södra . ö Figur 3. 9 Latent

Sverige arlzets-

lösa samt personer 1arbete mindre än 35 timmar som under mätveckan kunnat och ve- År 1965 1967 1969 1971 19 3 7 lat ta mer arbete (undersysselsatta), fördelade efter länsgrupp perio- Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen. Årsmedeltal den 1965 - 1973

122 Regionalekonomisk utveckling

Huvuddragen i utvecklingen av antalet latent arbetssökande är i stort sett desamma i samtliga länsgrupper. Som framgår av figur 3.9 ökade antalet fram till år 1968 i storstadslänen samt i södra och mellersta Sverige. Därefter och fram till år 1973 minskade de latent arbetssökande emellertid i samtliga länsgrupper. Det bör noteras att även om en viss skett under var relationstalet mellan antalet latent utjämning perioden arbetssökande och hela antalet personer i arbetskraften år 1973 fort- * farande dubbelt så stort i skogslänen som i övriga länsgrupper. De mest påtagliga dragen i utvecklingen av antalet undersysselsatta är den i förhållande till övriga länsgrupper betydande ökningen i storstadslänen mellan åren 1966 och 1973. Antalet undersysselsatta ökade under denna period med 10 000 personer istorstadslänen, medan ökningen för riket i övrigt stannade vid 5 000 personer,

3.3.2 Arbetslösa och lediga platser enligt arbetsmarknadsstyrelsens statistik

i AKU-materialet - antalet arbetslösa En av de variabler som ingår personer - dokumenteras också kontinuerligt av arbetsmarknadsstyrelskillnader har tidigare förelegat i SCB och AMS sätt att sen. Väsentliga mäta arbetslösheten:

Måttenhet: 1 000-tal personer

70 Arbetslösa män och kvinnor

o o

| |

I

fx I \

\ l

t \

1 \ I

I I | r | ,l l 40 Arbetslösa män

› ,4

1 \

Rss

4 Lediga platser

lø

v

Arbetslösa kvinnor / 20-

(K

e\\

Figur 3.10 Vid arbetsförmedlingen anmâlda lediga platser och anmälda I arbetslösa män och År 1960 1962 1965 1970 1973 kvinnor vid månadens mitt åren 1960 - 1973. Årsmedeltal Källa: Arbetsmarknadsstatistik (AMS)

Regionalekonomisk 123 utveckling

El SCB har vid ett antal tillfällen under året frågat ett urval personer om deras sysselsättningsstatus under AKU-mätveckan. För att registreras som arbetslös behöver intervjupersonen dock inte ha vidtagit någon åtgärd för att få arbete just under mätveckan. E] Som arbetslösa i AMS räkningar har noterats personer som - den dag i mitten på varje månad då arbetsförmedlingarna upprättat sin statistik - varit anmälda som arbetslösa och som haft kontakt med förmedlingen under den vecka som räkningsdagen infaller. Vid sidan av registreringen av antalet arbetslösa personer har AMS sedan mitten av år 1961 gjort månatliga uppföljningar av antalet till arbetsförmedlingarna anmälda lediga platser.

Den registrerade arbetslösheten enligt AMS mätningar var i stort sett tre gånger större år 1973 än år 1960. Av figur 3.10 framgår att den kraftiga ökningen av antalet arbetslösa under perioden inte bara kan förklaras av förändringar i konjunkturbilden. Fr o m mitten av 1960-talet har en trendförskjutning ägt rum - mot en högre nivå när det gäller antalet arbetslösa. En jämförelse mellan 1965 och högkonjunkturåren

1970 resp lågkonjunkturåren 1968 och 1972 åskådliggör en trendökningix

i antalet arbetslösa på ca 20 000 personer. Denna förändring överensstämmer med de ovan redovisade tendenser som kunnat observeras i AKU-materialet från perioden 1965-1973. Årsmedeltalet vid arbetsförmedlingen anmälda lediga platser var lika stort år 1973 som under år 1962. Variationerna i de lediganmälda platserna var än mer uttalade än svängningarna i antalet arbetslösa. Någon

trendförändring i antalet lediga platser kan inte noteras i det studerade

materialet under perioden. Förändringarna i antalet arbetslösa i länsgrupperna följer samma mönster som rikstalen, vilket framgår av figur 3.11. Vissa skillnader

mellan länsgrupperna framträder först under senare delen av perioden.

Fram t 0 m år 1968 förändrades antalet arbetslösa på ett praktiskt taget enhetligt sätt i samtliga länsgrupper. Mellan åren 1968 och 1970 minskade antalet arbetslösa i samtliga länsgrupper utom skogslänen. Åren 1971-1973 framträdde en helt ny utvecklingsbild. Den största ökningen av antalet arbetslösa i absoluta tal, 12400, registrerades i storstadslänen, samtidigt som antalet arbetslösa ökade ungefär lika mycket i mellersta Sverige som i skogslänen, drygt 7 000. Mellan åren 1970 och 1973 trefaldigades antalet arbetslösa i storstadslänen, fördubblades i mellersta och södra Sverige, medan ökningen i skogslänen stannade vid 50 %. Förändringarna i antalet lediga platser enligt figur 3.11 överensstämmer för samtliga länsgrupper väl med riksutvecklingen åren 1971-1973. Konsekvenserna av redovisade förändringar i antalet registrerade arbetslösa och lediga platser visas i tabell 3.9. Av tabellen framgår den successiva försämring som skett i relationen lediga platser per arbetslös. För var och en av de från sysselsättningssynpunkt svaga perioderna 1962-1963, 1967-1968 och 1971-1973 kan noteras ett allt lägre relationstal, samtidigt som antalet lediga platser per arbetslös under

124 Regionalekonomisk utveckling

Mâttenhet: 1 000-tal

Arbetslösa 30

Skogslänen

/ 20 Storstadslänen

/”s, Mellersla Sverige

10-

Södra Sverige

0 År 1960 1965 1970 1973

Lediga platser 3G

/

ø\ Storstadslänen

l4k \

,i * l I OO l \ 10 \\. Mellersta Sverige Södra Sverige

Skqgslänen

Figur 3.11 Vid arbetsförmedlingen anmälda arbetslösa och Iediga plat- o I I l I I I I ser vid månadens mitt År 1960 1962 1965 1970 1973 fördelade efter länsgrupp åren 1960 (1962) Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen, Meddelanden från - 19 73. Ä rsmedeltal statistiksektionen

Regionalekonomisk utveckling 125 Tabell 3.9 Antal lediga platser per arbetslös perioden 1962- 1973 - årsmedeltal

Källa. Arbctsmarknadsstatistik (AMS).

högkonjunkturåren 1969-1970 låg klart under motsvarande tal för denxyf närmast föregående uppgångsperioden 1964-1965. Försämringen i förhållandet mellan efterfrågan och utbud är fullt märkbar i samtliga länsgrupper. I skogslänen kan utvecklingen sägas ha varit något mera gynnsam än i övriga länsgrupper. En sådan jämförelse framstår dock som mindre meningsfull, eftersom relationstalet iskogslänen under större delen av perioden markant avvikit från motsvarande tal i övriga länsgrupper. Av tabell 3.9 framgår också att storstadslänen, som t o m år 1970 varje år redovisade dubbelt så många lediga platser per arbetslös som södra och mellersta Sverige, under åren 1971-1973 hade ett relationstal i nivå med talen i dessa båda länsgrupper.

Som visas i figur 3.12 baserad på länsvisa uppgifter var antalet

lediga platser avsevärt mindre än antalet arbetslösa i de fyra nordligaste länen även under det från sysselsättningssynpunkt gynnsamma året 1970. I övriga skogslän samt i Örebro län var antalet lediga platser ungefär lika stort som antalet arbetslösa län - med registrerade personer. Övriga undantag av Blekinge, Skaraborgs och Västmanlands län - hade minst två â tre gånger fler lediga platser än arbetslösa. I Stockholms län registrerades år 1970 sju lediga platser per arbetssökande. År 1973 var bilden från år 1970 radikalt förändrad. Förutom skogslänen redovisade flera län i länsgrupperna mellersta och södra Sverige och dessutom Malmöhus län betydligt färre lediga platser än arbetslösa. I övriga län, inklusive Stockholms samt Göteborgs och Bohus län rådde en ungefärlig numerär överensstämmelse mellan antalet lediga platser och antalet aktivt arbetssökande. Det skall tilläggas att sysselsättningssituationen förbättrats avsevärt under början av år 1974. Under årets fyra första månader låg antalet arbetslösa i landet som helhet ca 10 000 under motsvarande tal för år 1973, medan antalet lediga platser var 10 000-20 000 fler än under motsvarande period år 1973. En jämförelse mellan uppgifterna för april månad 1973 och 1974 visar att det skett en ökning av antalet lediga platser i samtliga län utom Gotlands län och en minskning av antalet arbetslösa i samtliga län utom Jämtlands län.

126 Regionalekonomisk utveckling

1970 1973

Figur 3:1 2 Antal lediga platser per arbetslös, 2 0 __ ,, ,, ,, Iänsvis, åren 1970 och - › I 9 73 Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen, Meddelanden från statistiksektionen

Regionalekonomisk 127 utveckling

3.4 Förändringar i den regionala arbetsfördelningen

3.4.1 Bakgrund Nytillskotten av arbetstillfällen under 1960-talet kom i huvudsak tre yrkesområden till del: (l) naturvetenskapligt, tekniskt samt samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete; (2) kameralt och kontorstekniskt arbete; (3) administrativt arbete. Flera av de redovisade - tekniskt och yrkesområdena arbete, kameralt kontorstekniskt arbete samt administrativt arbete - är företrädda inom nära nog samtliga näringsgrenar. Tillväxten inom dessa yrken under 1960-talet bar upp sysselsättningsexpansionen både inom tillverknings-

industrin, den privata tjänstesektorn och inom näringsgrenen offentliga

tjänster. Den regionala fördelningen av sysselsättningstillskotten inom de nämnda yrkesområdena har avvikit betydligt från av/ fördelningen befolkningen. Som visats i avsnitt 3.2 skedde närmare hälften av sysselsättningstillväxten inom tjänstemannayrkena tekniskt och vetenskapligt arbete, administrativt arbete samt kameralt och kontorstekniskt arbete i storstadsområdena under l960-talet. Orsakerna bakom den sneda regionala fördelningen av sysselsättningstillskotten inom tjänstemannayrkena har studerats vid Lunds universitets kulturgeografiska institution inom ramen för forskningsprojektet Regionala utvecklingstendenser inom svenskt Lundaforskarnas näringsliv. undersökningar har bl a visat att det råder en stark samvariation mellan kontakt- och informationsbehov och regional koncentration av vissa kontaktberoende verksamheter och arbetsfunktioner. Dessa förhållanden har särskilt ingående studerats av Mats-G Engström, som bl a publicerat

en studie avi nya drag iförvärvsarbetets regionala organisation i Sverigel.

Engströms undersökning, som bygger på material som beskriver utvecklingen under den första delen av 1960-talet har senare följts upp för perioden fram till år 1970. Den följande framställningen bygger på Engströms uppföljning, som kommer att presenteras i sin helhet som

särskild bilaga: nu betänkandet under hösten 1974.

3.4.2 Den funktionella sysselsättningsstrukturen

Beskrivningar av näringslivets sysselsättningsstruktur och sysselsättningsutveckling brukar bygga på redovisningar av de förvärvsarbetande fördelade på näringsgrenar. De utvecklingsdrag som på senare tid blivit allt påtagligare i den regionala sysselsättningsfördelningen fångas emeller-

1 Mats-G Engström! Regional arbetsfördelning, Lund 1970. 2 Ds A 1974:5

128 Regionalekonomisk utveckling

Tabell 3.10 Relativ förändring i antalet förvärvsarbetande, totala antalet tjänstemän och antalet högre tjänstemän inom näringsgrenarna tillverkningsindustri, byggnadsindustri och partihandel med fördelning på storstadsregioner perioden 1965/ 1966- 1970 Måttenhet: Procent

tid inte in av de traditionella indelnings- och redovisningsprinciperna. Engströms beskrivning av den regionala sysselsättningsutvecklingen och sysselsättningsstrukturen vilar på en funktionell indelning av verksam- _ heterna. Med funktionell klassificering avses en uppdelning av yrkesverki samma personer grundad på de förvärvsarbetandes arbetsfunktioner, dvs arbetsuppgifter och ansvarsområden] . En redovisning av sysselsättningsutvecklingen med de yrkesverksamma uppdelade efter arbetsfunktioner ger en bild som väsentligt skiljer sig från det förändringsmönster som framträder i den gängse näringsgrensbaserade statistiken. Enligt tabell 3.10 förändrades antalet sysselsatta i hela riket inom industri? och partihandel enligt folk- och bostadsräkningarna endast obetydligt mellan åren 1965 och 1970. l samtliga storstadsregioner skedde en viss minskning i antalet förvärvsarbetande. Studeras förändringarna enbart inom tjänstemannafunktionerna framträder emelen helt annan utvecklingsbild. Antalet tjänstemän ökade med 13 % g lertid 5 i hela riket perioden 1966-1970, men tillväxten var betydligt starkare i Stockholms-regionen, 20 %. Kategorin högre, informations- och kontaktberoende tjänstemän steg i antal med hela 24 % i riket- och särskilt starkt i Stockholms- och Göteborgs-regionerna under perioden 1966-1970.

3.4.3 Sysselsättningsförändringar för olika grupper av befattningshavare perioden 1 966-1970 Antalet tjänstemän inom industri och partihandel i hela riket uppgick till 308 000 år 1970. Jämfört med år 1966 innebar detta en ökning av tjänstemannaantalet med 35 000 personer, dvs l3 %. Ökningen hade emellertid varit ännu större under första delen av 1960-talet, då tillväxten uppgick till närmare 70000 sysselsatta. Under de första tre åren på 1970-talet bromsades tillväxten ytterligare. Antalet tjänstemän var endast obetydligt högre år 1973 än år 1970. Antalet tjänstemän inom industri och partihandel förändrades i 1 Indelningen bygger på den nomenklatur som används i Svenska Arbetsgivareförcningens tjänstemannalönestatistik. Uppgifterna i det följande avser anställda tjänstemän inom medlemsföretagen i Svenska Arbetsgivareföreningen. Statsföretagens förhandlingsorganisation och Kooperationens förhandlingsorganisation. Statistiken täcker 80-85 % av antalet tjänstemän i berörda näringsgrenar. Avser näringsgrenarna tillverkningsindustri och byggnadsindustri.

Regionalekonomisk utveckling 129 Tabell 3.11 Totala antalet tjänstemän och antalet högre tjänstemän inom industri och partihandel med för delning på ortsgrupper och storstadsregioner år 1970 samt förändring perioden 1966-1970

1 Inkl. 1 900 tjänstemän som inte kan fördelas på regioner. b Inkl. 300 tjänstemän som inte kan fördelas på regioner.

väsentligt olika takt i skilda regioner. Som framgår av tabell 3.11 var ökningen i Stockholms-regionen, relativt sett, betydligt större än riksgenomsnittet. Även i Göteborgs-regionen växte tjänstemannagruppen något snabbare än i riket som helhet. Mätt i absoluta tal svarade Stockholms-regionen för drygt 35 % av den totala sysselsättningstillväxten bland industrins och partihandelns tjänstemän. De tre storstadsregionerna fick tillsammans del av mer än hälften av den totala ökningen, vilket kanjämföras med regionernas andel av rikets befolkning på ca 30 %. Storstadsregionernas dominans var ännu större om man studerar tillväxten av kategorin högre befattningshavare. Av den totala sysselsättningsökningen på drygt 9 000 svarade storstadsregionerna för personer 60 % - varav Stockholms-regionen för drygt 35 %. Förändringen mätt i relativa tal visar samma karakteristika som förändringen av hela gruppen Endast i Stockholms- och ökade . tjänstemän. Göteborgs-regionerna antalet högre befattningshavare snabbare än riksgenomsnittet. I de båda ortsgrupperna primära och regionala centra fanns enskilda regioner där såväl antalet tjänstemän totalt som antalet högre befattnings- »- mätt i relativa tal havare steg kraftigare än i storstadsregionerna. Bland primära centra gällde detta Uppsala, Kalmar/Nybro, Kristianstad/ Hässleholm, Växjö/Alvesta, Karlstad och Umeå, I regionala centra föranleder även mycket små absoluta ökningar stora procentuella förändringar varför en redovisning av enbart den relativa tillväxten kan ge en skev bild av utvecklingen. Hultsfred/ Vimmerby, Eslöv, Lidköping, Fagersta, Söderhamn och Hudiksvall är regionala centra med ett mer betydande antal tjänstemän (fler än 1 000) och en större procentuell förändring än storstadsregionerna både när det gäller antalet tjänstemän totalt och av antalet högre befattningshavare. I primära centra Karlskrona, Gävle/Sandviken och Östersund/Krokom minskade antalet tjänstemän

under perioden 1966-1970. Detsamma inträffade i flera regionala centra

t ex Enköping, Trelleborg, Karlskoga/Degerfors, Avesta och Ludvika.

130 Regionalekonomisk utveckling

Figur 3. I 3 Omfördelningar mellan landets VA-regioner av högre befattningshavare inom industri och partihandel åren 1 96 0- 1970

Förklaring: Se not sid 131 Omfördelningens storlek, antal personer eoo 400

20 65 150 (Siffrorna i figuren ger A-regionens kodnummer)

Källa: Mats-G Engström, Förändringar i den regionala arbetsfördelningen i Sverige mellan 1960 och 1970

Regionalekonomisk utveckling 131

Skillnaderna i utvecklingen mellan olika regioner under 1960-talet ledde till stora omfördelningar mellan regionerna av högre befattnings- 4

havare inom industri och partihandel. Dessa omfördelningarl framgår av

figur 3.13. Figuren, som täcker perioden 1960-1970 visar att de största omfördelningsvinsterna gjordes av Göteborgs-, Malmö- och Stockholms- - i nu nämnd Även och regionerna ordning. Nyköpings, Linköpings Växjö A-regioner noterade betydande andelsvinster. Större omfördelningsförluster redovisas för bl a Borås, Karlskoga, Västerås och Ludvika/ A-regioner. En nivåuppdelning som delvis ansluter till den indelning som utnyttjas för sysselsatta inom industri och partihandel har även genomförts för tjänstemän inom statlig och statsunderstödd verksamhet. Uppdelningen bygger på tjänstemännens inplacering i lönegrader på den statliga löneplanen. Antalet tjänstemän inom statlig och statsunderstödd verksamhet ökade, som visas i tabell 3.12, med knappt 45 000 eller 13 % under perioden 1966-1970. Mätt i relativa tal var de regionala variationerna - med övervikt för ganska obetydliga någon storstadsregionerna. Studeras tillväxtens regionala fördelning utifrån de absoluta ökningstalen blir emellertid storstadsregionernas tillväxtförsprång mer framträdande. Hälften av den totala sysselsättningsökningen föll på storstadsregionerna, drygt 30 % enbart på Stockholms-regionen. I den relativt - inom de sett lilla gruppen chefstjänstemän tjänstemän tidigare B- och C-löneplanerna - svarade storstadsregionerna för en ännu större del av sysselsättningstillväxten. Drygt 80 % av ökningen av antalet befattningshavare inom dessa löneplaner föll på storstadsregionerna. Det är denna tjänstemannakategori som närmast motsvarar den tidigare behandlade gruppen högre, kontakt- och informationsberoende befattningshavare inom industri och partihandel. En väsentligt annorlunda profil framträder i den regional fördelningen av tillskotten av befattningshavare i mellanlönegraderna A l7-A 30. Storstadsregionerna svarade för knappt 40 % av tillskottet i den gruppen. Mätt i relativa tal var ökningen i såväl primära, regionala som kommuncentra kraftigare än förändringen i både Stockholms- och Ma1mö-regi0nerna.

3.4.4 Regionala olikheter i den funktionella sysselsättningsstrukturen

Den ojämna geografiska fördelningen av sysselsättningstillskotten inom industrins och partihandelns tjånstemannagrupper har successivt lett till betydande olikheter i den regionala fördelningen av dessa arbetsfunk-

1 För varje region har den relativa förändringen jämförts med utvecklingen i hela landet. Om regionens tillväxttakt under den aktuella perioden varit högre än genomsnittet för riket, har regionen ifråga ort en omfördelningsvinst (andelsvinst), vilken på kartan anges med en svart cirkelyta vars storlek står i proportion till andelsvinsten omräknad i absoluta tal. Om regionens tillväxttakt varit lägre än rikets, uppstår en omfördelningsförlust, som markeras med en ofylld cirkelyta. Grå cirklar på kartan anger att regionen i stort följt rikets utveckling.

132 Regionalekonomi k utveckling

ooHuwwmH

om

E2182

âäHom 3805

mm

5 H mvH m: 0mH m: m:

1:

maHåcwönH

000 00m 00m 00m 00m 000 00m

03034.

guwucâ

m m H. v 0H NH 00

H

:mêoumcmnh

000 00m 00m 2: 00m 00m

3:35

n

os:

S.. 0H NH

så

s. 8

m2

uonmsummøuo E2132

zäHuMH

coøaHmouoTo

uaHEH

m H H

NNH mHH HH SH H o: mHH

...E

.H00

møåaünm

§Homn

?_5038

-m os. 00H 00H 00H 00H 00H

wa H

00.:

øwEuäcmmH.

30.05,..

00m 00m 00m 00m 00m 00H 000

som 2.2 m H u

025x813

00Hu00mH

Håcuønovøimuâm

087002 Basam

m H

...oøoHwok

E005

...ocoüou

H

HH w: S_ NHH H m: m:

502.2_

...a mn

:oo

»êøaüom

000 00e 00m

muHoEâ

00e 00m 00m

H30??

wEåEuE

»Husum

v m 0 m vH NH

:mEoHmGwp

3.

:SH :SH

E0.: »EH SE

E.:

000 000 00m 00m 00m 00m 500m

umHHHEnm .v55

E3 E8

E2 0$H

:mEoumimmu

...m 8

.som

m0 2

SH m: :m

.m

H8= cmEoacg cwâoäzw.:

.o=o_mouä_seoz

uåzuo

aåoüowøezáxooä

000 000

:êoäørmwonemo

.§28

aocoHwoubEHmm/H

NH.m

m H

_zäuoasseox

H30..

0030300 HuEH

Näsman

U0:

.Hanak sååå

a n

.H8 so:

Regionalekonomisk utveckling 133

Tabell 3.13 Totala antalet tjänstemän och antalet högre tjänstemän inom industri och partihandel samt hela befolkningen med fördelning på ortsgrupper och storstadsregioner år 1970 Måttenhet: Andel i procent

tioner. Som framgår av tabell 3.13 har storstadsregionerna - och då främst Stockholms-regionen --ett betydande överskott av tjänstemän inom industri och partihandel. Stockholms-regionens särställning accentueras i den regionala fördelningen av de högre, kontakt- och informationsberoende tjänstemannakategorierna. En uppdelning av tjänstemännen på tio s k befattningsområden avslöjar ytterligare skillnader i den funktionella sysselsättningsstrukturen mellan i första hand Stockholms-regionen och övriga delar av landet. Nära 40% av antalet tjänstemän l Stockholms-regionen var år 1970 sysselsatta inom befattningsområdet kameralt arbete, som i hela riket svarade för 35 % av antalet tjänstemän. Motsvarande överskott förelåg inom befattningsområdet kommersiellt arbete, som sysselsatte 21 % av tjänstemännen i Stockholms-regionen mot 18 % i hela riket. Däremot återfanns endast 13 % av Stockholms-regionens tjänstemän inom befattningsområdet produktionsledande arbete, som sysselsatte 21 % av antalet tjänstemän i hela riket. De redovisade skillnaderna avspeglar Stockholms-regionens dominerande position som förläggningsort för företagens huvudkontor och regionens betydelse från marknadssynpunkt, men också det förhållandet att produktionsverksamheten är av förhållandevis liten omfattning i regionen. De båda andra storstadsregionerna kännetecknas av jämförelsevis höga andelar inom befattningsområdet kommersiellt arbete. Göteborgsregionen hade vidare år 1970 något högre andelar inom olika tekniska funktioner men något lägre andelar inom produktionsledande arbete än Malmö-regionen och riket i dess helhet. Den regionala fördelningen av tjänstemännen inom statlig och statsunderstödd verksamhet visar stora likheter med fördelningen av industrins och partihandelns tjänstemannagrupp. Som framgår av tabell 3.14 hade Stockholms-regionen samt ortsgruppen primära centra år 1970 en större andel av de statligt anställda tjänstemännen än av befolkningen och, som framgår vid en jämförelse med tabell 3.13, också en något större andel än av industrins och partihandelns tjänemannakår. Chefstjänstemännen var i hög grad koncentrerade till Stockholms-regionen.

134 Regionalekonomisk utveckling

Tabell 3.14 Antalet tjänstmän inom statlig och statsunderstödd verksamhet samt hela befolkningen med fördelning på ortsgrupper och storstadsregioner år 1970 Måttenhet: Andel i procent

Ortsgrupp Andel av

Samtliga Tjänstemän Tjänstemän Hela befolktjänstemän på B- och C- ilönegraderna ningen löneplanen A l7-A 30

3.5.1 Avsnittets disposition

Sysselsättningsutvecklingen inom industrisektornl under 1960-talet

kännetecknades av betydande variationer i sysselsättningsnivån. Sysselsättningsförändringarna påverkades både av omfattande rörelser i arbetsställebeståndet, genom etableringar och nedläggningar, och av svängningar i sysselsättningsnivån i arbetsställen med oförändrat lokaliseringstillstånd. För sysselsättningsutvecklingen på regional nivå spelade dessutom omflyttningen av arbetsställen en viss roll. I fortsättningen belyses i avsnitt 3.5.2 omfattningen samt fördelningen i tiden och på regioner av etableringar, nedläggningar och omflyttningar av industriarbetsställen. Vidare redovisas i avsnitt 3.5.3 utvecklingen av antalet sysselsatta inom hela industrin. Lokaliseringsförändringarnas betydelse för industrins sysselsättningsutveckling sammanfattas i avsnitt 3.5.4. Redovisningen i avsnitten 3.5.2 - 3.5.4 sträcker sig fram t o m år 1970. I avsnitt 3.5.5 kompletteras bilden av industriutvecklingen med material som belyser förändringarna under åren 1971-1973. [avsnitt 3.5.6 lämnas en redogörelse för den svenska industrins expansion i utlandet. Avslutningsvis redovisar utredningen i avsnitt 3.5. 7 bedömningar av industrins sysselsättningsutveckling under återstoden av 1970-talet.

3. 5.2 Etablering, nedläggning och om flyttning av arbetsställen perioden 1 963- 1 9 70

Tidigare undersökningar och analyser av data som kan ge en fullständig bild av sammanställningar företagsrörelsernas omfattning och orsaker under 1960-talet saknas för närvarande. En redovisning av företagsrörelsernas omfattning under en

l Med industri avses genomgående i avsnitt 3.5 näringsgrenarna gruvor och mineralbrott samt tillverkningsindustri.

Regionalekonomisk utveckling 135

del av decenniet, perioden 1963-1968, har lämnats i prop 1972:111. Vidare har genomförts två undersökningar som belyser delar av den totala etablerings-, nedläggnings- och flyttningsaktiviteten. Den ena, utarbetad av Birgitta Nygren, behandlar nyetableringsverksamheten i hela riket under perioden 1963-19681. Den andra, som utförts av Göran Carstedt och Birgitta Isaksson-Perez, analyserar företagsbestånd och företagsutveckling med utgångspunkt från studier av företagsrörelserna inom två branscher i Västerbottens och Stockholms länz. Nygrens undersökning, som uteslutande behandlar nyetableringar, dvs ny industriell tillverkning utan ägarsamband med annan industriell verksamhet, har byggt bla på enkäter till de etablerade företagen. I undersökningen redovisas etableringsverksamhetens omfattning samt motiven för och problemen i samband med nyföretagande. Enkätunderresultat har baserats på svar från 300 företag etablerade åren sökningens 1963-1968. Fördelningen i tiden av dessa nyetableringar illustrerar en tendens till minskning av etableringsaktiviteten mot slutet av undersökningsperioden. Den regionala fördelningen tyder på att etableringsaktiviteten varit högre inom stödområdet än i landet i övrigt, medan etableringsfrekvensen i storstadslänen betydligt understigit riksgenomsnittet. Nygrens undersökning av motiven för etableringen visar att strävan efter egen verksamhet och behov av självständighet legat bakom nästan hälften av etableringarna. Defensiva motiv - risk för vantrivsel med tidigare arbetslöshet, sysselsättning och liknande - har utgjort bakgrunden till ca en fjärdedel av etableringarna. Undersökningen visar vidare att de nyetablerade företagen haft god växtkraft, särskilt åren närmast efter etableringen. Carstedts och Isaksson-Perez studie har bl a syftat till att kartlägga etablerings-, tillväxt- och nedläggningsbeteenden inom industrin och hur dessa förhållanden påverkat den industriella strukturen. Den empiriska som omfattat behandlar två branscher studien, perioden 1944-1968, träindustrin samt metall- och verkstadsindustrin - i två regioner, Västerbottens län och Stockholms län, exkl Stockholms kommun. Carstedts och Isaksson-Perez studie åskådliggör en klar nedgång i antalet etableringar men en relativt konstant nivå när det gäller antalet nedläggningar under perioden. Vid ett studium av etableringarnas och nedläggningarnas samband med konjunkturutvecklingen har författarna funnit att såväl etablerings- som nedläggningsfrekvenserna (antalet etablerings- och nedläggningshändelser i förhållande till antalet existerande arbetsställen) legat på en stabil nivå under olika avmattningsperioder. Expansion i ekonomin har medfört en minskning i etableringsbenägenheten och en ökning av nedläggningsfrekvensen. Författarna har vidare påvisat en trendökning i nedläggningsfrekvensen. Den utvecklingen tycks ha överträffat de mer kortsiktiga svängningarna på grund av konjunkturförändringarna.

*Birgitta Nygren, Nyetableringar inom svensk industri 1963-1968. Sveriges lndustriförbund, Stockholm 1972. 2 Göran Carstedt och Birgitta Isaksson-Perez, Företagsbestând och företagsutveckling. Umeå Universitet, Umeå 1972.

136 Regionalekonomisk utveckling

Carstedt och Isaksson-Pérez har också konstaterat att unga företag uppvisat högre tillväxttakt än gamla företag, och att små företag haft en högre utvecklingstakt än stora företag. Dessa konstateranden har anknyt-

ning till företagens utvecklingsmönster efter etableringen: ju mindre

företagen är vid etableringen desto snabbare sker tillväxten. Utvecklingstakten avtar enligt studien med stigande ålder på företagen. Ett annat samband har kunnat noteras mellan etableringsstorleken och risken för framtida nedläggning. Företag etablerade i en högre storleksklass löper mindre risk att läggas ned än företag etablerade i en lägre storleksklass. Även om det saknas heltäckande undersökningar av etablerings- och nedläggningsverksamhetens omfattning under de senaste decennierna, har orsakerna till och motiven för dessa förändringar belysts i flera sammanhang. Sven-Erik Johansson och Bo Sillén, som studerat de mindre och medelstora företagen har hävdat att det främsta motivet till företags-

etableringarna varit en strävan efter självständighetl. Som framhållits

ovan visar Nygrens undersökning att självständighetsmotivet utgjort bakgrunden till hälften av nyetableringarna under 1960-talet men att levebrödsprincipen fortfarande också har aktualitet. Även orsakerna till den observerade tendensen till nedgång i etableringsverksamheten har diskuterats i olika sammanhang. Det har framhållits att strukturförändringarna i näringslivet försvårat nyetablering. Erik Dahmên har hävdat att den allmänna attitydförändringen i samhället

spelat en betydande roll för förändringen i etableringsbenägenhetenz.

Dahmén menar att lusten att starta och driva industriella småföretag har minskat, därför att de personer som skulle ha kommit ifråga som företagsgrundare haft många andra, ofta bättre alternativ att välja på. Det är nu mycket lättare än tex under mellankrigstiden, i synnerhet för personer som skulle vara kapabla att grunda och arbeta upp ett företag, att få ”trygga och välbetalda anställningar. Enligt Dahmén förklaras avsaktningen i den industriella företagsbildningen delvis också av att det blivit större utrymme än tidigare för företagsetableringar inom servicesektorn. Den del av strukturförändringarna inom industrin som består i sammanläggningar och samarbete mellan företag har i andra sammanhang bedömts vara en faktor som försvårar nyetablering. Koncentrationstendensema inom svensk industri under 1960-talet har belysts i flera arbetena. Bengt Rydén har i sin kartläggning och orsaksanalys av svenska industriföretags fusionsverksamhet perioden 1949-1969 visat att fu-

sionsaktiviteten varit betydligt större under den senare delen av 1960-

talet än under tidigare år av undersökningsperioden. Perioden 1965- l 969 deltog årligen ca 200 företag i fullständiga fusioner. Under samma period

1 Sven-Erik Johansson, Bo Sillén, Småindustri och familjeföretagare, Stockholm 1968. 2 Erik Dahmén, Familjeföretagens roll i framtidens Sverige. lndustriförbundets tidskrift 1965, nr 8. 3 Se. bl a Bengt Rydén, Fusioner i svensk industri, Industriens utredningsinstitut, Stockholm 1971 och Statens Pris- och Kartellnämnd, Storföretag och koncentrationstendenser, Lund 1971. .

Regionalekonomisk utveckling 137

varierade antalet anställda i förvärvade företag från 15 000 personer år 1965 till 38 000 personer år 1969, motsvarande 1,6 resp 4,4 % av hela antalet sysselsatta inom industrin. Företagssamgåendets konsekvenser för etableringsaktiviteten har vida-

re behandlats av koncentrationsutredningen1 som pekat på svårigheterna

för nyetablerade företag att slå sig in på marknader som kännetecknas av monopol- eller oligopolsituationer. Spelet mellan redan existerande och potentiella säljare på sådana marknader gör att nya tillverkare måste räkna med motåtgärder från redan etablerade företag. Etableringen kan framstå som riskfylld även om den rådande vinstnivån i branschen är hög. Den som avser att etablera inom en bransch med säljarkoncentration måste i sin kalkyl beakta, inte bara den normala investeringskostnaden, utan också kravet på resurser för att möta aggressiva motåtgärder. Det är möjligt att det föreligger ett samband mellan nedläggnings- och etableringsaktiviteten via förändringar i koncentrationsgraden. Åtminstone i vissa branscher sker nedläggningar ofta som en följd av företagssammanläggningar under perioder då branschens avsättning stagnerar. Denna utveckling kan leda mot en fåtalsdominans som i sin tur, enligt koncentrationsutredningens resonemang, skulle kunna hindra nyetable-

ring i ett läge när avsättningssituationen åter ger utrymme för nya säljare

på marknaden.

Källmaterial Svårigheten att erhålla lämpligt statistiskt underlagsmaterial kan vara en av orsakerna till att heltäckande undersökningar över lokaliseringsförändringarna under 1960-talet saknas. Uppgifter om etableringar, nedläggningar och flyttningar av arbetsställen inom industrin har fr 0 rn år 1963 sammanställts av statistiska centralbyrån (SCB). SCB :s redovisning härrör från jämförelser mellan industristatistikregistret från ett år till nästa, varvid etableringar och nedläggningar registreras vid förändringar i en särskild kontrollsiffra och flyttningar vid ändring i arbetsställets geografiska kod. SCB:s uppgifter om lokaliseringsförändringarna har omfattande brister: Namn-, ägar- och branschbyten kan föranleda noteringar i förändringsstatistiken, även om verksamheten i realiteten bedrivits med oförändrad inriktning och omfattning. En annan felkälla utgör vidare det förhållandet att arbetsställe på grund av statistikens uppbyggnad registreras som etablerat resp nedlagt när det passerar gränsen fem sysselsatta. Vidare har en betydande differens i många fall visat sig föreligga mellan ett företags verkliga etableringsår och det etableringsår som registrerats i industristatistiken. Utredningen har i samarbete med länsstyrelserna genom en granskning och komplettering av SCB:s förteckningar över företag som etablerat, lagt ned eller flyttat arbetsställen, strävat efter att få en så riktig bild som

1 Konccntrationsutredningen, Industrins struktur och konkurrensförhållanden, (SOU 1968:5).

138 Regionalekonomisk utveckling

möjligt av lokaliseringsförändringarna under l960-talet. Av olika skäl kan inte heller detta material ge en helt fullständig och korrekt bild av lokaliseringsförändringarnas totala omfattning. Särskilt i de största länen saknas praktiska möjligheter att kontrollera samtliga arbetsställen som redovisats i SCB:s förteckningar under perioden 1963-1970. Det har också varit svårt för länsstyrelserna att undersöka om samtliga etablerade arbetsställen verkligen kommit med i SCB:s material. svårt har Speciellt det givetvis varit att i efterhand kontrollera de förändringar som skett under den tidigaste delen av perioden. Definitionsoch gränsdragningsproblem har sannolikt också lösts på olika sätt av länsstyrelserna. Detta gäller tex behandlingen av ekonomiskt rekonstruerade och företag gränsdragningen mellan flyttning och etablering/nedläggning av arbetsställe. Möjligheterna att identifiera etablerade arbetsställen som självständiga företag eller filialföretag har också varierat mellan länen. Lokaliseringsförändringarnas omfattning samt den geografiska fördelningen och utvecklingen i tiden av etablering, nedläggning och omflyttning av arbetsställen som någon gång under perioden haft minst fem sysselsatta redovisas i detalj ibilagaA till betänkandet. Föreliggande avsnitt innehåller en översikt över lokaliseringsförändringarnas under omfattning hela redovisningsperioden 1963-1970 med tonvikten lagd på sysselsättningseffekterna i de enskilda länen.

Lokaliseringsförändringarnas totala omfattning perioden 1963-1970 Under perioden 1963-1970 berördes knappt 6 400 industriarbetsställen /- 40 % av det total antalet arbetsställen - av lokaliseringsförändringar:

“EI Drygt 2 500 arbetsställen etablerades under perioden; El Ca 3 700 lades ner;

Cl Omkring 150 arbetsställen flyttades över länsgräns.

Lokaliseringsförändringarna ledde följaktligen till en nettoavgång på ca 1 200 arbetsställen. l länen utanför storstadsområdena etablerades l 800 sammanlagt arbetsställen under den studerade perioden. Av dessa var ca 400 eller 20% I flera omkring filialetableringar. av skogslänen Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands och Västerbottens län - låg andelen filialetableringar väsentligt över genomsnittet för riket. Grundmaterialets egenskaper innebär begränsningar i möjligheterna att dra säkra slutsatser om utvecklingen av etableringsoch nedläggningsbenägenheten. Endast relativt betydande variationer över tiden i antalet etableringar och nedläggningar kan läggas som bevis för att etableringsresp nedläggningsaktiviteten förändrats. Utvecklingen av antalet etableringar antyder en uppgång i etableringsbenägenheten under perioden 1966-1968. Åren 1969-1970 föll etableringsaktiviteten ner till den nivå som observerats åren 1963-1965. Antalet nedläggningar var väsentligt större under de båda perioderna 1966-1968 och 1969-1970 än åren 1963-1965. Det är svårt att dra paralleller med tidigare gjorda undersökningar av

Regionalekonomisk utveckling 139

lokaliseringsförändringarna eftersom undersökningarna täcker olika tidsperioder och har olika omfattning. Det förhållandevis stora antalet etableringar under åren 1966-1968, som präglades av en nedåtgående konjunktur, följer emellertid det i andra undersökningar påvisade konjunkturbeteende som innebär högre etableringsaktivitet under

av-

mattningsperioder än i expansionsskeden. Däremot ger utredningens material ingen klar bekräftelse på den långsiktiga tendens till minskning av etableringsbenägenheten som påvisats i bl a Carstedts och Isaksson- Pérez undersökning. Avgångsbeteendet överensstämmer däremot väl med ett mönster som påvisats i Carstedts och Isaksson-Perez undersökning: att antalet nedläggningar tenderar att öka och att en stark ökning av nedläggningsaktiviteten sker under avmattningsperioder. Lokaliseringsförändringarnas regionala effekter framgår av tabell 3.15. Tabellen visar att praktiskt taget samtliga län fick vidkännas minskningar av antalet arbetsställen som en följd av lokaliseringsförändringarna under perioden 1963-1970. De största förlusterna, mätt i relativa tal, noteras för Göteborgs och Bohus, Kalmar och Kopparbergs län. Lokaliserings- , K förändringarna ledde till en minskning av antalet arbetsställen med 13-14 % i vart och ett av dessa län mellan åren 1963 och 1970.

Tabell 3.15 Förändring i antal arbetsställen och antal sysselsatta genom etablering, nedläggning och omflyttning av arbetsställen med fördelning på län perioden 1963* 1970

Göteborgs och Bohus Malmöhus - 160 - 3 500

- 30 - 800 Uppsala Södermanlands - 60 - 1 600

Östergötlands 10 300 - 110 - 2 200 Älvsborgs - 60 - 600 Skaraborgs - 50 - 1 900 Örebro Västmanlands - 20 0

- 70 - 1 200 Jönköpings - 10 - 100 Kronobergs - 90 - 500 Kalmar

Gotlands 0 0

10 - 100 Blekinge - 80 - 200 Kristianstads 20 - 400 Hallands

10 - 800 Värmlands - 80 - 1 300 Kopparbergs - 50 - 700 Gävleborgs - 20 - 1 800 Västernorrlands

140 Regionalekonomisk utveckling

Förklaring: 70 arbetsställen M inskning

Figur 3.14 Förändring i antalet arbetsställen ge-

nom flyttningar över läns- få

gräns med fördelning på län perioden 1963- 1970 Källa: Se bilaga A

Regionalekonomisk utveckling 141

I sex län - Östergötlands, Blekinge, Hallands, Värmlands, Jämtlands och Norrbottens - var tillskottet av arbetsställen större än avgången. Som framgår av figur 3.14 förklaras ökningen av antalet arbetsställen i Östergötlands län helt av att företagsomflyttningarna gav ett betydande nettotillskott av arbetsställen. I övriga län där lokaliseringsförändringarna innebar en ökning av arbetsställena var nettovinsterna av omflyttningen obetydliga och antalet etableringar följaktligen fler än antalet nedläggningar. Omflyttningen av arbetsställen över länsgräns omfattade sammanlagt drygt 150 enheter under perioden 1963-1970. Hälften av antalet omflyttade arbetsställen hade sitt ursprung i Stockholms län. [övrigt var de utflyttade arbetsställena relativt jämnt fördelade på urspmngslän. Östergötlands län utgjorde det främsta målet för de flyttande företagen. Under hela perioden flyttade 22 arbetsställen in till länet. Södermanlands, Kalmar, Hallands, Älvsborgs och Kopparbergs län tog emot vardera 10-12 inflyttade arbetsställen. Det samlade resultatet av företagsomflyttningarna framgår av figur 3.14. Lokaliseringsförändringarna under perioden 1963-1970 resulterade i en total sysselsättningsminskning på närmare 27 000 personer. Som v

framgår av tabell 3.15 föll mer än hälften av minskningen på de trel

storstadslänen. Flertalet övriga län redovisar också negativa sysselsättningsförändringar. Minskning på mer än lOOO sysselsatta noteras för Södermanlands, Älvsborgs, Örebro, Jönköpings, Kopparbergs och Västernorrlands län. Endast i fyra län - Östergötlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län - gav lokaliseringsförändringama ett tillskott till industrisysselsättningen. Den redovisade sysselsättningsförändringen utgör differensen mellan ett sysselsättningstillskott på 48 000 arbetstillfällen i etablerade arbetsställen och en sysselsättningsavgång på 75 000 arbetstillfällen i nedlagda arbetsställen. Sysselsättningsminskningen var betydligt större under den senare delen av perioden, åren 1966-1970, än under åren 1963-1965. Detta förklaras till en del av att sysselsättningseffekten av nyetableringarna minskade kontinuerligt. Ännu större betydelse hade emellertid höjningen av nivån på sysselsättningsavgången genom nedläggningar efter år 1965. Antalet sysselsatta i nedlagda företag ökade från ett årligt genomsnitt på knappt 7 000 personer åren 1963-1965 till över 10 000 personer åren 1966-1970. Den summerade sysselsättningen vid etableringstillfället i nyetablerade arbetsställen utanför storstadslänen var drygt 30 000 personer. En tredjedel av antalet sysselsatta var verksamma i arbetsställen som utgjorde filialetableringar. I Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands och Västerbottens län svarade filialetableringarna för mer än hälften av det redovisade totala sysselsättningstillskottet inom industrin. De omflyttade arbetsställena sysselsatte totalt något mer än 4000 personer i inflyttningslänen omedelbart efter omflyttningen. Detta mot-

svarar knappt 10% av etableringarnas sysselsättningstillskott. Jämfört,

i med effekterna av etableringar och nedläggningar var de sysselsättningsförändringar som följde av omflyttningen av arbetsställen relativt obetyd-

142 Regionalekonomisk utveckling

liga. Omflyttningarna gav de största sysselsättningstillskotten i Östergötlands och Kalmar län, vardera ca 600 personer, Kristianstads län, drygt 400 sysselsatta, och i Kopparbergs län, knappt 250 sysselsatta. Från tidpunkten för lokaliseringsförändringen och fram t 0 m år 1970 ökade antalet sysselsatta i etablerade och omflyttade arbetsställen med knappt 14000 personer. Arbetsställen etablerade i storstadslänen tillväxte med ca 2 000 sysselsatta. Utanför storstadsregionerna ökade sysselsättningen i etablerade filialer lika mycket som i helt nyetablerade företag eller med omkring 5 000 personer. Sysselsättningstillväxten i de omflyttade arbetsställena stannade vid drygt 1 000 personer. De redovisade sysselsättningsökningarna motsvarar för filialetableringarna 46 %, - för nyetableringarna 26 % och - för de omflyttade arbetsställena 30 % av antalet sysselsatta vid tidpunkten för lokaliseringsförändringen. Den relativt sett kraftigaste i etablerade

sysselsättningsexpansionen

och omflyttade arbetsställen ägde rum i Värmlands, Västerbottens och Jämtlands län. I dessa län var sysselsättningstillväxten fram till år 1970 större än det sammanlagda antalet sysselsatta vid etableringstidpunkten. Mätt i absoluta tal expanderade sysselsättningen i de etablerade och omflyttade arbetsställena mest i Värmlands, Älvsborgs, Västernorrlands samt Göteborgs och Bohus län. I samtliga dessa län ökade antalet sysselsatta med mellan 1 000 och 2 000 personer från etableringstidpunkten och fram till år 1970.

3.5.3 Utvecklingen av det totala antalet sysselsatta inom industrin åren I 962-1 9 70

Sysselsättningsutvecklingen inom hela industrin sysselsättningen inom industrin (arbetsställen med minst fem sysselsatta) varierade kraftigt under perioden 1962-1970. Antalet sysselsatta ökade mellan åren 1962 och 1965 med 24 000 personer. Under den följande

treårsperioden minskade sysselsättningen med 58 000 personer för att

under åren 1969-1970 återigen öka - med 41 000 personer. Sammanlagt innebar detta en sysselsättningsökning inom industrisektorn på 7 000 personer mellan åren 1962 och 1970. Sysselsättningsutvecklingen var väsentligt olika i skilda län. Två tredjedelar av länen visade sysselsättningsökningar. Minskningslän var de

l tre storstadslänen, som förlorade 18 500 sysselsatta - Stockholms län

drygt 13 000 personer- samt Älvsborgs, Örebro, Värmlands, Kopparbergs och Västernorrlands län. I Örebro och Kopparberg län reducerades industrisysselsättningen med ca 3 000 personer i vardera länet, medan sysselsättningsförlusterna i övriga län stannade under l 000 personer. De största sysselsättningsökningarna, 3 000 - 5 000 personer, noterades i Jönköpings, Kalmar, Kristianstads och Hallands län. Jämförelsen mellan åren 1962 och 1970 ger emellertid en felaktig bild

Regionalekonomisk utveckling 143

av trenden i industrins sysselsattningsutveckling. År 1962 präglades av konjunkturdämpning och låg arbetskraftsefterfrågan, medan året 1970 återfinns på en av topparna i konjunkturkurvan. Den närmast föregående, jämförbara efterfrågesituationen på arbetsmarknaden förelåg åren 1965-1966. Mellan åren 1965 och 1970 minskade antalet sysselsatta inom industrin med 20 000 personer. De regionala variationerna i sysselsättningsutvecklingen var betydande. I hälften av länen ökade sysselsättningen inom industrin. Merparten av minskningen fördelades på fem län: - Stockholms län, som förlorade drygt 10 000 arbetstillfällen, - Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län, som minskade med vardera 4 000 sysselsatta, samt - Älvsborgs och Örebro län, som tillsammans förlorade ca 5 000 sysselsatta inom industrin. De största sysselsättningsökningarna inom industrin mellan åren 1965 och 1970 - l 500-2 000 personer - noterades för Kalmar, Kristianstads, Hallands, Västerbottens och Norrbottens län.

Sysselsättningsurvecklingen för olika personalkategorier Sysselsättningsutvecklingen under perioden 1962-1970 var väsentligt olika för skilda personalkategorier. Sett över hela perioden - tabell 3.16 - minskade medan förvaltarbetarpersonalen med 25 000 sysselsatta, ningspersonalen ökade med drygt 30 000 personer. Förändringarna var av samma karaktär även mellan åren 1965 och 1970. Hela sysselsättnings-

“minskningen föll på arbetarpersonalen, samtidigt som förvaltnings-

personalen ökade med 10 000 personer. Under expansionsperioden 1969-1970 skedde emellertid en betydande utjämning i förändringstakten jämfört med den tidigare utvecklingen. Under det närmast före- gående expansionsskedet perioden 1963-1965 - hade förvaltningspersonalen ökat med 11 % och arbetarpersonalen med endast en procent.

Åren 1969-1970 var förändringstalen 5 resp 4 %.

Den helt övervägande delen av minskningen iarbetarpersonalens antal \”

föll på storstadslänen. Under perioden 1963-1970 minskade arbetarpersonalen i Stockholms län med drygt 15 000 personer och i Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län med vardera 5 000-6 000 personer. Det skall framhållas att Stockholms län noterade en nedgång även åren 1969-1970, när arbetarpersonalen i hela riket ökade med närmare 30 000 personer.

Tabell 3.16 Antal sysselsatta perioden 1962-1970 fördelade på arbetar- och förvaltningspersonal Personalgrupp 1962 1965 1968 1970 “ Arbetarpersonal 738 900 743 200 685 900 713 800 Förvaltningspersonal 225 700 245 300 244 500 257 700 + Totalt 964 600 988 500 930 400 971 500 Källor: SOS, Industri. Länsstyrelsemas redovisningar.

144 Regionalekonomisk utveckling

Sysselsättningsu tvecklingen branschvis*

Sysselsättningsutvecklingen under perioden 1962-1970 gick inom flertalet branscher i samma riktning som förändringarna inom hela industrin. Undantag utgjorde endast branscherna gruvor och mineralbrott samt textil-, beklädnads-, läder- och lädervaruindustri, som kontinuerligt minskade sin sysselsättning under hela redovisningsperioden. Under ,expansionsåren 1969-1970 hade också jord- och stenvaruindustrin en l sysselsättningsminskning. Takten i de olika indvu-stribranschernas sysselsättningsförändring avvek emellertid i flertalet fall betydligt från utvecklingen inom hela industrin. Som visas ifigur 3.15 var sysselsättningsförändringarna inom branscherna kemisk industri och verkstadsvaruindustri relativt sett mer fördelaktiga än förändringarna inom industrin totalt under hela perioden. Detta gällde också fram till år 1968 för branscherna trävaruindustri samt jord- och stenvaruindustri. Förutom branscherna gruvor och mineralbrott samt textilindustri hade massa- och pappersindustri samt järn- och metallverk under hela perioden en relativt sett mera ofördelaktig utveckling än industrin totalt. I föregående avsnitt påvisades stora skillnader mellan länen med avseende på sysselsättningsförändringarna inom hela industrin. Dessa differenser utgör en kombination av regionala skillnader i förändringar av sysselsättningen inom de olika branscherna och olikheter mellan länen i fråga om branschsammansättningen. 1 flera län - bl a storstadslänen samt Örebro, Kopparbergs och Västernorrlands län - förklaras en förhållandevis ofördelaktig sysselsättningsutveckling under perioden 1966-1970 av att förändringarna inom de olika branscherna var mindre gynnsamma än i

Index lldeX 120 1 Kemisk industri Trävaruindustri 110 11

Ål

verkstadsvaruindustri ;* “N. Livsmedelsindustri Jord ° stenVaruind

100 x Hela industrin 1 Hela industrin

hum . . , , , , . Jarn- och stålverk 0 0 , Massa- och pappers- \ industri 90 vs \._ se \\

”x Textil- o beklädn

_ “u Ä industri 7G 7 Gruvor År 19.62 1965 1968 19.70 År 1962 1965 1968 1970

Figur 3.15 Sysselsättningsförändringar inom enskilda branscher i förhållande till sysselsättningsurvecklingen inom hela näringsgrenen industri perioden 1962 - 1970 Källa: SOS, Industri

1 Redovisningen under denna rubrik avser industrin exklusive bilreparationsverksamhet, bygghantverk m m.

Regionalekonomisk utveckling 145

riket som helhet. Den kraftiga sysselsättningsminskningen inom Älvsborgs län under samma period var däremot helt en följd av länets från tillväxtsynpunkt ofördelaktiga branschsammansättning.

Förändringar i industrins storleksstruktur De relativt omfattande variationerna i antalet sysselsatta under redovisningsperioden skulle kunna ha medfört betydande förändringar i industrins storleksstruktur. Dessa förändringar var emellertid i realiteten r obetydliga. Arbetsställenas medelstorlek förändrades endast i takt med konjunkturvariationerna under perioden. Fördelningen av antalet sysselsatta på arbetsställen i olika storleksgrupper påverkades heller inte nämnvärt. Däremot förändrades givetvis antalet sysselsatta i olika storleksgrupper i takt med den totala sysselsättningsutvecklingen under perioden. Flödena av arbetsställen mellan storleksklasser är av två slag. Inom många arbetsställen sker märkbara förändringar i sysselsättningen i takt med konjunkturvariationerna. Dessa sysselsättningsvariationer medför i konjunkturuppgång en ström av arbetsställen från de mindre mot de större storleksklasserna och ett flöde i motsatt riktning under konjunkturnedgång. Vid sidan av de konjunkturbetingade flödena mellan storleksklasser förekommer för det andra förändringar som har en mer genomgripande karaktär och som förklaras av att det i företagsbeståndet finns enskilda arbetsställen som oberoende av konjunkturläget

kontinuexf

ligt tillväxer eller går tillbaka med avseende på sysselsättningen. Utvecklingen både av antalet arbetsställen och av antalet sysselsatta i olika storleksgrupper tyder på att förändringsbilden under perioden 1962«l970 fick sin prägel av de konjunkturella variationerna. Dessa i konjunkturstyrda förändringar var så dominerande att de helt vägde upp effekterna av lokaliseringsförändringarna och andra förändringar i enskilda arbetsställens utveckling.

3.5.4 Lokaliseringsförändringarnas betydelse för sysselsättningsutvecklingen inom hela industrin Föregående avsnitt har visat på betydande kastningar i sysselsättningsutvecklingen inom industrin under perioden 1962-1970. Redovisningen i avsnitt 3.5.2 avslöjade omfattande sysselsättningsförändringar som en följd av industrins lokaliseringsförändringar. Tabell 3.1 7 illustrerar den betydelse lokaliseringsförändringarna haft för sysselsättningsutvecklingen inom hela industrin. Under samtliga tre perioder som redovisas i tabellen innebar de samlade förändringarna i arbetsställen med ändrat lokaliseringstillstånd en minskning av antalet sysselsatta. Under hela perioden 1963-1970 uppgick minskningen till 13 000 sysselsatta, delperioden 1966-1970 till 20 000 sysselsatta och under de båda åren 1969-1970 till 9 000 sysselsatta. I de redovisade förändringstalen har också räknats in den sysselsättningsförändring som skett fram to m år 1970 i de arbetsställen som

146 Regionalekonomisk utveckling

etablerades och flyttades under respektive period. Följaktligen var i de arbetsställen som inte berördes av

sysselsättningsutvecklingen

ylokaliseringsförändringar mera gynnsam än sysselsättningsutvecklingen

inom industrin totalt under samtliga perioder. Som framgår av tabellen ägde en viss expansion rum i arbetsställen med oförändrat lokaliseringstillstånd även under perioden 1966-1970, när industrisysselsättningen i sin helhet minskade avsevärt. Det är sannolikt att denna tillväxt till stor del bars upp av expansion inom de arbetsställen som genomgått ny- eller omlokalisering under åren 1963-1965. Sysselsättningstillväxten på 20 000 personer i arbetsställen med oförändrat lokaliseringstillstånd under perioden 1963-1970 var ojämnt l mellan länen. I några län - Stockholms, Örebro, Värmlands och

fördelad Kopparbergs län - skedde avsevärda minskningar i sysselsättningen även i

arbetsställen med oförändrat lokaliseringstillstånd. Minskningen i Stockholms län uppgick till drygt 7 000 sysselsatta och i de tre övriga till omkring 1 500 personer i vardera länet. De största sysselsättningsöki arbetsställen med oförändrat ningarna lokaliseringstillstånd 2 000-5 000 personer - redovisades i Uppsala, Skaraborgs, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Kristianstads, Hallands och Västerbottens län. Det skall att även om understrykas lokaliseringsförändringarna av arbetsställen etablering, nedläggning och omflyttning spelar en stor roll för industrins regionala sysselsättningsutveckling avslöjar dessa händelser ändå bara en del av den ständigt pågående förändring som sker i produktionens organisation och lokalisering. Det är sannolikt att beslut om ändringar i produktionsinriktningen och i fördelningen av produktion , mellan olika anläggningar i flerarbetsställeföretag kan få konsekvenser, som betyder minst lika mycket som lokaliseringsförändringarna för den

,i

i regionala omfördelningen av sysselsättningen. Sysselsättningsexpansionen

l utanför storstadslänen i arbetsställen med oförändrat lokaliseringstillstånd kan i stor utsträckning vara ett resultat av sådana förändringar.

Tabell 3.17 Förändring i antalet sysselsatta to m år 1970 genom etablering, nedav arbetsställen samt sysselsättningsförändring i arbetsställen läggning och flyttning med oförändrat lokaliseringstillstånd perioden 1963-1970

1963-1970 1966-1970 1969-1970

Förändringskomponent Total sysselsättningsförändring 6 700 - 17 200 41 000 Tillskott vid etablering av arbetsställen 43 400 25 100 9 800 12 300 5 800 1 700 Förändring i etablerade arbetsställen Förändring i flyttade arbetsställen l 300 1 000 0 Avgång vid nedläggning av arbetsställen - 70 300 - 51 700 - 20 000

Förändring i arbetsställen med oförändrat lokaliseringstillstånd 20 000 2 600 49 500

Regionalekonomisk utveckling 147

3. 5. 5 Sysselsättningsu tvecklingen åren 1 9 71 -1 973 Konjunkturavmattningen efter år 1970 medförde att sysselsättningen inom industrin åter gick tillbaka. Det publicerade industristatistiska materialet tillåter endast studium av sysselsättningsförändringar mellan åren 1970 och 1971. Under detta enda år minskade antalet sysselsatta med nästan 20 000 personer. Data från arbetskraftsundersökningarna (AKU) antyder att nedgången fortsatte även under år 1972 men att en viss återhämtning ägde rum under år 1973. Sysselsättningsförändringarna mellan åren 1970 och 1971, som de framgår av industristatistiken, innebar sysselsättningsminskningar i flertalet län. l Uppsala, Gotlands, Göteborgs och Bohus och Norrbottens län ökade industrisysselsättningen. Tillväxten var dock obetydlig - mellan 30 och 200 personer i vardera länet. Hela sysselsättningsminskningen mellan åren 1970 och 1971 föll på arbetarpersonalen, medan förvaltv ningspersonalen ökade något.

3.5.6 Den svenska industrins expansion iutlandet Svenska industriföretags verksamhet vid egna produktions» och försälj-ä Xi ningsföretag i utlandet har expanderat kraftigt under senare år. Detta visar bl a en undersökning som utförts vid Industriens Utredningsinstitut (lUI). Undersökningen har syftat till att kartlägga omfattningen och inriktningen av industriföretagens utlandsinvesteringar samt att analysera effekterna av utlandsverksamheten på den svenska ekonomin. lUI:s undersökning har omfattat direkta investeringar i utlandet, som gjorts av svenska med minst S0 anställda i Sverige.

industriföretag_

Undersökningen innehåller uppgifter dels om investeraren, dvs den svenska koncerndelen (moderbolag och svenska dotterföretag), dels om producerande dotter- eller dotterdotterföretag och försäljande dotterföretag i utlandet. l en rapport, som utarbetats av Birgitta Swedenborg,

presenteras väsentliga delar av det insamlade materialetl. Innehållet i

föreliggande avsnitt bygger helt på denna rapport. IUI:s studie har primärt omfattat den svenska industrins utlandsengagemang under perioden 1965-1970. Tidigare har gjorts en liknande - för perioden 1960-19652. - av Harald Lund undersökning genomförd Lunds material har bearbetats och länkats till resultaten för perioden 1965-1970, varför lUl kunnat beskriva förändringarna under hela perioden 1960-1970. De utländska dotterföretagens produktionskapacitet växte mycket starkt under hela 1960-talet. sysselsättningen ökade med drygt 70 %

00kr/

företagens totala tillgångar mer än fyrfaldigades, vilket framgår av tabell 3.18. Tillväxten var relativt sett starkare under periodens första hälft

änx

under dess andra. Mellan åren 1960 och 1965 ökade sysselsättningen med 40 % och tillgångarna med 110 % - mot 24 resp 95 % mellan åren 1965

1 Indu- Birgitta Swedenborg, Den svenska industrins investeringar i utlandet. striens Utredningsinstitut, Stockholm 1973. 2 Harald Lund, Svenska företags investeringar i utlandet, Stockholm 1967.

148 Regionalekonomisk utveckling Tabell 3.18 Antal anställda, totala tillgångar och svenskt investerat kapital i producerande dotterföretag i utlandet åren 1960, 1965 och 1970

och 1970. IUI framhåller att man bör vara försiktig med att dra slutsatser om expansionstakten efter år 1970 på grundval av den lägre tillväxt-

takten under den andra femårsperioden .

Den snabba expansionen i utlandet under den första femårsperioden parallellt med en starkare uppgång i industrin i Sverige än under den 5gick delen av perioden. i Sverige ökade med

?Ibenare lndustrisysselsättningen

7 % åren 1960-1965 men minskade med 2 % perioden 1965-1970. Det skall understrykas att sysselsättningsförändringen vid de utländska dotterbolagen och i den svenska industrin inte är direkt jämförbara. För de utländska dotterbolagen inkluderas den sysselsättningsökning som [skett genom köp av utländska företag, medan tillväxt genom företagsköp inte medför någon förändring, statistiskt sett, för hela industrin i Sverige. Producerande företag som etablerats i utlandet perioden 1960-1970 sysselsatte 65 000 personer år 1970. Av dessa återfanns

j- hälften i förvärvade företag, ca 30 % i nystartade företag och -- ca 20% i som från att vara enbart företag övergått föxsäljande dotterföretag. Den totala omfattningen av de svenska företagens utlandsengagemang framgår av tabell 3.19. År 1970 fanns mer än 1300 dotterföretag i utlandet. Merparten av dessa var försäljningsföretag. Totalt sysselsatte

Tabell 3.19 Svenska industriföretags utländska dotterföretag och minoritetsintressen åren l965 och 1970 Antal företag Antal anställda Svenskt investerat kapital, milj kr 1965 1970 1965 1970 1965 1970

Försäljande dotterföretag 583 905 24 826 42 702 . . . . Producerande företag 329 428 147 807 182 649 3 317 5 735 Summa 912 1333 172 633 225 351 Minoritetsägda produktionsföretag 56 91 . . . . 258 524

1 Av riksbankens statistik framgår att de direkta investeringarna i utlandet ökade mycket kraftigt 1969-197 3. Tillstånden till direkta investeringar utomlands ökade från 700-900 milj kronor åren 1967-1968 till 1 100-2 000 milj kronor per år under perioden 1969-1973.

Regionalekønomisk 149

utveckling

utlandsföretagen ca 225 000 personer, varav mer än 80 %i de producerande dotterföretagen. De försäljande dotterföretagen var förhållandevis små. Medelstorleken år 1970 uppgick till knappt 50 sysselsatta, vilket kan jämföras med de producerande medelstorlek - ca 420 företagens sysselsatta. I realiteten hade nästan hälften av försäljningsföretagen mindre än 10 anställda. De utlandsinvesterande företagen representerar en väsentlig del av svensk industri, om man mäter deras andelar av sysselsättning, produktion och export. År 1970 redovisas 107 koncerner med produktion vid utländska dotterföretag. Dessa sysselsatte samma är 380 000 personer i Sverige, vilket var drygt 40 % av industrins totala sysselsättning. Deras andel av förädlingsvärdet var ungefär lika hög, medan andelen av svensk export 55 % - var betydligt större. Lägger man till exporten från koncerner med enbart försäljande dotterbolag i utlandet, blir resultatet att de utlandsinvesterande företagen tillsammans svarade för hela 73 % av den svenska industrivaruexporten år 1970. Flera av de utlandsinvesterande företagen är stora och väger tungt i redovisningen. Av Sveriges 40 största koncerner bedrev 32 produktion vid utländska dotterbolag. Ytterligare sex hade enbart egna försäljningsföretag eller minoritetsintressen i utländska produktionsföretag. I IUI-publikationen har också gjorts ett försök att värdera utlandsetableringarnas effekter på den svenska utrikeshandeln. IUI menar att svenska utlandsetableringar är mer exportkonkurrerande än importkonkurrerande. Den samlade importen till Sverige från producerande dotterföretag i utlandet utgjorde endast en procent av den totala svenska importen 1970, medan dotterbolagens utlandsförsäljning (exklusive import från Sverige) motsvarade 40% av hela den svenska exporten (utanför öststaterna) samma år. Produktionsföretagen har vuxit relativt sett snabbast i regioner där svensk export visat en jämförelsevis svag tillväxt under l960-talet. De ursprungliga [EG-länderna och Latinamerika har mottagit en ökad andel av svensk utlandsproduktion, parallellt med en minskad andel av svensk export, medan det motsatta gäller framför allt u-ländema i Afrika och Asien. EFTA-ländema uppvisade en något motsägelsefull bild - främst till följd av utvecklingeni Norden - med en starkt ökad andel av utlandsproduktionen och samtidigt en kraftigt ökad andel av den svenska exporten.

3.5.7 Bedömningar av sysselsáttningsutvecklingen inom industrin under 1 9 70-talet

Sysselsättningsnedgången inom industrin kommer sannolikt att fortsätta även under återstoden av 1970-talet. Enligt bedömningar i 1973 års

avstämning och framskrivning av 1970 års långtidsutredning skulle

industrin mellan åren 1970 och 1977 förlora ca 60 000 arbetstillfällen. En sådan reducering skulle innebära en avsevärd stegring av minskningstakten från slutet av 1960-talet. Mellan åren 1965 och 1970 minskade

1 Långtidsutredningen, Svensk ekonomifram till 1977 (SOU 1973:21).

150 Regionalekonomisk utveckling

industrisysselsättningen, som framgått av avsnitt 3.5.4, med knappt 20 000 personer. Som visats i avsnitt 3.5.5 skedde en fortsatt nedgång i industrisysselsättningen på inemot 30 000 personer mellan åren 1970 och 1972. Denna minskning var dock i stor utsträckning konjunkturbetingad och upphörde under år 1973. Sysselsättningsförändringarna antas enligt långtidsutredningen komma att variera betydligt mellan olika branscher. En gynnsammare utveckling än för hela industrin förutses i första hand för D gummivaruindustrin, D den grafiska industrin, D petroleum- och kolindustrin, D järn-, stål- och metallverken samt för D verkstadsvaruindustrin. Den snabbaste sysselsättningsminskningen antas komma att äga rum inom D gruvindustrin, D dryckesvaru- och tobaksindustrin, D den kemiska industrin samt D varvsindustrin. En sysselsättningsutveckling inom industrin med det skisserade innehållet skulle få olika konsekvenser i skilda regioner. De regionala effekterna har inte kunnat preciseras i 1973 års avstämning och

framskrivning av långtidsutredningen. En framdragning av de observerade

trenderna i branschförskjutningarna illustrerar emellertid de nuvarande utvecklingstendensernas riktning. En fortsatt utveckling i enlighet med förändringarna från perioden 1962-1970 skulle innebära en sysselsätt- /x - i storstäderna

ningsminskning med ca 17 000 personer mellan åren 1970

och 1975 och i primära centra i södra och mellersta Sverige med ca 10 000 personer. I Norrland och de mindre tätbefolkade delarna av södra och mellersta Sverige skulle industrisysselsättningen komma att öka med ca 8 000 personer. Utvecklingen mellan åren 1975 och 1977 skulle enligt

,trendframskrivningen innebära en sysselsättningsminskning i samtliga

ortstyper. En från långtidsutredningens antaganden avvikande bedömning av industrins sysselsättningsutveckling framträder i de uppgifter om planerade sysselsättningsförändringar under perioden 1973-1977 som angetts av de större företagen inom ramen för informationssystemet företagsamhälle. De uppgiftsskyldiga företagen - i huvudsak företag med minst 50 sysselsatta - har i den första enkätomgången hösten 1973 redovisat planer på sysselsättningsökningar om ca 50000 personer mellan åren 1972 och 1977. Det skall tilläggas att de svarande företagen täcker ungefär 70 % av det totala antalet sysselsatta inom industrisektorn. Enligt företagens uppgifter skulle sysselsättningen öka i samtliga län. Summerat på länsgrupper planeras den största ökningen i södra och mellersta - 15000 i vardera Sverige drygt sysselsatta länsgruppen. Ökningen i storstadslänen och skogslänen skulle uppgå till ca 10 000

Regionalekønomisk utveckling 15 l

sysselsatta i vardera länsgruppen. Den angivna sysselsättningsökningen planeras åtminstone delvis komma till stånd genom etablering av nya arbetsställen. Enkätföretagen har uppgett att de avser att starta omkring 160 nya arbetsställen i Sverige under perioden 1973-1977. Företag i storstadslänen svarar för 30 % och företag i länsgruppen södra Sverige för 20 % av de planerade nyetableringarna. Företagens planer skall bedömas mot bakgrunden av de restriktioner som kan komma att påverka den framtida utvecklingen. Rapportsystemets undersökning har omfattat ca 4 000 arbetsställen. För dessa hari 3 500 fall angetts indikationer på faktorer som bedömts bli ett hinder för den framtida expansionen. Ca 40 % av dessa indiaktioner avser faktorn efterfrågan på företagets produkter på hemmamarknaden, medan tillgång på arbetskraft skulle utgöra ett hinder för utvecklingen enligt 15 % av svaren.

3.6 Servicesektorns struktur och utveckling

3.6. 1 Sysselsattningsutvecklingen perioden 1 965- I 970 Enligt data redovisade i de närmast föregående avsnitten pekar de nuvarande trenderna i sysselsättningsutvecklingen entydigt mot att servicesektorn, som burit upp sysselsättningsexpansionen under 1960-talet, i stor utsträckning kommer att avgöra storleken och den geografiska fördelningen av sysselsättningstillskotten under 1970-talet. Utvecklingen inom flera av serviceverksamheterna bidrar till att öka den geografiska koncentrationen i sysselsättningsutbudet. Som framgått av redovisningen i avsnitt 3.4 gäller detta inte bara den kvantitativa dimensionen - antalet arbetstillfällen - utan även sysselsättningsutbudet fördelat efter arbetsfunktionernas karaktär. Som en illustration kan nämnas att Stockholmsregionen svarade för ca 30 % av den totala ökningen i antalet kontaktberoende befattningshavare under l960-talet. Servicesektorn, som den avgränsats i avsnitt 3.2, är emellertid inte homogen från sysselsättningssynpunkt. Den innehåller dels verksamheter som uteslutande betjänar den lokala och regionala befolkningen och följaktligen dimensioneras med hänsyn till befolkningsunderlagets stor-r lek, dels grenar med en klar baskaraktär som tillgodoser servicebehov på; riks- eller landsdelsnivå. Exempel på aktiviteter av den förra typen är* detaljhandel, utbildning på grundskole- och gymnasienivå samt stora delar av vårdverksamheten. Till den senare kategorin räknas bl a cental offentlig förvaltning, intresseorganisationer samt delar av partihandel, samfárdsel samt bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet.

Tabell 3.20 visar sysselsättningsutvecklingen mellan åren 1965 och

1970 i servicesektorns olika delar. Som framgår av tabellen skedde

merparten av sysselsättningsexpansionen inom verksamheter med anknyta]

ning till lokala och regionala marknader. Närmare 60 % av den totala förändringen i näringsgrenar med sysselsättningsökning _föll på undervisnings- och vårdsektorerna.

152 Regionalekonomisk utveckling sou 197432

Tabell 3.20 Sysselsättningsutvecklingen inom olika delar av servicesektorn perioden 1965 -l 970 Måttenhet: 1 000-tal förvärvsarbetande Näringsgrena 1965 1970 Förändring åren l 965 - 1970 Antal Procent

81, Bank- och annan finansverksam- 82 het, försäkringsverksamhet 60 67 7 12 831 Fastighetsförvaltning och fastighctsförmedling , 20 26 6 33 832, Uppdragsverksamhet, maskinut- 833 hyrning 55 81 26 46 91, Offentlig förvaltning, försvars-, 96 polis- och brandskyddsverksamhet, internationella organisationer 134 169 35 26 931, Undervisning, forskning och

935, Intresseorganisationer, ideella 939 och kulturella organisationer 28 27 - 1 - 3 94 Rekreationsverksamhet, kulturell serviceverksamhet 25 36 11 42 92, Renings-, renhållnings- och ren- 95 göringsverksamhet, reparations-, tvätteri- och annan serviceverksamhet 171 135 - 36 - 21 Servicesektorn totalt 1 604 1 792 188 12

3Siffrorna avser näringsgrensnumrerningen enligt svensk näringsgrensindelning (SNI). Källor: Folk- och bostadsräkningarna 1965 och 1970.

Bland näringsgrenar med stort inslag av basverksamheter dominerade uppdragsverksamheten och rekreationsverksamheten om man ser till sysselsättningstillväxtens storlek. Mätt i relativa tal ökade antalet sysselsatta i båda dessa grenar med mer än 40 %. Inom övriga näringsgrenar med påtagliga inslag av basverksamheter, dvs service på riks- eller landsdelsnivå - bank- och partihandel, försäkringsverksamhet, fastighetsförsamt - var däremot valtning organisationer sysselsättningstillväxten relativt obetydlig. Sysselsättningsförändringarna inom servicesektorn har i tabell 3.21 en regional dimension. Som tidigare påpekats avgörs sysselsättningens omfattning inom flera av servicesektorns näringsgrenar helt och hållet, eller till övervägande delen, av det lokala och regionala befolkningsunderlagets storlek. Sysselsättningstillskotten inom dessa näringsgrenar är därför inte fritt lokaliseringsbara. Däremot finns inom servicegrenar med ett mera betydande inslag av verksamheter som har baskaraktär möjlig-

Regionalekonomisk utveckling 153

Tabell 3.21 Sysselsättningsförändring inom olika delar av servicesektorn med fördelning på länsgrupper perioden 1965-1970 Mättenhet: Antal förvärvsarbetande, dagbefolkning

Näringsgren Stock- Göte- Malmö- Mellersta Södra Skogs- Hela holms borgs hus län Sverige Sverige länen riket län och Bohus län

61 Partihandel -2 000 100 l 400 1 400 900 600 2 500 71 Samfardscl 2 200 »500 l 000 200 100 -700 2 200 81, Bank- och annan finansverk- 82 samhet, försäkringsverksamhet 1 200 700 800 l 600 1 400 1 200 6 900 831 Fastighetsförvaltning och 700 l 500 700 1 600 600 l 300 6 400 fastighetsförmedling 832. Uppdragsvcrksamhet, maskin- 833 12 700 3 300 2 500 3 600 l 500 2 100 25 600 uthyrning 935, Intresseorganisationer, 939 ideella och kuturella 800 0 -200 -700 -400 -300 -900 organisationer 94 Rekreationsverksamhet, kulturell serviceverksamhet 4 100 1 100 l 000 2 000 1 000 1 400 10 600

Summa 19 700 6 200 7 200 9 700 4 900 5 500 53 300

servicesektorn i övrigta 36 900 14 800 16 300 34 400 20 900 ll 200 134 500

servicesektorn totalt 56 600 20 900 23 500 44 100 25 900 16 800 187 800

3 92, 95. Näringsgrenarna 62, 63, 72, 91, 96, 931-934, Källor: Folk- och bostadsräkningarna 1965 och 1970.

heter att välja mellan olika regioner för lokaliseringen av sysselsättningstillfällena. l den fortsatta beskrivningen av servicesektorns struktur och utveckling koncentrerar utredningen intresset till de näringsgrenar som är

sammansatta av ett större antal enheter möjliga att lokalisera oberoende

av befolkningsunderlaget. Dessa näringsgrenar är: (61) partihandel, (8l+82) bank- och försäkringsverksamhet, (831) fastighetsförvaltning och (832+833) uppdragsverksamhet, (935+939)

gfastighetsförmedling,

ideella organisationer samt (94) rekreationsverkintresseorganisationer, samhet och kulturell serviceverksamhet. Av den totala sysselsättningstillväxten inom servicesektorn under perioden 1965-1970 föll mer än hälften på storstadslänen. Som jämförelse skall noteras att Storstadslänen år 1970 svarade för inte fullt 40 % av det totala antalet sysselsatta i landet. Ännu mer påtaglig framstår storstadslänens dominans, om tillväxten inom de lokaliseringsbara näringsgrenarna fördelas regionalt. Storstadslänen svarade för mer än 60 % av det totala sysselsättningstillskottet i dessa näringar. Stockholms län, som hade en femtedel av det totala antalet förvärvsarbetande,

svarade ensamt för mer än hälften av storstadslänens ökning. Mot detta

kontrasterar utvecklingen i Övriga länsgrupper. På länsgruppema södra Sverige och skogslänen, som vardera hade knappt 20% av landets

154 Regioner/ekonomisk utveckling

förvärvsarbetande år 1970, föll endast 9 resp 10 % av den totala sysselsättningsökningen inom de lokaliseringsbara servicenäringarna. Ser man till den länsvisa sysselsättningsförändringen inom hela servicesektom noteras en tillväxt i samtliga län under perioden 1965-1970. Mätt i relativa tal var emellertid sysselsättningsexpansionen något kraftigare i flertalet län i södra och mellersta Sverige än i skogslänen. Bland skogslänen uppvisade endast Västerbottens län en större relativ tillväxt än riksgenomsnittet. En svagare uppgång än genomsnittet för riket redovisas inom södra och mellersta Sverige för Kalmar, Blekinge, Älvsborgs och Skaraborgs län. Bland storstadsläncn hade Stockholms län - trots den kraftiga absoluta ökningen - en tillväxt av \ servicesysselsättningen som, mätt i relativa tal, var något mindre än riksgenomsnittet under perioden 1965-1970. l tabell 3.21 har näringsgrenen offentlig förvaltning, försvars-, polisoch brandskyddsverksamhet sammanförts med den del av servicesektorn som domineras av lokalt och regionalt anknuten verksamhet. Det skall emellertid framhållas att även denna näringsgren innehåller ett a mätt i absoluta tal - betydande inslag av basverksamhet. Basdelen består främst av den centrala statliga förvaltningen, men även samarbetsorgan inom den kommunala sektorn samt delar av försvaret kan räknas dit. Merparten av dessa verksamheter är koncentrerade till Stockholm. Enligt sammanställningar gjorda av delegationen för lokalisering av

statlig verksamhet uppgick antalet anställda i central statlig verksamhet

inom Stockholms-regionen hösten 1969 till 43 000 personer. Siffran refererar till sektorerna civila myndigheter och institutioner, försvaret, statens affärsverk samt statliga bolag. Den regionala och lokala verksamheten inom dessa sektorer sysselsatte samma år 46000 personer i Stockholms-regionen. Hela antalet sysselsatta inom statlig verksamhet i övriga delar av landet, där verksamheten till helt övervägande del är av lokal och regional karaktär, uppgick till ca 230 000 personer. Genom beslut av riksdagen under åren 1971 och 1973 kommer centrala myndigheter med tillsammans ca ll 000 sysselsatta att utlokaliseras från Stockholm under 1970-talet.

3.6.2 Verksamhetsställe- och sysselsättningsstrukturen âr 1970 Antalet företag som bedriver verksamhet inom de lokaliseringsbara servicegrenarna är betydande. Som framgår av tabell 3:22 innehåller 1970 års företagsregister 64 S00 verksamhetsställen inom dessa näringsgrenar. var emellertid små. Den summerade sysselsättningen i Många av företagen de registrerade företagen uppgick till 347 000 personer. Den regionala fördelningen av sysselsättningen inom de behandlade servicegrenarna tabell 3.23 - illustrerar en stark dominans för huvudstadsområdet. Stockholms läns andel av servicesysselsättningen låg i flertalet näringsgrenar kring 40 %, vilket skall jämföras med länets andel av rikets samtliga

1 Delegationen för lokalisering av statlig verksamhet, Decentralisering av statlig verksamhet - ett led i regionalpolitiken (SOU 1970:29).

Regionalekonomisk utveckling 155

förvärvsarbetande, ca 20%. Om länets andel av sysselsättningen i de studerade näringsgrenarna reducerades till att svara mot andelen av samtliga sysselsatta skulle det faktiska antalet sysselsatta år 1970 minska med 70 000 personer.

Tabell 3.22 Antal verksamhetsställen inom vissa av servicesektorns näringsgrenar med fördelning på länsgrupper och enskilda storstadslän år 1970 Näringsgren Stock- Göte- Malmö- Mellersta Södra Skogs- Hela holms borgs hus län Sverige Sverige länen riket län och Bohus län -

61 Partihandel 4 300 l 900 l 900 2 400 l 800 1 800 14 200 81, Bank- och annan finansverk- 82 samhet, försäkringsverksamhet 900 400 500 1 400 l 200 l 400 5 800 831 Fastighetsförvaltning och -förmedling 4 200 2 500 2 600 5 300 2 900 3 400 20 900 832, Uppdragsverksamhet, maskin- 833 uthyrning 3 600 l 000 1 000 l 500 l 100 1 300 9 600 935, Intresseorganisationer, 939 ideella och kulturella organisationer › 1 200 500 700 2 900 2 100 2 000 9 300 94 Rekreationsverksamhdt 800 300 400 l 000 l 000 l 100 4 500 Summa 15 100 6 600 7 000 14 600 10100 11000 64 500

Källa: 1970 års företagsregister.

Tabell 3.23 sysselsatta inom vissa av servicesektorns näringsgrenar och samtliga förvärvsarbetande med fördelning på länsgrupper och enskilda storstadslän är 1970 Mättenhet: Andel i procent

Näringsgren Stock- Göte- Malmö- Mellersta Södra Skogs- Summa Antal holms borgs hus län Sverige Sverige länen syssellän och satta Bohus i hela län riket

61 Partihandel 37 13 13 15 10 12 100 152 900 81, Bank- och annan finans- 82 verksamhet, försäkringsverksamhet 40 10 9 16 12 13 100 57 200 831 Fastighetsförvaltning och -förmedling 24 14 12 24 10 17 101 24 200 832, uppdragsverksamhet, 833 maskinuthyrning 49 13 9 13 6 10 100 65 000 935, Intresseorganisationer, 939 ideella och kulturella i

Samtliga förvärvsarbetande 20 9 9 25 17 20 100 Källa: 1970 års företagsregister.

156 Regionalekonomisk utveckling

3.6.3 Långtidsutredningens bedömning av sysselsättningsutvecklingen under 1 9 70-talet De tjänsteproducerande näringarna skall enligt bedömningarna vid

1973 års avstämning och framskrivning av 1970 års långtidsutredning

svara för hela bruttotillskottet av arbetstillfällen under perioden 1970-1977. Servicesektorn antas öka sin sysselsättning med 350 000 V_ personer. Samtidigt väntas de varuproducerande näringsgrenarna förlora / omkring 235 000 arbetstillfällen. Merparten av servicesektorns expansion, 290 000 sysselsatta, antas falla på de offentliga tjänsterna. Handel och privata tjänster beräknas öka antalet sysselsatta med drygt 30 000 resp 20000 personer fram till år 1977. Samfärdseln kommer enligt långtidsutredningens bedömning att ligga kvar på ungefär oförändrad sysselsättningsnivå. Det bör betonas att de angivna förändringarna avser hela antalet sysselsatta, dvs både heltids- och deltidssysselsatta. Förändringstalen är därför inte helt jämförbara med de uppgifter om utvecklingen under perioden 1965-1970 som utredningen redovisat i avsnitt 3.6.1 och som beskriver förändringen av antalet sysselsatta med minst 20 timmars veckoarbetstid. Långtidsutredningen har inte gjort några separata bedömningar av sysselsättningsutvecklingen inom servicesektorns olika delområden. För näringsgrenen handel har dock en särskild prognos utarbetats av Handelns

utredningsinstitutz. Enligt prognosen antas partihandeln öka sin syssel-

sättning med ca 13 000 personer under perioden 1968-1975. För offentliga tjänster redovisar långtidsutredningen en kalkyl över den framtida driftskostnadsutvecklingen inom olika delsektorer. Eftersom personalkostnadema utgör en väsentlig del av driftskostnaderna inom flertalet sektorer, ger driftskostnadsutvecklingen också i grova drag en bild av tänkbara sysselsättningsförändringar inom den offentliga tjänstesektorn under en stor del av 1970-talet. Den årliga volymförändringen i driftskostnaderna antas för samtliga delsektorer inom näringsgrenen offentliga tjänster enligt långtidsutredningens kalkyl komma att bli avsevärt mindre under perioden 1970-1977 än åren 1965-1970. Den kraftigaste ökningstakten, 5 % per år, förutses inom sektorerna hälso- och sjukvård samt socialvård. En årlig tillväxt på omkring 3,5% förväntas inom sektorerna utbildning och forskning samt rättsväsen, medan driftskostnaderna för gruppen övriga tjänster - allmän förvaltning, rekreationsverksamhet m m - antas växa med 3 % per år.

3.7 Regionalekonomisk utveckling - en sammanfattning

Tre påtagliga förändringar i det regionalekonomiska utvecklingsförloppet kunde noteras under perioden 1960-1973: D Ett nytt skede i näringslivsutvecklingen inleddes vid mitten av 1960-

Långtidsutredningen, Svensk ekonomifram till 1977 (SOU 1973:21). 2 Längtidsutredningen, Varuhandel fram till 1975 (SOU 1971:14).

, Regionalekonomisk 157 utveckling

talet, då den förut växande industrisektorn stagnerade och tom började gå tillbaka i sysselsättningshänseende; D Arbetsmarknadsproblemen drabbade betydligt fler regioner under början av 1970-talet än under 1960-talet; D 1960-talets kontinuerliga ökning av storstadsområdenas andel av befolkningen upphörde vid ingången till l970-talet. Den regionala utjämningen i folkmängdsförändringarna förklaras av två nya drag i flyttningsmönstret:

D Det utrikes inflyttningsöverskottet som under större delen av 1960talet gav storstadsområdena betydande folkmängdstillskott byttes åren 1971-1973 i ett utflyttningsöverskott; D De inrikes flyttningsrörelserna förändrades under 1970-talets första år mot en, jämfört med 1960-talet, förhållandevis låg inflyttning och hög utflyttning från storstadsområdena. Parallellt skedde en betydande minskning av antalet utflyttare från skogslämen.

De regionala särdragen i förändringarna på arbetsmarknaden under perioden 1960- 1973 var följande:

D Skogslänen hade den mest ogynnsamma arbetsmarknadsrtrukturen: de lägsta relativa arbetskraftstalen, den i relativa tal - och som regel i absoluta tal - högsta arbetslösheten samt Het lägsta antalet lediga platser; Dstorstadslänen hade åren 1971 och 1972 den mest ogynnsamma utvecklingen på arbetsmarknaden - den största ökningen i antalet arbetslösa och antalet undersysselsatta.

Näringslivets utveckling åren 1960-1965 innebar en sysselsättningsexpansion inom samtliga huvudnäringsgrenar, utom iord- och skogsbruk. Efter år 1965 koncentrerades expansionen till servicesektorn, som ökade antalet arbetstillfällen med närmare 200 000 under perioden 1965-1970. Merparten av tillväxten skedde inom vård- och undervisningssektorerna, offentlig förvaltning samt byggnadsverksamhet. Den regionala fördelningen av sysselsättningsökningen var ojämn. Mer än hälften av servicesektorns totala sysselsättningstillväxt skedde i storstadslänen. Av expansionen inom de s k lokaliseringsbara näringsgrenarna föll 60 % på storstadslänen. Storstadsregionernas tillväxtdominans var särskilt påtaglig inom kategorin högre, kontakt- och informationsberoende befattningshavare. Industrisektorn förlorade omkring 20 000 arbetstillfällen mellan åren 1965 och 1970. Nedgången fortsatte även åren 1971 och 1972, medan en viss återhämtning skedde under år 1973. Sysselsättningsförlusten förklaras av att antalet nya arbetstillfällen genom etablering av företag inte höll jämna steg med den sysselsättningsavgång som orsakades av företagsnedläggningama. En jämförelse mellan åren 1965 och 1973 visar särskilt påtagliga sysselsättningsförluster i storstadslänen. Länsgrupperna södra Sverige och skogslänen kunde däremot notera en viss ökning av industrisysselsättningen.

sou 1974:82 159

4 Storstadsregioner

4.1 Storstadsstruktur och storstadstillväxt

4. l .l Vzirldsstádema

Några huvuddrag Stora befolkningskoncentrationer, där en närmast oproportionerligt stor del av de viktigaste transaktionerna i världen utförs, döptes vid sekelskiftet av den moderna stadsplaneringens pionjärtänkare till världsstäderna. Vad utmärker dessa världsstäder? Vad skiljer dem från andra omfattande agglomerationer? Hur har de blivit dagens storcentra? Den brittiske geografen Peter Hall, som behandlat dessa frågeställ-

ningar , framhåller att världsstäderna vanligen är centra för den politiska

makten. De utgör säte för de nationella regeringarna, ibland också för internationella organ och för olika förvaltningsmyndigheter. Runt dessa samlas en rad institutioner som i olika frågor samarbetar med regeringarna och med varandra: fackföreningarnas och näringslivets centrala organisationer samt de stora industrikoncernernas huvudkontor. Världsstäderna är också nationella centra för handeln och för kommunikationerna. Här finns ofta en viktig hamnfunktion för distribution av import- och exportvaror - och de stora internationella flygplatserna. Centralbankerna och affärsbankernas huvudkontor, de stora försäkringsbolagens centrala administration och en rad specialiserade serviceföretag kompletterar bilden. Världsstäderna har blivit platser där information samlas och sprids. Bokförlagen och de stora tidskrifts- och tidningsföretagen fanns där redan tidigare - under de senaste decennierna har de också blivit centra för de stora radio- och televisionsnäten. Världsstäderna har vidare monopol på den exklusiva detaljhandeln och förfogar över resurser för en stor del av de kulturella nöjena: operahusen, teatrarna och konsertlokalerna. Till bilden hör att de välutvecklade industriländerna i Europa och Nordamerika, som rymmer världsstäderna, tidvis har haft en betydande

- i sin tur ett resultat befolkningsökning av höga födelsetal och en omfattande invandring. Behov av bättre försörjning för en ökande befolkning har gått hand i hand med en tilltagande sysselsättning inom

l Peter Hall, Väldsstäderna (Aldus).

160 Storstadsregioner

det arbetskraftsintensiva näringslivet i storstadskoncentrationerna. Samtidigt har sysselsättningen i landsbygdsnäringarna och i vissa industribranscher lokaliserade utanför storstadsregionerna, tex kolgruveindustrin, gått starkt tillbaka. Storstadsområdena - inte minst världsstäderna - har de senaste årtiondena svarat för en väsentlig del av den globala befolkningsökningen. också idéerna om koncentrationens - Peter Hall behandlar ursprung teorier som i grova drag kan sägas återge världsstadens utvecklingshistoria. Den första industriella revolutionen från 1700-talets senare del grundade sig bl a på uppfinningar som exploaterade kolet och därmed inledde järnets industriella tidsålder. Den tunga industrin baserad på kolet lokaliserades till kolfälten: tex Birmingham i England, Ruhr i Tyskland och Pittsburg i USA. Efter 1850 utvecklades en teknik som, praktiskt tillämpad i större skala i början av 1900-talet, bildade grunden för en ny industriepok. Den nya teknologin - de elektriska strömkretm sarna, telefonen, oljekällan, förbränningsmotorn och andra nyheter gav upphov till en industri baserad på lätta och alltmer komplicerade finmekaniska produkter. Fortsatta tekniska framsteg ökade förutsättningarna att för varutransporterna utnyttja icke spårbundna motorfordon

och gav möjligheter att välja lokaliseringsorter oberoende av råvaru- eller

energikällornas lägen. Följden skulle kunna ha blivit en betydande decentralisering av produktionen. Utvecklingen blev emellertid den motsatta - en koncentration av industri och service. Flera av den tidens samhällsplanerare hade förutsett ett decentraliserat mönster och registrerade den nya utvecklingen med besvikelse. En del sökte politiska orsaker och menade att den moderna storstaden var en produkt av finanskapitalism och imperalistisk byråkrati. Paris våldsamma tillväxt förklarades på 1940-talet vara en följd av den centraliseringspolitik som alla franska regeringar sedan revolutionen 1789, hade bedrivit. Peter Hall drar slutsatsen att en medveten politik i vissa länder periodvis påverkat takten i storstadstillväxten men att storstadsutvecklingen ändå är ett universellt tillväxtfenomen. Den har uppträtt både i centraliserade och i decentraliserade länder, både i stater med ett kapitalistiskt samhällssystem och i stater med ett socialistiskt system. Det måste således ha funnits mer generellt verkande orsaker.

De administrativa funktionernas framväxt

Hall tar 1800-talets förändringar i den industriella och kommer-

Peter

siella företagsorganisationen till utgångspunkt för sin förklaring av världsstädernas dynamiska expansion. Fram till 1850, och ofta ännu senare, hade nästan alla företag inom industri, handel, gruvdrift, sjöfart och finansverksamhet varit enmans- eller kompanjonföretag, finansierade med hjälp av vinster, ägarnas besparingar eller genom lån från lokala banker. Det blev snart tydligt att denna Organisationsform i sin begränsade skala inte passade för nya och expanderande verksamhetsformer, tex gruvdrift, järnvägar eller gasverk, och det började bildas aktiebolag med

Storstadsregioner

begränsad ansvarighet. Regler som gjorde det möjlight att grunda sådana bolag, infördes mellan åren 1855 och 1870 i länder som Storbritannien, Frankrike och Tyskland. Den rena produktionsprocessen låg fortfarande i de gamla industriägarnas händer, men de viktigaste besluten om vad som skulle produceras, hur mycket och för vilken marknad kom att fattas på avstånd från fabrikerna av individer som hade intresse för styrelsen av de nya bolagen. Det var dessa finansiärer som skulle avgöra om ett nytt bolag var värt att stödja, en idé värd att utveckla eller ett företag värt att få kortfristiga lån. Intresset försköts från de fysiska produktionsprocesserna mot finansieringsfrågor, produktionsbeslut och försäljning - med andra ord från fabriken till kontoret. Ett antal tekniska och andra framsteg skapade under dessa år det moderna kontoret, som av Peter Hall kallas den nya teknologins första karakteristiska produkt: stenografin (1837), den elektriska telegrafin (också 1837), de billiga internationella portona (1840), hissen (1857), skrivmaskinen (1867), skyskrapan (omkr 1875), telefonen (1876), räknemaskinen (kommersiellt utvecklad 1872-88), det elektriska ljuset (1880), stencil- och dikteringsmaskinerna (1887). Ursprunget till den moderna reklamen möjliggjordes av en serie utvecklingsarbeten inom tryckeri- och fotoreproduktionstekniken mellan åren 1849 och 1893. I USA steg det totala antalet kontorsanställda från 5,1 miljoner år 1900 till 21,6 miljoner år 1950 eller från 17 till 37 % av hela arbetskraften i USA. Antalet kvinnor inom kontorsyrkena ökade under samma period från mindre än en miljon till 8,6 miljoner. Genom den tekniska utvecklingen av transporterna - det elektriska tåget, tunnelbanorna, bussarna kunde den växande sysselsättningen koncentreras till storstadsområdenas centrum. Framstegen och förändringarna hade en avgörande inverkan på storstädernas utveckling. Även om den nya industrin kunde decentraliseras var detta inte fallet med kontoren. l takt med den ökande bolagsbildningen utvecklades nya administrativa verksamheter - huvudkontoren för järnvägarna, de allmännyttiga företagen, industrierna och för de utländska investeringstrusterna. Snart växte det upp företag som kunde erbjuda specialiserade tjänster åt de nya huvudkontoren: bokföring, reklam samt tex juridisk och ekonomisk rådgivning. Vid sekelskiftet började regeringarnas ökade betydelse i det ekonomiska och sociala livet märkas genom en kraftig ökning av kontorsarbetet i den politiska huvudstaden - som i många fall också var den kommersiella huvudstaden. Samtidigt växte det fram organisationer som representerade ekonomiska eller speciella branschintressen: fackföreningar och arbetsgivarorganisationer. Dessa hade ett stort behov av kontakter med regeringsorganen och drogs till de administrativa huvudstäderna - världsstäderna. s De nya mediaindustrierna, som kombinerade kontorets och fabri- kens funktioner tidningar, tidskrifter, radio, television - lokaliserades till affärscentra. För dessa verksamheter var nyhetsförmedlingen avgörande och de kunde enklast utvecklas i storstadscentra. Under 1900-talet 11

162 Storstadsregioner

skedde en stark utvidgning av den högre undervisningen och forskningen som koncentrerades till storstadsregionerna. Ökningen av alla slags kontorsarbeten är enligt Peter Hall den viktiga- \ /ste förklaringen till världsstädernas tillväxt under tiden efter 1850. Men det fanns också andra orsaker. Detaljhandeln växte i de flesta världsstäder snabbare än den lokala befolkningens behov, eftersom dessa centra tjänstgjorde som skyltfönster även för den nationella och i vissa fall för den internationella marknaden. Olika slag av hantverksyrken beställningsskräddare, juvelerare, ädelmetallsmeder och finmöbelsnickare - blev tidigt Under 1900-talet fick de typiska storstadssysselsättningar. sällskap med många industrier, skapade av den nya teknologin, som av olika skäl utvecklades mest gynnsamt inom eller i närheten av storstäderna, t ex tillverkningen av komplicerad elektronisk apparatur. Peter Hall menar att storstädernas uppkomst, med utvecklingen inom modern teknologi och ekonomisk organisation som bakgrund varit naturlig och to m oundviklig. Även om utvecklingstakten varierar - under 1950-talet växte New York långsammare än landets totalbefolkning, medan Paris under en tid på 1930-talet förlorade befolkning till det Frankrike - in mot storstaden inte kunna vändas. övriga tycks rörelsen Utvecklingen blir densamma, oavsett hur den officiella politiken ser ut och vilka medel myndigheterna har till sitt förfogande. Slutsatsen gäller enligt Peter Hall inte minst de östeuropeiska staterna.

4.1.2 Ekonomer om storstäder och storstadstillväxt

Nágra beskrivningar av utvecklingsförloppet En rad ekonomer i olika länder har under de senaste decennierna och analyserat storstädernas utveckling. Folke Kristensson

diskuterat

sammanfattade år 1967 - i anslutning till för generalplanearbetet Stockholms stad och regionplanearbetet för Stockholms-regionen - de svenska och utländska erfarenheterna av sambanden mellan storstadsstruktur och storstadstillväxtl. Arbetet har två huvudavsnitt: Det första åt en analys av samspelet mellan svårpåverkbara ägnas principiell tekniskt-ekonomiskt-sociala drivkrafter samt människors, företags och andra verksamheters önskningar och handlande som de kommer till i åtgärder som påverkar regionstorlek och regionstruktur. I ett uttryck andra huvudavsnitt - utformningen av den framtida Stockholms- - att praktiskt utnyttja resultaten av de regionen prövas möjligheterna principiella övervägandena. Kristensson illustrerar i en totalmodell för människors och företags val bakom tillväxten inom olika regioner. Både männiav region drivkraften skor och företag har, om man ser tillbaka ett antal decennier, frigiorts från bundenheten till naturgeografiska förhållanden och erhållit större frihet i l valet av bosättning och lokalisering. Samtidigt har kraven på att snabbt

1 Folke Kristensson, Människor, företag och regioner, Stockholm 1967.

Storstadsregioner 163

nå stora sortiment av sysselsättningsmöjligheter respektive produktionsresurser stigit. För människorna har behovet att kunna välja ur ett brett register av

arbetstillfällen, tjänster och varor - materiella och immateriella - kommit

att framstå som alltmer betydelsefullt. För företagen har det blivit allt viktigare att snabbt kunna variera produktionens och sammanvolym sättning. Dessa krav kan för många människor och företag tillgodoses endast i stora tätbefolkade regioner. Människors efterfrågan på regionstruktur - den vänstra delen av tablå 4.1 - utformas av vad de önskar i sina olika av individer, egenskaper hushållsmedlemmar och sysselsatta. Denna efterfrågan har för en människa eller en grupp olika styrka och inriktning under skilda faser i en livscykel. Den äldre och därmed oftast beslutande generationen bestämmer i väsentliga avseenden genom sin efterfrågan på regionstruktur den omvärld nästa generation har att leva i. Enligt modellen kommer strukturut- vecklingskrafterna och strukturförändringarna den högra delen av tablån - att förstora företagens krav på valfrihet i tid, rum och volym och ändrar förutsättningarna för effektiviteten. Företagen kräver för sin välfärd tillgång till ett större sortiment av resurser än tidigare. Folke Kristensson framhåller att en starkare tillväxt i vissa regioner, med stor sannolikhet leder till en snabb ekonomisk expansion för landet. Expansionen bidrar också till att realisera samhälleliga mål som brukar betecknas som önskvärda samt till ökade krav på samordning mellan handlandet inom olika offentliga och privata sektorer. Om denna samordning inte kan genomföras, kommer tillväxten att ackompanjeras av växande bostads- och trafikproblem men säkerligen inte att hejdas, möjligen att för en tid bromsas upp. En sådan utveckling skulle kräva mycket stora sociala och ekonomiska uppoffringar för miljoner människor - de som redan bor i de stora tätregionerna och de många som vill dit. På lång sikt skulle detta få effekter för hela samhällsekonomin. Oavsett om tillväxten av stora tätregioner bedöms som önskvärd eller inte, bör åtgärder som har till syfte att främja, dämpa eller ändra inriktningen av tillväxten väljas med hänsyn till de totala ekonomiska och samhälleliga - framför allt En bristande verkningarna på lång sikt. anpassning mellan tillväxttakten samt bla bostads- och trafikinvesteringarna skulle vara ett olämpligt styrmedel, dels därför att den bristande anpassningen endast med stor fördröjning skulle verka dämpande på tillväxttakten, dels därför att fördröjningen skulle kunna ge svåra ekonomiska och sociala verkningar. Kristensson avser genom sin totalmodell att fästa uppmärksamheten på de starka ömsesidiga beroendeförhållandena. Människorna, företagen och

myndigheterna påverkar med sitt handlande varandras valsituationer och

det förefaller ur totalsynpunkt särskilt angeläget ta hänsyn till detta. Både på grund av människornas allt större frihet att själva besluta var de vill leva och företagens allt större krav på komplicerade och sortiments rika resurser, i vilka människorna dominerar, synes människorna alltmer, komma att bestämma företagens lokalisering och i mindre utsträckningy \ - eller motsvarande verksamheter företagen människornas lokalisering.

Storstadsregioner

En annan forskare, WiIburR Thompson, menar att ekonomer som utformar modeller för stadstillväxten bör intressera sig speciellt för den regionala servicen. Den regionala servicesektorn är stabil från tillväxtsynpunkt, medan övriga näringars omfattning och betydelse för sysselsättningsutvecklingen växlar från tid till annan. Detta gäller framför allt regioner som framgångsrikt attraherar nya näringar med höga krav på intelligens och kreativitet. Dessa branscher mognar så småningom och kommer att omfatta en rationaliserad och rutiniserad produktion. När de nått detta stadium tillhör de inte längre den snabbast expanderande sektorn, och regionen måste söka sig nya utvecklingsbranscher, om den vill behålla sin starka tillväxt. I själva verket innehåller med en regioner omfattande utförsel av varor och tjänster en blandning av några mycket unga, snabbt tillväxande branscher, några medelålders med svag växtkraft och ett fåtal som är gamla och på tillbakagång. Varje produkt har sin framgång och tillbakagång, och varje regions överlevande måste i det långa loppet vila på dess förmåga att utforska och uppfinna eller på annat sätt skapa ett nytt underlag för den produktion av varor och tjänster som avsätts utanför det Den egna området. ekonomiska basen för en storstadsregion är dess universitets och forskningsinstitutioners skaparkraft, skickligheten hos dess tekniska och ekonomiska institutioner, genomslagskraften hos dess informations- och reklamapparat, flexibiliteten i dess transportväsende och kollektiva tjänsteproduktion samt alla andra egenskaper hos den lokala infrastrukturen som underlättar den snabba och direkta övergången från gamla och mognade näringar till nya och växande. En variationsrik sammansättning av varu- och tjänsteutförseln - bredden - effekten av\ dämpar förändringar i omvärlden, medan en rik infrastruktur - djupet underlättar anpassningen till dessa förändringar genom att förse regionen med de institutioner och fysiska förutsättningar som krävs för att deti skall vara möjligt att starta nya företag, överflytta kapital från gamla till nya användningar och omskola arbetskraft. Thompsons uppfattningar refereras i ett arbete publicerat av Stock-

holms generalplaneberedningz, där det samtidigt framhålls att Stock-K

holms expansion bekräftar dessa tankegångar. Regionens utveckling kan till betydande del härledas ur den snabba tillväxt som tjänstesektorerna genomgår. Stockholms-regionens stora serviceandel innebär att tjänsteproduktionens expansion får betydande sysselsättningseffekter - men utan att detta innebär en ökande koncentration av dessa verksamheter till

regionena.

Ekonomen G M Neutze behandlar storstadstillväxtens förutsättningar

1 Wilbur R Thompson, Internal and external factors in the development of urban economies, ur H S Perloff and L Wingo Jr (edzs), lssues in urban economies, John Hopkins Press 1968. 2 Olle Ohlsson, Arne Granholm, Regionalekonomiska modeller med tillämpning på Stockholms-regionen, Stockholms kommunstyrclses utlåtanden och memorial, Bihang, 1972:86. 3 Det senare fenomenet har observerats i studier av New York-regionens utveckling. Se bl a Robert M Lichtenberg, One-tenth of a Nation, New York Metropolitan region study 1960, Harvard University Press Regional Plan Association, Inc.

166 Srorstadsregioner

med utgångspunkt från australienska erfarenheter. Neutze och problem diskuterar de ekonomiska motiven för och emot en decentralisering av sysselsättning och befolkning från de största till de medelstora koncentrationerna. Bland de stora regionernas fördelar anför Neutze en rad argument som är kända också från den svenska debatten. Större ger underlag för ett bredare urval av möjligheter i form av regioner samhällsservice, utbildning, kultur, arbete, varor och tjänster. För de kan detta innebära färre bindningar till speciella företag,

\sysselsatta

bättre materiell levnadsstandard samt - inte minst betydelsefullt - större möjligheter att trygga sysselsättningen också under perioder med genomgripande strukturomvandlingar.

Nackdelarna är enligt Neutze främst de långa, dyrbara och obekväma

arbetsresorna för boende och sysselsatta. Bostadmarknadens ineffektivitet, bristande överblick av alternativa bosättnings- och arbetsplatser samt andra, mer djupgående missförhållanden, kan hindra de berörda från att förändra sin situation. Är det mot den bakgrunden inte möjligt att genom en omfördelning av tillväxten uppnå huvuddelen av storregionernas fördelar med mindre uppoffringar av ekonomiska och mänskliga värden? Neutze att de företagsekonomiska subjekten inte alltid är påpekar informerade om alla alternativ, inte beaktar alla konsekvenser av sitt handlande och inte heller samordnar sitt beteende med andra företags eller samhällets åtgärder. Sådana skevheter påverkar otvivelaktigt utveck- Det är dock oklart om de sammanlagda effekterna av ofullkomlingen. ligheterna gynnar eller hämmar de stora regionernas tillväxt. Neutze menar vidare att nytillkommande företag i en stor region medför små fördelar - ibland t o m nackdelar - för de företag som redan finns l en mindre region däremot kan tillskottet vara en på platsen. fördel för de redan etablerade, eftersom underlaget för

;betydelsefull

och samhällelig service breddas. Bertil T horngren framhåller i sin privat kommentar till Neutzes arbete att detta resonemang inte förefaller övertygande som samhällsekonomiskt argument mot större regioner. Om de inflyttande företagen är av exakt samma slag som de redan etablerade kommer tex om arbetskraften. Är de i de att skärpa konkurrensen stället av ett annorlunda och delvis nytt slag kommer de att erbjuda nya alternativ till användning av de resurser de etablerade företagen haft tillgång till. De kan också föra in metoder och kunnande som tidigare inte funnits i regionen. Skapandet och utnyttjandet av dessa nya alternativ kan bli en betydelsefull drivkraft bakom den utveckling Neutze vill se omfördelad. Det är enligt Thorngren inte nödvändigtvis något samhällsintresse att etablerade företag från ”intrång” eller att flytta företag enbart skydda till regioner där de är oreserverat välkomna av det -lokala näringslivet. Däremot kan det väntas vara ett samhällsintresse att skydda människor

l G M Neutze, Economies and the size of cities, Canberra 1965. En sammanfattning i svensk översättning med kommentarer av Bertil Thorngren och Åke E Andersson har publicerats i serien Urbaniseringsprocesren, Häfte nr 32, Stencil Lund 1970.

Srorstadsregioner 167

från alltför hård konkurrens om arbetstillfällen, dvs att ge dem ett skydd mot en ”alternativfattig miljö. Detta talar för att frågan inte gäller hur stora regioner skall vara, mätt i invånarantal eller ekonomiska resultat, utan hur stora de skall vara i förhållande till sina möjligheter att ge ,N-“T invånarna en adekvat livsmiljö. Att förändra en regions struktur kan vara ” ett mer effektivt sätt att påverka utvecklingen än att söka reglera dess storlek. Stora regioner med fullt utbyggda kollektivtransporter, fungerande bostadsförsörjning och effektiv miljövård skulle tex kunna vara attraktiva, även om kostnaderna för en sådan utbyggnad skulle drabba löne- och vinstnivåer inom regionerna. Små regioner, där de unika förutsättningarna tillvaratagits, skulle kunna vara attraktiva för andra aktiviteter med mindre komplex och föränderlig struktur.

Storstadsregionernas balansproblem Under senare år har fokus i de svenska ekonomernas diskussion om storstadstillväxten flyttats från överväganden om storstadsregionernas fördelar för den enskilde och för samhället - stort urval av service och sysselsättning, konjunkturpolitisk stabilitet - till resonemang om regionernas inre strukturella svårigheter. Förenklat uttryckt kan det sägas att slutsatser om nivån: betydelse inte längre är det centrala i diskussionen om de största regionernas utveckling, snarare överväganden om deras balanssvårigheter. Inte minst de senaste årens sysselsättnings- och befolkningsförändring, har visat att storstadsregionernas utveckling kan ge samma slags strukturella problem som förändringarna i andra regiontyper. Bertil Thorngrens ovan redovisade kommentar till Neutzes arbete är ett uttryck för dessa tankegångar. Balansproblemet har vidare uppmärksammats av Erik Dahmén och Roland Artle i deras inläggi ERU-rapporten Regioner att leva il. Erik Dahmén kritiserar den i olika sammanhang framförda tesen att Stockholms-regionens omfattande tillväxt under efterkrigstiden skall uppfattas som ett bevis, eller i varje fall som ett mycket starkt indicium på rationella ekonomiska krafters spel. Hade inte främst den s k bostadsbristen lagt hinder i vägen skulle, anses det, dessa krafter ha medfört en ännu snabbare tillväxt. Dahmén ifrågasätter om de positiva faktorerna, närmast stordriftens fördelar och de positiva externa effekterna för företagen och hushållen, kunnat spela lika stor roll, när regionen hunnit växa till närmare en miljon invånare, som de gjorde när invånarantalet bara var en halv miljon. Naturligtvis kan en del positiva faktorer finnas kvar, men hur många och hur betydelsefulla är de? Har inte i en rad fall de flesta redan utnyttjats, kanske för länge sedan? De negativa externa effekterna har i regel framträtt senare än de positiva, men då i gengäld med mycket större styrka. En betydande del

1 ERU, Publica, Allmänna Förlaget, 1972.

168 Storstadsregioner

av de mycket stora offentliga investeringarna under årens lopp har gjorts för att minska de negativa verkningarna av den stora befolkningsanhopningen i Stockholms-regionen. Trafiken har krävt sin del. Också bostadsbyggandet har blivit mycket omfattande, liksom en stor del av den kommunala investeringsverksamheten. Under trycket av de negativa faktorerna har investeringarna också blivit forcerade. Genom denna utveckling, framhåller Dahmén, har arbetsmarknaden blivit överansträngd och kostnaderna för hela anläggningsverksamheten drivits i höjden. Dahmén avvisar tesen att merkostnaderna för storstadstillväxten skulle vägas upp av de mycket stora ”intäkterna eller välfärdstillskotten. De registrerade inkomstolikheterna mellan Stockholms-regionen och andra regioner är ett tveksamt bevis, bl a därför att det inte med säkerhet kan visas att det föreligger interregionala skillnaderi företagens produktivitet och att jämförelserna inte avser samma slags inkomsttagare. Även om man vid en viss tidpunkt konstaterat en genomsnittlig inkomstolikhet följer inte därav att en fortsatt tillväxt genom nettoinflyttning skulle innebära ett steg närmare optimum, dvs den ekonomiskt mest effektiva regionstorleken. Alldeles för begränsade analyser av marginaleffekterna har gjorts. Om man vill visa att Stockholms-regionen är mera optimal än tex Åmåls- eller Örebro-regionerna, fordras betydligt bättre bevisföring än den som hittills redovisats - och därmed också bättre argument för att övertyga om att fortsatt expansion av Stockholms-regionen skulle vara samhällsekonomiskt rationell. Enligt Roland Artle är de kollektiva nyttigheterna en viktig kugge i själva mekanismen för stadstillväxten. Staden är en koalition, ett kollektiv, med invånarna som medlemmar. Dess utveckling och tillväxt är baserad på en uppbyggnad av dels konkreta stockar som avger flöden av - och annat - och kollektivtjänster gator, broar, gemensamhetslokaler dels abstrakta stockar - och alltmer intrikata informakunskapsstockar tionssystem - som också ihuvudsak har kollektivprägel. En mängd olika tjänster presteras av en kapitalapparat, vars tillkomst finansierats av både tidigare och nuvarande generationer stadsinvånare. Att få del av dessa kollektivnyttigheter, ofta till låg eller ingen omedelbar kostnad, blir ett starkt incitament för flyttare att bli nya medlemmar i kollektivet staden. Visserligen har många av de berörda nyttigheterna begränsad kapacitet, dvs de betjänar bara ett visst antal konsumenter per tidsenhet, men dessa kapacitetsgränser är ofta diffusa, i synnerhet ur flyttarens synvinkel. För individen, och även företaget, blir det ofta ett rationellt ekonomiskt beslut att till staden - och alldeles särskilt till flytta storstaden som har det ojämförligt största sortimentet av kollektivnyttigheter. Man kan inte helt freda sig från reflexionen, menar Artle, att de som idag mest energiskt hävdar att Stockholm blivit alltför stort är stockholmare själva. Vad som ter sig rationellt för den inflyttande landsortsbon står i konflikt med vad den som redan är medlem i kollektivet anser vara rationellt, och bakom den konflikten ligger bl a olika uppfattningar om kapacitetsgränserna. Åke E Andersson resonerar i inledningen till sin matematiskt oriente-

Storstadsregioner 169

rade storstadsanalys, som publicerades av ERU år 1970 , om storstadsregionernas obalanserade tillväxt som ett välfärdsproblem. De efterföljande beräkningarna visar att tillfälliga obalanser mellan insatserna för olika näringsgrenar ibland kan vara nödvändiga om det på lång sikt, bedöms angeläget att uppnå högt ställda mål när det gäller bostadsproduktionens, serviceförsörjningens och den industriella produktionens tillväxt. Inom övriga nordiska länder har bla den norske ekonomen Thormod Hermansen? utvecklat metoder för analys av sambanden mellan storstadstillväxt och storstadsstruktur. En bred internationell översikt över teoretiska arbeten om urbaniseringens ekonomiska villkor publicerades under år 1973 iløurnal of Economic Literatura. översikten visar att den matematiskt inriktade teoribildningen kring storstadsproblemen utvecklats under det senaste decenniet. svårigheterna att utnyttja slutsatserna för en praktisk politik tex när det gäller ekonomi, arbetsmarknad och bostadsförsörjning är dock fortfarande mycket påtagliga. Orsakerna får bedömas vara flera. Som framhållits i inledningen till kapitel 2 är det svårt att i det komplicerade samspelet mellan sociala, ekonomiska och tekniskadrivkrafter isolera skeenden som skall analyseras. Det saknas också i många avseenden och det är sannolikt ett mer avgörande skäl - empiriska data som gör det möjligt att i en tillämpning av modellerna dra tillförlitliga slutsatser om storstadsutvecklingen - hur den skall och kan påverkas.

4.2 i internationellt - en

Storstadsregioner perspektiv

statistisk översikt

4.2.1 Folkmängd och folkmängdsutveckling i vissa internationella

storstadsregioner

Enligt Förenta Nationernas statistiska redovisningar4 är Australien det

mest storstadsdominerade bland världens industriländer. Vid slutet av 1960-talet bodde inte mindre än 67% av Australiens befolkning i tätorter med mer än 100 000 invånare. Efter Australien i agglomerationsgrad följde Japan med hälften av befolkningen i tätorter med mer än 100 000 invånare. Motsvarande relationstal låg i Storbritannien på ca 40 %. I intervallet 30-35 % återfanns bl a Danmark, Sovjet, Österrike, Nederländerna och Västtyskland, medan Kanada, USA och Italien hade 25-30 % av befolkningen i större tätorter. Sverige hör till den grupp av länder, omfattande bl a Finland, Frankrike, Norge och Tjeckoslovakien,

1 Åke E Andersson, under medverkan av Rune Jungen, Storstadsproblematiken (SOU 1970:14). En komplettering är Olle Ohlsson, Arne Granholm, Regionalmodeller, Stockholms Generalplaneberedning 1973. 1 Se bl a Thormod Hennansen, Regionale pressproblenrer, boligbygging og arbeidskraftallokering, Stencil, Bergens universitet, 1971. 3 Gerald S Goldstein, Leon N Moses, A survey of Urban Economics. Journal of Economic Literature, June 1973, Volume XI, Number 2. 4 United Nations, Demografic Yearbook 1970, New York 1971.

170 S rorstadsregioner

som vid slutet av 1960-talet hade l5-20% av befolkningen bosatt i tätorter med mer än 100 000 invånare. Det finns uppenbarligen inget entydigt samband mellan de större tätorternas befolkningsandel och landets totala folkmängd, inte heller mellan koncentrationsgrad och utvecklingsnivå eller levnadsstandard, som dessa båda senare faktorer brukar mätas. Däremot ger liten yta och stor folkmängd förutsättningar för en hög storstadsandel, tex i Japan och Nederländerna. Ett klart samband finns å andra sidan mellan landets totala folkmängd och förekomsten av enstaka stora befolkningsagglomerationer. De båda folkrikaste i industrinationerna - och New tätortsregionerna Tokyo - York, båda med en folkmängd på ca ll milj invånare ligger i länder med mer än 100 milj invånare. Sovjet det tredje landet på samma folkmängdsnivå - har en huvudregion, Moskva, med ca 7 milj invånare. - Stater med ca 50 milj invånare i Västeuropa Västtyskland, Storbritannien, Italien och Frankrike - hyser i två fall tätortsregioner med 7 â 8 miljoner invånare - Paris och London. Roms tätortsområde har knappt 3 milj invånare, medan Västtysklands dominerande tätortsagglomeration återfinns inom Rhen-Ruhr-området med totalt omkring 10 milj invånare. Det största enskilda tätortsområdet i Västtyskland, bortsett från Berlin, är emellertid Hamburg med knappt 2 milj invånare. l följande sammanställning redovisas ett urval av de större agglomerationerna i de industrialiserade länderna. Urvalet täcker dels de folkrikaste tätortsregionema, dels de dominerande agglomerationerna i länder där huvudstadsregionen har mindre folkmängd än den största regionen. För några länder har flera storstadsregioner tagits med. Detta gäller stater med flera folkrika tätortsregioner som varierar i struktur eller utveckling och stater som har två ur folkmängdssynpunkt likvärdiga storstadsregioner som inte är huvudstäder.

l-olkmängd vid slutet av Region 1960-talet, milj invånare 10 Tokyo, New York 5-10 Paris, London, Moskva, Chicago, Los Angeles 2- 5 Leningrad, Madrid, Rom, Birmingham, Sydney, Melbourne, Montreal, Toronto 1- 2 Hamburg, Wien, Köpenhamn, Stockholm, München, Warszawa, Bryssel, Prag Rotterdam, Amsterdam 0,4- l Helsingfors, Oslo, Zürich

Källa: United Nations, Demografic Yearbook 1970.

Som framgår av figur 4.1 med data som illustrerar utvecklingen under 1950- och 1960-talet i dessa storstadsområden står inte folkmängdstillväxten i absoluta tal i direkt relation till respektive regions storlek. Tokyo hade visserligen den överlägset största befolkningsökningen - ca 270 000 - men tillväxten i New York överträffades av personer per år

sou 1974:82 Srorstadsregioner 171

Absolutetal 1000ralinvånareperår

+300

i Tokyo

000-_

. Paris O LosAngeles

NewYork H00__ . Q Moskva ÖChicago “* Madñd Toronto RW OMontreal 0 Leningrad . 0 O Melbourne _J_ Svdney München Warszawa Hamburg OJ/O Rotterdam -r-Birming Köpen_. Amsterdam 0Zürich . Hemng. ° .hamn b”

l l 3:31:10 l .O l 1 1 l 1 l l Relativatal

r

I I AI T *Prag x r r r r I l %perår

-1 WW +1 *2 *3 *4 Oslo Figur 4.1 Folkmängds- L°d° *ä °__ förändring i genomsnitt per år i vissa internationella storstadsm “ regioner (hela det urbaniserade omradet) under 1950- och 1960 talen - absoluta och Källa: United Nations, Demographic Yearbook 1970 7314m” m

förändringarna både i Los Angeles och i Paris. Folkmängdstillväxten i

Stockholms-regionen låg i nivå med förändringen i vissa andra ungefär jämstora regioner, tex Hamburg, München, Warszawa och Amsterdam. Det skall tilläggas att befolkningsutvecklingen inom flertalet av de redovisade orternas centrala områden var negativ under 1950- och 1960-talen. Minskningen varierar från årliga genomsnitt på nâgra hundratal personer i Bryssel och Stockholm till 20 000 personer i Paris. Endast Tokyo, Moskva, Los Angeles, Leningrad och Montreal hade enligt redovisningen i Demografic Yearbook befolkningsökning inom sina

administrativa områden mellan åren 1950 och 1970. Redovisas folkmängdstillväxten i relativa tal, vilket också skett ifigur 4.1, framstår inte längre de största tätortsagglomerationerna, Tokyo, Paris, Los Angeles, New York och Moskva, som de mest expansiva. Deras plats intas i stället av ett antal mindre och ”yngre” metropoler: Toronto,

Storstadsregioner

Helsingfors, Montreal och Madrid. Stockholms-regionens årliga tillväxt under 1950- och 1960-talen - - motsvarar medianvärdet i den 1,8 % studerade gruppen av storstadsregioner. Flertalet medelstora tätortsregioner i Europa, Amerika och Australien - 2-5 milj invånare « hade en kraftigare relativ tillväxt än Stockholms-regionen. En svagare expansion i relativa tal registrerades dels i de stora agglomerationerna, bl a New York, London, Paris och Moskva, dels i storstadsområden som Bryssel, Birmingham, Köpenhamn och Amsterdam. Det skall påpekas att avgränsningarna av tätortsregionerna skett på delvis olika sätt i skilda länder. slutsatserna av de redovisade förändringstalen får därför inte hårddras. Trots den i flertalet industriländer mycket kraftiga expansionen i de befolkningsagglomerationerna sker i flera länder en relativt sett / största t ännu starkare tillväxt i tätortsregioner som befinner sig på en lägre nivå i tätortshierarkin. Data om befolkningsutvecklingen i tätortsregionerna i USA under l960-talet1 visar att de - mätt i relativa tal - mest expansiva tätorterna återfunnits bland regioner som hade mellan en halv och en miljon invånare år 1960. En arbetsgrupp inom EFTA som studerat tillväxtcentras roll i medlemsländernas regionalpolitik har i en rapport publicerad år 19732 konstaterat att det är landsdelscentra eller centra på nivå som växer snabbast - av de största och de regional på bekostnad minsta stadsregionerna.

4.2.2 Struktur och utvecklingstendenser i vissa nordiska storstads-

regioner

Folkmängd och fl yttningsrörelser

Den översiktliga redovisningen av folkmängdsnivåer och folkmängdsförändringar i vissa internationella storstadsregioner i föregående avsnitt har visat på väsentliga skillnader i omfattning och utveckling mellan de dominerande tätortsagglomerationerna i olika industriländer. Den absoluta storleken är emellertid ofta av mindre intresse vid jämförelser mellan olika storstadsregioner. Sett i ett internationellt perspektiv är det mer givande att studera storstadsregionernas struktur och utveckling i förhållande till andra orter inom resp länder. svårigheterna att erhålla data för de olika länderna är emellertid betydande och jämförbara har valt att ställa storstadsutvecklingen i Sverige i en utredningen internationell belysning enbart med hjälp av uppgifter om huvudstadsregionerna i Danmark, Finland och Norge. Som framgår av tabell 4.1 och figur 4.2 inträffade i flertalet av de redovisade nordiska storstadsregionerna en markant förändring i folkstorlek efter år 1970. Den årliga folkökningen som imängdstillväxtens till 10 000 å 20 000 personer under l960-talet reducerades åren uppgick 1971-1972 till i genomsnitt 3 000 å 5 000 personer per år och upphörde

1 Russel B Adams, Metropolitan Area och Central City Population, 1960-1 970- 1980, Annales de Geographic No 444, 1972. 7 National Settlement strategies: A framework for regional development. Regional Policy in iii-TA. Publicerad av EFTA-sekretariatet, Geneve.

Storstadsregiøner 173

Tabell 4.1 Folkmängd och folkmängdsförändringar i vissa nordiska storstadsregioner perioden 1960-1973 Måttenhet: 1 OOO-tal personer

3 Området för tillämpning av bestämmelserna om lokaliseringssamråd. b Nordostsjälland. C Oslo og Akershus fylke. Helsingfors regionplaneområde samt Kyrkslätts och Sibbo kommuner. Källor: SCB, Officiell befolkningsstatistik (Sverige); Landsplaneudvalgets sekretariat, De seneste års regionale befolkningsutvikling (Danmark); Regionplanerådet för Oslo og Akershus, Oslo og Akershus - Regional statistikk (Norge); Finlands statistikcentral, Befolkningsförändringsstatistiken, Folkräkningen 1960 och 1970 - (Finland).

praktiskt taget helt år 1973. Utanför mönstret faller endast Helsingforsregionen, där folkökningen fortsatte i samma takt åren 1971-1973 som under 1960-talet. Figur 4.2 visar vidare att befolkningsexpansionen koncentrerades till _ ,ö storstadsregionernas ytterområden. De omfattande förändringarna i storstadsregionernas befolkningsutveckling förklaras främst av förskjutningar i flyttningsrörelserna. Som framgår av tabell 4.2 hade samtliga nordiska storstadsregioner betydande inflyttningsöverskott under 1960-talet. I Stockholms- och Köpenhamnsregionerna byttes detta överskott i ett underskott åren 1971-1972. Även Göteborgs-, Malmö- och Oslo-regionerna fick vidkännas betydande reduktioner i flyttningsnettona under början av 1970-talet. Skillnader föreligger i utvecklingen av det utrikes flyttningsnettot mellan å ena sidan de svenska storstadsregionerna och å andra sidan Köpenhamns- och Oslo-regionerna. De svenska storstadsregionerna hade en kraftig minskning både i det utrikes och i det inrikes flyttningsnettot åren 1971 och 1972. I Köpenhamns- och Oslo-regionerna skedde däremot ingen nedgång i det utrikes flyttningsnettot. Som visats i kapitel 3 följdes nedgången i de svenska storstadslänens inrikes flyttningsöverskott i början av 1970-talet av en kraftig reducering av skogslänens utflyttningsöverskott. Liknande förändringar i flyttningsmönstren under början av 1970-talet registrerades även i Danmark och Norge. I Danmark sammanföll minskningen av Köpenhamns-regionens inrikes flyttningsnetto med kraftig förbättring av fiyttningsnettona för Nordjyl-

174 S torstadsregioner Måttenhet: 1 000-tal personer Stockholm Göteborg Malmö + 25

_ 2: Period 1961-1 96 - 71 19721973 1961-1966-1971 19721973 1961-1966-1971 19721973 1965 1 97 1965 1970 1965 1970

-1966-1971 19721978 1961-1966-1971 19721973 1961-1966-1971 19721973 1970 1965 1970 1955 1970 ör Centralortskommunen Figur 4. 2 Årlig fo lkmängdsförändring i vissa nordiska storstadsregioner perioden 1 961 - 1 973 Källor: Se tabell 4.1

S rorstadsregioner 175

Tabell 4.2 Inrikes och utrikes flyttningsnetton i vissa nordiska storstadsregioner perioden 1961-1972 Måttenhet: 1 000-tal personer

Region Typ av Genomsnitt per år j? flyttning 1961-1965 1966-1970 1971 1972

Utrikes

Källor: Se tabell 4.1.

lands, Viborgs, Fyns och Storströms amtskommuner, dvs de områden som hade de största negativa flyttningsnettona under perioden 1966- 1969. Parallellt inträffade en kraftig förskjutning i mönstret för flyttningarna mellan kommuner av olika storlek. Kommuner mindre än 15 000 invånare hade sammanlagt en nettoutflyttning på drygt 5 000 personer under år 1970. År 1972 uppvisade samma kommuner en nettoin flyttning på mer än 8 000 personer. Förändringarna i flyttningsmönstret orsakades bl a av en sysselsätt- Å, ningsexpansion inom de mindre kommunernas förvaltningar. Samtidigt med denna ökning av arbetstillfällena försköts bosättningspreferenserna till fördel för de mindre orterna. Denna förskjutning stimulerades av att det förelegat betydande skillnader mellan kommuner avolika storlek i priset på mark för bostadsbyggande. Spridningen av tätortstillväxten inom amtskommunerna följdes av en ökad pendling från de mindre tätorterna mot orter med större arbetsmarknader. Även i Norge skedde en regional utjämning i flyttningsnettona under åren 1971 och 1972. Fylkena på Vestlandet och i Tröndelag, som hade betydande nettoutflyttning under 1950- och 1960-talen visade en betydligt gynnsammare flyttningsbild åren 1971-1972. På hela Vestlandet var nettoutflyttningen sammanlagt endast 75 personer under de två åren. De båda Tröndelagsfylkena hade samtidigt en nettoinflyttning på över 500 personer. Hela Nordnorges nettoutflyttning, som uppgick till över 4 000 personer per år under slutet av 1960-talet stannade vid i genomsnitt 1 300 personer åren 1971-1972. Den förbättrade flyttningssituationen för västra, mellersta och norra Norge innebar en minskning av nettoinflyttningen till Östlandet och Oslo-området. Inflyttningsnettot i Oslo og

176 S torstadsregioner

Akershus fylke låg på 4 000 â 5 000 personer per år under 1950- och l960-talen men stannade åren 1971-1972 vid 500 personer per år. Samtidigt noterades en kraftig förbättring av flyttningsnettona i Öst- - Hedmark och - som båda landets båda nordligaste fylken Oppland hade stora utflyttningsnetton under 1960-talet.

Sysselsättning Den totala sysselsättningstillväxten mellan åren 1960 och 1970 varierade från 12 till 16 % i samtliga nordiska storstadsregioner utom Helsingforsdär antalet sysselsatta perioden 1960-1970 ökade med närmaregionen, re 30 %. Expansionen inom servicesektorn svarade för den helt dominerande delen av sysselsättningstillväxten isamtliga regioner, vilket framgår av figur 4.3. Mätt i relativa tal Ökade servicesysselsättningen svagast i

Måttenhet: 1 000-tal personer

Stockholm

Göteborg

Malmö

Köpenhamn

Oslo

Helsingfors

-40 -10 0 120

Förklaring: Figur 4.3 Förändring i Jordbruk, skogsbruk mm antalet förvärvsarbe- Industri och byggnadsverksamhet tande med fördelning Service på näringsgrenar i nor- Samtliga näringsgrenar diska storstadsregioner . mellan åren I 960 och 19 70 Källor: Se tabell 4.1

S torstadsregioner 177

Tabell 4.3 Antal förvärvsarbetande samt den förvärvsarbetande befolkningens relativa fördelning på näringsgrenar i vissa nordiska storstadsregioner år 1970

Källor: Se tabell 4.1.

Oslo-regionen med 25 % - starkast i Helsingfors-regionen med 44%. Sysselsättningsförändringarna inom tillverknings- och byggnadsindustrin under 1960-talet innebar en minskning av antalet arbetstillfällen i Stockholms- och Köpenhamns-regionerna. Industrisysselsättningen i de båda andra huvudstadsregionerna, liksom i Göteborgs-regionen, ökade något, medan antalet sysselsatta inom industrisektorn i Malmö-regionen var i stort sett detsamma åren 1960 och 1970. lndustrisektorns sysselsättningsandel varierade år 1970 i huvudstadsregionerna, som framgår av tabell 4.3, mellan 29% för Stockholmsregionen och 36 % för Köpenhamns-regionen.

Tabell 4.4 Färdigställda lägenheter i vissa nordiska storstadsregioner perioden 1961-1972 Måttenhet: l 000-ta1 lägenheter

a Genomsnitt för perioden 1961-1970.

Källor: SCB, sammanställningar från länsstyrelserna i A13-, M- och O-län (Sverige); Landsplaneudvalgets sekretariat, Regionale boligfremskrivninger 1985 (Danmark); Regionplanerådet för Oslo og Akershus, Oslo og Akershus - Regional statistikk (Norge); Finlands statistikcentral, Bostadsproduktionsstatistik (Finland).

178 S torstadsregioner

Bostadsbyggande Även i fråga om bostadsproduktionen finns vissa likheter mellan de nordiska storstadsregionerna. Som framgår av tabell 4.4 steg antalet färdigställda lägenheter under 1960-talet och fram to rn år 1971 såväl i Stockholms- och Göteborgs- som i Köpenhamns-regionen. År 1972 inträffade en märkbar minskning i fárdigställandet inom samtliga tre regioner. l Helsingfors-regionen var bostadsproduktionen väsentligt större åren 1971-1972 än under 1960-talet.

4.3 Undersökningar av de svenska storstadsregionernas

struktur och utveckling

Utredningen har i kapitel 3 redovisat data som belyser de grova drageni landets regionalekonomiska struktur och utveckling. Beskrivningen ger bl a en översiktlig bild av förhållandena i de olika storstadsregionerna och gör det möjligt att studera förändringarna i deras rikssammanhang. Redovisningen i föreliggande kapitel syftar till att ge en mer nyanserad bild av storstadsregionernas struktur och utveckling. Befolknings- och sysselsättningsutvecklingen inom storstadsregionerna dokumenteras och analyseras kontinuerligt av regionernas egna planeringsorgan. Utredningen har i väsentlig utsträckning kunnat bygga sin redovisning av storstadsutvecklingen på sammanställningar och analyser som framställts på lokal och regional nivå inom storstadsområdena. Länsstyrelserna följer kontinuerligt den regionalekonomiska utvecklingen i storstadsområdena och behandlar i sina regionalpolitiska överväganden storstäderna som en integrerad del av resp län. Vid sidan av länsstyrelserna gör primär- och landstingskommunala organ aktiva utrednings- och planeringsinsatser: D l Stockholms-regionen handläggs frågor rörande översiktlig planering dels av landstingets planeringsnämnd på basis av verksamheten inom planerings- och regionplanekontoren, dels av Stockholms kommun och dess generalplaneberedning. D översiktliga planeringsfrågor inom Göteborgs-regionen faller inom ansvarsområdet för Göteborgs-regionens kommunalförbund. Data om de ekonomisk-geografiska förhållandena i Göteborgs-regionen insamlas, bearbetas och analyseras av Göteborgs stadskontors utredningsavdelning. D De övergripande planeringsfrågorna på kommunal nivå inom Malmö-regionen hanteras av Sydvästra Skånes Kommunalförbund. De redovisade statliga och kommunala regionala organen har under senare år publicerat ett omfattande material avsett att belysa storstadsområdenas hittillsvarande och framtida struktur och utveckling. Utredningen har i sin beskrivning av storstadsregionerna utnyttjat data ur följande publikationer:

A -.

rss-sa...,

S torstadsregioner 179

Utgivare Arbetets namn Huvudsakligt innehåll

Länsstyrelserna i Stock- Länsprogram 1970 Hittillsvarande regionalekonomiska utveckholms, Göteborgs och Bohus ling, serviceförhållanden m m samt Malmöhus län Förslag till plan för utveckling av den regionala stukturen. Förslag till planeringsnivåer i olika kommuner för år 1980

Stockholms läns landsting, Förslag till regionplan 1970 Stockholms-regionens ekonomiska utveckregionplanekontoret för Stockholmstrakten ling och struktur. Förutsättningar och mål för den framtida utvecklingen Utvecklingsalternativ för perioden 1985- 2000

Stockholmsregionens utveck- Nationella pcrspektiv på Stockholms-regioling (Meddelande 1971:4) nens tillväxt, orsaker till den regionala utvecklingen Hittillsvarande och framtida utveckling av befolkning, bostäder, sysselsättning och produktion

Stockholms generalplane Arbetskxaftsundersökningen Sysselsättningsstrukturen med avseende på beredning i Stor-S tockholm 1968 näringsgren, yrke och utbildning Sysselsättningsstruktur och sysselsättningsutveckling i Stockholms-regionens delområden. Den partiella och latenta arbetskraften samt den ej sysselsatta befolkningens omfattning och struktur. Näringsgrens- och yrkesfördelningsprognos

Stockholms stadsbyggnads- Inventering och analys av Analys av markutnyttjande och sysselsättkontor äldre arbetsområden i Stockning i sex arbetsområden holm

Göteborgs stadskontor Stor-Göteborgs näringsliv, Näringslivets struktur och utveckling i Götenutidsläge och framtids- borgs-regionen perioden 1960- 1965 - jämperspektiv (Nr Ur 1971:10) förelse med övriga storstadsområden. Allmänna förutsättningar för näringslivets arbetskraftsefterfrågan F ramtidsperspektiv för Göteborgsregionens näringsliv

Arbetsmarknadssituationen i Arbetslösheten i Göteborg åren 1965- 1971 Göteborgs-regionen (Nr Ur - en jämförelse med övriga storstadsom- 1971:15) råden och hela riket Näringslivsförändringar i Göteborgs-regionen efter år 1965 Näringslivs-, bransch- och yrkesstruktur i Göteborgs-regionen

Bedömning av näringslivs- Göteborgs-regionens marknads- och produkoch sysselsättningsutveckling tionsbetingelser Observerade och beräknade sysselsättningsförändringar i Göteborgs-regionen åren 1 960 - 1 985

180 Storstadsregioner

Utgivare Arbetets namn Huvudsakligt innehåll

Utbud av potentiell arbets- Omfattningen av potentiell arbetskraft, förkraft inom Göteborgs- delning på olika grupper, gruppemas vilja regionen och möjlighet att börja arbeta

Sysselsättningsmöj lig- Arbetsgivarnas intresse för och behov av heter för potentiell arbets- skilda grupper av arbetskraft, reella kraft möjligheter att bereda arbete åt vissa typer av arbetskraft

Göteborgs-regionens mark- Bedömningar av vilka slags verksamheter nads- och produktionsbe- som finner motiv att flytta från Göteborg tingelser och hur möjligheterna att attrahera ny verksamhet kan komma att förändras Konsekvenserna för den framtida sysselsättningsutvecklingen

Programplanering - mars Sammanfattning av aktuella prognoser och 1974 bedömningar rörande befolkningsutveckling, näringsliv och sysselsättning Redovisning av planeringsförutsättningar i övrigt: utbyggnadsplanering för bostads- och arbetsområden, skatteunderlagsprognos m m

Bedömning av s k strategiska frågor, dvs frågor av vital betydelse för kommunens framtida utveckling och inriktning av verksamheten Sydvästra Skånes Förslag till regionplan 1972 Allmänna utgångspunkter för utbyggnaden kommunalförbund för sydvästra Skåne av sydvästra Skåne

Befolknings-, näringslivs- och sysselsättningsutveckling Regional struktur. Utbyggnad för bostäder, trafik, service och fritid Kostnader, finansiering och ekonomi.

Bostadsbyggnadsprogram Beräkning av bostadsbyggnadsbehov perio- 1974-78 för sydvästra den 1971- 1985 baserad på bedömningar Skåne av befolkningsutveckling, hushållsbildning, lägenhetsavgång m m Program för bostadsbyggandets omfattning och lokalisering perioden 1974-1978

från de planerade organen i storstadsområdena, under Rapporterna hand kompletterade med synpunkter och material från opublicerade sammanställda inom sekrepromemorior samt uppgifter utredningens underlaget för den följande beskrivningen av storstädernas tariat, utgör struktur och utveckling. Utredningen har vidare för sin redovisning i 1974 års ERU-rapporter - se ovan

tillgodogjort sig delar av innehållet

2 - och i viss utsträckning underlaget för ERU:s analys av kapitel samhällsutvecklingen i storstadsregionerna som kommer att publiceras

under hösten 1974 som bilaga] till utredningens betänkande. Redo-

för struktur och utveckling inom storstadsregionernas arbetsgörelsen marknader bygger till betydande del på material som ställts till förfogande av länsarbetsnämnderna i storstadslänen. l Ds A 1974:5.

SOU l974z82

Storstadsregioner l8l

Dokumentationen om de svenska storstadsregionerna inleds iavsnitt 4.4 med en beskrivning av storstadsregionernas ställning i produktionsoch kontaktsystemet. Därefter belyses strukturen och utvecklingen inom företagssektorn och den offentliga sektorn iavsnitt 4.5. Avsnitt 4.6 är en redogörelse för Storstadsregionernas arbetsmarknad. [avsnitt 4. 7 behandlas storstadsområdenas hittillsvarande och befolkbefolkningsstruktur ningsutveckling. Kapitlet avslutas med en översikt över bedömningar av Storstadsregionernas framtida utveckling i avsnitt 4.8.

4.4 Storstadsregionernas ställning i produktions- och kontaktsystemet

4.4.1 Produktions- och kontaktsystemets struktur Ett produktionssytem består av objekt - arbetsställen eller delar av arbetsställen som är beroende av varandra och länkas samman av transporter av gods, personer och information. I produktionssystemet finns dessutom länkar i form av ägandeförhållanden och maktrelationer. ERU:s produktionskostnadsgrupp har, som framgått av redovisningen i kapitel 2, som en del av sin undersökning av produktionskostnaderna i olika regioner, studerat beroendeförhållandena inom det nationella produktionssystemet. Särskild uppmärksamhet har ägnats de regionala aspekterna på det svenska produktionssystemet. Produktionskostnadsgruppen framhåller i sin inledande principdiskussion att verksamheten vid olika arbetsställen ofta är starkt specialiserad. Arbetsfördelningen inom det nationella produktionssystemet har drivits långt. Produktionsutfallet i en region är resultatet av ett lagarbete mellan enheter, av vilka några finns inom den observerade regionen och andrai övriga regioner. Förändringar som kan avläsas i en region kan vara en följd av händelser och omständigheter i andra regioner. Genom de länkar som förbinder olika arbetsställen får åtgärder och förändringar i en region alltid större eller mindre effekter i andra regioner. I produktionssystemets enheter ingår fyra typer av arbetsfunktioner:

(l ) lnsamlingsfunktioner; (2) Tillverkningsfunktioner; (3) Servicefunktioner; (4) Administrativa funktioner. Tyngdpunkten i sysselsättningen i Sverige har förskjutits från i första hand insamlings- och till administrativa tillverkningsfunktioner funktioner. Antalet i funktioner befattningshavare som svarar för utbyte och behandling av information - särskilt de mest kontaktintensiva - har ökat mycket kraftigt. Antalet kontaktintensiva befattningshavare beräknas ha stigit från 150 000 år 1960 till 250 000 år 1970 eller med ca 65 %. g Den regionala omfördelningen av sysselsättningen har enligt produktionskostnadsgruppen inneburit en alltmer utpräglad funktionell differentiering mellan olika regioner. De informationsbehandlande, styrande ochy administrerande funktionerna har både inom den privata och inom den offentliga sektorn i allt större omfattning koncentrerats till storstads-

182 S torstadsregioner

Malmö - i nu nämnd regionerna Stockholm, och Göteborg ordning. har tillverkning och godshantering - särskilt de rutinbetonade Samtidigt delarna - decentraliserats och fördelats mellan regioner med mindre

befolkningsunderlag i olika delar av landet. Regionalt uppdelade organisationer har blivit allt vanligare. Organisationer med stort antal sysselsatta har delats så att styrenheterna förlagts till någon storstadsregion, medan

övriga enheter fått mer perifera lägen. De kontaktintensiva befattningshavarna är en från regionalpolitisk Hela gruppen omfattar visserligen endast synpunkt tungt vägande grupp. ca 250 000 men minst hälften av dessa finns i befattningshavare, storstadsregionerna och ger där betydande sekundära sysselsättningseffekter. De kontaktintensiva befattningshavarna knyter till sig personal och bearbetning av information inom den för service samt registrering Samtidigt drar styrenheterna i storstadsregionerna egna organisationen. av administrativ service. koncentration av till sig leverantörer Regional administration innebär också en koncentration av köpkraft genom att de kontaktintensiva befattningshavarna har en genomsnittsinkomst som är fyra gånger större än genomsnittsinkomsten för samtliga yrkesverksamma

ilandet.

4.4.2 Fördelningen av näringslivets beslutsfunktioner

Till bilden av den regionala funktionsuppdelningen hör också en regional koncentration av beslutsfattandet i näringslivet. I en av delundersök-

inom ERU:s produktionskostnadsstudiel visas att av de börs-

ningarna noterade huvudkontor år 1950 fanns 32% i Stockholmsföretagens År 1965 uppgick Stockholms-regionens andel till 38 % och år regionen. 1950-1972 steg Malmö-regionens andel 1972 till 37 %. Under perioden av antalet huvudkontor från 5 till 9 %. Däremot reducerades Göteborgsandel från 19 till 16 %. Tillsammans ökade storstadsregionernas regionens andel av huvudkontoren från 56 % år 1950 till 62 % år 1972. beskriver också det svenska näringslivets ekonomiska Undersökningen Den geografiska spridningen av sammanlagt ca 16 000 maktstege. 3 000 verkställande direktörer och 2 500 styrelseordstyrelseuppdrag, förande i svenska aktiebolag har kartlagts. Studien, som illustrerar

förhållandena åren 1970 och l97l, visar att 58 % av de verkställande direktörerna återfanns i storstadsregionerna. En ännu större andel av 63 %, besattes av personer bosatta i storstadsregiostyrelseuppdragen, av styrelseordförandena. I Stockholmsnerna, som också hyste 68% regionen återfanns 38, 42 resp 46 % av de verkställande direktörerna, och ordförandena. Den regionala koncentrationen av styrelseledamöterna inom näringslivet kan vidare belysas av att enheter med styrfunktionerna år 1970 i 55 % av antalet sysselsatta i landets 500 största industriföretag och administrerades från storstadsregionerna, varav 33 % från styrdes Stockholms-regionen.

1 Lars Nordström, Mellanregionala beroenden - Maktens regionala koncentration. Ingår i 1974 års ERU-bctänkande, Bilaga 8, Regionala beroenden (SOU 1974:3).

Storstadsregioner 183

4.4.3 Köp och leveranser av varor och tjänster

l produktionskostnadsgruppens beskrivning av det svenska produktionssystemet ingår också några kartläggningar som visar hur regionernas arbetsställen genom köp och leveranser av varor och tjänster är länkade till varandra och till arbetsställen i andra delar av landet. Fyra områden i - Malmö A-region, Borås A-region, olika delar av landet har studerats Kopparbergs län och Skellefteå/ Lycksele A-regioner. Undersökningen har omfattat arbetsställen inom tillverkningsindustrin och delar av uppdragsverksamheten (företagsservice). Undersökningen av industriföretagens försäljning visar att storstads- - och särskilt regionerna Stockholms-regionen är en betydelsefull avsättningsmarknad för företagen i samtliga studerade regioner. Stockholms-regionens andel av de fyra regionernas försäljning varierade mellan 25 % för Skellefteå/Lycksele A-regioner och 36 % för Borås A-region. Av Borås-regionens försäljning gick närmare 60 % till de tre Storstadsregionerna. Företagen i Kopparbergs län och i Skellefteå/Lycksele-regionerna avsatte ca 40 resp 30 % av sin inhemska försäljning inom de tre storstadsregionerna. Malmö-företagens produkter stannade till 45 % i den egna regionen eller grannregionerna, medan 27% resp 9% av försäljningen gick till Stockholms- och Göteborgs-regionerna. Storstadsregionerna har däremot enligt ERU:s kartläggning inte fullt så stor betydelse om man granskar de undersökta industriföretagens fördelning av inköpen. Andelen inköp från storstadsregionerna varierade från 39 % för Borås-regionens företag till 25 % storstadsinköp för Skellefteå/Lycksele-regionernas företag. En betydande del av inköpen, 40-50 %, gjordes för samtliga undersökta områden inom den egna regionen eller grannregionerna. Leveransundersökningarna visar vidare att en mycket stor andel av försäljningen till Stockholm för samtliga regioners del utgjordes av leveranser till partihandeln. Likaså var en stor del av Kopparbergs- och Skellefteå/Lycksele-företagens inköp i Stockholms-regionen leveranser från partihandelsföretag. Malmö- och Borås-företagens inköp i Stockholm skedde däremot i liten grad via partihandeln. Däremot gick en stor del av inköpen i den egna resp närmast belägna storstadsregionen via partihandeln. Flera av länkarna i leveranssystemet har alltså sin grund i , näringslivets relationer till partihandelsföretagen, som istor

utsträckning:

är koncentrerade till Storstadsregionerna. Serviceföretagens försäljning och inköp av tjänster har studerats på samma sätt som industriföretagens leveranser. Denna del av undersökningen har omfattat de tjänster som i officiell statistik rubriceras uppdragsi verksamhet. Serviceföretagens försäljning stannade till övervägande delen inom och i närheten av den egna regionen. Mellan 58 och 81% av försäljningen i de studerade regionerna gick till företag inom den egna eller angränsande regioner. Av Malmö-företagens tjänsteproduktion avsattes endast 30% utanför Skåne, varav 15 % inom företag i övriga storstadsregioner. Serviceföretagens köp av tjänster skedde däremot i betydligt större

184 Storstadsregioner

omfattning i storstadsregionerna. Borås och Skellefteå/Lyckseleregionernas företag köpte något mindre än knappt 70 % av sina tjänsteri Storstadsregionerna. Företagen i Malmö-regionen gjorde knappt hälften av sina tjänsteinköp i de båda övriga Storstadsregionerna, medan återstoden köptes i den egna regionen och i grannregionerna. Det bör observeras att serviceföretagens inköp av tjänster omfattade relativt begränsade belopp.

4.4.4 Personkontakter ERU :s produktionskostnadsgrupp har också belyst beroendeförhållandena inom produktionssystemet genom en kartläggning av de direkta personkontakterna inom näringsliv och offentlig förvaltning. Kontaktundersökningen har syftat till att identifiera de informationsbehandlande och kontaktberoende funktionerna i samhället. Enligt undersökningen svarar arbetsställen inom näringsgrenarna industri, offentlig förvaltning och andra tjänster mätt iabsoluta tal för det största antalet externa personkontakter. Om hänsyn tas till det varieantalet anställda inom olika näringsgrenar framstår intresseorgani-

rande

j sationer och offentlig förvaltning som de mest kontaktberoende näringsgrenarna. Undersökningen visar vidare att det är en avgränsad grupp administrativa befattningshavare som främst sköter de externa personkontakterna. Omfattningen av kontaktarbetet är bla beroende av på vilken nivå i organisationen befattningshavaren befinner sig. Tjänstemän med en viss ställning inom en organisation har i första hand kontakter med tjänstemän på motsvarande nivå i andra organisationer. Resultaten av kontaktundersökningarna visar att industriföretag utanför Stockholms-regionen sköter hälften av sitt kontaktarbete på den egna lokaliseringsorten. Kontakterna tas huvudsakligen med tillresande från Stockholm, utlandet och från närbelägna regionala centra. Den andra hälften av kontakttiden domineras av förbindelser inom Stockholmsregionen. För organisationer lokaliserade till Stockholms-regionen gäller att en mycket stor del av tiden ägnas kontakter i den egna regionen. Befattningshavare som arbetar i Stockholms-regionen ägnar med andra j ord genomsnittligt sett betydligt mindre tid åt resor än kollegorna i övriga delar av landet. De mellanregionala personkontakterna över långa avstånd har studerats med hjälp av en enkätundersökning omfattande passagerartrafiken på samtliga reguljära flyglinjer inom Sverige under en vecka i april månad 1967. I undersökningen registrerades drygt 5 000 kontakter mellan arbetsställen i regioner med flygplats. Kontaktmönstret dominerades helt av de tre storstadsregionerna. Två tredjedelar av antalet resenärer kom från dessa regioner. Storstadsregionerna utgjorde målet för ca 80% av antalet resenärer som avreste från andra regioner. Från arbetsställen inom Stockholms-regionen företogs ca 2 200 tjänsteresor med flyg till arbetsställen i andra regioner under mätveckan. Samtidigt tog arbetsställen i Stockholms-regionen emot ungefär lika många besök utifrån.

S torstadsregioner 185

4.5 Näringsstruktur och näringslivsutveckling i storstadsregionerna

4.5.1 Nánngsstruktur

Näringsgrensstrukturen i storstadsregionerna skiljer sig i flera avseenden från näringsgrenssammansättningen i riket. Skillnader framträder också vid jämförelser mellan de tre storstadsregionerna. Figur 4.4 innehåller en jämförelse mellan storstadsregionernas andelar av den förvärvsarbetande dagbefolkningen inom olika näringsgrenar och resp regions andel av det totala antalet förvärvsarbetande. Figuren visar att Stockholms-regionen.: näringsgrenssammansättning väsentligt avviker från näringsgrensstrukturen i hela riket. Tillverkningsindustrin i regionen hade år 1970 en sysselsättningsandel som var sju procentenheter lägre än regionens andel av det totala antalet sysselsatta. I gengäld översteg Stockholms-regionens andel av sysselsättningen inom näringsgrenarna (1) handel, hotell- och restaurangverksamhet, (2) samfärdsel, post och tele, (3) bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet samt (4) offentlig förvalt- _, ning och andra tjänster väsentligt regionens totala sysselsättningsandel. Göteborgs- och Malmö-regionerna liknar varandra om man ser till näringsgrenssammansättningen. Avvikelserna från riksmönstret är dessutom betydligt mindre än i Stockholms-regionen. År 1970 var både Göteborgs- och Malmö-regionernas andel av sysselsättningen inom näringsgrenen tillverkningsindustri endast en knapp procentenhet lägre än resp regions andel av det totala antalet förvärvsarbetande. Inom servicenäringarna är bilden inte lika enhetlig. l Malmö-regionen översteg sysselsättningsandelen för samtliga servicegrenar regionens andel av den totala sysselsättningen. Göteborgs-regionen hade däremot en sysselsättningsandel inom näringsgrenen offentlig förvaltning och andra tjänster som understeg regionens andel av det totala antalet förvärvsarbetande.

Måttenhet: Andel i procent av dagbefolkningen Näringsgren Stockholms-regionen Göteborgs-regionen Malmö-regionen k, skogsbruk m m ngsindustri m rn Byggnadsindustri , oc restaurangverksamhet , post och tele «, ngs- oc uppdragsverksamhet entl g örvaltning och andra ster 0 10 20 30 40 50 0 1 0 20 0 1 0 20

(Den streckade linjen markerar regionens andel av det totala antalet förvärvsarbetande i riket) Figur 4.4 Storstadsregionernas andel av den förvärvsarbetande befolkningen i hela riket med fördelning på näringsgrenar år 1 970 Källa: Folk- och bostadsräkningen 1970

186 sou 1974:82 Storstadsregioner

Skillnaderna i näringsstruktur mellan de tre storstadsregionerna kan också belysas genom beräkning av den sysselsättning som kan sägas vara 1 av baskaraktär, dvs den arbetskraft som åtgår för att producera varor och tjänster som avsätts utanför den egna regionen.

Bassysselsättningens storlek i de tre storstadsområdena enligt denna definition anges genom att man bestämmer den minimisysselsättning som skulle krävas i varje region för att upprätthålla produktionen för lokalt behov. Den del av sysselsättningen som ligger utanför detta minimibehov antas vara knuten till regionens basproduktion. Beräkningarna av storstadsregionernas sysselsättningsbehov för lokal produktion har baserats på en analys av sysselsättningsstrukturen i storstadsregionerna och i de därnäst till folkmängden tio största kommunerna. I dessa tretton områden har den förvärvsarbetande befolkningen inom olika näringsgrenar år 1970 satts i relation till folkmängden. Den lägsta noterade andelen har för varje näringsgren antagits motsvara den minimisysselsättning som varje region skulle kräva för att producera varor och tjänster för den egna regionens behov.

Som framgår av tabell 4.5 skulle 350 000 av Stockholms-regionens 700 000 förvärvsarbetande år 1970 ha funnits inom vad som här kallats Motsvarande sysselsättningsöverskott i Göteborgsbasnäringarna. regionen skulle ha utgjort 135 000 sysselsatta och i Malmö-regionen 92 000 sysselsatta. Det totala antalet förvärvsarbetande i Göteborgs- och Malmö-regionerna var 300000 resp 190000 personer. l Stockholmsregionen skulle alltså exakt hälften av de förvärvsarbetande ha varit sysselsatta i produktion för lokalt bruk. l Göteborgs- och Malmö-regionerna uppgick den lokalt bundna andelen enligt beräkningarna till ca 55 % av det totala antalet förvärvsarbetande. Sysselsättningsutvecklingen storstadsregionerna skulle alltså - förenklat uttryckt - i ungefär lika

/i

Wstor grad styras av förändringar på den lokala marknaden som av , förändringar på avsättningsområdena utanför den egna regionen.

Tabell 4.5 Beräknat antal förvärvsarbetande inom basverksamhet (se text) med fördelning på näringsgrenar och storstadsregioner år 1970

Handel, hotell- och restaurangverksamhet 50 600 15 700 13 200 Samfärdsel, post och tele 33 700 16 700 6 000 Bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet 51 200 9 600 6 100 Offentlig förvaltning och andra tjänster 95 200 13 900 19 100 Summa 351 000 135 000 91 500

Storstadsregioner 187

Enbart bassysselsättningens storlek ger emellertid inte den fullständiga bilden av regionens näringsgeografiska särdrag. Regionens näringsprofil framträder framför allt genom olikheter i basproduktionens sammansättning. Tabell 4.5 visar att ungefär hälften av bassysselsättningen i både Göteborgs- och Malmö-regionerna år 1970 skulle ha funnits inom tillverkningsindustrin. Av återstående överskott i Göteborgs-regionen föll merparten på näringsgrenarna handel, hotell- och restaurangverksamhet samt samfärdsel, post och tele, medan bassysselsättningen inom näringsgrenen offentlig förvaltning och andra tjänster var förhållandevis låg. I Malmöregionen svarade näringsgrenen offentlig förvaltning och andra tjänster däremot för den största överskottsposten efter tillverkningsindustrin. I Stockholms-regionen var bassysselsättningens fördelning på näringsgrenar enligt beräkningarna väsentligt annorlunda än i de båda övriga storstadsregionerna. Ungefär 30% av sysselsättningsöverskottet återfanns inom var och en av näringsgrenarna tillverkningsindustri samt offentlig förvaltning och andra tjänster. Lika stor var den sammanlagda bassysselsättningen inom näringsgrenarna handel, restaurang- och hotellverksamhet samt bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet. Resultaten av beräkningarna illustrerar väsentliga skillnader i

närings-â_

o

profilen mellan a ena sidan Stockholms-regionen och å andra sidan

Göteborgs- och Malmö-regionerna. Stockholms roll som lokaliseringsort för centrala riksmyndigheter och organisationer, större partihandelsföretag, huvudkontor inom bank- och försäkringsverksamhet m m avspeglas i det stora ”överskottet av förvärvsarbetande i servicenäringar i förhållande till det beräknade lokala behovet inom tjänstesektorn. Servicenäringarnas bassysselsättning i de båda andra storstadsregionerna kan antas i första hand vara knuten till konsumtionsbehov inom resp landsdelar - västra och södra Sverige.

4. 5. 2 Näringslivsutveckling Den förvärvsarbetande dagbefolkningen ökade i Stockholms-regionen enligt folkräkningarna med drygt 50 000 personer under perioden 1965- 1970, dvs lika mycket som under den närmast föregående femårsperioden. Huvuddelen av ökningen i regionen - drygt 40 000 arbetstillfällen föll som framgår av figur 4.5 på näringsgrenen offentlig förvaltning och andra tjänster. Bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet expanderade med tillsammans ca 15 000 sysselsatta. I övrigt ökade antalet arbetstillfällen inom näringsgrenarna samfärdsel, post och tele samt byggnadsindustri, medan tillverkningsindustrin förlorade ca 6 000 sysselsättningstillfällen. Enligt statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar (AKU) var antalet sysselsatta i Stockholms-regionen något färre år 1973 än år 1970. Betydande skillnader föreligger dock mellan de olika näringsgrenarna. Inom sektorn offentlig förvaltning och andra tjänster fortsatte tillväxten även efter år 1970 - fram till år 1973 ökade antalet arbetstillfällen i näringsgrenen med drygt 20 000. Bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet i Stockholms-regionen ökade med ca 4 000 arbetstillfällen,

188 S rorstadsregioner

Måttenhet: 1 000-tal förvärvsarbetande ldagbefolkningl

Jordbruk m m

Tillverkningsindustri m m

Byggnadsindustri

Handel, hotell- och restaurangverksamhet

Samfärdsel, post och tele Bank-, försäkringsoch uppdragsverksamhet

Offentlig förvaltning och andra tjänster

Samtliga näringsgrenar -1 0 0 10 30 60 Förklaring: Stockhol ms-regionen Göteborgs-regionen Figur 4.5 Förändring i Malmö-regionen antalet arbetstillfällen i storstadsregionerna Källa: Folk- och bostadsräkningarna 1965 och 1970 perioden 1965- I 970

medan näringsgrenama handel, hotell- och restaurangverksamhet samt samfárdsel, post och tele förlorade sammanlagt drygt 5 000 sysselsatta under åren 1971-1973. Samtidigt fortsatte sysselsättningsavgången inom den varuproducerande sektorn. Antalet arbetstillfällen minskade med något mer än 10 000 i vardera näringsgrenen tillverkningsindustri och byggnadsindustri. Tendenserna från de sista månaderna år 1973 och början av 1974 pekar enligt arbetskraftsundersökningarna på att antalet arbetstillfällen i Stockholms-regionen åter skulle ha ökat, främst som följd av stigande aktivitet inom industrisektorn. l Göteborgs-regionen ökade antalet arbetstillfällen med ca 16000 mellan åren 1965 och 1970. Denna ökning motsvarar hälften av förändringen under 1960-talets första femårsperiod. Sysselsättningsförändringarna i Göteborgs-regionen perioden 1965-1970 innefattar en minskning på sammanlagt ca 7 000 arbetstillfällen inom jordbruks- och industrisektorerna och en ungefär lika stor sammanlagd ökning inom byggnadsverksamhet, hotell- och restaurangverksamhet samt bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet. Resultaten innebär att sysselsättningen

Storstadsregioner 189

inom den privata sektorn inte nämnvärt förändrades mellan åren 1965 och 1970 och att sysselsättningsökningen följaktligen helt bars upp av tillväxten inom de statliga och kommunala sektorerna. Den statliga förvaltningen expanderade i Göteborgs-regionen med omkring 3000 arbetstillfällen, medan de primär- och landstingskommunala verksamheterna svarade för ca 9 000 nya arbetstillfällen -trots att dessa sektorer hade endast 15% av den totala i regionen under sysselsättningen perioden 1965-1970. Efter år 15970 försvagades sysselsättningsökningen i Göteborgsregionen om man jämför med utvecklingen under slutet av l960-talet. Antalet arbetstillfällen var år 1973 enligt AKU knappt 7 000 fler än år 1970. Både tillverkningsindustrin och den offentliga förvaltningen ökade med 6 000 a 7 000 sysselsatta i Göteborgs-regionen mellan åren 1970 och 1973. Byggnadsindustrin förlorade under samma period ca 7 000 förvärvsarbetande. I Malmö-regionen ökade antalet sysselsatta med ca 11000 mellan åren 1965 och 1970, vilket motsvarar ungefär två tredjedelar av ökningen under perioden 1960-1965. Hela tillväxten under andra hälften av 1960-talet - 16 000 arbetstillfällen - tillkom sammanlagt drygt inom näringsgrenarna offentlig förvaltning och andra tjänster, handel, hotelloch restaurangverksamhet samt bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet. lndustrisektorn förlorade däremot ca 4 000 förvärvsarbetande i Malmö-regionen perioden 1965-1970. Mellan åren 1970 och 1973 förändrades inte det totala antalet sysselsatta inom Malmö-regionen i någon större utsträckning. Inom ramen för den oförändrade totala arbetskraftsefterfrågan förekom emellertid en viss omfördelning mellan olika näringsgrenar. Antalet arbetstillfällen minskade med vardera ca 3 000 i näringsgrenarna tillverkningsindustri, byggnadsindustri samt handel, hotell- och restaurangverksamhet. Samtidigt ökade antalet arbetstillfällen med omkring 8 000 i näringsgrenen offentlig förvaltning och andra tjänster.

4.5.3 Industrisektorns bransch- och yrkesstruktur Tidigare har framhållits att en av skillnaderna mellan storstadsregionerna, om man ser till näringsgrensstrukturen, är den låga andelen industrisysselsatta i Stockholms-regionen i förhållande till andelen industrisysselsatta i de båda övriga regionerna. Även inom tillverkningsindustrin finns emellertid betydande skillnader mellan de tre regionerna. De mest påtagliga olikheterna, om man jämför Stockholms- och Göteborgs-regionerna med utgångspunkt från folkräkningsdata år 1970, består i en förhållandevis låg andel industri i Göteborgs-regionen \ grafisk samt en låg andel textil-, beklädnads- och lädervaruindustri i Stockholms-regionen. En väsentlig strukturell skillnad mellan de båda regionerna finns vidare inom metalloch verkstadsvaruindustrin: I Göteborgs-regionen svarar bil-, kullager- V och varvsindustrin för ca två tredjedelar av metall- och verkstadsvaruindustrins l Stockholms-regionen

sysselsättning. ligger tyngdpunkten på/

elektroindustrin.

190 S torstadsregioner

Malmö-regionens branschsammansâttning avviker betydligt från de båda andra storstadsregionernas, främst på grund av att metall- och verkstadsvaruindustrin enligt folkräkningen 1970 svarar för en förhållandevis begränsad del av industrisysselsättningen - ca 35 % mot ca 45 % i Stockholms-regionen och drygt 55 % i Göteborgs-regionen. Livsmedelsden kemiska industrin samt jord- och stenindustrin har i _,industrin, gengäld jämförelsevis höga sysselsättningsandelar i Malmö-regionen. En mer genomgripande strukturell skillnad mellan å ena sidan Stockholms-regionen och å andra sidan Göteborgs- och Malmö-regionerna framträder då de industrisysselsatta fördelas på yrkesområden. Enligt data från slutet av 1960-talet återfinns hälften av de sysselsatta inom näringsgrenen tillverkningsindustri i Stockholms-regionen inom yrkesområdet tillverkningsarbete. Motsvarande andel för de båda övriga storstadsregionerna är två tredjedelar. I gengäld ligger andelen för yrkesområdena naturvetenskapligt och tekniskt arbete m m samt kameralt och x kontorstekniskt arbete ca sju procentenheter högre i Stockholms-regionen än i Göteborgs- och Malmö-regionerna. Sifferolikheterna pekar på att det i Stockholms-regionens industrisektor finns ett betydligt större inslag tav företagsledande, administrativa och vetenskapliga funktioner än i Göteborgs- och Malmö-regionema. Skillnaderna i industriell struktur mellan de tre storstadsregionerna framträder klart då resp regions bassysselsättning fördelas på branscher inom tillverkningsindustrin. En beräkning av sysselsättningens fördelning på produktion för lokalt behov och basproduktion enligt den metod, som redovisades tidigare i detta avsnitt, visar att 80 % av de sysselsatta inom industrin i Göteborgs- och Malmö-regionerna år 1970 och ca 70% i Stockholms-regionen skulle ha varit engagerade i produktion av varor för avsättning utanför den egna regionen. 1 Stockholms- och Göteborgsregionerna fanns ett fåtal branscher med särskilt stor bassysselsättning. Sysselsättningsöverskotten” i Malmö-regionen var betydligt jämnare fördelade mellan olika industribranscher. De största överskotten i Stockholms-regionen återfanns inom elektroindustrin, den grafiska industrin och maskinindustrin. Motsvarande dominans i Göteborgs-regionen utövades av transportmedels- och varvsindustrin samt maskinindustrin. Det är dessa branscher och deras utveckling som ger regionerna deras industriella karaktär och som i hög grad bestämmer den regionala industrisektorns expansionsmöjligheter.

4.5.4 Industristrukturens förändringar Sysselsättningsutvecklingen under l960-talet inom industrisektorn kännetecknades för Stockholms-regionens del av en kraftig minskning av under 1965-1970 - samantalet arbetstillfällen. Nedgången perioden manlagt 6 000 sysselsatta - var dock betydligt mindre än förändringen under perioden 1960-1965. Minskningen översteg under 1960-talets första hälft 10 000 arbetstillfällen. Sysselsättningsnedgången inom industrin i Stockholms-regionen fortsatte under åren 1971 och 1972,

S torstadsregioner 191

men upphörde under år 1973 och byttes mot slutet av året - enligt AKU - i en ökning. Minskningen av antalet industrisysselsatta under 1960-talets andra hälft var i Stockholms-regionen relativt sett något starkare än i riket som helhet. Stockholms-regionen svarade år 1965 för 14,1% av det totala antalet arbetstillfällen inom tillverkningsindustrin i riket. År 1970 hade andelen sjunkit till 13,7 %. Den i absoluta tal största reduceringen av antalet arbetstillfällen inom industrin i Stockholms-regionen mellan åren 1965 och 1970 skedde inom branscherna elektroindustri samt textil-, beklädnads- och lädervaruindustri som båda förlorade ca 2 500 sysselsatta. l livsmedels- och dryckesvaruindustrin minskade sysselsättningen med knappt l 500 personer under 1960-talets andra hälft. Mellan åren 1965 och 1970 minskade antalet sysselsättningstillfällen inom industriföretagen i Göteborgs-regionen med ca 4 000. Sysselsättningsutvecklingen under perioden 1965-1970 skiljde sig betydligt från förändringen mellan åren 1960 och 1965, då sysselsättningen inom industrisektorn ökade med ca 6 000 personer. Göteborgs-regionens andel av det totala antalet arbetstillfällen inom industrin i landet minskade från 8,3 % år 1965 till 8,1 % år 1970. AKU-resultaten tyder på att industrisysselsättningen i Göteborgs-regionen åter ökat efter år 1970. Främsta orsaken till den under 1960-talet förändrade utvecklingen i Göteborgs-regionen var sysselsättningsavgången inom textil-, beklädnads- J och lädervaruindustrin som reducerades med ca 6000 arbetstillfällen mellan åren 1965 och 1970. Samtidigt förlorade livsmedelsindustrin i runt tal 1 500 arbetstillfällen. Till viss del kompenserades dessa förluster - * av en sysselsättningsexpansion inom bilindustrin knappt 4 000 sysselsatta - och inom den kemiska industrin samt plast- och petroleumindustrin, som tillsammans ökade med något mindre än l 000 arbetstillfällen mellan åren 1965 och 1970 i Göteborgs-regionen. Även i Malmö-regionen skiljde sig sysselsättningsutvecklingen inom tillverkningsindustrin under perioden 1965-1970 betydligt från förändringen under 1960-talets första femårsperiod. Mellan åren 1960 och 1965_ i ökade industrisysselsättningen något i regionen. Perioden 1965-1970 förlorade däremot industrin ca 4 000 arbetstillfällen. Merparten av - ca 3 000 arbetstillfällen sysselsättningsförlusterna ägde rum inom , textil-, beklädnads- och lädervaruindustrin. Även sysselsättningsminsk-x. ningen i Malmö-regionen under andra hälften av 1960-talet var relativt sett kraftigare än i riket i dess helhet. Regionens andel av det totala antalet arbetstillfällen inom industrin reducerades från 5,1 % till 4,8% mellan åren 1965 och 1970. Enligt AKU fortsatte nedgången för Malmö-regionens del under åren 1971 -l973. Sysselsättningsutvecklingen inom industrin i samtliga tre storstadsregioner var förhållandevis ogynnsam, om man jämför med förändringen i riket i övrigt under perioden 1965-1970. Om industrins totala sysselsättning hade förändrats i samma takt mellan åren 1965 och 1970 inom storstadsregionerna som i hela riket skulle antalet sysselsatta i Stockholms-, Göteborgs- och Malmö-regionerna ha legat 8100, 1 900 resp 2200 högre än det faktiska antalet år 1970. Den förlorade

192 S torstadsregioner

motsvarar 6, 2 resp 4 % av antalet arbetstillfällen inom sysselsättningen industrin i Stockholms-, Göteborgs- och Malmö-regionerna. Den ogynnsamma sysselsättningsutvecklingen inom industrin istork stadsregionerna kan ha två orsaker: Den kan följa av en från tillväxtsynmera ofördelaktig branschsammansättning i storstadsregionerna än punkt i riket som helhet eller vara resultatet av en lägre sysselsättningstillväxti storstadsregionerna än i riket inom olika branscher. Under perioden 1965-1970 var den faktiska sysselsättningsutvecki Stockholms-regionen betydligt mera gynnsam än den skulle ha lingen varit om regionen haft rikets branschsammansättning. Skillnaderna mellan rikets samt Göteborgs- och Malmö-regionernas sysselsättningsutdäremot obetydligt av branschstrukturen. Branschveckling påverkades sammansättningen kan alltså inte förklara storstadsregionernas jämförel- Följaktligen måste orsaken sevis ofördelaktiga sysselsättningsutveckling. sökas i att inom enskilda branscher var sysselsättningsutvecklingen svagare i storstadsregionerna än i riket i övrigt. Särskilt inom Stockholmsregionen hade de enskilda branscherna en jämfört med riket ofördelaktig

- tillväxtunderskottet uppgick underperio-

sysselsättningsutveckling 5 den 1965-1970 till sammanlagt när 12 000 sysselsatta. Enligt motsvarande beräkning skulle antalet sysselsatta i Göteborgs- och Malmö-regionerna ha varit 2 400 resp l 800 fler om sysselsättningen inom varje bransch

växt i samma takt som i riket som helhet mellan åren 1965 och 1970. i Stockholms- och Göte- Den ogynnsamma sysselsättningsutvecklingen kunde observeras i praktiskt taget samtliga branscher. I borgs-regionerna var förändringen särskilt ofördelaktig inom metall- Stockholms-regionen och verkstadsvaruindustrin, som svarade för två tredjedelar av tillväxtunderskottet. beklädnads- och lädervaruindustrin visade det Textil-, medan i största underskottet i Göteborgs-regionen, sysselsättningen tillväxte i något snabbare takt än i metall- och verkstadsvaruindustrin riket som helhet. I Malmö-regionen utvecklades livsmedels- och dryckesvaruindustrin samt massa-, pappers- och den grafiska industrin gynnsom helhet. De största tillväxtunderskotten i sammare än i landet föll på metall- och verkstadsvaruindustrin samt textil-, Malmö-regionen beklädnads- och lädervaruindustrin. Utredningen har ovan i kapitel 3 visat att den negativa sysselsättinom storstadslänens tillverkningsindustri till stor del lningsutvecklingen Resultatet av ;kan förklaras av ogynnsamma lokaliseringsförändringar. och omflyttning av arbetsställen under perioden etablering, nedläggning 1966--1970 blev för Stockholms-regionens del ett bortfall på knappt

000 arbetstillfällen. Under samma period orsakade lokaliseringsföränd-

,16

en förlust 2 000 arbetstillfällen i Göteborgs och ringarna på knappt län förlorade ca 3 500 arbetstillfällen. Bohus län, medan Malmöhus

4.5.5 Servicesektorns struktur och utveckling

av storleken som ligger utanför vad Beräkningar på den sysselsättning den egna regionens servicebehov kan som skulle behövas för att tillgodose också användas för att belysa skillnaderna mellan de tre storstadsregio-

S torstadsregioner 193

nerna när det gäller servicesektorns omfattning och struktur. Denna - ovan rubricerad - skulle överskottssysselsättning” bassysselsättningen år 1970 ha varit något större i Göteborgs-regionen än iMalmö-regionen, 55 000 resp 44 000 personer. Bassysselsättningen inom tjänstesektorn i Stockholms-regionen beräknas i sin tur ha varit mer än fyra gånger större än motsvarande sysselsättningi de båda andra regionerna. Bassysselsättningens fördelning på näringsgrenar inom servicesektorn skulle vidare enligt beräkningarna ha varit väsentligt olika i de tre storstadsregionerna. l Stockholms-regionen svarade partihandel, uppdragsverksamhet och offentlig förvaltning vardera för 30 000-40 000 sysselsatta inom basverksamheter år 1970. I Göteborgs-regionen beräknas sysselsättningen i basproduktion inom näringsgrenen samfärdsel ha varit lika stor som bassysselsättningen inom hela näringsgrenen offentlig förvaltning och andra tjänster, ca 14 000 personer. Därutöver föll ca 20% - ll 000 arbetstillfällen - Även på näringsgrenen partihandel. Malmö-regionens bassysselsättning återfanns till betydande del - ca 30 % - inom partihandeln. Av den totala sysselsättningsökningen inom servicesektorn i Stockholmsregionen under perioden 1965-1970 - 55 000 arbetstillfällen svarade de fyra näringsgrenarna uppdragsverksamhet, offentlig förvaltw ning, hälso- och sjukvård samt socialvård tillsammans för ca 80 %. Inom var och en av dessa näringsgrenar ökade antalet förvärvsarbetande med drygt 10 000 personer. Tillskottet av sysselsättning inom servicesektorn åren 1965-1970 var betydligt lägre i Göteborgs- och Malmö-regionerna än i Stockholms-regionen, 21 000 resp 17 000 arbetstillfällen. Undervisning, hälso- och sjukvård samt socialvård svarade tillsammans för mer än 60 % av den totala tillväxten av arbetstillfällen i Göteborgs- och Malmöregionerna mellan åren 1965 och 1970.

4.6 Storstadsregionemas arbetsmarknad

4.6.1 Sysselsättning och arbetslöshet- en översikt

Enligt arbetskraftsundersökningarna (AKU) minskade antalet sysselsatta personer något i Stockholms-regionen mellan åren 1970 och 1973. Göteborgs-regionen hade en mindre ökning, medan antalet sysselsattai Malmö-regionen inte genomgick någon förändring under perioden. I samtliga regioner minskade antalet sysselsatta män. Antalet sysselsatta kvinnor ökade däremot något åren 1971 -1973. Under slutet av år 1973 och början av år 1974 steg enligt AKU antalet sysselsatta åter i Stockholms- och Göteborgs-regionerna. Sysselsättningeni Malmö-regionen var däremot lika stor i början av år 1974 som under första delen av år 1973. Parallellt med minskningen i antalet sysselsatta mellan åren 1970 och 1972 steg antalet arbetslösa i storstadsregionerna enligt AK U. Under år 1973 minskade därefter antalet arbetslösa något - en utveckling som fortsatte under början av år 1974. Antalet arbetslösa i Stockholms- 13

S tørstadsregioner

regionen ökade från 8 000 personer genomsnittligt under år 1970 till 17 000 personer år 1972, men minskade till 14 000 personer år 1973. I Göteborgs- och Malmö-regionerna ökade antalet arbetslösa med 3 000 resp 4 000 personer om man jämför årsmedeltalen för 1970 och 1972. Antalet arbetslösa förändrades sedan obetydligt i Göteborgs-regionen under år 1973 och utgjorde i medeltal under året 8 000. I Malmö-regi0nen minskade däremot antalet arbetslösa med 2 000 personer mellan åren 1972 och 1973 till 6 000 personer. Under första kvartalet 1974 var antalet arbetslösa i samtliga storstadsregioner lägre än under motsvarande period år 1973. Den förhållandevis ogynnsamma utvecklingen på arbetsmarknaden i storstadsregionerna under början av 1970-talet kan dock inte dölja det faktum att sysselsättningssituationen i stort var bättre i storstadsreän i riket i övrigt. Det relativa arbetskraftstalet, dvs antalet gionerna i arbetskraften i förhållande till hela befolkningen i åldern personer a 16-74 år, låg betydligt högre istorstadsregionerna än i riket som helhet. Emellertid fanns ganska betydande skillnader mellan de tre storstadsregionerna särskilt när det gäller sysselsättningen för kvinnor. Det relativa arbetskraftstalet för kvinnor i Göteborgs-regionen ökade långsammare än arbetskraftstalet i hela riket efter år 1970 och låg år 1973 i nivå med riksmedeltalet. Vid samma tidpunkt översteg Malmöregionens kvinnliga arbetskraftstal riksgenomsnittet med fyra procentenheter. Det relativa arbetskraftstalet för kvinnor iStockholms-regionen låg år 1973 drygt sju procentenheter över riksgenomsnittet. Den i förhållande till riket som helhet ogynnsamma förändringen i antalet arbetslösa i storstadsregionerna, som den redovisas i AKU, bekräftas av arbetsförmedlingarna registrering av antalet arbetslösa. Under år 1973 svarade storstadsregionerna för 20-25 % av det totala antalet registrerade arbetslösa. Totalt för de tre storstadsregionerna innebar detta en fördubbling av andelen från år 1970. Den relativt sett kraftigaste ökningen av arbetslösheten efter år 1970 ägde rum i Malmöregionen, som fram till år 1973 istort sett trefaldigade sin andel av rikets arbetslöshet - till ca 6 %. Stockholms-regionens andel, som år 1970 låg 5 %, fördubblades fram till år 1973. Göteborgs-regionens andel på drygt av riksarbetslösheten ökade däremot mindre från knappt 5 % år 1970 till ca 6 % år 1973. Nedgången i antalet arbetslösa i storstadsregionerna under slutet av år 1973 och början av år 1974 var i stort sett parallell med förändringen i landet i övrigt. Storstadsregionernas andel av arbetslösheten i hela riket låg kvar på 1973 års nivå även under första kvartalet 1974.

4.6.2 Förändringar i efterfrågan pa arbetskraft

Antalet arbetstagare berörda av varsel om personalinskränkning översteg i storstadsregioner vid början av 1970-talet betydligt den nivå som samtliga observerades under konjukturnedgången åren 1967-1968. Samtidigt reducerades antalet lediga platser. Platsutbudet sjönk med 30-50 % i de åren 1970 och 1971. Nedgången med tre regionerna mellan slog igenom

Storstadsregioner 195

större kraft i Stockholms- och Malmö-regionerna än i Göteborgs-regionen. Varseln om personalinskränkningar genom driftsomläggningar omfattade i Stockholms-regionen 2 000-3 000 personer årligen under slutet av 1960-talet, men berörde nästan 5 000 personer år 1971. Under år 1972 var antalet varselberörda i Stockholms-regionen 3 000 och år knappt 1973 mindre än 2000 något personer. l Göteborgs-regionen ökade effekterna av varslen från 1 000 å l 500 anställda årligen under perioden 1967- 1970 till ca 2 000 personer per år perioden 1971 -1973. Utvecklingen i Malmö-regionen skedde sannolikt efter samma linjer som i de båda Övriga regionerna. Antalet varselberörda i hela Malmöhus län - särredovisning för Malmö-regionen saknas - ökade från omkring 1 000 personer i genomsnitt åren 1969-1970 till 3 500-4 000 personer åren 1971 och 1972. Under år 1973 minskade antalet varselberörda till knappt 2000 personer. År 1971 var - enligt arbetsmarknadsstyrelsens statistiska redovisning - för första gången under 1960- och 1970-talen antalet lediga platser i Göteborgs- och Malmö-regionerna färre än antalet arbetslösa. Under år 1972 blev förhållandet detsamma i Stockholms-regionen. I genomsnitt fanns under åren 1972-1973 två arbetslösa per ledig plats i Malmöregionen, omkring 1,5 arbetslösa per ledig plats i Göteborgs-regionen och drygt en arbetslös per ledig plats i Stockholms-regionen. Under första kvartalet 1974 svängde relationen mellan antalet arbetslösa och antalet lediga platser tillbaka mot en övervikt för antalet lediga platser. I april 1974 motsvarades varje anmäld arbetslös av drygt 1,5 registrerade lediga platser vid arbetsförmedlingarna i Stockholms- och Göteborgs-regionerna. I Malmö-regionen var antalet anmälda arbetslösa lika stort som antalet registrerade lediga platser.

4.6.3 Arbetsmarknadens matchningsproblem

Numerär jämvikt mellan antal arbetslösa och lediga platser betyder givetvis inte att fullständig balans råder på arbetsmarknaden. Företag som efterfrågar arbetskraft ställer ofta krav tex i fråga om ålder, utbildning, och yrkesvana som inte uppfylls av alla arbetssökande. Redovisningen i tabell 4.6 ger en mycket grov indikation på svårigheterna att matcha utbudet av lediga platser mot de arbetslösas efterfrågan på arbete. Som framgår av tabellen förelåg i december 1973 för Stockhoms- och Göteborgs-regionema en ungefärlig jämvikt mellan antalet lediga platser och antalet arbetslösa. Även om man antar att samtliga arbetslösa skulle kunnat anvisas en ledig plats inom önskat yrkesområde hade i Stockholms-regionen 2 800 arbetslösa blivit utan arbete. Samtidigt skulle 2 300 lediga platser inte ha kunnat fyllas av registrerade arbetssökande. I Göteborgs-regionen var balansen bättre - 1000 arbetslösa och något lediga platser skulle enligt samma teoretiska förutsättningar ha blivit över. Det skall poängteras att denna beräkning inte säger något om de verkliga möjligheterna att para de lediga platserna med de registrerade arbetslösa. I realiteten föreligger speciella krav och önskemål från både

S torstadsregiøner

Tabell 4.6 Vid arbetsförmedlingen anmälda arbetslösa och lediga platser inom olika storstadsregioner med fördelning på yrkesområden 1973-12-10

Yrkesområde Stockholms- Göteborgs- Malmöregionen regionen?! regionenb

Arbets- Lediga Arbets- Lediga Arbets- Lediga lösa platser lösa platser lösa platser

Tekniskt m m, l 600 2 600 900 900 1 300 800 administrativt, kameralt, kontorstekniskt och kommersiellt arbete l 400 0 400 200 100 200 Byggnadsarbete l 100 900 l 000 l 900 l 100 400 Tillverkningsarbete, maskinskötsel m m exkl byggnads- och stuveriarbete 500 1 800 500 600 700 400 Servicearbete 1 800 600 l 300 500 1 200 300 Övriga yrkesområden 6 400 6 000 4 100 4 000 4 400 2 100 Samtliga yrkesområden 3 Inkl Alingsås och Vårgårda kommuner. b Inkl Trelleborgs kommun.

Källa: AMS, Meddelande från statistiksektionen.

och arbetssökande vilket ytterligare begränsar matchningsarbetsgivare möjligheterna. Trots dessa reservationer kan en jämförelse mellan storstadsregionerna med avseende inom olika yrkesområden på utbuds/efterfrågebalansen bidra till att illustrera skillnaderna i arbetsmarknadsläget. Hela överskottet i Stockholms-regionen lokaliserades till kontorsav lediga platser och serviceyrkena. Däremot rådde i Göteborgs-regionen numerär balans och i Malmö-regionen ett överskott på arbetssökande inom dessa sektorer. Vidare ett överskott inom byggnadsyrken i förelåg på arbetssökande Stockholms-regionen, medan arbetsmarknaden i stort sett befann sig i balans inom byggsektorn i de båda andra storstadsregionerna. Inom tillverkningsarbete observerades också väsentliga yrkesområdet skillnader mellan I Göteborgs-regionen rådde en markant regionerna. överefterfrågan på industriarbetskraft. Stockholms-regionen uppvisade däremot ett mindre överskott till industrin. I Malmöpå arbetssökande - där antalet arbetslösa var lika stort som i de båda övriga regionen - innebar den mycket låga efterfrågan på arbetskraft ett regionerna betydande överskott av personer som sökte tillverkningsarbete.

4.6.4 Göteborgs-undersökningen

Nyligen genomförda undersökningar vid länsarbetsnämnden i Göteborgs och Bohus lån har bekräftat att den rent numerära balansen på arbets-

Storstadsregioner 197

- marknaden en ledig plats per arbetslös långtifrån garanterar en verklig överensstämmelse mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Länsarbetsnämnden gjorde i augusti 1973 i samband med räkningen av antalet arbetslösa och lediga platser en kartläggning av de arbetssökandes yrkesönskemål, de lediga platsernas fördelning på yrkesområden och av eventuella arbetshinder hos de arbetssökande . Antalet registrerade arbetslösa i Göteborgs och Bohus län uppgick i augusti 1973, enligt tabell 4. 7, till 4 200 personer. Antalet platser lediga som kunde tillsättas omedelbart var 4 300. Av de arbetslösa hade 2 500, eller nästan 60 %, begränsningar av något slag i arbetsutbudet. För knappt häften av de arbetssökande ansågs åldern vara ett hinder för förvärvsarbetet. Tre yrkesområden dominerade de arbetssökandes yrkesönskemål. Sysselsättning inom yrkesområdena naturvetenskapligt och tekniskt arbete m m samt inom servicearbete och tillverkningsarbete efterfrågades av vardera ca 1 000 personer. Av de lediga platserna fanns huvuddelen l 400 resp 1 200 - inom yrkesområdena tillverkningsarbete och servicearbete. För tillverkningsarbete rådde alltså teoretiskt sett balans mellan utbud och efterfrågan. En närmare analys av utbud och efterfrågan visade att hälften av de arbetssökande var kvinnor och en fjärdedel män över 55 år. Företagen sökte emellertid företrädesvis yngre män med viss utbildning. Inom serviceyrkena var situationen delvis en annan. Även där rådde en relativt god numerär balans mellan utbud och efterfrågan. Inom serviceområdet pågår ständigt en stor omsättning av både lediganmälda platser

Tabell 4.7 Antal arbetssökande samt anmälda lediga platser vid arbetsförmedlingen i Göteborg och Bohus län med fördelning på yrkesområden i augusti 1973

Yrkesområde Arbetssökande Lediga platser

Naturvetenskapligt, tekniskt, samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete samt administrativt, kameralt och kontorstekniskt arbete 990 390 Vårdarbete inom hälso- och sjukvård

3 lnkl 160 sökande utan specificerade yrkesönskemål.

1 Augustiundersökningen följdes under november 1973 av en bredare studie som på de punkter jämförelser är möjliga gav i stort sett samma resultat som den tidigare här refererade undersökningen.

198 S torstadsregioner

och arbetssökande. En betydande del av det stora antalet arbetslösa och lediga platser var därför sannolikt relativt nyanmälda önskemål, som på kort tid skulle komma att tillgodoses av förmedlingen. Även bland de sökande till arbeten inom serviceyrkena kan emellertid också ha funnits ett antal personer med olika former av arbetshandikapp. En annan typ av matchningsproblem framträdde inom yrkesområdet naturvetenskapligt och tekniskt arbete m m. Bland de sökande fanns ett stort antal långtidsutbildade personer utan egentlig begränsning i arbetsutbudet men med en utbildning som inte stämde med efterfrågan. Matchningsproblemen på arbetsmarknaden framträder ännu tydligare om man i stället för hela länet betraktar balanssituationen enbart vid arbetsförmedlingen i Göteborg. Av l 600 lediga platser inom tillverkningsarbete i Göteborg stod ca l 100 till förfogande för svetsare, grovplåtslagare, Verkstadsmekaniker och maskinmontörer. Arbetskraftsutbudet inom yrkesområdet uppgick till knappt 600 personer, varav 300 kvinnor och 100 män äldre än 55 år, dvs personer som efterfrågades i liten utsträckning av företagen. Inom yrkesområdet vårdarbete efterfrågades 400 personer, varav drygt 300 läkare, tandläkare och sjuksköterskor. Antalet arbetssökande var 50. Omkring 600 arbetslösa sökte arbete inom yrkesområdet tekniskt, vetenskapligt, administrativt, kameralt och kontorstekniskt arbete, men antalet lediga platser inom yrkesområdet stannade vid drygt 200. Länsarbetsnämndens undersökning visade att det vid sidan av en snabb genomströmning, som vid Göteborgs-förmedlingen under år 1973 uppgick till 5 000 â 6 000 personer per månad, fanns en betydande arbetskraftsresurs bestående av sökande med begränsat arbetsutbud. Därutöver dominerades det icke utnyttjade arbetskraftsutbudet av en stor grupp kvinnor och långtidsutbildade. Samtidigt förelåg ett markant efterfrågeöverskott främst i fråga om yrkesutbildade industriarbetare.

4.6.5 Konsekvenserna av ett antal företagsnedläggningar som behandlar arbetsmarknadseffekterna av före- Undersökningar tagsnedläggningar är relativt få och avser i huvudsak händelser under 1960-talets sista femårsperiod. Den kvantitativt mest omfattande undersökningen av detta slag publicerades av arbetsmarknadsstyrelsen år 1972r. Undersökningen redovisar sysselsättningssituationen en viss tid efter driftsomläggningen för ll 500 personer som under åren 1966- 1972 varslades om avsked på grund av personalinskränkning eller driftsnedläggelse. Undersökningstidpunkten varierade för de studerade 87 driftsomläggningarna från en till tolv månader efter omläggningen. Av de ll 500 arbetstagarna vid de nedlagda arbetsställena hade 67 % erhållit nytt arbete vid undersökningstillfället. Totalt 10% var registrerade som arbetslösa. Återstående 20% fördelades ganska jämt på kategorierna personer i utbildning, personer i arkiv- och beredskapsarbete,

1 AMS, Meddelande från utredningsbyrzin 1972:20.

S torstadsregioner 199

pensionerade, långtidssjuka och ej arbetssökande. Undersökningen visade att 75 % av de arbetslösa var äldre än 55 år. Längden av den tid som förflutit mellan tidpunkten för driftsomläggningen och tidpunkten för undersökningen visade sig ha liten betydelse n för resultaten. Andelen arbetslösa låg på ca 10 % både för de driftsinskränkningar som undersöktes l-3 månader efter förändringen och för de som undersöktes efter 10-12 månader. Däremot kunde vissa skillnader konstateras vid jämförelse mellan branscherna. En något lägre andel fick arbete efter omställningar inom textilindustrin än inom verkstadsvaruindustrin samt massa- och pappersindustrin. En betydande skillnad förelåg också mellan olika personalkategorier. Av omställningsberörda tjänstemän var 4 % arbetslösa vid undersökningstillfället, bland arbetarpersonalen 12 %. För åtta driftsomläggningar med 2 100 berörda arbetstagare inhämtades uppgifter om arbetsförhållandena för de personer som erhållit arbete i öppna marknaden. Knappt 50 % av dessa hade erhållit sänkt lön vid arbetsplatsbytet. Vid en allmän bedömning av arbetsbytet ansåg hälften av de berörda att det inte fanns någon större skillnad mellan det gamla och det nya arbetet, medan en tredjedel ansåg att det nya arbetet var bättre än det tidigare. Förutom arbetsmarknadsstyrelsens breda uppföljning av omställningsdrabbade arbetstagare har gjorts studier av sysselsättningssituationen för friställda arbetstagare vid några av de företag som lagt ned verksamhet i storstadsregionerna:

El Under tiden oktober 1966 - september 1968 avvecklades driften vid Electrolux AB:s fabrik inom Hammarby industriområde i Stockholm. Tillverkningen flyttades till Motala. Omläggningen berörde ca 480 kollek-

tivanställda och l00 tjänstemän. Enligt länsarbetsnämndens noteringar

hade i september 1967 sammanlagt 250 anställda slutat vid företaget och fått nya anställningar genom eget initiativ eller med arbetsförmedlingens hjälp. Av de återstående 325 anställda sökte 240 arbetsförmedlingens stöd för att få nytt arbete. I slutet av oktober 1968 återstod 28 personer att placera. Efter semesterperioden 1969 fanns ingen tidigare anställd vid Hammarby-fabriken anmäld hos arbetsförmedlingen, vilket innebar att 220 av de ursprungligen 240 anmälda erhållit nytt arbete. El I uppföljningsstudier som gjordes av arbetsmarknadsstyrelsen åren 1967-1968 av några företag som lagt ner verksamheten under år 1966 ingick bl a en redovisning av sysselsättningssituationen för friställd personal vid Mab & Mya AB i Malmöz. Driften vid företaget, som hade ca 500 anställda vid varseltillfället, avvecklades under perioden 1966- l 967. Huvuddelen av permitteringarna skedde under andra kvartalet 1966. Genom en enkätundersökning tillfrågades sammanlagt 474 personer om sin sysselsättningssituation i november 1967. Av 405 svarande hade 70 % fast arbete i november 1967. Av återstående 120 personer var hälften

1 Länsarbetsnämnden i Stockholms län, PM 1969-10-23. 1 AMS, Meddelande från utredningsbyrân 1967:30 och 1968:43.

S torstadsregiøner

sjuka, pensionerade eller dylikt. Knappt l0 % - drygt 30 personer - av

de svarande var utan arbete och önskade sådant. Bland de som erhållit arbete hade knappt 40% arbetsuppgifter som liknade dem de hade i det nedlagda företaget. Omplaceringarna ledde till ett betydande antal byten av näringsgren och yrke hos den friställda personalen. Hälften av de omplacerade ansåg att arbetsuppgifterna på den l nya arbetsplatsen var lika kvalificerade som uppgifterna före friställningen, medan en fjärdedel ansåg sig ha fått mer kvalificerade arbetsupp- En tredjedel av de svarande uppgav att lönen höjts i samband gifter. med omplaceringen, knappt 40 % att lönen var oförändrad och något mindre än 30 % att de fått lägre lön.

D Under år 1969 awecklades driften vid AB JA Wettergren & C0 i Göteborg. Företaget, som var verksamt inom konfektionsindustrin, sysselsatte vid varslet i juni 1969. En undersökning av de 190 personer friställdas sysselsättningssituation ca 12 månader efter nedläggningen som ett seminariearbete vid Socialhögskolan i Göteborg genomfördes under år 19711. - Hälften av de svarande hade nytt arbete redan vid nedläggningen huvuddelen inom koncernen. Drygt ett år efter genom omplacering hade två tredjedelar av samtliga friställda fått ny anställnedläggningen Totalt 19% Flertalet av dessa var ning. angav att de var arbetslösa. kvinnor och äldre. Hälften av de sysselsatta hade återigen erhållit arbete inom teko-branschen. För 60% av de omplacerade hade ekonomin i någon riktning: 40 % hade fått det ekonomiskt bättre, 20 % påverkats sämre löneförmåner. De redovisade undersökningarnaipekar sammanfattningsvis på att minst som friställts vid produktionsställen under 70 % av personalen nedlagda slutet av 1960-talet såväl inom storstadsregionerna som i övriga delar av landet kunde byta anställning - men flera först efter viss tid. Omkring 10 %, främst äldre arbetstagare och kvinnor, drabbades av arbetslöshet i minst ett år, medan återstoden av olika skäl utgick ur arbetskraften. För hälften av dem som fått nytt arbete innebar den nya sysselsättningen inga större förändringar. De personer som upplevde en förbättring i sin arbetssituation var något fler än de som fick vidkännas försämringar på grund av arbetsplatsbytet.

4.6.6 Personalomsáttningen inom verkstadsindustrin

som blir följden av nedläggningar och De påtvingade arbetsplatsbyten inom är omfattande men volymen underdriftsinskränkningar företagen den spontana rörligheten på arbetsmarknaden. En undersökning stiger från början av 1960-talet visade att endast 20-25 % av arbetsbytena tvingades fram av förändringar i driften2. En aktuell studie av personalinom verkstadsindustrin har utförts i samarbete mellan omsättningen

1 Ingrid Löfstrand, Rosemarie Prytz, Kerstin Sparredal, Friställd arbetskraft inom TEKO-industrin, Socialhögskolan i Göteborg, 1971. 1 rörlighet, IUI 1964. Bengt Rundblad,Arbetskraftens

S torsradsregioner 201

Svenska Metallindustriarbetareförbundet och Sveriges Verkstadsförening. Resultatet av undersökningen, som omfattar perioden 1969-1972, har

publicerats som en bilaga till industristrukturutredningenl .

Undersökningen visar att knappt 70 % av arbetarpersonalen vid före- tagen i undersökningen medlemsföretagen i Sveriges verkstadsförening med ca 200 000 sysselsatta arbetare - var anställda inom samma företag både år 1969 och år 1972. Mer än 30 % av de sysselsatta lämnade alltså sina anställningar under en treårsperiod. Personalomsättningen påverkades till viss del av konjunkturläget. Under högkonjukturåret 1970 slutade drygt 25 % av arbetarna vid undersökningsföretagen - åren 1971 och 1972 sjönk andelen till 18 resp 15 %. Undersökningen fångade år 1972 in ca 80000 arbetare, som inte tillhörde de undersökta företagen år 1969, och alltså nyrekryterades åren 1969-1972. Siffran utgör en betydande underskattning av den totala rekryteringen, eftersom den inte omfattar dem som både nyanställts i och lämnat företaget under de tre åren. Enligt statistiska centralbyråns beräkningar skulle det totala antalet nyanställningar ha uppgått till närmare 200000 personer under de tre åren. Mer än hälften av de nyrekryterade skulle alltså ha slutat sina anställningar under den studerade perioden. Undersökningen ger möjligheter till regionala jämförelser - särskild redovisning föreligger för Stockholms- och Göteborgs-regionerna. I Stockholms-regionen återfanns endast 65 % av antalet anställda men i Göteborgs-regionen hela 77 % av arbetarna vid samma företag både år 1969 och 1970. År 1972 hade kvarstannandefrekvensen ökat till 74 % //I / .

in? IJ;

i Stockholms-området och till 81% i Göteborgs-området. Under båda åren var alltså avgången i Stockholms-området väsentligt högre än genomsnittet, medan rörligheten i Göteborgs-områdets företag endast obetydligt avvek från tiksgenomsnittet. Bakom de regionala skillnaderna låg till viss del - variationer i rörligheten mellan olika branscher, yrken och företagsstorlekar. En lägre personalomsättning än genomsnittet observerades inom varvsindustrin och bilindustrin, medan t ex metallmanufakturindustrin och elektroindustrin låg något över genomsnittet. Till yrkesgrupper med lägre omsättning än genomsnittet hörde verktygsarbetare, maskinreparatörer och grovplåtslagare. Svetsare samt serie- och bandhopsättare lämnade omvänt företagen i större utsträckning än genomsnittet. Andelen arbetare utan företagsbyten uppvisade en med företagsstorleken ökande siffra under samtliga tre år i undersökningen. Personalomsättningen inom företag med mer än 500 arbetare låg under hela perioden under och inom företag med högst 25 anställda över genomsnittet.

1 I ndustristrukturutredningen, Svensk industri, Verkstadsindustrins arbetsmarknad - kartläggning av arbetskraftsströmmar I 969-1972 (SOU 1974:13).

202 S rorsradsregioner

4.6.7 Länsarbetsnämndemas bedömningar av arbetsmarknadssituationen i storstadsregionema De i flera hänseenden nya tendenser på arbetsmarknaden i storstadsregionerna som påvisats i sifferredovisningen tidigare i detta avsnitt kommer också till uttryck i länsarbetsnämndemas beskrivningar

av arbetsmarknadssituationen och i deras framtidsbedömningarl.

El Länsarbetsnämnden istockholms län har framhållit att sysselsättningssituationen inom industrin i Stockholms-regionen kännetecknades av en överefterfrågan på arbetskraft ända fram till slutet av 1960-talet. Därefter förändrades arbetsmarknadssituationen. Efterfrågan på arbetskraft inom industrin sjönk från i runt tal 5 000 lediga platser i genomsnitt per månad under år 1970 till ca l 000 i början av år 1973. Trots den redovisade utvecklingen rådde brist på yrkesutbildad arbetskraft även under åren 1971 och 1972. Under slutet av år 1973 ökade åter efterfrågan på arbetskraft till industrin i Stockholms-regionen. Det totala antalet arbetslösa minskade emellertid långsammare i länet än i riket i övrigt, främst beroende på att arbetskraftsefterfrågan inom tjänstesektorn låg kvar på en låg nivå. Tjänstemannagruppernas andel av antalet arbetslösa ökade väsentligt under början av 1970-talet. Kvinnorna svarade för en allt större del av arbetslösheten - vid slutet av år 1973 en tredjedel av antalet arbetslösa. Försämringen i arbetsmarknadsläget i Stockholms-regionen efter år 1970 hade enligt länsarbetsnämnden flera orsaker. Vissa industribrang scher hade praktiskt taget försvunnit från regionen, tex textil- och konfektionsindustrin. Vidare hade skett en ökning av antalet företagsfusioner som gett negativa sysselsättningseffekter i Stockholms-regio- K nen. Till detta skall läggas ökade svårigheter att placera vissa grupper av arbetssökande. Andelen svårplacerade personer steg under början av 1970-talet till 15 á 20 % av de arbetssökande efter att tidigare ha utgjort endast 5 å 10 %. Länsarbetsnämndens bedömning av arbetsmarknadsutsikterna våren 1974 innehöll krav på kraftfulla insatser från arbetsförmedlingens sida för att stimulera de arbetssökandes yrkesrörlighet. Nämnden ansåg också att större insatser kunde bli nödvändiga för att påverka den geografiska rörligheten hos vissa grupper av arbetssökande. Arbetsmarknadsläget i stort karakteriserades av en ökad efterfrågan Trots på arbetskraft. minskningen av arbetslösheten under början av 1974 var antalet arbetslösa enligt nämndens bedömning fortfarande relativt högt. Det ökade utbudet av lediga platser i Stockholms-regionen under början av 1974 hårrörde i stor utsträckning från verkstadsindustrin. Länsarbetsnämnden framhöll att industrins efterfrågan på yrkesarbetskraft inte kunde fyllas. Inom flera industribranscher - främst verkstadsindustrins olika sektorer angav företagen planerade produktionsökningar och behov av ytterligare arbetskraft under år 1974. Den största bristen på arbetskraft bedömdes komma att föreligga inom yrkesområ-

1 Den följande redovisningen är i huvudsak baserad på genomgångar av nämndernas rapporter om arbetsmarknadsutsikterna.

S rorstadsregioner 203

dena verkstadsmetallarbete och elektroarbete. Även inom vissa yrkesområden utanför tillverkningssektorn väntades en bestående arbetskraftsbrist, t ex inom vårdyrkena samt inom transport- och kommunikationsarbete. Länsarbetsnämnden har i olika sammanhang pekat på regionala balansinom länet: I Norrtälje- och Nynäshamns-regionerna samt i problem skärgårdskommunerna uppträder samma typ av regionalpolitiska problem som inom glesbygdsområdena i andra delar av landet. Andra balanshar med den sneda arbetsplatslokaliseringen inom Stockproblem holms-regionen att göra. Det största arbetsområdet - innerstaden - hade år 1968 en förvärvsarbetande dagbefolkning på 340 000 personer, medan nattbefolkningen stannade vid 150 000 personer. lnpendlingsöverskott förekom därutöver endast i Solna kommun, som hade en nattbefolkning på 32 000 personer och en dagbefolkning på 38 000 personer. Det största bosättningsområdet - södra förorterna - hade däremot ett betydande utpendlingsöverskott. Nattbefolkningen uppgick till 178 000 personer, medan dagbefolkningen stannade vid 97 000 personer. l flera av de halvcentrala områdena var nattbefolkningen 2-3 gånger så stor som dagbefolkningen. Länsarbetsnämnden har uttalat sig för en spridning av arbetsplatserna inom regionen. Den lokala olikheten i förvärvsintensiteten samt av industrisysselsättningens fördelning inom Stockholms-regionen år 1970 framgår av kartorna A och B, som utgör en del av grundmaterialet för ERU :s studie

om utvecklingen i storstadsregionerna

D Enligt länsarbetsnämnden i Göteborgs och Bohus län upphörde den i arbetsmarknadshänseende långvarigt överhettade perioden i Göteborgsregionen i stort sett i och med konjunkturdämpningen år 1967. Utvecklingen har därefter, enligt nämndens bedömning, kännetecknats av en allt mer utpräglad strukturell obalans på arbetsmarknaden. Sedan slutet av 1960-talet har det rått en konstant överefterfrågan på yrkeskunnig, manlig arbetskraft till den tunga industrin - varven samt kullager- och bilindustrin. Samtidigt har antalet arbetstillfällen inom den sk lätta industrin minskat. Textil- och konfektionsindustri saknas nu praktiskt taget helt inom regionen. Under år 1973 awecklades också delar av lädervaruindustrin. Tjänstemännen började få speciella svårigheter genom förändringar på arbetsmarknaden i Göteborgs-regionen åren 1971-1973. Införandet av nya kontorsrutiner och en allmän strävan att rationalisera kontorsverksamheten drabbade särskilt hårt äldre personer med begränsad, otidsenlig utbildning - arbetskraft som inte passade in i de nya kontorssystemen. De äldre kontorsanställdas prekära arbetsmarknadssituation förstärktes av ensidigheten i Göteborgs-regionens näringsstruktur. Jämfört med de. andra storstadsregionerna har Göteborgs-regionen en mycket stor varuproducerande men en liten tjänsteproducerande sektor. 1 Motsvarande beskrivningar för Göteborgs- och Malmö-regionerna kommer att redovisas i Ds A 1974:5.

204 Storstadsregioner

Näringsstrukturen försvårade också enligt länsarbetsnämnden möjligheterna för den nytillträdande ungdomen på arbetsmarknaden. Placeringsmöjligheterna inom servicesektorn var begränsade och ungdomsarbetslösheten ökade kraftigt. Under år 1973 var sysselsättningssitruationen särskilt allvarlig inom handeln. Enligt länsarbetsnämndens uppfattning hade en viss överetablering skett inom detaljhandelssektorn. De nya anläggningarna hade slagit ut ett antal äldre butiker, vars personal haft svårt att finna ny sysselsättning. Minskningen av antalet arbetstillfallen inom den lätta industrin och den begränsade tillväxten i arbetskraftsefterfrågan inom servicesektorn i Göteborgs -regionen ledde också till en avsevärd försämring av kvinnornas sysselsättningssituation. Kvinnornas andel av antalet arbetslösa uppgick år 1969 till 15-20 % men ökade till 40-50 % i genomsnitt under år 1973. I arbetsmarknadsprøgnosen våren 1974 konstaterade länsarbetsnämnden i Göteborgs och Bohus län att den pågående konjunkturuppgången kunde väntas leda till en stor efterfrågan på arbetskraft speciellt inom verkstadsindustrin. De stora företagen inom bil- och varvsindustrin förutsågs få ökade svårigheter att rekrytera arbetskraft. Förbättringen av arbetsmarknadssituationen under början av år 1974 löste dock inte alla problem: Kvinnoarbetslösheten och arbetslösheten bland ungdomen påverkades inte i någon högre grad. lnte heller äldre och handikappade personers sysselsättning förbättrades på ett avgörande sätt genom konjunkturuppgången. Den ökade arbetskraftsefterfrågan inom verkstadsindustrin skulle enligt länsarbetsnämnden leda till en förbättring av arbetsmarknadsläget för verkstadstekniker och i viss mån för personer med kontorsteknisk utbildning. Bristen på personal inom vårdsektorn bedömdes komma att kvarstå. Länsarbetsnämnden förutsåg vidare en ökad arbetskraftsefterfrågan inom transport- och kommunikationssektorn, medan den låga efterfrågan inom administrativa yrken och kommersiellt arbete bedömdes komma att bestå. El Länsarbetsnämnden i Malmöhus län registrerade i likhet med organen i de båda andra storstadslänen en kraftig försämring i arbetsmarknadsläget efter år 1970. Ett uttryck för den förändrade situationen i Malmö-regionen var enligt länsarbetsnämnden att beredskapsarbetena i länet år 1971 för första gången nådde en mer omfattande nivå. Överefterfrågan på arbetskraft omfattade efter år 1970 endast yrkesutbildad arbetskraft för verkstadsindustrin. Inom övriga delar av arbetsmarknaden var förändringarna under åren 1970-1973 genomgående av negativt slag. Regionens industrisektor drabbades av ett flertal företagsnedläggningar. Särskilt utsatta branscher var textil- och konfektionsindustrin samt läder- och gummivaruindustrin. Samtidigt stagnerade sysselsättningsexpansionen inom servicenäringarna. Nedgången i arbetskraftsefterfrågan drabbade främst två grupper på arbetsmarknaden: Ungefär hälften av de arbetslösa i Malmö-regionen vid slutet av år 1973 var kvinnor. Det begränsade utbudet av nya arbetstillfällen, särskilt inom servicesektorn, beskar de nytillträdande ungdomarna möjligheter att erhålla arbete. Större delen av antalet arbetslösa ung-

Storstadsregiøner 205

domar utgjordes av personer med utbildning på grundskolenivån, men även antalet arbetslösa personer med gymnasie- och högskoleutbildning var betydande. Förutom kvinnor och ungdomar konfronterades också vissa grupper av tjänstemän med en allt ogynnsammare arbetsmarknadssituation i Malmöefter år 1970. Ökningen av antalet arbetslösa tjänstemän var regionen främst en följd av nedläggningen av industriföretag och omställningsproblem i samband med att företagen införde nya kontorsrutiner. Dessutom bidrog förändringar inom parti- och detaljhandeln till ökningen bland - dels avvecklades ett antal av arbetslösheten tjänstemännen inom regionen, dels orsakade koncentrationen inom partihandelsföretag detaljhandeln en reducering i sysselsättningen. Länsarbetsnämnden i Malmöhus län förutsåg i sin bedömning våren 1974 en ökad efterfrågan på arbetskraft inom industrin som en följd av den pågående konjunkturförbättringen. Den ökade efterfrågan bedömdes i första hand avse yrkesutbildad arbetskraft i tillverkningen men även tjänstemän och arbetskraft utan yrkesvana. Personalbrist förutsågs inom varvsindustrin, gummivaruindustrin, den grafiska industrin, den kemiska industrin och livsmedelsindustrin. Utanför industrisektorn skulle enligt länsarbetsnämndens bedömning, bristen på personal inom vårdsektorn komma att bestå. Sysselsättningssituationen för kontors- och förvaltningspersonal samt tekniker antogs komma att förbättras successivt. Däremot fanns ingen antydan till förbättring av arbetsmarknadssituationen för de långtidsutbildade.

4.7 Storstadsregionernas befolkningsutveckling

Den försämrade arbetsmarknadssituationen i storstadsregionema åren 1971-1973 fick också betydande återverkningar på befolkningsutvecklingen. Som framgår av tabell 4.8 ökade storstadsregionernas folkmängd 40 000 personer per år under 1960-talet. Efter år 1970 med i genomsnitt reducerades befolkningstillväxten kontinuerligt för att under år 1973 upphöra helt. Utvecklingsmönstren var likartade i samtliga tre regioner. Nedgången i befolkningstillväxten slog dock igenom tidigare och med något större kraft i Stockholms-regionen än i Göteborgs- och Malmöregionerna. Nedgången i befolkningstillväxten i storstadsregionerna skedde jämsides med en långtgående omfördelning av befolkningen inom regionerna. Som framgår av figur 4.6 minskade folkmängden iStockho1ms kommun i med 130 000 personer mellan åren 1960 och 1973, medan folkmängden resten av regionen ökade med drygt 340 000 personer. I Göteborgs- och Malmö-regionerna höll folkmängdstillväxten i centralortskommunerna i regionernas ytterområden under hela 1960jämna steg med tillväxten talet. Åren 1971-1973 gjorde emellertid också Göteborgs och Malmö kommuner betydande folkmängdsförluster, medan båda regionernas

206 Storstadsregioner

Tabell 4.8 Folkmängd och folkmängdsförändring i storstadsregionerna perioden 1960-1973 Måttenhet: 1 000-tal personer

Region Folkmängd Folkmängdsförändringigenomsnitt Folkmängd per år

1960 1961- 1966- 1971 1972 1973 1973 1965 1970

Stockholms- 1 223 22 21 9 0 0 l 447 regionen Göteborgs- 564 10 12 8 2 0 688 regionen Malmö- 335 7 7 5 3 1 417 regionen

[GI/on SCB, Officiell befolkningsstatistik.

ytterområden fortsatte att växa i ungefär samma takt som under 1960-talet. Eftersom storstadsregionernas arbetsplatser till största delen är lokaliserade till regionernas centrala delar har, som delvis av framgått

Måttenhet: 1 OOO-tal personer 850

Övriga N. Stockholms-

m m.: regionen

\

mWw

Stockholms

we kommun

\““\ \\\“\ \\\\“

l\*“\

\\““ 500 . \\“\ \ _ , _ \““,\\ \\\\\\\\ GÖt6130 F95 kommun

Malmö kommun lII|IIIIII|lI Övriga Göteborgs-

200 __________, ___V_ »gång “““u|I"" regionen

- _um . unull __ Övriga Malmön, Figur 4.6 Befolknings- uauulll“ regionen

utveckling i olika delar u||uIuInulIIIIlnIIuu|..|lIIIIIIllluuilllllilnu

av storstadsregionerna perioden 1960-1 973 Källa: SCB, Officiell 0 befolkningssratistik Ål 1960 1965 1970 1973

Storstadsregioner 207

redovisningen i avsnitt 4.6 förändringarna i befolkningsfördelningen medfört betydande obalanser mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft inom olika delar av regionerna. Befolkningens fördelning inom Stockholms-regionen samt andel invånare med gymnasieutbildning i olika delar av regionen framgår av

kartorna C och D, som hämtats från grundmaterialet för ERU:s storstadsstudie

Den kraftiga nedgången i folkmängdstillväxten efter år 1970 förklaras helt av en försämring i storstadsregionernas fiyttningsnetton gentemot övriga delar av landet och utlandet. Som framgår av figur 4.7 var den naturliga folkökningen (födelseöverskottet) i storstadsregionerna åren

1971-1972 något större än genomsnittet under andra hälften av 1960-ta- 1 Motsvarande let. beskrivningar för visar att både det inrikes och det utrikes Göteborgs- och Figuren flyttningsöverskottet Malmö-regionerna minskade kraftigt i samtliga storstadsregioner efter år 1970. Stockholmskommer att redovisas i regionen fick vidkännas ett negativt inrikes flyttningsnetto redan under Ds A 1974:5.

Måttenhet: 1 000-tal personer

Födaseöverskott lnrikes flyttningsnetto

10 1C

Stockholms- N

A regionen

5 O 0 ° “33 “han Göteborgss f,

9000000001 i regionen

c$0.._.p f

---.a""--- Malmöregionen

v itä. Nlalmö_

0 c regionen

*så

Göteborgsregionen Stockholms- _ _3 _ , , regionen __6 l l 1973 1967 1970 1973 År 1967 1970

Utrikes flyttningsnetto Folkmångdsökning 30

15 .- N

/ - \ I 5 .- -«--- .

g .øi-U Malmo-

ø __ regionen

.wøgøø

Nh!m° Goteborgs Figur 4. 7 Födelseöver- 0 _ c 0 regmnen regionen skott, flyttningsnetton °.. Göteborgs- och total folkökningi Stockholmso... regionen °9l°° storsradsregionerna åren Stockholms- 1 96 7» I 9 73 regionen -6 r v 1 I 15 I I 1 Kä/la: SCB, Officiell År 1967 1970 1973 1967 1970 1973 befolkningsstatistik

208 S torstadsregioner Tabell 4.9 Nettoflyttning i storstadsregionerna fördelad på åldersgrupper år 1973

40-55

Källa: SCB, Befolkningsförändringar 1973, Del 2.

o fortfarande ar 1971. Göteborgs- och Malmö-regionerna erhöll däremot ett relativt betydande tillskott genom flyttningsutbytet med övriga delar av landet under år 1971. År 1972 blev även Göteborgs-regionens inrikes flyttningsnetto negativt - Malmö-regionens först under år 1973. Negativa - om än olika stora - utrikes flyttningsnetton registrerades år 1972 i samtliga tre regioner. i storstadsregionerna var störst inom Flyttningsförlusterna åldrarna 25-39 år. Som framgår av tabell 4.9 gjorde Stockholmsen nettoförlust i flyttningsutbytet på 4 900 personer i åldrarna regionen 25-39 år under och Malmö-regionerna förlorade år 1973. Göteborgssamma år 2 600 resp 1 400 invånare i samma åldersgrupp. Som en följd i åldersgruppen 25-39 år noteras också en betyav nettoutflyttningen av barn i åldrarna 0-14 år. Däremot registrerades dande nettoutflyttning en nettoinflyttning i åldrarna 15-24 år. i storstadsregionemas flyttningsnetton efter år 1970 var Minskningen av en minskad inflyttning och ökad utflyttningl Stockholmsp resultatet regionen var antalet inflyttare omkring 6 000 färre år 1973 än år 1968 under 1960-talet med Också i det sista året låg flyttningsaktivitet. Göteborgs- och Malmö-regionerna var antalet inüyttare lägre år 1973 än år 1968. Samtidigt ökade antalet utflyttare - i Stockholms-regionen med ca 6 000 mellan åren 1968 och 1973 samt i Göteborgs- och Malmöregionerna med 3 500 resp 2 500 personer. Den kraftiga i det utrikes flyttningsnettot förklaras främst nedgången av antalet I Stockholms-regionen var av en betydande ökning emigranter. antalet utvandrare ca 5 000 fler under år 1973 än under år 1968. Ökningen av antalet utvandrare från Göteborgs- och Malmö-regionema beräknas till drygt 3 000 resp knappt 2 000 personer - en följd av att antalet hemvändande utländska medborgare ökade starkt efter år 1970.

4.8 Bedömningar av storstadsregionemas framtida utveckling

4.8.1 Planeringsorganens fram tidsbedömningar

Som en följd av den vikande befolkningsutvecklingen och förändringeni har inom arbetsmarknadsläget efter år 1970 de planerande organen

SYSSELSATTA I STOCKHOLM 1970

6605- U [EZJ EZ]

UPPL-BR upp _ Q

O TÄBY 6595 4

_ OL

6585 - \ | l I \\

.. Ål

_ _› MDO ., NACK k. \ 6575 - \_\ x \. _ \ RE BOTKYRK s _ \\_ HU DINGE 0 0 6565- sonen- TALJE ° á

- HA G

^

6555 . . . . . . Q .

1600 1610 1620 1630 1640 1650

Mätvärde saknas ----- Stockholms kommungräns m1 Europovög, riksväg

Karta A Sysselsatta [Stockholm 1970

Källa: ERU:s bearbetning av folk- och bostadsräkningen 1970

Anm: Kartan återger förhållanden inom bostadsområden. För varje mätpunkt har uppmätts förhållanden inom en cirkel med tre kilometers radie. Se vidare SOU 1974:2. Datorbearbetningar: Hans Hertling.

Storstäder har i allmänhet en stor andel förvärvsarbetande. Skillnaden mellan bostadsområden i Stockholm är dock markanta. Lidingö och Danderyds kommuner samt områdena Västerort och Saltsjöbaden har låga värden. Bilden visar var nya arbetstillfällen måste skapas för att sysselsättningen skall bli likvärdig i alla delar av regionen.

INDUSTRISYSSELSATTA I STOCKHOLM 1970

6605 . _ n

6595 -

6585 -

6575 -

“////////.x

6565 \

^ 6555 f 1600 1610 1620 1630 1640 1650

24% Mätvärde soknos

I .24-20%.20-16 %[]16% V//A

----- Stockholms kommungröns m Europovög. riksväg

Karta B Industrisysselsatta i Stockholm 19 70

Källa: ERU:s bearbetning av folk- och bostadsräkningen 1970

Anm: Kartan återger förhållanden inom bostadsområden. För varje mätpunkt har uppmätts förhållanden inom en cirkel med tre kilometers radie. Se vidare SOU 1974:2. Datorbearbetningar: Hans Hertling.

l Stockholms kommun arbetar få av de bosatta inom industrin. Många industrianställda pendlar in till arbetsplatser inom kommunens gränser. l stora drag överensstämmer dock industrins lokalisering med besättningen för de anställda. Detta gäller bl.a. Södertälje, Botkyrka och Upplands-Bro kommuner.

BEFOLKNINGEN I STOCKHOLM 1970

6605 HI]

6585 - \ \ 121 å

\ 6565 \

\ø

6555 ø T I 1600 1610 1620 1630 1640 1650 Antal personer i 1000-101

Da

Mötvö rde sa knas

.3o .30-20 .20-10 E1104

--- -- Stockholms kommungröns ?á Europavög, riksväg

Karta C Befolkningen :Stockholm 1970

Källa: ERUzs bearbetning av folk- och bostadsräkningen 1970 Anm: Kartan återger förhållanden inom bostadsområden. För varje mätpunkt har uppmätts förhållanden inom en cirkel med tre kilometers radie. Se vidare SOU 1974:2. Datorbearbetningar: Hans Hertling. Centrala Stor-Stockholm har som regel mer än 30 000 invånare inom tre km från varje plats. Nybyggda förorter är mindre kompakta. I Haninge, Botkyrka och Upplands-Väsby kommuner bor högst 20 000 personer inom motsvarande yta.

ANDEL MED ALLMÄN GYMNASIEUTBlLDN|NG

l STOCKHOLM 1970

6605 |

W

UPPL-VÃSBY

0 O

b

6585 -

TYRESÖ

HUDDINGE

”av

söner:

6565 TALJE

L

Q

P

.

f H®E

7/

I/ › I I I l | I I I I 1600 1610 1620 1630 1640 1650

üö4

m2

% Mätvärde saknas % j % % j ----- Stockholms kommungröns ?á Europavög. riksväg

Karta D Bosatta med allmän gymnasieutbildning iStockholm 1970

Källa: ERUzs bearbetning av folk- och bostadsräkningen 1970

Anm: Kartan återger förhållanden inom bostadsområden. För varje mätpunkt har uppmätts förhållanden inom en cirkel med tre kilometers radie. Se vidare SOU 1974:2. Datorbearbetningar: Hans Hertling.

Skillnader mellan Stockholms norra och södra delar kan illustreras med folkräkningens utbildningsdata. Norr om en linje mellan Lovön (Ekerö kommun) och Saltsjöbaden (Nacka kommun) har ofta mer än 7 % av befolkningen studerat i allmänna gymnasier.

S torstadsregioner 209

storstadsregionerna vidtagit omfattande revideringar av sina prognoser. För de delar av framtidsbedömningarna som gäller 1970-talet har också statsmakternas mål - i första hand som de kommer till regionalpolitiska uttryck i befolkningsramarna påverkat planeringen. Aktuella bedömningar av sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen inom storstadsregionerna för återstoden av 1970-talet förutsätter en tillväxt än som framgår av planer och prognoser från slutet långsammare av l960-talet. För Stockholms län har landstingets planeringskontor räknat fram år 1980 på 1 537 000 invånarel. Denna en planeringsnivå nivå avviker från det värde som länsstyrelsen med utgångspunkt från fastställt som riktvärde statsmakternas beslut om befolkningsramarna l 600 000 invånare år 1980. Planeringskontorets preliminära planerings- . nivå motsvarar en utveckling där folkmängdstillväxten stannar vid den folkökningen och in- och utflyttning följaktligen balanserar naturliga varandra. Planeringen av samhällsutbyggnaden i Göteborgs-regionen bygger för närvarande på en befolkningsprognos som för hela Göteborgs-regionen motsvarar drygt 720000 invånare år 1980 och 740 000 invånare år 19852. Denna prognos ligger också till grund för det bostadsbyggnadsför åren 1974-1978 som utarbetats av program Göteborgs-regionen Göteborgs-regionens kommunalförbund. Jämfört med planeringsnivån - invånare år 1980 - innebär från början av 1970-talet 790000 nu gällande bedömningar en avsevärd nedjustering av planeringsorganens takten i befolknings- och sysselsättningsökningen inom Göteborgs-regionen. Den kommunala inom Malmö-regionen inriktas för närplaneringen varande mot en befolkningsnivå år 1980 för hela Sydvästra Skånes kommunalförbund (Malmö-regionen och Trelleborgs kommun) på

av bostadsbyggandet inom regionena har

492 000 invånare. l planeringen år 1985 angetts till 520 000 invånare. Detta motsvarar en folkmängden som är 50000 lägre än minimialternativet i planeringsnivå personer kommunalförbundets förslag till regionplan år 1972. De kommunala planeringsorganens prognoser för befolkningsutvecklingen inom storstadsregionema pekar således mot en

väsentligtx

lägre utvecklingstakt än som bedömdes trolig vid slutet av 1960-talet. De ovan redovisade beräkningarna ses nu över inom ramen för arbetet med Länsplanering 1974. Nya bedömningar kan komma att resultera i planeringsnivåer, som, åtminstone för Stockholms- och Göteborgsligger i närheten av det undre värdet i statsmakternas regionerna, befolkningsramar för resp län. Försiktigheten i framtidsbedömningarna tycks ha grundats på ett antagande att storstadsregionernas flyttningsnetton, som minskade kraftigt under l970-talets första år, kommer att stabiliseras på en låg nivå. Den prognoserade avsaktningen i storstads-

1 Stockholms läns landsting, planeringskontoret, PM 1973-12-27. 2 mars 19-74. Göteborgs kommun, Programplanering, 3 Sydvästra Skånes kommunalförbund, Bostadsbyggnadsprogram 1974-1978 för sydvästra Skåne. 14

210 S torstadsregioner

regionernas sysselsättnings- och befolkningstillväxt skulle enligt dessa antaganden snarare vara en följd av brist på arbetskraft än resultatet av en förväntad svag utveckling av arbetskraftsefterfrågan. För Stockholms-regionens del har förvaltningsutskottets planeringskontor bedömt den föreslagna planeringsnivån som rimlig med hänsyn till de av allt att döma kvarstående produktivitetsfördelarna av en Stockholms-lokalisering och den observerade stora befolkningsutflyttningen under de senaste åren. l kommentarer till sysselsättnings- och befolkningsprognosen för Göteborgs-regionen framhåller stadskontorets utredningsavdelning att den faktor som framför allt påverkar befolkningsutvecklingen i Göteborgs-regionen är flyttningsutbytet med omgivande regioner och med utlandet. Under åren 1972 och 1973 hade Göteborgsregionen en negativ nettoflyttning trots att arbetskraftsefterfrågan ökade. Orsaken anges vara en väsentlig förbättring av sysselsättningsläget i_ regionens inflyttningsomland samt en minskad invandring av finländsk arbetskraft till Göteborgs-regionen.

4.8.2 Handlingsprogram för den inomregionala fördelningen av sysselsártningstillfállena De kommunala planeringsorganen har jämsides med arbetet på prognoser och program för den framtida sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen inom storstadsområdena aktualiserat frågan om en påverkan av den inomregionala arbetsplatslokaliseringen. Inom Stockholms läns landsting har tillsatts en arbetsgrupp för utredning rörande uppgifter för landstinget i det regionala planeringsarbetet m m. Denna utredning aktualiserades bl a av ett flertal yttranden över förslagen till Regionplan 1970 och Regionplan 1973 samt ett antal motioner och andra framställningar till landstinget med yrkande om ett vidgat landstingsansvar när det gäller planeringen i länet. Krav har vidare framförts på att landstinget, som huvudman för den regionala planeringen, måste söka skaffa sig erforderliga medel för att kunna genomföra planerna enligt de uppställda målen för samhällsutbyggandet. En översyn av samordningen mellan landstingets och de statliga organens planeringsverksamhet har också påyrkats. Inom Göteborgs-området har Göteborgs-regionens kommunalförbund genomfört en utredning om lokalisering och dimensionering av arbetsområden inom regionen. Utredningen har mynnat ut i ett förslag om en samordnad planering av utbyggnaden av arbetsplatsområden i Göteborgsregionen. Syftet är att genom en samverkan mellan kommunerna ifråga om utbudet av mark för arbetsområden i regionen styra företagens lokalisering i enlighet med de allmänna mål som ställts upp för fördelning av bostäder och arbetsplatser inom regionen.

4.9 Storstadsregioner - en sammanfattning

Den redovisade översikten av teoribildningen kring storstadsregionernas uppkomst och utvecklingsförutsättningar pekar ut vissa faktorer som haft

S torstadsregioner 21 1

avgörandets betydelse för storstadstillväxten: D Stordriftens fördelar inom industriell och administrativ verksamhet; D Många verksamheters behov av närhet till stora marknader; D Kontaktbehovet som källa till de administrativa funktionernas koncentration. översikten antyder vidare att fokus i den svenska diskussionen kring storstadsproblemen under senare år har flyttats från slutsatser om nivâns betydelse för regionernas struktur och utveckling till överväganden kring regionernas balanssvårigheter. Den internationella utblicken, som sätter in de svenska storstadsregionerna i deras globala sammanhang, placerar Stockholms-regionen långt ned bland de industrialiserade ländernas huvudregioner - både i fråga om befolkningsnivå och när det gäller befolkningstillväxt. I ett nordiskt perspektiv råder god överensstämmelse mellan de svenska, danska och norska storstadsregionerna om man jämför folkmängdsutveckling, flyttningsrörelser, näringslivsstruktur och bostadsproduktion. En dämpad expansionstakt kunde observeras både i de svenska storstadsregionerna och Köpenhamns- och Oslo-regionema under början av 1970-talet. Storstadsregionerna har en nyckelställning i det svenska produktionsoch kontaktsystemet: D Storstadsregionerna svarar för en mycket hög andel av köpen från och leveranserna till företag inom andra regioner; - - dominerar det D Storstadsregionerna främst Stockholms-regionen nät som bildas av de direkta personkontakterna; D I storstadsregionerna finns huvuddelen av näringslivets beslutsfattare. Undersökningar av produktions- och levnadsförhållandena i de svenska visar att de tre regionerna Stockholm, Göteborg och starstadsregionerna Malmö har många gemensamma drag, men att det också finns skillnader mellan å ena sidan Stockholms-regionen och å andra sidan Göteborgsoch Malmö-regionema. Förändringarna i Göteborgs- och Malmö-regionerna avviker i sin tur från utvecklingen inom landet i övrigt. Näringsstrukturen i storstadsregionerna kännetecknas - jämfört med riket - av en överrepresentation för servicesektorns verksamheter och en motsvarande underrepresentation för industrisektorn. Särskilt gäller detta Stockholms-regionen. Det mönstret har förstärkts under det senaste decenniet genom att servicesektorn, relativt sett, expanderat kraftigare och industrisektom svagare i storstadsregionerna än inom landet i övrigt. Arbetsmarknaden i storstadsregionerna, som fram till slutet av 1960talet kännetecknades av överefterfrågan på arbetskraft inom flertalet verksamhetsområden, förändrades perioden 1970-1973 enligt i stort sett samma mönster som arbetsmarknaden i övriga regioner:

D Ökningen av antalet sysselsatta upphörde; D Antalet arbetslösa steg kraftigt mellan åren 1970 och 1972, men minskade åter under år 1973.

212 S torstadsregioner

Ökningen av antalet arbetslösa drabbade särskilt kategorierna kvinnor, ungdomar och äldre tjänstemän. Förändringen av antalet arbetslösa i början av 1970-talet var relativt sett mera ogynnsamma i storstadsregionerna än i riket i övrigt. Storstadsregionernas andel av rikets arbetslöshet fördubblades i det närmaste mellan åren 1970 och 1973. Parallellt med att antalet arbetslösa ökade sjönk antalet lediga platser betydligt. Åren 1972-1973 var antalet arbetslösa istorstadsregionerna fler än antalet lediga platser, vilket aldrig inträffade under 1960talet. Arbetsmarknadens balansproblem förstärktes ytterligare av den brist på överensstämmelse som förelåg mellan de arbetssökandes yrkesönskemål och platsutbudets struktur. Länsarbetsnämndernas bedömningar våren 1974 av arbetsmarknadsutsikterna för återstoden av år 1974 pekade på en avsevärd förbättring av arbetsmarknadssituationen i storstadsregionerna minskade, ökade utflyttningen. Mönstret var detsamma både i fråga om den inrikes och när det gäller den utrikes omflyttningen. Stagnationen på arbetsmarknaden åren 1971-1973 är en av förklaringarna till nedgången i befolkningstillväxten i storstadsregionerna under början av 1970-talet. 1960-talets kraftiga befolkningsexpansion trappades ned successivt efter år 1970 och hade år 1973 praktiskt taget upphört i samtliga tre regioner. Bakom nedgången i befolkningstillväxten låg förändringarna i flyttningsrörelserna. Samtidigt som inflyttningen till storstadsregionerna minskade ökade utflyttningen. Mönstret var detsamma både i fråga om den inrikes och när det det gäller den utrikes omflyttningen. Förändringarna i arbetsmarknads- och befolkningsförhållandena under början av 1970-talet har påverkat de regionala planeringsorganens bedömningar av .storstadsregionerna framtida utveckling. Befolkningsprognoserna från slutet av 1960-ta1et har justerats avsevärt och närmat sig värden vid den undre gränsen i statsmakternas befolkningsramar. Samtidigt har de regionala planeringsorganen ägnat ett ökat intresse åt storstadsregionernas inomregionala struktur- och balansproblem.

5 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte

5.1 Den statliga stödgivningen budgetåren

1960/1961-1972/1973

5.1.1 Stödprogrammets utveckling - en inledning

Det nuvarande statliga finansiella stödet för regionalpolitiskt motiverade etableringar och utvidgningar av enskilda industriföretag har sitt ursprung i den långivning som statsmakterna i slutet av 1930-talet genom de nybildade företagareföreningarna ställde till förfogande för utveckling i första hand av hantverksföretag och mindre industrier. Tillkomsten av i mitten av 1950-talet industrilånegarantierna ett statligt borgensåtagande för reguljära bankkrediter regionalt administrerat av företagare- - innebar

föreningarna en betydande utvidgning av stödgivningen: De

individuella finansieringsinsatserna kunde ökas och gav även medelstora företag möjligheter att utnyttja det statliga stödet. De lokaliseringspolitiska strävandena i företagareföreningarnas låne- och garantigivning blev genom statsmakternas lokaliseringspolitiska beslut under 1950-talet efter hand mer entydigt uttalade. En avgörande breddning i den ekonomiska stödgivningen genomfördes år 1963 när möjligheter öppnades för företag att efter särskilda medgivanden i varje enskilt fall ta i anspråk investeringsfondsmedel i lokaliseringspolitiskt syfte. Samtidigt inleddes en försöksverksam- ,e het med uppförande av industrilokaler som statskommunala beredskapsarbeten. Den senare stödformen skulle brukas temporärt iavvaktan på den slutgiltiga utformningen av lokaliseringsstödet men kom att användas i viss utsträckning även sedan det nya lokaliseringspolitiska stödet införts år 1965. Lokaliseringsstödet omfattade inledningsvis statliga och lån till

bidrag

industriella investeringar samt utbildningsbidrag, men utökades år 1970 med flera andra former av stöd: flyttningsbidrag till s k nyckelarbetskraft, flyttningsersättning avseende maskiner, sysselsättningsstöd samt lånegarantier för anskaffande av omsättningstillgångar och byggnadskreditiv i de reguljära kreditinstituten. Ursprungligen stod dessa möjligheter till lokaliseringsstöd öppna för industriföretag och turistanläggningar. Genom 1970 års beslut blev industriserviceföretag och s k industriliknande verksamhet och år 1973 även vissa former av partihandel samt reklam-

214 Finansiellt stöd

roumscnuuøssrootv umocu nu A ownm lvtN nmusvmurmmz vu: n umuslusswict. ioutnsruwcgsvoutv uvvuoaas nu LJAUSKRINGSSIW I FORM AVLÄN OCH IIDIAG TILL IVDVSVII- LUCGÅIAN FÖR ÅNSKÅFFNlNG AV m owuu AVEN vassa sus AV forna ocn runsuntmouunoan vu: Iwssvtlmcn 1 :voc- nomssuuut. ALlMÅNNA ocn ma: nummer om umuosvsmuu. LOKAUSEHNOSSIÖD man 001 MASIUMH man mm mon norm srouowulozr. svcoouuoev mrøø nu. Siäoüüáwlbas. en hop manus nu. :ma: nu. 1973:50 svootv umøans nu m sku ALl ston vm Camino AVsvsstLsÄn- vibüAMril mom on m: 9500M- Museu |uroosmrützvno inom uou sou nu man; rasmus:- L? Svmlsuwlmsgw nu nu: srdoomlocr l l uuossvoa mvomlngiwl. n» www: nu. 1971:50

“WH UIVHJGÅS LLA GMlA svoo nu vissa vunsvoaru »vag/uu rumpan: nu FRÅN Mmmmsvooowlon Arwmm svoooábzv vuusroarsroo o*- Iman nu. n.. mms unna roa umtonnuo AVANsrAuoA V10 UIVIDGAI ummnunossloo. scmuowsvøo I ALLMÄNNA srooounáocv FOR m_ uy.|lDN,NG;;y°o Nvwxutuoe min UWIDGAD! ronne. nämns AV AIHSKIAHEN saw om! ut» vw tomma 1 ._. .. vxzsunuomnø. n n.. noe-J: n.. :vw:

uvagAI :v00 mL xomwmu svscçtsoxwnusmøn un: sroo nu NEMARIHi ocn SELSATIMNGSINSATSKK. xousunv GLiSIVGDSSIÖD srmc: IGLESIVGOEI. Sema |oitsmsotu. nanm socm u: l rum :Am 12 »Wim-so hwimnul. WWIWJJNI. auouousu SAMIÅD vu: UNIDGMNG ocn |OKALlSiIINGSSAMAÅD tuutnno uSIOISYADSKGIONH - -_ c- ---*-- n.. :musa n.. 1771:50

l namn AVnousmcsnvu *i* umvoomø nunnan hop|WJ§° nom; nu. msnuu ARIHHAGAK Fmmmwwc FLVHNING :Am sumu r Ål. . __ __ _ n :in: hur med:

Axuvswumosuvutnulno n* _ _ _ n» 1966:52 unosxusunevr m: A Mmsu ;vsszuhvvunosvnmrloøi IIIEDSKAPSARKVE _wzn ammowxlmnmo Å svssnsAnNmossvAoA u. ja. umvmummz mL AMS raw m”, A »mot ronne m __ AMINOA rouwmn roa AVmuner DMJJI :summarum svm »man HLLSIÅN) m Amman iwcsuumsrømwrmt uwu snurr u ru I iwtsrtuucsrowu Iwmznmou | :owman :mmm mn du AM/ÃDOAS roa nwzsmmcu mom srooowluv min DMKMVH :A Awoøun return xvAnvh, | “down nu anime: roa summ- Jiuuwcssvsuntr 004 snlmuummnouiouo L_- ._. ._ _. _ _ _. & M, ,MM h_ m”

: _- i nu : :w : ?ss : mo : m! : wa : IM I; 1771 1172 : o.-

Figur 5. I Regionalpolitiskt stöd samt vissa åtgärder med regionalpolitiska effekter åren 1963- 1973 - en översikt

Källa: ERU (SOU 1974:1)

och konsultbyråer stödberättigad verksamhet. 1 samband med utvidg-

ningen av stödgivningen år 1970 kom dessa finansieringsformer att

.rubriceras regionalpolitiskt stöd.

År 1971 infördes på försök ett särskilt regionalpolitiskt transportstöd i

syfte att minska kostnaderna för leveranser från företag inom det

allmänna stödområdet. Transportstödet permanentades genom beslut av

1973 års riksdag och utvidgades till att omfatta bla även mindre

transportkvantiteter samt transporter till stödområdet. Under år 1972

fattade statsmakterna beslut om uppbyggnad av sk industricentra i

Lycksele och Strömsund.

ERU har grafiskt illustrerat hur de regionalpolitiska åtgärderna succes-

sivt byggts ut. illustrationen, som återges i figur 5.1, visar i översiktlig

form den nuvarande bredden i åtgärdsprogrammet.

Avsnitt 5.1 nedan innehåller en beskrivning av de redovisade finansie-

ringsformernas omfattning från början av 1960-talet (eller från den

tidpunkt senare under 1960-talet då resp stödformer etablerades). Utför-

ligare redogörelser för stödreglerna samt stödgivningens omfattning och

resultat har lämnats i prop 1972:111 (bil l), prop 1973:50 och prop

1973:95 samt i ERU:s beskrivning av stödverksamhetens resultatl.

Redogörelser för omfattningen av den regionalpolitiska stödgivningen

utges dessutom av arbetsmarknadsstyrelsen i Meddelanden från utred-

1 Se tex Regionalpolitisk forskning och stödverksanzlzet 1965 -1 971 , Lägesrap-

port från ERU (Ds In 1972:14) och Orter i regional sanzverkan (SOU 1974:1).

Finansiellt stöd 215

föreningarnas s k direktlån i Företagareföreningarnas förbunds årliga verksamhetsberättelser. l avsnitten 5.2 och 5.3 redovisas uppgifter om industriell verksamhet som sedan början av 1960-talet lokaliserats av företag i storstadsregionerningsenheten samt när det gäller industrilånegarantierna och företagarena till områden utanför dessa regioner med utnyttjande av de olika stödformerna. Redogörelsen omfattar dels en beskrivning av den storstadsbaserade lokaliseringens omfattning och dess fördelning på lokaliseringsorter, dels en undersökning (grundad på en enkät till företagen) om motiven för filialutläggningar och omlokaliseringar samt företagens erfarenheter efter genomförda förändringar i lokaliseringen.

5.1.2 Regler och praxis för olika former av stödgivning - en översikt

Företagareföreningarnas lânestöd Företagareföreningarna beviljar s k direktlån upp till 200 000 kronor per företag av medel som ställs till deras förfogande ur statens hantverks- och industrilånefond. Lån avseende högre belopp förutsätter medgivande av statens industriverk, som efter beredning och yttrande av företagare-

föreningen i länet också avgör ärende om industrilånegaranti.1 Någon övre

gräns för lånegarantins storlek har inte fastställts. Avser garantin större belopp eller föreligger tvekan i ställningstagandet skall ärendet prövas av Kungl Majzt (i arbetsmarknadsdepartementet). Direktlånen och industrilånegarantierna syftar till att tillgodose hantverkets och den egentliga små- / industrins behov av kapital för anskaffande av anläggnings- och/eller omsättningstillgångar. Föreligger särskilda skäl kan kreditstöd i dessa former utgå även till medelstora och större industriföretag.

Statskommunala beredskapsarbeten Statskommunala beredskapsarbeten har utnyttjats för uppförande både av hantverkshus och andra kollektiva industribyggnader samt av lokaler individuellt anpassade till olika företags behov. Det statliga finansieringsbidraget uppgår till l/3 - i särskilda fall till hälften - av den beräknade kostnaden för byggnadsinvesteringen. Lokalerna hyrs som regel ut. Hyran debiteras enligt kommunal självkostnad, dvs med avdrag för effekterna av det statliga finansieringsbidraget. Flera företag har efter inflyttningen förvärvat äganderätten till lokaler som de utnyttjar. Uppförandet av industrilokaler detaljregleras inte i arbetsmarknadskungörelsen som innehåller de allmänna bestämmelserna för beredskapsarbetena? Det innebär att bestämda restriktioner saknas tex när det gäller investeringarnas storlek samt valet av ändamål och branscher. * Beslut om uppförande av industrilokaler som beredskapsarbeten fattas av arbetsmarknadsstyrelsen efter beredning och yttrande av regionala organ.

1 SFS 1973:550. 2 SFS 1966:368.

216 Finansiellt stöd sou 1974:82

Det förutsattes vid lokaliseringsstödets införande år 1965 att beredskapsarbetena i begränsad utsträckning skulle brukas som lokaliseringspolitisk stödform.

Investeringsfondmedel

Företag som avsatt medel till investeringsfond för konjunkturutjämning kan oberoende av läget på arbetsmarknaden få tillstånd att disponera dessa medel för investeringar som har betydelse ur regionalpolitisk synpunkt. Medgivandet lämnas enligt ett särskilt moment i förordningen (19552256, ändrad 1963:215) om investeringsfonder för konjunkturutjämning. Några särskilda villkor för regionalpolitiskt motiverade ianspråktaganden har inte fastställts. Det skall framhållas att skatteförmånerna blir något mindre vid de regionalpolitiskt motiverade ianspråktagandena (9§ 3 mom) än vid det reguljära utnyttjandet av investeringsfonderna. Företagen går vid dessa s k selektiva frisläpp miste om det extra 1/ fondmedel som kan utnyttinvesteringsavdrag på 10 % av ianspråktagna jas enligt huvudreglerna (16 §). Beslut i dessa ärenden fattas av Kungl Maj :t (i finansdepartementet) efter beredning och yttrande av länsarbetsnämnden och arbetsmarknadsstyrelsen.

Regionalpolitiskt stöd - före år 1970 rubricerat Det regionalpolitiska stödet det lokaliseringsstödet - en rad olika förmåner som kan komma politiska erbjuder företagen till del var för sig eller, vilket ofta tillämpas, i olika slags kombinationer. Relativt detaljerade regler har formulerats bl a när det gäller stödets storlek, vad som skall vara stödberättigad verksamhet och _, de villkor det stödtagande företaget skall uppfylla. För den regionalfinns ett allmänt stödområde politiska stödverksamheten gränserna - och ett inre stödområde, fastställs av riksdagen som avgränsas i detalj av Kungl Majzt i tillämpningsförordningen. Stödområdenas nuvarande utsträckning framgår av figur 5.2. Det regionalpolitiska stödet utgår som (l) lokaliseringsstöd, (2)

y

utbildningsstöd, (3) sysselsättningsstöd och (4) flyttningsstöd till arbetskraft med kvalificerad utbildning.

(1) Lokaliseringsstöd Lokaliseringsstöd beviljas som D lokaliseringsbidrag/avskrivningslån; D lokaliseringslån; D lånegaranti; D ersättning av kostnader vid flyttning av företag. Stöd utgår i första hand inom det allmänna stödområdet, men i särskildafall också till företag i andra delar av landet, om avsevärda 1 För en utförligare beskrivning av investeringsfondernas regionalpolitiska utnyttjande, se Lars Grundberg, Beskattningen som medel i regionalpolirikeir. En nordisk översikt, Sveriges Industriförbund 1972. Q.

Finansiellt stöd 217

Förklaring: Inre stödomrâdet

stödområdet Gränsområde med flexibel tillämpning av stödbestämmelserna

Figur 5. 2. Den geografiska avgränsningen av stödomrddena är 1 974

sysselsättningsvårigheter förutses eller har uppkommit, tex genom in-

dustrinedläggningar i samband med en omfattande

branschrationalisering. Lokaliseringsstöd kan också beviljas när särskilda skäl talar för en komplettering av sysselsättningsunderlaget i ett område med ensidigt näringsliv eller isolerat läge. Allmänna förutsättningar för erhållande av lokaliseringsstöd är att , verksamheten bedöms ge varaktig sysselsättning för arbetskraften, få tillfredsställande lönsamhet och kunna utövas på en ort med goda möjligheter för verksamheten. Lokaliseringsstöd kan inom det allmänna

2 l 8 Finansiellt stöd

stödområdet lämnas industrier och sk industriliknande verksamhet samt olika former av industriserviceverksamhet. Stödberättigad verksamhet är enligt beslut vid 1973 års riksdag också vissa former av partihandel och företagsinriktad uppdragsverksamhet inom det allmänna stödområdet. Utanför det allmänna stödområdet beviljas stöd till företag med industriell eller industriliknande verksamhet. I särskilda fall kan lokaliseringsstöd lämnas vid investering i rationaliseringssyfte inom och utanför stödområdet till industriell eller industriliknande verksamhet, även om investeringen inte medför ökad sysselsättning samt till etablering och utvidgning av turistanläggningar. Kungl Majzt kan dessutom bevilja företag som flyttar sin centrala administration från storstadsområde till annan del av landet lokaliserings- _ stöd vid investeringar i byggnader efter motsvarande grunder som gäller för lokaliseringsstödet. Denna stödgivning riktar sig bl a till industrins administration, försäkringsbolag och riksorganisationer och syftar till att stimulera en utflyttning av centrala förvaltningsenheter från storstadsområdena. Stöd beviljas inte för öppnande av filialkontor eller annan lokal verksamhet. Bidrag/avskrivningslån och lokaliseringslån - det senare med möjligheter till temporär ränte- och amorteringsfrihet utgår vid ny-, till- eller ombyggnad av lokal, alternativt annan anläggning, som är nödvändig för verksamheten. Lokaliseringslån kan dessutom erhållas för inköp av maskiner, arbetsredskap och verktyg samt, om särskilda skäl föreligger, vid förvärv av industrilokal. Anskaffande av omsättningstillgångar vid av verksamhet etablering för vilken lokaliseringsstöd utgått kan underlättas genom att lånegaranti beviljas - det senare gäller enbart industriföretag och företag med industriliknande verksamhet för investeringar inom det allmänna stödområdet. Lånegaranti kan vidare ställas för byggnadskreditiv, när lokaliseringsstöd har beviljats för ny-, till- eller ombyggnad och till uppdragsverksamhet för anskaffande av omsättningstillgångar. Lokaliseringsbidrag och avskrivningslån får enligt de generella reglerna uppgå till sammanlagt högst 35 % eller, om särskilda skäl föreligger, till högst 50 % av stödunderlaget. Bidrag/avskrivningslån och lokaliseringslån beviljas, om inte särskilda skäl föranleder annat, till ett sammanlagt belopp motsvarande högst två tredjedelar av stödunderlaget, medan lånegaranti kan utgå med högst 50 % av det rörelsekapital som fordras. Ersättning vid flyttning av företag lämnas med belopp som motsvarar skälig kostnad för nedmonterng, transport och för uppmontering av maskiner, arbetsredskap och verktyg. För att ytterligare stimulera särskilt angelägna industriella investeringar i vissa delar av det inre stödområdet har 1973 års riksdag skapat förutsättningar för en mer långtgående stödgivning. Så skall t ex lokaliseringsstöd i form. av lån och bidrag kunna lämnas till mer än två tredjedelar av investeringskostnaderna enligt den ovan redovisade huvud-

1 av jordbruks- och Exempel på industriliknande verksamhet är djupfrysning ñskeprodukter, kafferosterier, skinn- och pälsberedningsföretag, fotolaboratoner och grussorteringsanläggningar.

Finansiellt stöd 219

regeln. Bidrag/avskrivningslån skall kunna utgå för belopp upp till 65 % av byggnadskostnaderna och vidare kommer i delar av det inre stödområdet avskrivningslån till investeringar i maskiner, och arbetsredskap verktyg att kunna beviljas, om kostnaderna utgör en mera betydande del av de totala investeringarna. Ärenden om lokaliseringsstöd med prövas av arbetsmarknadsstyrelsen utgångspunkt från yttranden av länsstyrelsen, som i sin tur samråder med länsarbetsnämnden och företagareföreningen. När stödet avser verksamhet utanför det allmänna stödområdet, förhöjt stöd inom det inre stödområdet eller när den sammanlagda kostnaden för de investeringar och omsättningstillgångar stödet avser uppgår till minst fem milj kronor, skall arbetsmarknadsstyrelsen överlämna ärendet till Kungl Majzt för avgörande.

(2) Utbildningsstöd

Utbildningsstöd utgår antingen som s k schablonbidrag eller som individuellt stöd i form av bidrag till mer omfattande utbildning inom företagen. Utbildningsstödet lämnas för nyanställd personal i samband med nyetablering eller utvidgning av verksamhet, om verksamheten bedöms komma att ge arbetskraften varaktig sysselsättning. Schablonstödet utgår med fem kronor för varje nyanställd person och arbetstimme under högst sex månader. Det individuellt utbildprövade ningsstödet beviljas för egentlig yrkesutbildning och utgår under högst ett år - i första hand inom det allmänna stödområdet. Stödbeloppet per elev och arbetstimme bestäms i den individuella prövningen från fall till fall med hänsyn till utbildningskostnadernas storlek och utbildningstidens längd. Ärenden om utbildningsstöd för verksamhet inom det allmänna stödområdet avgörs av arbetsmarknadsstyrelsen eller när det gäller schablonstöd, efter arbetsmarknadsstyrelsens bestämmande, av länsarbetsnämnden. Utbildningsstöd för verksamhet utanför det allmänna stödområdet och utbildningsstöd med högre belopp än tio kronor per arbetstimme beviljas av Kungl Maj zt.

(3) Sysselsättningsstöd

Sysselsättningsstöd utgår till företag med industriell verksamhet i det inre stödområdet och kan under en försöksperiod beviljas i gränstrakterna till det inre stödområdet och på Gotland i samband med att annat lokaliseringsstöd lämnasl. Stödet omfattar ersättning för ökning av arbetskraften och utgår under högst tre år. Sysselsättningsstödet beviljas både företag som nyetablerar verksamhet i inre stödområdet och befintliga företag som utökar arbetsstyrkan. En av förutsättningarna är att de anställda i företaget har löneförmåner enligt gällande kollektivavtal. Sysselsättningsstöd utgår i form av s k förstaårsbidrag för varje kalenl Sysselsättningsstöd skall på försök under två år efter prövning ivarje särskilt fall kunna beviljas även turistföretag inom det inre stödområdet.

220 Finansiell! stöd

derår, under vilket sysselsättningen i ett företags verksamhet har ökat jämfört med närmast föregående kalenderår. Har förstaårsstöd beviljats, får företaget stöd i ytterligare högst två år, om sysselsättningsökningen har bibehållits. Förstaårsstödet har enligt beslut vid 1973 års riksdag höjts från 5 000 kronor till 7 000 kronor för varje årsarbetskraft som sysselsättningen ökat med. Andra året utgår ytterligare 7 000 kronor och v tredje året 3 500 kronor tidigare var beloppet under tredje året 2 500 kronor. Har investeringsfond för konjunkturutjämning tagits i anspråk för investering i verksamheten beviljas sysselsättningsstöd varken för det år investeringen avslutas eller för året närmast därefter. Ärende om sysselsättningsstöd prövas av arbetsmarknadsstyrelsen.

(4) Flyttningsstöd till arbetskraft med kvalificerad yrkesutbildning Flyttningsbidrag i form av respenning, bortavistelsebidrag och starthjälp utgår sedan 1970-07-01 till den som har kvalificerad yrkesutbildning och har fått stadigvarande anställning vid nyetablerat eller utvidgat företag som bedriver industriell eller industriliknande verksamhet inom det allmänna stödområdet. Som förutsättning gäller att arbetskraft med erforderlig utbildning inte kan erhållas inom den egna regionen. Stödets

storlek regleras i arbetsmarknadskungörelsen. Ärende om flyttningsstöd

prövas av arbetsmarknadsstyrelsen eller, efter arbetsmarknadsstyrelsens bestämmande, av länsarbetsnämnden.

5.1.3 Stödgivningens omfattning från 1960-talets början Företagareföreningarnas direktlån och industrilånegarantierna är de båda stödformer som kunnat brukas redan från början av l960-taIet. De har bl a av det skälet - och genom sin inriktning på de mindre företagen svarat för det största antalet ärenden, tillsammans drygt 16 000. Detta framgår av tabell 5.1, som också visar att de båda finansieringsformerna som en följd av målgruppernas storleksstruktur - haft ett sammanlagt låne- och garantibelopp som avsevärt understiger både utnyttjandet av investeringsfondsmedel i regionalpolitiskt syfte och användningen av det regionalpolitiska stödet. Lånegarantier och direktlån har tillsammans omfattat mer än något l 300 milj kronor från l960-talets början och fram till mitten av år 1973 resp slutet av 1972. De av Kungl Maj :t lämnade tillstånden för regionalpolitiskt motiverat bruk av investeringsfonderna har budgetåren 1963/1964-1970/1971 uppgått till nära 3600 milj kronor, medan stöd - i huvudsak regionalpolitiskt bidrag och lån till uppförande av anläggningar och anskaffande av maskiner budgetåren 1965/1966l972/l973 kunnat tas i anspråk för knappt 2 500 milj kronor.

De statskommunala beredskapsarbetena för uppförande av industri-

lokaler utnyttjades relativt intensivt åren 1963-1965. Stödformens samlade regionalpolitiska användning har emellertid varit begränsad, om man jämför med de finansieringsformer som kunnat brukas under hela

sou 1974:82 Finansiellt stöd 221

Tabell 5.1 Statligt stöd i regionalpolitiskt syfte till utbyggnad av industriell verksamhet med fördelning på olika finansieringsformer - totalsiffror från l960-talets början eller från tidpunkten för stödgivningens påbörjande under 1960-talet

Stödform Antal stöd- Beviljat stöd, Beräknad total Beräknad sys- Kalendcrår/ ärenden milj kr investering, selsättningsef- budgetår milj kr fekt, antal personer

l Företagareföreningarnas 14 825 700,6 . . . . 1960-1972 (lirektlån 2 lndustrilånegarantier 1 591 614,6 . . . . 1960/1961- 1972/ 1973 3 Statskomnzunzzla beredskaps- 233 120,0 319,0 9 200 1963-01-01arbeten (uppförande av 1965-06-30 industrilokalerF 4 Inileszeringsfondsmedel 473 3 569,3b 5 095,2 . . 1963/1964- (i regionalpolitiskt syfte) 1970/19710 5 Regionalpolitiskt stödd 5.1 Lokaliseringsstöd U Bidrag och lån 1 409 2 171,7 3 991,9 30 8009 1965/1966- 1972/1973 CI Lånegaranti _ 88 27,0 .. . . 1970/1971- 1972/1973

2 463,5 . . . . - Summa regionalpolitiskt stöd 3 367

47 av lokaliseringsstöd- , Redovisningen avser endast perioden före påbörjandet givningen. Uppförande av industrilokaler som statskommunala beredskapsarbeten har i viss mån skett även efter 1965-06-30. Se Figur 5.5. 5 Medgivet ianspråktagande av investeringsfondsmedel. C Samtliga beslut om disponerande av investeringsfondsmedel sker sedan 1971- -06-18 med hänvisning till 9 § 3 mom och en redovisning för tiden fram till år 1973 med ett omfattande konju nkturpolitiskt motiverat ianspråktagande, saknar intrcssc i detta sammanhang. d I regionalpolitiskt transportstöd har för kalenderåren 1971-1973 dessutom anslagits ca 130 milj kronor. Transportstödet har efter den treåriga försöksperioden permanentats och samtidigt utvidgats, bla genom att minimisträckan för stödberättigade frakter sänkts från 300 till 250 km och minimivikten från 500 till 300 kg per sändning. Vidare har öppnats möjligheter att räkna in utländsk transportsträcka i bidragsgivningen. En förstärkning har också skett av godsstödet när det gäller godstransporter i färjetrafik från Gotland till fastlandet. Kostnaden för transportstödet med de redovisade utvidgningarna beräknas till 70 milj kronor årligen (1973 års volymer, 1972 års priser). ?Siffran 30 800 är en summering av den i företagens samtliga ansökningar redovisade beräknade sysselsättningsökningen. Arbetsmarknadsdepartementet har med utgångspunkt från uppgifter insamlade av länsstyrelserna beräknat den sammanlagda faktiska effekten per 1973-12-31 till 24 800 sysselsattai 936 företag som ökat sysselsättningen. S k lokaliseringsutbildning i samband med nyanställning vid etablering eller större utbyggnad. Före 1970/1971 beviljades sådant utbildningsbidrag endast inom stödområdet. Under de två senaste budgetåren har stöd i viss utsträckning lämnats även utanför det allmänna stödområdet.

Källor: Företagareföreningarnas förbunds verksamhetsberättelser, Meddelanden från AMS utredningsenhet samt opublicerade redovisningar.

222 Finansiellt stöd

Stödform Beräkn stöd- Beräkn stödbelopp per belopp per ärende, 1 000- sysselsatt,

Lokaliseringsbidrag/avskrivningslån och lokaliseringslån 1 541 71 eller större delen av perioden. Totalt 120 milj kronor i statsbidrag utgick under de redovisade åren. Skillnaderna i antalet ärenden och de beviljade totalbeloppen innebär betydande olikheter mellan stödformerna när det gäller projektens genomsnittsstorlek. Som framgår av ovanstående sammanställning varierar det genomsnittligt beviljade stödet under de redovisade perioderna mellan 47 000 kronor för företagareföreningarnas direktlån och 7,5 milj

kronor för investeringsfondsärendena. Lokaliseringsstöd (bidrag och lån)

har beviljats för i genomsnitt 1,5 milj kronor per projekt. Spridningen i storlek är dock omfattande både bland investeringsfondsärendena och bland lokaliseringsstödsärendena. När det gäller investeringsfondsmedlen brukade i regionalpolitiskt syfte skall framhållas att knappt 2 000 milj kronor eller drygt hälften av det beviljade ianspråktagandet perioden 1963-1970 frisläpptes genom s k kombinationstillstånd. Det innebär att företag erhållit tillstånd att använda fondmedel för investeringar vid anläggningar både i områden med behov av stimulerande åtgärder och i mer expansiva områden. Det första kombinationstillståndet gavs redan år 1964 och var för övrigt det första regionalpolitiskt motiverade utnyttjandet av investeringsfondsmedlen. AB Volvo erhöll i april 1964 tillstånd att ta i anspråk 94 milj kronor för investeringar på 124 milj kronor vid befintliga anläggningar i Göteborg och Skövde samt för filialetableringar i Arvika och Bengtsfors. De senare anläggningarna, båda inom det allmänna stödområdet, sysselsatte våren 1974 tillsammans omkring 600 personer. Åren 1964-1971 beviljades sammanlagt 35 kombinationstillstånd.

Bland dessa erhöll AB Volvo sju , Telefon AB L M Ericsson fem, ASEA

fyra och AB Saab-Scania tre tillstånd. För dessa och ytterligare 23 företag som beviljades kombinationstillstånd under perioden resulterade ianspråktagandena i omfattande anläggningsarbeten och maskinanskaffningar även vid resp företags huvudanläggningar i expansiva regioner. Det har ofta framhållits av företrädare för företagen att dessa som regel kapacitetshöjande investeringar varit nödvändiga för en produktionsplanering inom företagen som gjort det möjligt att etablera filialer alternativt expandera redan befintliga filialer i områden med behov av ökad sysselsättning. Figurerna 5.3 och 5.4 visar omfattningen av de i lokaliseringspolitiskt syfte beviljade ianspråktagandena åren 1963-1971 för vissa 1 Under år 1974 har AB Volvo vidare erhållit medgivande att ta i anspråk 40 milj kronor för etablering av en monteringsfabrik för busschassier i Borås, tillsammans med investeringar i Göteborg och Skövde på 250 resp 70 milj. kronor.

Finansiellt stöd 223

Telefon AB L M Ericsson

Förklaring: Investeringar, milj kronor

Figur 5.3 Investeringar med tillstånd (9§, 3 mom) att l regionalpolitiskt syfte disponera medel ur in vesteringsfond perioden 1963- 07-01 - 1972-09-30

större svenska företag - redovisningen avser både kombinationstillstånd och övriga beslut. Det regionalpolitiska stödet har som framgått av avsnitt 5.1.1 en allsidig utformning. Tyngdpunkten i anslagsförbrukningen ligger enligt redovisningen i tabell 5.1 på investeringsstödet lokaliseringsbidrag/avoch lokaliseringslån skrivningslån som med nära 2 200 milj kronor svarat för nära 90% av det beviljade stödet tom regionalpolitiska budgetåret 1972/1973. Investeringsstödet har visserligen utgått under en längre period än övriga former av stöd - flyttningsersättning, sysselsättoch lånegaranti ningsstöd men det är inte det avgörande skälet till olikheterna i medelsförbrukningen. Investeringsstödet är av naturliga skäl mer anslagskrävande och har också haft en väsentligt större omfattning än övrig stödgivning under den för det regionalpolitiska stödets olika delar gemensamma tillämpningsperioden. Uppgifter om sysselsättningseffekterna och om den beräknade totala investeringen saknas för flera av stödformerna. Det skall också framhållas att den i tabell 5.1 redovisade totala investeringen för investeringsfondsmedlen på nära 5 100 milj kronor är en osäkrare siffra än de 4 000 milj kronor som beräknats för lokaliseringsstödet, framför allt beroende på olikheterna mellan de båda finansieringsformerna när det gäller formerna för prövningen av ärendena. För beslut om lokaliseringsstöd krävs ansökningar med detaljerade utredningar som med hänsyn till stödets konstruktion, detaljregler och preciserade villkor för erhållande av bidrag/lån senare också följs upp av de stödbeviljande organen. Samma krav på utredningar och annan dokumentation gäller inte för ianspråktagande av investeringsfondsmed-

224 Finansiellt stöd

Saab-Scania AB

Förklaring: Investeringar, milj kronor 0 2 20 . 90

Figur 5.4 Investeringar O

med tillstånd (9§, 3 mom) attt regionalpo-

i?

litiskt syfte disponera medel ur investerings- 350 fond perioden 1963- 0 7-01 - 19 72-09-30

len. Utnyttjandet av fondmedlen är en skatteförmån och detaljregleras först i efterhand av taxeringsmyndigheterna med utgångspunkt från

innehållet i Kungl Maj :ts medgivande. Dessa olikheter innebär att företag

som ansöker om lokaliseringsstöd för sin finansiering i regel redovisar mer preciserade och mer definitiva utbyggnadsplaner än företag som har för avsikt att utnyttja investeringsfondsmedel för sin lokaliseringsåtgärd. Den hittillsvarande beskrivningen av stödgivningen är baserad på totaluppgifter för perioden från 1960-talets början eller från den tidpunkt under 1960-talet då olika stödformer infördes och som regel framtill mitten av år 1973. Siffermaterialet har också en tidsdimension av intresse för bedömningen av den regionalpolitiska stödgivningens resultat. Som framgår av figur 5.5 har de fem finansieringsformerna utvecklats något olika. För lokaliseringsstödet och investeringsfondsmedlen föreligger betydande ökningar i den årliga volymen, om man jämför de första åren i tillämpningen med vad som beviljats i början av 1970-ta1et. Lokaliseringsstödgivningen har ökat från omkring 200 milj kronor sammanlagt för bidrag och lån budgetåret 1965/1966 till 375 milj kronor 1972/1973. lanspråktagandet av investeringsfondsmedel i regionalpolitiskt syfte har haft en uppgång från 100 milj kronor 1963/1964, det första redovisningsåret, till över en miljard kronor 1969/1970 och drygt 500 milj kronor 1970/1971. Som framgått av tabell 5.1 har samtliga beslut, även de som fattats i konjunkturutjämnande syfte, fr 0 m 1971-06-18 skett selektivt enligt 9§ 3 mom. En jämförelse mellan budgetåren 1971/1972 och 1972/1973 å ena sidan samt tidigare budgetår å den andra sidan saknar därför intresse i det här sammanhanget.

Finansiellt stöd 225

Måttenhet: Mi Ii kronor

ndustfnånegafantier a lnvesteringsfondsmedei (ianspråk- Företagareföreningarnas direktlån tagande i regionalpolitiskt syfte) 110 G E3 Garanti Direktlån

200 1000

100 - 900

i å .i . Z f §33. 1 0 _ Budgetår 1960/ 62/ 64/ 66/ 68/ 70/ 61 63 65 67 69 71

Statskommunala beredskapsarbeten b)

(mdustnlokaler)

Budgetår 1960/ 62/ 61 / 66/ 68/ 70/ 72/ 61 63 65 67 69 71 73

S tat ngt o a nseringssto I l k I d 400 400 E:) Bidrag/avskrivningslån Lokaliseringsiån 300- 300

200- 200

100- 100

V_ W V i :_ 0 W_ i _i o_ 1960/ 62/ 64/ 66/ 68/ 70/ 72/ 1960/ 62/ 64/ 66/ 68/ 70/ Budgetâr 61 63 65 67 69 71 73 61 63 65 67 69 71

FYgur 5.5 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte med fördelning på olika stödformer budgetårsvis 1960/61 - 1972/73

a) Företagareföreningarnas direkt/ån avser utnyttjandet ka/enderârsvis: budgetår 1960/1961 = kalenderår 1960 etc b) sammanlagd statlig och kommunal finansiering

Källor: Meddelanden från AMS utredningsenhet, Företagareföreningarnas förbunds verksamhetsberättelser, arbetsmarknadsstyrelsen (särskild bearbetning)

226 Finansiellt stöd sou 1974:82

lndustrilånegarantierna och företagareföreningarnas direktlån hade en volymökning under första hälften av 1960-talet, men tillväxten avstannade i samband med att lokaliseringsstödet infördes i mitten av decenniet. Både garantigivningen och direktlånen ökade åter i omfattning senare under decenniet. Kalenderåret 1972 och budgetåret 1972/1973 beviljades drygt 90 milj kronor i direktlån resp 65 milj kronor i statliga borgensåtaganden, vilket tillsammans är tre gånger mera än den årliga garanti- och lånegivningen i början av 1960-talet. Uppförandet av industrilokaler som statskommunala beredskapsarbeten hade störst omfattning budgetåret 1964/1965 med ca 130 milj kronor i totala investeringar (sammanlagd statlig och kommunal finansiering). Även denna stödvolym sjönk starkt åren efter lokaliseringsstödets införande. De belopp som redovisas fram till budgetåret 1968/1969 vari väsentlig utsträckning ett realiserande av principbeslut fattade före år 1965. Beredskapsarbetena har även under 1970-talet utnyttjats för uppförande av industrilokaler. Beloppen särredovisas emellertid inte längre i statistiken över beredskapsarbetena. Olikheterna i utvecklingen för de redovisade finansieringsformerna har som framgår av ,figur 5.6 inneburit omfattande förskjutningar i ”stödstrukturen”. Detta är naturligtvis endast ett annat sätt att illustrera de ovan skisserade - tex förändringarna investeringsfondernas ökade regionalpolitiska användning och den drastiska minskningen av företagareföreningarnas kreditandel. Det skall i det här sammanhanget framhållas att kombinationer i utnyttjandet av olika stödformer är vanliga - det gäller dock inte ianspråktagande av investeringsfonder som i princip är oförenligt med annan regionalpolitisk stödgivning. Måttenhet: Andel i procent. Procent 100«

80- -

60 -

40-

20-

0 _ . x ä Budgetår 1960/61 6 66/6 68/69

Förklaring: Statskommunala Statligt lokali- N Investeringsfonds- beredskapsarbeten seringsstöd medel (i anspråk- Iåne- och (uppförande av tagande i regionalgarantigivning industrilokaler) politiskt syfte)

Figur 5. 6 Statligt finansiellt stöd iregionalpolitiskt syfte med relativ fördelning på stödformer budgetârsvis a) 1960/1961 - 1970/1971 _ a) Se not till figur 5.5 Källa: Se figur 5.5

Finansiellt stöd 227 Måttenhet: Andei i procent

I nvesteringsfondsmedel 25 25 Direktlån lndustrilåne- Lokalise- \ 0 garantier 0 , :ü nuruuulu ringsstöd Budgetår 1960/61 1 69 1972/73 1960/61 1961 V65 1968/69 1972/73

Södra Sverige Södra Sverige 100 100

75 75

50 lndustriiåne- 5G ,M 9. garantier Direktlån Investerings- 25 2: fondsmedel Lo kaliseuuiü 0 I I I 1 e ringsstöd Budgetår 1960/61 1964/65 1968/69 1972/73 1960/61 1964/65 1968/69 1972/73

Mellersta Sverige Mellersta Sverige 100 100

5C Industrilåne-

y garantier Investerings-

25 Direktlån fondsmedel

Beredskaps- Lokalisearbeten ringsstöd 0 ____ _ 0 I |

Budgetår1960/61 1964/65 1968/69 1972/73 1960/61 19611/65 1968/69 1972/73

Skogslänen Skogslänen 10 O 00 Beredskapsarbeten 75 u Lokaliseringsstöd

Direktlån I nvesteri ngs- Industrilåne- “ I fondsmedel garantier

0 0 . .

Budgetår1960/61 1964/65 1 679 197 3 1960/61 1964/65 1 969/69 1972/73

Figur 5. 7 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte med relativ fördelning på länsgrupper budgetårsvis 4/ 1960/61 - 1972/73

a) Se not till figur 5.5

Källa: Se figur 5.5

228 Finansiellt stöd sou l974z82

p

Större intresse för bedömningen av de hittillsvarande resultaten än tidsperspektivet har givetvis den regionala fördelningen av stödgivningen. Ser man först till de fyra länsgruppernas procentuella andelar av bidragsoch lånevolymen för olika finansieringsformer figur 5. 7 - är de stora årsvisa svängningarna ett framträdande drag. Det gäller samtliga stödformer utom de direktlån företagareföreningarna förfogar över. Direktlånen är den enda stödform som helt administreras på det regionala planet. Det innebär att den samlade kreditvolymen inför varje verksamhetsår i förväg fördelas på län i stor utsträckning med utgångspunkt från närmast föregående års fördelning. När det gäller övriga behandlade stödformer saknas motsvarande ramar. Utfallet, som det illustreras i figur 5.7 blir beroende av tillgången på etablerings- och expansionsprojekt som fyller ekonomiska och sysselsättningspolitiska krav enligt regler och praxis och som kan rymmas inom tillgängliga medelsramar på riksnivå. De största årsvisa fluktuationerna redovisas inom samtliga länsgrupper för investeringsfondernas regionalpolitiska användning. Detta är naturligt med hänsyn till att många av de enskilda projekten har stor omfattning och stark genomslagskraft statistiskt sett. Utnyttjandet av investeringsi regionalpolitiskt syfte har genom kombinationstillstånden

rçfondsmedel

gett storstadslänen den största andelen. Även om man summerar uppgifterna för de olika åren visar det sig att storstadslänen under den redovisade perioden svarat för en större del av investeringsfondernas regionalpolitiska användning än någon av de övriga länsgrupperna. Lokaliseringsstödet har i mycket stor utsträckning, undantaget är endast budgetåret 1966/1967, kommit skogslänen till del - det harju också varit syftet med denna stödform. För länsgruppen mellersta Sverige redovisas dock andelar på omkring 25 % vissa är. Till en del beror detta på att omfattande områden i Älvsborgs län - större delen av Dalsland - V! tillhör det allmänna stödområdet. Resultaten för mellersta Sverige har i dessutom i väsentlig utsträckning påverkats av de möjligheter till temporärt utnyttjande av lokaliseringsstödet som lämnats i Norrköping och Borås. Figur 5.7 illustrerar dessutom industrilånegarantiernas avtagande betydelse i skogslänen när beredskapsarbetena, som en förberedelse för lokaliseringsstödgivningen, började utnyttjas för uppförande av industrilokaler. Det innebar att framför allt södra Sveriges ställning när det gäller av lånegarantierna användningen i stället började förstärkas budgetåret 1968/1969 översteg andelen 50 %. - Den länsvisa fördelningen figur 5.8 - ger en mer nyanserad regional bild av förändringarna i stödgivningen under den redovisade perioden. Figuren, som för budgetåren 1963/1964-1970/1971 innehåller en särredovisning av det regionalpolitiska utnyttjandet av investeringsfonderna, visar att Gävleborgs län svarat för en avgörande del av fondmedlen inom den norra länsgruppen. I övriga skogslän har andra finansieringsformer dominerat - bland dessa framför allt lokaliseringsstödet. Den redovisade utvecklingen i Gävleborgs län har burits upp av medgivanden för Telefon AB LM Ericsson och AB Svenska Kullagerfabriken att ta i anspråk medel för investeringar i Hudiksvall och Söderhamn resp Hofors. AB Sandvik

Finansiellt stöd 229

Mättenhet: Milj kronor Göteborgs och Bohus län Malmöhus län Stockholms län_ 5 5

100 100

0- 0- Jönköpings län Kronobergs län 75 5 75 0 c o Gotlands län Blekinge län Kristianstads län 100 10e 100

o_ O_ O

Hallands län Älvsborgs län län 150 150 150 Skaraborgs 100 100 100

l 0 0--- --§ 0- Värmlands län Örebro län Västmanlands län 175- 1754 100 100 -l .. 0 - 0- Kopparbergs län Gävleborgs län Västernorrlands län 375 375 375 300 300 - J 200 200

Jämtlands län Västerbottens län 150 150 100 1 0G 100

o ___- o_ ,_I.. E15:- :m- Budget- 1 960/ 64/ 68/ 72/ 1960/ 64/ 68/ 72/ 1960/ 64/ 68/ 72/ år 61 65 69 73 61 65 69 73 61 65 69 73 Förklaring: Ianspråktagandeav investeringsfondsmedel l t o m budgetåret 1970/1971) samt företagareföreningar- D Övriga stödformer llokaliseringsstöd, beredskapsarbeten nas låne- och garantigivningl Figur 5.8 Statligt finansiellt stöd i regionalpolitiskt syfte med fördelning på län budgetårsvisal 1960/61-1 972/73. a) Se not till figur 5.5 Källa: Se figur 5.5

230 Finansiellt stöd

svarade för en väsentlig del av den stora beslutsvolymen budgetåret 1969/1970 genom ett kombinationstillstånd omfattande investeringar på drygt 600 milj kronor i Sandviken samt bla i Sveg, Bollnäs och Lidköping. Inom några län har utnyttjandet av stödformerna varit begränsat till företagareföreningarnas kreditgivning - det gäller bl a Uppsala, Kristianstads och Hallands län. Utom Stockholms samt Göteborgs och Bohus län, med omfattande medgivanden att genom kombinationstillstånd ta i anspråk investeringsfondsmedel, kan inom södra och mellersta Sverige

Tabell 5.2 Planerad och faktisk sysselsättningsökning länsvis i företag som erhållit statligt lokaliseringsstöd 1965-07-01 - 1973-12-31

Därav inom det allmänna stödområdet 758 + 18 745 + 17 751 Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Finansiellt stöd 231

endast Älvsborgs, Östergötlands och Örebro län redovisa stödbelopp på minst 25 milj kronor under mer än ett år. En systematisk uppföljning av de sysselsättningseffekter det statliga finansiella stödet resulterat i föreligger endast för lokaliseringsstödets del. Enligt arbetsmarknadsdepartementets beräkning med utgångspunkt från uppgifter hade fram till 1973-12-31 sammanlagt 963 länsstyrelsernas företag som erhållit statligt lokaliseringsstöd ökat sin sysselsättning med nära 25 000 personer, varav knappt 18 000 personer vid anläggningar inom det allmänna stödområdet. Den länsvisa fördelningen av denna sysselsättningsökning framgår av tabell 5.2, som visar att tillväxten av företagen inom stödområdet framför allt kommit Värmlands och Västerbottens län till del. Den faktiska ökningen av antalet sysselsatta fram till 1973-12-31 uppgick där till mer än 3 000 personer, medan uppgången i Norrbottens län stannade vid knappt 1 500 sysselsatta. Utanför stödområdet gav lokaliseringsstödet den största sysselsättnlngstillväxten i Östergötlands län. De redovisade uppgifterna innebar för flera län att den samlade, av företagen planerade sysselsättningsökningen inte hade uppnåtts. Stora differenser för Kopparbergs, Västernorrlands, Värmlands och län, sammanhänger i väsentlig utsträckning med att en rad Östergötlands beslut avseende omfattande etableringar/utbyggnader fattats relativt nära tidpunkten för redovisningen av den faktiska sysselsättningsökningen och att planerna därför inte hunnit realiseras. I vissa fall hade företagen helt avstått från att utnyttja det beviljade lokaliseringsstödet. För Gävleborgs och Jämtlands län redovisades omvänt en större faktisk sysselsättningstillväxt än som motsvarades av företagens ursprungliga planer. Inom ERU har genomförts vissa beräkningar av stödverksamhetens

effekter sedan år 1965. Som framgår av följande sammanställning

baserad på data ur det redovisade materialet beräknades lokaliseringsstödföretagen vid slutet av år 1971 svara för 9 % av sysselsättningen inomQ tillverkningsindustrin i hela riketz. För skogslänen redovisades en väsent-

Expertgruppen, för regional utredningsverksamhet, Orter i regional samverkan (SOU 1974:1). I betänkandet redovisas utöver innehållet i föreliggande avsnitt en specialundersökning om de sysselsatta vid ett antal lokaliseringsstödföretag i tre län. Undersökningen visar bl a att nära 25 % var arbetslösa före anställningen och att knappt 10 % kom från beredskapsarbete eller omskolning. En stor del, 37 %, hade tidigare arbetat inom industrin. Endast 13% hade varit sysselsatta i jord- och skogsbruk. Knappt 20 % av de nyanställda i de undersökta lokaliseringsstödföretagen var över 50 år. ERU redovisar vidare en undersökning av stödföretagens leveransströmmar. Resultaten tyder på att de indirekta sysselsättningseffekterna inom de regioner utbyggnaden lokaliserats till varit betydande. Företagen är dock i stor utsträckning orienterade mot södra och mellersta Sverige för sina inköp och för sin försäljning. En studie av stödföretagens ekonomiska förhållanden visar på försämrad bokförd räntabilitet åren 1966-1970 - till stor del beroende på att omfattande avskrivningar genomförts. Åren 1971-1972 visar beräkningarna på en återhämtning. Stödföretagens likviditet var i början av perioden väsentligt sämre än genomsnittet för industrin men förbättrades fram till år 1972. Lönenivån inom stödföretagen var för tillverkningsindustrin i dess helhet något lägre än genomsnittet för hela industrin. 2 Rikssiffran har hämtats ur industristatistiken för år 1971.

232 Finansiellt stöd Länsgrupp Stödföretagens andel av hela tillverkningsindustrin i resp områden år 1971 iprocent

\/ ligt större andel, 33 % av antalet sysselsatta i området. Lokaliseringsstödi företagen hade genomgående för de olika områdena lägre andelar av antalet företag än av antalet sysselsatta och var således i medeltal större än genomsnittet för samtliga industriföretag i skogslänen resp övriga

Sverige.

Index: 1963 = 100

index Samtliga industribranscher 180

Stödföretag i 160 norra glesbygden

Stödföretag i norra tätbygden Samtliga städföretag

120 Heta industrin i skogslänen

Hela industrin 9Q År 1963 1966 1969 1972

Verkstadsvaruindustrin och trävaruindustrin 0 städföretag inom trävaruinndustrin .|||”llHIl|| Stödföretag inom verk- |“ O stadsvaruindustrin 160-

120g0OO0Og u. Hela trävaruindustrin

100A Figur 5. 9 Förändringen Hela verkstadsvaru- /_ industrin av antalet sysselsatta inom industriföretag 80 1 som beviljats lokali- År 1963 1966 1969 1972 seringsstöd samt inom hela industrin åren 1963 - 1972 Källa: ERU (särskild bearbetning)

Finansiell! stöd 233

ERUzs tidigare beräkningarl visade vidare att den grupp av företag som

disponerat lokaliseringsstöd för sin etablering/utbyggnad varit klart ex- \” pansivare i sysselsättningshänseende än både den svenska industrin i dess helhet och industriföretagen i skogslänen. ERU:s jämförelse utgår från år 1963, när en del av de företag som senare erhöll statligt lokaliseringsstöd började tillgodogöra sig statligt finansiellt stöd genom att hyra (i vissa fall förvärva) industrilokaler som uppförda beredskapsarbeten, och sträcker sig fram t 0 m år 1972. Figur 5.9 visar att stödföretagen som grupp ökade sin sammanlagda sysselsättning med nära 40 % mellan åren 1963 och 1972. Ungefär samma relativa tillväxt hade r de företag i norra tätbygden som beviljats lokaliseringsstöd. Norra glesbygdens städföretag nära nog fördubblade sin sysselsättning fram till i* 1970 men hade i gengäld en relativt stark tillbakagång åren 1971 och 1972. Antalet sysselsatta bland inom trävaru- och verkstödföretagen stadsindustrierna ökade mellan åren 1963 och 1972 med 75-780 %. Enligt ERU:s bearbetningar nyetablerades 129 företag med lokaliseringsstöd åren 1965-1972. Den sammanlagda vid dessa sysselsättningen enheter uppgick år 1972 till 7 400 personer. hälften Omkring av_ hela antalet arbetsställen och två tredjedelar av sysselsättningseffekten var ett resultat av stödâtgärder beslutade före år 1969. När det gäller återstående i kapitlet behandlade stödformer skall först framhållas att summerade saknas helt för föresysselsättningsuppgifter tagareföreningarnas kreditgivning och industrilånegarantierna. En partiell redovisning som avser perioden 1953-1965 för i föreligger företag industrilokaler uppförda som statskommunala De beredskapsarbeten. nyuppförda lokalerna beräknades komma att tas i anspråk för industriell verksamhet med en sammanlagd sysselsättning för 9 200 personer. Nettoökningen får clock bedömas ha varit betydligt mindre, eftersom många av dessa företag flyttade från äldre till nya lokaler inom samma region. För investeringsfondsföretagen finns slutligen en uppgift avseende åren 1963-1969. Sysselsättningstillväxten vid 200 arbetsställen har av arbetsmarknadsstyrelsen uppgetts till sammanlagt 5 900 personer, dvs en genomsnittlig ökning med omkring 30 sysselsatta per produktionsenhet mellan åren 1963 och 1969.

5.2 Industriell verksamhet utlokaliserad med finanstatligt

siellt stöd av företag i storstadsregionerna åren 1960-1973

5.2.1 Redovisningens syfte och uppläggning

övervägande delen av det i föregående avsnitt redovisade statliga finansiella stödet har kommit till användning inom redan befintliga industriarbetsställen - för av lokaler utvidgning och tillverkningskapacitet, för

1 Regionalpolitisk forskning och stodverksamher 1965-1971 (Ds In 1972:14). Siffrorna som aktualiserats för utredningen om regionalpolitiska styrmedel omfattar inte arbetsställen som lagts ned under åren 1963-1972, däremot samtliga nya enheter som etablerats under perioden.

234 Finansiellt stöd

modernisering av företagens produktionsutrustning och för utveckling av nya produkter i syfte att förändra företagens marknadsandelar och förbättra deras konkurrenskraft. Filialetableringar och omflyttningar av redan existerande produktionsenheter har gjort anspråk på en begränsad del av stödgivningen och av den sysselsättning de statliga insatserna resulterat i. Utredningen har sökt kartlägga den lokalisering av nya produktionsenheter som ägt rum utanför storstadsregionerna av företag som före utlokaliseringen hade hela eller en väsentlig del av sin verksamhet inom dessa storstadsregioner och som utnyttjat statligt finansiellt stöd för lokaliseringsförändringen. I föreliggande avsnitt redovisas omfattningen av denna utlokalisering: variationerna i tiden, de regionala och branschvisa olikheterna samt fördelningen på storleksgrupper. Avsnitt 5.3 är en redogörelse för motiven när det gäller utlokaliseringen och en del av de erfarenheter företagen gjort i samband med förändringen av lokaliseringen. Slutsatserna när det gäller motiv och erfarenheter är baserade på resultaten av en enkät till företag i storstadsregionerna som under perioden från 1960-talets början genomfört utlokaliseringar med statligt finansiellt stöd. Med statligt stöd avses i det här sammanhanget lån- och/eller bidragsgivning enligt samtliga fem finansieringsformer som behandlats i föregående avsnittl : D Företagareföreningarnas direktlån; D Industrilånegarantier; D Statskommunala beredskapsarbeten (uppförande av industrilokaler); D Statligt lokaliseringsstöd; D lnvesteringsfondsmedel i regionalpolitiskt syfte.

Utredningen skaffadelsig i det första steget genom kontakter med de

för stödärendenas handläggning ansvariga organenz vissa utgångsdata om

produktionsenheter som av dessa handläggande organ bedömdes ha varit lokaliserade av företag i storstadsregionerna. Kartläggningen var inledningsvis av explorativ karaktär och definitionen på utlokalisering tämligen vid. Utredningens bearbetning av de erhållna uppgifterna gjorde det möjligt att i nästa steg urskilja olika typer av lokaliseringsförändring vilket också innebar att kriterierna på storstadsursprung kunde preciseras. Det slutligt avgränsade materialet och den följande redovisningen av industriell verksamhet utlokaliserad från storstadsregionerna omfattar enbart nya produktionsenheter på orter där resp företag tidigare inte bedrivit verksamhet. Det är i och för sig ett regionalpolitiskt intresse att

kunna ange omfattningen av produktionsöverföringarna mellan befintliga

anläggningar under olika perioder - inte minst därför att dessa partiella

1 Norrlandsfondens kredit- och garantigivning har i några fall medverkat till utlokalisering men endast i kombination med de redovisade stödformerna och behandlas inte i redogörelsen. 2 Länsstyrelserna, länsarbetsnämndcrna, företagareföreningarna och arbetsmarknadsstyrelsen.

F stöd

inansiellt 235

tillverkningsomflyttningar med stor sannolikhet kan antas ha haft större sysselsättningseffekter än flyttningar och etableringar av hela produktionsställen. Begränsningen har emellertid genomförts med hänsyn till att just etableringen av produktionsenheter representerar en påtaglig form av regional förnyelse inom näringslivet som med sin regionalpolitiken målsättning om ökad bredd i arbetsplatsutbudet syftar till att förverkliga. Samtidigt innebär en beskrivning av omfördelningsprocessen med utgångspunkt från de nya eller omflyttade en produktionsenheterna praktisk förenkling från utredningsteknisk synpunkt. Som utlokalisering definieras i utredningens undersökning följande förändringar av lokaliseringstillståndet inom företag som finns, eller ursprungligen fanns, i någon av de tre storstadsregionernal : D Omlokalisering av företaget Till denna typ av förändring räknas företag som omlokaliserat huvudkontor (företagsledning) och produktion från Även storstadsregionen.

om en mindre del, tex försäljningsfunktionen eller den tekniska kund-

servicen inom företaget, stannat kvar i den ursprungliga har regionen förändringen rubricerats som omlokalisering av företaget.

D Filialutläggning inom företaget Som filialutläggning betecknas decentralisering av produktion omfattande en del av företagets verksamhet. Har företaget tidigare etablerat produktionsfiliaKer) rubriceras lokaliseringen som filialutläggning, även om företaget inte längre har någon producerande verksamhet i storstadsregionen.

D Utflyttning av hela den producerande verksamheten inom företaget Denna omfattar kategori förändringar i de företag som flyttar ut hela produktionen men behåller företagsledningen intakt i storstadsregionen.

D Etablering av tillverkning inom företaget Till denna typ av lokalisering räknas etablering av en tillverkande enhet utanför storstadsregionerna inom konstruktions- eller handelsföretag lokaliserade till dessa regioner.

CJ Etablering genom intressent/ er) med anknytning till annat företag

Gruppen omfattar bl a etablering genom intressent(er) som tidigare varit verksamma vid befintliga företag i storstadsregionerna och som startat egen verksamhet utanför dessa regioner.

Planerade och beslutade men ännu inte genomförda Iokaliseringar ingår vidare i utredningens inventering. Detsamma gäller produktionsstäl-

1 Med storstadsregionerna avses de kommuner där lagen om lokaliseringssamrâd tillämpas.

236 Finansiellt stöd

len som genom filialutläggning eller omlokalisering etablerats i den nya regionen men också lagts ned under redovisningsperioden samt företag som flyttat ytterligare en gång - till en annan region. Den följande flyttningen har däremot inte behandats i undersökningen. Det skall understrykas att ingen dubbelräkning förekommer i materialet. En rad företag har för genomförandet av sin utlokalisering utnyttjat flera stödformer i kombination men redovisas enbart efter den stödgivning som bedömts ha haft den avgörande betydelsen för möjligheterna att realisera utlokaliseringen. De i tabeller och figurer angivna stödbeloppen omfattar vidare endast den finansiering som de handläggande organen lämnat medgivande till i samband med själva lokaliseringen. Senare beslut om utökat stöd för andra utbyggnadsetapper ingår inte i redovisningen. Det skall tilläggas att de utlokaliserade produktionsenheterna fördelats på olika år efter tidpunkten för stödorganets beslut om finansiering. Själva omflyttningen eller etableringen har i många fall inträffat ett eller två år senare. En grundregel för avgränsningen av gruppen utlokaliserade enheter har slutligen varit att inte bara företaget utan även den flyttade produktionen tidigare haft någon praktisk storstadsanknytning och - vid etablering av en helt ny tillverkning - att företag med anläggningar inom och utom storstadsregionerna bedömts ha haft möjlighet att genomföra och anledning att överväga en storstadslokalisering. Tillämpningen av den regeln innebär tex att AB Volvos nyetablerade anläggningar i Arvika och Lindesberg, som utgör filialer till Volvo-Köpingverken, inte ingår i materialet. Däremot har bland enheter om- och utlokaliserade från storstadsregionerna inräknats den nya sammansättningsverkstaden för person- och lastbilar i Kalmar, som är en avläggare till Volvo-Torslandaverken i Göteborg. Den i avsnitt 5.3 redovisade enkäten om företagens motiv och erfarenheter samt personliga kontakter med en rad företag har kompletterat beskrivningen av lokaliseringsförändringen och motiverat omfattande justeringar i det bearbetade materialet. Det kan genom ofullständigheter i informationen om förändringens karaktär fortfarande finnas några omflyttningar/etableringar i materialet som inte fyller ovan angivna krav och därför inte skulle ha varit med i den följande - omvänt redovisningen anläggningar som gallrats bort men som skulle ha ingått i beskrivningen om förhållandena i samband med utlokaliseringen i detalj kunnat klarläggas. Sådana bristeri materialet bör till en del kunna balansera varandra men har begränsad betydelse för utvärderingen av de regionalpolitiska stimulansmedlens effekter. Det är enligt utredningens bedömning avgjort en större svaghet att kartläggningen begränsats till att omfatta enbart nya produktionsenheter och således inte fångar in de omfattande förändringar i produktionens förläggning som kontinuerligt äger rum mellan befintliga anläggningar inom och utom storstadsregionerna och mellan olika företag med i olika delar av landet - som i viss produktionsenheter förändringar utsträckning också finansieras med statligt stöd i olika former.

sou 1974:82 Finansiellt stöd 237

5.2.2 Utlokaliseringens omfattning och struktur hela perioden 1960-1973

Utredningen har i sin kartläggning av den sedan år 1960 med statligt finansiellt stöd från storstadsregionerna genomförda av utlokaliseringen industri- och serviceföretag registrerat 191 produktionsställen etablerade under de i avsnitt 5.2.1 redovisade Detta av omständigheterna. framgår tabell 5.3, som också visar att huvuddelen, 154 enheter, haft sitt ursprungi Stockholms-regionen. Göteborgs-regionen svarar för 30 omflyttade/etablerade produktionsställen, medan endast sju enheter lokaliserats av företagi Malmö-regionen under perioden 1960-1973. Det skall redan här framhållas att utlokaliseringen haft en begränsad omfattning relativt sett. Omlokaliseringar och filialutläggningar av storstadsföretag har tex inte gjort anspråk på mer [in fyra procent av hela stödgivningen i regionalpolitiskt syfte under perioden. En sammanfattande redogörelse för de genomförda lokaliseringsförändringarnas omfattning i förhållande till annan stödgivning och i förhållande till samtliga omlokaliseringar - även de som genomförts utan statligt stöd - lämnas nedan iavsnitt 5.2.5. Knappt hälften av antalet produktionsställen är resultatet av en omlokalisering av hela företaget. En tredjedel har kunnat rubriceras som filialutläggning, i den meningen att företaget flyttat ut en del av sin

Tabell 5.3 Produktionsställen utlokaliserade med statligt finansiellt stöd av företag i olika storstadsregioner, fördelning på olika typer av lokalisering, perioden 1960-01-01-1973-06-30

Typ av lokalisering Stockholms- Malmö- Göteborgs- Samtliga regionen regionen regionen regioner

Antal Relativ Antal Relativ A ntal Relativ Antal Relativ förd eln, fördeln, fördeln, f ördeln, procent procent procent procent

Omlokalisering av hela företaget 73 47 10 34 2 29 85 45 Filialutläggning (del av den producerande verksamhctena) 43 28 16 53 3 42 62 33 Utflyttning av hela den producerande verksamheten (företagsledningen kvar i storstadsregionen) 16 10 2 7 - - 18 9 Etablering av tillverkning utanför storstadsregionen (företaget tidigare t ex konstruktör, grossist eller importör) 15 10 1 3 - - 16 8 Etablering genom intressent(er) som flyttar från företag i storstadsregionen 7 5 1 3 2 29 10 5 Samtliga 154 100 30 100 7 100 191 100

a lnkl etablering av producerande dotterföretag.

238 Finansiellt stöd

produktion från storstadsregionen. För 9 % av arbetsställena därutöver har utflyttningen inneburit att hela den producerande verksamheten utlokaliserats. Företagsledningen, den centrala administrationen och/eller försäljningsfunktionen har däremot stannat kvar i storstadsregionen. Etablering av en producerande enhet utanför storstadsregionen inom ett företag som tidigare enbart varit konstruktör eller tex grossist med verksamheten lokaliserad till storstadsregionen en variant på den förra - har förekommit i 8% av fallen. typen av lokaliseringsförändring Etablering genom intressenter hemmahörande i storstadsregionerna svarar slutligen för 5 % av antalet produktionsställen i det samlade materialet. Tabell 5.3 illustrerar vidare skillnaderna mellan de tre storstadsregionerna när det gäller fördelningen på olika typer av lokaliseringsförändring. Inom Stockholms-regionen har omflyttningen av hela företag dominerat utlokaliseringen, medan förändringen, i de båda övriga storstadsregionerna framför allt omfattat jilialutläggning. Även om antalet produktionsställen utflyttade av företag i Göteborgs- och Malmö-regionerna är relativt få, tyder olikheterna i andel på skillnader i underlaget för utflyttning av industriell verksamhet. Särskilt inom Göteborgs-regioav ett antal stora enheter nen domineras ju industrin begränsat biltillverkningen, varven och kullagerindustrin. De mindre och medelstora företagens andel av sysselsättningen är inte densamma som i Stockholmsregionen. Det har för Göteborgs-regionen satt prägel på utlokaliseringens omfattning och struktur. De redovisade regionala effekterna återspeglas också i sysselsättvilket framgår av tabell 5.4. Utredningen har med ningsförändringarna, stöd av företagens uppgifter beräknat omfattningen av den sysselsätt-

ningsminskning i storstadsregionerna som företagens ändrade lokalisering

gett upphov till. Resultatet är för Stockholms-regionen en minskning på sammanlagt 3 000 sysselsatta till följd av statligt stödfinansierad utflyttning och nedläggning av tillverkningar inom företag som lokaliserat verksamhet till andra delar av landet. För Göteborgs-regionen har

Tabell 5.4 sysselsatta inom företag som utlokaliserat produktionsställen med statligt finansiellt stöd från olika storstadsregioner perioden 1960-01-01-1973-06-30 Måttenhet: Antal personer (avrundade tal)

Stockholms- Göteborgs- Malmö- Samtliga regionen regionen regionen regioner

Faktisk sysselsättningsminskning inom företagens anläggningar i storsladsregionerna genom förändringar 3 000 700 3 700 i lokaliseringen Beräknad framtida sysselsättning i den mottagande regionen enligt företagens ansökan om finansiellt stöd 6 700 2 100 200 9 000 Faktisk sysselsättning vid utlokaliserade produktionsställen i den mottagande regionen första halvåret 1973 7 000 2 400 200 9 600

Finansiellt stöd 239

Måttenhet: Antal sysselsatta personer Antal sysselsatta 12 000

Planerad, ej realiserad sysselsättning vid anläggningar under uppbyggnad första halvåret 1973

Filialutläggning

Omlokalisering av hela företaget

Figur 5. I 0 Förändrad sysselsättning efter Faktisk sysseb Beräknad syssel- Faktisk syssel- utlokalisering av prosättningpminskning sättning vid före- sättning före- duktjgnsstäuen med

uno_r_n fqretagens rasens anlägg- t3995 3a99

statligt finansiellt stöd anlaggmngar I ningar i de mat- de (nottaøangfe inom företag ,- “oh starstadsreg/a- tagande regiog regionerna “W513 nerna genom nerna enligt an- halvåret 1973 stadsregionema pen-O_ d 196001 01 u förändringar i sökan om stöd

lokaliseringen 1353 06 30

beräkningen visat på en reducering med 700 arbetstillfällen. Relationen mellan dessa båda tal motsvarar i stort sett förhållandet mellan antalet utlokaliserade produktionsställen i de båda storstadsregionerna. När det gäller Malmö-regionen understiger den beräknade sysselsättningsminskningen 50 personer. Drygt 2 000 av den beräknade sammanlagda minskningen av sysselsättningen i storstadsregionerna på i runt tal 3 700 personer är ett resultat av omlokaliseringar av hela företag. Den återstående reduceringen, de partiellt utlokaliserade verksamheterna, omfattar till en del utflyttning som kunnat preciseras genom att förändringen omfattat hela produktionsavdelningar. I andra fall har

filialutläggningen baserats på den

fortgående expansionen, och det har följaktligen inte varit möjligt att urskilja någon minskning i sysselsättningen. Det skall tilläggas att företag som till följd av utflyttningen redovisat minskad resp oförändrad sysselsättning kan ha ökat eller minskat sin totalsysselsättning i storstadsregionerna genom andra åtgärder. Flera företag har framhållit att filiallokali-

240 Finansiellt stöd

förutsättning för denna expansion i storstadsseringen varit en nödvändig regionerna. Tabell 5.4 visar vidare olikheterna mellan sysselsättningsminskningen i den beräknade framtida sysselsättningen i den motstorstadsregionen, och den faktiska sysselsättningen vid de utlokaliserade tagande regionen under första halvåret 1973. Dessa siffror illustreras produktionsställena som klart markerar den expansiva utveckockså grafiskt i figur 5.10, lingen inom de omlokaliserade produktionsställena. Den i företagens ansökningar om statligt finansiellt stöd angivna framtida sysselsättningen - - har summerats till som regel på några års sikt efter etableringen alltså mer än dubbelt så mycket som den beräknade 9 000 personer, sysselsättningsminskningen på 3 700 personer i storstadsregionerna. Som vidare framgår av figuren överstiger den faktiska sysselsättningen vid de utlokaliserade enheterna första halvåret 1973 den iansökningarna beräknade Skulle hänsyn tas till ännu icke realiserade sysselsättningen. sysselsättningstillskott i då relativt nyligen beslutade och med statligt stöd finansierade projekt, ökar resultatet av de redovisade regionalpolitiska i de mottagande regionerna till i runt tal 10 000 åtgärderna inom de aktuella företagen skulle därmed sysselsatta. Nettoökningen Filialutläggningen - omfattande även uppgå till mer än 6 000 sysselsatta. av hela den producerande verksamheten och etablering av en utflyttning tillverkande enhet inom tex grossistföretag - har inneburit en starkare i den realiserade sysselsättningen än omlokaliseringen av hela expansion företag. Det skall tilläggas att förändringarna inte behöver vara något uttryck för skillnader i arbetsproduktiviteten mellan olika regioner. Den ökade har möjliggjort en omfattande förnyelse och sysselsättningen produktionstillväxt inom flertalet företag efter utlokaliseringen. Den utlokaliserade verksamheten sysselsatte första halvåret 1973 i 50 personer per produktionsställe. Totalt 60% av antalet genomsnitt enheter hade dock, som framgår av tabell 5.5, mindre än 25 sysselsatta. Endast 14 % av samtliga enheter sysselsatte mer än 100 personer. Ser man till branscher domineras utlokaliseringen av enheter inom - i tabell 5.6 fördelad verkstadsvaruindustrin på metallvaruindustri, maskinindustri, elektroindustri och transportmedelsindustri. Tillsammans svarar dessa fyra verkstadsindustribranscher för 55 % av antalet produktionsställen utlokaliserade mellan åren 1960 och 1973. Sysselsättningsandelen första halvåret 1973 var dock väsentligt större, 72%. Andra grenar med framträdande positioner i undersökningsmaterialet är plastvaruindustrin och grafisk industri, som samt gruppen pappersvaruindustri utlokaliserade enheter båda hade en sysselsättningsandel på 9 %. Antalet var emellertid inom plastvaruindustrin väl i nivå med vad som registrerats Endast metallvaru-

för de flesta grenarna inom verkstadsvaruindustrin.

industrin med 52 nya produktionsställen överträffar plastvaruindustrins 24 utlokaliserade enheter.

1 Exkl 15 nedlagda, icke rekonstruerade företag samt fem ännu ej påbörjade lokaliseringsåtgärder.

sou 1974:82 Finansiell! stöd 241

Tabell 5.5 Produktionsställen utlokaliserade av företag i storstadsregionerna med statligt finansiellt stöd perioden 196001-01-1973-06-30, fördelning på storleksgrupper efter antalet sysselsatta första halvåret 1973 Måttenhet: Antal produktionsställen

Storleksgrupp, Omlokalise- Filial- Utflyttning Etablering Etablering ge- Samtliga Relativ

a Exkl 15 nedlagda företag samt fem ej påbörjade verksamheter.

En fördelning av de utlokaliserade produktionsställena på de olika stödformerna - se tabell 5. 7 - visar att företagen i 100 fall, eller något mer än hälften, utnyttjat företagareföreningarnas direktlån och industrilånegarantier. För 56 produktionsställen har lokaliseringsstöd beviljats, medan företagen för 18 och 17 enheter utnyttjat industrilokaler uppförda som statskommunala beredskapsarbeten resp tagit i anspråk investeringsfondsmedel i regionalpolitiskt syfte för utlokaliseringen.

Tabell 5.6 sysselsatta första halvåret 1973 och produktionsställen utlokaliserade med statligt Finansiellt stöd av företag i olika storstadsregioner, fördelning på branscher, perioden 1960-01-01 -1973-06-30

Bransch Stockholms- Göteborgs- Malmö- Samtliga regionen regionen regionen regioner Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal Relativ prod- syssel- prod- syssel- prod- syssel- prod- syssel- fördelställen satta ställen satta ställen satta ställen satta ning, procent Livsmedelsindustri 5 81 - _ - - 5 81 l Textil-, beklädnadsoch lädervaruindustri 6 112 2 30 - - 8 142 2 Trävaruindustri 6 107 2 121 2 7 10 235 2 Pappersva ruindustri och grafisk industri 12 496 2 181 1 132 15 809 8 Annan kemisk industri -- -

Transportmedelsindustri 8 519 5 903 - - 13 l 422 15 Övriga branscher 5 36 - - l 21 6 57 1 Samtliga branscher 154 6 922 30 2 391 7 237 191 9 550 100

242 Finansiellt stöd sou 1974:82

Tabell 5.7 Produktionsställen, sysselsatta, beviljat finansiellt stöd och beräknad total investering för verksamhet utlokaliserad av företag i storstadsregionerna, fördelning på stödformer, perioden 1960-01-01 -1973-06-30 Stödform Samtliga stöd- Direktlån Statskommu- Statligt Investe- former och industri- nala bered- lokalise- ringsfondslånegarantier” skapsarbeten ringsstöd medel

Antal produktionsställen 100 18 56 17 191 Faktisk sysselsättning i den mottagande regionen första halvåret 1973, antal personer 2 321 1 151 3 484 2 594 9 550 Beräknad minskning av antalet sysselsatta i storstadsregionema genom förändringar i företagens lokalisering 800 100 2 400 400 3 700 Beviljat finansiellt stöd, milj kronor 16,6 30,5 132,8 109,3 289,2 Beräknad total investering i byggnader och maskiner, milj kronor 39,7 30,5 225,0 146,2 441,4

a Siffran anger endast det antal företag som utnyttjat direktlån och garantier utan kombination med andra stödformer, t ex lokaliseringsstödet.

Lokaliseringsstödet har gett den största sysselsättningseffekten, nära

3 500 nya arbetstillfällen, i de mottagande regionerna. Resultatet ger en klar övervikt i förhållande till de 2 300 arbetstillfällen som tillkommit fram till första halvåret 1973 genom företagareföreningarnas låne- och garantigivning. Även investeringsfondsmedlen har, trots det begränsade antalet produktionsställen, haft en något större sysselsättningseffekt än företagareföreningarnas kreditgivning. Det skall tilläggas att företag som erhållit lokaliseringsstöd svarat för nära 2/3 av den ovan redovisade minskningen av sysselsättningen i storstadsregionerna genom förändringarna i företagens lokalisering. Motsvarande andel är speciellt låg för - investeringsfondsmedlen en naturlig följd av att filialetableringar inom expanderande större företag dominerar inom denna del av stödgivningen. Tabell 5.7 visar också att sammanlagt 289,2 milj kronor i lån, bidrag och investeringsfondsmedel utnyttjats av företagen för beräknade investeringar i byggnader och maskiner på 441,4 milj kronor. Även om skillnaderna i antalet utlokaliserade produktionsställen beaktas har fördelningen av de totala beloppen mellan de olika finansieringsformerna varit ojämn. Som framgår av följande sammanställning varierar effekten i de mottagande regionerna från 23 sysselsatta i genomsnitt per enhet för företagareföreningarnas kreditgivning till drygt 150 sysselsatta vid produktionsställen utlokaliserade med ianspråktagande av fondmedel. Även det beviljade stödet per produktionsställe och per sysselsatt visar stora variationer. Det genomsnittliga låne- och bidragsbeloppet har för lokaliseringsstödet utgjort nära 2,4 milj kronor, medan ianspråktagandet när det gäller investeringsfondsmedlen beräknats till drygt 6,4 milj kronor. De statskommunala beredskapsarbetenas genomsnittsvärden ligger lägre, vil-

sou 1974:82 Finansiellt stöd 243

i Genomsnitt Stödform Samtliga stöd- Direktlån Statskommu- Statligt Investe- formeloch industri- nala bered- lokalise- ringsfondslånegarantier skapsarbeten ringsstöd medel

Antal sysselsatta första halvåret 1973 per utlokaliserat produktionsställe 23 64 62 153 S0 Beviljat stöd per utlokaliserat produktionsställe, l 000-tal kronor 166 1 694 2 371 6 429 1 520 Beviljat stöd per sysselsatt första halvåret 1973 7 200 26 500 38 100 42 100 30 400

ket bl a beror på att dessa produktionsställen som regel är små och att anskaffande av maskinutrustning inte räknats in i stödunderlaget. Företagareföreningarnas kreditstöd har i en rad fall syftat till en förstärkning av omsättningstillgångarna - de i volymhänseende tunga byggnads- och maskininvesteringarna har finansierats med reguljära bankkrediter - och de genomsnittliga stödbeloppen blir bl a av det skälet speciellt låga. Till de 56 produktionsställen som utlokaliserats med statligt lokaliseringsstöd har i 51 fall beviljats sammanlagt 118,1 milj kronor i lokaliseringslån och i 19 fall 14,7 milj kronor i lokaliseringsbidrag. Detta framgår av tabell 5.8, som också visar att flyttningsersättning på totalt 2,2 milj kronor beviljats fyra företag som inte sökt någon annan form av lokaliseringsstöd än flyttningsersättning. l övriga fall har ersättningen utgått i kombination med lokaliseringslån och/eller lokaliseringsbidrag. Till så gott som samtliga enheter utlokaliserade till stödområdet efter lokaliseringsstödets tillkomst år 1965 - även de som genomfört förändringen med utnyttjande av övriga stödformer - har dessutom beviljats utbildningsbidrag, i de flesta fall enligt den sk schablonregeln (fem kronor per arbetstimme och sysselsatt under sex månader). Det skall slutligen tilläggas att 20 av totalt 183 produktionsställen med sammanlagt 340 sysselsatta och 4 milj kronor i beviljat lån och bidrag -

Tabell5.8 Beviljat lokaliseringsstöd till industriell verksamhet utlokaliserad av företag i storstadsregionerna perioden 1965-07-01-1973-06-30

Form av Iokaliseringsstöd Antal produk- Beviljat stöd tionsställen Milj kronor Relativ fördeln, procent

Garanti omsättningstillgångar 11 3,2 2 Samtliga 56 132,8 100

244 Finansiellt stöd sou 197432

Tabell och verksamhet

5.9 Nedlagd rekonstruerad tidigare ut- eller omlokaliserad

med statligt finansiellt stod av företag i storstadsregionerna perioden 1960-01-01- 1973-06-30

Antal produk- Antal sysselsatta Beviljat stöd” tionsställen enligt ansökan milj kronor

Verksamheten helt nedlagd 12 200 2,9 Verksamheten rekonstruerad, ny ägare på samma ort 4 63 0,7 Verksamheten rekonstruerad, flyttad till annan ort 4 79 0,4 Summa 20 342 4,0

Därav i

aa

lånegarantier, beredskapsarbeten lan och lokaliseringsbidrag.

se tabell 5.9 - ned sin verksamhet under lagt perioden. l fyra fall har företagen rekonstruerats genom nya ägare på samma ort. l fyra andra fall har verksamheten i rekonstruerad form flyttats till en ny ort utanför storstadsregionen. Konsekvenserna i sysselsättningshänseende av dessa nedläggningar har som framgår av tabellen varit större inom skogslänen än inom övriga länsgrupper.

5.2.3 Förändringar i utlokaliseringens omfattning perioden 1960-1973 Den med olika former av statligt stöd genomförda utlokaliseringen av produktionsställen från storstadsregionerna har haft en ojämn fördelning i tiden. Det hör bl a samman med att flera av stödformerna tillkommit efter hand som den lokaliseringspolitiska verksamheten breddats. I början . av 1960-talet beslutades om statligt finansiellt stöd till mellan fyra och åtta nya produktionsställen per år med ursprung i storstadsregionerna. Antalet ökade till 17 enheter årligen i mitten av 1960-talet - och sedan ytterligare till 30 utlokaliserade produktionsställen budgetåret 1971/ 1972, för att under redovisningsperiodens sista år reduceras till 18 utflyttade enheter. Den stigande trenden illustreras i figur 5.11, som också visar att en väsentlig del av sysselsättningsresultaten registrerade första halvåret 1973 har sitt ursprung i produktionsställen beslutade redan före eller omkring mitten av 1960-talet. De nya anläggningarna har haft tid att utvecklas vidare - i de ofta också med statligt följande utbyggnadsetapperna finansiellt stöd. Sysselsättningstalen första halvåret 1973 är i själva verket mindre för anläggningar utlokaliserade fr o m 1969/1970 än för enheter lokaliserade 1963/1964, 1966/1967 och 1968/1969. Antalet utlokaliseringar har emellertid ökat sedan kontinuerligt 1968/1969 budgetåret 1972/1973

sou 1974:82 Finansiellt städ 245

Produ ktionsställen Antal 30

Filialutläggning

N - I Omlokalisering

B udgetâr 1960 62/ 64/ 66/ 68/ 70/ 72/ 61 63 65 67 69 71 73

Sysse satta I h alvåret 1 7 3) Anta 1 200

(la

i 400- v

f .. Filialutläggning

. ›. Ä Omlokalisering Vi “ - .- 0 . , of; .. ,Ä -›.. - 3 :Ze: B udget år 1960/ 62/ 64/ 6G/ 68/ 70/ 72/ 61 63 65 67 69 71 73

Beviljad finansiering Mil] kr 9G

Figur 5.11 Produktions- 60 ställen, sysselsatta och beviljad finansiering för verksamhet utlokalise- 30 rad av företag i storstadsregionema efter g ” Filialutläggning typ av lokalisering, bud- › o, Omlokalisering getârsvis 1960/61 - Budgetår 1960/ 62/ 64/ 66/ 68/ 70/ 72/ . 1972/73 61 63 65 67 69 71 73

undantaget. De senare årens projekt har genomsnittligt varit mindre omfattande än tidigare. Uppgifterna om volymen beviljat stöd under flera år inom den redovisade delperioden ger belägg för detta. Men vissa av de berörda företagen har också haft svårigheter att nå upp till den planerade sysselsättningen andra har inte hunnit realisera sina planer vid redovisningstillfället. Den skisserade utvecklingen illustreras ifigur 5.12, som innehåller en jämförelse - årsvis efter tidpunkten för beslut om finansiering - mellan

den realiserade sysselsättningen första halvåret 1973 och den i företagens ansökningar redovisade sysselsättningen vid de nya produktionsställena. För en rad år har registrerats en faktisk sysselsättning som överstiger den planerade. I övrigt redovisas för några år en relativt god balans mellan realiserad och planerad sysselsättning. Ett negativt saldo föreligger endast

246 Finansiellt stöd

Måtten het: Antal sysselsatta personer

2 000

1 000 Figur 5.12 sysselsatta första halvåret I §73 vid produktionsställen utlokaliserade med statligt finansiellt stöd av före- . 3:; _«:=-= ;z-z tag i størstadsregionerna O_ samt beräknad syssel- 64/ 66/ 68/ Budgetår 63 65 67 69 sättning enligt uppgifter i företagens ansökan om stöd, budgetårsvis efter Förklaring: Beräknad Faktiskt antal tidpunkt för beviljat sysselsättning sysselsatta stöd budgetdrsvis enligt ansökan första halvåret 1973 1960/61 - 1972/73

av 1970/1971 i figuren motsvarar ett för två budgetåren. Gapet ”underskotf” l 000 arbetstillfällen, varav större delen utgör ett på drygt den under år 1973 uppbyggnaden av Volvoresultat av pågående Kalmarverken. De i figur 5.11 illustrerade årsvisa ojämnheterna när det gäller antalet och volymen beviljat stöd är särskilt framträdande i fördelningen projekt på stödformer, redovisad ifigur 5.13.

5.2.4 Utlokaliseringens fördelning på mottagande regioner perioden.

1960-1973

mellersta och skogslänen har med 71 resp 69 Länsgrupperna Sverige enheter - se tabell 5.10 - haft det största utbytet av utlokaliseringen om

man räknar antalet produktionsställen. Den realiserade sysselsättningsökunder första halvåret 1973 blev dock betydligt större i mellersta ningen 4 400 personer, än i skogslänen, där resultatet utgjorde knappt Sverige, Det beviljade totala var däremot 3 000 nya arbetstillfällen. stödbeloppet i mellersta och följaktligen för mer arbetsmindre Sverige utnyttjades kraftsintensiva investeringar än i skogslänen. skall framhållas att en väsentlig del av de nya anläggningarna i Det mellersta Sverige lokaliserats till Dalsland, som från lokaliselänsgruppen till större delen ingått i stödområdet. Huvud- _ ringsstödgivningens början till mellersta Sverige har dock parten av utlokaliseringen länsgruppen varit ett resultat av temporära medgivanden att utnyttja de regionalpoli-

Finansiellt stöd 247

Företagareföreningarnas direktlån och industrilånegarantier Statskommunala beredskapsarbeten Antal Milj kronor Anta| Milj kronor 15 60 15 GO

10- 40 10 40

-20 5 20

› l i; i? .. - ss o_ .. . az rr 0 O_ 0 Budget- 1960/ 62/ 64/ 66/ G8/ 70/ 72/ Budget-1960/ 62/ 64/ 66/ 68/ 70/ 72/ år 61 63 65 67 69 71 73 år 61 63 .65 67 69 71 73

lnvesteringsfondsmedel (i regional- Statligt Iokaliseringsstöd politiskt syfte) Antal Mil] kronor Antal Milj kronor 15 U 15 60

10-

O_ 0- . se - åie Lo

62/ 64/ es/ es/0 Budget- 1960/ 62/ 64/ 66/ 68/ 70/ 72/ Budget-1960/ år 61 63 65 67 69 71 år 6163 65 67 69 71 73

Förklaring: D Antal produktionsstäl len Beviljad finansiering

Figur 5.13 Produktionsställen och beviljat stöd för verksamhet utlokaliserad av företagi storstadsregionerna, fördelning på städformer, budgetårsvis 1960/61 - 1972/ 73

tiska stödformerna för insatser i Norrköping och Borås. Till storstadslänen utanför de egentliga storstadsregionerna har flyttats 15 produktionsställen med en sammanlagd sysselsättning för 400 personer, medan 36 enheter med 1 800 arbetstillfällen lokaliserats till södra Sverige. Sysselsättningsförändringarna ifigur 5.14 innebär att den beräknade, tidigare angivna minskningen i sysselsättningsunderlaget i storstadsregionerna på 3 700 arbetstillfällen fördelat sig förhållandevis lika mellan produktionsställen som lokaliserats till länsgrupperna södra och mellersta Sverige. sysselsättningen bland de utlokaliserade produktionsställena har

248 Finansiellt stöd sou 197432

Måttenhet: Antal sysselsatta personer

Storstadslänen 1 000

Filialutläggning c Omlokalisering

. So ra Svenge d 3 00e

2 000 Filialutläggning 1 000- Omlokalisering

Mellersta Sverige ” ” 4 000

Filialutläggning 3 000

2 000 s

1 000_ Omlokalisering

G

Skogslänen 3 000 __ __

2 000 -- Filialutläggning

1 000- - - - - Figur 5.14 Förändrad sysselsättning efter ut- Omlokalisering lokalisering av roduk- .

tionsstäuen må Stat_ F_aktrsk_sysse_lsätt- Beräknad syssel- Faktilsk syssel-

f°°

s

Irjgt finansiellt stöd in-

:åttezgg ägg” ”sig” i niggar i de 37327:- läggn igâe mot-

_°ijl°çi“”dsfö””g

3055990309?

fggraiále fegâzángáhø_ starstadsreg/oê nerna genom or- taguniie na en igt ansö regioür- n tagandfeuregio- nerna orsta

den 1960-01-01 - ändring i lokali- om stöd halvåret 1973 1973-06-30 seringen

sou 1974:82 F inansiellt stöd 249

Tabell 5.10 Produktionsställen, sysselsatta och beviljat stöd för verksamhet utlokaliserad av företag i storstadsregionerna, fördelning på mottagande regioner (länsgrupper), perioden 1960-01-01-1973-06-30

Storstads- Södra Mellersta Skogs- Samtliga länena Sverige Sverige länen länsgrupper

Antal produktionsställen 15 36 71 69 191 Därav omlokalisering av hela företaget, procent 47 59 56 22 45 Beräknad sysselsättning enl företagets ansökan, antal personer 368 2 724 3 173 2 769 9 034 Fakrisk sysselsättning första halvåret 1973, antal personer 409 l 750 4 404 2 987 9 550 Beviljat stöd, milj kronor 7,7 104,2 81,1 97,3 290,3

a Storstad slänen u tanför samråd sregionerna.

framför allt i mellersta Sverige blivit högre än den planerade. Utvecklingen inom södra Sverige skulle däremot ha inneburit en försvagning jämfört med vad som redovisats i underlaget för det statliga beslutet om finansiering. Den beräknade differensen för södra Sverige på nära 1 000 arbetsställen är till större delen ett resultat av att AB Volvos nya Kalmar-anläggning ännu inte var i drift första halvåret 1973. Fördelningen av den från storstadsregionerna utlokaliserade verksamheten illustreras branschvis i tabell 5.11. Den i sysselsättningshänseende väsentligaste delen av metallvaruindustrin har valt skogslänen, transportmedelsindustrin och maskinindustrin däremot mellersta Sverige. Elektroindustrin har dominerat utflyttningen till södra Sverige. Plastvaruindustrins och pappersvaruindustrins nya anläggningar de mest framträdande utflyttningsbranschema vid sidan av de olika grenarna inom verkstadsvaruindustrin - har framför allt lokaliserats till mellersta Sverige resp skogslänen. Plastvaruindustrins betydelse för den genom utflyttningen initierade förnyelsen av näringslivet i skogslänen har varit påtagligt svag. En nedbrytning av uppgifterna om den utlokaliserade verksamheten på - 5.15 - visar att det i ett fåtal län, och länsnivå figur Älvsborgs Östergötlands län, under senare delen av perioden också Värmlands och Kopparbergs län, funnits tendenser till kontinuitet i lokaliseringen av produktionsställen med ursprung i någon av de tre storstadsregionerna. Det är också dessa län, tillsammans med Kalmar och Gävleborgs län, som tagit emot nya enheter vilka sammanlagt första halvåret 1973 sysselsatte län - Borås-området och Dalsland mer än 500 personer. Till Älvsborgs har lokaliserats statligt stödfinansierade produktionsställen för nära 2 700 sysselsatta. Arbetsmarknaden i Östergötlands län har genom lokaliseringen från storstadsregionerna utvidgats med något mer än 1 100 och arbetsmarknaden i Kalmar län med drygt 1 000 nya arbetstillfällen från år 1960 till mitten av år 1973. De utlokaliserade enheterna redovisas vidare individuellt, uppdelade

250 Finansiellt stöd

Måttenhet: Antal sysselsatta personer Göteborgs och Stockholms län Bohus län Malmöhus län 200 O-_____._L _-__J__J. UPP-Sawän Södermanlands län Östergötlands län 400 200 0_ _ Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län 400 200 0Z ______n_Z___. Gotlands län Blekinge län Kristianstads län 200 om; _ | Hallands län Älvsborgs län Skaraborgs län 600 400 - 200 -

oJ _ -_._n_____l_

Värmlands län Örebro län Västmanlands län 400

- I 0- Kopparbergs län Gävleborgs län Västernorrlands län - 400 200 Figur 5.15 sysselsatta

första halvåret 19 73 o_ I - _L__4

vid produktionsstäiien Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län utlokaliserade av före- 400 tag i storstadsregionerna, fördelning pâ mottagan- m 200 de Iän efter tidpunkt

för beslut om finansiellt 0_ -___J_nl-

stöd budgetårsvis 1 960/ 64/ es/ 72/ 1960/ 64/ 68/ 72/ 19130/ 64/ 68/ 72/

Budget-1960/ 61 - 1972/73 år 61 65 69 73 61 65 59 73 61 65 69 73

sou 1974:82 Finansiellt stöd 251

Tabell 5.11 Sysselsatta första halvåret 1973 och produktionsställen utlokaliserade av företag i storstadsregionerna med statligt finansiellt stöd, fördelning på branscher och mottagande regioner (lånsgrupper) perioden 1960-01-01-1973-06-30

Bransch Storstads- Södra Mellersta Skogslänen Samtliga länslänen Sverige Sverige grupper

Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal prod- syssel- prod- syssel- prod- syssel- prod- syssel- prod- sysselställen satta ställen satta ställen satta ställen satta ställen satta

Livsmedelsindustri - - 2 62 2 ll 1 8 5 81 Textil; beklädnadsoch lädervaruindustri 1 50 1 30 2 40 4 22 8 142 Trävaruindustri 2 20 l - 6 212 1 3 10 235 Pappersvaruindustri - - 162 3 292 8 355 15 809 och grafisk industri 4 Kemisk industri - - 214 6 192 2 14 11 420 och gummivaruindustri 3 Plastvaruindustri 4 133 7 127 11 517 2 35 24 812 1 6 2 15 - - - - 3 21 Stenvaruindustri

Transportmedelsindustri 1 23 1 - 7 1 065 4 334 13 l 422 - - l 3 1 5 4 49 6 57 Övriga grenar Samtliga branscher 15 409 37 1 750 70 4 404 69 2 987 191 9 550

efter olika stödformer och i en serie kartbilder storstadsregioner, figurerna 5.16-5.19. Redovisningen åskådliggör bl a skillnaderna i storleksstrukturen mellan å ena sidan de produktionsställen som lokaliserats Å l med investeringsfondsmedel och å andra sidan de enheter som förändrat lokaliseringen med företagareföreningarnas lån och lånegarantier. För lokaliseringsstödets och beredskapsarbetenas del är bilden mer splittrad. Kartillustrationerna visar också att de produktionsställen som haft sitt ursprung i Stockholms-regionen fått en bred spridning över landet. Göteborgsföretagens nya anläggningar har däremot i väsentlig grad koncentrerats till regioner inom västra Sverige. Dessa regionala olikheter överensstämmer i stort sett med de skillnader som dokumenterades i

1963 års undersökning] avseende perioden 1946-1961. Utlokalise-

ringens geografiska inriktning påverkas i hög grad av företagens kontakt- - och leveranser - och kan antas vara relativt stabil i tiden. system köp Det skall tilläggas att antalet produktionsenheter som haft sitt ursprung i Malmö-regionen är för begränsat för att det skall vara möjligt att urskilja något bestämt lokaliseringsmönster. l kartillustrationerna konkretiseras vidare den begränsade utlokaliseringen från storstadsregionerna till de fyra nordligaste länen. Den för skogslänen i tabeller och figurer ovan redovisade stora utflyttningsandelen visar sig i stor utsträckning vara ett resultat av lokaliseringar till

*Kommittén för näringslivets lokalisering, Aktiv lokaliseringspolitik (SOU 1963).

252 Finansiellt stöd

Från Stockholms-regionen Från Göteborgs-regionen

Från Malmö-regionen

Förklaring:

Beräknat antal sysselsatta efter genomförd investering Figur 5.16 Produktions- - 3 ställen utlokaliserade av 0 25 industriföretag i olika O 100 storstadsregiøner med industrilånegarantier 300

,budgetåren 1960/61 O

- 1972/ 73 och företagareföreningarnas direktün perioden 1960-01-01 - 1973-06-30

Finansiellt stöd

Från Stockholms-regionen Från Göteborgs-regionen

Från Malmö-regionen

Förklaring:

Beräknat antal sysselsatta efter genomförd investering . 3 0 25 Q 100 Figur 5.1 7 Produktionsställen utlokaliserade av industriföretag i olika storstadsregioner till industrilokaler uppförda som statskommunala beredskapsarbeten perioden 1962- 01-01 - 1973-0630

254 Finansiellt stöd sou 1974:82

Från Stockholms-regionen Från Göteborgs-regionen

Från Malmö-regionen

Förklaring: Beräknat antal sysselsatta efter genomförd investering - 3 0 25 O 100

Figur 5.18 ProduktionsstäIIen utlokaliserade av industriföretag i olika storstadsregioner med statligt lokaliseringsstöd budgetåret: 1965/ 66 - 1 9 72/ 73

sou 1974:82 Finansiellt stöd 255

Från Stockholms-regionen “å” Göt°b°9$°9°e"

Från Malmö-regionen

Förklaring:

Beräknat antal sysselsatta_ efter genomförd mvestermg

å 25 C 1 00

v

Figur 5. I 9 Produktions. 80° ställen utlokaliserade av industriföretag i olika _storstadsregioner med investeringsfondsmedel (i regionalpolitiskr syfte) budgetåren 1963/64 - 19 72/ 73

256 F inansiellt stöd

Figur 5. 20 Produktionsställen utlokaliserade av industriföretag i stor. stadsregionerna, samtliga finansieringsformer, perioden 1960-01-01 - I 9 73- 06-30

Gävleborgs, Kopparbergs och Värmlands län. Det skall framhållas att bl a Jämtlands och Västernorrlands län i stället haft ett relativt stort utbyte i sysselsättningshänseende av omlokaliseringar genomförda med lokaliseringsstöd från andra delar av landet än storstadsregionerna, bla från smålandslänen. De från Stockholms-regionen med företagareföreningarnas kreditgivning utflyttade produktionsställena har i väsentlig utsträckning lokaliserats till de angränsande länen och till Östergötlands län. Företagare- , föreningarnas kreditstöd har som redovisats ofta utnyttjats för omflyttsningar av mindre företag, som uppenbarligen föredragit en relativt

sou 1974:82 Finansiellt stöd 257

Måttenhet: Andel i procent

1G

Figur 5.21 Beviljat finansiellt stöd till produktionsställen utlokaliserade av företag i storstadsregionerna i förhållande tiII hela stödgivningen, budgetårsvis perioden 1960/61 Budgetår1960/61 1963/64 1966/67 1969/70 1971/72 I 9 71 / 72

kortdistant flyttning för att kunna bibehålla en god kontakt med storstadsregionens marknad. En sammanställning av de utlokaliserade produktionsställena oberoen- - figur - ?J de av storlek och ursprungsregioner 5.20 visar, som ovan framhållits, att en väsentlig del förlagts till mellersta Sverige. Sammanlagt ett 30-tal enheter har lokaliserats till Östergötlands län. En rad andra områden - bl a Jämtlands, Kopparbergs, Värmlands och Kronobergs län samt norra delen av Göteborgs och Bohus län - kan redovisa 10-15 nya produktionsställen lokaliserade av storstadsföretag sedan början av 1960talet.

5.2.5 Utlokaliseringens relativa storlek âren 1960-1973

Den ovan i avsnitt 5.2 redovisade utlokaliseringen genomförd med statligt

finansiellt stöd har en relativt betydande omfattning. Koncentrerade

insatser till vissa regioner - t ex Dalsland samt Borås-, Norrköpings- och - har bidragit till en förnyelse och Mora-regionema av näringslivet arbetsmarknaden i dessa områden. Den relativa betydelsen av utlokalise-i_ ringen som helhet får dock bedömas ha varit marginell. Som framgår av följande sammanställning har de utflyttade enheterna gjort anspråk på endast 3,9% av hela stödgivningen under redovisningsperioden från 1960-talets början. Andelen varierar mellan stödformerna, från drygt 7 % för lokaliseringsstödet till något mer ån en procent för företagareföreningarnas totala låne- och garantigivning.

Direkt- Stats- Lokali- lnves- Samtliga lån och kommu- serings- teringsindustri- nala be stöd fondslånega- redskaps- medel rantier arbeten

Beviljat stöd till utlokalisering i procent .av hela stödgivningen 1,2 5,5 7,3 3,1 3,9

258 Finansiellt stöd

Figur 5.21 visar på stora årsvisa växlingar kring genomsnittsvärdet ca 4 %. Andelar av hela stödgivningen på 1-2 % vissa år kontrasterar mot värden 1970/1971 uppnådde utlokalisepå S-8 % andra år. Budgetåret ringen från storstadsregionerna sin högsta andel av hela stödgivningen under redovisningsperioden, nära 9 %. Den relativa betydelsen av utlokaliseringen har också varierat regionalt. I skogslänen har något mindre än 3 % av det totala stödet utnyttjats av som omlokalisering från storstadsregionerna. För företag genomfört södra och mellersta Sverige beräknas andelen, som framgår av följande sammanställning, ha utgjort nära 13 resp drygt 5 %.

Storstads- Södra Mellersta Skogs- Samtliga länen Sverige Sverige länen

Beviljat stöd till utlokalisering iprocent av hela stödgivningen 0,6 12,6 5,2 2,6 3,9

Även i sysselsättningshänseende är de utlokaliserade enheternas samandelar av den totala industrisysselsättningen relativt begränsamanlagda de. Antalet nya arbetstillfällen i de mottagande regionerna första halvåret 1973 motsvarar, som framgår av figur 5.22, totalt 4,5 % av den sammaninom industrin i Stockholms-regionen enligt 1965 lagda sysselsättningen års folkräkning. För Göteborgs-regionen har andelen beräknats utgöra 2,5 %, medan Malmö-regionen inte uppnår mer än 0,4 %. Stora branschvisa olikheter förekommer. För Stockholms-regionen redovisas större andelar när det metallverken av än genomsnittet gäller (en grupp

Måttenhet: Andel i procent

Göteborgs- Malmö- Bransch Stockholms-regionen regionen regionen

Textil- o beklädnadsind Trävaruindustri Massa- o ndustri Kemisk industri Jord- o stenvaruindustri Metallverk Verkstadsvaruindustri Transportmedelsindustri nan verksamhet

Samtliga

Figur 5. 22- sysselsatta första halvåret 1973 vid pmduktionsställen utlokaliserade av företag i olika storstadsregioner i förhållande till samtliga sysselsatta år 1965, fördelning på branscher och u r s p r u n g sregioner

Finansiellt stöd 259

Måttenhet: Andel i procent

Bransch Södra Storstadslanen Mellersta Sverige Skogslänen Sverige Livsmedelsindustri extil- 0 beklädnadsind rävaruindustri Massa- o ndustri Kemisk industri rd- o stenvaruindustri Metallverk Verkstadsvaruindustri ra ortmedelsindustri nan verksamhet

tI

Figur 5.23 sysselsatta första halvåret 1973 vid produktionsställen utlokaliserade av företag i olika storstadsregioner i förhållande till samtliga sysselsatta år 1965, fördelning på branscher och m o t t a g a nde regioner

begränsad storlek i absoluta tal inom verkstadsstorstadsregionerna), varuindustrin samt den kemiska industrin. Om man i nästa steg jämför inom sysselsättningen den utlokaliserade verksamheten med sysselsättningen i hela industrin inom de mottagande regionerna - i figur 5. 23 representerade av de fyra länsgrupperna - blir

andelarna av sysselsättningen år 1965 ännu mindre än de ovan redovisade. De utlokaliserade enheternas första sysselsättning halvåret 1973 motsvarade i skogslänen 1,5 % av antalet yrkesverksamma i den länsgruppen år 1965. Mellersta Sverige hade nästan samma andel, 1,3 %, medan de relativa talen för södra Sverige och för storstadslänen (utanför storstadsregionerna) utgjorde endast 0,8 resp 0,9 %. De branschvisa olikhetema slår igenom även när det gäller de mottagande regionemas andelar. En jämförelse slutligen mellan omfattningen av den stödfinansierade utlokaliseringen från storstadsregionerna och de i kapitel 3, avsnitt 3.5, behandlade totala lokaliseringsförändringarna 1963- 1970 redoperioden visas i tabell 5.12. Om man först ser till den etablerade verksamheten (egentliga nyetableringar och filialutläggningar) svarade utlokaliseringen med statligt stöd för en påfallande liten del av tillskottet i antalet arbetsställen. Endast 2 % av de egentliga nyetableringarna och filialutläggningarna hade sitt ursprung i någon av de tre I storstadsregionema. gengäld utgjorde hela 31 % av samtliga industriarbetsställen som flyttade (hela) verksamheten över länsgräns åren 1963-1970 som storstadsföretag för investeringar i samband med lokaliseringsförändringen utnyttjade olika statliga stödformer. Det skall att andelarna tilläggas var något högre vid jämförelse mellan sysselsättningstalen, 6 resp 45 %. Skillnaderna mellan uppgifterna om arbetsställenas och sysselsättningens andelar är ett för att det uttryck

Finansiellt stöd

Tabell 5.12 lndustriell verksamhet utlokaliserad med statligt finansiellt stöd av företag i storstadsregionerna i förhållande till samtliga etablerade och över länsgräns flyttade arbetsställen åren 1963-1970 Måttenhet: Procent

1963-1965 1966-1968 1969-1970 Helaperioden 196 3- l 97 O

A mal arbetsställen Etablerade” l 2 4 2 26 28 54 31 Flyttadeb Antal sysselsatta Etablerade arbetsställen 4 5 8 6 Flyttade arbetsställen 34 49 -61 45

a Egentliga nyetableringar, filialutläggningar. b Hela företag.

både vid och vid etablering utnyttjades för finansiella stödet flyttning sett större enheter än de som konstituerade de spontana genomsnittligt Olikheterna kan till en del också ha redovislokaliseringsförändringarna. orsaker. Grundsiffrorna i de båda materialen är inte helt ningstekniska identiska - kan i ett antal fall skildra läget vid sysselsättningsuppgifterna olika i företagens utveckling inom de nya regionerna. tidpunkter Tabell 5.12 visar också att den med statligt stöd finansierade utlokalifrån ökade i tiden i relation till samtliga seringen storstadsregionerna 1963-1970. Förändringen var störst lokaliseringsförändringar perioden för gruppen flyttade företag. Flyttningarna från storstadsregionerna (hela ökade från till 28 % åren 1966företag) 26 % delperioden 1963-1965, och vidare till 54% av hela antalet omflyttande företag 1969- 1968 Den starka mellan delperioderna 1966-1968 och 1970. andelsuppgången i 1969-1970 orsakades av en omfattande reducering i omtlyttningarna mellan orter utanför storstadslänen. De med statligt stöd genomförda av hela företag från storstadsregionerna hade åren 1969utflyttningarna 1970 i stort sett samma omfattning som tidigare. - En av materialet efter mottagande regioner regional uppdelning - visar att med storstadsursprung, även om tabell 5.13 etableringarna relativt sett i skogslänen. Antalet var . talen är låga, hade störst betydelse också i absoluta tal större inom Skogslänen än i någon annan länsgrupp. Skillnaderna i relationstalen orsakades emellertid främst av att den allmänna var lägre i Skogslänen än inom andra etableringsaktiviteten länsgrupper. Det konstaterandet när det gäller norra Sverige avser enbart hade oavsett ursprungsregion de egentliga nyetableringarna. Skogslänen redovisade 3 fler än mellersta enligt uppgifter i kapitel filialetableringar och lika som södra Sverige. Samtidigt etablerades fler Sverige många stödfinansierade filialer med storstadsursprung i Skogslänen än inom

[andra Dessa stödfinansierade storstadsfilialer utgjorde för

länsgrupper. skogslänen 15 % av samtliga etablerade filialer. Relationstalet var något

sou 1974:82 Finansiellt stöd 261

Tabell 5.13 Industriell verksamhet utlokaliserad med statligt finansiellt stöd av företag i storstadsregionerna i förhållande till samtliga etablerade och över länsgräns flyttade arbetsställen, fördelning på länsgrupper, perioden 1963-1970 Måttenhet: Procent

Länsgru pp Etablerade Därav: Flyttade

A a Exkl storstadslänen.

l högre, 19 %, i mellersta Sverige, som emellertid hade färre tilialetable- x ringar totalt sett än skogslänen och södra Sverige. Som slutligen framgår av tabell 5.13 svarade de till skogslänen flyttade storstadsföretagen perioden 1963-1970 för en lägre andel av samtliga flyttningar till dessa län än motsvarande till län i storstadsflyttningar andra länsgrupper. Den med statligt finansiellt stöd genomförda omtlytt- \,:=ningen från storstadsregionerna av hela företag kom framför allt länsgruppen mellersta Sverige till del.

5.3 Motiven för och erfarenheterna av från

utlokaliseringen

storstadsregionerna 5.3.1 Tidigare undersökningar om motiven för ändrad lokalisering Det saknas svenska undersökningar om motiven för och erfarenheterna av genomförda företagsutflyttningar från storstadsregionerna under 1960talet. Kommittén för näringslivets lokalisering redovisade i sitt betänkande uppgifter om lokaliseringsorsakerna för ett antal arbetsställen nya med minst 25 sysselsatta som under 1946-1961 perioden uppstått genom att företag nyetablerats, helt omlokaliserat sin verksamhet eller förändrat verksamheten genom filialutläggningar. l ett undersökningsförmulär angavs nio lokaliseringsorsaker som skulle rangordnas av de svarande företagen efter orsakernas betydelse för valet av ny lokaliseringsort. Kommittén, som betonade att slutsatserna av olika skäl måste tolkas

sz

med stor försiktighet, fann att ledig industrilokal och lämplig tomtmark samt god tillgång på arbetskraft var de mest frekventa lokaliseringsorsakerna. Dessa orsaker markerades av omkring hälften av de i undersökningen deltagande företagen. Lokaliseringsorten var för 24 % av företagen

Kommittén för näringslivets lokalisering, Aktiv lokaliseringspolitik (SOU 1963:58).

262 Finansiellt stöd

också företagsledarens hemort, medan 21 % uppgav att de bland olika lokaliseringsfaktorer hade påverkats av goda kommunikationer, 15 % av närhet till avsättningsområdet och 12% av närhet till råvaran. Endast 11% av företagen pekade på att kommunala stödåtgärder som en av orsakerna hade medverkat till valet av lokaliseringsort. Kommittén beskrev också företagsrörelsernas omfattning och konstaterade att 122 produktionsenheter hade omlokaliserats perioden 1946-1961, medan 213 arbetsställen lagts ut som filialer. Vid dessa sammanlagt 335 lokaliserade produktionsenheter sysselsattes år 1961 nära 34 000 Drygt hälften av den sysselsättningen var ett personer. resultat av 90 filialutläggningar och 44 utflyttningar av företag i storstadsregionerna, varav sammanlagt två tredjedelar - nära 70 % av sysselsättningseffekten - hade sitt ursprung i Stockholms-regionen. Som ett led i informationsverksamheten om stödområdet genomförde Sveriges industriförbund våren 1972 en intervjuundersökning om erfarenheterna av lokalisering till stödområdet inom ett antal företag som etablerat filialverksamhet. Undersökningen omfattade dels tolv anläggningar som 1969 varit föremål för en liknande intervjuundersökning, dels ytterligare elva anläggningar varav tre startat sin verksamhet mellan 1965 och 1967 och de övriga åtta tillkommit 1969 eller senare. Fyra av dessa var i likhet med de tolv tidigare undersökta anläggningarna filialer till stora koncerner, de övriga driftsenheter inom relativt små företag. Samtliga anläggningar låg inom stödområdet, flertalet i Norrland. Tolv av de sammanlagt 23 undersökta enheterna fanns inom det s k inre stödområdet. För de tidigare av industriförbundet undersökta filialanläggningarna dominerade möjligheterna att få utnyttja investeringsfondsmedel och till arbetskraft bland de angivna motiven för etablering av tillgången verksamhet inom stödområdet. Även för tre av de i andra etappen undersökta filialanläggningarna uppgavs s k kombinationsfrisläpp av investeringsfondsmedel ha haft stor betydelse för anläggningarnas till- komst. Två företag angav skäl av ideologisk natur och ett företag hade påverkats av önskemål från kunder. Tre företag hade förbättrat sitt kommunikationsläge i förhållande till kunder och övrig produktion genom etablering i Norrland. I ett fall hade beställaren krävt avskild produktion av sekretesskäl, vilket föranlett företaget att välja en etablering inom stödområdet. Slutligen hade ett företag övertagit en produktionsanläggning från en konkurrent. Samtliga företag hade upplevt att rekrytera arbetskraft vid tidigare anläggningar. Arbets-

Ysvårigheter

kraftsmotivet hade varit olika starkt hos olika företag, men fanns alltid med i bilden som ett argument för etablering i stödområdet. Samtliga företag hade krävt _att etableringsorten skulle ha ett tillfreds-

ställande kommunikationsläge och en ”rimlig grad av service. Dessa krav

var uppfyllda i samtliga orter - även de mindre. Tio av de elva företagen hade påbörjat sin verksamhet i hyrda lokaler - vanligen hade permanenta lokaler färdigställts under tiden. För fem av företagen hade möjligheten att få en användbar lokal varit avgörande för valet av etableringsort. l två fall hade enskilda kommuners agerande varit tungan på vågen och i

Finansiellt stöd 263

ytterligare två fall hade statliga myndigheters önskemål fått fälla utslaget mellan likvärdiga alternativ. övervägande antalet intervjuade företag hade goda erfarenheter av lokaliseringen. De övriga såg inga svårigheter framför sig som de inte trodde sig kunna övervinna. Det visade också den- starka sysselsättningsexpansionen. Vid slutet av år 1972 sysselsattes 3 700 personer i de etablerade filialerna. Inom Ekonomiska Forskningsinstitutet (EFI) vid Handelshögskolan i Stockholm genomfördes åren 1969-1970 en studie av företagslokaliseringen och den regionalekonomiska strukturutvecklingen med en i Sverige tidigare oprövad ansats] . Undersökningens syfte var att beskriva företagsenheterna och de regioner där enheterna är lokaliserade och att studera om det finns ett samband mellan företagsenheternas lokalisering och företagens måluppfyllelse. Strukturutvecklingen betecknas av författarna som ett komplicerat växelspel mellan företagens struktur och deras regionala miljö. Det är fråga om ett dubbelriktat beroende där händelser, beslut och åtgärder i de inblandade systemen ständigt påverkar varandra. Lokaliseringsbeslutet kan inte isoleras från övriga beslut inom ett företag. Det är ett val mellan en mängd olika alternativ av vilka följande sannolikt är de viktigaste: D att stanna i befintliga lokaler och fortsätta som ”vanligt” - det s k nollalternativet; D att stanna och ändra inriktningen av verksamheten (utan att omfattningen därför ändras); D att stanna och ändra verksamhetens omfattning utan ändrad inriktning; D att stanna och förändra verksamhetens omfattning med en samtidigt ändrad inriktning; D att flytta, dvs att lämna en viss lokal och återuppta verksamheten i en annan - det s k ”rena” lokaliseringsbeslutet. Back-Dalborg-Otterbeck arbetade med en slumpvis utvald grupp av företag och studerade vilka beslut - flytta alternativt inte flytta verksamhet - som hade fattats inom företagen åren 1960-1967 och vilka lokaliseringsförändringar som blivit resultatet av dessa beslut. Författarna kunde med utgångspunkt från sin analys dra slutsatsen att företagens lokalisering bestäms av en uppsättning relationer mellan egenskaper hos företagen och hos regionerna. Även en obetydlig förskjutning i regionegenskaperna innebär en förändring av lokaliseringsförutsättningarna och kan, tillsammans med andra obetydliga förändringar, på ett avgörande sätt rubba möjligheterna för ett företag att bedriva samma typ av verksamhet i regionen som tidigare. Det konstaterades att lokaliseringsbesluten underlättas om kritiska samband mellan företagsegenskaper och -. regionegenskaper kan isoleras. I studien visades vidare att samband föreligger mellan andra typer av 1 Rolf Back, Hans Dalborg, Lars Otterbeck, Lokalisering och ekonomisk strukturutveckling, EFI, Stockholm 1970.

264 Finansiellt stöd

än de som bestämmer ett företags branschtillhörighet. Lokaliegenskaper seringsanalysen borde i motsats till vad som ofta skett genomföras med utgångspunkt från företagets egenskaper när det gäller administrationsnivå, komplexitet, föränderlighet i inproduktutvecklingsengagemang, riktning och föränderlighet i aktivitet. Den empiriska undersökningen bland ett 25-tal företag visade enligt Back-Dalborg-Otterbeck att höga värden på dessa egenskaper inom producerande enheter i industrin kräver till med en omfattande folkmängd och stor lokalisering regioner befolkningstäthet.

5.3.2 Upplâggningen av utredningens undersökning särskilt i Storbritannien och USA, har genomförts en rad Utomlands, av företagsrörlighetens orsaker . I flera arbeten har också undersökningar samband med de regionalpolitiska medlens tillämpning berörlighetens handlats. En del av de utländska erfarenheterna har utnyttjats som underlag för diskussion och slutsatser när det gäller svenska företagsrörel-

ser. Utredningen har emellertid bedömt det angeläget att få till stånd en

kartläggning av motiv och erfarenheter även avseende den i föregående avsnitt redovisade utlokalisering som ägt rum från storstadsregionerna med statligt finansiellt stöd från 1960-talets början. Sträcks kartläggut över hela decenniet kan slutsatserna kedjas till resultaten av ningen den tidigare inom kommittén för näringslivets lokalisering genomförda för åren 1946-1961. _ i

undersökningen

Utredningen har valt att genom en postenkät till de nära 200 företagen med ursprung i storstadsregionema få en grov bild av de förhållanden av lokaliseringstillståndet och de erfarenheter som påverkat förändringen senare gjort efter utlokaliseringen. har sökt som företagen Utredningen att dela upp frågorna avseende de enskilda lokaliseringsfaktorerna efter (l) förhållandena vid den ursprungliga storstadsanläggningen, (2) förhållandena inom storstadsregionen i allmänhet och (3) förhållandena inom den mottagande regionen. Det har därigenom blivit möjligt att till en del pröva graden av konsekvens i det enskilda företagets bedömning och därmed rimligheten i de erhållna svaren. Företagets rangordning av de olika lokaliseringsorsakerna i den tidigare nämnda undersökningen avseende åren 1946-1961 har i utredningens kartläggning ersatts av en bedömning för varje enskild lokaliseringsfaktor. Företaget skulle enligt en bestämd skala - avgörande, stor, viss och ingen betydelse - ange den enskilda faktorns inverkan i förhållande till andra faktorer. Det ursprungliga formuläret testades före utsändningen genom en provundersökning och faktorkatalogen justerades med hänsyn till gjorda erfarenheter.

har i stort sett motsvarat de förväntningar som

Undersökningstekniken ställdes. Jämförelser mellan svaren i formulärets olika delar ursprungligen och har gett i stort sett positivt utslag när det gäller graden av konsekvens

1 Se bl a Översikter av David Keeble. Employment Mobility in Britain (ingår i Press 1971), Spatial policy problems of the British economy, Cambridge University och William E Morgan, Taxes and the location of industry, University of Colorado Press 1967.

Finansiellt stöd 265

rimlighet i bedömningama. De företag utredningen kunnat nå med sin enkät men som inte svarat har sannolikt haft speciella skäl för att avstå från att delta i undersökningen. Det är svårt att uttala en bestämd mening om hur resultaten skulle ha förändrats om samtliga företag deltagit i undersökningen. Särskilt intressant hade det naturligtvis varit att kunna klargöra erfarenheterna av ut- eller omlokaliseringen inom de företag som lagts ned efter förändringen i lokaliseringstillståndet. Utredningen vill understryka att resultaten av enkäten skall tolkas med försiktighet. Beskrivningen av lokaliseringsorsakerna är inte baserad på erfarenheterna från något utvalt slumpvis stickprov av företag och resultaten kan inte enligt gängse statistisk teori förstoras upp från delen till att gälla hela industrin . Svaren ger besked om vad som hänt inom en grupp dvs faktiska rörliga företag, flyttare. Det saknas en kontrollgrupp icke-flyttande företag i materialet. Deras svar skulle ha kunnat förbättra möjligheterna att dra generella slutsatser för storstadsindustrin i dess helhet. I undersökningen tex inte heller ingår den för utredningens överväganden intressanta grupp av företag som övervägt en förändrad

lokalisering men valt att stanna i storstadsregionenz .

Undersökningen har också i sin egenskap av postenkät flera brister. Uppgifterna ger uttryck åt de svarande personernas bedömning av vilka krafter som påverkat Den lokaliseringen. bedömningen har följt en subjektiv värdeskala, som svarat mot olika individers temperament. Det har inte funnits för möjligheter en intervjuare att påverka svaren i riktning mot en viss enhetlighet i värderingarna. Även när förhållandeni företagens inre system utlöst lokaliseringsförändringen framträder gärna faktorer i det yttre systemet som sidoordnade vilka sannolikt orsaker, endast med svårighet kunnat skiljas från de förra. av Redovisningen motiven för lokaliseringsförändringen kan ofta också ha varit resultatet av en efterrationalisering med utgångspunkt från de erfarenheter som företagen senare gjort på den nya orten. Det gäller naturligtvis alldeles speciellt de (relativt få) enheter som utlokaliserades redan i början av 1960-talet. Vad skall undersökningsresultaten med denna rad av reservationer då kunna användas till? Det skall framhållas att beskrivningen av en grupp företag som genomfört en förändring i sitt lokaliseringstillstånd bidrar till att skapa en klarhet kring mekanismen i företagens flyttningar som kan dokumenteras på andra och ur vetenskaplig synpunkt ofta mer adekvata sätt. Enkätresultaten gör det möjligt att formulera om förehypoteser tagsrörligheten som kan prövas i andra sammanhang, tex med stöd av data om de totala lokaliseringsförändringarna inom näringslivet. Resultaten av enkäten kan till en del även utnyttjas vid utvärderingen av

1 Det framhålls i den ovan nämnda översikten av William E Morgan, Taxes and the location of industry, att resultaten av erfarenhet blir i stort sett indentiska, oberoende av om slutsatserna är statistiskt säkerställda eller inte. 2 Motiv och erfarenheter inom denna grupp av företag penetreras till en del genom den i kapitel 8 redovisade enkäten till företag som deltagit ilokaliseringssamråd.

266 F inansiellr stöd

lokaliseringssamrådets erfarenheter samtidigt som de bildar en konkret bakgrund till tolkningen av utländska rörlighetsanalyser och till den allmänna teorin om lokaliseringsval och lokaliseringsförändringar.

5.3.3 Undersökningens omfattning Utredningen distribuerade sitt undersökningsformulär i november 1972 till företag representerande drygt 200 produktionsställen. En del av dessa företag uppgav att förändringen i lokaliseringstillståndet inte motsvarade utredningens kriterier på utlokalisering från storstadsregionerna. Efter

gallring återstod 183 produktionsställen”. För 100 av dessa - drygt

hälften - var, som framgår av tabell 5.14, enkätsvaren så fullständiga att de kunnat användas för beskrivningen av motiv och erfarenheter. Av 25 ofullständiga, ej användbara svar avsåg flertalet etablering av företagets producerande enhet (företaget hade tidigare varit konstruktör eller t ex grossist) eller en beskrivning av motiv och erfarenheter i samband med etablering genom intressenteri företag från någon av storstadsregionerna. För båda dessa typer av lokalisering fanns tidigare ingen egen produktion att jämföra med och uttömmande besked kunde bl a av det skälet inte lämnas beträffande sambandet mellan förhållandena i storstadsregionen och motiven för utlokaliseringen. I undersökningen utelämnades vidare 18 enheter som hade lagts ned efter utlokaliseringen. Det saknades även inom flertalet rekonstruerade företag personer som deltagit i den ursprungliga omflyttningen och därför kunde besvara frågorna i undersökningsformuläret. För sammanlagt 40 produktionsställen uteblev svaren helt. En del av företagen uppgav att de med hänsyn till den interna arbetsbelastningen inte hade resurser att delta i undersökningen. De 100 användbara svaren omfattar 55 produktionsställen som redovisat motiv och erfarenheter i samband med filialutläggning, medan återstående 45 svar avser omlokalisering av hela företaget. Till kategorin Tabell 5.14 Undersökningens omfattning Svarskategori Antal produktions- Relativ fördelning, ställen procent

Användbara svar 100 54 Ofullständiga, ej användbara svar 25 14 Företaget nedlagt; ev ny ägare känner ej till motiven för den ursprungliga lokaliseringen 18 10 Svar har ej kunnat erhållas 40 22 Samtliga 183 100

1 Produktionsenheter utlokaliserade genom beslut under forsta halvåret 1973 ingår inte i enkätundersökningen och antalet understiger följaktligen det i avsnitt 5.2 redovisade antalet, 191 enheter.

Finansiellt stöd 267

filialutläggning har här räknats både partiell utlokalisering - omfattande en del av tillverkningen och utflyttning av hela den producerande verksamheten. Som framgått av redovisningen i avsnitt 5.2 har den senare typen haft en betydligt mindre frekvens än utläggningen av nya tillverkningsenheter, utöver de inom företagen redan existerande. Om jämförelsen mellan antalet användbara svar och hela antalet produktionsställen görs enbart för grupperna omlokalisering och filialutläggning, erhålls, som redovisas i tabell 5.15, en svarsandel på 56 % för de omlokaliserade företagen och 71 % för filialema. Genomsnittligt för dessa typer av utlokalisering blir Svarsfrekvensen 63 %, vilket kan jämföras med 54 % för hela materialet. Tabellen visar också att de svarande företagens nya produktionsställen har en ännu högre andel av sysselsättningen, nämligen 73 %. De större enheterna är överrepresenterade i materialet - omvänt har framför allt de mindre avstått från att delta företagen i undersökningen. En stark övervikt i materialet föreligger vidare för produktionsställen med ursprung i Stockholms-regionen. För Göteborgs- och Malmö-regionerna har tillsammans erhållits endast 16 användbara svar. Resultaten präglas starkt av de bedömningar som redovisats av företag i Stockholms-regionen, och det har därför inte bedömts att i beskrivningen av motiven nödvändigt och erfarenheterna ge en regional dimension. En uppdelning av de användbara svaren på branscher - tabell 5.16 illustrerar omfattande avvikelser från Svarsfrekvensen i materialet som helhet. Bland de större industrigrenarna är framför allt plastvaruindustrin underrepresenterad - det gäller speciellt om man jämför antalet sysselsatta - medan den största gruppen i basmaterialet, metallvamindustrin, med 71% av antalet produktionsställen och 89 % av hela sysselsättningen inom de med statligt stöd utlokaliserade enheterna, istället är överrepresenterad. Även om Svarsfrekvensen är hög inom många branscher har

Tabell 5.15 Företag i undersökningen med fördelning av produktionsställen och sysselsatta på omlokalisering och filialutläggning samt ursprungsregioner

Typ av lokalisering Produktionsställen sysselsatta Antal l procent av samt- Antal l procent av antalet liga utlokalise- sysselsatta vid samt-

Därav om- och utlokaliserade från

268 Finansiellt stöd

antalet användbara svar bedömts vara alltför begränsat för att branschvisa skall vara möjliga. Utredningen vill framhålla att materialet över analyser huvud uppdelning och specificering av taget inte tål någon långtgående sambanden mellan grupptillhörighet och motiv eller erfarenheter i samband med utlokaliseringen.

5 .3.4 Företagens motiv för förändring av lokaliseringen › beslut om förändring i lokaliseringen av tillverkningen kan Företagens »1, “ x vara beroende av

(1) Produktionsbetingelser inom företagens ursprungliga anläggninglar) i storstadsregionen; (2) Produktionsbetingelser inom .rtorstadrregionen iallmänhet som företagen bedömt dem på sikt; (3) Produktionsbetingelser inom den mottagande regionen.

Katalogen över lokaliseringsfaktorer delades i undersökningsformuläret i tre huvudgrupper efter dessa tre typer av produktionsbetingelser. Avsikten var att företagen skulle kunna skilja mellan de ”inre” och de yttre problemen i samband med sin utveckling i storstadsregionen. Detta bedömdes ha betydelse för deras möjligheter att lämna tillförlitliga

Tabell5.16 med fördelning av produktionsställen och Företag i undersökningen sysselsatta på olika branscher

Bransch Produktionsställen sysselsatta Antal l procent av samt- Antal l procent av antalet liga utlokalise- sysselsatta vid samtrade med statligt liga produktionsstälstöd len utlokaliserade med statligt stöd

Livsmedelsindustri 4 100 74 100 Textil-, beklädnads- och lädervaru-

Pappersvaruindustri Grañsk industri 6 7 5 402 9 3 Kemisk industri och gummivaru-

Transportmedelsindustri 2 50 30 91 Övriga grenar 100 63 6 650 7 3 Samtliga branscher

Finansiellt stöd 269

svar. Den redovisade uppdelningen skulle också att i göra det möjligt efterhand pröva graden av rimlighet i företagens .

bedömningar

Det skall till en början framhållas att förändringen i lokaliseringstillståndet inom de undersökta företagen, som framgår av tabell 5.17, varit en del av den fortgående och expansionen förnyelsen i företagens verksamhet. Hela 70% av de undersökta enheterna har uppgett att

produktionsökning haft avgörande eller stor betydelse för lokaliseringsbe-y

slutet. En avsevärt mindre del av företagen, endast har omkring 30%,

angett nya produktionsmetoder och/eller ny marknadsbearbetning som

ett motiv med avgörande eller stor betydelse. Andelen stiger emellertid till 55 a 60 %, om även företag som markerat att nya metoder och/eller ny marknadsbearbetning haft viss betydelse för lokaliseringsvalet inkluderas i jämförelsen. Införandet av nya produktionsmetoder och ny marknadsbearbetning har haft större betydelse relativt sett för företag som 3 omlokaliserat hela verksamheten än för företag som lagt ut filialer. Omvänt har planerad produktionsökning inom undersökningsgruppen varit ett mer frekvent motiv för filiallokalisering än för utflyttning av i hela företaget. Tabell 5.17 visar slutligen också att samarbetsavtal med andra företag eller nya ägandeförhållanden varit framträdande som orsak till föga förändringen i lokaliseringstillståndet. Andelen har beräknats vara något högre för de omlokaliserade företagen än för filialutläggningarna. Det förefaller som om förändringar i ägandet av ett företag i flera fall öppnat möjligheter för en omlokalisering som i grunden haft tex andra, företagsekonomiska motiv. Möjligheten att omlokalisera verksamheten kan omvänt ha varit en grundförutsättning för övertagandet i några fall. Ändrade ägandeförhållanden som motiv för utlokalisering har emeller-

Tabell 5.l7 Förändringar i produktion, marknadsbearbetning och ägande som motiv för utlokalisering Máttenhet: Andel i procent av samtliga svarande företag i resp grupper (typ av lokalisering)

Typ av lokalisering Nya produktions- Produktionsökning Ny marknads- Samarbetsavtal metoder bearbetning eller förändr i ägandet Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Viss Avgörande/ stor be- betydelse stor be- betydelse stor be- betydelse stor bebetydelse tydelse tydelse tydelse tydelse

Omlokalisering av

1 Frågorna grupperades i undersökningsformuläret efter produktionsbetingelsernas lokalisering inom och utanför storstadsregionen. Svaren har emellertid i vissa av de följande tabellerna sammanställts för att möjliggöra jämförelser i de spegelvända bedömningarna av förhållanden i storstadsregionen och i den mottagande regionen.

270 Finansiellt stöd sou 1974:82

Tabell 5.18 De befintliga (ursprungliga) produktionsutrymmenas egenskaper som motiv för utlokalisering Måttenhet: Andel i procent

Typ av lokalisering Bristfalliga Otillräckligt Begränsade eller inga lokalera stora lokaler u tbyggnadsmöjligheterb Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss stor be- betydelse stor be- betydelse stor be- betydelse tydelse tydelse tydelse

Omlokalisering av

a Tex olämpligt fördelade på olika plan och delytor, otillräcklig takhöjd och bärighet eller olämpligt byggda ur brandskyddssynpunkt. b T ex genom byggsvårigheter på egen mark eller genom att närliggande mark ej kunnat förvärvas till kostnad som företaget accepterat.

tid av enkätsvaren att döma haft en mycket begränsad omfattning inom den undersökta gruppen. Sammanlagt 19 företag har giort en markering för detta motiv. Uppenbart är i stället att företag som valt en annan lokalisering - huvuddelen i - haft flaskhalsproblem som enligt

expansion

deras bedömning med fördel kunnat lösas genom hel eller partiell omflyttning av produktionen till regioner utanför storstads-området. Som redovisas i tabell 5,18 har utrustade lokaler - ter bristfälligt olämpligt fördelade på olika plan och delytor, otillräcklig takhöjd och bärighet eller olämpligt byggda ur brandskyddssynpunkt - och otillräckligt dimensionerade egna utrymmen haft en avgörande eller stor betydelse för nära 70 % av de undersökta utflyttningarna av hela företag. Som _illustrerats i avsnitt 5.2 domineras gruppen av de mindre företagen, .medan filialutläggningarna i stor utsträckning genomförts av större företag. Företag som lagt ut filialer har inte i samma utsträckning hindrats i sin expansion av bristfälliga eller otillräckligt stora lokaler och inte i samma grad som de mindre, omlokaliserade enheterna bedömt utbyggnadsmöjligheterna på egen eller närliggande mark utgöra en begränsning. De större företagen har uppenbarligen inte heller, som framgår av tabell 5.19, bedömt tillgången på mark och hyreslokaler i storstadsregionen vara samma påtagliga restriktion för utvecklingen inom företagen som de mindre, helt omlokaliserade företagen angett. Hela 84 % av den senare

(kategorin har uppgett att brist på valmöjligheter när det gäller industri-

mark och hyreslokaler haft betydelse för förändringen i lokaliseringen. Kostnaderna för mark och lokaler har redovisats som motiv för 80 % av produktionsställena inom gruppen omlokaliserade företag. Dessa har konsekvent också höga andelar för delmotiven lägre mark-, bygg- och/ eller hyreskostnader och tillgången på lediga industrilokaler i den mottagande regionen. Bilden blir i stort sett den motsatta om man i stället i tabell 5.20

SOU l974:82 Finansiellt stöd 271

Tabell 5.19 Mark- och lokalförhållanden i storstadsregionen och i den mottagande regionen som motiv för utlokalisering Måttenhet: Andel i procent

Typ av lokalisering Bristande valmöjlig- Höga mark- och hy- Ledig industrilokal Lägre mark-, byggheter när det gäl- reskostnader i stor- i mottagande reg och hyreskostn i ler industrimark och stadsreg mottagande reg hyreslokaler i storstadsreg

Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Viss Avgörande/ stor be- betydelse stor be- betydelse stor be- stor bebetydelse betydelse tydelse tydelse tydelse tydelse

Omlokalisering av

studerar arbetskraftsförhållandenas betydelse för utlokaliseringen. Det skall först framhållas att den undersökta företagsgruppen utpekat hittillsvarande rekryteringssvårigheter samt om en förväntningarna minskad arbetskraftstillgång i storstadsregionerna som ett starkare motiv för utlokalisering än hög frånvaro och omsättning bland personalen vid den

befintliga anläggningen. Förväntningarna om lägre frånvaro och omsättning i den mottagande regionen har dock erhållit lika

höga andelar i]

undersökningen som rekryteringssvårigheter och minskad arbetskraftstillgång i storstadsregionerna. Skillnaderna kan vara ett för en uttryck underskattning av frånvarons och personalomsättningens roll i företagens utvärdering av den ursprungliga anläggningens egenskaper. Det är framför allt företag med filialer som ansett nyetablerade rekryteringssvårighetema vara ett hinder för expansionen. Nära 60% I k inom denna grupp har uppgett att rekryteringsproblemen haft avgörande eller stor betydelse. Dessutom har emellertid 24 % företagen markerat att rekryteringsproblemen varit av viss betydelse. För är omlokaliseringen andelen i båda fallen 27%. Inom denna har relativt sett fler grupp omlokaliserade företag än filialenheter uppgett att förväntningar om lägre lönekostnader i den mottagande regionen haft eller stor avgörande betydelse. Företagens beslut om ändrad lokalisering har föregåtts av överväganden om finansieringsförhållanden och om olika av förhandlingar slag förmåner med de stödbeviljande organen. Expansion filialetablegenom ring eller omlokalisering är som regel resurskrävande. Den långa tid under vilken de undersökta utlokaliseringarna har karaktäriserats av ägt rum variationer i kredittillgången på den reguljära lånemarknaden. I skeden med en stram kreditpolitik bör det statliga finansiella stödet ha

framståttj/

som mer attraktivt än under perioder med en lätt kreditmarknad. Den omständigheten att den statliga stödfinansieringen har ett regionalpolitiskt syfte och bl a avsett att underlätta av produkomflyttningar tionsställen från storstadsregionema till områden med behov av ett

272 Finansiellt stöd

Arbetskraftsförhållanden i storstadsregionen och förväntningar när det Tabell 5.20 gäller den mottagande regionen som motiv för utlokalisering

Måttenhet: Andel i procent

om Förväntningar om Typ av lokalisering Hög frånvaro och om- Rekryteringssvårig- Förväntningar sättning bland per- heter, förväntan om lägre frånvaro och lägre lönekostnader sonalen vid beñntl minskad arbetskrafts- omsättning i mot- i mottagande reg

anläggningen tillg i storstadsreg tagande reg

Viss Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Avgörande/ stor be- stor be- betydelse stor be- betydelse stor be- betydelse betydelse tydelse tydelse tydelse tydelse

Omlokalisering av 27 27 27 44 36 38 36 hela företaget 18

sysselsättningsunderlag som en betydelsefull faktor vid valet av lokalisering för den k_ha framstått

planerade expansionen. - se tabell 5.21 - talar emellertid Resultaten från undersökningen Av det totala antalet enkätföretag har mindre än delvis ett annat språk. att det statliga haft avgörande ,«/hälften, 41 %, uppgett finansieringsstödet i/ men ändå en eller stor betydelse. Det är i och för sig en betydande andel, om man med vad som tidigare redovisats för relativt låg siffra, jämför delmotiv. har det funnits en medveten eller omedveten andra Antingen att reducera betydelsen av stödsträvan bland undersökningsföretagen eller också har finansieringsmotivet inte haft en framñnansieringen, trädande position i diskussionen om lokaliseringsvalet hos mer än knappt

hälften av företagen.

Båda tolkningama kan ha fog för sig. Vad som först talar för att många kan undan det stödets betydelse är att enkätföretag ha skjutit statliga inte haft akuta finansieringsproblem. Lokal- och arbetskraftsfråmånga kan antas ha framstått som de primära motiven för utlokalisegorna medan håll sannolikt bedömts som ett ringen, finansieringen på många problem. Möjligheten till statligt finansieringsstöd har uppfat- [sekundärt tats som en självklar motprestation för en från samhällelig synpunkt

av sysselsättningsunderlaget i de mottagande

:angelägen förstärkning

förstärkts efter diskussioner med regionerna. Det intrycket har sannolikt

de offensivt arbetande lokala och regionala lokaliseringsorganen. Det skall å andra sidan inte förbises att det statliga stödet för en rad

sannolikt endast haft en marginell betydelse. Det gäller de företag företag bankkredit - för övrigt ofta också ett som vid sidan av en reguljär - lån i föreresultat av lokaliseringsorganens ansträngningar disponerat För dessa krediter beviljas inga eller

tagareföreningen. räntesubventioner

lättnader. För övriga i avsnittet behandlade stödformer andra speciella den emellertid en reducering av omkostinnebär statliga finansieringen och har därmed haft andra förutsättningar att nadema, stödgivningen

Finansiellt stöd 273

Tabell 5.21 Finansieringsförhållanden som motiv för utlokalisering Måttenhet: Andel i procent

Typ av lokalisering Finansieringssvårig- Statligt finansierings- Kommunalt Finansieringsheter i storstadsstöd i den mottagande stöd i den mottagande regionen regionen regionen

Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Viss Avgörande/ stor be- betydelse stor be- stor bebetydelse betydelse tydelse tydelse tydelse

Omlokalisering av hela företaget 38 18 33 13 9 9 Filialutläggning . 13 20 47 18 16 20 Samtliga 24 19 41 16 14 16

framstå som en direkt förmån och ett motiv för utlokalisering. En uppdelning av svaren efter stödformer ger belägg för hypotesen att en del av stödgivningen sannolikt framstått som mindre avgörande för möjligheterna och intresset att genomföra Skillnaderna utlokaliseringen. illustreras också av särredovisningen av materialet av på de olika typerna lokalisering i tabell 5.21. Det har statliga finansieringsstödet enligt enkätsvaren haft betydelse för fler som ut filialer än för

företag lagt v*

företag, ofta mindre, som omlokaliserat hela verksamheten från storstads-

regionerna. Kommunalt finansieringsstöd har vidare tabell 5.21 haft en enligt mycket begränsad betydelse för de redovisade lokaliseringsförändringarna. Det innebär emellertid inte att kommunerna spelat en helt passiv roll i den beskrivna utflyttningsprocessen. Som av tabell 5.22 har framgår kommunala myndigheters handlande haft avgörande eller stor betydelse för 31 % av samtliga i materialet. Till detta skall utlokaliseringar läggas att kommunala åtgärder haft viss betydelse för 20 % av produktionsställena. För de statliga lokaliseringsorganen är motsvarande resultat enligt undersökningen endast 19 resp 8 %. Företagareföreningarna når genom sina åtgärder inom gruppen utlokaliserade hela till företag upp 26 resp 13 %. . De i flera län, vid sidan om de reguljära lokaliseringsorganen verkande näringsråden har enligt haft företagens uppgifter en mycket begränsad betydelse för de redovisade lokaliseringssträvandena. Det skall understrykas att företagen sannolikt haft svårt att renodla l bedömningarna. den praktiska lokaliseringsverksamheten sker som ett regel samspel mellan olika organ på det lokala och regionala planet kommunen, företagareföreningen och de statliga lokaliseringsorganen, t ex länsstyrelsen och länsarbetsnämnden. Andra utomstående initiativ till än de redovisade utlokaliseringen lokaliseringsorganens har däremot enligt företagens förekombedömning mit i mycket begränsad omfattning. Produktionssamarbete med annat företag i den mottagande regionen och önskemål om annan lokalisering från kunder eller leverantörer har, som framgår av tabell för 5.23, angetts

274 Finansiellt stöd sou 1974:82

Tabell 5.22 Initiativ till utlokalisering av samhälleliga och andra organ Måttenhet: Andel i procent Typ av lokalisering Kommunal myndighet Statligt lokali- Företagareföre- Näringsråd seringsorgan ning Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss stor be- betydelse stor be- betydelse stor be- betydelse stor be- betydelse tydelse tydelse tydelse tydelse Omlokalisering av

Samtliga

22 resp 9 % av produktionsställena. Personliga motiv, tex företagsleda-

rens till lokaliseringsorten, har haft avgörande eller stor anknytning för 7% och viss betydelse för 11% av de genomförda betydelse . utlokaliseringarna. Sammanfattningsvis har de i undersökningen deltagande företagen

uppgett att produktionsbetingelserna vid den ursprungliga egna anlägg-

i storstadsregionen haft betydelse för fler enheter än produktions-

:yningen

betingelsema inom storstadsregionen i allmänhet. Det föreligger i varje

fall i bedömningen från den undersökta gruppens sida. en gradskillnad Som redovisas i tabell 5.24 har 69 % angett att förhållanden vid den egna

haft avgörande eller stor betydelse för utlokaliseringen, anläggningen edan endast 45 % bedömt storstadsregionens allmänna förutsättningar

Kigöra

hinder för expansionen. J ämförelsetalen blir dock i ett avgörande stort sett identiska, 84 resp 89 %, om man lägger till andelen enheter som

uppgett att motiven haft viss betydelse. I konsekvens med de i detalj redovisade skillnaderna i tidigare för olika mellan de båda typerna av betydelse slag av flaskhalsproblem finns i den sammanfattande bedömningen en differens mellan lokalisering och de helt omlokaliserade företagen. Filialenheterna filialföretagen

Tabell5.23 Samarbete med andra företag och personliga hänsyn som motiv för utlokalisering Måttenhet: Andel i procent

Produktionssamarbete Önskemål om annan Personliga motiv, t ex före- Typ av lokalisering med annat företag i lokalisering av kunder, tagsledarens anknytning den mottagande reg leverantörer till lokaliseringsorten

Viss Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Avgörande/ stor be- stor be- betydelse stor be- betydelse betydelse tydelse tydelse tydelse

Omlokalisering av 13 9 4 9 l l hela företaget 9 4 18 4 2 5 1 l Filialutläggning 6 16 6 3 l l Samtliga

sou 1974:82 Finansiellt stöd 275

Tabell 5.24 Företagens sammanfattande bedömning av motiven för utlokalisering Måttenhet: Andel i procent

Typ av lokalisering Förhållanden vid den Förhållanden inom Förhållanden inom den ursprungliga anlägg- storstadsregi mottagande reg ningen allmänhet

Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss Avgörande/ Viss stor be- betydelse stor be- betydelse stor be- betydelse tydelse tydelse tydelse

Omlokalisering av

dominerar bland företag som angett förhållanden inom storstadsregionen li i allmänhet ha avgörande eller stor - av betydelse omlokaliseringarna hela företag omvänt bland dem som sammanfattningsvis bedömt förhål- / landena vid den egna anläggningen i storstadsregionen ha avgörande eller” stor betydelse för förändringen i lokaliseringstillståndet. Skillnaderna i undersökningsresultaten år däremot små mellan dessa båda grupper när det gäller betydelsen av förhållandena inom den mottagande regionen. Den genomsnittliga andelen som angett avgörande eller stor betydelse uppgår till 64 %, vilket är en högre andel än den som bedömt förhållandena inom storstadsregionen i allmänhet ha en motsvarande betydelse som motiv för utlokaliseringen. Dessutom har företagen för 29 % av produktionsställena att inom den uppgett betingelserna mottagande regionen haft en viss betydelse. Det innebär att sammanlagt 93 % av de undersökta företagen i någon form beaktat förhållandena i den mottagande regionen.

5.3.5 Företagens erfarenheter av utlokaliseringen

Företagen i undersökningsgruppen har med utgångspunkt från formuläret på några punkter vidare redovisat erfarenheterna av den genomförda utlokaliseringen. Det är givet att möjligheterna att bedöma dessa erfarenheter varierat från företag till företag. För en del produktionsställen kan resultaten - eller positiva negativa vara mycket påtagliga, för andra mer svårgripbara. Det senare gällerinte minst de utlokaliserade filialerna. Speciellt inom storföretag som expanderat genom kan det filialutläggning av naturliga skäl vara svårt att urskilja decentraliseringens betydelse för lönsamhet och kontakt med leverantörer eller kunder. Men också i andra avseenden föreligger mätsvårigheter. Utredningen har av företagen önskat få veta om resultatet av utlokaliseringen i olika avseenden bedömts klart bättre, i viss mån bättre, klart sämre, i viss mån sämre eller om företaget inte erfarit någon förändring över huvud taget. Enkätsvar av detta slag kan inte göra anspråk på att följa en enhetlig värdeskala. Det som av ett svarande företag uppfattas som klart bättre” kan för ett annat företag framstå som i viss mån bättre. är Frågan

276 Finansiellt stöd

vidare hur stora marginaler de svarande räknat med för svarsalternativet Till skall läggas olikheterna mellan ”ingen förändring. dessa problem när det erfarenheternas utsträckning i tiden. Några företagen gäller företag har över tio års verksamhet vid det utlokaliserade produktionsstället att falla tillbaka endast ett år eller mindre, med de på, andra för bedömningen av erfarenheterna detta innebär. skillnader i underlaget Slutsatsema av undersökningen skall följaktligen inte hårddras. Resultaten kan möjligen sägas ge en vägledning om hur företagen i olika avseenden upplevt den nya lokaliseringen. Som framhållits ingår huvuddelen av de nedlagda verksamheterna inte i det bearbetade svarsmaterialet. De erfarenheter som samlats inom dessa felande 18 enheter hade naturligtvis kunnat ge en delvis annorlunda bild än som redovisas nedan. Resultaten när det gäller erfarenheterna av utlokaliseringen redovisasi Dessa illustrerar för var och en av angivna egenskaper och två figurer. aktiviteter i företaget hur stor andel i procent av hela antalet företag som haft tex klart bättre eller i viss mån sämre utbyte av den nya med förhållandena före utlokaliseringen. I den verksamheten, jämfört delats upp efter filiallokalisering och ena figuren har produktionsställena av hela företaget. I den andra figuren har svarsmaterialet en utflyttning regional dimension efter mottagande regioner. (H Som framgår av figur 5.24, vänstra delen, har enligt många företags f* inträffat i lönsamhet och finansiell uppbyggbedömningar förbättringar nad - det kan antas att en rad företag genom stödgivningen erhållit en / Kontakterna med arbetsmarkrelativt sett ökad långfristig upplåning. naden och myndigheterna skulle också ha förbättrats samt, framför allt. den interna arbetsmiljön. Enligt företagens enkätsvar har däremot kontakterna med kunder och leverantörer inte påverkats i någon mer r/ skulle för många företag ha betydande utsträckning. Försämringar och industriell service. /inträffat i tillgången på kommunikationer Den differentierade redovisningen på filialutläggning och omlokaliseinnebär nästan genomgående att relativt sett fler ring av hela företaget med utlokalisering av filialer inte haft någon förändring. Det /företag behöver som ovan antytts inte tolkas så att filialföretagen fått ett sämre av omlokaliseringen än de flyttande företagen, snarare att erfarenutbyte heterna inom filialgruppen ofta endast med svårighet kan bedömas på ett tillförlitligt sätt. Om företaget upplever det så ligger det sannolikt närmast till hands att som omdöme avge ingen förändring. Det torde för övrigt också vara mer naturligt att företagsledningen i ett litet företag bedömer erfarenheterna med annat temsom flyttat hela verksamheten - än företrädare - det gäller i båda riktningar för ett större perament eller medelstort för vilka sambandet mellan lokalisering och företag resultat kan vara mer komplicerat och svårbedömbart. av materialet i två länsgrupper, vardera med ett En regional uppdelning 40-tal svar redovisas också i figur 5.24. Skillnaderna mellan skogslänen och mellersta Sverige framstår på en del punkter som relativt betydande - samt tillgång till kommunikationer och annan det gäller lönsamhet, och enskild service. Enligt enkätsvaren skulle resultaten i samhällelig till ha varit avgjort sämre än y dessa fall vid utlokalisering skogslänen

Finansiellt stöd 277

Måttenhet: Andel svarande företag i procent

Typ av lokalisering: Länsgrupper:

- Omlokalisering I Mellersta Sverige

Filialutläggning Skogslänen 100 _ Finansiell uppbvgsnad

Lönsamhet

Kontakt med kunder

Kontakt med levera nt örer

Kontakt med 5G arbetsmarknaden

: å å : s i å

50-

33:33.32?

; å å å 100 * Tillgångtill 5G kommunikationer _

100 Tillgång till industriell service 5 0

-sååå

Tillgång till 50 samhällsservice _ _ w “ä ü å ...

Arbetsmiljö - ______._,____

ä Klart Iviss Klart _Klartø Iviss Ingen IvissTlar_t Ingen Iviss bättre rriân for- mån sämre bättre mån för- mån sämre battre änd- sämre V bättre änd- sämre Ving ring

Figur 5.24 Erfarenheter av utlokaliseringen bland enkätföretagen fördelade efter omlokalisering och filialutläggning samt länsgruppema mellersta Sverige och skogslänen

278 Finansiellt stöd

resultaten vid lokalisering till mellersta Sverige. Variationerna kan dock i .I väsentlig utsträckning förklaras av olikheterna i fördelningen på antalet filialer och omflyttningar mellan resp områden. När det gäller tillgång till kommunikationer har i materialet kunnat observeras att lokaliseringen till länsgrupp saknar betydelse för företagets erfarenheter, snarare läget i förhållande till kommunikationscentra med anknytning till andra delar av landet och till utlandet.

i » en

5.4 Statligt finansiellt stöd regionalpolitiskt syfte

sammanfattning

finansiellt stöd till företag som nyetablerar eller utvidgar sin Statligt verksamhet har beviljats som E] Direktlån och industrigarantilän för l 315 milj kronor sedan år 1960 och fram till slutet av år 1972 resp budgetåret 1972/1973; El Statskommunala beredskapsarbeten (uppförande av industrilokaler) för 120 milj kronor åren 1963-1965; U Investeringsfondsmedel (i regionalpolitiskt syfte) för 3 569 milj kronor budgetåren 1963/1964-1970/1971; stöd för 2 464 milj kronor budgetåren 1965/1966- El Regionalpolitiskt 1972/1973. Sysselsättningseffekterna kan inte i detalj preciseras. De statskommunala beredskapsarbetena beräknas ha resulterat i 9 200 arbetstillfällen inom företag i de nya lokalerna. Enligt arbetsmarknadsstyrelsens redovisning har lokaliseringsstödet resulterat i arbetstillfällen för 30 800 sysselsatta. industriföretag i storstadsregionerna har utnyttjat statligt finansiellt ° stöd i någon eller några av de redovisade formerna för lokalisering av 191 nya produktionsenheter utanför storstadsregionerna budgetåren 1960/1961-1972/1973. Huvuddelen av anläggningarna har sitt ursprung i Stockholmsregionen - en mycket begränsad del har flyttat från eller lagts ut som filial av företag i Malmö-regionen. vid de nya produktionsenheterna utgjorde första sysselsättningen halvåret 1973 i runt tal 10 000 personer. Huvuddelen av utlokaliseringen kom länen i mellersta Sverige till del. Det för utlokaliseringen utnyttjade statliga stödet svarar för en mycket begränsad del av den totala stödgivningen, som alltså i huvudsak kommit de stationära företagen till del. Utlokaliseringen är också en liten del av samtliga etableringar i olika delar av landet - däremot har det finansiella stödet haft en relativt stor betydelse för omflyttningama av hela industriföretag från storstadsregionerna. - i en särskild enkät Motiven för lokaliseringsförändringama kartlagda - varierar men följer ändå vissa mönster. För de mindre till företagen företagen, som ofta flyttat hela verksamheten, har behovet av bättre

Finansiellt stöd 279

lokaler till rimlig kostnad varit en framträdande orsak till utlokaliseringen. De större företagen, som i regel lagt ut filialer, har framförallt strävat efter bättre förutsättningar för arbetskraftsrekryteringen. Produktionsförhållandena bedöms i flertalet avseenden och för huvuddelen av företagens anläggningar ha blivit bättre efter utlokaliseringen.

SOU 1974182

6 Regionalpolitiska styrmedel utomlands

6.1 Regionalpolitik utomlands

6.1.1 En inledande översikt

Flertalet industriländer bedriver en lokaliserings- och regionalpolitik på nationell nivå - många länder sedan lång tid tillbaka. Lokaliseringsâtgärderna var till en början bla i Storbritannien och Norge, en del av återuppbyggnadsarbetet efter krigsslutet. Regionalpolitiken fick emellertid snart i dessa och andra länder, ett mer självständigt innehåll, baserat på allmänt formulerade målsättningar för befolkningens och sysselsättningens regionala fördelning. Strukturförändringarna i näringslivet resulteradegunder 1950-talet inom de flesta industriländer i förskjutningar i befolkningsandelen och olikheter i den sociala och ekonomiska standarden mellan jordbruksomrâdena och de expanderande industriregionerna. I länder som Italien, Irländska republiken, Nederländerna och USA tog sig viljan att genom lokaliseringspolitiska insatser balansera landsbygdsnäringarnas tillbakagång en rad konkreta uttryck. En snabbt vikande sysselsättningsutveckling i kolgruveindustrin, som under 1950-talet började göra sig gällande i Belgien, Frankrike och Storbritannien, fordrade också omfattande regionala sysselsättningsskapande åtgärder. En helt annan typ av regionala hade blivit kännbara i svårigheter Västtyskland omedelbart efter krigsslutet, i gränsområdet närmast östzonen. Många företag fick efter det tyska rikets delning sina leverans- och avsättningsförbindelser avskurna och tvingades söka nya råvarukällor och nya marknader. Till detta kom att ett stort antal flyktingar samladesjust i gränsregionerna och skulle slussas in i ett produktionsliv som höll på att rekonstrueras. Regionala problem av dessa olika slag, ansågs det i samtliga länder, borde främst lösas genom tillväxtskapande motåtgärder. Efterfrågan på varor och tjänster var omfattande och produktionen växte relativt snabbt i en efterkrigsekonomi som gick mot ökad stabilitet. Men produktions- - bl a tillgången på finansiella resurser - var knappa, och det resurserna blev naturligt att i den praktiska politiken samtidigt försöka tillgodose både tillväxtbefrämjande och regionalpolitiska syften. Regionalpolitiken kom i samtliga länder, vid sidan om regional priori-

282 utomlands

Styrmede/

tering av utbyggnaden inom olika samhällsfunktioner, att operera med - lån med ränteeftergifter och viss olika former av investeringsstöd amorteringsfrihet, investeringsbidrag, tillhandahållande av statliga industrilokaler och skattelättnader för etablering/utbyggnad av industriell tillverkning i särskilt utpekade problemområden. Utformningen av stödet innebar i samtliga länder en selektiv låne- och bidragsgivning med prövning av villkoren i varje enskilt fall. Tyngdpunkten i lokaliserings- och regionalpolitiken har i samtliga länder kommit att ligga kvar på olika slag av stimulansåtgärder, även om insatserna efter hand utvecklats och medlen förfinats. Utvecklingen av de regionalpolitiska åtgärderna har fordrat experiment - med positiva och negativa resultat. Utbildnings- och transportstöd har införts. Olika former - av förutsättningarna i varje av generell stödgivning utan granskning fall - Det skall tilläggas att EG-länderna

särskilt har vidare prövatsl.

redan under 1950-talet bildade en särskild bank för finansiering av utvecklingsprojekt i områden med varaktiga, strukturella sysselsättnings-

Inrättandet av en regionalpolitisk avsedd att problemz. investeringsfond

för sysselsättningsskapande åtgärder inom EG-ländernas utveckutnyttjas lingsområden förbereds sedan några år3. Resultaten av den regionalpolitiska stödgivningen i olika länder har inte uteblivit. Det framgår av officiella sifferredovisningar och utvärderingar men självfallet också av det faktum att verksamheten i samtliga länder överlevt försöksåren och efter hand funnit fastare former. Ändå har regionalpolitiken naturligtvis inte helt kunnat lösa de problem som aktualiserats. Det brukar framhållas att svårigheterna är helt andra i ett land som Italien, där grovt räknat nationens halva yta utgör föremål för än i Nederländerna, som i sin helhet ryms inom ett av stödåtgärder, i Mezzogiorno, det syditalienska stödområdet. Olikheterna landskapen mellan dessa båda länder när det gäller problemens struktur och storlek har emellertid inte medfört några klart markerade skillnader i medelsarsenalen. Kapitalstöd och regional prioritering av utgör

serviceutbyggnaden regionalpolitik. Olikheterna i utvärderingen

viktiga inslag i båda ländernas av resultaten är ändå påfallande, t ex när bedömare för Nederländernas del betonat de nya servicefunktionernas, framför allt vägamas betydelse för strävandena att utjämna den regionala obalansen, medan erfarenheterna från Italien i stället tyder på att det finansiella stödet till företagen roll. Båda länderna nu även restriktiva spelat en avgörande prövar

1 till motsvarande det svenska sysselsätt- Möjligheter sysselsättningspremier, ningsstöd som infördes år 1970, har funnits i Storbritannien men avskaffades under år 1973. Som skäl för avvecklingen åberopades höga kostnader och svåra avgränsningsproblem i tillämpningen. 7 Omkring hälften av den europeiska investeringsbankens låne- och garantigivning åren 1959-1971 har kommit Syd-Italien till del. Sammanlagt 172 krediter motsvarande totalt fyra miljarder kronor beräknas under perioden ha gett direkt sysselsättning åt 57000 personer. Uppgifterna framgår av en redovisning i de italienska stödmyndigheternas informationsorgan, News from the Mezzogiorno, 19735. 3 Se tex Kommission der europäischen Gemeinschaften, Bericht über die regionalen Probleme in der erweiterren Gemeinschaft, KOM (73) 550 endg, Brüssel, den 3. Mai 1973.

Styrmedel utomlands 283

å .5 o 8 .., ä å __ f» ;ggg áåu ..,

Stodform 2:5).

marknadsräntav_ räntesubventioner 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 lånegarantier 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 4Skattelättnader: investeringar 9 9 9 9 9 9 O 9 9 9 9 9 9 9 9 9

Förklaring: 9 stödformen har regional avgränsning O stöd ges i hela landet

Figur 6. 1 Statligt stöd till industriföretag i regionalpolitiskt syfte med fördelning på stödformer i vissa OECDIänder - en översikt

Källa: OECD, Working party No 6 of the Industry Committee, Re-appraisal of regional policies, DlE/IND 6/73.7

regionalpolitiska åtgärder. Den regionalpolitiska stödgivningens olika former med fördelning på länder redovisas översiktligt i figur 6.1 och omfattningen av investeringsbidragen i olika länder årsvis i tabell 6.1. Bruket av lättnaderi företagsbeskattningen i regionalpolitiskt inom olika länder syfte redovisningen har närmast anknytning till övervägandena i kapitel 9 nedan - av framgår Bilaga B. Som illustreras i figur 6.2 täcker områden, där olika former av regionalpolitiskt stöd kan erhållas, mycket betydande delar av Västeuropa samt av USA och Kanada. Den över goda samordningen nationsgränsema, ett framträdande drag i bilden, är ett naturligt resultat av att gränsområdena har en likartad och samma näringsstruktur slags regionalekonomiska problem. Den karaktäristiken gäller tex kolgruvedistrikten vid fransk-belgiska gränsen, jordbruksområdena på ömse sidor

utomlands

284 Styrmedel

Tabell 6.1 Statliga regionalpolitiska investeringsbidrag årsvis i olika länder Måttenhet: l 000-tal kronor

Spanien Sverige 1965- 19725 53 000 7 Storbritannien 1973/19743 3 208 000 58

a Budgetår. b Genomsnitt per år.

Källa: OECD, Central Government Expenditure for Regional Policy htrposes. DIE/IND 6/73.7 Add 3.

om dansk-tyska gränsen och de nordiska skogsbygdema. utomlands kan ha betydelse för bedömningen av den Stödgivningen svenska utlandsetableringens framtida omfattning men är i övrigt av sekundärt intresse för utredningens överväganden, och detaljerna när det gäller stimulansmedlen i olika länder behandlas inte i betänkandet.

6.1.2 Restriktiva styrmedel i nâgra länder

har i flertalet länder syftat till De lokaliseringspolitiska stödprogrammen av de i resp problemområden och till en utbyggnad befintliga företagen av nyetablerad verksamhet inom dessa områden. Ett annat lokalisering har varit att med stödförmånerna stimulera företag inom de i syfte mest expansiva regionerna i resp länder att lokalibefolkningshänseende sera filialer eller flytta hela verksamheten till områden med behov av ett ökat sysselsättningsunderlag. I länder som Storbritannien och Frankrike med omfattande och tätbefolkade huvudstadsregioner har det också funnits en stark strävan att reducera trycket på arbetsmarknad, kommunikationer, bostadsföroch övrig service i storstadsregionerna. Ambitionerna att genom sörjning denna avlastning åstadkomma en utjämning i den regionala obalansen har inneburit en relativt omfattande stödgivning i syfte att reducera storstadsområdenas attraktionskraft - den brittiska lokaliseringsbudgeten omfattar ett motsvarande omkring 3,5 miljarder kronor. årligen belopp Men har dessutom kompletterats med olika former av stödgivningen restriktioner för kontroll av näringslivets utbyggnad i de mest expansiva

SOU |974:82 utomlands 285

styrmedel

Förklaring:

= Stödgivningens gru ndförmåner

Kvalificerade stödförmåner

Figur 6.2 a Regionalpolitiska utvecklings- och stödområden i vissa västeuropeiska länder Källor: sammanställningar från resp länder

286 utomlands

Styrmedel

Figur 6.2 b Regionalpolitiska stödområden i USA och Kanada Källor: sammanställningar från resp länder

regionerna. Den brittiska etableringskontrollen tillämpas sedan år 1945, medan den franska lagstiftningen - etableringskontroll och ett system med regionala investeringsavgifter - infördes år 1956. I Italien föreslogs, när den senaste lagen om de regionalpolitiska skulle år 1971, att statligt tillstånd åtgärderna behandlas i parlamentet skulle krävas för varje större investering i de högindustrialiserade områdena. Företag som erhöll sådant tillstånd skulle, om den totala investeringen beräknades överstiga ett belopp motsvarande knappt 3 milj kronor och antalet industriarbetare i utgångsläget var större än 100, erlägga en avgift på 7 000 kronor för varje nyanställd utöver dessa 100 industriarbetare. Avgiftsmedlen Skulle utnyttjas för utbyggnad av regionala serviceanordningar. mötte stark kritik. Det hade för övrigt lagts fram i ett Förslaget konjunkturläge när det var angeläget att stimulera investeringsverksamheten - både i de södra och_ norra delarna av landet. Förslaget om ett som däremot en avgiftssystem godtogs inte av parlamentet, accepterade överstigande belopp motsvarande 50 tillståndsplikt. lnvesteringsprojekt milj kronor skall anmälas till planeringsministeriet som genom planeringskommittén CIPE inom tre månader prövar möjligheterna att realisera projektet. Har inom de tre månaderna bifall inte vägrats får investeringen Om arbeten kan vite utdömas motsvapåbörjas. igångsätts trots förbud rande 25 % av investeringsbeloppet. I Nederländerna har under år 1974 beslutats om regionalpolitiska restriktioner i de västra delarna av landet. Bestämmelserna, som avses träda i kraft senast vid årsskiftet 1974/1975, omfattar både avgifts-, tillstånds- och för olika slag av investeringar inom anmälningsplikt näringslivet.

Styrmedel utomlands 287

6.1.3 överväganden om restriktiva

styrmedel

överväganden om kontroll av lokalisering iregionalpolitiskt syfte pågår nu i flera länder. l Norge, där ett motsvarande det lokaliseringssamråd svenska infördes år 1971, tillsatte den tidigare som den utlovat regeringen, vid sitt tillträde i april 1973, en departementskommitté med uppgift att pröva olika former för av samrådet vidareutveckling i riktning mot en kontroll av lokaliseringen i vissa regioner. Det norska uttalade stortinget sig redan år 1972 för införande av en starkare styrning av privata och

offentliga investeringar än som tidigare tillämpats. Kommittén skall

enligt sitt mandat utreda

(l) De juridiska och ekonomiska frågorna som hör samman med _en etableringskontroll; (2) Vilken administrativ organisation som ett effektivt av utnyttjande kontrollen nödvändiggör; (3) Den branschvisa och geografiska avgränsningen av etableringskontrollen.

Det förutses att kommittén i sitt arbete håller nära kontakt med företagens och de anställdas organisationer. Som för kommitunderlag téns överväganden finns bla ett av det norska arbetarpartiet utformat förslag till etableringskontroll. Kommittéen räknar med att kunna slutföra sitt arbete under år 1974. Som en provisorisk åtgärd, i avvaktan på införandet av den föreslagna lokaliseringskontrollen, infördes i slutet av år 1973 bestämmelser som syftar till en samhällelig styrning i lokaliseringshänseende av etablering och expansion med anknytning till den norska oljeutvinningen på kontinentalsockeln och av andra i kustom-

industriutbyggnadsåtgärder

rådena. Antalet sysselsatta i oljeutvinningen sommaren 1973 till uppgick 5000-6000 personer. I mitten av år 1974 - ett år senare - har 8 000-9 000 personer antagits vara direkt eller indirekt i engagerade petroleumverksamheten. Förändringen innebär att i runt tal 1/3 av hela landets årliga sysselsättningstillväxt skulle absorberas av oljeaktiviteterna. De provisoriska bestämmelserna stadgar att större industri- oçh anläggningsarbeten samt utbyggnad av oljebaser får påbörjas först efter samtykke fra Kongen”. Beslut om tillstånd till lokalisering skall fattas med utgångspunkt från en samlad värdering som tar bla till den hänsyn regionala utvecklingen, kraven på stabilitet i ekonomin samt miljöskyddsintressena. Sanktioner (böter eller fängelse) skall kunna vidtas mot enskilda personer och företag som påbörjar och fullföljer arbeten utan tillstånd. l Finland överlämnade kommittén för lokaliseringsvägledning ijuni

1 Uttalandet gjordes vid behandlingen av St meld nr 27/1971-1972/ bl a mot bakgrund av uppgifter från år 1968 att 10 000 förvärvsarbetande i Osloregionen hade mycket långa dagliga resor till sina arbetsplatser: 10 000 sysselsatta var sk veckopendlare, medan 7 000-8 000 besökte hemmet mer sällan än en gång per vecka. Uttalandena vidareutvecklades iSt meld nr 13 (1972-197 3) som behandlade målen och medlen för regionalpolitiken.

288 utomlands

Styrmedel

1973 sitt betänkande till regeringen. Kommitténs förslag tog bl a sikte på att skapa ett centralt register med uppgifter relevanta för företagens lokaliseringsbeslut. Det föreslogs vidare att staten på basis av databanken skulle en rådgivningsverksamhet som kunde ge företagen upprätta information om lokaliseringsalternativ som är ändamålsenlig ur både företagsekonomiska och samhällsekonomiska synpunkter och som bidrar till att skapajämvikt mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft”. Kommittén framhöll att myndigheterna inom ramen för det nya systemet borde kunna erhålla förhandsanmälan om alla mer betydande etableringar och utvidgningar inom industrin och servicenäringarna. Visade det sig att tillräckligt fullständiga förhandsbesked inte lämnades, förhandsanmälan - men skulle det finnas skäl att överväga obligatorisk först sedan informationen och rådgivningen tillämpats och gett praktiska erfarenheter. Kommittén hade inte haft till uppgift att pröva behovet av och förutsättningarna för en etableringskontroll men föreslog att en särskild kommitté skulle utreda en sådan vidareutveckling av den regionalpolitiska styrningen. Regeringen tillsatte ijanuari 1974 en sådan kommitté med uppgift att utreda behovet av och möjligheterna att med restriktiva åtgärder påverka företagslokalisering samt utreda de praktiska problem, som hör samman med förverkligande av dessa åtgärder. Kommittén skall också pröva de föreslagna åtgärdernas anknytning till utvecklingsområdeslagstiftningen, planerings- och byggnadslagsstiftningen samt lagstiftsom rör utnyttjandet och skyddandet av naturtillgångar. Dessningen, utom skall kommittén i sitt arbete beakta erfarenheterna av lokaliseringsinformationen och lokaliseringsvägledningen. Den finska kommittén för lokaliseringsbegränsning avser att avsluta sitt arbete under år 1974. l Danmark övervägs inga nya regionalpolitiska styrmedel. Det danska beslutade år 1972 om en viss utvidgning av det finansiella folketinget stödet i syfte att få till stånd en bättre balans i den regionala utvecklingen. I debatten kring dessa frågor har det framhållits att tiden ännu inte är mogen för mer långtgående ingrepp i företagens lokaliseringsval och att de svenska och norska erfarenheterna av lokaliseringssamrådet

bör avvaktas innan ytterligare styrmedel tas i anspråk. Enligt uppgifter

som utredningen inhämtat har inte heller i Västtyskland, Belgien, Kanada eller USA aviserats någon direkt styrning av företagens lokaliseringsval. Däremot - inom ramen för det beslutade har i Japan programmet avseende den regionala balansen diskuterats ett system med avgifter vid etablering och expansion i de mest tätbefolkade regionerna. Utredningen redogör i följande avsnitt för det norska lokaliseringssamrådets regler och erfarenheter. Utredningen behandlar därefter i avsnitten 6.3-6.5 resultaten och erfarenheterna av den brittiska och franska lokaliseringskontrollen samt bakgrund och bestämmelser för det nederländska avgiftssystemet.

1 Se t ex en tidskriftsartikel av Anker Jörgensen, Byplan 1972:6.

S tyrmedel utomlands 289

Lokaliseringsvägledning i Norge

6.2.1 Bakgrund

Det norska virkemiddelutvalget, som år 1968 erhöll regeringens uppdrag att utvärdera de då existerande lokaliseringspolitiska medlen, föreslogi mars 1969 en lagstadgad lokaliseringsvägledning. Verksamheten skulle handhas av ett permanent som förutsattes ersätta det lokaliseringsutvalg, kontaktorgan med representanter för Norges Industriförbund, Norske Håndverks- og lndustribedrifters Forbund och de lokaliseringspolitiska myndigheterna (främst statsdepartementen) som funnits sedan år 1965. Det tidigare kontaktorganet hade haft till uppgift att diskutera och föreslå lösningar på praktiska inom lokaliseringsfrågor industrin. Verksamhetens omfattning blev beroende av frekvensen i företagens frivilliga förfrågningar. Kontaktorganet hade emellertid också tillfälle att yttra sig över vissa lokaliseringsärenden som skulle avgöras av regeringen. De första årens arbete visade att det fanns ett behov av en bättre samordning i den offentliga lokaliseringsvägledningen än tidigare och att det fordrades ett mer omfattande kontaktutbyte än som ägde rum enbart på frivillig basis. Den norska lagen om lokaliseringsvägledning, som i allt väsentligt bygger på virkemiddelutvalgets förslag, beslutades av stortinget imars år 1970. Lokaliseringsutvalgets ledamöter utsågs i december år 1970. Lagen trädde ikraft i maj år 1971. s

6.2.2 Regler för den norska

lokaliseringsvägledningen

Den norska lagen om lokaliseringsvägledning stadgar att industri- och hantverksföretag med minst 15 sysselsatta eller som får minst 15 sysselsatta efter eller utvidgning etablering skall anmäla sina planer för lokaliseringsutvalget, om åtgärderna omfattar D Utbyggnad med minst 300 m2 golvyta; D Övertagande av lokal med minst 300 m2 golvyta (eller om summan av utbyggnad och Övertagande överstiger 300 m2 ); D Ombyggnad till en kostnad som överstiger 400 000 Nkr; D Köp eller förhyming av fasta industritillgångar; D Flyttning till någon av kommunerna med samrådsplikt om företaget skall utnyttja minst 300 m2 golvyta på den nya orten.

En kommun i någon av samrådsregionerna skall vidare underrätta lokaliseringsorganet när den planerar

D Expropriation av industri- eller hantverksfastighet som kan medföra flyttning av verksamhet; D Stadsplan som förutsätter flyttning av företag;

DSaneringsåtgärder som förutsätter flyttning av företag. Kommunen skall också meddela när den möter efterfrågan på lokalisering av företag med anmälningsplikt.

utomlands sou 197432

290 Styrmedel

om lokaliseringsvägledning innebär vidare ett krav på att Lagen skall ta emot vägledning i sitt lokaliseringsval. Bestämmelserna företaget inte det statliga lokaliseringsorganet någon möjlighet att ger emellertid

förhindra etableringen, omflyttningen eller utbyggnadenl. Lokaliserings-

utvalget skall senast inom 120 dagar efter anmälan utfärda bevis på att samråd ägt rum och att utvalget fått tillfälle att ge den information bör omfatta. Samrådsperioden kan under särlokaliseringsvägledningen skilda förutsättningar förlängas. Företaget fattar därefter på egen hand beslut om lokaliseringen. kan inte ges och tingslysing inte ske förrän Byggnadstillstånd samrådsbevis utfärdats.

6.2.3 Geografisk avgränsning av anmälningsplikten

Anmälningsplikten gäller företag i regionerna kring

D Oslo: 19 kommuner; (varav tre genom beslut i februari 1973, bla Moss, regionalt centrum i Östfolds fylke),

D Kristiansand: en kommun;

D Stavanger: fyra kommuner; D Bergen: en kommun; D Trondheim: en kommun;

Avgränsningen framgår vidare av figur 6. 3.

6.2.4 Lokaliseringsvägledningens organisation

Lokaliseringsutvalget skall enligt lagen ha tio ledamöter. Reglerna ger dock regeringen möjligheter att ändra antalet och lokaliseringsutvalget fick från starten i maj år 1971 sammanlagt 12 ledamöterz (utom suppleanter): D Tre representanter för Norges Industriförbund; D Två representanter för Norske Håndverks- og Industribedrifters Forbund; D En representant för Landsorganisasjonen i Norge;

DSex representanter för olika myndigheter (kommunal- og arbeidsindustridepartementet, finansdepartementet, Distrikdepartementet, tenes utbyggingsfond, arbeidsdirektoratet och Selskapet for industrivekstanlegg).

1 genom tillämp- Utvalget har i ett fall hemställt om att industridepartcmcntet ning av byggnadstillståndsgivningen skulle förhindra en planerad lokalisering av ett verkstadsföretag inom Oslo-regionen för att möjliggöra övertagandet av lämpliga lokaler och friställd arbetskraft ien annan del av landet. Framställningen ledde inte till någon åtgärd. 7 för LO och Selskapet for Utvidgningen syftade till att bereda möjlighet industrivekstanlegg (statligt organ för uppförande och uthyrning av industrilokaler) i det att delta i utvalgets arbete. De båda organen hade inte varit representerade tidigare kontaktutvalgct.

Styrmedel utomlands 291

Figur 6.3 Områden med anmälningsplikt vid etablering, omflyttning och utvidgning av industrier Kristiansand i Norge

Källa: Lokaliseringsutvalget, En oversikt over fag/ig og økonomisk bistand, 1973

Ordförande och vice ordförande utses av utvalget. Uppdragen cirkulerar mellan representanter för organisationerna och myndigheterna. Nyval sker årligen på båda posterna. Lokaliseringsutvalget väljer vidare bland sina medlemmar ett arbetsutskott sammansatt av fem ledamöter. Enskilda av större lokaliseringsfall omfattning och betydelse samt frågor av principiell natur behandlas inom utvalget i dess helhet. Under år 1973 hölls åtta plenisammanträden. Arbetsutskottets ledamöter samlades vid 12 tillfällen under året. Som regel deltar företrädare för anmälningspliktiga företag i utvalgets och arbetsutskottets överläggningar. Ledamöterna besöker också en väsentlig del av företagen för en närmare diskussion och genomgång av problemen i samband med lokaliseringsvalet. Lokaliseringsutvalgets sekretariat utför det dagliga kontakt- och informationsarbetet. sekretariatet informerar företag med expansionseller flyttningsplaner om lämpliga lokaliseringsorter och om olika stödformer, biträder med kostnadsberäkningar för alternativa lokalise-

292 S utomlands

tyrmedel

ringar och söker vara en förbindelselänk dels mellan företag som söker kapacitet hos andra tillverkare, dels mellan företagen och de statliga och kommunala Bevis om fullgjord anmälningsplikt kan i myndigheterna. vissa fall utfärdas av sekretariatet. Sekretariatet hade under år 1973 totalt nio tjänstemän.

6.2.5 omfattning - en statistisk översikt Lokaliseringsvägledningens Lokaliseringsutvalget slutbehandlade under åren 1972-1973 som framgår av tabell 6.2, vardera året drygt 150 ärenden om anmälningspliktiga ny- och tillbyggnader samt övertaganden av industrilokaler. Så gott som samtliga innebar en förändring av redan befintlig verksamhet. Endast ett ärende under år 1972 avsåg nyetablering. Omkring 60% av antalet utgjorde utvidgning, medan ca 40 % omfattade flyttning inom eller till samrådsregionema. Omräknat till jämförbara årstal innebär den redovisade verksamheten åren 1972-1973 en uppgång i volymen jämfört med år 1971 (maj-december). Utvecklingen bedöms till en del vara resultatet av en konjunkturförbättring, till en del vara en följd av att frågan om EG-anknytningen avgjordes under år 1972 och att en rad företag därefter beslutade verkställa som tidigare skjutits upp med hänsyn till planer osäkerheten om anslutningsformen. Under år 1973 skedde en mycket kraftig ökning av antalet frivilliga förfrågningar. Med frivilliga förfrågningar avses ärenden där företag tagit kontakt med lokaliseringsutvalget för att få vägledning eller där utvalget har kontaktat företag för att informera om konkreta lokaliseringsalternai tabell 6.2 visar inte hela omfattningen av ökningen i tiv. Uppgifterna antalet frivilliga förfrågningar. I realiteten registrerades 70 sådana under år 1973. Merparten - 57 ärenden ärenden hos lokaliseringsutvalget - aktualiserades under andra halvåret och hann inte avgöras under året. Av totalt 101 inkomna frivilliga förfrågningar under tiden maj 1971 till slutet av år 1973 kom två tredjedelar - 66 ärenden - från företag i områden med anmälningsplikt, varav 40 från företag i Oslo kommun Återstoden omfattade 20 förfrågningar av företag på Östlandet, tio av i övriga delar av landet, medan fem förfrågningar kom från företag företag i utlandet.

Tabell 6.2 Slutbehandlade vägledningsärenden åren 1971-1973 Måttenhet: Antal ärenden

19713 1972 1973 Typ av förändring 34 65 58 Flyttning 45 89 98 Utvidgning l l 0 Nyetablering 80 155 156 Summa anmälningspliktiga ärenden 9 8 21 Frivilliga förfrågningar Totalt 89 163 177

3 Fr o m 1971-05-01.

utomlands

Styrmedel 293

Tabell 6.3 Slutbehandlade vägledningsärenden med fördelning på regioner åren 1972 och 1973

År Osloljords- Kristian- Stavanger Bergen Trond- Summa området sand heim

Antal ärenden 197 2 106 6 16 16 ll 155 1973 91 13 26 16 10 156 Relativ färdelning 1972 69 4 10 10 7 100 1973 58 8 17 10 7 100

Något mer än två tredjedelar av de slutbehandlade ärenden som rörde anmälningspliktiga åtgärder under år 1972 avsåg verksamheter inom Oslofjords-området. Detta framgår av tabell 6.3, som också visar att fördelningen mellan Stavanger-, Bergen- och Trondheims-områdena var relativt jämn under år 1972. Under år 1973 minskade antalet ärenden något i Oslofjords-området, medan antalet slutbehandlade ärenden som rörde verksamheter i Kristiansand och Stavanger ökade. Drygt hälften av Oslofjords-områdets 91 ärenden under år 1973 hade sitt ursprung i Oslo kommun. Branschfördelningen av de under åren 1972 och 1973 slutbehandlade samrådsärendena visar att verkstadsvaruindustrins olika delgrupper svarade för huvuddelen. Inom den övriga industrin hade endast den grafiska industrin, den kemisk-tekniska industrin och livsmedelsindustrin årligen mer än tio anmälda och behandlade ny- och tillbyggnader, förvärv eller flyttningar. Den genomsnittliga handläggningstiden för vägledningsärendena har hittills omfattat ca 60 dagar, men med stora individuella variationer. Sekretariatets strävan har varit att snabbt skilja ut ärenden avseende företag som inte kan förlägga den planerade expansionen till annan ort och omedelbart utfärda bevis på att anmälningsplikten Endast i fullgiorts. ett begränsat antal fall har det bedömts att nödvändigt förlänga samrådstiden utöver de 120 dagar som lagen generellt medger.

6.2.6 Erfarenheter av den norska lokaliseringsvägledningen

Bakgrund till ställningstagandena

Omkring 60 % av vägledningsärendena under åren 1972 och 1973 avsåg, som ovan redovisats, utvidgningar av befintliga utrymmen i samrådsregionema. Ett motiv för utbyggnaden var för en stor del av dessa företag strävan att åstadkomma en rationellare tillverkning än tidigare. Många av företagen planerade också att tillgodose ett ökat behov av lagerlokaler och personalutrymmen eller att förbättra miljö och sociala förhållanden på arbetsplatsen. l 1973 års verksamhetsberättelse att man i anger lokaliseringsutvalget

294 utomlands

Styrmedel

kontakten med utvalget tas på ett tidigt stadium i företagens planeringsprocess. Utvalget sökte under år 1973 prioritera behandlingen av de frivilliga förfrågningama. Utvalget räknar med att företag som söker vägledning utan att vara anmälningsskyldiga verkligen har motiv att överväga en alternativ förläggning av verksamheten. Som underlag för sin informationsverksamhet har utvalget dels sammanställt en broschyr över tillgängliga stödmöjligheter, dels tagit initiativ till ett lokaliseringsregister, som för varje kommun skall innefatta en rad uppgifter om förhållanden av intresse i lokaliseringssammanhang. lnformationsverksamheten tar sig emellertid också mer handfasta uttryck. Lokaliseringsutvalget har som ett led i vägledningsarbetet prövat att tillsammans med företrädare för enstaka eller grupper av företag resa ut till tänkbara lokaliseringsorter eller distrikt för att på platsen informera om lokaliseringsförutsättningama. Företagen ställer sig i regel

positiva till denna form av information. Utvalget informerar också

kommunerna om företagens anspråk inför planerade omlokaliseringar.

Resultat Den lokalisering som ägt rum under medverkan av lokaliseringsutvalget har i stor utsträckning omfattat omlokalisering och filialutläggning från Oslo-området till olika orter på det norska Östlandet. Strävandena att lokalisera verksamhet även till andra landsdelar, framförallt Nord-Norge, ges prioritet men kräver också betydande insatser av lokaliseringsmyndigheterna. Som ett resultat av vägledningen pekar utvalget på att 19 företag to m år 1973 fattat beslut om förläggning av verksamhet utanför de tillståndspliktiga områdena. Dessa 19 företag planerade att i anslutning Av till etableringen sysselsätta ca l 000 personer i de nya anläggningarna. de 19 företagen hade 17 sitt ursprung på Östlandet - varav ll iOs10. etablerade tre på Sörlandet, två Tolv av företagen sig också på Östlandet, och två i Nord-Norge. Flertalet - 14 ärenden i Tröndelag etableringar var filialutläggningar eller flyttningar. medverkat - Förutom i de nämnda 19 fallen har lokaliseringsutvalget utan att ha haft huvudansvaret för rådgivningen - i ett antal ärenden som lett till beslut om ändrad lokalisering. Utvalget har i sådana ärenden orienterat om de regionalpolitiska medlen, skaffat upplysningar om kommunikationer m m eller förmedlat kontakt mellan arbetskraft, och myndigheter, kreditinstitut m fl. Vid årsskiftet 1973/74 företaget arbetade utvalget med ett 40-tal ärenden där möjligheter till omlokalisering eller nyetablering förelåg. Flertalet av dessa företag angav vid den första kontakten den centrala delen av Östlandet som lokaliseringsönskemål. En aktiv har emellertid lett till att andra delar av rådgivning Östlandet och även andra landsdelar aktualiserats. av verksamheten under åren 1971-1973 var den Ett viktigt resultat personliga kontakt som lokaliseringsutvalget upprättat med representanter för ett betydande antal större och mindre industrier i samråds- Lokaliseringsutvalget hade vid utgången av är 1973 knutit regionerna.

utomlands 295

Styrmedel

ett 30-tal av de under året behandlade ärendena hade att anledning närmare granska företagens lokaliseringsplaner. l de flesta fallen rörde dessa planer total eller partiell omflyttning av verksamheten. Utvalget förklarade också i flera fall, när företag planerade utvidgningar av befintliga anläggningar, att lokaliseringen borde övervägas ytterligare. Utvalget gav i samtliga dessa ärenden information om de regionalpolitiska medlen och erbjöd sig att medverka genom kostnadsanalyser och andra undersökningar av betydelse för lokaliseringsavgörandet. Några företag utnyttjade erbjudandet, medan andra hävdade att de själva redan prövat

lokaliseringsfrågan tillräckligt noggrant.

Företagens argument mot en omlokalisering av verksamheten kretsade som regel kring fyra huvudmotiv: hänsyn till tidigare investeringar, behov av närhet till marknaden, hänsyn till och beroende av de anställda samt stort kontaktbehov. Lokaliseringsutvalget framhåller att om företaget inte överväger omlokalisering av hela verksamheten, blir ofta inte heller en partiell utlokalisering aktualiserad. Filialutläggning som ett alternativ till utbyggnad av den befintliga anläggningen är vidare, enligt utvalgets mening, beroende av företagets storlek. De mindre och medelstora företagen uppger som regel i överläggningar med lokaliseringsutvalget, att bristen på administrativ kapacitet förhindrar en geografisk uppdelning av verksamheten. För flertalet mindre och medelstora företag måste en förändring i lokaliseringen, av ekonomiska och administrativa skäl, omfatta hela verksamheten. En sådan lösning blir beroende av om det finns tillräckligt starka skäl för en flyttning hos företagsledaren och hos anställda i olika nyckelpositioner inom företaget. När det gäller de frivilliga förfrågningama, menar utvalget, bör man vara försiktig att dra slutsatser om bakgrunden till företagens önskemål att värdera andra Ett av skälen lokaliseringsalternativ. är att utvalget när 1973 års verksamhetsberättelse upprättades - fortfarande behandlade en stor del av de inkomna förfrågningarna. önskemålen om förändrad lokalisering kan bottna i arbetskraftsproblem och brist på markutrymme för expansion. Att förhållandevis många Oslo-företag frivilligt sökt rådgivning kan, enligt utvalget, bero på bristen på industritomter samt det generella trycket på bostads- och arbetsmarknaderna, men också på den ökade kunskapen i företagen om etablerings- och expansionsförutsättningarna i andra landsdelar* . Lokaliseringsutvalget framhåller att ökningen av de frivilliga förfrågningarna hade ett samband med den intensifierade information till näringslivet som utvalget svarat för. Arbetet kännetecknas av att

1 I en utredning av lKO lndustrikonsulent A/S, Naeringslivets arealbehov, lokaliseringskrav og utvikling i Oslo kommune, spesieli industrielle bedrifter (stencil Oslo 1969), har Oslo kommun sökt få klarlagt vilka företagstyper som bör prioriteras vid fördelning av tomtmark. Enligt de redovisade utredningsresultaten, baserade på bedömningar av allmänna utvecklingstendenser och på enkätsvar från l 600 företag, skulle industrin vid en minskning i sysselsättningen med 20 % fram till år 1990 kräva en utvidgad total areal med omkring 50%. Drygt 20% av företagen, huvuddelen inom konfektionsindustri och metallmanufaktur, uppgav i enkätsvaren att de kan tvingas söka sig utanför Oslo för att tillgodose framtida markbehov.

296 Styrmedel utomlands sou 1974:82

kontakter med ca 400 företag. Kontakterna gjorde det möjligt för utvalget att redovisa information om alternativa samt lokaliseringsorter om de statliga låne- och bidragsmöjlighetema. Utvalget tog med stöd av lagstiftningen också del av de långsiktiga expansionsplanema inom en rad företag. Samtalen uppges ha skapat förståelse för och ökad insikt om de regionalpolitiska problemen inom industrin.

6.2.7 Lokaliseringsunøalgets synpunkter på den framtida verksamheten

Den hittillsvarande handläggningen av vägledningsärendena har visat, framhåller lokaliseringsutvalget, att industriföretagens kännedom om de regionalpolitiska medlen och om lokaliseringsmöjligheterna utanför samrådsregionerna varierar starkt. Det föreligger ett betydande behov av kunskaper om förutsättningarna för industriell och annan verksamhet inom olika delar av landet. Utvalget kan som ett informationsorgan ”överordnat” stödbeviljande organ, arbetsmarknadsmyndigheter och regionala utvecklingsorgan lämna en allsidig orientering. En bred översikt över lokaliseringsvillkoren sammanställd på central nivå ger, om den kan hållas aktuell, företagen bättre möjligheter att välja än om de skall vända sig till de existerande specialorganen. Anmälningsplikten har emellertid, enligt lokaliseringsutvalgets mening, vissa brister, och i verksamhetsberättelserna har föreslagits flera regeländringar. Företagen anmäler ofta inte projekt förrän ansökan om byggnadslov inges och har då försäkrat sig om tomtmark och även haft omfattande kostnader för planering och projektering. Överlåtelse av fastighet anmäls i många fall också först sedan köpekontraktet upprättats. Utvalget understryker i 1972 års verksamhetsberättelse, att den sena anmälningstidpunkten delvis utgör en följd av att lagstiftningen är relativt ny, och att en viss tröghet i informationen under initialskedet kunde väntas. Det ligger vidare i sakens natur, att många ärenden är väl förberedda när en lagstiftning av denna typ sätts i kraft. För att säkra en tidigare reaktion från företagens sida än som varit vanlig under de båda första verksamhetsåren anser lokaliseringsutvalget att det bör övervägas om anmälningsplikten skall knytas till annat byggnadslovet eller tingslysingen. Utvalget räknar emellertid med att det hade kunnat komma in tidigare i en rad samrådsärenden, om kommunerna i samrådsregionema bättre uppfyllt sin anmälningsplikt och aktivt deltagit i ett samarbete om dessa lokaliseringsfrågor. Kontakter mellan lokaliseringsutvalget och flera berörda kommuner knöts dock år 1972, och samarbetet förbättrades avsevärt år 1973. Genom kvartalsvisa rapporter från kommunerna informeras numera lokaliseringsutvalget om de driftsförändringar som kommunerna fått kännedom om. Utvalget har vidare etablerat fasta kontakter med olika statliga organ, bla de som handlägger ärenden enligt den för konjunkturutjämning tillkomna byggnadstillståndsgivningen. Utvalget är också engagerat i

utomlands Styrmedel

utredningar av lokaliseringsförutsättningama inom ett antal branscher, exempelvis grafisk industri och livsmedelsindustri. Lagen om tillstånd för utbyggnad av baser för oljeutvinning och större industri- och anläggningsverksamhet kommer att leda till krav på insatser från utvalgets sida när det gäller beslut om lokalisering av dessa anläggningar. Anmälningsplikten är för närvarande begränsad till utbyggnad/överlåtelse inom själva samrådsregionen. Företag kan alltså flytta till områden alldeles utanför regiongränsen utan att åläggas lokaliseringsvägledning. Utvalget har, för att motverka framtida tendenser till sådan snedvridning, föreslagit att anmälningsskyldigheten också bör omfatta som företag flyttar ut från samrådsregionema, oavsett var lokaliseringen sker. Utvalget har vidare med hänsyn till att större delen av sysselsättningsexpansionen i de aktuella regionerna härrör från utvecklingen inom offentliga och privata tjänster föreslagit en utvidgning av anmälningsplikten till att

omfatta även vissa servicenäringarl. Ett annat skäl för en branschkom-

plettering uppges vara att serviceutbudets sammansättning utgör en viktig förutsättning för omlokalisering av industriföretag.

6.3 Restriktiva styrmedel i Storbritannien

6.3.1 Regler

Den brittiska etableringskontrollen skall göra det möjligt för lokaliseringsorganen att i regionalpolitiskt syfte reglera både uppförande av industrilokaler (undantag lagerbyggnader) samt kontors- och servicelokaler (undantag byggnader för vissa typer av handel). Som uppförande av lokaler räknas både ny-, till- och ombyggnad. omfattar Regleringen projekt som innebär att den tillkommande eller ändrade golvytan överstiger följande regionalt varierade tal:

Typ av Område Våningsyta, m2 investering (avrundade tal)3

industri- Sydöstra England 1 000 lokal Övriga delar av Storbritannien utom utvecklingsområdena l 500 Utvecklingsområdenab -

Kontors- och London-området l 000 servicelokal

a Talen anges i lagtexten i kvadratfot. De har i tabellen omräknats till m2 och avrundats till värden som något överstiger de verkliga. b Områden där finansiellt stöd beviljas. Se figur 6.2. 1 Stortinget har senare i princip uttalat sig för en utvidgning av anmälningsplikten - både i geografiskt sektoriellt hänseende. Det har framhållits att servicenäringama bör omfattas av bestämmelserna och att anmälningsplikten bör kunna utökas till nya orter, tex det expanderande Tromsö i Nord-Norge. Dessa frågor behandlas i en särskild arbetsgrupp, som tillsätts av kommunaldepartementet. Utredningsarbetet vilar emellertid i awaktan på resultatet av etableringskontrollkommitténs arbete.

298 S utomlands

ryrmedel

motiverade kontrollen av investeringarna i in- Den regionalpolitiskt dustrilokaler har tillämpats sedan år 1945 och gränserna istorlekshänseende för tillståndstvånget har ändrats vid olika tillfällen. Senast skedde detta i mars 1972 när golvytegränsen höjdes

D Från 500 till 1 000 m2 isydästra England, bl a London-området;

D Från 500 till 1 500 m2 i de mellersta industridistrikten ,

D Från 1 000 till l 500 m2 i övriga delar utanför utvecklingsområdena. Kravet för uppförande och ändring av administrations- och på tillstånd servicelokaler infördes år 1965. Tillståndskravet skulle vara en komplettering till den av Location of Offices Bureau år 1963 påbörjade offentliga lokaliseringsrådgivningen inom administrativ verksamhet och servicenäringar som alltmer kommit att framstå som de i sysselsättningshänseende expansiva sektorerna. Kravet på tillstånd för uppförande av kontors- och serviceutrymmen tillämpades ursprungligen från tillkomsten år 1965 endast i sydöstra England. Det utsträcktes efter någon tid till delar av de mellersta industridistrikten, bl a Birmingham-området, men mjukades senare uppi etapper och awecklades slutligt i mellersta England år 1970. Den högsta för.kontors- och servicebyggnader var vid icke tillståndspliktiga lokalytan denna i Stor-London 300 m2 och i återstoden av

tidpunkt knappt

sydöstra England 1 000 m2. Iâslutet av år 1970 höjdes lokalytegränsen för i Stor-London till l 000 m2. Samtidigt infördes i lokalåtgärder lättnader i tillståndskravet för den praktiska handläggningen betydande etablering/utbyggnad av kontors- och servicelokaler inom övriga delar ai sydöstra England. _

Tillämpningen av lagstiftningen kontrolleras genom byggnadslagstift-

lämnas av de lokala planeringsorganen men först ningen. Byggnadslov sedan handels- och industridepartementet beviljat lokaliseringstillstånd. Företag som planerar en investering skall i sin ansökan redovisa vad den lokalen kommer att användas till. För industrins del nya eller förändrade i huvudsak för att kontrollera lokaliseringen av tillämpas lagstiftningen - däremot som regel inte andra funktioner inom själva produktionen t ex lagerfunktionen. Inom kontors- och servicesektorn utövas företaget, kontrollen oavsett vad lokalerna skall användas till. Tillstånd skall enligt lagstiftningen beviljas om företaget kan visa att en lokalisering utanför den ursprungliga regionen skulle medföra uppenbara nackdelar för företaget. När det gäller industrilokalerna stadgas att skall ske i överensstämmelse med en lämplig fördelning av förläggningen industrin inom landet. Innebörden av detta definieras inte närmare i Praktiskt innebär bestämmelsen att lokaliseringsorganet får lagtexten. bedöma varje ansökan på dess egna meriter och med utgångspunkt från tidigare erfarenheter söka avgöra om en utbyggnad kan förläggas till och verksamheten drivas framgångsrikt inom alternativa regioner i överens-

1 East Anglia och Midlands.

utomlands 299

Styrmede/

stämmelse med samhälleliga mål för sysselsättningens regionala fördelning. Villkoren för tillstånd att uppföra eller ändra kontors- och servicelokaler är bl a att verksamheten inte kan utföras på annan plats än den planerade, att ingen annan lokal finns, att projektet är väsentligt ur allmän synpunkt och att ingen ökad - det sysselsättning uppstår sistnämnda kravet gäller vid ombyggnad eller modernisering.

6.3.2 Resultat och erfarenheter inom kontors- och

serviceverksamheten

En empirisk studie när det gäller decentraliseringen av kontors- och

serviceverksamheten utfördes i mitten av 1960-talet, sedan lokaliserings-

kontrollen nyligen inrättats.” Studien visade att de begränsade omflyttningarna, räknat efter antalet sysselsatta, hade störst omfattning. Dessa omfattade som regel flyttningar av hela företaget. Ett fåtal stora utlokaliseringar - i viss utsträckning filialutläggningar - hade dock större sammanlagda sysselsättningseffekter än det omfattande antalet små flyttningar. Undersökningen gav underlag för slutsatsen att motiven för ändrad

lokalisering var starkast för de medelstora omflyttningarnå, 40-80

sysselsatta. Dessa företag bedömde vanligen en omlokalisering vara ett gynnsamt alternativ, dels eftersom den som regel innebar ett verkligt steg i riktning mot ökad lönsamhet, dels eftersom företag i den storleksklassen ofta inte var så specialiserade att de behövde verka i de mest centrala delarna av London-regionen. - För de stora företagen med möjligheter till omfattande decentraliseringar - hade omflyttningen som regel begränsade kostnadssänkande effekter. Koncemföretagen hade redan en stor del av verksamheten utanför London-området, särskilt inom tillverkningsfunktionema, och en utflyttning av den centrala administrationen skulle inte ge några egentliga lönsamhetstillskott. Studien visade också att utflyttningsintresset var störst inom försäkringsverksamhet, kemisk industri, försäljning av kontorsutrustning och partihandel. Sektorer med begränsade decentraliseringsresultat var omvänt bank- och finansväsen, tryckerier, fackliga och vetenskapliga organisationer, revisionsbyråer och transportföretag. De allra flesta företagen omfattande huvuddelen av sysselsättningen inom de undersökta företa- gen flyttade till platser inom 40 miles från den ursprungliga lokaliseringen, dvs i huvudsak inom Stor-London. Behovet av expansionsutrymmen och strävandena att reducera kostnaderna var enligt undersökningen de vanligaste motiven för flyttningen. Många av de mindre företagen saknade möjligheter att förlänga kontrakten på sina hyreslokaler. Flera av de större företagen redovisade installation av datorutrustning och centralisering av flera, lokalt skilda verksamheter som motiv för omflyttningen.

1 JSWabe, Office decentralisationzAn empirical study, Urban Studies, lll, (19466).

300 Styrmedel utomlands

Uppgifter i ett arbetsdokument utformat_ inom OECD visar att

omlokaliseringen av arbetstillfällen inom administration och service från centrala London ökade från ett tusental per år islutet av 1950-talet och av 1960-talet till 14 000 i genomsnitt åren 1967-1968. Under början hela perioden 1963-1972 omlokaliserades sammanlagt l 100 företag med kontors- och servicesysselsättning för nära 100 000 personer. Volymen anger de kända flyttningarna. Till detta skall enligt OECD-rapporten läggas uppskattningsvis 120 000-140 000 arbetstillfällen inom företag som genomfört förändringar i lokaliseringen utan att dessa kunnat dokumenteras i den officiella statistiska redovisningen. Detta är väsentliga lokaliseringsförändringar - som jämförelse skall nämnas att omkring en miljon personer sysselsattes i kontorsyrken i Stor-London år 1966. Hela 37 % av de kända omlokaliseringama, räknat i antal sysselsatta, innebar å andra sidan en begränsad flyttning inom Stor-London. Endast l5 % av tlyttningen nådde ut till orter längre än 80 miles från Stor-London. Utvecklingsområdena erhöll en procent av de utlokaliserade arbetstillfällenapinon; administration och service. Mellan åren 1965 och 1969 avslogs ansökningar om lokaliseringstillstånd för sammanlagt omkring tre milj m2 golvyta i kontors- och servicelokaler - varav hälften i centrala London. Följden blev en press på hyreskostnaderna i befintliga lokaler, vilket accentuerades av att allt fler expansionsvilliga företag mot slutet av 1960-talet avstod från att flytta sin verksamhet. Lediga lokaler fylldes av verksamheter som inte med nödvändighet behövde ligga i London-området, medan andra avstod från att expandera. Stor-Londons andel av den befintliga golvytan inom kontor och service reducerades relativt väsentligt under slutet av l960-talet. Oroad av dessa tendenser och av de effekter en fortsatt återhållsamhet skulle kunna ha på Londons ställning som internationellt affärscentrum och som ett ”drivhus för innovationsverksamhet släppte den brittiska regeringen på kontrollen åren 1969 och 1970. Resultatet blev, som framgår av figur 6.4, en snabb ökning av medgivandena att öka

eller_

ändra lokalytan i centrala London - nära nog en fördubbling från år 1969 till 1971. Figuren visar också på en stark tillväxt av kontors- och servicelokalerna inom övriga Stor-London och sydöstra England. Utbyggnadskontrollen tillämpas numera med en högre grad av flexibilitet också i dessa ytterområden. Det utesluter inte en påverkan av företagens planer. Lokaliseringsmyndigheterna söker i stor utsträckning kanalisera kontors- och servicetill de växtcentra, bla new towns, som utpekats i den expansionen ”strategiska” översiktsplanen för samhällsutbyggnaden i hela sydöstra England (The Strategy for the South-East). Strävandena att lokalisera kontors- och serviceorgan utanför sydöstra England har nu begränsats till åtgärder som syftar till att förstärka

1 Gordon C Cameron, Constraining the growth in employment ofLondon, Paris and the Randstad - a study of methods. Ol-LCD, Environment Directorate, U/CHG/73.472.

utomlands» 301

Styrmedel

Måttenhet: 1 OOO-tal m2 3 000

Sydöstra E ngland

2 000

Därav: Stor-London

Därav: 1000 Centrala London

Figur 6. 4 Beviljade lokaliseringstillstånd 0 för uppförande av kontors- och service- År 1965 1967 1969 1971 1972 År lokaler i sydöstra England åren 1965 - Källa: Trade and Industry Gazette, 15 March 1973, Vol 10, No 11 1972

sysselsättningsunderlaget i utvecklingsområdena. Som en komplettering till de restriktiva åtgärderna infördes i juni 1973 särskilda stödåtgärder avsedda att stimulera omlokalisering av administrativa och servicebetonade arbeten. Bidrag på upp till 800 pund per sysselsatt och fri hyra under tre-fem år i de lokaler företaget utnyttjar kan erhållas i samband med omlokalisering. Den redovisade lokaliseringskontrollens kritiker har framhållit att systemets tillämpning präglas av godtycke, eftersom behovet att stanna kvar i den ursprungliga lokaliseringen kan fastställas aldrig på helt objektiva grunder. Effekterna när det gäller sysselsättningens fördelning blir sällan mer än marginella eftersom tillämpningen endast berör planerade nya arbetsställen. Det har också framhållits att kontrollen borde omfatta även förändringar i utnyttjandet av befintliga att lokaler, utbyggnaden medför omfattande samhälleliga kostnader och att ett

302 S utomlands

tyrmedel

skatter eller avgifter för expansion av kontors- och system med regionala serviceverksamhet borde övervägas.

6.3.3 Resultat och erfarenheter inom industrin

inom industrin - en Beräkningar visar att 370 000 arbetstillfällen - från tredjedel av Londons nuvarande industrisysselsättning flyttats huvudstadsregionen åren 1945-1970. Även för industrin har en betydande del - 60% - valt en lokalisering till sydöstra England (inkl East har dock erhållit en betydligt större andel

Anglia). Utvecklingsområdena

arbetstillfällena inom industrin än inom kontors- och av de omflyttade serviceverksamheten. Tillståndsgivningen bedöms dock enligt olika utäven för industrins del endast i begränsad omfattning ha värderingar bidragit till en omfördelning av sysselsättningsmöjlighetema. Som framgår av figur 6.5 ökade medgivandena att uppföra eller ändra industrilokaler under perioden 1963-1970 i snabbare takt inom sydöstra bla London-området, än inom utvecklingsområdena i norra England, delen av Storbritannien. Förändringen av industribyggandet i utvecklingsområdena överensstämmer mera med utvecklingen i västra delen av det mellersta industriområdet, bl a Birmingham.

Måttenhet: 1000-tal tillstånd 25

20 Sydöstra England (bl a London-

l omrâdet)

r

10 o

an. 0, r 1

utvecklingsområdena . n.. a O. nu S a .u Västra mellersta .- uo 0, n. industriområdet 5: s s S: e ,.;

O v . . . . År 1960 1962 1964 1966 1968 1970

Figur 6.5 Beviljade Iokaliseringstillständ för industriföretag i olika delar av Storbritannien åren 1960- 19 70

Källa: OECD, Issues on Regional Policies, 1973

1 Avsnittet är i huvudsak baserat på de utvärderingar av de restriktiva styrmedlens effekter som genomförts av D Emanuel i ett arbete för 0ECD:s arbetsgrupp som tillsattes år 1971 med uppgift att kartlägga den regionalpolitiska verksamheten i medlemsländerna (D Emanuel, Issues of regional policies, Paris 1973), av A J Brown i hans översikt av de teoretiska problemen i samband med bedömningen av den regionala utvecklingen (A J Brown, The Framework of regional economics in the United Kingdom, London 1972) samt av G C Cameron i hans ovan redovisade arbete.

S tyrmedel utomlands 303

Den ökade tillståndsvolymen för sydöstra under slutet av England 1960-talet, återspeglar dels en nedgång i utlokaliseringen dels ett ökat intresse att åstadkomma en utveckling inom växtcentra i den utpekade ”strategiska” översiktsplanen för hela sydöstra England. Sydöstra England hade under slutet av 1960-talet 32 % av folkmängden i Storbritannien men svarade för endast omkring 20 % av det beviljade industribyggandet i Storbritannien åren närmast före l970-talet. För norra och västra delen av landet var proportionerna omvända: 6 % av befolkningen jämfört med 8-10 % av de nya och tillbyggda industrilokalema. Det skall framhållas att tillståndsgivningen inte alltid motsvaras av en byggnadsverksamhet i den omfattning som redovisas i figuren. En rad företag avstår av olika skäl från att fullfölja skisserade expansionsplaner. Andelen outnyttjade tillstånd (räknat efter golvytans storlek) varierade år 1969 mellan 20 % i sydöstra England, 10 % i utvecklingsområdena och 6% i den tillståndspliktiga delen av de mellersta industridistrikten. Antalet vägrade lokaliseringstillstånd är relativt få inom industrin, omkring 10 % av samtliga behandlade ärenden under de senaste åren. inom service- och kontorsverksamheten redovisas en väsentligt högre andel ej bifallna ansökningar, ca 20 %, perioden 1969-1971. Kontrollområdet för serviceverksamheten har emellertid, som framhållits, en betydligt snävare avgränsning än området för industrilokaler, vilket till en del förklarar skillnaden i andelama. Dessa och andra redovisade uppgifter om antalet vägrade tillstånd ger inte någon indikation på kontrollsystemets effektivitet. kan Företagen söka och vägras tillstånd upprepade gånger i rad, eller genom hot om avslag på ansökan antingen förmås att ändra sina planer eller helt avstå från att lämna in ansökan och att fullfölja planerna. att Möjligheterna analysera resultaten av styrmedlen begränsas ytterligare av att lokaliseringsorganet i de enskilda fallen inte offentliggör skälen till ett vägrat lokaliseringstillstånd. En undersökning avseende perioden 1958-1963 visade att 80% av företagen i sydöstra England och västra delen av mellersta industridistrikten som inte erhöll lokaliseringstillstånd för utvidgning eller etable- - 12-14 ring sammanlagt % av den beräknade sysselsättningsökningen inom samtliga sökande - realiserade företag sin planerade expansion genom andra åtgärder. En annan undersökning från åren 1963-1968 gav vid handen att 9% av antalet projekt, avsedda att realiseras utanför

utvecklingsområdena och som redovisades för de tillståndsbeviljande

myndigheterna, modifierades redan i samband med diskussioner mellan företag och myndigheter, att 6 % av planerna övergavs före beslut och att företagen i 5 % av fallen underkastade sig myndighetens krav.

6.3.4 Synpunkter pâ den brittiska tillstândsgivningen Det har framhållits i gjorda utvärderingar av den brittiska tillståndsgivningen att den är en negativ kontroll. Den kan endast förhindra en

304 Styrmedel utomlands

etablering/utbyggnad eller få företaget att omdisponera tillgängliga resurser. Den kan inte stimulera industriell expansion eller styra lokaliseringen till en plats som är lämplig ut samhällets synpunkt, om inte den lokaliseringen också är en plats som fyller företagets alla krav på god industriell miljö och fördelaktiga marknadskontakter. Regleringen bygger på en individuell prövning, vilket medför omfattande administrativa svårigheter. Det saknas t ex möjligheter att förhindra upprepade tillbyggnader under den gällande lägsta gränsen för tillståndstvång. Den brittiska lokaliseringskontrollen uppges i betydande utsträckning ha utnyttjats för att säkra en utbyggnad av näringslivet i de nya samhällen - s k new towns - som byggts upp på 30--50 km avstånd från London i syfte att avlasta regionens äldre delar. Det skulle innebära att lokaliseringslagstiftningen i det avseendet snarare tjänar den fysiska än den regionalekonomiska planeringens syften. Ambitionerna att lyckas med uppbyggnaden av planerade new towns, bl a så att det nyinvesterade samhällskapitalet utnyttjas effektivt, tar sig ofta uttryck i en press från olika myndigheter, vilket bedömts försvåra beslutsprocessen. Avvägningen mellan de miljöpolitiska förväntningarna och kraven på en industriell expansion kan också medföra praktiska problem. Sker ställningstagandena i tillståndsärendena utan hänsyn till företagens att uppmöjligheter rätthålla och om möjligt förbättra den interna effektiviteten uteblir en nödvändig anpassning till den fortgående industriella utvecklingen. Erfarenheten visar att tillståndsgivningens effektivitet varierar mellan olika konjunkturlägen - och därmed även bedömningen av dess för- och nackdelar. I en utpräglad högkonjunktur ökar enligt brittiska erfaren-heter förutsättningarna att åstadkomma en utflyttning av industriell verksamhet till utvecklingsområdena. Samtidigt reduceras motståndet mot regleringen, eftersom den otvivelaktigt minskar trycket på arbetsmarknaden i de mest expansiva områdena. Omvänt avtar möjligheterna att åstadkomma resultat under en lågkonjunktur. Det har ifrågasätts om ett upphävande av tillståndsplikten under perioder med ekonomisk avmattning skulle ha lett till ökade investeringar i London-området. Kritiken mot kontrollen har också varierat i tiden beroende på vilka 5 bl a vilken = principer, grad av smidighet och tidsåtgång, som varit vägledande för tillståndsgivningen inom de ansvariga organen. Även på den punkten har det växlat under åren. Utvecklingsområdenas företrädare - myndigheter och planeringsorgan - har som regel försvarat etabletingskontrollen och energiskt motsatt sig de lättnader som vid olika tillfällen aktualiserats. Kritikerna har i gengäld hört hemma inom tillståndsområdena. Dessutom har det hävdats att effektiviteten i näringslivet hämmas genom de administrativa ingreppen i företagens beslut. Det pekas i det sammanhanget numera också på de ändrade förutsättningar för tillståndsgivningen som EG-anslutningen och den ökande intemationaliseringen kommer att innebära. Multinationella företag som kan välja lösningar för sin expansion med varierande konsekvenser för olika länder, även sådana som inte tillämpar etableringskontroll, kan komma att avstå från investeringar i Storbritannien. Redan kravet på att söka sådant tillstånd är en extra omgång i planeringsprocessen, som enligt

S tyrmedel utomlands 305

bedömare kan vara till nackdel för det brittiska investeringsalternativet. Lokaliseringen av produktion och service kommer genom EG-anslutningen att få anpassas till nya förutsättningar, vilket uppges komma att minska regleringens effektivitet. Det brukar framhållas att den snedvridning i konkurrensförutsättningarna som en felaktig handläggning av tillståndsprövningen kan få också verkar till nackdel för brittisk industri. Det har t ex hävdats att det starkt försämrade internationella konkurrensläget för brittisk bilindustri under 1960-talet var en följd av den lokalisering till norra Storbritannien som tvingades fram med stöd av etableringskontrollen i mitten av 1950-talet. ställningstagandet skulle ha kunnat bli ett annat, om beslutet hade fattats på 1970-ta1et. A .I Brown ställer i sitt ovan angivna arbete frågan om de restriktiva styrmedlens tillämpning i vissa delar av landet haft någon återhållande effekt på den nationella ekonomiska utvecklingen. Författaren år medveten om svårigheterna att renodla bevisföringen och söker ekonomiskt-statistiska indikationer på att så skulle varit resp inte varit fallet. Den omständigheten, framhåller Brown inledningsvis, att de totala byggnadsinvesteringama i Storbritannien ökat under de senaste decennierna - dessutom i snabbare takt ju mer de regionalpolitiska åtgärderna forcerats - talar i sig själv mot att återhållsamheten i vissa områden skulle ha haft en reducerande verkan på den allmänna framstegstakten. Brown söker i nästa steg genom jämförelser mellan utflyttning och inom storstads- och utvecklingsregioner under delperio-

tillståndsgivning

der med olikheter i de regionalpolitiska ambitionerna visa att nedgången i industrisysselsättningen orsakad av restriktionema mer än väl motsvarades av en ökning i andra delar av landet. Mot kritiken av etableringskontrollen och dess betydelse som lokaliseringspolitiskt instrument framhåller D Emanuel att lagstiftningen ger företagen möjligheter att få information om stödförmånerna, vilket är det klart uttalade syftet med bestämmelserna. I det avseendet har kontrollsystemet otvivelaktigt spelat en viktig roll. Annars hade regleringen inte existerat så länge som verkligen skett. Det finns också en rad enskilda lokaliseringsfall att grunda omdömet om systemets effektivitet på. Resultaten av den samlade lokaliseringspolitiken - tillstånds-

brittiska

och - bedöms av båda författarna som förhållandevis stödgivningen tillfredsställande. Perioden 1945-1969 skapades 500 000 nya arbetstillfällen i utvecklingsområdena genom omlokalisering från södra England. Samtidigt flyttade emellertid en miljon förvärvsarbetande från norra till södra delarna av landet. Lika stor var minskningen av sysselsättningen inom den brittiska kolindustrin under perioden. Både Emanuel och Brown anser det ställt utom tvivel att tillståndsprövningen haft en betydande del i de regionalpolitiska resultaten. Brown söker också svar på frågan om dess relativa roll i förhållande till de stimulerande ekonomiska åtgärderna. Han framhåller att skärpningen i tillståndsgivningen år 1958 - någon förbättring av stödmöjligheterna genomfördes inte - gav mycket begränsade resultat. Det utökade finansiella stödet år 1963 följdes däremot av en omedelbar ökningi 20

utomlands sou 1974:82

306 Styrmedel

av industrilokaler och i den industriella rörligheten. Det uppförandet skall å- andra sidan beaktas att ett ökat antal omflyttningar registrerades år 1960 och att myndigheterna kan ha haft en mer återhållande attityd före år 1963. Två undersökningar från när det gäller tillståndsprövningen 1960-talet - den ena i handelsministeriets, den andra i brittiska industriförbundets - stödet haft större betydelse regi pekade på att det finansiella för än tillståndskravet. Omvänt visade undersökningen omflyttningen också att tillståndsgivningen i fler fall än stödgivningen varit en avgörande faktor. A J Brown framhåller att de båda typerna av regionalpolitiska medel verkat tillsammans och gett effekter som uppenbarligen blivit större totalt sett än summan av verkningarna om medlen hade opererat var för sig och oberoende av varandra. i brittisk lokaliseringspolitik, uppger D Emanuel, år för Tyngdpunkten närvarande från direkta kontrollingrepp till stimulepå väg att förskjutas rande ekonomiska åtgärder. Det innebär att de restriktiva styrmedlen med högre grad av flexibilitet och bättre anpassning till olika tillämpas konjunkturlägen och till företagens individuella krav än tidigare.

6.4 Restriktiva styrmedel i Frankrike

6.4.1 Regler

franska genom två olika typer av Den etableringskontrollen opererar stymingsåtgärder: kontorsverksamhet och (1) Enskilda och offentliga organ inom industri, eller i Paris-regionen och servicenäringar som nyetablerar utvidgar - inkl anlägger eller utvidgar en byggnad lagerlokaler, garage, laboratorier m m - med minst 1 500 m2 golvyta skall begära myndigheternas tillstånd; skall samma organ för investeringar i (2) Beviljas lokaliseringstillstånd industrilokaler erlägga en avgift på 200 francs per m2 golvyta och för investeringar i kontors- och servicelokaler på 400 francs per m i båda fallen för den del av golvytan som överstiger 1 500 golvyta m2. Stora regionala variationer i avgiftsplikten tillämpas inom Parisområdet. Lättnader gäller framför allt i de östra delarna av Paris och dess omland, där avgifter på 25 resp 100 francs per m2 tas ut.

som tillkom år 1955, har förändrats De ursprungliga bestämmelserna, vid flera tillfällen. Den högsta tillståndsfria golvytan var till en början 500 i tillämpningen mellan nym2 och senare 1 000 m2 - med variationer etableringar (strängare krav) och utvidgningar av företag. Avgifternas storlek och konstruktion har också förändrats vid olika tillfällen. De ovan redovisade tarifferna fastställdes i april 1972. att de restriktiva åtgärderna, som Det skall tilläggas regionalpolitiska en decentralisering av sysselsättning och har till syfte att åstadkomma befolkning, tillämpades en kort tid i slutet av 1960-talet i Lyon, den andra stora befolkningskoncentrationen i Frankrike.

Styrmedel utomlands

6.4.2 Resultat och erfarenheter

Det framhålls i en

OECD-rapport att den franska etableringskontrollen

inspirerades av de brittiska stymingsåtgärderna. i fransk Tyngdpunkten regionalpolitik är emellertid nu på väg att förskjutas från administrativ kontroll till stödåtgärder. Skälen är, betonas det, att myndigheterna inte har samma möjligheter som företagen att avgöra valet av lokaliseringsort. En flyttning från Paris-regionen innebär som regel nackdelar för företaget, och någon kompensation kan inte lämnas inom kontrollsystemets ram. Företagen får ta konsekvenserna av ett mindre välgrundat lokaliseringsval och bör därmed också svara för det slutliga ställningstagandet. Den redovisade grundsynen ligger enligt OECD-rapporten bakom den liberalisering av tillståndsreglerna som enligt föregående avsnitt genomfördes i april 1972. Liberaliseringen berör i första hand de mindre företagen. För de större är det fortfarande mer en fråga om förhandling än kontroll. Överenskommelse om etablering eller utvidgning av kontorseller fabrikslokaler i Paris-regionen inom ett större kan liksom företag hittills som regel träffas, om företaget samtidigt åtar sig att lokalisera verksamhet till andra delar av landet. Systemet används för övrigt också i stor utsträckning för att få till stånd en med hänsyn till bosättningsmönstret lämplig fördelning av sysselsättningen inom Paris-regionen. Arbetsplatserna har tenderat att lokaliseras till de centrala och västra delarna av regionen, medan framför bostadsbyggandet allt utvidgats i östlig riktning - med kommunikationsproblem och andra urbaniseringssvårigheter som följd. Går man sedan till avgiftrsystemet saknas i enligt redovisningen OECD-dokumentet inte positiva inslag i bedömningarna. Avgiften är som restriktivt medel mer neutral än tillståndsgivningen, eftersom den drabbar alla företag. Konsekvenserna för det enskilda företagens investeringskostnader kan beräknas på förhand. Företagen behöver enbart bestämma sig för om de skall ta merkostnaden, avstå från i etablering/utbyggnad Paris-regionen eller genomföra en lokalisering till andra delar av landet. Avgiftsplikten är emellertid ur snävt regionala intressen ingen invänd-

ningsfri åtgärd och kritiseras av företrädare för Paris-regionen. Avgifts-

satsen har utökats men bedöms fortfarande som relativt begränsad. Det redovisade kravet på 200 francs per m2 golvyta uppges genomsnittligt för industriföretagen innebära en merkostnad på 10 % av investeringsbelopp et. De franska myndigheterna har sedan de restriktiva medlen började tillämpas år 1955 registrerat antalet genomförda omlokaliseringar av industri- och serviceföretag. Det saknas emellertid formell skyldighet för företag att anmäla en spontan lokaliseringsförändring. Genom att utnyttja- information från handläggningen av den franska regionalpolitiska stödgivningen, tillsammans med uppgifter från det lokala planet om detaljer i den regionala ekonomiska förnyelsen, har det dock varit möjligt för lokaliseringsorganen att få ett mått på den genomförda decentraliseringen. Även om nivån inte skulle vara helt korrekt, har principerna för

308 Styrmedel utomlands sou 1974:82

Måttenhet: Antal verksamhetsställen

200 Z\

/\ V /

c Figur 6.6 Verksamhets- l l I l I ställen inom industrin År 1955 1961 1967 1971 År utflyttade från Parisregiüne årSVi-f Perioden Källa: Bulletin Statistique (Ministere de la Construction) 7 and 8 1964. 1955 “ 1971 och Statistiques et lndicateurs Des Regions Francaises, 1972

materialinsamlingen hela tiden varit desamma, vilket talar för att resultaten ändå är ett uttryck för utlokaliseringens årsvisa förändringar. Enligt dessa uppgifter reducerades antalet genomförda utlokaliseringar efter ett maximum perioden 1961-1963 med 250-300 per år « figur 6.6 - relativt brant till drygt 100 genomförda förändringar vart och ett av åren 1969-1971. Detta innebär att antalet produktionsomflyttningar från Paris-regionen de senare åren under redovisningsperioden återgått till resultaten i början av decentraliseringsperioden. Siffrorna redovisas i en rapport utarbetad inom det centrala statliga stödorganet DATARI . n Den statistiskt redovisade minskningen i utlokaliseringen skall enligt- 5 rapporten ses mot bakgrund av att redovisningen endast omfattar den ursprungliga lokaliseringen av ett nytt verksamhetsställe. Successiva överflyttningar till redan anlagda arbetsplatser räknas således inte. I själva verket har en betydande del av den sysselsättningsskapande verksamheten utanför Paris-regionen under 1960-talet omfattat tillbyggnader av tidigare under redovisningsperioden utlokaliserade enheter. Det gäller bl a realiserandet av omfattande expansionsprogram inom biltillverkningen och den elektroniska industrin. Ett annat skäl till minskningen i antalet omlokaliseringar uppges vara att företagen sannolikt i ökad utsträckning sökt andra lösningar än utflyttning av verksamheten. Tillståndskravet kan ha utlöst rationaliseringsåtgärder eller andra former av ändrat utnyttjande av befintliga lokaler. Det behöver inte betyda att en expansion hållits tillbaka. Företagen kan ha valt andra, lika goda lösningar som de planerade.

1 Pierre Durand, Industrie et régions, Paris 197 2.

sou 1974:82

Styrmedel utomlands 309

Som en tredje orsak till den minskande aktiviteten i den mellan-regionala flyttningen av verksamhetsställen de ökande utpekas slutligen möjligheterna att finna utrymmen i nya industriområden inom Paris-re- - i första hand för gionen utbyggnad av befintliga företag. Dessa inomregionala flyttningar - som regel företag med begränsade motiv för utlokalisering - har ofta fått stor publicitet. De har ibland tolkats som ett uttryck för en förändring i den praktiska politiken och att lokaliseringsorganen varit mottagliga för de sociala konsekvenserna av en utflyttning från regionen. Det framhålls i rapporten att omfattningen med hänsyn till det begränsade antalet berörda arbetstagare ofta överdrivits. Sammanlagt 2 700 nya verksamhetsställen med 430 000 sysselsatta har enligt det redovisade materialet lokaliserats från Paris-regionen perioden 1955-1971 - huvuddelen dock till orter inom 20 mil från huvudstaden. Decentraliseringen inom industrin illustreras av Paris-regionens sjunkande andel av inom den franska biltillverkningen: 70 % år 1960, 60 % år 1970 och 40 % (beräknat värde) år 1975. Mellan åren 1965 och 1970 tillkomi runt tal 30 000 nya arbetstillfällen inom bilindustrin utanför Paris-regionen. Genom dessa och andra åtgärder sjönk Paris-regionens andel av den totala industrisysselsättningen från 24 till 22 % mellan åren 1962 och 1968. Under den perioden var utflyttningen från huvudstadsområdet till övriga delar av Frankrike för första gången under decennier lika stor som inflyttningen från samma områden. Det hindrade inte att befolkningsökningen i Paris-regionen - födelseöverskott genom och nettoimmigration - var större än tillväxten i folkmängden för landet som helhet. De utpekade åtta alternativen till Paris-regionen (métropoles d°equilibre) flertalet med minst 200 000 invånare - växte dock snabbare än huvudstadsregionen under perioden 1962-1968. Bedömningar för framtiden pekar, trots en försvagning i omlokaliseringen under senare år, på fortsatt utflyttning från och omflyttning inom Paris-området under 1970-talet. Faktorer som verkar för en sådan utveckling är bl a den höga andelen utländsk arbetskraft inom näringslivet i regionen, de stigande markkostnaderna i huvudstadsområdet, den kommunikationstekniska utvecklingen och de allmänt sett goda förutsättningarna för en lokalisering till orter som Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Saint-Etienne, Limoges, Toulon och andra större centra de vanligaste lokaliseringsorterna för den hittillsvarande decentraliseringen av sysselsättningsunderlaget. Även om industriutvecklingen i Paris-regionen mellan åren 1954 och 1968, som framgår av figur 6. 7, medfört en omfördelning av sysselsättningen inom flera branscher till förmån för andra delar av landet finns det enligt samma bedömningar en dynamik och ett nyskapande i huvudstadsregionens industri som också i framtiden kommer att kunna bilda underlag för utlokalisering av nya arbetsställen. Emellertid kommer den tidigare omfattningen av de industriella lokaliseringsförändringarna med säkerhet inte att upprepas. En fortsatt, mer nyanserad tillämpning av de restriktiva reglerna och en fortsatt ekonomisk stödgivning för industrins del kan dock inte undvaras de är nödvändiga för att åstadkomma en komplettering av den decentralisering av arbetstillfällen

310 utomlands sou 1974:82 Styrmedel

inom kontorsverksamheten och servicesektom i Paris-regionen som under 1970-talet bedöms komma att ge väsentligt bättre resultat än tidigare. Den positiva bedömningen för sektorn administration och service har skett i vetskap om att den hittillsvarande lokaliseringsverksamheten karaktäriserats av problem och svårigheter, som i princip överensstämmer med de ovan redovisade brittiska erfarenheterna. Samtidigt som industrisysselsättningen minskade i Paris-regionen under 1960-talet registrerades en mycket stark ökning inom servicesektorn. Det stod klart att åtgärder behövde vidtas. År 1967 infördes särskilda bidrag på 5-20 % av investeringskostnaderna till företag som flyttade administration och/eller forsknings- och utvecklingsverksamhet från Paris-regionen. Samtidigt beslutades om en utvidgning av lokaliseringskontrollen, som tidigare endast omfattat industrins verkstadsutrymmen, till att gälla även lokaler för administrativa och andra ändamål. Kontrollåtgärderna, som alltså avsåg att hålla tillbaka byggnadsverksamheten och även kom att omfatta krav på avgifter, började tillämpas år 1969. Resultaten av de vidtagna lokaliseringsåtgärderna anses i stort sett ha uteblivit. Det markeras av att endast ett 30-tal företag åren 1968-1971 sökte utnyttja de nya investeringsbidragen. Under samma tid ansökte drygt 2 000 industriföretag om motsvarande statliga ekonomiska stöd. Efter år 1967 skapades inom fastighetsföretagen förväntningar om hög ekonomisk avkastning och uppförandet av nya kontorshus i Paris-regi0nen steg från drygt 300 000 m2 år 1967 till mer än 600 000 m2 år 1968 och nära 800 000 m2 år 1969. Den statliga decentraliseringskommittén, som ansvarade för tillståndsgivningen, påbörjad år 1969, gav tillstånd till åtgärder för drygt 1,2 milj m* år 1970 och 1,4 milj m2 år 1971. Det skall tilläggas att avslagen ökade från 17 000 m2 under år 1969 till nära 700 000 m2 år 1971. För huvuddelen av den ökade tillståndsgivningen åren 1969-1971 saknades hyresgäster vid prövningen av ansökan om tillstånd. Omfattningen av dessa byggnadsobjekt reducerades kraftigt genom en restriktiv tillståndsgivning under åren 1972 och 1973. Samtidigt har strävandena att genom förhandlingar och stödgivning decentralisera olika delar av servicesektorn, bl a_ bank- och försäkringsverksamheten, utvidgats ytterligare.

6.5 Restriktiva styrmedel i Nederländerna*

6.5.1 Inledning I Nederländerna har parlamentets båda kammare i november 1973 resp februari 1974 antagit en lag om selektiva investeringsbegränsningar i syfte. Lagförslaget som presenterades i oktober 1972 regionalpolitiskt under har ändrats i väsentlig utsträckning parlamentsbehandlingen både av regeringen och av andra kammaren.

1 Källa: Meddelande från Ministerie van liconomische Zaken, Wetsontwerp selectieve lnvesteringsregeling (Nr 471, 26 november 1973).

sou 1974:82 Sryrmedel utomlands 311

Mâttenhet: 1 OOO-tai personer

Verkstadsindustrin Elektrotekniska industrin 1000 1000

Övriga Frankrike

600- 600

null Inuti Paris- ""

luuuullll““

regio- .i nen

Övriga Frank- 200 200 rike

“ma IIIIIIIII ,

Parisregionen 0 0 År 1954 1962 1968 1954 1962 1968

Livsmedelsindustrin Konfektionsindustrin 1000 1000

600 600

Övriga Frank-

e

rike

Övriga Frankrike 200 200

II

lllu"lln.Ilu."nuuuuuuuuu uuuuuuuuuuu

Paris

feagriiâ_

uuuluuuuu

regionen nen 0 c År 1954 1962 1968 1954 1962 1968

Figur 6. 7 sysselsatta inom olika industribranscher med fördelning på Paris-regionen och övriga Frankrike åren 1954, 1962 och 1968

Källa: Pierre Durand, Industrie et regions,1972

312 Styrmedel utomlands

Bestämmelserna har lagfästs och avses träda i kraft senast vid årsskiftet 1974/1975. Regeringen kommer att samråda med parlamentets båda kammare, innan beslut fattas om den nya investeringslagens tillämpning.

6.5.2 Reglernas syfte och inriktning Syftet med de regionalpolitiska restriktionerna är att dämpa etableringsoch expansionstakten inom näringslivet i den tätbefolkade västra delen av Nederländerna - i det holländska s k Randstad-området, kring Rotterdam, Haag, Amsterdam och Utrecht. Lokaliseringsbestämmelserna omfattar företagens investeringar i (l) Byggnader genom uppförande, utvidgning, ombyggnad och ersättning; (2) Fasta produktiansanläggningar i det fria genom uppförande, utvidgning och förnyelse (t ex för oljeraffinaderier och anläggningar inom kemisk industri som inte kräver byggnader) Utanför restriktionerna ligger bostäder, mark-, vatten- och vägbyggnadsarbeten, driftsbyggnader för jordbruk och trädgårdsodling, transportanläggningar, hotell och restauranglokaler samt byggnader för regional och lokal service.

6.5.3 Regleringsinstrumenten Lagbestämmelsema stadgar att myndigheterna i sitt regionalpolitiska arbete skall utnyttja tre olika instrument: (l) Investeringsavgifter för byggnadsinvesteringar som i kostnader över-

stiger 250 000 floriner samt investeringar i övriga fasta anläggningar

(se ovan) som överstiger 2 milj floriner,

(2) Tillstândsplikt E] dels i västra Rijnmond för byggnadsinvesteringar som överstiger en milj floriner samt för investeringar i övriga fasta anläggningar till kostnader över 5 milj floriner, El dels i bestämmelsernas övriga tillämpningsomrâden (se nedan) för investeringar som beräknas överstiga 3 resp 15 milj floriner, (3) Anmälningsskyldighet för investeringar i byggnader inom området utanför Rijnmond för projekt som överstiger en milj floriner, dock högst 3 milj floriner, samt för projekt mellan 5 och 15 milj florineri övriga fasta anläggningar. Rijnmond kallas det område i sydvästra delen av Randstad kring Rotterdam och Europort som har den största befolkningstätheten i landet. Området omfattar ett 20-tal kommuner. Se figur 6.8.

1 100 floriner = ca 166 Skr (augusti 1974).

sou 1974:82

Styrmedel utomlands 313

Reglerna innebär sammanfattningsvis att byggnadsprojekt i landets västra delar på upp till 250 000 tloriner (övriga fasta anläggningar 2 milj floriner) över huvud taget inte berörs av avgifts-, tillstånds- och anmälningsplikten. För mellan 250 000 och byggnadsinvesteringar en milj floriner (övriga fasta anläggningar 2-5 milj floriner) utgår endast investeringsavgift. _ Beräknas byggnadskostnaderna uppgå till mer än en milj men högst 3 milj floriner (övriga fasta anläggningar över 5, men högst 15 milj floriner) tillkommer (vid sidan om investeringsavgiften):

U Krav på tillstånd D Krav på att projekt utanför Rijnmond anmäls till ekonomiministeriet (som kan kräva att tillståndsprövning skall ske).

Inveringsavgift utgår och krav på tillstånd gäller för samtliga byggnadsinvesteringar över 3 milj floriner (fasta anläggningar 15 milj floriner) inom och utom Rijnmond. Undantag gäller, som ovan redovisats, för vissa slag av verksamhet. Det förutsätts att hela det planerade projektet (exkl markförvärv) ingår i de kostnadsberäkningar som redovisas. Bestämmelserna skall inte kunna kringgås genom att planerade arbeten som utgör en helhet delasi mindre projekt som var för sig faller under någon av storleksgränserna för de regionalpolitiska restriktionerna. Beslutet om införande av både avgifts-, anmälnings- och tillståndsregler är resultatet av en avvägning mellan de tre systemens för- och nackdelar.

Amsterda m Haag I Utrecht FNJNMOND a { Rotterdam

Figur 6.8 Ri/nmonds avgränsning

3 l 4 S tyrmedel utomlands

Det framhålls i underlaget för parlamentets beslut att den ekonomiska och den administrativa styrningen kompletterar varandra och att samtliga redovisade åtgärder kommer att behövas. Avgifterna är generellt verkande. Det bedöms vara en fördel att företagen i förväg kan bedöma konsekvenserna av investeringsbesluten. Avgifterna drabbar å andra sidan företagen urskillningslöst och kan reducera deras intresse att expanderai det landet och resultera i att företagen flyttar verksamheten egna utomlands. Den administrativa kontrollen bedöms bli tung och arbetskrävande men ger i gengäld myndigheterna möjligheter att arbeta selektivt och att ta hänsyn till de olika företagens förutsättningar.

6.5.4 Bestámmelsernas geografiska tillämpningsområde l lagen har fastställts att de regionalpolitiska restriktionerna gäller inom provinserna: Nord-Holland - med undantag för Kop van Noord-Holland (dvs den övre delen av Nord-Holland) och de därtill gränsande kommunerna Alkmaar, Langedijk, Heerhugowaard och Sint Pancras: Syd-Holland - utom ön Goeree-Overflakkee.

Lagen tillåter, att regeringen utvidgar tillämningsområdet med vissa områden i provinserna Svd-Holland. Zeeland och Gelderland. En utvidgning av bestämmelsernas tillämpningsområde måste vara fastställd i lag.

6.5.5 Investeringsavgiftens konstruktion och omfattning lnvesteringsavgift skall utgå med 25 % för byggnadsarbeten och med 3 % för investeringar i övriga fasta anläggningar på den del av kostnaderna som överstiger 250000 resp 2 milj floriner. Lagen medger att uttagsprocenten kan ändras genom beslut av regeringen eller av organ som regeringen utser, t ex för vissa regioner i de västra delarna av landet eller för vissa typer av byggnader och företag. Den nederländska regeringen har tillkännagett att den ämnar använda sig av denna befogenhet genom att reducera tariffen för investeringar i byggnader till 12,5 % dels i ett antal kommuner i västra delen av Nederländerna, vilka utpekats som tillväxtområden och skall avlasta de allra största tätorterna, dels för vissa typer av lokaler, bl a kontorsbyggnader, auktionsbyggnader, lagerlokaler, överbyggnader till stapelbäddar, tidningsföretags lokaler, utställningsbyggnader och universitetslokaler. För investeringar som både faller inom de redovisade ändamålen och sker inom utpekade tillväxtkommuner kommer avgifter på högst l/4 av standardtariffen att uttas. Förutom de ovan redovisade ändamål som undantagits från restriktioner - bl a bostäder, jordbruksbyggnader, transportanordningar och byggnader för lokal och regional service - kan avgiftsbefrielse i särskilda fall medges när det gäller byggnader och anläggningar som helt eller så gott

Styrmede/ utomlands 315

som helt skall användas för miljöskyddsändamål. För att stimulera en snabb återuppbyggnad av kvarter som håller på att saneras kan undantag från avgiftsskyldighet lämnas. Detsamma gäller i de fall rekonstruktion äger rum sedan en anläggning förstörts t ex genom brand eller därför att en lånesäkerhet av andra skäl upphör att gälla. Möjlighet till avgiftsbefrielse föreligger i den situationen endast om den nya byggnaden i storlek motsvarar vad som förlorats. Sådan återuppbyggnad får ske i samma eller i en angränsande kommun. I vissa fall kan rekonstruktion utan avgiftsplikt genomföras inom annat område än det ursprungliga. Slutligen finns det möjlighet för regeringen att iexceptionella situationer och i särskilda fall lämna dispens från avgiftsskyldigheten.

6.5.6 Tillstândssystemet och anmálningsbestámmelserna För investeringar i byggnader och fasta anläggningar av viss storlek gäller inom hela området där restriktioner tillämpas en tillståndsplikt. För något mindre byggnads- och anläggningsarbeten i områden utanför Rijnmond tillämpas uteslutande ett anmälningstvång. Investeringsprojekt under en milj floriner i byggnader och 5 milj floriner i fasta anläggningar omfattas över huvud taget inte av de regionalpolitiska tillstånds- och anmälningsbestämmelserna. Anmälningsplikten innebär att den som skall bygga måste minst en månad före planerat påbörjande redovisa innehållet i det aktuella projektet till ekonomiministeriet. Avsikten är att myndigheten, om den finner att realiserandet bör ske i andra former, skall kunna besluta att tillståndsförfarandet skall tillämpas, även om projektets storlek ligger under den fastställda gränsen. Avsikten med anmälningstvånget är emellertid också att ekonomiministeriet, när det saknas motiv att tillämpa tillståndsförfarandet, skall kunna informera det berörda företaget om alternativa, förmånliga etableringsmöjligheter. Utnyttjar inte myndigheten sin befogenhet att tillståndspröva en etablering/utbyggnad är företaget oförhindrat att påbörja byggnads- och anläggningsarbetena sedan den fastställda tiden, en månad, förflutit. Förutom ovan redovisade undantag i restriktionerna kan ekonomiministeriet för vissa slag av investeringar och i särskilda fall medge befrielse från tillstånds- och anmälningsplikten. Några regler för dessa undantag har inte redovisats. Det har i behandlingen av lagförslaget framhållits att projekt som inte avgiftsbeläggs i första hand torde komma att befrias från tillstånds- och anmälningsskyldigheten. l lagen fastslås, att ett tillstånd får vägras endast på grund av överväganden som hänger samman med koncentrationen av verksamheter, befolkning och näringsliv i den västra delen av landet, liksom med områdets ekonomiska struktur eller läget på arbetsmarknaden i området. Andra motiv får inte åberopas. Myndigheten skall således vid sitt beslutsfattande beakta de effekter, som ett visst företags etablering (eller utvidgning) får på befolknings- och arbetsmarknadsutvecklingen. Hänsyn skall vidare tas till effekterna för det berörda företaget av att det får genomföra sin plan på den valda platsen och till det allmänna värde

316 utomlands sou 1974:82

styrmedel

som med hänsyn till den ekonomiska strukturen måste fästas vid att projektet kan realiseras. Det slutgiltiga avgörandet skall vara resultatet av en avvägning mellan olika faktorer. Lagen föreskriver, att närmare tillämpningsföreskrifter kan ges när det gäller vägran av tillstånd. Beslut i ärende angående ansökan om tillstånd fattas av ekonomi- och bostadsministerierna, eventuellt tillsammans med andra berörda ministerier. Regeringen har rätt att överlåta vissa grupper av tillståndsansökningar (t ex de under ett visst byggnadskostnadsbelopp) till särskilda eller till lokala - det senare endast för ansökstatliga organ styrelser ningar inom de berörda provinserna. Det är ännu oklart i vilken utsträckning denna befogenhet kommer att utnyttjas. De beslutande ministerierna måste ge berörda statliga organ möjlighet att inom två månader yttra sig över varje ansökan. Tiden förlängs till fyra månader i komplicerade fall. Ministerierna är i sin tur skyldiga att inom fyra månader - i vissa fall förlängt till sex månader - avge sitt beslut. Samma regler gäller när beslutsbehörigheten överlåtits tex på lokala styrelser. Ett lokaliseringstillstånd kan meddelas med vissa begränsningar eller särskilda föreskrifter. Söka-nden kan besvära sig över avslag på ansökan om tillstånd samt över bifall med icke önskvärda begränsningar eller föreskrifter hos Drottningen. Det skall slutligen framhållas att regeringen utfäst sig att regelbundet överlägga med näringslivets intresseorganisationer om huvudlinjerna i tillämpningen av tillståndssystemet. Regeringen är vidare genom lag förpliktad att varje år tillställa parlamentet en redogörelse för lagen: verkningar.

6.6 Regionalpolitiska styrmedel utomlands - en

sammanfattning

Flertalet industriländer har sedan länge prövat åtgärder avsedda att påverka sysselsättningens regionala fördelning i resp länder. Tyngdpunkten i lokaliseringsverksamheten ligger på stimulerande åtgärder. De statliga regionalpolitiska organen söker genom olika former av bidragssamt - i vissa länder - skattelättnader förmå och lånegivning genom företag att förlägga etableringar och utbyggnader till regioner med ett omfattande behov av utvidgning i sysselsättningsunderlaget. I Storbritannien och Frankrike har under en rad år prövats restriktiva åtgärder för kontroll av expansionen inom industri, service och administration i de allra mest tätbefolkade delarna av resp länder. Restriktionerna omfattar en tillståndsprövning med utgångspunkt från det lokalbehov som en utbyggnad/etablering ger upphov till, bl a i London- och Paris-områdena. l Frankrike kompletteras tillståndsplikten av en avgiftsskyldighet för investeringar i lokaler av viss storlek. Syftet med de restriktiva åtgärderna i Storbritannien och Frankrike är att dämpa storstadsutvecklingen och därmed att få till stånd en lokalisering av expanderande enheter enligt de samhälleliga regionala målen.

sou 1974132 utomlands

Styrmedel 3 l 7

Möjligheterna att förhindra angelägna utbyggnader har enligt gjorda utvärderingar använts med stor försiktighet. bedöms Tillståndsplikten framför allt vara ett informations- och kontaktinstrument. Genom kombinationer mellan tillståndsprövning och stimulansåtgärder har underlaget för lokaliseringssträvandena breddats. l Italien infördes år 1971 en lokaliseringsprövning för större industrimvesteringar. Det nederländska parlamentet har under år 1974 lagfäst bestämmelser om tillståndsprövning och avgiftsskyldighet. I Norge, där ett lokaliseringssamråd motsvarande det svenska funnits sedan år 1971, samt i Finland förbereds införandet av en lokaliseringskontroll som skulle göra det möjligt att åstadkomma en ökad spridning av sysselsättningsskapande investeringar till områden med behov av ett utökat sysselsättningsunderlag.

sou 1974:82

III

överväganden

7 Behovet av insatser

regionalpolitiska

7.1_ Kommunernas och länens förslag till

regionalpolitiska

handlingsprogram (Länsplanering 1967, Länsprogram 1970)

7.1.1 Den yttre ramen för arbetet med de regionalpolitiska handlingsprogrammen Genom beslut i mars 1969 uppdrog Kungl Maj :t åt länsstyrelserna att i försöksvisa former utarbeta regionalpolitiska handlingsprogram för länen. Handlingsprogrammen kallades Länsprogram 1970 och skulle utformasi samverkan mellan länsstyrelserna, övriga statliga myndigheter samt landsoch - med från resultaten ting primärkommuner utgångspunkt av beräkningar och överväganden som tidigare gjorts i Länsplanering 1967 och de uttalanden föredragande departementschefen redovisade i samband med att Länsplanering 1967 år 1969 anmäldes för I

riksdagenl. proposition till 1970 års riksdag? gavs ytterligare riktlinjer för arbetets

genomförande. Länsprogrammen skulle innehålla en analys av de regionala problemen och ett förslag till klassificering av orter och regioner med precisering av åtgärder avsedda att lösa de problem som förknippas med olika ortstyper. Lösningarna skulle grupperas kring tre huvudtyper av åtgärder: EI Sysselsättningspolitiska åtgärder, dels generella åtgärder avsedda att vid behov allmänt stimulera sysselsättningsutvecklingen i länet, dels selektiva åtgärder som skulle kunna påverka förhållandena i vissa kommuner eller orter; El Socialpolitiska åtgärder, bl a sådana som skulle kunna bereda sysselsättning av temporär natur och sådana som skulle kunna trygga en tillfredsställande serviceförsörjning i områden med ofrånkomlig befolkningsminskning; El Prioritering mellan kommunerna av den offentliga sektorns investeringar. Arbetet med Länsprogram 1970 slutfördes av länsstyrelserna och de samverkande organen under år 1971 och redovisades hösten 1972 för 1 Prop 1969:1, bil 13, SU 1969:57, BaU 1969:30, rskr 1969:188 och 309. 2 Prop 1970:75, SU 1970:103, BaU 1970:40, rskr 1970:270 och 304.

320 Behovet av insatser

riksdagen. statsmakterna beslutade i det sammanhanget om en vidareutveckling av tidigare uttalanden om de regionalpolitiska målen och om möjligheterna att realisera dessa, bl a genom folkmängdsramar för sami länen och genom en plan för utveckling av den hällsplaneringen

regionala strukturen, den s k ortsklassificeringenl .

Föreliggande avsnitt är en sammanfattning av länsstyrelsemas avvägningari Länsprogram 1970. Bedömningar för storstadsregionernas del har tidigare redovisats i kapitel 4.. l avsnitt 7.2 nedan redovisas innebörden av statsmaktemas regionalpolitiska uttalanden hösten 1972 och de kompletteringar i medlen som beslutades våren 1973. Redogörelsen utgör en bakgrund till utredningens överväganden om behovet av regionalpolitiska insatser iavsnitten 7.3- 7.5.

7.1.2 Befolkningsförändringarnas beräknade regionala fördelning

under 1 970-talet Länsstyrelsernas bedömning av den önskvärda befolkningsutvecklingen i olika län framgår av tabell 7.1. Siffrorna utgör ett beräknat ársgenomsnitt perioden 1971-1980 - både av den totala folkmängdsförändringen och av den nettoflyttning som kommer att fordras under 1970-talet för att befolkningsmålsättningen med gjorda antaganden om fruktsamhet och dödlighet skall kunna uppnås. I tabellen redovisas som en jämförelse även den faktiska länsvisa förändringen av folkmängden i genomsnitt per år under perioden 1966- 1973, dvs drygt hälften av den period 1966-1980 för vilken beräkningar na ursprungligen genomfördes. Det skall framhållas att folkmängdstalet år 1980 för flertalet län är detsamma som i den ursprungliga målsättningen, preciserad i Länsplanering 1967. Län som bedömde det möjligt och angeläget att öka befolkningsunderlaget prognosperioden 1966- 1980 men som i själva verket hade en minskning mellan åren 1965 och 1970, skulle följaktligen tvingas till en starkare befolkningsökning i genomsnitt per år perioden 1971-1980 än som bedömdes önskvärd och möjlig för hela perioden 1966-1980. Behovet att under 1970-talet ta igen ”förlorad befolkningstillväxt från 1960-talets senare hälft avser enligt beräkningarna självfallet också län som åren 1966-1970 inte ökade sin folkmängd i den takt som målsättningen 1966-1980 angav. Som framgår av tabell 7.1 utgick samtliga län enligt redovisningen i Länsprogram 1970 från att befolkningstalet skulle stiga under 1970-talet. - De största ökningarna något mer än hälften av den i länsprogrammens målsättningar summerade årliga befolkningstillväxten på drygt 93 000 - beräknades komma att ske i de tre sk storstadslänen, personer framför allt i Stockholms län, som skulle få en tillväxt på 24 900 personer per år. Förutsättningarna för en ökning av folkmängden bedömdes något mer optimistiskt för Malmöhus län än för Göteborgs och Bohus län, 12 800 resp 9 500 personer i årlig genomsnittlig ökning fram till 1980.

1 Prop 1972:111, lnU 1972:28, rskr 1972:347.

SOU |974:82 Behovet av insatser 321

Tabell 7.1 Beräknad folkmängdsförändring länsvis i medeltal per år enligt länsstyrelsernas regionalpolitiska målsättning och erforderlig nettoflyttning perioden 1971-1980 samt genomsnittlig faktisk befolkningsutveckling åren 1966-1973 Måttenhet: l 000 tal personer

a) ln- och utflyttning mellan länen balanserar varandra och summan för hela riket utgör en beräknad nettoinvandring.

Det skall framhållas att för storstadslänen befolkningsmålsättningen reducerade.: i Länsprogram 1970 jämfört med i tidigare beräkningar Länsplanering 1967. För Stockholms län justerades den beräknade folkmängdsnivån ned med ett tal som motsvarar omkring 10 000 personer årligen, medan reduceringen i de övriga storstadslänen stannade vid några tusen invånare per år] . 1 1 länsstyrelsernas fortsatta beräkningar och ställningstaganden i anslutning till statsmakternas beslut om befolkningsramar har skett en ytterligare reduktion av planeringsnivåema i storstadslänen. Den aktuella planeringsnivån våren 1974 motsvarar - jämfört med tabell 7.1 - en årlig reduktion av målsättningen med omkring 13 000 invånare i Stockholms län, ca 5 000 invånare i Göteborgs och Bohus län och omkring 6 000 invånare i Malmöhus län.

322 Behovet av insatser

Länsstyrelserna i storstadslänen önskade genom sina ändrade ställningstaganden svara upp mot de strävanden att dämpa storstadstillväxten som statsmakterna gav uttryck åt vid behandlingen av Länsplanering 1967. När det gäller Stockholms län drog ansvariga planeringsmyndigheter slutsatsen att det knappast kunde vara rimligt att befolkningstillväxten ökade på det sätt som tidigare bedömts möjligt och önskvärt. Det framhölls i Länsprogram 1970 att statsmakterna genom den beslutade och föreslagna utlokaliseringen av statlig verksamhet samt genom lokaliseringssamrådet och den omfattande lokaliseringspolitiska stödgivningen till en del tagit konsekvenserna av sina principbeslut och att dessa åtgärder inte kunde lämna utvecklingen i Stockholmsregionen opåverkad. Storstadsexpansionens kommunalekonomiska konsekvenser berördes i Länsprogram 1970 av länsstyrelserna i Stockholms samt Göteborgs och Bohus län, som ansåg det tveksamt om bostadsbyggandet med hänsyn till produktionskostnadernas och hyresnivåns utveckling kunde upprätthållas på den höga nivån från senare delen av l960-talet. Immigrationen, som under slutet av 1960-talet svarat för en stigande del av inflyttningsöverskottet i storstadsregionerna, bedömdes dessutom vara en mycket osäker post i beräkningarna. En god förmåga att expandera i folkmängdshänseende förutsågs emellertid även utanför storstadsregionerna. En rad mellansvenska län skulle enligt beräkningarna i Länsprogram 1970 behöva öka invånareantalet med 3 000-6 000 årligen för att uppnå länsstyrelsernas målsättning för år 1980. Flera av de till folkmängden små sydsvenska länen, tex Kronobergs, Kalmar och Blekinge län, redovisade i länsprogrammet en något lägre befolkningsökning, mindre än 2 000 personer per år. Även inom skogslänen stannade länsstyrelserna i sina bedömningar av vad som skulle vara en angelägen utveckling för en ökning av folkmängden. Målsättningen för år 1980 skulle innebära ett större årligt tillskott - mellan l 000 och 2 000 personer - i befolkningsunderlaget inom Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands och Västerbottens län än i övriga skogslän. För Värmlands och Kopparbergs län motsvarade målsättningen ett krav på 800-900 invånare i befolkningsökning per år, medan en genomsnittlig årlig tillväxt på 300 personer i Norrbottens län skulle vara tillräcklig för att uppnå befolkningstalet enligt målsättningen för år 1980. Länsstyrelsernas bedömningar av befolkningsutvecklingen länsvis under 1970-talet förutsatte för samtliga län, utom Norrbottens län, en nettoinflyttning. Tillskottet genom inflyttning skulle enligt redovisade beräkningar betyda relativt sett mer för befolkningstillväxten inom länen i sydöstra Sverige och i flertalet skogslän - båda kategorierna med hög genomsnittsålder inom befolkningen än för folkmängdsökningen i storstadslänen och i en rad mellansvenska län. För Jämtlands län, som beräknades få ett födelseunderskott under 1970-talet, skulle enligt målsättningen fordras en nettoinflyttning av större omfattning än den redovisade befolkningstillväxten. Enligt länsstyrelsernas samlade bedömningar skulle den årliga folkmängdsökningen i hela riket perioden 1971-1980 som redovisats uppgå

Behovet av insatser 323

till drygt 93 000 personer. Detta är en betydligt större årlig tillväxt än den faktiska uppgången under 1960-talet. Under första hälften av decenniet var den svenska befolkningstillväxten - födelseöverskott och nettoinvandring knappt 55 000 personer i genomsnitt per år, under andra hälften nära 62 000 personer. En befolkningsökning på 93 000 personer har inte uppnåtts något år under hela efterkrigstiden. Det skall tilläggas att första delen av 1970-talet kännetecknats av en mycket låg befolkningstillväxt. Åren 1971-1973 ökade rikets folkmängd med i genomsnitt 32 000 personer per år. Under år 1973 stannade befolkningsuppgången vid 15 000 personer, vilket är det lägsta ökningstalet sedan slutet av 1920-talet. Länsstyrelsernas samlade beräkningar i Länsprogram 1970 skulle med de antaganden om fruktsamhetens och dödlighetens utveckling som ligger till grund för statistiska centralbyråns aktuella befolkningsprognos kräva ett ärligt invandringsöverskott på nära 70 000 personer. Detta är en siffra som väsentligt överstiger vad som redovisades under l960-talet. Under vart och ett av högkonjunkturåren 1969 och 1970 invandrade netto räknat något mindre än 50 000 personer. För år 1967 redovisades endast omkring 10 000 invandrare netto och för åren 1972 och 1973 en nettoutvandring på 11 000-12 000 personer. De faktiska folkmängdsförändringarna under hittillsvarande delen av den ursprungliga prognosperioden 1966-1980 har också för flertalet län - undantag Uppsala, Älvsborgs, Gotlands, Norrbottens och Hallands län - jävat den utveckling som länsstyrelserna bedömt som önskvärd och möjlig. Det gäller inte minst storstadslänen som genom den svaga utvecklingen åren 1971-1973 inte nått upp till de genomsnitt som beräknats för målsättningsalternativet åren 1971-19803 Det skall framhållas att även andra omfattande försvagningar jämfört med det tidigare mönstret i befolkningsutvecklingen det gäller tex Örebro och Västmanlands län - redovisas under senare år.

7.1.3 De Izinsvisa regionalpolitiska målsättningamas samt bakgrund innehållet i âtgärdsförslagen - en översikt

Storstadslänen Enligt länsstyrelserna skulle expansionen i storstadslänen tillgodose näringslivets krav på förutsättningar för att kunna utvidga sin verksamhet. Expansionen bedömdes också vara nödvändig dels för att möta befolkningens krav på ökad valfrihet inom den regionala arbetsmarknaden och en fortsatt utjämning av löner och materiella levnadsvillkor, dels för att tillgodose samhällsekonomiska krav på ökad rörlighet och därmed ökad produktivitet. Samtliga tre storstadslän redovisade dessutom ett

1 Befolkningstillväxten inom Göteborgs-regionen - omfattande delar av Göteborg Bohus, Älvsborgs och Hallands län - har under senare år i större omfattning än vad länsprognoserna utgått ifrån kommit de båda senare länen till del. Detta förklarari viss utsträckning både Göteborgs och Bohus läns relativt svaga utveckling och Älvsborgs och Hallands lån, ovan redovisade, gynnsamma position.

324 Behovet av insatser

behov att i perifera delar tex i Roslagen, norra Bohuslän och på Österlen - stimulerande för en genom åtgärder upprätthålla underlaget nödvändig samhällelig och enskild service. Länsstyrelsen i Stockholms län ville särskilt markera att den sydligaste delen av länet med hänsyn till sin struktur och sina utvecklingstendenser inte borde påverkas av de åtgärder för dämpning av storstadstillväxten som statsmakterna uttalat sig för bl a när det gäller Stockholms-regionen. Det skall framhållas att länsstyrelserna i Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län bedömde Malmö resp Göteborg sakna Stockholms egenskaper som storstad - det - och att den bl a gäller näringslivsstrukturen spontana utvecklingen i dessa regioner följaktligen inte medvetet borde dämpas i samma omfattning som tillväxten i Stockholm. När det gäller Malmöhus län uttalades en vilja att under 1970-talet inom den expansiva länsramen åstadkomma ökad spridning av sysselsättning och boende i hela Skåne - både för att undvika en ur miljösynpunkt negativ koncentration till Malmö/Lund-området och för att på olika håll i landskapet förbättra serviceunderlaget och motverka ensidighet på lokala och regionala arbetsmarknader. Storstadslänen pekade i sin redovisning av medlen, som skulle göra det möjligt att uppnå folkmängdsmålsättningarna, på svårigheterna att anpassa utbyggnaden av olika sektorer till befolkningsutvecklingens krav: storstadslänen behöver en framsynt markanvändningsplanering men måste också få samhällsbyggnadsresurser för att åstadkomma en harmoni mellan befolkningsökningen, uppförandet av bostäder samt utbyggnaden av kommunikationer och olika kommunala serviceanordningar. Storstadslänens planeringsorgan vände sig mot en alltför rigorös tillämpning av lokaliseringssamrådet och hävdade att länen i ovan utpekade delar tvärtom har behov att kunna utnyttja statligt lokaliseringsstöd för att stimulera en angelägen tillväxt och diversifiering av näringslivet. Länsstyrelsen i Stockholms län menade vidare att en utlokalisering av statlig förvaltningsverksamhet utöver de 6 lOO arbetstillfällen som beslutats i första etappen skulle vara olämplig med hänsyn till att sysselsättningsökningen i regionen helt måste baseras på utvecklingen inom service och förvaltning. Samtliga tre länsstyrelser i storstadslänen var angelägna att framhålla industrins betydelse för en balanserad utveckling i storstadsregionerna - inom Stockholms-regionen för den strukturella balansens skull, i Göteborgs- och Malmö-regionerna även för tillväxttakten. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län föreslog mot den bakgrunden en rad åtgärder när det gäller företagsservicen avsedda att stimulera utvecklingen bland mindre och medelstora enheter inom den s k lätta industrin. Detta skulle kunna tjäna som en motvikt till den tunga varvs- och bilindustrin. En gynnsam utveckling inom tex den elektrotekniska industrin, livsmedelsindustrin och tekoindustrin skulle genom ökad bredd i arbetsplatsutbudet och ökade möjligheter till förvärvsarbete för flera medlemmar i samma familj innebära en angelägen Stabilisering av arbetsmarknaden för de tunga industribranscherna i Göteborg, som tidvis haft en hög personalomsättning. En fortsatt förstärkning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i syfte att underlätta anpassningen på

Behovet av insatser 325

arbetsmarknaden och en ökad uppmärksamhet när det gäller arbetsmiljöfrågorna bedömdes av länsstyrelsen i Malmöhus län som nödvändiga åtgärder.

Övriga län i södra och mellersta Sverige

Bland de övriga länen i södra och mellersta Sverige - de flesta utan förutsebara varaktiga underskott på arbetstillfällen kvantitativt sett kan urskiljas olika typer av argument för en ökande folkmängd enligt den regionalpolitiska målsättningen. Från flera håll hävdades att det är ett riksintresse att expansionsmöjligheterna inom näringslivet tillvaratas genom en samhällsexpansion som svarar mot näringslivets, i synnerhet industrins, traditionella lokaliseringsmönster. Några av länsstyrelserna menade också att en utlokalisering av industriell verksamhet från storstadsregionerna med hänsyn till dessa regioners stockningsproblem är ett nationellt intresse och att de alternativ till storstadsregionerna för lokalisering av industri och service som erbjuds inom vissa regioner - t ex Skövde och Örebro - måste Uppsala, Norrköping/Linköping, Växjö, tillvaratas. Några av länsstyrelserna påpekade i det sammanhanget att utvecklingen inneburit att en ökande andel av de kvalificerade arbetsuppgifterna förlagts till Stockholms-regionen och att detta förvärrat den 1_ regionala obalansen. i Flertalet län i södra och mellersta Sverige åberopade som motiv för fortsatt befolkningstillväxt behovet att kunna balansera förutsebara och akuta strukturproblem med de konsekvenser dessa har eller riskerar att få för sysselsättningsutvecklingen - ensidighet i utbudet av arbetstillfällen, bristande valfrihet för den långtidsutbildade ungdomen och för kvinnor som önskar förvärvsarbete samt risker för drastiska omfattande nedläggningar av industriell verksamhet. En rad länsstyrelser hävdade att ett expansivt näringsliv är den främsta garantin för att grundläggande skall kunna jämlikhetsmål uppnås för att tillgången på arbete och underlaget för väsentliga delar av den samhälleliga och enskilda servicen skall kunna tryggas och så långt möjligt förstärkas. En länsstyrelse framhöll att besluten om att söka realisera de regionalpolitiska målen måste följas av ett bestämt och konkret handlande från statsmakternas sida. Liksom storstadslänen betonade övriga län i södra och mellersta Sverige nödvändigheten av att bygga ut den samhälleliga kommunikationerna - hamnar och servicen, speciellt vägar, flygplatser, leder för den inrikes sjöfarten men också bostäder, skolor, sjukhus och daghem i en takt och med en regional fördelning som svarar mot den förväntade befolkningsomfördelningen. Genomtänkta samhällsbyggnadsinvesteringar på grundval av en välutvecklad och framsynt kommunal markanvändningsplanering skapar en fördelaktig industriell miljö nödvändig för den lokala och regionala sysselsättningstillväxten, påpekades det vidare. Från flertalet län i södra och mellersta Sverige hävdades att miljön för näringslivet också kan förbättras genom utvidgad teknisk, ekonomisk och kommersiell service åt de mindre och medelstora företagen inom ramen

326 Behovet av insatser SOU 1974182

för företagareföreningamas verksamhet. Flera länsstyrelser framhöll att lokaliseringsstöd bör utgå till företag i utpekade perifert belägna delar av länen utanför stödområdet och till företag i orter eller regioner med akuta sysselsättningssvårigheter. Fortsatt branschstöd i de former som tillämpats när det gäller glas- och möbelindustrin är vidare nödvändigt betonades från län där dessa industrigrenar har en framträdande position. En länsstyrelse föreslog att kommunerna skulle ha möjligheter till statliga bidrag för uppförande av industrilokaler enligt reglerna för statskommunala beredskapsarbeten även när syftet med dessa lokaler går längre än att bekämpa arbetslöshet. Föreslaget betecknades som ett konkret exempel på en önskvärd liberalisering av lagstiftningen om kommunernas näringsstimulerande åtgärder. Enligt länsstyrelserna i södra och mellersta Sverige borde samtliga redovisade åtgärder kunna bidra till att stärka expansionen inom det befintliga näringslivet men också komma att verka attraherande på företag från storstadsregionerna. Lokaliseringssamrådet har förutsättningar att stimulera denna utveckling, som vid sidan av statens egen utflyttning av verksamhet i väsentligt ökad utsträckning borde omfatta utlokalisering av det enskilda näringslivets service samt forskning och administration.

Skogslänen skogslänens utgångspunkter i formuleringen av befolkningsmålsättningarna var framför allt behoven att genom en varaktig förbättring av försörjningsunderlaget lösa sysselsättningsbehovets rent kvantitativa problem. Även om de kvalitativa aspekterna, behovet av allsidighet i yrkesutbudet och valfrihet på arbetsmarknaden, framträdde i redovisningen från flera av skogslänen, låg tyngdpunkten i argumenten självfallet på strävandena att möta den fortsatta kraftiga nedgång i sysselsättning och - och därmed i det lokala - som folkmängd serviceunderlaget utvecklingen inom jord- och skogsbruket och inom vissa industribranscher väntades orsaka under 1970-talet. Skogslänens förslag till åtgärder för förbättring av sysselsättningsgraden präglades av de svårigheter länen mött i sitt praktiska lokaliseringsarbete, bl a med hänsyn till res- och transportavstånden och bristerna i den industriella miljön. Det betonades att investeringarna i kommunikationer, bostäder, högre utbildning m m är viktiga moment i realiserandet av de regionalpolitiska målen men att de fortgående förbättringarna av boende- och företagsmiljön enligt redovisningen i Länsprogram 1970 inte kan ”garantera en expansion. l förslagen till utökade medel i regionalpolitiken behandlade skogslänen - utom utflyttning av statlig verksamhet - framför allt åtgärder avsedda att i större utsträckning än hittills stimulera företagens utveckling. Förslagen berörde lokaliseringsstödets och investeringsfondslagstiftningens tillämpning, den tekniska, ekonomiska och kommersiella servicen åt mindre och medelstora företag, samverkan mellan företag, uppförande av industricentra med uthyrning av

Behovet av insatser 327

lokaler, statliga stödbeställningar, reduceringar av kommunikationsverkens och inrikesflygets taxor, isbrytarservice och statligt fraktstöd. Speciella jordbruksåtgärder i syfte att upprätthålla och om möjligt utvidga vissa driftsformer samt skötselinsatser och avverkningsstimulerande åtgärder inom skogsbruket diskuterades av flera skogslän, som också föreslog särskilda insatser för turismen och turistföretagen. Speciella - bl a skatteutjämningsbidragen - behandlades av ett antal skattefrågor länsstyrelser. skogslänen underströk vidare behovet av direkta statliga företagsetableringar i regioner där den spontana etableringsviljan visat sig vara svag. Malmprospektering och malmutvinning samt ökat tillvaratagande av vattenkraften är andra åtgärder som diskuterades i länsprogrammen. Några länsstyrelser i skogslänen framhöll slutligen att en statlig ezableringskontroll avsedd att dämpa tillväxten i de expansivare regionerna i södra och mellersta Sverige kunde bli nödvändig om det påbörjade lokaliseringssamrådet inte gav tillfredsställande resultat.

7.2 Statsmakternas regionalpolitiska målsättning

7.2.1 Regionalpolitiska beslut under 1960-talet1

i De tidigare regionalpolitiska beslutens allmänna innebörd

Genom I 964 års riksdagsbeslut lades grunden till en målmedveten svensk regionalpolitik. I.en sammanfattande formulering angavs målen för denna politik vara - att främja en sådan lokalisering av näringslivet att landets tillgångar av kapital och arbetskraft blir fullt utnyttjade och fördelade på ett sådant sätt att ett snabbt ekonomiskt framåtskridande främjas; - att det stigande välståndet fördelas så, att människorna i olika delar av landet erbjuds en tillfredsställande social och kulturell service; - att strukturomvandlingen och den ekonomiska expansionen sker i sådana former att de enskilda individernas trygghet värnas; - att rikets försvar underlättas.

Med utgångspunkt från erfarenheterna av den försöksvisa lokaliseringspolitiska verksamheten från år 1965 vidareutvecklades de regionalpolitiska målen i samband med beslutet om den fortsatta stödverksamheten vid 1970 års riksdag. Vidareutvecklingen innebar en mer preciserad målsättning och gav uttryck åt starkt ökade ambitioner att motverka den regionala obalansen. skulle skapa ökad jämlikhet i Regionalpolitiken ekonomiskt, socialt och kulturellt avseende mellan invånare i olika regioner. Detta mål förklarades omfatta ett ansvar för att strukturomvandlingen och den ekonomiska tillväxten skulle ske på sådant sätt att de en-

* av Redogörelsen begränsas till de regionalpolitiska besluten från mitten 1960-talet. En kort sammanfattning av diskussionen om mål och medel under 1940och 1950-talet redovisas i kapitel 1 ovan.

328 Behovet av insatser

skilda människornas trygghet värnas. Det framhölls vidare i 1970 års regionalpolitiska beslut att den ökade insikten om mil/öns betydelse tillfört välståndsbegreppet en viktig dimension. Målen för regionalpolitiken som under 1950-talet varit allmänt formulerade hade preciserats efter hand som diskussionen om åtgärderna konkretiserades och medlen förfinades. En förutsättning för vidareutvecklingen hade varit den systematiska uppbyggnad av den regionalpolitiska planeringsverksamheten som genomfördes i nära samverkan mellan stat och kommun under senare delen av 1960-talet. Planeringen inleddes med Länsplanering 1967 som framför allt skulle göra det möjligt att ange till vilka orter de regionalpolitiska insatserna i första hand borde koncentreras. När Länsplanering 1967 anmäldes för riksdagen uttalade statsmakterna den meningen att regionalpolitiken borde syfta till att skapa nya eller utveckla redan existerande tillväxtbetingelser för ett antal utvecklingsbara tätortsregioner i olika delar av landet. Som utgångspunkt för det regionalpolitiska handlandet inom stödområdet godtogs länsstyrelsernas prioriteringar och rangordningar av insatserna mellan kommunblocken. För regioner utanför stödområdet ansåg statsmakterna att de i avvaktan på konkretiseringen i det fortsatta planeringsarbetet kunde acceptera länsstyrelsernas prognoser baserade på en framskrivning av de senaste årens utvecklingstendenser. Storstadsregionerna undantogs, som framgår av följande avsnitt, från denna bedömning.

Statsmakternas uttalanden om storstadsutvecklingen Storstadsregionernas s k stockningsproblem - brist på arbetskraft, accelererande befolkningsökning, eftersläpning i samhälleliga investeringar samt i utbyggnaden av bostäder och kommunikationer med negativa konse- kvenser för boendemiljön uppmärksammades i 1964 års regionalpolitiska beslut och ledde åren 1969 och 1970 till konkreta uttalanden om att storstadstillväxten borde dämpas. statsmakterna ansåg att problemen hade förvärrats sedan mitten av l960-talet. Ett uttryck för detta var att storstadsområdena vid årsskiftet 1969/1970 svarade för 70 % av den inneliggande stocken oprioriterade byggnadsärenden. Det pekades vidare på att den rådande expansionstakten enligt ERU fordrade en betydande utbyggnad av samhällskapital och kommunal service. En önskvärd balans skulle kräva en begränsning av näringslivets anspråk på arbetskraftsresurserna i dessa regioner. statsmakterna uttalade åren 1969 och 1970 att en del av storstadsexpansionen borde fördelas på växtkraftiga stadsregioner inom andra delar av landet (så som detta kommit till uttryck i länsstyrelsernas förslag till regionalpolitiska målsättningar i Länsplanering 1967). statsmakterna framhöll speciellt beträffande Malmöhus län att de av länsstyrelsen redovisade strävandena att avlänka en del av den förutsebara expansionen i Malmö/Lund-regionen till andra områden i länet borde vara vägledande för de statliga organens planering och åtgärder.

Behovet av insatser 329

7.2.2 1972 års regionalpolitiska beslut - en sammanfattning De regionalpolitiska målen - beslutets allmänna innebörd

Innebörden av målen för regionalpolitiken har som grund för ett sammanhållet regionalt handlingsprogram ytterligare konkretiserats vid

1972 års riksdagl. statsmakterna uttalar att förbättringen av de enskilda

människornas möjligheter att i alla delar av landet så långt möjligt få del av den materiella, sociala och kulturella välfärden skall stå i centrum för den praktiska regionalpolitiken. Med den utgångspunkten, framhålls det i 1972 års regionalpolitiska beslut, måste målet sättas högt i fråga om (1) tillgången till välbetald och säker sysselsättning samt (2) valmöjligheter inom den lokala arbetsmarknaden. Kraven på (3) god serviceförsörjning - och standard åtkomlighet för glesbygdsbefolkningen måste tillgodoses. Slutligen betonas att en regionalpolitik som utgår från människornas krav måste ha anknytning till (4) miljöfrågorna. Det är en viktig del av de regionalpolitiska strävandena att bebyggelsestrukturen utformas så att en god boende- och arbetsmiljö kan åstadkommas. Det betonas också att de tre välfärdskomponenterna arbete, - hör nära samman. service, miljö De bör vägas ihop så att de successivt ökade resurserna målmedvetet utnyttjas för att det_i näringsgeografiska regioner, huvudsakligen motsvarande de nuvarande länen, skall vara möjligt att bygga upp orter av olika karaktär som kompletterar varandra så att arbete, service och miljö kommer inom räckhåll för alla människor.

Förutsättningarna att realisera de regionalpolitiska målen Enligt statsmaktemas bedömning representerar regionalpolitikens hittillsvarande resultat endast en första etapp av strävandena att realisera långsiktiga och ambitiösa mål som ställts upp. insatserna har inte åstadkommit en regional balans i önskvärd utsträckning. Det bör dock hållas i minnet, betonas det vidare, att de regionalpolitiska målen inte kan uppnås en gång för alla. Näringslivet kommer även i fortsättningen oavbrutet att förändras. Krafterna i den tekniska och ekonomiska utvecklingen riskerar alltid att medföra nya regionala balansproblem. En fortsatt industriell expansion betecknas som en nödvändig förutsättning för den framtida välståndsutvecklingen. Om en sådan expansion skall bli möjlig måste industrisektorn också i fortsättningen underkasta sig stora strukturella förändringar genom anpassningar till ny teknik och förändringar i efterfrågan pä dess produkter. Allt talar för att övergången från jordbruks- till industrisamhället kommer att sakna nämnvärd betydelse för den regionala utvecklingen ilandet efter år 1980. l stället kommer den påbörjade utvecklingen mot ett samhälle med stigande sysselsättningsandel för servicenäringarna att på ett genomgripande sätt förändra näringslivets struktur. Endast ett näringsliv i expansion kommer att kunna ge utrymme för den ökning av sysselsättningen i underförsörjda områden som målsätt-

1 Prop 1972:111, bil 1, InU 1972:28, rskr 1972:347.

330 Behovet av insatser

ningen avser. Möjligheterna att omlokalisera företag från södra till norra Sverige är begränsade, om man vill undvika att skapa sysselsättningsproblem i orter som nu har en positiv utveckling. Alla erfarenheter visar att tillväxten i näringslivet är lättast att omlokalisera. Men den ekonomiska tillväxtens konsekvenser är inte alltid fördelaktiga sett ur regional synpunkt, uttalas det vidare. Det gäller bl a specialiseringen inom näringslivet som riskerar att medföra omfattande punktvisa nedläggelser av företag. Även den pågående utvecklingen mot större produktionsenheter skapar regionala problem. Stordriften innebär färre produktionsställen och därmed tendenser till minskat antal lokaliseringsbara enheter. En stor del av industriproduktionen bedöms dock även i framtiden komma att ske inom mindre företag. Även en mycket stark ekonomisk tillväxt ger begränsade resurser att realisera olika samhällsmäl. En hög ambitionsnivå föreligger t ex även när det gäller miljövård, u-landsstöd och familjepolitik. I viss utsträckning kan insatser på dessa och andra områden samtidigt tillgodose regionalpolitiska syften men konkurrensen om resurserna kan leda till målkonflikter. En annan väsentlig begränsning i handlingsfriheten inom regionalpolitiken är Sveriges stora yta och den i relation till ytan ringa folkmängden. Dessa faktorer gör det praktiskt omöjligt att skapa ett samhälle med förutsättningar för den enskilde att alltid kunna byta yrke utan att behöva flytta till annan ort. Den existerande regionala strukturen med dess fördelning av arbetsplatser, bostäder, skolor och kommunikationer representerar ett stort samhällskapital som självfallet inte heller inom rimlig tid kan genomgå en radikal förändring. Genom regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör

enligt statsmakternas mening den redovisade bristen pa sysselsättningstill-

fållen kunna elimineras i många orter och regioner. I starkt glesbygdsdominerade områden i norra Sverige är emellertid den nuvarande bristen på arbetstillfällen så stor att det inte är realistiskt att räkna med att . obalansen under 1970-talet skall kunna utjämnas genom en ökning av industrisysselsättningen. Det är för övrigt inte möjligt att till de starkt glesbygdsdominerade regionerna omlokalisera ett så betydande antal arbetstillfällen från andra områden i södra och mellersta Sverige, som själva väl behöver nuvarande sysselsättningstillfällen. Inte heller bedöms servicenäringarnas lokalisering kunna påverkas i den utsträckning som behövs för att täcka den föreliggande sysselsättningsbristen. sysselsättningen växer visserligen snabbt inom servicenäringarna, i synnerhet i de större tätorterna. Emellertid kan endast serviceverksamhet som inte har anknytning till dessa orters lokala serviceförsörjning omlokaliseras. Denna typ av service, som främst är av riks- och landsdelskaraktär, behöver ett stort befolkningsunderlag och goda kommunikationer med det område som skall försörjas. Förutsättningar för sådan servicelokalisering föreligger på ett begränsat antal orter.

Behovet av insatser 331

Den regionala strukturen - Den regionala utvecklingsplaneringen Länsplanering 1967 och Länsprogram 1970 - hade, som redovisats, till syfte att klargöra behovet av insatser för att nå en mera balanserad regional utveckling. Planeringen skulle ange hur olika insatser - utbyggnad av samhällsfunktionerna och stimulans till - borde fördelas mellan olika näringslivets utveckling kommuner. Som riksdagen uttalade redan år 1964 borde tyngdpunkten i detta planeringsarbete ligga i länen. En viktig förutsättning för planeringen är att man i de olika länen väljer planeringsnivåer motsvarande de totala resurser som står till buds. Men det gäller också att skapa enhetliga värderingar för fördelningen av resurserna inom de skilda länen. Som ett medel i planeringen för att lösa dessa frågor har statsmakterna genom 1972 års regionalpolitiska beslut anvisat ramar för länens och de regionala statliga organens verksamhet och beslutat om en klassificering av orter och regioner. När det gäller befolkningsramarna understryks att befolkningstal som vägledning för samhällsplaneringen är ett grovt och ofullständigt instrument, men att något annat underlag för den långsiktiga planeringen inte finns. Sysselsättningsutvecklingen är en primär faktor i det sammanhanget och måste bedömas med utgångspunkt från förutsättningarna för den nationella politiken och den ekonomiska tillväxten. Meningsfulla befolkningsramar måste utformas med realistiskt beaktande av utvecklingsmöjligheter och utvecklingstendenser i de skilda regionerna och med hänsyn till de beräknade effekterna av tillgängliga regionalpolitiska 1 medel. Att inrikta samhällsplaneringen på en utveckling som det saknas möjligheter att förverkliga är samhällsekonomiskt oförsvarligt. Det är också vilseledande för enskildas, kommuners och företags beslut när det gäller dispositioner som rör deras framtid, heter det vidare. Länsstyrelserna angav i Länsprogram 1970, som redovisats i avsnitt 7.1, planeringsnivåer för länen i form av befolkningstal. Dessa planeringsnivåer var sedan utgångspunkten för de regionala organens problemanalyser och åtgärdsförslag. Summerade för hela landet motsvarade länsstyrelsernas bedömningar en riksfolkmängd på ca 9 milj invånare år 1980, vilket var 0,5 milj invånare högre än statistiska centralbyråns befolkningsprognos baserad på antagandet om en årlig genomsnittlig nettoinvandring

på 20 000 personer. statsmakterna framhåller att invandringen sannolikt

blir lägre och att den relativt korta tid som återstår av prognosperioden 1966-1980 accentuerar behovet att räkna ner länsstyrelsernas planeringstal, om inte dessa skall komma att ligga på en orealistiskt hög nivåi vissa län. Skillnaderna mellan utvecklingen enligt målsättningen fram till år 1980 och takten i den faktiska förändringen sedan år 1965 framgår delvis tabell 7.1 ovan. De av statsmakterna angivna befolkningsramarna redovisas i tabell 7.2. De regionalpolitiska insatser som kan väntas bli möjliga medger enligt statsmakternas uttalanden, att huvudalternativet för planeringen ilän som nu har regionala obalansproblem kan grundas på en istort sett oförändrad befolkning fram till är 1980. Det betonas att detta med

332 Behovet av insatser

Tabell 7.2 Folkmängd åren 1970 och 1973 samt befolkningsramar för planeringen i länen år 1980 Måttenhet: l OOO-tal invånare

Län Folkmängd Plan nivå Statsmakternas *_*°-°--_ år 1980 beslut om befolk- 1970 1973 (enl läns- ningsramar för program planeringen år

hänsyn till rådande utvecklingstendenser är en hög planeringsambition. Liksom hittills bör huvuddelen av de regionalpolitiska insatserna förbehållas de delar av landet som omfattas av det allmänna stödområdet. Planeringen i länen utanför stödområdet bör inriktas på vad en rimlig utvecklingsprognos utan speciella tillväxtfrämjande åtgärder kan innebära. Det utesluter inte att särskilda åtgärder liksom hittills skall kunna komma i fråga för att lösa akuta sysselsättningsproblem också i dessa delar av landet. En regional utjämning förutsätter som framhållits också en differentiering av åtgärderna inom resp län för att vissa typer av åtgärder skall kunna knytas till särskilda orter eller regioner. Statsmakternas beslut innebär vidare att det utanför storstadsregionerna utses

(l) Primära centra för uppbyggnad och utveckling av en expansiv stadsregion inom varje län, lämplig att genom utlokalisering av statlig och enskild förvaltning från Stockholm och genom utbyggnad av kommunikationer, sjukhus och skolor attrahera en ökande andel av de annars ofrånkomliga befolkningsomflyttningarna till storstadsregionerna;

sou 1974:82 Behovet av insatser 333

(2) Regionala centra - flertalet med goda förutsättningar för näringslivets utveckling - som inom länen i stödområdet genom regionalpolitiskt stöd kan få betydelse för sysselsättning och serviceförsörjning inom den egna och en eller flera omgivande kommuner; (3) Kommuncentra, d vs kommuner med centralorter vars funktioner huvudsakligen är begränsade till att betjäna invånarna i den egna kommunen och som speciellt i vissa delar av landet kan behöva stödåtgärder för att upprätthålla av serviceunderlag och sysselsättning.

Statsmakternas länsvis konkretiserade ställningstagande när det gäller den s k ortsklassificeringen framgår av figur 7.1.

Statsmakternas uttalanden om utvecklingen i storstadsregionerna

Departementschefen gör i propositionen följande uttalande om utvecklingen i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö:

Arbetsmarknaden i storstadsområdena har många positiva drag. För de flesta invånarna finns ett stort antal arbetstillfällen inom pendlingsavstånd. På grund av sin storlek blir storstadsområdenas arbetsmarknaderi allmänhet mycket motståndskraftiga mot störningar. De motstår i normala fall störningar på grund av företagsnedläggningar eller andra sysselsättningsproblem. Möjligheterna för människorna att välja mellan olika yrken är mycket goda, i synnerhet i Stockholm. Också sysselsättningsmöjligheterna för kvinnor är goda. I Göteborg är sysselsättningsgraden för kvinnor visserligen lägre än i de andra storstadsområdena men ändå högre än på de flesta håll i landet i övrigt. Samtidigt framgår bl a av j ERU:s redovisningar att kommunikationssvårigheter och långa restider l minskar möjligheterna för många människor att välja arbete var som helst

i i resp region. Arbetsmarknaden

i t ex Stockholm är sålunda inte längre

l gemensam för alla invånare i regionen även om de centrala delarnas

utbud av arbetstillfällen är tillgängligt för i stort sett hela regionens befolkning. Också serviceutbudet i storstadsområdena fyller i allmänhet högt ställda krav. Det finns ett brett och högt kvalificerat utbud i fråga om utbildning, sjukvård och annan samhällsservice. Även den kommersiella servicen är väl utbyggd. Kommunikationerna såväl inom regionen som med övriga delar av landet och med utlandet är välutvecklade, i synnerhet i fråga om Stockholms-regionen. Storstadsområdena brottas emellertid även med svårbemästrade problem. Den snabba befolkningstillväxten där har medfört köproblem inom vissa servicesektorer, särskilt inom sjukvårds- och kommunikationssektorerna. För stora delar av befolkningen blir arbets- och serviceresorna påfrestande på grund av ökade resavstånd, köbildning m m. Olägenheter från miljösynpunkt i form av avgaser, buller od har blivit alltmer uttalade. Under hela 1960-talet har det rått betydande bostadsbrist. Den höga takten i samhällsbyggandet har lett till storexploatering med risk för segregation i boendet. I vissa fall har mindre lämpliga markområden byggts ut. Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar i sitt länsprogram att det finns risk, också vid ett något minskat bostadsbyggande i Stockholmsregionen, att mindre lämpliga bostadsbyggnadsområden måste exploateras även under den närmaste femårsperioden. Grunden för expansionen inom storstadsområdena har under efterkrigstiden varit huvudsakligen den starka tillväxten inom servicenäringarna. sysselsättningen inom tillverkningsindustrin minskar däremot sedan flera år. Kontaktberoende, informationsbehandlande och styrande verk-

- - 334 Behovet av insatser

Gräns för det inre stödområdet Gräns för det allmänna stödområdet

Förklaring: Länsgräns : v Kommungräns Storstadsregioner Primära centra O Regionala centra 0 Kommuncentra

Figur 7.1 Planen för den regionala strukturen

Behovet av insatser 335

samhet inom såväl privat som offentlig verksamhet är koncentrerade till storstadsområdena. Förhållandena är emellertid något olika i områdena sinsemellan. I Stockholms-området har nedgången i industrisysselsättningen varit så stor att den fortsatta utvecklingen måste ägnas särskild uppmärksamhet. I fråga om Göteborgs-regionen präglas sysselsättningsexpansionen av i första hand utvecklingen inom den tunga industrin. Däremot är den administrativa sektorn och den lätta industrin underrepresenterade där. Storstadsområdenas höga tillväxttakt under en lång följd av år har minskat möjligheterna att åstadkomma en balanserad utveckling i andra delar av landet. Tillväxttakten i storstadsområdena bör därför dämpas. En enhällig riksdag har gjort upprepade uttalanden i denna riktning och har också beslutat om åtgärder för att åstadkomma en dämpning. Det finns som jag nyss har framhållit också miljöpolitiska motiv härför. Däremot är det enligt min mening inte realistiskt att räkna med en uppbromsning av expansionen i så hög grad att en fortsatt befolkningsökning i dessa områden skulle helt förhindras. Om en sådan utveckling lades till grund för planeringen, skulle detta med största sannolikhet endast leda till att planeringen fjärmade sig från den verkliga utvecklingen så att köproblemen skärptes ytterligare. Det bör nämligen hållas i minnet att storstadsområdena fyller en viktig funktion i vår framtida regionala struktur. Stockholm kommer alltjämt att vara huvudstad med de funktioner som följer därav. Alla de nuvarande storstadsområdena kommer givetvis också framledes att vara betydande landsdelscentra i fråga om mycket kvalificerad service. Man får därför räkna med att de tre storstadsområdena även fortsättningsvis blir lokaliseringsorter för mycket specialiserade verksamheter. En dämpning av tillväxten i storstadsområdena får, som berörda länsstyrelser och kommuner har påpekat, inte leda till att de sociala i förhållandena och servicen i storstadsområdena försämras. Stora delar av * befolkningen kommer vilken politik som än förs_att leva och verka i dessa områden. Ett fortsatt högt bostadsbyggande är därför nödvändigt och det är angeläget att förbättra servicen, framför allt inom sektorer där köproblem finns i dag. Näringslivets tillväxt i storstadsregionerna har medfört en betydande befolkningsökning där under en följd av år. Under år 1971 skedde emellertid en markant omsvängning. I Stockholms län ökade befolkningen mycket litet detta år. Tillgängliga uppgifter tyder på att ökningen också under första halvåret 1972 har varit svag. Ett samband mellan befolkningsomflyttningar och konjunkturförändringar har observerats för en lång följd av år och nuvarande utveckling har troligen samband med konjunkturnedgången. I en konjunkturuppgång kan befolkningstillväxten åter skjuta fart. Åtgärder behöver därför vidtas även i fortsättningen för att dämpa tillväxttakten i storstadsregionerna. Sådana åtgärder bör dock användas med försiktlighet i dämpade konjunkturlägen. Med hänsyn till den skiftande näringslivsutvecklingen i storstadsområdena bör inriktningen av dämpningsåtgärder vara något olika i de skilda områdena. I Stockholms-regionen bör dämpningen avse framför allt service och administrativ verksamhet, medan det i Göteborgs-regionen är önskvärt att tillväxten begränsas framför allt inom den tunga industrin. Expansionstendenserna i Malmö-regionen har så allmän karaktär att dämpningsåtgärder där bör ha mera generell inriktning.”

Inrikesutskottet uttalar i sitt betänkande* med anledning av olika 1 InU 1972:28. Uttalanden som berör Stockholms-regionen har senare skett i samband med behandlingen av förslaget till omlokalisering av statlig verksamhet. InU 1973:22.

336 Behovet av insatser

motioner som behandlade storstadsutvecklingen att det vid en dämpning av tillväxten inte kan bli fråga om att generellt hälla tillbaka utvecklingen av näringslivet i storstadsregionerna. Dämpningen får inte ske på sådant sätt att det går ut över kravet på en differentierad arbetsmarknad. Det är inte önskvärt att industrisysselsättningen fortsätter att gå tillbaka på det sätt som skett tex i Stockholm under de senaste åren. Dämpningen av befolkningsökningen bör i Stockholms-regionen framför allt avse service och administrativ verksamhet - i Göteborgs-regionen tillväxten av tung industri. De tre storstadsområdena förutsätts även framdeles vara betydande landsdelscentra för mycket kvalificerad service och lokaliseringsorter för högspecialiserade verksamheter.

Det regionalpolitiska handlingsprogrammet I 1972 års statliga regionalpolitiska handlingsprogram, som har karaktären av principbeslut, betonas att regionalpolitiken spänner över ett brett

register av åtgärderl. Statsmaktema framhåller att praktiskt taget alla

yttringar av samhällsaktivitet har betydelse för den geografiska fördelningen av näringsliv och befolkning i samhället och att detta bör prägla regionalpolitikens innehåll så som det kommer till uttryck i det regionalpolitiska handlingsprogrammet. Det regionalpolitiska handlingsprogrammet utgår från att medlen i princip skall vara desamma som tidigare men att tillämpningen ur regionalpolitisk synpunkt skall kunna göras effektivare. Det gäller bl a en rad av de åtgärder, föreslagna av länsstyrelserna i Länsprogram 1970, som har med den offentliga sektorns expansion att göra. statsmakterna betonar att åtgärder, som behöver vidtas för att den ovan redovisade regionala strukturen skall förverkligas, i vissa fall redan kommit till stånd eller i varje fall påbörjats - i andra fall väntas förslag bli framlagda. På flera områden måste ställningstagandena emellertid föregås av utredningar och detaljplanering som inte förelegat vid tidpunkten för det regionalpolitiska beslutet. Det understryks också att genomförandet av nya åtgärder, liksom takten i genomförandet, beror av faktorer, som endast ofullständigt kan överblickas, tex de framtida resurser som kommer att kunna ställas till förfogande för regionalpolitiken. Lokalisering av statlig verksamhet kommer att kunna stimulera och förstärka utvecklingen i orter betecknade som primära centra. Sedan den av delegationen för lokalisering av statlig verksamhet föreslagna andra utflyttningsetappen genomförts torde, framhålls det, någon ytterligare omlokzilisering inte bli aktuell under överskådlig tid. I den mån nya statliga aktiviteter aktualiseras bör däremot förutsättningarna att förlägga dcm utanför storstadsområdena prövas. Sambandet mellan industripolitiska och regionalpolitiska åtgärder ställer krav på samordning, bla överväganden om vilka konsekvenser

l Principbeslutet om det regionalpolitiska handlingsprogrammet vidareutvecklades genom ställningstaganden till detaljfrågor vid 1973 års riksdag (prop 1973:50, lnU 1973:7, rskr 248).

sou 1974:82 Behovet av insatser 337

regionalpolitiska åtgärder, som direkt berör ett eller flera industriföretag, kan få för branschens totala kapacitet och utveckling. Industripolitiska åtgärder med allmänt branschstimulerande syfte kan genom den starka geografiska koncentrationen i vissa branscher - det gäller bl a glasindustrin och varvsindustrin - få avsevärda regionalpolitiska effekter. Till de industripolitiska åtgärder som har speciellt intresse för regionalpolitiken hör vidare det informationssamarbete mellan näringsliv och samhälle som

statsmakterna beslutat om och den förstärkning av stödet till den

mindre och medelstora industrin - förbättrad tillgång på riskbärande kapital och ökad rådgivningsservice - som kommer att genomföras. Utbyggnaden av energiproduktionen, speciellt vattenkraftexploateringen, har haft regionalpolitisk betydelse. Statsmakternas beslut innebär att de förslag till fortsatt utbyggnad som framförts av länsstyrelserna får prövas regionalpolitiskt efter hand som de aktualiseras av vattenfallsverket. Malmprospekteringsfrågorna övervägs bl a på grundval av geologiutredningens betänkande och i övrigt utreds flera konkreta gruvprojekt. När det gäller etablering av statliga företag erinras om de insatser som gjorts av Svetab inom regioner med sysselsättningsproblem. Samtidigt framhålls att det vid bildandet av Statsföretag AB uttalades att förvaltningsbolaget skulle ta särskild hänsyn till samhällsintresset vid val mellan olika produktions- och lokaliseringsalternativ. Det regionalpolitiska finansiella stödet som genom 1970 års regionalpolitiska beslut i ökad utsträckning kommit att utgå genom generella - schabloniserat åtgärder sysselsättningsstöd, utbildningsstöd och transportstöd - bedöms av statsmakterna i stort sett har funnit sina formerz. Förutsättningar har enligt 1972 års beslut skapats för ökade statliga

i =

insatser i enskilda projekt inom det inre stödområdet. Avskrivningslån

I

kan beviljas även för vissa former av maskininvesteringar samtidigt som lokaliseringsbidrag/avskrivningslån skall kunna utgå till högst 65 % av byggnadskostnaderna. Beslutet att på försök bygga upp s k industricentra i Strömsund och - industrilokaler Lycksele för uthyrning med viss gemensam service - är en annan utvidgning av den regionalpolitiska verksamheten. Vidare har sysselsättningsstödet höjts från 5 000 till 7 000 kronor per årssysselsatt under de två första åren och från 2 500 till 3 500 kronor under det tredje året. Slutligen har särskilda riktlinjer fastställts för det regionalpolitiska stödet till turistanläggningar som bl a innebär att kommun i vissa fall skall kunna vara stödmottagare. Den totala ekonomiska ramen för den regionalpolitiska stödverksamheten budgetåren - omfattar 1973/1974 1977/1978 2 500 milj kronor, varav 450 milj kronor beräknats komma att utgöra lokaliseringsbidrag/avskrivningslån, 150 milj kronor sysselsättningsstöd och l 550 milj kronor lokaliseringslån. En ökning av det allmänna stödområdet till att omfatta även Avesta

1 Prop 1972:116, NU 1972:62, rskr 1972:340. Försöksverksamhet pågår under ledning av den till industridepartementet knutna delegationen för informationssystemet företag - samhälle. 2 En redogörelse för stödverksamhetens utformning har lämnats ovan i kapitel 5.

338 Behovet av insatser

och Hedemora kommuner i Kopparbergs län har genomförts efter beslut vid 1972 års riksdag. Samtidigt har uttalats att problemen i flera regioner i anslutning till stödområdet - inom delar av Värmlands och Gävleborgs län, den nordligaste delen av Uppsala län, Sala- och Fagersta-regionernai Västmanlands län och Lindesbergs-regionen i Örebro län - bör uppmärksammas. Beslutet innebär att en viss tillämpning av stödbestämmelserna skall kunna ske även i dessa delar liksom i andra områden inom södra och mellersta Sverige där regionala sysselsättningsproblem uppstår. Även det inre stödområdet har utvidgats - i norra delen av Värmlands län och i nordvästra delen av Kopparbergs län. Utbyggnaden av olika samhällsfunktioner är en viktig del av strävandena att realisera de regionalpolitiska målen. Huvudansvaret för planering och utbyggnad av senáceanordningar vüar i väsentüga avseenden på kommunerna. Även om statligt stöd till uppförande och drift av sådana anläggningar utgår i vmsa fan, är skatteutjänqningen ett av de frärnsta medlen att skapa en så långt möjligt likvärdig kommunal service i olika delar av landet. Inte minst gäller det kommunerna i Norrland men också

gksbygdskonnnuneriandrademravlandeH.

Statsmakternas beslut innebär vidare att regionalpolitiska synpunkter skall beaktas vid planering och utbyggnad inom olika sektorer, bl a utbildning och förskoleverksamhet, hälso- och sjukvård, åldringsvård, rättsväsende, kommunikationer och bostadsförsörjning. statsmakterna behandlar olika aspekter på serviceförsörjning och investeringar - för kommunikationerna även taxesättningen. Det understryks att de skisserade komponenterna i ett regionalpolitiskt handlingsprogram inte utgör en fullständig katalog över åtgärder som behöver vidtas för att de uppställda regionalpolitiska målen skall uppnås. Kompletterande åtgärder får succes-

sivt prövas t ex inom olika delar av det årliga arbetet med statsbudgetenz.

Ökade kunskaper genom forskning och tekniska landvinningar, nya värderingar och krav kommer att leda till nya initiativ och till en ständig reformering av det regionalpolitiska handlingsprogrammet.

1 Ändringar i skatteutjämningssystemet baserade på skatteutjämningsrevisionens förslag har beslutats av 1973 års riksdag (prop 1973:44, FiU 1973:23, rskr 1973: 249). 2 Som ett exempel på en sådan komplettering kan nämnas att 1974 års riksdag beslutat om åtgärder för att intensifiera skogsvården i norra Sverige. Utöver tidigare anvisade anslag för liknande ändamål på ca 10 milj kronor skulle statens kostnader för budgetåret 1974/75 för det föreslagna programmet bli 30 milj kronor. Verksamheten bör enligt jordbruksministern i första hand planeras för en tioårsperiod. En ökad satsning på skogsvården tjänar två syften: Dels minskar konsekvenserna från sysselsättningssynpunkt av rationaliseringen både på kort och lång sikt, dels mildras den framtida svackan i virkesförsörjningen.

Behovet av insatser 339

7.3 Behov av ökat sysselsättningsunderlag i länen enligt den regionalpolitiska målsättningen fram till år 1980 - en översiktlig kalkyl

7.3.1 Utgångspunkter Statsmakterna har genom 1972 års regionalpolitiska beslut, som ovan redovisats, preciserat riktlinjerna för den fortsatta regionalpolitiska planeringen och inriktningen av de framtida regionalpolitiska insatserna. Beslutet om befolkningsramar för länens verksamhet är ett mätbart uttryck för ambitionerna när det gäller befolkningens regionala fördelning. Genom sambanden mellan sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen har ramarna en innebörd också för den framtida regionala fördelningen av arbetstillfällena. Utredningen skall enligt direktiven i sina överväganden utgå från de gällande målen för regionalpolitiken. Grunden för utredningens ställningstagande till behovet av nya styrmedel inom regionalpolitiken bör lämpligen vara en beräkning av den sysselsättning som kommer att fordras i olika län för att den anvisade befolkningsfördelningen skall uppnås. Till en sådan kalkyl hör också - i nästa steg - en bedömning av möjligheterna att genom spontan sysselsättningstillväxt och med de hittills prövade regionalpolitiska medlen uppnå den önskvärda fördelningen av arbetstillfällena. Utredningen vill understryka att den i föreliggande avsnitt redovisade kalkylen är ett sätt att beräkna de länsvisa erforderliga sysselsättningsförändringarna. Antagandena kan varieras och kalkylmetoden förfinas. Sådana förändringar behöver emellertid inte påverka resultaten i stort.

7.3.2 Antaganden om yrkesverksamhetsgraden

En beräkning av det sysselsättningsunderlag som svarar mot befolkningsramarna för de olika länen förutsätter en precisering av den s k yrkesverksamhetsgraden eller förvärvsintensiteten, dvs förhållandet mellan antalet förvärvsarbetande] och det totala antalet personer i ett visst åldersintervall. Yrkesverksamhetsgraden, som i regel anges i procenttal, varierar med kön, ålder och civilstånd samt efter undersökningsområdets geografiska läge och bebyggelsestruktur, samtidigt som den visar betydande förändringar i tiden. De regionala olikheterna förklarasi första hand av skillnader i omfattning och struktur hos de lokala arbetsmarknadernas efterfrågan på arbetskraft. Dessa skillnader har hittills främst påverkat den kvinnliga yrkesverksamhetsgraden, eftersom familjehushållens val av bostadsort av tradition som regel skett med hänsyn till den förvärvsarbetande mannens möjligheter på arbetsmarknaden.

1 l folk- och bostadsräkningarna inkluderar kategorin förvärvsarbetande både personer som varit i arbete minst 20 timmar under mätveckan, och personer som varit tillfälligt frånvarande (högst 4 månader) från sådant arbete.

340 Behovet av insatser

Även förvärvsintensitetens förändring i tiden styrs till en del av variationer i arbetskraftsefterfrågan. Större roll för dessa variationer spelar dock förändringar i individens benägenhet att förvärvsarbeta. Under de senaste decennierna har t ex ökat intresse för studier verkat i riktning mot en sänkt yrkesverksamhetsgrad. Ekonomiska förhållanden utgör den främsta generella stimulansen till en höjning av yrkesverksamhetsgraderna. Ett exempel på en sådan stimulans är införandet av särbeskattningen i början av 1970-talet. Yrkesverksamhetsgraden i åldrarna 15-64 år enligt folkräkningarna minskade, som redovisats i avsnitt 3.2, i samtliga län mellan åren 1965 och 1970. Det har också visats att skillnaderna i förvärvsintensitet mellan länen är betydande. Den enligt folkräkningarnas material beräknade förvärvsintensiteten omfattar, som nämnts, förvärvsarbetande med minst 20 timmars arbetsvecka. I statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar (AKU) motsvaras yrkesverksamhetsgraden av det relativa arbetskraftstalet, dvs summan av antalet sysselsatta personer (oberoende av arbetstidens längd) och antalet arbetslösa personer i förhållande till det totala antalet personer i åldern 16-74 år. Väljer man att mäta yrkesverksamhetsgraden enligt den senare definitionen registreras en svag ökning mellan åren 1965 och 1970. Uppgången fortsatte perioden 1971-1973. I 1972 års regionalpolitiska beslut har uttalats att regionalpolitiken bör syfta till en sådan spridning av de tillgängliga resurserna att människorna i de olika regionerna kan erbjudas sysselsättningsmöjligheter och en likvär-

dig tillgång till social, kommersiell och kulturell service samt god miljö. I

redovisningen av motiven för befolkningsramarna och diskussionen om deras innebörd har vidare konstaterats, att befolkningstalen i en region självklart inte kan hållas uppe genom att människor hålls kvar arbetslösa eller undersysselsatta. Dessa uttalanden om den regionala fördelningen av sysselsättningsmöjligheterna innebär, enligt utredningens mening, att de regionalpolitiska insatserna primärt bör syfta till att möjliggöra en regional utjämning av yrkesverksamhetsgraderna. Utredningen utgår från att de genomsnittliga yrkesverksamhetsgrader som redovisas för storstadslänen och övriga län i södra och mellersta Sverige år 1970 motsvarar en nivå på förvärvsintensiteten som något understiger de värden som skulle ha uppnåtts om samtliga personer som önskat förvärvsarbete i dessa områden erhållit sysselsättning. Att yrkesverksamhetsgraden år 1970 inte uppnådde sitt maximala värde framgår bl a av att antalet latent arbetssökande i de tre nämnda länsgrupperna under år 1970 uppgick till ca 75 000 personer (AKU). Till detta skall läggas att gruppen arbetslösa - sammanlagt ca 40 000 personer i de tre länsgrupperna - sannolikt omfattade ett betydande antal personer som varit arbetslösa under längre tid än fyra månader (och därför inte registrerats som förvärvsarbetande i folkräkningen). År 1970 fanns alltså sammanlagt i de tre länsgrupperna minst 100000 personer som, om lämplig sysselsättning hade funnits, skulle ha registrerats som förvärvsarbetande. Detta skulle ha höjt yrkesverksamhetsgraden med något mer än två procentenheter. Utredningen utgår från att yrkesverksamhetsgraden år 1980, om målet

Behovet av insatser 341

full och jämn sysselsättning skall uppnås, måste ligga på en nivå som minst motsvarar l970 års värde för hela landet. Som jämförelse kan nämnas, att långtidsutredningen antar att det relativa arbetskraftstalet för riket kommer att öka med något mer än en procentenhet under 1970taletl. Kravet på en regional utjämning i sysselsättningen tar sig i utredningens kalkyl uttryck i att samtliga län år 1980 antas uppnå minst den yrkesverksamhetsgrad som redovisas för riket som helhet år 1970. Antagandet innebär att beräkningarna baseras på en yrkesverksamhetsgrad år 1980 som för de län vilka år 1970 hade en förvärvsintensitet som var lika med eller översteg riksgenomsnittet överensstämmer med yrkesverksamhetsgraden i resp län år 1970. När det gäller övriga län utgår utredningen från att 1970 års yrkesverksamhetsgrad för riket skall ha uppnåtts år 1980.

7.3.3 Genomförande och resultat Beräkningen av det för befolkningsramarna erforderliga sysselsättningsunderlaget år 1980 har i utredningens kalkyl utförts med utgångspunkt från antalet invånare i åldersgruppen 15-64 år. Som ett första led i beräkningen har folkmängden enligt 1970 års folkräkning för varje län skrivits fram till år 1980 med hänsyn tagen till förändringar genom beräknat antal födda och döda. Skillnaden mellan ramvärdena och den framskrivna befolkningen år 1980 har vidare antagits bli utjämnad genom in- eller utflyttning, varvid 65 % av det totala antalet flyttare beräknats höra till åldersgruppen 15-64 år. Med utgångspunkt från de antagna yrkesverksamhetsgraderna har i i att därefter beräknats det antal förvärvsarbetande som skulle komma svara mot befolkningsramarna år 1980. Det behövliga nettotillskottet av arbetstillfällen under 1970-talet har erhållits som skillnaden mellan det

E

› beräknade antalet förvärvsarbetande år 1980 och det registrerade antalet förvärvsarbetande enligt folkräkningen 1970. Det behövliga tillskottet i industri- och servicenäringarna har slutligen bestämts genom att den under 1970-talet i Länsplanering 1967 länsvis beräknade avgången av sysselsättningstillfällen inom jord- och skogsbruket adderats till de erhållna nettotalen. Det skall understrykas att beräkningarna genomgående avser den mantalsskrivna befolkningen, sk nattbefolkning. Det är således inte möjligt att för samtliga län sätta likhetstecken mellan det beräknade tillskottet av förvärvsarbetande och den behövliga förändringen av antalet fysiska arbetstillfällen i länet under 1970-talet. Särskilt i storstadsområdena sker - också - från över länsgränser en betydande pendling ytterområdena mot de centrala delarna. Utredningen utgår från att denna obalans mellan bostads- och arbetsplatsområden i betydande utsträckning kommer att kvarstå under 1970-talet. Stora delar av den för befolkningsramarna behövliga ökningen i sysselsättningsunderlaget i Uppsala och

1 Långtidsutredningen, Svensk ekonomi fram till 1977 (SOU 1973:21).

342 Behovet av insatser sou 197432

Tabell 7.3 Beräknat behov av nya arbetstillfällen under perioden 1970-1980 enligt den sysselsättningsnivå som svarar mot riksdagens befolkningsramar för planeringen år 1980 Mättenhet: l 000-tal sysselsatta personer

Län Befolknings- Beräknat Sysselsättningstillskott Länsgrupp ram år 1980 arbetskrafts- perioden 1970-1980 utbuda år 1980 Nettobehov Behov med hänsyn till avgång inom glesbygdsnäringar

a Folkräkningsdefinition, personer med minst 20 tim arbetstid per vecka.

Södermanlands län samt i Hallands och Älvsborgs län kan förutsättas bli tillgodosett genom ökning av antalet arbetstillfällen i de centrala delarna av Stockholms- resp Göteborgs-regionerna. Utredningens beräkningar visar, som framgår av tabell 7.3, att sysselsättningen totalt för samtliga län behöver öka med drygt 60 000 arbetstillfällen under 1970-talet, om befolkningsramarnas undre nivå skall kunna uppnås. Ungefär 80 % av det behövliga tillskottet faller enligt kalkylen på storstadslänen och återstoden på skogslänen. Om det övre ramvärdet skall realiseras, krävs totalt för landet ett ytterligare tillskott på 150 000 arb etstillfällen, dvs totalt mellan 210 000 och 220 000 nya

Behovet av insatser 343 _

arbetstillfällen. Tar man i nästa steg hänsyn till avgången av sysselsättinom jord- och skogsbruk kräver det undre ramvärdet en ningstillfällen ökning av antalet sysselsättningstillfållen inom övriga näringar med 200000 arbetstillfällen och den övre nivån ett tillskott på 355 000 arbetstillfällen fram till år 1980. Av tillskottsbehovet i det lägre alternativet faller en tredjedel på storstadslänen, 30 % på skogslänen och 20% vardera på länsgrupperna mellersta Sverige och södra knappt Sverige. Det skall som jämförelse framhållas att antalet förvärvsarbetande i industri- och servicesektorerna under perioden 1965-1970 steg med sammanlagt ca 180000 personer. Denna ökning bars upp enbart av servicesektorns - inom industrisektorn expansion sysselsättningen minskade under perioden med ca 10000 personer. Av den totala sysselsättningsökningen mellan 1965 och 1970 inom industri- och servicesektorerna föll mer än hälften på storstadslänen, drygt 20% på vardera mellersta Sverige och södra Sverige och endast 8 % på skogslänen.

7.3.4 Möjligheterna att tillgodose behovet av nya sysselsáttningstillfällen - ett räkneexempel

Som påvisats i tidigare avsnitt har takten i rikets folkmängdstillväxt avsevärt reducerats efter år 1970. Om den nettoutvandring som registrerades åren 1972 och 1973 skulle upphöra och flyttningsutbytet med 1 utlandet inta ett jämviktsläge under återstoden av 1970-talet, skulle rikets folkmängd år 1980 komma att ligga på den nivå som anges av befolkningsramens nedre värde. Skulle det övre värdet förverkligas krävs en nettoinvandring på ca 50 000 personer per år. Förändringarna i folkmängdstalen i de olika länen hittills under 1970talet har i några fall varit sådana att en fortsättning av de nuvarande trenderna innebär svårigheter för vissa län att nå det undre befolkningsramvärdet år 1980. Detta gäller i första hand storstadslänen - främst Stockholms samt Göteborgs och Bohus län. Däremot har folkmängdsförändringarna i några av skogslänen under perioden 1971-1973 stärkt för dessa län att nå åtminstone det nedre värdet i möjligheterna statsmaktemas befolkningsramar för år 1980. lnrikesutskottet uttaladei samband med 1972 års regionalpolitiska beslut att planering och ambitioner i skogslänen borde inriktas på de högre talen i planeringsramarna. Utredningen har redan i avsnitt 7.3.1 pekat på att enbart en beräkning av de krav på förändring av totalfolkmängden som befolkningsramarna ställer är en otillräcklig kvantifiering av den regionalpolitiska målsättinnehåll. Som framgår av beräkningarna i föregående avsnitt ningens innebär även det undre ramvärdet för flertalet län ett behov av en betydande sysselsättningsexpansion inom industri- och servicenäringar. Under perioden 1970-1973 kan antalet förvärvsarbetande enligt prelimiha ökat med 20 000-30 000 i hela riket nära bedömningar personer inom industri- och servicenäringar. Merparten av ökningen har sannolikt fallit på vissa län i södra och mellersta Sverige.

344 Behovet av insatser sou 1974:82

sysselsättningen under 1970-talet utanför skogslänen bör kunna utvecklas i en sådan riktning och omfattning att folkmängden i flertalet län i södra och mellersta Sverige kommer att ligga inom de angivna ramarna. Svårigheter att uppnå det undre ramvärdet kan dock enligt utredningens bedömning kom_ma att uppstå främst för länen i sydöstra Sverige. Nuvarande trender innebär också en betydligt långsammare sysselsättningsexpansion i storstadslånen än som svarar mot det lägre värdet i befolkningsramarna. Utredningen bedömer det däremot som osannolikt att den spontana sysselsättningsexpansionen i skogslänen skulle komma att vara tillräcklig för att fylla de beräknade erforderliga sysselsättningstillskotten. Utredningen illustrerar i tabell 7.4 i räkneexemplets form, för skogslänens del, vad den spontana sysselsättningstillväxten skulle kunna resultera i och vad som därutöver skulle fordras för att den regionalpolitiska målsättningens krav skall tillgodoses. Som spontan tillväxt definieras i det här sammanhanget dels näringslivets ”naturligt” utvidgning, dels den ökning av antalet arbetstillfällen som de nuvarande regionalpolitiska stimulansmedlen skulle kunna ge upphov till. Det skall framhållas att räkneexemplet är baserat på en optimistisk bedömning av den spontana sysselsättningsutvecklingen i de berörda länen. Det framgår bl a av en jämförelse mellan den beräknade förändringen mellan år 1970 och 1980 och den faktiska utvecklingen under senare delen av 1960-talet. Mot den antagna ökningen på 11 000 arbetstillfällen inom industri och byggnadsverksamhet i skogslänen under perioden 1970-1980 enligt tabellen svarar en minskning på 2 000-3 000 sysselsatta åren 1965-1970, en period då det regionalpolitiska stödet skapade 9 000 nya arbetstillfällen i dessa län. Det bör noteras att den antagna nettoökningen på ll 000 arbetstillfällen i realiteten kräver ett betydligt större antal helt nya arbetsplatser, som ersättning för den avgång inom nu befintliga verksamheter som kan väntas i flertalet län. Några av skogslänen - bl a Värmlands och Kopparbergs län - har en sådan industristruktur att betydande reduceringar kan förutses inom den nu befintliga industrin, genom rationaliseringar av produktionen och nedläggningar av arbetsställen. Den i räkneexemplet antagna tillväxten inom servicesektorn innebär att sysselsättningen i flertalet län skulle öka något mera perioden 1970-1980 än under åren 1965-1970. Med hänsyn till att flertalet skogslän redan år 1970 hade en hög andel servicesysselsatta är även detta antagande ett uttryck för en optimistisk bedömning. Utredningen har beaktat att flera av länen kommer att bli berörda av den beslutade utlokaliseringen av central statlig förvaltningsverksamhet. Enligt utredningens beräkningar skulle den övre befolkningsramen år 1980 i skogslänen kräva att i det närmaste 60 000 nya arbetstillfällen skapas genom utökade regionalpolitiska medel. Om man reducerar ambitionen till att gälla det undre ramkravet minskas detta behov till knappt 30 000 nya arbetstillfällen. Det skall understrykas att kalkylen ger detta resultat, trots att utredningen i sina antaganden utgått från att befolkningen i skogslänen inte heller år 1980 kommer att ha samma möjligheter som befolkningen i flertalet övriga län att erhålla sysselsättmng.

sou 1974:82 Behovet av insatser 345

Tabell 7.4 Beräknad spontan sysselsättningsutveckling inom industri- och servicesektorerna jämfört med beräknat behövligt sysselsättningstillskott i skogslänen perioden 1970-1980 - ett räkneexempel Måttenhet: l 000-tal sysselsatta personer

Genom de i kalkylen utnyttjade länsgenomsnitten för yrkesverksamhetsgraden beaktas heller inte att det inom länen existerar påtagliga regionala skillnader i yrkesverksamhetsgraderna. Det finns på länsnivå ambitioner att utjämna dessa olikheter. Detta ökar ytterligare behovet av utöver ny sysselsättning vad beräkningarna pekar på speciellt i län med omfattande punktvisa problem. Det skall också betonas, att utredningen g genom valet av kalkylmetod endast beaktat de kvantitativa aspekterna på det regionalpolitiskt motiverade behovet av ökad sysselsättning under 1970-talet.

7.4 Regionala sysselsättningsskapande åtgärder

- av behov och

utredningens utvärdering förutsättningar

7.4.1 Disposition Den spontana sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen har en rad drag som inte kan förenas med kraven på regional utjämning och balans. Strävandena att genom ett regionalpolitiskt handlingsprogram realisera den regionalpolitiska målsättningen innebär å andra sidan inte att samhället kan sätta sig över den spontana ekonomiska och sociala utvecklingen. De naturliga krafterna inom den ekonomiska tillväxtens ram är starka. En fullständig utjämning av de strukturella förändringarna inom näringslivet i olika delar av landet skulle med nuvarande åtgärder kräva mycket stora ekonomiska insatser. Kravet på omfattande insatser accentueras av att de regionalpolitiska resultaten, som framgått av redovisningen i kapitel 2, tenderar att läcka ut från de regioner där medlen opererar. Läckaget är en följd av det komplicerade leveranssamspelet inom och mellan olika branscher och näringsgrenar. Långtgående ekonomiska - med att stödåtgärder syfte

346 Behovet av insatser sou 1974:82

effektivt förverkliga ambitiösa regionalpolitiska mål skulle innebära konflikter mellan olika samhällsmålsättningar och resultera i spänningar

mellan samhällspolitikens olika delar.

Det är inte möjligt att bortse från den spontana sysselsåttnings- och befolkningsutvecklingens förlopp när man diskuterar och tar ställning till behovet av regionalpolitiska insatser. Utredningen redovisar i avsnitt 7.4.2 fakta och synpunkter delvis baserade på dokumentationen i kapitel 3, som en bakgrund till de i avsnitt 7.4.3 redovisade ställningstagandena när det gäller de tillväxtbefrämjande regionalpolitiska medlens förutsättningar att tillgodose behoven. Utredningen behandlari nästa led, iavsnitt 7.5, kravet på en starkare regionalpolitisk styrning än vad dessa stimulerande medel har möjligheter att åstadkomma.

7.4.2 Perspektiv pâ 1 970talets strukturförändringar inom näringslivet

Lângtidsutredningens bedömningar Långtidsutredningens bedömningar av de framtida näringslivsförändringarna, redovisade i kapitel 3, ger uttryck för en del av den väntade

spontana utveckling som bildar själva underlaget för realiserandet av den

regionalpolitiska målsättningen fram till år 1980. I långtidsutredningen framträder flera drag i sysselsättningsutvecklingen, som motverkar eller försämrar förutsättningarna att åstadkomma en tillfredställande regional balans. Det är som regel fråga om tendenser, dokumenterade i kapitel 3, som grundlagts redan under tidigare decennier och som bedömts komma att ge påtagliga effekter även under l970-talet. Arbetskraftsbehovet inom jord- och skogsbruket har reducerats genom mekanisering och förskjutningar i storleksstrukturen som båda inneburit effektivare bruknings- och avverkningsmetoder. Med nuvarande mål för jordbrukspolitiken och ett antagande, att avverkningarna i skogsbruket inte nämnvärt kommer att ökas utöver nuvarande höga nivå, blir resultatet genom fortsatt mekanisering och omarrondering av de brukade arealerna en minskning av sysselsättningen i glesbygdsnäringama fram till år 1980 i samma takt relativt sett som under 1950- och 1960-ta1en. Den höga medelåldern bland jordbrukarna utgör en del av underlaget för bedömningen. Kommande skogspolitiska överväganden och deras miljövårdspolitiska bakgrund är å andra sidan en osäker faktor och kan modifiera de redovisade slutsatserna. En förändring i sysselsättningsutvecklingen under 1970-talet jämfört med föregående decennier väntas enligt långtidsutredningen däremot inom industrin. Tendenserna till stagnation i sysselsättningshänseende på riksnivå kunde visserligen skönjas redan under l960-talet men bedöms fro m det innevarande årtiondet komma att bli ett varaktigt inslag i bilden. Fortsatt stark ökning av produktiviteten samt strävandena att

1 Med spontan utveckling avses i utredningens diskussion även förändringar föranledda eller modifierade av nu gällande mal och medel för samhällets verksamhet i olika avseenden.

Behovet av insatser 347

lösgöra serviceuppgifter inom industrin och föra dem till externa, renodlade serviceföretag är några av förklaringama. På längre sikt, och naturligtvis i speciella konjunkturlägen, skulle industrins tillverkningsfunktioner kunna få en mer uttalat vikande sysselsättning. Utvecklingen kan delvis bli beroende av hur företagen tillvaratar möjligheterna till expansion utomlands. En väsentlig reducering av arbetskraftsbehovet har skett under de senaste åren inom den vid 1970-talets början Överdimensionerade byggnadsverksamheten. Det skall understrykas att långtidsutredningens bedömningar spänner över ett stort antal delområden i ekonomin och berör - förutom sysselsättning - konsumtion, produktion, investeringar och finansiering. Den utvecklingsbild som tecknas i 1973 års avstämning och framskrivning av 1970 års långtidsutredning innehåller väsentliga förutsättningar för en fortsatt tillväxtpolitik med mindre spänningar mellan olika efterfrågeområden än som varit vanliga under l960-talet. Industrins expansionsmöjligheter på utlandsmarknaderna under 1970-talet bedöms för flertalet branscher som mycket goda. Den fortsatta ekonomiska tillväxten kommer enligt långtidsutredningen att skapa förutsättningar för en fortsatt sysselsättningskrävande expansion inom servicegrenar som tillgodoser angelägna behov, bl a inom rekreations- och vårdsektorerna.

Konsekvenser för den regionala utvecklingen De redovisade gynnsamma tendensema förhindrar emellertid inte en fortsatt regional obalans i utvecklingen. Tvärtom kan de skisserade negativa förändringarna i sysselsättningen inom några av näringsgrenarna komma att förstärkas i ogynnsam riktning just inom områden där de regionalpolitiska medlen förutsätts verka. Jord- och skogsbruket är fortfarande överrepresenterat i sysselsättningshänseende i skogslänen. Även om skogslänen kommer att ha en högre andel sysselsatta i glesbygdsnäringarna än övriga Sverige, kan de antas svara för en betydande del av den ilångtidsutredningen beräknade avgången. Det får naturligtvis konsekvenser för sysselsättningen som sådan men också för folkmängden och serviceunderlaget samt därmed, i andra hand, för förutsättningarna att lokalisera ny sysselsättningsskapande verksamhet till utsatta regioner i skogslänen. Men också tendensema när det gäller sysselsättningen inom industrin kan komma att innebära speciella svårigheter för realiserandet av den regionalpolitiska målsättningen. Industrin i flera av skogslänen består i relativt betydande utsträckning av konjunkturkänslig och kapitalintensiv - och massaindustrier, kemiska fabriker samt processindustri pappersjärn- och stålverk. Omfattande utvidgningari produktionen genom ökat tillvaratagande av stordriftsfördelarna kan under vissa förutsättningar åstadkommas utan nämnvärda sysselsättningstillskott. Stora risker föreligger tvärtom att långtgående rationaliseringar, liksom hittills, kommer att få negativa konsekvenser när det gäller sysselsättningens storlek. Även nedläggningar av omodema och personalkrävande produktionsenheter

348 Behovet av insatser sou 197432

som inte kan ges utrymme i företagens strukturmönster kommer att genomföras. De redovisade förändringarna har satt viss prägel på sysselsättningsutvecklingen i Värmlands, Kopparbergs och Västernorrlands län de senaste 10-15 åren och kommer sannolikt att göra sig gällande bl a inom dessa län även under 1970-talet. Sysselsättningsexpansionen i Sverige under 1970-talet kommer i huvudsak att ske inom Servicesektorn bl a genom produktion av tjänster för den lokala och regionala marknadens behov. Servicesektorn har redan en hög sysselsättningsandel i skogslänen. Den lokala och regionala offentliga och enskilda servicen är uppenbarligen väl utbyggd. Det finns följaktligen inget underlag för en förändring av servicesektom med ett ur sysselsättningssynpunkt mer expansivt innehåll än vad den genomsnittliga utvecklingen på riksnivå kommer att innebära. Det är ännu osäkert vad det nya regionalpolitiska stödet till servicegrenar av basnäringskaraktär partihandel och uppdragsverksamhet - kommer att medföra. av rekreationsservicen - Utbyggnaden turistanläggningarna - kan möjligen ge ett bättre resultat i skogslänen än på andra håll, men insatserna blir av allt att döma punktvisa och sysselsättningseffekterna marginella. Säsongsvariationerna reducerar betydelsen av dessa åtgärder inom rekreationssektorn. De redovisade förändringarna på näringsgrensnivå innebär också risker - det visar redan utvecklingen sedan slutet av 1960-talet - för mer eller mindre varaktiga utvidgningar av de regionalt avgränsade sysselsättningsproblemen. Möjligheterna till en omflyttning av lokaliseringsbara enheter i syfte att tillgodose den regionalpolitiska målsättningens krav försvåras av att allt fler regioner värnar om ”sina företag och arbetsställen på ett effektivare sätt än tidigare. Problemet accentueras av att arbetsmarknaderna i storstadsregionerna åren 1971-1973 haft svårigheter i en omfattning som tidigare inte drabbat dem. Ett annat negativt drag i utvecklingsbilden utgör den sjunkande trenden när det gäller sysselsättningseffekterna av nyetableringarna inom industrin. Parallellt med de minskande etableringsresultaten har, som utredningen redovisat i kapitel 3, effekterna av nedläggningarna ökat. Förändringarna är ett uttryck för att företagen genom höjd produktivitet och punktvisa utvidgningar av sysselsättningen kan åstadkomma en ökad produktion inom redan existerande anläggningar. Mycket av det nyskapande som för några decennier sedan förutsatte etablering av nya företag sker nu inom elleri anslutning till de befintliga enheterna. Många företag bedriver en systematisk produktutveckling och forskning med syfte att få fram produkter lämpliga att efter hand ersätta de som nu äri produktion. Det blir relativt sett mindre marknadsutrymme över för nya företag än tidigare. Utlandsexpansion genom utvidgning av befintliga företag eller etablering av nya enheter - se redovisningen i kapitel 3 kan vara en annan förklaring till att etableringsfrekvensen hållits tillbaka inom landet och att antalet nedläggningar ökat. Det skall tilläggas att flertalet av de skisserade tendenserna när det gäller näringslivets utveckling inte är unika för Sverige - de gör sig gällande inom en rad andra industriländer.

Behovet av insatser 349

Utredningen har så långt redovisat en rad negativa faktorer av betydelse för bedömningen av underlaget för den regionalpolitiska målsättningens förverkligande. Det saknas å andra sidan inte positiva faktorer i den ekonomiska och demografiska utveckling som en regionalpolitiskt motiverad fördelning av sysselsättningen skall rymmas inom. Den för regionalpolitikens effektivitet avgörande tillväxten i ekonomin innebär en snabb förnyelse inom näringslivet. Den tekniska och kommersiella utvecklingen ger produkter och tjänster en kortare livslängd än tidigare. Det ställer större krav på de varu- och serviceproducerande företagen, som tvingas möta kraven med tätare och mer långtgående förändringar i produktutformning och produktionsteknik. Det kani den utvecklingen också finnas tendenser till en ökad förädling av inhemska råvaror och halvfabrikat. Näringslivets stigande utlandsberoende, stimulerat av nya intemationella överenskommelser och lättnader i handelsutbytet och av företagssamarbetet över nationsgränserna, de ökande kraven när det gäller företagens yttre och inre miljö och den fortgående utvidgningen av de finansiella resurserna förstärker takten i omvandlingen. Den av specialiseringen och stordriften initierade förnyelsen har naturligtvis en negativ sida, eftersom de allt snabbare förändringarna förstorar riskerna för drastiska, temporära sysselsättningssvårigheter i olika regioner. Det är emellertid ofrånkomligt - och det utgör den ökande förändringstaktens positiva sida - att tätare ny- och reinvesteringar ger fler företag möjligheter, oftare än tidigare, att överväga en ändrad produkp tionsinriktning och/eller en ändrad lokalisering. Förändringarna innebär i att för att till i underlaget påverka företagen lokaliseringsåtgärder med den regionalpolitiska tex till fördel för

E

enlighet målsättningen, skogslänen, kommer att öka. Det skall understrykas att förnyelse i den här meningen är ett uttryck för att stigande investeringsresurser tas i anspråk och att de möjliggör en omdisponering av tillgängliga produktionsinsatser mellan företagen. Snabbare förnyelse i näringslivet än tidigare kan antas leda till tätare förändringar också i företagens interna organisation. Det finns, som framgår av redovisningen i kapitel 3, tendenser som pekar mot en ökad regional uppdelning mellan styr-, administrations- och tillverkningsenheterna inom företagen. Orsakerna är flera. De interregionala har förbättrats - telekommunikationernas och kontaktmöjligheterna godstransporternas utveckling kan i det avseendet ha varit avgörande. Utökade och interregionalt sett jämnare utbildningsmöjligheter har gjort det möjligt att finna lokaliseringsalternativ för att genomföra en avlastning även av mer komplicerade företagsfunktioner. Det skall inte förbises att de teoretiska och praktiska insikterna i administration och företagsstyrning allmänt sett förbättrats och erhållit en ökad spridning. Även om strävandena efter effektivare organisation också kan resultera i en koncentration av vissa kontaktberoende funktioner till speciella serviceföretag, bör utvecklingen under 1970-talet ide redovisade hänseendenai stort kunna förbättra möjligheterna till en omfördelning av sysselsättningsunderlaget.

350 Behovet av insatser sou 1974:82

Förutsättningarna för lokalisering av industri- och serviceföretag under 1970-talet präglas vidare av de förändringar i arbetskraftstillgången som kommer att bli ett resultat av åldersstrukturens förskjutningar. Strävandena att ytterligare förkorta arbetstiden accentuerar de stigande svårigheterna att nå en överensstämmelse mellan efterfrågan och tillgång på olika slag av arbetskraft. De nuvarande strukturella problemen för vissa yrkes- och utbildningsgrupper ger en antydan om de s k matchningsproblemens art och omfattning i framtiden. Det finns inga avgörande skäl som talar för attindustriföretag och serviceorganisationer på expanderande orter inom och utom storstadsregionerna under återstoden av 1970talet, speciellt i skeden med en överhettad konjunktur, skulle få väsentligt bättre möjligheter än tidigare att tillgodose sitt arbetskraftsbehov. Motiv för omlokalisering och filialutläggning bl a från storstadsregionerna kommer sannolikt att finnas även under återstoden av l970-talet. Som framgått av redovisningen i kapitel 5 hade svårigheterna att tillgodose arbetskraftsbehovet en avgörande betydelse för beslutet om förändrad lokalisering bland en väsentlig del av företagen som med statligt finansiellt stöd utlokaliserade verksamhet från storstadsregionerna åren 1960-1973. Ett realiserande av den regionalpolitiska målsättningen kommer i många regioner att kräva en flexibilitet i bostadsbyggandet som gör det möjligt att temporärt expandera lägenhetsproduktionen för att tillgodose bostadsbehov knutna till punktvisa expansioner inom näringslivet. Tillgången på investeringsutrymme inom bostadssektorn kommer uppenbarligen inte att vara en faktor som begränsar möjligheterna att realisera den regionalpolitiska målsättningen. Statsmakternas år l972 fattade beslut om att utnyttja konjunkturreserven för punktvisa regionalpolitiska behov är en praktisk tillämpning av principen om ökad interregional flexibilitet i bostadsbyggandet under l970-talet. En väsentlig faktor av betydelse för den regionala utvecklingen är slutligen att etableringen och utbyggnaden av industri- och serviceföretag redan genom den hittillsvarande tillämpningen av de regionalpolitiska medlen gett goda resultat på många håll. Utvecklingen, som finns

dokumenterad i redovisningarna av industrins lokaliseringsförändringar ,

ger nya sekundära effekter efter hand och tenderar, i varje fall i de med hänsyn till företagens initiativ och utnyttjandet av stödverksamheten mest gynnade områdena, att l många regioner förstärka sig själv. Produktionsförutsättningarna förbättras i många regioner. Utgångsläget är i varje fall i det avseendet mer gynnsamt nu under 1970-talet än vid den femåriga försöksverksamhetens inledning år 1965. Det hävdast ex av de regionalpolitiska organen i Norrbottens län att genomförda och planerade åtgärder bla utbyggnaden av Norrbottens Jämverk samt lokaliseringen av tekniska högskolan till Luleå och av fredsförbandet till - Arvidsjaur på ett avgörande sätt lyft intresset för länet hos företagen. Investeringsnivån i länet är avsevärt högre än under 1960-talet, vilket innebär att det regionalpolitiska arbetet nu kan

l Jfr redogörelserna i kapitel 3 och kapitel 5.

Behovet av insatser 351

bedrivas på en annan nivå än tidigare - med helt andra möjligheter till resultat. Det skall understrykas att utredningens överväganden när det gäller behovet av regionalpolitiska åtgärder och underlaget för dessa inte har kunnat baseras på någon mer detaljerad bedömning av framtida, politiskt bestämda förändringar i 0l/eförsörjningen, vilka anpassningsmekanismer återkommande akuta bristsituationer kan utlösa, tex vilka alternativa energisystem som kan komma att utvecklas. Enligt en av de utvecklingslinjer som ERU:s produktionskostnadsgrupp skisserat riskerar drastiskt ökade transportkostnader att leda till minskad rörlighet och en reducering av stordriftsfördelarna och därmed till decentralisering av arbetsplatser, framför allt av marknadsbundna tillverkningsindustrier, detaljhandel och annan service. Men det är också, enligt en annan utvecklingslinje, tänkbart att arbetsfördelningen reduceras. Produktionssystemen skulle i detta alternativ komma att förändras så att flera arbetsmoment integreras inom samma produktionsställe. Självförskulle öka och därmed minska behovet av externa sörjningsgraden transporter. En tredje utvecklingsmöjlighet är enligt produktionskostatt och befolkning, om det finns starka nadsgruppen arbetsplatser

transportekonomiska motiv, koncentreras på det nationella, regionala

och lokala Olika verksamheter lokaliseras med hänsyn till de planet. ömsesidiga kontaktbehoven och den mellanregionala organisationstrafiken reduceras. Ett fjärde alternativ slutligen skulle innebära att den - tekniska och organisatoriska transporttekniska utvecklingen nya lösningar - balanserar energiknappheten. Konsekvenserna av drastiskt ändrade råoljepriser för tillgången på inom vissa branscher insatsråvaror och efterfrågan på färdiga produkter - är

delar av den kemiska industrin, plastvaruindustrin resp bilindustrin

också ovissa. Leveranssystemen riskerar att rubbas. Varaktiga betalningsbakan dämpa utrikeshandelns utveckling. Ändrade kostnadsrelansproblem lationer mellan vissa produktionsfaktorer kan vidare medföra en utveck- Om detta ling av nya, mindre energifordrande tillverkningsprocesser. skulle innebära mer arbetskraftskrävande produktionsmetoder än som annars sannolikt - hur hade tillämpats påverkas lokaliseringsmönstret och i vilken omfattning är nu svårt att bedöma. Det är ännu svårare att med någon grad av precision beakta sådana förändringar när utredningen söker utvärdera behovet av regionalpolitiska insatser.

7.4.3*De stimulerande regionalpolitiska medlens förutsättningar att tillbehovet av ökad sysselsättning enligt den regionalpolitiska mälgodose sättningen De stimulerande regionalpolitiska medlen omfattar, som framgått av i kapitel 5, en rad olika stödmöjligheter. Utbudet av redovisningen selektiva och generella stödformer är efter successiva påbyggnader väl differentierat. Samtidigt har inom den allmänna näringspolitikens ram utvecklats en rad medel utan geografiska begränsningar avsedda att stimulera den industriella utvecklingen: ekonomiskt stöd till teknisk samt kommersiell och administrativ rådgivning inriktad på de förnyelse

352 Behovet av insatser

mindre och medelstora företagen. Det regionalpolitiska stödet har under år 1973 utvidgats till vissa former av service - partihandel och uppdragsverksamhet utan lokal anknytning och kan nu, tillsammans med de näringspolitiska stödmöjlighetema, bedömas täcka de flesta stödbehoven. Generellt kan om det regionalpolitiska stödet också sägas, att initialsvårigheterna i handläggningsarbetet undanröjts och att stödverksamheten efter omfattande praktiska erfarenheter kan antas ha funnit sina former. Utredningens positiva omdömen om de stimulerande regionalpolitiska medlen är också baserade på det faktum att stödet haft en god efterfrågan. Totalt 2,5 miljarder kronor i lån och olika former av bidrag har ställts till företagens förfogande sedan försöksverksamhetens inledning år l965 och fram till mitten av 1973, fördelat på år enligt en relativt starkt stigande kurva. Kreditstödet kan under senare år sägas ha blivit en normal finansieringsform inom stora delar av näringslivet i det allmänna stödområdet. Genom ökade insatser utanför stödområdet temporärti Norrköping och Borås och punktvis på olika orter i sydöstra Sverige - har användningen breddats. Många företag investerar med anlitande av det lokaliseringspolitiska stödet uppenbarligen i visshet om att stödmöjligheterna skall stå öppna även under återstoden av 1970-ta1et. Det skall framhållas att den sedan mitten av 1960-talet med statligt finansiellt stöd genomförda utlokaliseringen av företag från storstadsregionerna ökat i antal år från år och att den haft en relativt omfattande volym även åren 1971-1972. Som framgått av redovisningen i kapitel 5 har de stödfinansierade förändringarna ökat sett i relation även till de totala lokaliseringsförändringarna. De stimulerande regionalpolitiska medlen är tillväxtskapande. De bidrar bl a till att sänka kostnaderna för investeringar i byggnader och till räntefrihet - till genom möjligheten på lånen att något reducera kostnaderna för maskinanskaffandet under igångsättningsåren. För många företag som beviljats statligt lokaliseringsstöd är det emellertid i första hand en fråga om säkerheter. Företag som har en utvecklingsbar produktion men saknar möjligheter att erbjuda säkerheter enligt banklagens krav har erhållit förutsättningar att förändra sin produktionsapparat och därigenom, som regel, att skapa ökad sysselsättning. Det har skett en förnyelse av produkter, produktionsutrustning och av företagens interna arbetsmiljö. Det finns således i de hittillsvarande erfarenheterna av stödgivningen ett underlag för en positiv bedömning av de stimulerande medlens möjligheter att under 1970-talet medverka till att realisera den regionalpolitiska målsättningen. En effektivare information om stödmöjligheterna än den hittillsvarande borde kunna ge en god avkastning, speciellt i skeden med en allmän kreditpolitisk åtstramning. Arbetskraftstillgången och kreditstödet bl a inom skogslänen kommer även i framtida skeden med en hög ekonomisk aktivitet på nationell nivå att vara viktiga lokaliseringsfaktorer. Konkretiseringen av lokaliseringsplaneringen - befolkningsramarna, ortsklassificeringen, en bättre samordning än tidigarei utbyggnaden av servicefunktionema - bildar underlag för en förbättring i

Behovet av insatser 353

den industriella miljön i enskilda regioner vilket bör komma att ytterligare_öka efterfrågan på regionalpolitiska stimulansmedel. Det finns emellertid också flera faktorer som begränsar möjligheterna för de stimulerande medlen att på ett avgörande sätt bidra till en erforderlig regional balans. Stödgivningen utnyttjas enligt de hittillsvarande erfarenheterna framför allt av de iresp regioner redan befintliga företagen. Resultatens spridning blir därför i väsentlig utsträckning beroende av näringsstrukturen inom olika regioner i utgångsläget och därmed till en del, som framhållits i föregående avsnitt, av de tidigare regionalpolitiska resultatens regionala fördelning. Inte minst tillgången på lokal industriell tradition har visat sig spela en avgörande roll för möjligheterna att få till stånd en expansion i sysselsättningen på olika orter i en region. Samtidigt som möjligheterna att åstadkomma resultat varierar med hänsyn till näringsstrukturen i utgångsläget påverkas den geografiska spridningen i utnyttjandet enligt de hittillsvarande erfarenheterna av resoch transportavstånden till och från avsättningsmarknadema och av olikheter i klimat mellan olika delar av landet. Det är uppenbarligen lättare att genom utnyttjandet av de stimulerande medlen åstadkomma resultat inom de delar av allmänna stödområdet som ligger i Älvsborgs län än tex i Norrbottens län. Så länge företagen kan välja lokaliseringsort inom det allmänna stödområdets yttre del utan att stödförmånerna ändras, kommer det att vara svårare att lokalisera verksamhet inom nya eller expanderande företag till övre Norrland än till andra delar av landet. Det kan vidare vara till nackdel för en stödgivning med sysselsättningsskapande syften att huvuddelen av medlen med nuvarande inriktning främjar en kapitalintensiv verksamhet. Större delen av det totala årliga stödbeloppet avsätts och disponeras som investeringstillskott framför allt som lån. Stödgivningen är emellertid tillväxtfrämjande, och inriktningen i former av kapitalstöd får också betraktas på olika som en betydelsefull positiv faktor. Investering och förnyelse utgör en grundförutsättning för att företagen med framgång skall kunna konkurrera med andra enheter och är därmed på sikt ett villkor för utvidgningen av sysselsättningsunderlaget i en region. Inriktningen på olika former av kapitalstöd innebär emellertid också svårigheter att finna former för en stimulans av expansionen inom delar av servicesektom som inte fordrar kapital i samma utsträckning som huvuddelen av tillverkningsindustrin. Det är i varje fall svårt att awäga stödet på ett sätt som innebär att det ger effekt, utan att en konkurrensförskjutande, icke önskvärd subventionering uppstår. Ett angränsande problem är att en del av de företag som omlokaliserar verksamhet till regioner med behov av ett utvidgat sysselsättningsunderlag mer sällan funnit motiv och förutsättningar att även flytta styrande enheter eller andra funktioner av administrativ art.

354 Behovet av insatser

Behovet av i -

7.5 påverkan regionalpolitiken utredningens principiella slutsatser

Utredningen har i avsnitt 7.4 skisserat några drag i den ekonomiska och sociala utveckling som den regionalpolitiska målsättningen skall rymmas inom och även behandlat de stimulerande medlens möjligheter att bidra till önskvärda förändringar. Skissen har gett konturerna - det har varit en förteckning över orsaker till sannolika utvecklingsförlopp - men utan försök till sifferpreciseringar eller någon saldoberäkning. En sådan förenkling är naturlig. De olika faktorernas betydelse låter sig inte utan vidare kvantifieras. Resultatet av en kvantifiering skulle bli en skenbar exakthet som måste omges med lika stora osäkerhetsmarginaler som ett ställningstagande baserat på en kvalitativ avvägning av olika faktorers effekter i olika riktningar. Det är i princip lika svårt att förutse den framtida regionala utvecklingen i dess olika faser som att söka bedöma de nuvarande stödmöjligheternas förutsättningar att inverka på utvecklingen. Ett av skälen är att den regionalekonomiska utvecklingens olika delar, som framhållits i kapitel 2, endast med svårighet kan isoleras och analyseras. De ömsesidiga sambanden är omfattande och komplexiteten i erforderliga modellberäkningar hög. Till detta skall läggas att konsekvenserna av generella, verkande faktorer i samhällslivet - tex i utlandsplötsligt förändringar beroendet, miljövårdskravens genombrott och nya perspektiv på energi- - sätt kan förändra förutsättförsörjningen på ett radikalt grundläggande ningar för den regionala fördelningen av befolkning och näringsliv. Utredningen utgår i sin bedömning av kravet på starkare regionalpolitisk styrning från behovet av insatser sådant det kunnat beräknas med stöd av statsmakternas ramar för befolkningstalen i de olika länen år 1980. Den inom utredningens sekretariat genomförda kalkylen, åskådliggjord ovan i avsnitt 7.3, visar på ett behov av ökad sysselsättning i olika delar av landet som den spontana utvecklingen inom olika näringsgrenar och de nuvarande regionalpolitiska stimulansmedlen, trots de hittillsvarande goda resultaten, sannolikt inte kommer att kunna tillgodose. Det finns när det gäller stödåtgärderna, som ovan redovisats, faktorer som pekar i positiv riktning, bl a det förhållandet att stödgivningen efter en stegvis breddning och effektivering under senare år nu har funnit sina former och av företagen accepterats som en normal finansieringsväg. Begränsningama är emellertid flera. Så kan man t ex konstatera att deti resultaten finns en regional ”snedvridning” som delvis hör samman med att utvecklingen som regel är beroende av näringsstrukturen i utgångsläget i olika regioner och därmed också av de hittillsvarande regionalpolitiska åtgärdemas spridningseffekter. Erfarenheterna av sysselsättningsstödet har efter två års försöksverksamhet bedömts som mycket tillfredsställande och systemet permanentades, som redovisats i kapitel 5, genom beslut av 1972 års riksdag. En undersökning baserad på norska förhållanden har visat att ett sysselsättningsstöd har fem gånger så hög effektivitet som en kapitalsubventionering, samtidigt som en betydligt större andel av realinkomstförstärk-

Behovet av insatser 355

ningen tillfaller arbetskraften än vid kapitalstödgivningl .

Utredningen har i sina överväganden om behovet av regionala sysselsättningsåtgärder koncentrerat slutsatserna kring skogslänens problem. Det är en naturlig följd av att skogslänen utgör ett stort, sammanhängande målområde för de regionalpolitiska åtgärderna och i utredningens

dokumentation och beräkningar behandlats som en enhetlig grupp. Ut-

redningens sätt att analysera och uttolka den regionalpolitiska målsättningen skall inte skymma det faktum att det finns svårigheter av regionalekonomisk karaktär i andra delar av Sverige, bl a på Gotland och Öland som iu numera också ingår i det allmänna stödområdet. Utredningen har emellertid valt att i största möjliga utsträckning renodla sina beräkningar ovan i avsnitt 7.3 och sitt resonemang i 7.4 och 7.5. Det hindrar å andra sidan inte att vissa län i södra och mellersta Sverige bedöms kunna få samma svårigheter som flera av skogslänen att realisera den. regionalpolitiska målsättningen. Samtidigt riskerar man inom åtskilliga i stort sett expansiva län att ivissa regioner möta problem som det regionalpolitiska handlingsprogrammet i sin nuvarande utformning inte förmår lösa. Skogslänen har emellertid i stort andra regionalekonomiska svårigheter än södra och mellersta Sverige. Avstånden mellan de expanderande industri- och serviceorterna är mindre i södra och mellersta Sverige än i

norra Sverige och svårigheterna att uppnå befolkningsramarna blir bl a av

det skälet inte desamma som i Skogslänen med det omfattande glesbefolkade inlandet. För storstadsregionemas del skulle en väsentligt svagare sysselsättnings- och befolkningsutveckling än som förutsätts enligt de nuvarande befolkningsramarna kunna innebära allvarliga balansproblem - det gäller framför allt arbetsmarknaden - men underlaget är ändå tillräckligt för en tillfredställande serviceförsörjningi dessa regioner.

Utredningen har i nästa steg, i bedömningen av förutsättningarna för

regionalpolitiken, understrukit att sysselsättningsexpansionen i framtiden kommer att koncentreras till servicesektorn. En större del av de regionalpolitiska resultaten än tidigare måste baseras på utvecklingen när det gäller utbudet av olika tjänster. Servicetillväxten under 1970-talet kommer i väsentlig utsträckning att omfatta utvidgningar av lokal och regional samhällsservice. Lokaliseringen av de olika funktionerna blir beroende av det lokala och regionala befolkningsunderlagets storlek och tillväxttakten sannolikt relativt jämn, om man jämför förändringarna i olika delar av landet. Bedömningar av möjligheterna att finansiera en omfattande sysselsättningstillväxt inom den offentliga sektorn har präglats av en viss pessimism, främst beroende på att en stor del av den expansiva verksamheten är primär- och landstingskommunalt finansierad. Enligt utredningens mening är finansieringen snarare en skatteteknisk fråga än ett resursproblem. Produktionen av varor och tjänster kommer under över-

l l den svenska debatten har bl a ekonomerna Åke E Andersson, Peter Bohm och Gösta Rehn argumcnterat för en fortsatt förskjutning i tyngdpunkten till förmån för ett direkt sysselsättningsstöd.

356 Behovet av insatser

skådlig tid att kunna göras effektivare och lämna ökande resurser för olika for-mer av service, t ex när det gäller viktiga vård- och rekreationsbehov. Sysselsättningsutredningen har bl a till uppgift att överväga dessa frågor. Vid sidan om den samhälleliga servicen, knuten till det regionala befolkningsunderlaget, kommer den enskilda servicesektorns och de administrativa organen även i fortsättningen att utvidgas och ge möjligheter att lokalisera nya verksamheter i överensstämmelse med innehållet i den regionalpolitiska målsättningen. Enligt utredningens bedömning finns det inom nya och äldre servicesektorer omlokaliseringsmöjligheter som inte tillvaratas, bl a därför att traditionen ännu inte visat, i samma utsträckning som inom industrin, att det för centralt styrande funktioner föreligger lokaliseringsaltemativ till storstadsregionerna. En effektiv påverkan av lokaliseringsvalet inom olika servicegrenar under 1970-talet förutsätter en systematiskt genomförd regionalpolitisk påverkan i andra former än vad de stimulerande medlen erbjuder. Även om industrisysselsättningen som en följd med stigande arbetsproduktivitet och fortsatt överföring av arbetsuppgifter till servicesektorn inte skulle komma att öka, sker, som framhållits i föregående avsnitt, en omfattande förnyelse inom företagen. Förnyelsen ger ofta förutsättningar för en annan lokalisering än enligt det ursprungliga mönstret. Möjligheterna till en fortsatt förbättring och förstärkning av de stimulerande medlen i syfte att åstadkomma resultat som svarar mot den regionalpolitiska målsättningens krav är enligt utredningens bedömning i stort sett uttömda. Skall samhället kunna verka för en regionalpolitiskt anpassad lokalisering av verksamhet inom företag som med hänsyn till sin struktur och sin utveckling har förutsättningar att expandera och skall lokaliseringsorganen kunna förhandla sig till lösningar som enligt den regionalpolitiska målsättningens krav i väsentligt ökad utsträckning kommer de nordligaste delarna av landet till del och tillgodoser kraven på kvalitativt sett jämställda sysselsättningsmöjligheter i olika regioner, fordras andra regionalpolitiska åtgärder som ett komplement till de nuvarande stimulansmedlen. I följande kapitel redovisas erfarenheter av administrativ, regionalpolitiskt utnyttjad styrning i Sverige. Utredningen diskuterar vidare de krav som bör ställas på styrmedlen i operationellt hänseende samt de nu tillämpade administrativa styrmedlens möjligheter att tillgodose dessa krav.

SOU 1974282 357

8 Regionalpolitiska effekter av administrativa

stynnedel

8.1 Statliga åtgärder för utbyggnad av samhälleliga servicefunk-

tioner

8.1 .l Bakgrund

Utbyggnaden av samhällets olika servicefunktioner har ur regionalpolitisk

synpunkt två slags effekter: Utbyggnaden utgör ett underlag för en direkt sysselsättningsskapande verksamhet och den bidrar som regel till en komplettering av serviceutbudet och därmed till en förbättring av lokaliseringsförutsättningarna. Detta ger i sin tur regionalt och lokalt positiva konsekvenser i sysselsättningshänseende. Möjligheterna att vid den fortgående utbyggnaden av samhällsservicen välja lösningar i linje med de allmänna lokaliseringspolitiska strävandena uppmärksammades redan i början av 1950-talet, när de första riktlinjerna för den svenska lokaliseringspolitiken formulerades. Behovet att hävda lokaliseringspolitiska synpunkter vid utbyggnaden av samhällsfunktionerna preciserades g ytterligare genom de lokaliseringspolitiska principbesluten under 1960- ; talet. l den praktiska tillämpningen kom de lokaliseringspolitiska riktlinjerna tidigt att påverka valet av orter för högstadieskolorna och gymnasierna. De allmänna lokaliseringspolitiska strävandena skulle vidare beaktas vid fördelningen av olika anslag och tex vid prövningen av tidsplanen för nedläggning av trafiksvaga järnvägsbandelar. Betydelsen av att på detta sätt bredda bedömningen av innehållet i serviceutbyggnaden har ökat efter hand som samhällsservicen vuxit kvantitativt sett och efter hand som innebörden av de regionalpolitiska målen vidareutvecklats. Statsmakterna framhålleri 1972 års regionalpolitiska beslut att regionalpolitikens syfte är att skapa ökad jämlikhet mellan människor i olika regioner. Praktiskt taget alla former av samhällelig verksamhet är i större eller mindre utsträckning engageradei det regionalpolitiska arbetet. Enligt statsmakternas bedömning är utbyggnaden av skilda samhällsfunktioner av väsentlig betydelse för möjligheterna att nå de regionalpolitiska målen. Det betonas att denna utbyggnad gått särskilt snabbt det senaste decenniet och i hög grad bidragit till att skapa förutsättningar för en förbättring av den regionala balansen. Planeringsprinciperna och styrmöjligheterna varierar för olika samhälls-

358 Effekter av administrativa styrmedel

investeringar. Utbyggnadstakten och den regionala fördelningen när det gäller tex bostäder, skolor, gator och vägar fastställs av statsmakterna. För vissa sektorer sker det iform av investeringsramar, för andra delar av samhällsverksamheten genom statsbidragsramar eller andra ekonomiska styrmedel. Vissa investeringar är föremål för tillståndsprövning enligt lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m m. För närvarande är ett fåtal sektorer inom den offentliga investeringsverksamheten undantagna från någon form av statliga fördelningsbeslut - bl a vägar som behövs för visst bostadsbyggande och investeringar i vattenverk och va-ledningar. Omfattningen av dessa investeringar påverkas emellertid indirekt genom den regionala fördelningen av bostadsbyggnadsramarna. Avsnitt 8.1 är en redovisning av statliga åtgärder som utnyttjas eller skulle kunna utnyttjas för att åstadkomma en regional styrning av investeringar i olika former av samhällsservice:

D Direkta statliga investeringar; D Statliga bidrag till kommunala investeringar; D Statlig kontroll av kommunernas upplåning; D Statliga och statskommunala beredskapsarbeten; D Prioritering inom sjukhusbyggandet; D Bostadsbyggandets fördelning.

Redogörelsen i avsnittet omfattar regler och principerl för fördelning

av de statliga investeringarna och bidragen samt vissa uppgifter om tillämpningen och resultaten. Dessutom redovisas avslutningsvis en kort utvärdering grundad på bedömningar som har intresse för utredningens ställningstaganden längre fram i kapitel 8 samt i kapitel 9.

8.1.2 Direkta statliga investeringar

Planeringsprinciper och beslu tsforrner

Statsmakternas styrning av de statliga investeringarnas omfattning sker huvudsakligen i anslutning till investeringsfinansieringen via statsbudgeten. De investeringsmedel som ställs till förfogande anvisas av riksdagen på förslag av Kungl Majzt. Styrningen sker på delvis olika sätt inom skilda investeringssektorer. Styrningens innebörd växlar också. Så varierar t ex ambitionerna att tillgodose andra än de ursprungliga och för resp investeringar grundläggande syften mellan olika sektorer. lnvesteringsbehovet inom den statliga sektorn preciseras i myndigheternas och affärsverkens petitaframställningar. Affärsverken upprättar årliga planer för sina nyinvesteringar och redovisar objektvis en beräknad

medelsförbrukningz. Med dessa planer som underlag anvisar riksdagen

*Redogörelsen för reglerna bygger i viss utsträckning på dokumentation i byggplaneringsutredningens betänkande, Medel för styrning av byggnadsverksamheten (SOU 1970:33). Uppgifter om planeringsprinciperna härrör bl a från redovisningen iprop 1972:111, bil 1. 2 Exkl domänverket som i detta avseende har en ställning vilken motsvarar de statliga bolatens.

Effekter av administrativa styrmedel 359

medel för arbetena genom investeringsanslag över kapitalbudgeten. Kungl Maj :t fastställer därefter en medelsförbrukningsram (investeringsram) för de olika verken under budgetåret. lnvesteringsanslaget omfattar i regel också - för resp verk en konjunkturreserv ca 10 % av investeringsramen - som kan utnyttjas efter beslut av Kungl Maj rt. kan alltså överskridas - men bara med lnvesteringsramarna Kungl Maj :ts godkännande. Affärsverken har däremot en viss handlingsfrihet inom den egna investeringsramen. Sedan år 1963 beslutas i princip om ett enda kollektivanslag för varje affärsverk. I statsverkspropositionen anges årligen hur denna medelsförbrukning beräknas komma att fördela sig på objektgrupper. Om förutsättningarna för verksamheten ändras kan verket omfördela medlen mellan objektgruppema. Rörelsefriheten är emellertid begränsad. För särskilt specificerade större projekt gäller som regel att besparingar under ett budgetår inte utan Kungl Majzts medgivande får disponeras för andra ändamål. Nya projekt som aktualiseras under kan inte heller utan - ibland löpande budgetår igångsättas Kungl Maj :ts inte heller utan - kan ske riksdagens medgivande, även om finansieringen genom omfördelning inom verkets totalram. Som underlag för investeringsbesluten sker inom Statens Järnvägar en långsiktig trafik- eller driftplanering med syfte att utveckla järnvägen som transportmedel och att anpassa företagets resurser till transportefterfrågans långsiktiga förändringar. Investeringsplaneringen inom SJ, som sker centralt, hålls samman i en löpande femårsplan för investeringsverksamheten. Omprioriteringar förekommer tex genom att nya investeringsobjekt aktualiseras och genom ändrad rambedömning och ändrade kostnadsrelationer. lnvesteringsplaneringen inom andra statliga affärsverk sker i stort enligt samma principer. Det statliga vägbyggandet - vid sidan av affärsverkens anläggningsarbeten en - består av två delar: ordinarie betydande investeringssektor vägarbeten och beredskapsarbeten. l genomsnitt under 1970-talet svarade de ordinarie vägarbetena för omkring 70 % av det statliga vägbyggandet och beredskapsarbetena för resterande 30 %. Anslagen för de ordinarie vägarbetena fastställs budgetårsvis men avser finansieringen av vägbyggandet kalendersårsvis. Planeringen av vägbyggandet utförs av statens vägverk i samråd med länsstyrelserna och kommunerna. Planläggningen, som har två faser, omfattar dels en inventering av behoven, dels en prioritering i tiden mellan olika projekt. Bedömningarna av behoven redovisas i länsvisa behovsplaner och långtidsplaner. Tidigareläggning av vägprojekt som finansieras med beredskapsmedel beslutas av arbetsmarknadsstyrelsen i samråd med statens vägverk. l behovsplanerna konkretiseras omfattningen av väginvesteringarna under en 10-15-årsperiod: dels riksvägar och primära länsvägar (som tillsammans bildar huvudvägnätet), dels sekundära och tertiära vägar. Planerna grundar sig på bedömningar av framtida efterfrågan på - vägtjänster trafikprognoser och på uppgifter om vägarnas nuvarande standard. I långtidsplanerna angelägenhetsgraderas de projekt som bör utföras inom den närmaste tioårsperioden. Parallellt med långtidsplanerna upprättas flerårsplaner omfattande fem år.

360 Effekter av administrativa styrmedel

Som - hjälpmedel vid angelägenhetsgraderingen rangordningen av vägprojekten i långtidsplaner och flerårsplaner har använts en lönsamhetsmodell utvecklad inom vägverket. Lönsamhetstalen bildar i modellen tillsammans med övriga värderingsfaktorer - sociala trafiksäkerhetskrav, och regionalpolitiska aspekter samt miljö-, markanvändnings- och för- svarsaspekter underlag för prioriteringen. Rangordningen av vägprojekten i långtidsplanen sker oberoende av fördelningen på län, vilket skapar förutsättningar för ett vägnät med kontinuerlig standard över hela landet. 1972 års riksdag beslutade om nya riktlinjer för den fortsatta vägplaneringen. Enligt dessa riktlinjer skall den av vägverket i planeringen tillämpade kalkylmodellen ses över. Syftet är att få fram en ny modell som gör det möjligt att bestämma den vikt som bör ges vissa av de i kalkylmodellen ingående komponenterna, tex trafikanternas tidskostnad, trafikolyckskostnaden och kalkylräntan. I riksdagsbeslutet har vidare betonats att utvecklingsarbetet bör vidgas med hänsyn till de regionalpolitiska strävandena. Den hittills utnyttjade kalkylmodellen har i första hand varit ett hjälpmedel för att bestämma de trafikekonomiska vinsterna vägtrafikanternas besparing - vid olika storlek och inriktning av väginvesteringarna. Det föreligger emellertid ett behov att i det fortsatta, långsiktiga utvecklingsarbetet väga in även samhällsekonomiska effekter som ligger utanför den nuvarande modellen. De trafikekonomiska vinsterna kan enligt statsmakterna inte bestämmas enbart med hänsyn till trafikanterna utan bör sättas in i det vidare sammanhang bebyggelse- och näringslivsutvecklingen utgör. I avvaktan på den arbets- och tidskrävande utvecklingen av en mera

generellt tillämplig planeringsmetodikl, som inrymmer möjligheter till

vidare samhällsekonomiska och regionalpolitiska hänsyn, har riksdagen uttalat att ökat utrymme även på kort sikt under vissa förutsättningar skall beredas regionalpolitiska hänsyn vid överväganden om väginvesteringar och andra åtgärder på vägområdet. l riksdagsbeslutet har också angetts exempel på nödvändiga undantag från rent trafikekonomiska bedömningar vid prioriteringen av projekten. De direktiv som Kungl Maj :t meddelat vägverket till ledning för verkets arbete med revidering av flerårsplaner och fördelningsplaner omfattar anvisningar om hur undantagen från de trafikekonomiska bedömningarna skall beaktas. för civila - i huvudsak Investeringarna övriga myndigheter uppförandet av lokaler - administreras till största delen av byggnadsstyrelsen och finansieras via statens allmänna fastighetsfond. Byggandet avser den ur regionalpolitisk synpunkt viktiga sektorn universitet och högskolor samt därutöver bl a förvaltningsbyggnader för statlig verksamhet av olika slag. Medelsanvisningen sker budgetårsvis med utgångspunkt från investerings-

lFör att dra upp konkreta riktlinjer för det redovisade utrednings- och utvecklingsarbetet tillsattes i maj 1972 en särskild arbetsgrupp. Dess uppdrag utvidgades genom beslut i december 1972 till att även omfatta den översyn av arbetsmarknadsstyrelsens vägbyggnadsverksamhet som begärts av riksdagen (TU 1972:15, rskr 1972:25). Arbetsgruppen _har redovisat resultaten av övervägandena på den senare punkten i rapporten Oversyn av arbetsmarknadsstyrelsens och vägverkets verksamhet beträffande beredskapsarbeten på vägar (Ds K 1974:4).

Effekter av administrativa styrmedel 361

planer utarbetade av byggnadsstyrelsen med de olika verkens långtidspla- - ibland till » nering offentliga utredningars förslag långtidsplanering och Kungl Majzts ställningstaganden till denna planering som grund. Det skall tilläggas att förslag till investeringsreserv upprättas årligen av arbetsmarknadsstyrelsen. lnvesteringsreserven omfattar statliga, kommunala och statsunderstödda investeringsobjekt valda med hänsyn till angelägenhet och startberedskap. Innehållet ligger till grund för riksdagens beslut om allmän beredskapsstat, som ger Kungl Maj :t fullmakt att inom en viss ram ta investeringsreserven i anspråk, om sysselsättningsläget skulle fordra det.

Form er för regional påverkan Regionalplitiska riktlinjer har som nämnts i ökad utsträckning kommit att styra den regionala fördelningen av investeringarna, även om graden av påverkan varierar mellan olika verksamhetsområden. Inom resp investeringssektorer sker först en regional påverkan genom att affärsverkens och övriga myndigheters regionala förvaltningar tar initiativ till nya eller aktualiserar en vidareutveckling av existerande anläggningar. Det är alltså fråga om en fackbedömning av uppslag och åtgärder. Men de regionala sektorsförvaltningarna kan givetvis också influeras av allmänna regionalpolitiska synpunkter framförda i propåer och framställningar av kommuner, landsting, statliga länsmyndigheter eller enskilda företag. På det centrala planet sker i de statliga verken en ytterligare granskning men också en vidare avvägning av de föreslagna projekten mot förslag från andra regionala organ och de av centralförvaltningarna initierade egna investeringsprojekten. Från början av 1950-talet och fram till mitten av 1960-talet var arbetsmarknadsstyrelsen det centrala organ som skulle skapa ett underlag för en ur lokaliseringspolitisk synpunkt angelägen samordning i planeringen av de statliga ämbetsverkens investeringar. Arbetsmarknadsstyrelsen sökte genom regelbundna överläggningar med verkens planeringsorgan få dessa att beakta allmänna sysselsättningspolitiska synpunkter och kravet på en anpassning till de lokaliseringspolitiska strävandena. Arbetsmarknadsstyrelsen anmodades som regel också att till Kungl Maj :t yttra sig över de olika verkens förslag till investeringar och över förslag till revideringar i organisationen som skulle innebära en förändrad lokalisering av regionala serviceenheter. Genom de länsvisa lokaliseringsutredningar som utfördes i arbetsmarknadsstyrelsens regi åren 1957-1962 engagerades flera av de centrala ämbetsverken i ett

vidare lokaliseringspolitiskt planeringsarbete .

1964 års lokaliseringspolitiska beslut innebar att arbetsmarknadsstyrelsens roll som centralt organ inom lokaliseringsverksamheten förändrades. Länsstyrelserna erhöll utvidgade utrednings- och planeringsbefogenheter, vilket minskade behovet av och förutsättningarna för arbetsmarknadssty-

lUtredningarna, som omfattade en analys av näringslivets strukturer och utvecklingstendenser samt förslag bl a till regionindelning, ortsklassificering och förbättringar i serviceutbudet, genomfördes för Skaraborgs, Kronobergs, Kalmar, Hallands, Kopparbergs och Östergötlands län.

362 Effekter av administrativa styrmedel

relsen att agera som samordnande organ t ex när det gäller den regionala fördelningen av de statliga serviceinvesteringarna. Enligt departementschefen fanns det emellertid behov av att på riksplanet utveckla de samordningsåtgärder som vidtagits i länen. Det betonades att dessa frågor hade sådan omfattning och betydelse att ett ämbetsverk inte kunde åläggas ansvaret för dessa överväganden. Samordningen av den lokaliseringspolitiska planeringsverksamheten kom att förläggas till Kungl Majzts kansli (inrikesdepartementet), där en lokaliseringsberedning med koordinerande funktioner inrättades. Underlaget för den regionalpolitiska samordningen av den statliga investeringsverksamheten blev det omfattande länsvisa - 1967 och utredningsarbete Länsplanering Länsprogram 1970 - som det dåvarande initierade och som inrikesdepartementet Kungl Majzt senare ålagt samtliga statliga myndigheter att beakta i sin planering Den första cirkulärskrivelsen till statsmyndigheterna om beaktande av de regionalplitiska riktlinjerna år 1969 ersattes i februari 1973 av en skrivelse (l973:24) om iakttagande av statsmakterna.: beslut om den regionala utvecklingen. Statlig myndighet skall inom sitt verksamhetsområde följa riktlinjerna för regionalpolitiken och verka för att de allmänna regionalpolitiska mål nås som riksdagen uttalat sig för. Det innebär att statsmakternas antaganden om befolkningsutvecklingen t o m utgången av år 1980 (befolkningsramarna) skall läggas till grund för planeringen inom myndigheternas resp verksamhetsområden och för beslut av betydelse för samhällsutvecklingen i länen. Den skisserade befolkningsutvecklingen skall tills vidare vara vägledande för myndigheternas planering även för början av 1980-talet. Samtidigt skall det finnas en planeringsberedskap för att myndigheterna skall kunna möta de problem som uppstår om utvecklingen skulle komma att awika väsentligt från vad som antagits. Det fastslås vidare i skrivelsen till de statliga organen att kommunerna i länen i huvudsak skall fylla de funktioner som anges i den plan för utveckling av den regionala strukturen som riksdagen godkänt (den s k ortsklassificeringen) och att länsstyrelserna vid anfordran skall lämna annan statlig myndighet uppgifter om den regionalpolitiska utvecklingsplaneringen i länet samt de övriga upplysningar i anslutning till planeringen som kan ha betydelse för övriga myndigheters arbete. Även på det departementala planet har under senare år skett en

aktivering av den regionalpolitiska samordningen. I anvisningar för

gemensam beredning av ärende som handläggs i ett departement men som berör också annat departements verksamhetsområde har fastslagits, att ärende som gäller nyetablering eller omlokalisering av offentlig verksamhet skall beredas tillsammans med arbetsmarknadsdepartementet. Genom utbyte av kommittésakkunniga mellan statsdepartementen sker i ökande grad, inte minst i frågor med regionalpolitisk anknytning, en utväxling av erfarenheter och synpunkter mellan olika delar av den offentliga verksamheten. Den departementsberedning av Länsprogram 1970 som föregick 1972 års regionalpolitiska beslut är ett annat exempel på en 1 Statsrådsberedningens PM om delning m m 1969-09-16.

Effekter av administrativa styrmedel 363

samordning i bedömningen av frågor med betydelse för olika utvidgad områden av den offentliga verksamheten. Den av kommunikationsdepartementet under år 1972 påbörjade regionala trafikplaneringen är en ny form av integrerad sektoriell och regionalpolitisk planering. Den övergripande regionala trafikplaneringen kommer att innebära en samordning på departementsnivå mellan den från regionalpolitisk synpunkt viktiga trafikpolitiken och övriga samhällsplaneringssträvanden. Grundarbetena för den regionala trafikplaneringen utförs av länsstyrelserna som under våren 1973 redovisat de erforderliga inventeringarna av trafikbehov och befintliga trafikanläggningar till kommunikationsdepartementet. Förberedelser för den länsvisa utformningen av de trafikpolitiska målsättningarna pågår. Länsstyrelsernas slutredovisning till Kungl Majzt kommer enligt arbetsplanen att ske hösten 1974. Resultaten av den regionala trafikplaneringen avses komma att föreläggas riksdagen under år 1975. Det skall slutligen framhållas att en ny länsplaneringsomgång, avsedd att ge ett nytt och vid behov reviderat underlag för ställningstaganden i konkreta regionalpolitiska frågor, påbörjats under år 1973 inom de olika länen. Tyngdpunkten i arbetet kommer att ligga i länen hos primärkommuner, landsting samt statliga lånsorgan. Planeringsunderlaget överlämnades från länsstyrelserna till kommuner och andra organ i april 1974. Gemensamma diskussioner och överväganden på basis av det preliminära materialet kommer att ske fram till hösten 1974, varefter länsstyrelsema utarbetar en programdel som remitteras till kommuner och övriga organ för yttrande. Den samlade nya länsplaneringsomgången redovisas enligt den gällande tidsplanen tillsammans med remissvaren till arbetsmarknadsdepartementet i juni 1975. Efter beredning på det centrala planet beräknas underlag, slutsatser och förslag kunna föreläggas riksdagen under år 1976.

De statliga investeringarnas regionala fördelning - en statistisk översikt*

Det fylligaste och ur regionalpolitisk synpunkt intressantaste investerings-

materialet finns inom vägsektorn. De statliga väginvesteringarnaz steg

från drygt 900 milj kronor budgetåren 1960/1961 till något mer än 1 900 milj kronor kalenderåret 19733. Bortsett från enstaka år av svag - 1961/62 och kalenderåret 1966 - har vägtillbakagång budgetåret investeringarna ökat kontinuerligt från 1960-ta1ets till 1970-talets början. lnom ramen för ökningen i vägbyggandet från början av l960-talet har en omfördelning mellan län och länsgrupper ägt rum. Som framgår av

1 Samtliga kostnader i avsnittet avser löpande priser. 2 Uppgifterna inkluderar statliga utgifter för anläggningsarbeten och underhåll både enligt ordinarie anslag och enligt arbetsmarknadsanslaget (beredskapsarbeten), däremot ej statliga bidrag till kommunerna för anläggande av gator och vägar, som behandlas separat nedan. 3 Genom omläggning i planeringen övergick redovisningen år 1963 från budgetår till kalenderår.

364 Effekter av administrativa styrmedel

Index: Budgetåret 1960/1961 = 100 (länsgrupper) lndex 380

Storstadslänen 340 -

300-

260-

220” Mellersta Sverige Södra Sverige 13e Skogslänen

140-

Figur 8.1 Vägbyggnadsinvesteringar 100 (byggnadsarbeten och) underhåll) enligt ordi- 8G r 1 1 l r I l l | I narie anslag och bered- 1960/ 1962/ 1964 1966 1969 1971 1973 Budgetskapsanslag inom olika år/ kalen- 61 63 länsgrupper och hela derår riket åren 1960 - 19 73 (löpande priser) Källa: Bilismen i Sverige 1960-1973

figur 8.1, med illustration av investeringsvolymens indexförändring från budgetåret 1960/1961, hade skogslänen när det gäller vägbyggandet fram t o m år 1964 en mer expansiv utveckling än övriga länsgrupper. Efter en tillbakagång i absoluta tal 1965-1966 ökade skogslänens väginvesteringar åter under resten av 1960-talet och vidare under åren 1972 och 1973. Den för skogslänen redovisade tillbakagången i väginvesteringarna vid mitten av 1960-talet motsvarades av en stark framryckning för storstadslänen, medan länsgrupperna södra och mellersta Sverige hade en tämligen jämn tillväxt under hela decenniet. Storstadslänen redovisade en tillbakagång i väginvesteringarna åren 1968 och 1969, som emellertid kompenserades av en återhämtning åren 1970-1973. Huvuddelen av vägbyggnadsexpansionen i storstadslänen åren 1970-1973 låg, som framgår av figur 8.2, inom Malmöhus samt Göteborg och Bohus län. Stockholms län svarade i stället för en väsentlig del av tillväxten strax före mitten av 1960-talet. Figur 8.2, som innehåller länsvisa uppgifter i absoluta tal, illustrerar också andra ojämnheter mellan länen. De totala kostnaderna för vägbyggandet ökade från mitten av

Effekter av administrativa styrmedel 365

Måttenhet: Mil] kronor (löpande priser) Stockholms län Göteborgs och Bohus län Malmöhus län 0 180 140 100 60

0 Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län 100 60

Jönköpings län Kalmar län

Gotlands län 6C

10G 60

0 Värmlands län Västmanlands län 10G 60 .›._.,

Jämtlands län Norrbottens län l 140 100 60-

0 År 1960/61 64 66 68 70 72 1960/61 64 66 68 70 72 1960/61 64 66 68 70 72

Figur 8.2 Väginvesteñngar (byggnadsarbeten och underhåll) Iänsvis enligt ordinarie anslag och beredskapsanslag budgetåret 1 960/61 - kalenderåret 1973 Källa: Se figur 8.1

366 Ejfekter av administrativa styrmedel

1960-talet och fram till 1970-talets början främst i Uppsala, Kalmar, Värmlands, Västernorrlands och Norrbottens län, medan bl a Skaraborgs, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län redovisade stagnation eller tillbakagång i väginvesteringarna. Flera län tex Södermanlands, Kristianstads och Jämtlands län, hade en tämligen oenhetlig utveckling under perioden. Vägbyggandets utveckling inom de fyra länsgrupperna från budgetåret 1960/61 framgår av figur 8.3. Redovisningen illustrerar förändringen i områdenas andelar av väginvesteringarna i hela riket - men också det förhållandet att storstadslänen hade en andel under som perioden väsentligt understeg deras andel av totalbefolkningen i riket. skogslänens relativa del översteg däremot var befolkningsandelen. Proportionerna emellertid de motsatta, vilket också redovisas i figuren, när det gäller statliga bidrag till kommunerna för anläggande av gator och vägar. Det skall understrykas att de senare bidragsbeloppen utgjorde endast omkring en fjärdedel av de totala väginvesteringarna.

Statens vägverk har i en utredningl om och

väginvesteringarnas vägstandardens regionala utveckling under 1960-talet för de s k planläggningsområdena ställt samman uppgifter avsedda att en möjliggöra jämförelse av regionala olikheter i utveckling och standard inom vägtrafiken. Ett utdrag av data för perioden 1958-1969 återgivna i tabell 8.1 visar att de båda nordligaste planläggningsområdena - övre och nedre Norrland - erhöll betydande andelar av vägbyggnadsanslagen, 15 resp 13%. I själva verket hade endast östra och västra - med Sverige storstadsregionerna Stockholm och Göteborg - större andelar än norra Sverige, 22 resp 19 %. Fordonsbeståndet ökade emellertid i en svagare takt inom de nordligaste områdena än i övriga Sverige. Följaktligen blev också investeringsutgiften per fordon, som framgår av tabellen, betydligt större i de nordligaste områdena än tex i östra och västra Sverige. Enligt Vägverkets undersökning var andelen acceptabel vägstandard på riksvägnätet högre i nedre och övre Norrland än i övriga Sverige. När det gäller luftfart och sjöfart finns investeringsuppgifter avseende de fyra länsgrupperna - men för en begränsad del av den period som

ovan behandlats. Luftfartsverkets investeringarz ökade från

14,3 milj kronor budgetåret l966/l967 till 82,3 milj kronor 1972/1973. Sjöfartsverkets investerande verksamhet hade avsevärt mindre men omfattning framför allt en svagare ökningstakt investeringsvolymen inom den statliga sjöfartssektorn steg från 7,4 milj kronor budgetåret 1966/1967 till 16,1 milj kronor 1972/1973. Som framgår av figur 8.3 kom tyngdpunkten i anläggningsarbeten och anskaffningar inom luftfarten från mitten av 1960-talet i ökad utsträckning att ligga på storstadslänen. Detta är naturligt med hänsyn till de omfattande investeringarna vid Arlanda och Sturups flygplatser. Det skall

1 Statens vägverk, Väginvesteringarnas och vägstandardens regionala utveckling på det statliga vägnätet under 1960-talet, Stencil 1971, T0 1l7. 2 lnkl kommunala anläggningsbidrag på igenomsnitt 30 % under perioden.

Mattennet: Hnael l DTOCUHK

Storstadslänen Storstadslänen 100 log

Luft-

fart so_ 80-

Il o , I Il uln* . Sjö-

“x” 0...”

60 _ _ 60 1...; , Bidrag ti” t g fart \o

gator g

40- o vägar 40- 3

Vägara) ; 20

° I ° I I I l r 1

Södra Sverige Södra Sverige

°

- 20 _ Siö fart Luftfart

Egator vägar 0

Skogslänen

å

_, u» ) 40_ Vagara

s: ..-

* 20 2G

O Budgetår 1960/61 64/65 68/69 72/73 1960/61 64/65 68/69 72/73 Kalenderå 1961 1963 19651967 19691971 1973

Figur 8.3 Statliga investeringar inom olika delar av kommunikationssektorn, relativa andelar för olika länsgrupper, åren 1960 - 1973 (delvis budgetårsvis)

(Skuggad yta anger områdets andel av rikets folkmängd)

“l A nläggningsarbeten och underhåll enligt ordinarie anslag och beredskapsanslag samt särskilda bearbetningar av sjöfartsverket och Iuftfarts- Källor: Bilisrnen i Sverige åren 1960-1973 verket

368 Effekter av administrativa

styrmedel

Tabell 8.1 Statliga väginvesteringar och fordonsbeståndets ökning perioden 1958-1969 samt acceptabel vägstandard år 1970 inom Vägverkets planläggningsområden

Planläggningsområde Statliga investerings- Utgift per fordon Fordonsbeståndets Väglängd med acceptabel utgiftera åren 1958- 1958-19699, ökning 1958-1969, standard 1970 (riksväg- 1969, relativ fördeln kronor relativ fördeln nätet), relativ andel i procent i procent i procent

Totalt Ordinarie (inkl bered- medel skapsarbeten)

3 Exkl utgifter för underhåll. b Medeltalet registrerade personbilar, lastbilar och bussar åren 1958 och 1969.

framhållas att dessa anläggningar ju tillgodoser viktiga kommunikationsbehov i regioner som är väsentligt större än storstadslänen. Inom sjöfartssektorn svarade arbeten med nya och befintliga fyrar för huvuddelen av investeringarna under den redovisade perioden. Det är givet att även dessa anläggningar har effekter för trafikanter utanför de områden där anläggningarna är belägna. Skogslänen erhöll en successivt växande andel av Sjöfartsverkets investeringar budgetåren 1966/1967l970/197l. Skogslänens andel reducerades därefter, samtidigt som investeringarna i storstadslänen växte relativt sett. Karaktäristiskt både för sjöfart och luftfart under hela perioden var mellersta Sveriges begränsade del av investeringarna. lnom televerket hade norra teledistriktet budgetåren 1967/1968- 1972/l973 en minskande andel av investeringsvolymen och även en nedgång av arbetenas volym i absoluta tal. Som framgår av figur 8.4 svarade östra och västra distrikten, omfattande bl a två storstadsområden, för huvuddelen av ökningen i de statliga under teleinvesteringarna perioden. För Statens del - om Järnvägars uppgifter investeringar i fasta anläggningar inom olika driftdistrikt föreligger för budgetåren 1966/ - redovisas 1967-1970/1971 en hög grad av stabilitet i tiden när det gäller fördelningen mellan olika delar av landet. Totalt för den redovisade perioden - se tabell 8.2 - hade de tre storstadsdistrikten, även om man bortser från de omfattande anläggningarna för pendeltågstrafiken i Stockholms-området, den största andelen: 210 milj kronor eller 37 % av hela beloppet på 568 milj kronor. Några nybyggnader av vagn- och lokverkstäder genomfördes inte under den redovisade perioden. För närvarande uppförs en ny järnvägsverkstad iÖstersund till en kostnad på omkring 25 milj kronor.

Effekter av administrativa styrmedel 369

Måttenhet: Andel i procent

50 Östra J teledistriktet

30 Västra .mm- “|||:g,.

nu.. .muII""""" teledlstriktet

m

Södra teledistriktet

unuzzlnuuurnun I

nuuuuu

"7_n_._ Norra

teledistriktet Figur 8.4 Televerkets anläggningskostnader 0 , I med relativ fördelning Budgetår 196 7/68 1968/69 1969/70 1970/71 1971/72 1972/73 på olika teledistrikt budgetåren 196 7/68 Källa: Televerket (särskild bearbetning) 1972/73

Fram till slutet av 1950-talet ägde utbyggnaden av den högre utbildningen huvudsakligen rum på de äldre universitets- och högskoleorterna. Under 1960-talet kom däremot en stor del av expansionen till stånd på nya orter. Uppbyggnaden av universitetet i Umeå påbörjades under 1950-talet, medan Socialhögskolan tillkom år 1962 och lärarhögskolan år 1967. Universitetsfilialer med utbildning inom filosofisk fakultet inrättades år 1967 i Växjö, Karlstad, Örebro och Linköping. Utbildningen i Linköping utgör nu tillsammans med enheterna för medicin samt teknisk utbildning och forskning en självständig högskola. l Örebro inrättades genom beslut år 1966 socialhögskola samt gymnastik-

Tabell 8.2 SJ investeringar i fasta anläggningar med fördelning på grupper av driftdistrikt totalt för budgetåren 1966/1967-1970/1971

a Exkl fasta anläggningar för pendeltågstrafiken i Stockholmsområdet på 238 milj kronor. Exkl investeringar i anläggningar på 91 milj kronor gemensamma för hela nätet, bl a utrustning för automatisk platsbokning, tjärrskrift och telekablar. Källa. SJ (särskild bearbetning).

370 Effekter av administrativa

styrmedel

och idrottshögskola. År 1971 startade ytterligare en socialhögskola, förlagd till Östersund. Riksdagens beslut år 1971 om högre teknisk utbildning och forskning i Luleå och en bibliotekshögskola i Borås är ett annat uttryck för de regionalpolitiska bedömningarnas betydelse för lokaliseringen av utbildningsinstitutionerna. 1968 års utbildningsutredning (U 68) har för omorganisation av den

postgymnasiala utbildningen föreslagit en indelning av landet i utbild-

ningsregioner med de nuvarande sex universitetsortema som kärnor. Utbildningsregionerna har i sin tur delats in i sammanlagt 19 högskoleområden för en fortsatt utbyggnad av den decentraliserade högskoleutbildningen under l970-talet. Föreslagna nya högskoleorter utöver nuvarande universitets- och filialorter är Sundsvall/Härnösand, Falun/Borlänge, Jönköping, Kalmar, Eskilstuna/Västerås, Borås, Kristianstad, Östersund, Luleå och Halmstad.

8.1.3 Statliga investeringsbidrag

Planeringsprinciper och beslutsformer

De statliga investeringsbidragen till kommunerna har olika syften. I vissa fall är avsikten att stimulera till investeringar och åtgärder inom speciella sektorer, tex uppförandet av barnstugor. Andra bidragsformer syftar till att avlasta kommunerna - ofta primärt betydande utgifter på områden där huvudmannaskapet gått över från stat till kommun. En särställning i sammanhanget intar skatteutjämningsbidraget som är avsett att reducera skattetrycket i kommuner med ett i förhållande till riksgenomsnittet begränsat skatteunderlag. Statliga bidrag till byggande av kommunala vägar och gator utgår med 85 eller 95 % av kostnaden och avser genomfartsleder och andra viktigare vägar i de kommuner som är egna väghållare. För varje år fastställer statsmakterna en bidragsram, som fördelas på olika projekt enligt en femårig fördelningsplan. Ramen fastställs av vägverket och revideras vart tredje år. Bidrag till uppförande av skolbyggnader utgår med 35-45 % för permanenta lokaler och med ett fast belopp per kvadratmeter för provisoriska lokaler. Bidragsandelen, som varierar beroende på kommunens skatteunderlag, var under 1960-talet i genomsnitt 34 % för de båda

Kommunerna lämnar ansökningar om statsbidrag. till

lokaltyperna. länsskolnämnderna. Projekten rangordnas efter angelägenhetsgrad genom beslut i länsstyrelserna. Ärendena går vidare till Skolöverstyrelsen, som löpande utarbetar skolbyggnadsplaner för de närmaste fem åren. Skolföreslår Kungl Majzt en investeringsram som motsvarar de överstyrelsen totala kostnaderna för projekt som skolöverstyrelsen anser angelägna och som bör ingångsättas under resp budgetår. Skolöverstyrelsen samråder vid planeringen av skolbyggnadsverksamheten med arbetsmarknadsstyrelsen. Bidrag till avloppsreningsverk m m utgår med mellan 30 och 50%

1 1968 års utbildningsutredning, Högskolan (SOU 1973:2 och 3).

sou 1974:82 Effekter av administrativa styrmedel 371

beroende på reningsgraden. För varje budgetår anger statsmakterna en ram för bidragsgivningen. Under konjunkturförsvagningen 1971-1972 höjdes bidragsandelen till 75% och ramanslaget utvidgades kraftigt jämfört med tidigare år. Se vidare nedan. Bidrag till anordnande av barnstugor beviljas med ett visst belopp per plats för ny-, om- eller tillbyggnad och för inköp av byggnad avsedd som barnstuga. Dessutom kan statliga lån utgå. Tillsammans täcker bidrag och eventuellt lån som regel hela eller nästan hela kostnaden. Bidragens omfattning per budgetår regleras i den av statsmakterna fastställda anslagsramen.

Regional fördelning De statliga investeringsbidragen syftar inte till att åstadkomma någon speciell regional fördelning av de kommunala investeringarna. Utnyttjandet av bidragen följer i huvudsak investeringsbehovens regionala spridning. Avvikelser förekommer i vissa fall, t ex när investeringar tidigareläggs av arbetsmarknadsskäl. Som regel är det då inte i första hand regionalpolitiska hänsyn utan renodlat arbetsmarknadspolitiska bedömningar som är vägledande för den regionala styrningen. Den regionala fördelningen av de statliga bidragen till anläggande av kommunala gator och vägar har illustrerats ovan i samband med redovisningen av de statliga väginvesteringarna. Som framgått av figur 8.3 låg tyngdpunkten i bidragsgivningen under 1960-talet på storstadslänen, medan skogslänen hade en särskilt låg andel. Fördelningen av bidragen till uppförande av avloppsreningsverk redovisas i figur 8.5, som också omfattar uppgifter om nytillkomna barnstugeplatser med relativ

fördelning på länsgrupper. Tillgängliga data avser endast fem resp fyra

budgetår, och beskrivningen av förändringarna i tiden har därför ett begränsat intresse. Figuren visar att storstadslänens andel av antalet nyinrättade barnstugeplatser betydligt översteg länsgruppens befolkningsandel. Länsgruppen södra Sverige, men i synnerhet skogslänen, hade i stället en betydande underrepresentation. När det gäller bidragen till uppförande av avloppsreningsverk låg storstadslänens andel under befolkningsandelen, medan speciellt länsgruppen mellersta Sverige vissa år

under perioden var överrepresenterad2.

Regionalt fördelade uppgifter saknas när det gäller statsbidragen till kommunala skolbyggnader under l960-talet. 1 fördelade om lån och till Regionalt uppgifter statliga bidrag barnstugeverksamheten saknas. Kommunerna utnyttjar dock sannolikt utan undantag de statliga stödmöjligheterna, och platsökningen ger därmed också en bild av stödgivningens regionala fördelning. Det skall framhållas att bidragen till uppförande av avloppsreningsverk ökade mycket starkt under budgetåret 1971/ 1972 jämfört med närmast föregående år genom en sysselsättningspolitiskt motiverad utvidgning av den ordinarie ramen på 80 milj kronor. Av en sammanlagd bidragsgivning under 1971/1972 med 444 milj kronor svarade storstadslänen för 87 milj kronor, södra och mellersta Sverige för 133 resp 145 milj kronor och skogslänen för 79 milj kronor. Huvuddelen av det totala beloppet utnyttjades till förhöjda bidrag motsvarande 75 % av investeringskostnaden.

Måttenhet: Andel i procent

Storstadslänen Storstadslänen 100

80« 80-

Barn- ,... 60 60 III: stugeplatser Bostads- 40” bVggarlde 40 . Bidrag nu Sjukhus- , HWOPDS 20 investe- 20 ening ringar

G C l l l I

Sverige Södra Sverige

100 Södra 100

80- 80-

60 60

40a 40- Bidrag till sjukhus_ investe- avloppsrening ringar 20 Bostads- Barnbyggande tuge- 0 platser

Mellersta Sverige Mellersta Sverige 100 100 I

80- 80-

60 6G

Bidrag till

i sjukhus_

40- investe- 40* aV°PP5 ringar Bostads- 2C byggande 2C

0 C

Skogslänen Skogslänen 106 100

80-/ 80-

60 6G

40* .$i“k““5 40 Bidrag till mvesteavkmps_ ringa rening 20 20 g Bostads- Barn ; bygga nde stuga_ 0 l l l | l l 1 l l l 0 7D8tser l Budget_ år 1960/61 64/65 68/69 72/73 1960/61 64/65 68/69 72/73 Kalenderår 1961 1963 1965 1967 1969 19711973

Figur 8.5 Lägenhetsproduktion och siukhusbyggande, nytillkomna barnstugeplatser samt statliga bidrag w till uppförande av avloppsreningsverk, relativa andelar för olika länsgrupper, åren 1960 - I 973 (delvis budgetårsvis)

Källor: SOS, Bostadsbyggandet;SOS Kommunernas Finanser; SCB, Barnstugor 1970/71; statens naturvårdsverk (särskild bearbetning av data om bidrag till avloppsreningl

Effekter av administrativa styrmedel 373

8.1 .4 Kungl Majzts lânekontroll enligt kommunallagen Kommunernas rätt att ta upp lån och ställa borgen regleras i kommunallagen (1953:753) genom att vissa låne- och borgensbeslut fordrar Kungl Majzts godkännande. Några former av sk underställningsfria lån finns dock det gäller i första hand krediter och borgensåtaganden på högst fem år upp till ett visst belopp beräknat i förhållande till skatteunderlaget. Till detta kommer speciella fall av underställningsfrihet, t ex lån av statsmedel som beviljats av Kungl Maj :t eller krediter för bostadsbyggnadsföretag som godkänts för statlig belåning. Syftet med Kungl Majzts kontroll av kommunernas upplåning är att skydda den kommunala förmögenheten men också att ge Kungl Majzt en viss överblick på det kommunalekonomiska området. Omkring 80 % av kommunernas långfristiga skulder utgör lån upptagna med Kungl Maj :ts tillstånd. Låneprövningen har endast i begränsad utsträckning använts för att påverka de kommunala investeringarnas inriktning och regionala fördelning. Byggplaneringsutredningen framhöll i sitt betänkande att den genomförda granskningen inte något år under 1960-talet medförde mera betydande förändringar av den totala lånevolymen. Åren 1966 och 1967 ökade antalet ansökningar som inte vann bifall, vilket sammanhängde med att lånetillståndet då gjordes beroende av igångsättningstillstånd till objekt som var underkastade byggnadsreglering. Utan sådant tillstånd skulle ju lånet inte komma att aktualiseras. l övrigt motiverades avslagen med att lånet avsåg inventarier - vilka förutsätts finansierade på annat sätt - eller att den bedömdes utanför den planerade investeringen ligga kommunala kompetensen. Regionalt fördelade uppgifter om den statliga lånekontrollens tillämpning saknas.

8.1 .5 Beredskapsarbeten

Planeringsprinciper och beslutsformer

Enligt de grundläggande reglerna i arbetsmarknadskungörelsen (1966:368) är beredskapsarbetets uppgift att bereda sysselsättning för arbetslösa som inte på annat sätt kan placeras i lämpligt arbete, i första hand äldre och annan lokalt bunden arbetskraft. Omfattningen av beredskapsarbetena är således beroende av arbetslöshetens omfattning. Arbetenas lokalisering avgörs i huvudsak av arbetslöshetens regionala fördelning. De s k storarbetsplatserna i södra och mellersta Sverige för arbetslösa bla från norrlandslänen har inneburit ett visst avsteg från denna grundregel. Beredskapsarbetet skalli princip vara en tidigareläggning av åtgärder som beräknas bli utförda inom den närmaste tiden”, dvs arbeten av sådan angelägenhetsgrad att de genomförs även om arbetslöshet inte råder. Beredskapsarbetena kan vara allmänna arbeten och särskilda

1 Byggplaneringsutredningen, Medel för styrning av byggnadsverksamheten (SOU 1970:33).

374 Ejfekier av administrativa styrmedel

arbeten. De allmänna arbetena är främst avsedda för säsongs- och konjunktur-arbetslösa samt för arbetslösa vid företagsnedläggningar och andra större omställningar i näringslivet. De särskilda arbetena syftar till att bereda handikappade samt lokalt bunden eller av andra orsaker svårplacerad arbetskraft sysselsättning. De särskilda arbetena bedrivs bl a som s k industriella beredskapsarbeten. Beredskapsarbetena rubriceras vidare som statliga, kommunala eller enskilda beroende på huvudmannaskapet. De statliga beredskapsarbetena finansieras nästan uteslutande över arbetsmarknadsstyrelsens budget, vilket ger styrelsen möjlighet att avgöra urvalet av sådana arbeten och att påverka formerna för genomförandet. Till kommunala och enskilda arbeten som kan särskilda - en del av beviljas statsbidrag enligt regler dessa har redovisats ovan i avsnitt 8.1.3 u betalar arbetsmarknadsstyrelsen bidrag efter de grunder som anges i författningen. l övriga fall utgår för kommunalt beredskapsarbete ersättning med 33 % av de godkända kostnaderna och för enskilt arbete bidrag motsvarande de godkända kostnaderna, med avdrag för arbetets värde för den enskilde. Bidragen kan i särskilda fall höjas eller sänkas. Beredskapsarbetena kan genom urvalet av objekt ge betydande indirekta sysselsättningseffekter. Tidigareläggning av trafikinvesteringar bidrar till förbättrade lokaliseringsförutsättningar. Uppförande av industrilokaler som beredskapsarbete hari många fall skapat förutsättningar för lokalisering av nya företag till en region men har också ökat möjligheterna att inom olika regioner utveckla redan befintliga företag. l överväganden när det gäller valet av projekt har ofta gjorts allmänna regionalpolitiska bedömningar, även om hänsynen bla till arbetskraftens lokala bundenhet och till finansieringsförutsättningarna inte alltid medfört en ur regionalpolitisk synpunkt önskvärd rörelsefrihet. Planeringen av beredskapsarbetena sker fortlöpande. Vid kontakter med kommunala och enskilda byggherrar och med regionala statliga organ inhämtar länsarbetsnämnderna informationer om projekt som med hänsyn till planeringsläge, arbetskraftsbehov och annat bedöms vara lämpliga att utföras som beredskapsarbete. Arbetsmarknadsstyrelsen sammanställer motsvarande uppgifter som lämnas av de centrala statliga verken. Med utgångspunkt från dessa uppgifter och bedömningar av utvecklingen på arbetsmarknaden utarbetar länsarbetsnämnderna årligen förslag till program för beredskapsarbeten inom länen under det kommande budgetåret. Förslagen prövas av länsstyrelsen och blir i det sammanhanget föremål för en vidare regionalpolitisk granskning. Programmen överlämnas till arbetsmarknadsstyrelsen som dels avgör vilka projekt som skall utföras i form av beredskapsarbeten, dels lämnar direktiv för arbetenas genomförande.

Regional fördelning De sammanlagda statliga, statskommunala och enskilda beredskapsarbetena omfattade kalenderåret 1960 knappt 400 milj kronor och översteg

Effekter av administrativa styrmedel 375

budgetåret 1968/19691 för första gången en miljard kronor. Efter en

nedgång de båda följande åren steg volymen till 2,4 miljarder kronor budgetåret 1971/1972 för att reduceras till 2,2 miljarder kronor budgetåret 1972/1973. Utvecklingen återspeglas ifigur 8.6 med uppgifter om de totala investeringarna i beredskapsarbeten fördelade på de fyra länsgrupperna. Skogslånen svarade från 1960-talets början för en betydligt större volym än övriga områden och låg speciellt före budgetåret 1971/1972 på en hög nivå i förhållande till övriga länsgrupper. Skogslänen hade emellertid en stark uppgång redan i början av 1960-talet, samtidigt som ökningstakten för övriga länsgrupper var relativt svag. Det bör observeras att beredskapsarbetena budgetåren 1971/1972 och 1972/1973 hade en

större omfattning inom storstadslänen än i länsgruppen södra Sverigez.

Måttenhet: Milj kronor (löpande priser)

1000 - Skogslänen

_. Mellersta Sverige :_7- Storstadslänen 400 1: 7 Södra Sverige

7 . n 0 . .contain ten (hela investeringskost- Of T u l | I naden) med fördelning på

År 1950 19253 1966 .1969/70 1972/73

Iänsgrupper kalenderåret 1960 - budgetåret 1972/ Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen (särskild bearbetning) 73

1 Redovisningen avser fr o m 1966/67 budgetår. 2 Samtliga belopp anges i s k upparbetad kostnad, dvs statligt bidrag tillsammans med övrig, som regel kommunal finansiering.

376 Effekter av administrativa styrmedel

Måttenhet: Andel i procent

Storstadslänen Storstadslänen 100 100

75 75

50 5G

Husbygg- 25 nadsarb 25

\ J n Va-arbe- u wHarrma l d t H

ten

G uuuunuuuu 0 å.. farhderfd f bneräåsrlêåpg-

arbeten Södra Sverige Södra Sverige 100 100

75 75 Hamnar, farleder 50 50

“få u

:_ Jarnvagar i

25 Å m

I \ .zå-arbe-

u

oqç

*“ HUSÖYQQ- 9 /ñ:,, Industriella nadsarb

G 1 Illlllulunül 0 I ML “Ino beredskaps_

arbeten Mellersta Sverige Mellersta Sverige 100 100

i

75 75 ;

*s

50 50

n, Industriella

Husbygg_ 25 nadsarb 25 beredskaps- Hamnar arbete N ul Vaarbe farlederåo Järnvägar ü ten

uuny/

-

*lan

n u - t* I 0 --uåÅ-H* 0 , 1 . r

lngustrl- Io a er I

Skogslänen . Skogslänen 100 ...nu |n›) Industri- 10° Lu

J a lokaler 6,» -.

u un 753 - -

. --- 75- 5 _3- 4:71:33:

I u Va_a,be_

“dalndustriella

50 \ i ten W g u Jämv” a 1:. beredskaps-

89 F arbeten

v Husbygg- W---c-?w

5.0!:

nadsarb

25 25

C I l | 0 1 I i

Budgetår1960/61 1964/65 1968/69 1972/73 1960/61 1964/65 1968/69 1972/73

Figur 8. 7 Beredskapsarbeten efter ändamål med relativ fördelning på Iänsgrupper budgetåren I 960/61 - 1972/73

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen (särskild bearbetning)

Effekter av administrativa styrmedel 377

Tabell 8.3 Industrilokaler uppförda som beredskapsarbete, total investering med fördelning på län, budgetåren 1963/1964-1968/1969

Det har också varit möjligt att med utgångspunkt från arbetsmarknadsstyrelsens primärmaterial genomföra regionala jämförelser på länsgruppsnivå mellan olika investeringsändamäl. Skogslänen hade som en följd av sin dominerande ställning när det gäller den totala volymen för flera

typer av arbeten en stark överrepresentation jämfört med övriga

länsgrupper. Det gäller tex husbyggnadsarbetena, bla uppförandet av

industrilokaler som beredskapsarbetez, men också vatten- och avloppsanläggningar, hamnar och farleder samt järnvägsspår3. Figur 8. 7 visar att

skogslänens andel av va-arbetena reducerades från mitten av 1960-talet. Omvänt ökade skogslänens relativa del av de s k industriella beredskapsarbetena, som introducerades budgetåret 1966/67 och sedan dess vuxit till knappt 120 milj kronor i hela landet. Industrilokaler för nära 290 milj kronor uppfördes under perioden 1963/1964-1968/1969 som beredskapsarbete. Detta framgår av tabell 8.3, som visar att Norrbottens och Västernorrlands län vardera svarade för omkring 70 milj kronor eller ca 25 %. Gävleborgs, Jämtlands och Västerbottens andelar utgjorde 11-13 %, medan Kopparbergs och Värmlands län hade endast 6-7 % av totalvolymen. l övrigt var endast Östergötlands och Älvsborgs län representerade bland de län där beredskapsarbetena utnyttjades för uppförande av industrilokaler perioden 1963/1964-1968/1969.

8.1.6 Sjukhusbyggande Sjukhusinvesteringarna finansieras i huvudsak med kommunala medel, men omfattningen och inriktningen regleras genom statliga beslut. Kungl Majzt ger socialstyrelsen i uppdrag att årligen till Socialdepartementet

1 Jämförelserna avser inte vägbyggnadsinvesteringar, eftersom dessa behandlats ovan i avsnitt 8.1.2. [nte heller redovisas uppgifter om skogliga arbeten och andra grupper som saknar direkt betydelse för utbyggnad av samhällsbyggnadsfunktioncrna. 2.Industrilokaler ingår fr 0 m budgetåret 1969/1970 igruppen husbyggnad. 3 lr o m 1969/1970 sárredovisas inte hamnar och farleder samt järnväggspår.

378 Effekter av administrativa styrmedel

redovisa en plan för prioritering av anläggningsarbetena inom sjukvården läkarstationer, vårdcentraler, sjukhem och övriga sjukhus. Prioriteringen skall enligt Kungl Majzts beslut rymmas inom bestämda ramar - för år 1974 har angetts 700 milj kronor samt för åren 1974-1975 en särskild

investeringsram när det gäller större sjukhusprojektl. 1 direktiven till

socialstyrelsen framhålls att planeringen skall utformas enligt de riktlinjer som årligen meddelas av socialdepartementets sjukvårdsdelegation. Socialstyrelsen grundar sina förslag till prioritering på uppgifter om planerade investeringar från sjukvårdshuvudmännen och överlägger bl a med arbetsmarknadsstyrelsen om de sysselsättningspolitiska förutsättningarna och konsekvenserna. Beslut om prioritering av investeringarna i sjukhusbyggnader fattas med utgångspunkt från stadgandet i kungörelsen (1971:1205) om byggnadstillstånd för de s k oprioriterade byggnadsarbetena. Som framgår av figur 8.5 ökade storstadslänens andel av landstingens totala sjukhusinvesteringar under första hälften av 1960-talet för att sedan reduceras under andra hälften av årtiondet. Skogslänens andel sjönk något i mitten av 1960-talet men har senare stabiliserats. Av de övriga länsgrupperna stärkte även södra Sverige sin position under andra hälften av 1960-talet. För samtliga länsgrupper innebar de redovisade förskjutningarna en successivt förbättrad överensstämmelse mellan sjukhusinvesteringarnas andel och resp områdens relativa del av befolkningen i riket. Det skall framhållas att primärkommuner utanför landsting och de statliga undervisningssjukhusen inte ingår i redovisningen och att storstadslänen därför till en del är underrepresenterade i materialet.

8.1.7 Bostadsbyggande

Bostadsbyggnadsplanens principer Statsmakternas beslut om bostadsbyggandets omfattning bostadsbygg- - inom nationalbudgetens ram nadsplanen grundas dels på en bedömning av hur stora resurser som kan avdelas för bostadssektorn, dels på en bedömning av bostadsbyggnadsbehovet och av de befintliga kommunala planerna för bostadsbyggandet. De medel som används för att hålla bostadsbyggandet inom det i bostadsbyggnadsplanen angivna antalet lägenheter är besluten om statliga bostadslån samt besluten om byggnadstillstånd för bostadsbyggnadstöretag utan statliga lån. Bostadslånens omfattning under ett kalenderår fastställs av riksdagen, medan Kungl Majzt med stöd av lagen om byggnadstillstånd för icke prioriterade arbeten avgör storleken av byggandet utan statliga lån. Före år 1969 tog riksdagen årligen ställning till bostadsbyggandets omfattning dels för det löpande kalenderåret, dels preliminärt för ytterligare två kalenderår. Från år 1969 och fram till år 1973 hade bostadsbyggnadsplanen ett femårigt perspektiv. Planen innehöll för varje år ett garanterat program för det statsbelånade byggandet. För vart och 1 Inom den särskilda ramen ryms utbyggnader av Östra sjukhuset i Göteborg samt av Värnamo, Landskrona och Östersunds sjukhus på 300 milj kronor.

Effekter av administrativa styrmedel 379

ett av de två första åren upptog planen dessutom ett beräknat byggande utan statliga lån samt en projektreserv för det statsbelånade och det icke statligt belånade byggandet. För det tredje året fastställdes en projektreserv som endast avsåg det statsbelånade byggandet. Planen omfattade för de två första åren hela landet, men avsåg för de tre senare åren i princip endast orter med klart expansivt näringsliv och långsiktigt positiv befolkningsutveckling. Till dessa orter räknades enligt bostadsstyrelsens beslut de tre storstadsregionerna och 45 kommunblock. Under planperiodens tredje år skulle delar av det garanterade programmet och projektreserven tillgodose behoven av ett treårigt planeringsperspektiv i orter som inte bedömts klart expansiva men där behovet av ramtilldelning klart dokumenterats genom konkreta projekt. Syftet med denna konstruktion av bostadsbyggnadsplanen var att främja en mer långsiktig planering av bostadsbyggandet och att få en möjlighet att anpassa planen till konjunkturutvecklingen. Ramsystemet inom denna bostadsbyggnadsplan visade sig emellertid vara administrativt svårhanterligt. Syftet att främja en långsiktig planering uppnåddes inte i

någon högre grad* . Samtidigt hade de nya länsstyrelserna erhållit vidgade

uppgifter inom samhällsplaneringen och regionalpolitiken på länsplanet. Detta föranledde bostadsstyrelsen att isin anslagsframställning år 1972 begära en omprövning av planens konstruktion och hantering. Enligt beslut vid 1973 års riksdag har bostadsbyggnadsplanen begränsats till att omfatta tre år. Den avser numera hela landet och innehåller de första två åren ett garanterat program för det statsbelånade byggandet, ett beräknat byggande utan statliga lån samt en projektreserv omfattande både det statsbelånade och det icke statligt belånade byggandet. Genom projektreserver som ger Kungl Majzt möjlighet att utvidga de garanterade ramarna sker anpassningar till konjunkturutvecklingen.

Hittillsvarande principer för bostadsbyggandets regionala fördelning Ramarna för beslut om bostadslån och för beslut om byggnadstillstånd för företag utan statliga lån fördelas på de tre storstadsregionerna och på

länen av bostadsstyrelsen efter samråd med arbetsmarknadsstyrelsenz.

statsmakterna har angett vissa grunder för låneramens geografiska

fördelning3. Bedömningen av det regionala och lokala bostadsbyggnads-

behovet skall vara den primära fördelningsgrunden. Särskild hänsyn skall enligt gjorda uttalanden tas till bostadsbristen istorstadsområdena och andra tätorter samt till det bostadsbyggnadsbehov som kan dokumenteras i samband med näringslivets expansion. Ramarna skall emellertid också fördelas mellan län och storstadsregioner med beaktande av förutsättningarna att genomföra den erforderliga bostadsproduktionen. Samtidigt skall hänsyn tas till betydelsen av kontinuitet i planeringen och

*Prop 1973:1, bil 13. 2 Före är 1971 fördelades det icke statligt belånade bostadsbyggandet av arbetsmarknadsstyrelsen. 3 Se tex CU 1971:12.

380 Effekter av administrativa styrmedel

i produktionen. Grundprincipen är enligt statsmakternas tidigare uttalanden att bostadsbyggnadsbehovet, med de modifikationer som möjligheterna att bygga kan föranleda, skall tillgodoses i samma relativa omfattning i alla kommuner. Bostadsstyrelsen söker vid fördelningen av bostadsbyggnadsramen mellan länen att väga bostadsbyggnadsbehovets olika mot komponenter varandra: befolkningsutvecklingens faktiska och förväntade förändringar, förekomsten av otillfredsställd efterfrågan på lägenheter, olikheter i hushållsbildningsgraden samt behovet av ersättningsproduktion bl a för avgång av sämre lägenheter i det befintliga bostadsbeståndet. Bostadsstyrelsen beaktar vidare i sina fördelningsöverväganden det bostadsbyggnadsbehov som kan uppkomma på orter som berörs av riksdagens beslut om utlokalisering av statlig verksamhet. Fördelningen inom länen beslutas av länsstyrelsen efter förslag av länsbostadsnämnden. Vid utformningen av förslaget sker samråd med länsarbetsnämnden. Kommunen utgör den lokala enheten för denna fördelning, som liksom den länsvisa fördelningen skall grundas på bostadsbyggnadsbehovet. Utgångspunkten för bedömningen är innehållet i den regionalpolitiska planeringen, de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen samt aktuella planer för industriell och samhällelig utbyggnad. Vidare beaktas planer på sanering av bebyggelse samt möjligheterna att på ett rationellt sätt genomföra större bostadsbyggnadsprojekt. En mindre del av den fastställda totalramen - eller projektreserven resurser som inte kommer att i län - fördelas av utnyttjas resp bostadsstyrelsen genom punktvisa insatser först under löpande är. Bostadsstyrelsens beslut fattas med utgångspunkt från framställningar av länsbostadsnämnden och avser i regel både kommun och byggnadsobjekt. Besluten har nästan utan undantag omfattat projekt klara för igängsättning med anknytning till pågående eller omedelbart förestående industriutvidgningar.

Bostadsbyggandets regionala fördelning - en statistisk översikt

Under l960-talet med ett starkt stigande en bostadsbyggande ägde betydande regional omfördelning rum i lägenhetsproduktionen. Som framgår av figur 8.8 med uppgifter om antalet nya lägenheter redovisade enligt ERUzs sk funktionella regionindelning ökade bostadsbyggandet under första hälften av l960-talet framför allt inom kommungruppen primära centra i södra och mellersta Sverige men också inom övriga södra och mellersta Sverige. De tre storstadsregionerna hade en relativt svag utveckling av bostadsbyggandet i början av 1960-talet. Det har framhållits i en analys av bostadsbyggandet i Stockholmsregionen, utarbetad inom Stockholms generalplaneberednings kanslil , att eftersläpningen” i huvudstadsregionens lägenhetsproduktion orsakats av tendenser till konkurrens stigande

1 Åke E Andersson, Göran Tegnér, Lennart Wikberg, Bostadspolitik för Stockholmsregionen, Stockholms generalplanearbete, Meddelande nr 5 (1970).

Effekter av administrativa styrmedel 381

Måttenhet: 1000-taI lägenheter

40 40 l 110 _ | 100- Hela ket - _ Primära centra i södra* ” och

me||erst

“ 30 20

ollllllllllll.

1961 1966 1970

Övriga södra och stockhohns_ mellersta Sverige 2G - 3C å,

regifmen

.O

W/W..

J “o Göteborgs-

.auf

-q

regionen få..

10 f 1G

w N “orra

;[50] tatbygden

__________,. / Malmo- få?

”w

.

-M

regionen Figur 8.8 Bostadsbyg- ... gande: inom storstads- Nor a r ä. regionerna och andra b

c . . . 1 i . 0 . T . . Y E “les .Vgqm kommungrupper

År 1961 1965 1969 1972 1961 1965 1969 1972 åren 1961-1972

Källa: ERU (särskild bearbetning)

om arbetskraft, och planeringsresurser i lägen med allmän kapital och stabiliseringspolitiskt motiverade restriktioner konjunkturuppgång för investeringsverksamheten. Lägre igångsättningsberedskap än i Göte-

och Malmö-regionerna bedömdes delvis ha varit en orsak till att borgslägenhetsproduktionen inom Stockholms-regionen i början av 1960-talet,

liksom i slutet av 1950-talet, inte ökade i samma takt som inom de båda

Den starka befolkningstillväxten i Stockövriga storstadsregionerna. innebar utredare att boholms-regionen enligt generalplaneberedningens

stadsstandarden försämrades. Den omfattande saneringen spetsade till

situationen, och priset för ökad inflyttning blev en ökad boendetäthet.

i Stockholms- och Göteborgsregionerna steg Lägenhetsproduktionen emellertid kraftigt under andra hälften av 1960-talet, medan Malmö-re-

hade en jämnare ökningstakt under hela decenniet. Den starka gionen

tillväxten av bostadsbyggandet i Stockholms- och Göteborgs-regionerna

från år 1966 innehar, som redovisas i figur 8.8, en lägenhetsproduktion

för hela riket som snabbt närmade sig och år 1968 översteg 100 000

år. Samtidigt skedde en relativt kraftig försvagning av lägenheter per utvecklingjusti de båda kommungrupper som hade den bostadsbyggandets

starkaste uppgången under första hälften av 1960-ta1et. För primära

centra i södra och mellersta Sverige redovisas dock en ökning mellan åren g 1965 och 1970, medan övriga södra och mellersta Sverige hade en å

382 Effekter av administrativa styrmedel

nedgångi lägenhetsproduktionen under delperioden 1965-1968. Övriga södra och mellersta Sverige kunde senare återvinna förlorad terräng och är i själva verket den enda kommungrupp som under redovisningens senare år hade byggvilja för en expanderande bostadsproduktion. Varken i norra tätbygden eller i norra glesbygden som ända sedan 1960-talets början haft en förhållandevis svag utveckling av bostadsbyggandet skedde någon ökning av lägenhetsproduktionen under 1970-talets första år. Omfördelningen av bostadsbyggandet i mitten av 1960-talet från primära centra och övriga södra och mellersta Sverige till storstadsregionerna, framför allt Stockholms- och Göteborgsregionerna, utgjorde resultatet av en medveten styrning i ett skede med växande men i förhållande till efterfrågan knappa bostadsbyggnadsresurser. Föredragande departementschefen framhöll i 1964 års statsverksproposition: I detta läge är det angeläget, att en hög produktionsnivå kan upprätthållas även framdeles. I den mån det uppkommer möjligheter att ytterligare Öka bostadsbyggandet bör en sådan ökning genomföras. Särskilt viktigt är det att söka åstadkomma större bostadstillskott i de regioner, där efterfrågan på bostäder är störst, i första hand de tre storstadsområdena. Vissa möjligheter härtill torde föreligga, om tillgången på byggarbetskraft i dessa områden kan ökas. Ansträngningar bör därför göras att tillföra bostadsproduktionen i storstadsregionerna ökad arbetskraft genom att de byggnadsarbetare, som redan är verksamma inom dessa regioner i högre grad än nu sysselsättes inom bostadsbyggandet, genom att arbetskraft överföres från sådana områden i landet där sysselsättningssvårigheter för byggnadsarbetarna föreligger och jämvikt inträtt på bostadsmarknaden.” Statsmakternas beslut om förstärkning av bostadsbyggandet i storstadsregionerna tog sig också uttryck i relativt genomgripande förändringar i lägenhetsramens länsvisa fördelning. Figur 8.9 med data om lägenhetsproduktionen inom olika län åren 1960-1973 ger en något mer nyanserad bild av förskjutningarna i bostadsbyggandets regionala fördelning än den ovan redovisade kommungruppsvisa jämförelsen. Som ett resultat av omfördelningen i ramarna sjönk bostadsbyggandet, räknat

i

antal lägenheter under två å tre år vid mitten av l960-talet, i flera län, bl a i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kristianstads, Skaraborgs, Värmlands, Västmanlands och Norrbottens län. Lägenhetsproduktionen i andra län, framför allt Södermanlands, Gotlands, Hallands och Örebro län, visade tendenser till stagnation. Endast i Uppsala län fortsatte bostadsbyggandet att öka även under mitten av l960-talet. En betydande återhämtning i bostadsproduktionen ägde emellertid rum i flertalet län, framför allt iÖstergötlands, Jönköpings och Hallands län under andra hälften av 1960-talet. Samtidigt ökade lägenhetsproduktionen i Stockholms samt Göteborgs ochlBohus län också starktl. Det bör uppmärksammas att de flesta län i riket har haft en klar ökningi trendhänseende av bostadsbyggandet under hela perioden från 1960-ta-

11965 års riksdag uttalade att en miljon lägenheter skulle byggas åren 1965-1974.

Måttenhet: Antal lägenheter Stockholms län Göteborgs och Bohus län Malmöhus län 26 000 22000 18000 14000 10

Uppsala län Södermanlands län Östergötlands |än Jönköpings län Kronobergs lan Kalmar län Gotlands lan Blekinge |än Kristianstads län g

Hallands län Älvsborgs län Skaraborgs län

Värmlands län Örebro län Västmanlands län Kopparbergs län Gävleborgs |än Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län

År 1960 62 64 66 68 70 72 1960 62 64 66 68 70 72 1960 62e4 se äs 70 72

Figur 8. 9 Bostadsbyggandet känn/is åren 1960- 1973 Källa: SOS, Bostadsbyggandet

384 Effekter av administrativa styrmedel sou 1974:82

lets början. Vikande tendenser från mitten av decenniet redovisas för Västmanlands och Södermanlands län samt för Stockholms, Uppsala och Göteborgs och Bohus län under 1970-talets första år.

Synpunkter pd bostadsbyggandets regionala fördelning i framtiden

Regionala olikheter i näringslivets utveckling kommer även i framtiden primärt att bli avgörande för ramfördelningen. Punktvisa bostadsbyggnadsinsatser för att säkra möjligheterna till omfattande utvidgningar av industri- och serviceföretag kommer dessutom att kunna få en större andel av lägenhetsproduktionen än hittills. Kraven på kontinuitet i byggandet och i byggplaneringsprocessen kan å andra sidan förhindra drastiska De kommunalekonomiska resurserna - förutsättomställningar. ningarna att klara - blir sannolikt nödvändiga följdinvesteringar på många håll en restriktion för möjligheterna att genom ökat bostadsbyggande regionalt öka arbetskraftsförsörjningen. , Enligt statsmakternas beslut om den regionala utvecklingen skall bostadsbyggandet inom skogslänen kunna vidgas utöver vad bostadsbyggnadsplanens ram medger, om det behövs för att tillgodose bostadsbyggnadsbehov och för att främja den regionala utvecklingen eller sysselsättningen i dessa områden. l enlighet med detta principbeslut har riksdagen under år 1973 beslutat att projektreserven får tas i anspråk inte bara för konjunkturbetingade utvidgningar av bostadsbyggandet i allmänhet utan också för en regionalpolitiskt motiverad ökning av bostadsbyggandet i skogslänen. Fördelningsarbetet har delvis ändrat karaktär. Tyngdpunkten har förskjutits från prioriteringar mellan län och kommuner till bedömningar av behov och byggvilja. Det skall tilläggas att begreppet bostadsbyggnadsbehov” fått en vidare mening än tidigare när statsmakterna i de senaste regionalpolitiska besluten pekat på att bostadsbyggandets betydelse för den regionala utvecklingen och det material om samhällsutvecklingen som utgör grunden för de regionalpolitiska besluten skall beaktas av de bostadspolitiska organen. Under perioder med bättre balans mellan utbudets och efterfrågans storlek än under 1960-talet blir utom byggviljan nyproduktionens sammansättning på olika typer av bostäder och, med ett vidare perspektiv, utformningen av bostadsmiljön i dess helhet också en viktig lokaliseringsfaktor. Den kvalitativa dimensionen i bostadsbyggandet får ur regionalpolitisk synpunkt ökad betydelse vid sidan av de tidigare starkt dominerande kvantitativa aspekterna.

8.1.8 Förutsättningarna att utnyttja utbyggnaden av samhälls-

fimtionerna som medel i regionalpolitiken

Utbyggnaden av samhällsfunktionerna har regionalpolitiskt verkande direkta och indirekta effekter. De indirekta effekterna av olika samhällsfunktioners utbyggnad har ofta större sysselsättningsskapande betydelse än de direkta. Skillnaderna kan emellertid som regel endast med svårighet klargöras. Det saknas ännu analyser av de praktiska sambanden mellan

Effekter av administrativa styrmedel 385

storleken av insatserna i servicehänseende och de regionalpolitiska resultatens omfattning och därmed också godtagbara modeller för beräkning av regionalpolitiskt lämpliga fördelningar av investeringsanslag och ramar inom olika sektorer. Enbart den ovan i avsnitten 8.l.2-8.l.7 redovisade regionala fördelningen av investeringsutvecklingen för olika offentliga verksamheter ger inte tillräckliga besked om sambanden mellan de faktorer som bestämmer de regionala olikheterna i serviceutvecklingen och skillnaderna i sysselsättningens fördelning. Fördelningen illustrerar det faktiska utfallet under historisk period. Detta är resultatet av en inverkan från flera olika faktorer: sektorsvisa krav på utbyggnad, ersättning och modernisering av olika anläggningar, planeringsberedskapen inom resp områden och - för statsbidragssektorn -- kommunala initiativ och kommunal investeringsvilja. Det saknas inte exempel på serviceinsatser som haft regionalpolitisk betydelse. De redovisade svårigheterna att klargöra sambanden mellan investeringar och regionalpolitiska resultat bottnar bl a i problem när det gäller att urskilja effekter på kort och lång sikt. De omedelbara resultaten har som regel spektakulär karaktär och kan hjälpligt dokumenteras. Sträcker man ut perspektivet 10-20 år bakåt eller framåt i tiden blir svårigheten större. Utbyggnaden av olika servicefunktioner vävs på lång sikt samman i ett mönster där detaljerna i utbyggnaden ochi de enskilda företagens lokaliseringsmotiv mer sällan kan direkt relateras till varandra. Det är ju för övrigt först på längre sikt som samhällsfunktionernas utbyggnad ger de önskvärda effekterna. Det långa perspektivet får emellertid inte det korta - varken skymma i utvärderingen eller i den fortsatta verksamheten. Det är nödvändigt att i olika situapraktiska tioner genom improvisation och förändringar i planeringen söka uppfylla plötsliga och speciella fordringar för att en utbyggnad inom primärnäringarna skall kunna komma till stånd inom regioner där behov av en expansion eller differentiering i sysselsättningsunderlaget föreligger. spänningar mellan olika planeringssektorer, ofullkomligheter i beredskapen eller tex finansieringssvårigheter kommer även i framtiden att kunna lägga hinder i vägen för en regionalpolitiskt motiverad utbyggnad av samhällets servicefunktioner. De ovan redovisade planeringssträvandena - statsmakternas beslut om den regionala utvecklingen, det regionalpolitiska handlingsprogrammet, Kungl Maj :ts cirkulärskrivelse till de statliga myndigheternas och fortsatta planeringsinitiativ, bl a Länsplanering 1974 och den regionala trafikplaneringen - markerar en ny fas i samordningen av verksamheten inom den offentliga sektorn. Sannolikt kommer de väsentliga praktiska resultaten å andra sidan att ligga relativt långt fram i tiden och kan knappast bidra till att lösa problem på kort sikt. Förutsättningarna varierar också mellan olika delar av landet när det gäller strävandena att genom utbyggnad av samhällsservicen realisera den regionalpolitiska målsättningen. En rad län i södra och mellersta Sverige har i sina bedömningar inom ramen för Länsprogram 1970 funnit att tyngdpunkten i behovet av åtgärder ligger just på utbyggnaden av samhällets servicefunktioner. Skogslänen hari sina redovisningar tvärtom 25

386 Effekter av administrativa styrmedel

betonat att förbättringen av serviceutrustningen inte kommer att medföra tillräcklig stimulans - det fordras framför allt stödåtgärder som tar sikte på att förbättra företagens finansiella förutsättningar.

8.2 Lagstiftning om etablering och utbyggnad av miljö-

störande industri och annan verksamhet

8.2.1 Inledning Lokalisering och utbyggnad av industri och jämförlig verksamhet som tar i anspråk eller förändrar naturresurser regleras i (l) miljöskyddslagen (l969:387); (2) vattenlagen (1918:523). Vidare finns en rad speciallagstiftningar som genom kravet på koncession ger samhället möjlighet att pröva lämpligheten av vissa omgivningspåverkande anläggningar, bl a

(3) väglagen (1971 2948); luftfartslagen (l957:297); atomenergilagen (1956:306); strålskyddslagen (1938 :l 10); lagen innefattande bestämmelser om elektriska anläggningar (1902: 71); gruvlagen (1958:314): lagen ang stenkolsfyndigheter m m 0886:46); uranlagen (l960:679); lagen om kontinentalsockeln (1966:3 14); ledningsrättslagen (1973 :l 144). Slutligen innebär (4) byggnadslagen (1947:385) genom kravet på upprättande och fastställelse av general- eller detaljplan för reglering av markanvändningar vissa förutsättningar_ att i det enskilda fallet styra lokaliseringen av verksamhet som tar i anspråk eller förändrar knappa naturresurser.

För att tillgodose behovet av en samordning i prövningen av ärenden

om lokalisering av miljöstörande industri enligt byggnadslagen och miljöskyddslagen beslutade 1972 års riksdag om kompletteringar av dessa senare De bestämmelserna - en del av statsmakternas lagar. nya när det gäller den fysiska - betraktaställningstaganden riksplaneringen des ursprungligen som provisoriska och skulle vidareutvecklas av bygglagutredningen. I föreliggande avsnitt redovisas innehållet i miljöskyddslagen samt byggnadslagens bestämmelser om lokalisering av industriell och annan verksamhet som förbrukar naturresurser. Vidare behandlas de hittillsvarande erfarenheterna när det gäller tillämpningen av miljöskyddslagstift-

Effekter av administrativa styrmedel 387

ningen avseende industriell verksamhet inom storstadsregionerna. Avsnittet innehåller slutligen en redogörelse för innebörden i statsmakternas beslut om den fysiska riksplaneringen hösten 1972 och en kort sammanfattande utvärdering, bl a synpunkter på de framtida lokaliseringsförändringar inom den miljöstörande verksamheten som kan bedömas ha intresse för utredningens regionalpolitiska ställningstaganden.

8.2.2 och erfarenheter före 1972 års beslut om fysisk

Regler

riksplanering Miljöskyddslagen innehåller bestämmelser om tillåtlighet och tillståndsprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra störningar, som uppkommer genom användning av mark, byggnad

eller annan anläggning] . Åtgärd eller verksamhet som faller inom lagens

tillämpningsområde kallas miljöfarlig verksamhet. Tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen har i huvudsak följande innehåll:

D För miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad (4 §); D För att motverka olägenheter av miljöfarlig verksamhet skall vidtas försiktighetsmått i den utsträckning som är skälig. Med försiktighetsmått avses tex reningsanordningar och andra skyddsåtgärder. Till försiktighetsmått räknas också begränsning av den miljöfarliga verksamheten (5 §); D Om miljöfarlig verksamhet kan befaras medföra väsentlig olägenhet trots att alla skäliga försiktighetsmått iakttas får verksamheten utövas

bara om det föreligger särskilda skäl (6 §);

D Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust uppkommer från naturvårdssynpunkt eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt, får verksamheten inte utövas. Kungl Maj :t kan dock lämna tillstånd till verksamheten, om den är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt (6 §).

Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet kan hos koncessionsnämnden för miljöskydd ansöka om tillstånd till verksamheten. Kungl Maj :t har för en rad verksamhetsgrenar med stöd av bemyndigande i lO§ miljöskyddslagen föreskrivit skyldighet för företagen att inhämta tillstånd (koncessionsplikt). I miljöskyddskungörelsen (1969:388) redovisas i 38 punkter de olika slag av industrier och andra - se tablå 8.1 - som inte anläggningar får anläggas utan tillstånd. Koncessionsplikt gäller även vid ändring av de uppräknade anläggningarna. Naturvårdsverket har dispensrätt för all verksamhet som är konces-

1 Utom bestämmelserna i miljöskyddslagen gäller om miljöfarlig verksamhet vad som föreskrivs i häIs0vårds-, bygnads- och naturvårdslagstiftningen. Prövningsmyndigheterna på miljöskyddsområdet skall således beakta bestämmelser i annan lagstiftning som är av betydelse för miljöskyddet, liksom de organ som tillämpar annan lagstiftning skall beakta de regler som har betydelse ur miljöskyddssynpunkt.

388 Effekter av administrativa styrmedel SOU l974=82

sionspliktig. Företaget kan alltså i dessa fall, i stället för att söka tillstånd hos koncessionsnämnden, begära dispens av naturvårdsverket. Om naturvårdsverket beviljar dispens skall i beslutet anges de villkor och föreskrifter som verket anser bör gälla. För vissa typer av verksamhet har naturvårdsverkets dispensbefogenhet delegerats till länsstyrelserna. Ett dispensbeslut eller ett avslag på en dispensansökan kan inte överklagas. Vägras dispens måste företaget begära koncessionsnämndens tillstånd. Miljöskyddslagen är i grunden ett instrument avsett att förhindra lokalisering eller utbyggnad av verksamheten inom regionen. Miljöskyddslagen ger emellertid samhället begränsade möjligheter att vid lokalisering av miljöstörande verksamhet välja mellan olika platser och därmed att aktivt möjliggöra en lämplig placering eller att för viss plats beakta behovet att reservera utrymme för annan industri som det längre fram kan visa sig angeläget att förlägga till samma plats.

Tablå 8.1 Industrier och andra anläggningar som enligt miljöskyddskungörelsen (1969:388) ej fär anläggas utan tillstånd eller dispens

Gruva eller anrikningsverk Fabrik för framställning av baske- Sintrings-, järn- eller stålverk mikalier eller ferrolegeringsvcrk Fabrik för framställning av gösel- Metallverk eller metallrafñnaderi medel Anläggning för ytbehandling av Fabrik för framställning av plast, metall konstfiber eller syntetiskt gummi Cementfabrik Gummifabrik Anläggning för framställning av Kimröksfabrik kalk genom skifferbränning Läkemedelsfabrik Mineralullsfabrik Krut- eller sprängämnesfabrik Träsliperi, pappersbruk, cellulosa- Fabrik för raffinering av oljor eller wallboardfabrik eller fetter Sockerfabrik Fabrik för framställning av färg, Stärkclsefabrik hans, fernissa eller lösningsmedel Mejeri, torrmjölk- eller glass- Tvättmedelsfabrik fabrik Fabrik för framställning av bekämp- Slakteri, köttkonservfabrik eller ningsmedel destruktionsanläggning Atomkraftanläggning Fiskmjöls- eller fiskoljefabrik Ångkraftanläggning eller annan eneller fabrik för beredning eller läggning för eldning med fossilt konservering av fisk bränsle med tillförd effekt översti- Fabrik för beredning eller konser- gande 50 MW vering av grönsaker, rotfrukter, Kol- eller spaltgasverk frukter eller bär Anläggning för behandling eller de- Margarinfabrik ponering av avfall, om den tillförda J ästfabrik avfallsmängden överstiger 50 ton om Benmjöls- eller hudlimsfabrik året, eller anläggning för behandling Bryggeri, maltfabrik av oljeavfall eller annat specialav- Fabrik för beredning eller Färgning fall av textilier, ulltvätteri Anläggning för djurhållning med utrym- Tvättinrättning för mer än 10 000 kg me för mer än l 000 slaktsvin eller tvättgods per dygn 10 000 fjäderfän Garveri eller annan anläggning för Anläggning för torkning av animalieskinnberedning producerad gödsel

Effekter av administrativa styrmedel 389

Miljöskyddslagens tillämpning har inom Stockholms-regionen med-

fört att en rad företag under senare år ålagts investeringar för att kunna tillgodose ökade krav bla när det gäller reningen av det industriella avloppsvattnet. Vid flertalet produktionsställen har uppenbarligen också funnits ekonomiska möjligheter till dessa utvidgade åtaganden. Endast två företag har med till kraven i koncessionsärendet - inom hänsyn ramen för överväganden om den fortsatta driften av verksamheten kommit att diskutera en omlokalisering till orter utanför Stockholmsre-

gionenr Ett 10-tal industriföretag i regionen har däremot, utom övriga

villkor, accepterat en tidsbegränsad användning -som regel 5-10 år. Fortsatta utredningar med utgångspunkt från erfarenheterna av vidtagna reningsåtgärder kommer att slutligt avgöra om dessa företag, med oförändrade produktionsmetoder, skall välja annan lokalisering inom eller utom Stockholms-regionen efter prövotidens slut. Industrier med miljövårdsproblem inom Stockholms-regionen är i regel företag med äldre tiliverkningsmetoder. Ytbehandlingsverkstäderna utgör en särskild problemgrupp, men i övrigt existerar inga speciella branschsvårigheter. Ett generellt miljövårdsproblem för näringslivet inom regionen är transporterna av avfallet till uppsamlingsplatser och destruktionseller återvinningsanläggningar. För en rad restprodukter föreligger betydande praktiska svårigheter i avfallshanteringen, vilket komplicerar företagens val av utbyggnads- och lokaliseringsalternativ inom regionen. inte heller inom Göteborgs- eller Malmö-regionerna har miljöskyddslagens tillämpning resulterat i någon mer omfattande omlokalisering. Flera mindre ytbehandlingsindustrier har haft svårigheter att lösa avloppsproblemen men som regel kunnat erbjuda lösningar som accepterats vid dispensprövningen. Det skall framhållas att den obligatoriska anslutningen till det kommunala avloppsnätet för en rad företag inom olika i branscher i Göteborg medfört förhållandevis betydande kostnader. Dessa kostnader har emellertid inte i något fall medfört nedläggelse eller omlokalisering. Förändringarna är således begränsade, vilket är ett uttryck för att de ansvariga miljövårdsorganen i första hand sökt komma överens med företagen om förbättringar itillverkningsprocesser och reningsanordningar. [nga nyetableringar uppges ännu ha förhindrats inom storstadsregionerna som en följd av de villkor samhället ställt upp i ärenden prövade enligt miljöskyddslagen. Det skall framhållas att bestämmelserna tillämpats endast ett fåtal år. Genomgången och granskningen av befintliga industriers vatten- och luftvårdande anordningar är tidsödande och förhållandena har ännu inte kunnat prövas vid alla produktionsställen.

l Den följande beskrivningen av tillämpningen är baserad på faktauppgifter och synpunkter redovisade av företrädare för naturvårdsenheterna inom resp länsstyrelser.

390 Effekter av administrativa styrmedel

8.2.3 1973 års lagstiftning om lokalisering av miljöstörande industri och annan verksamhet

För en rad industrilokaliseringar med betydande regionalpolitiska konse-

kvenser fordras, som redovisats, en prövning av tillåtligheten enligt miljöskyddslagen. En fastställd plan enligt byggnadslagen måste praktiskt alltid föreligga och vidare kan ofta krävas en tillåtlighetsprövning enligt andra lagar, tex vattenlagen. Prövningen enligt miljöskyddslagen och vattenlagen sker hos olika organ. Avgörandena skall under vissa villkor underställas Kungl Majzt eller kunna föras till Kungl Maj :t genom besvär. Lokalisering av industrier som tar i anspråk naturresurser som det råder särskild knapphet på och som är eller kan väntas bli föremål för konkurrerande anspråk prövades tidigare med utgångspunkt från översiktliga planeringsmål på riksnivå. Arbetet var emellertid oenhetligt. Den första prövningen av utbyggnaderna kom att ske enligt olika lagar. Det föreföll som om tillfälligheter närmast avgjort ordningen. Lokaliseringen av det nya raffinaderiet till Brofjorden, norr om Lysekil, prövades ursprungligen som planärende, medan tex förläggningen av ett värmekraftverk till Hogdal, norr om Strömstad, först aktualiserades som ett miljöskyddsärende. Erfarenheten visade att lagreglerna inte alltid medgav en diskussion om lokaliseringen av sådana industrier på ett ur samhällets synpunkt tillräckligt tidigt stadium och inte heller på grundval av en allsidig bedömning. Industrin hade ofta gjort sitt lokaliseringsval och drivit sina

förberedelser mycket långt, innan de tillståndsbeviljande organen fick

tillfälle att göra sin prövning. Detta bedömdes som otillfredsställande ur samhällets synpunkt men givetvis också som en nackdel ur industrins synpunkt, om det efter en kostnadskrävande planläggning visade sig att den tilltänkta lokaliseringsorten inte kunde tas i anspråk. Risk kunde också finnas, framhölls det, att tidsfaktom tvingade fram en förläggning av verksamheten till en plats som visserligen inte är olämplig men från samhällelig synpunkt ändå inte bedöms som den mest lämpliga. För att möjliggöra en prövning vid lämplig tidpunkt och en allsidig bedömning av lokaliseringsvalet för industri av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar beslutade statsmakterna år 1972 om ändringar i byggnadslagen och miljöskyddslagen. De ändrade reglerna innebär att Kungl Ma/zt övertagit beslutanderätten idessa lokaliseringsfrågor från de i normalfallen beslutande myndigheterna. Valet av lokalisering skall från början aktualiseras hos Kungl Majzt som gör de avvägningar som fordras med hänsyn till olika samhälleliga mål, bla hushållning med knappa naturresurser, hög och jämn sysselsättning, ekonomisk tillväxt och regional balans. Företag skall hos Kungl Majzt (bostadsdepartementet) ansöka om tillstånd till lokalisering eller utvidgning. Kungl Majzt kan i särskilda fall medge undantag från prövningsskyldighet om verksamheten inte bedöms

vara av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark-

och vattentillgångar. Företag har möjlighet att i förväg få besked om Kungl Maj :t avser att genom särskilt beslut förbehålla sig prövningen. Det

Effekter av administrativa styrmedel 391

åligger vidare varje statlig myndighet att till Kungl Majzt anmäla behov av sådant beslut när myndigheten fått veta att konkreta lokaliseringsförberedelser vidtagits. Den allsidiga prövning som är huvudsyftet med den nya handläggningsordningen förutsätter i normalfallet att utlåtande inhämtas från sakkunniga myndigheter och från olika organisationer. Koncessionsnämnden skall yttra sig över lokaliseringsfrågan med hänsyn till de krav som ställs i miljöskyddslagen. Kommunens ställningstagande är också ett nödvändigt beslutsunderlag. Andra myndigheter som regelbundet hörs är vägverket, naturvårdsverket, arbetsmarknadsstyrelsen, planverket, industriverket och länsstyrelsen. Bland organisationerna bereds LO samt industriförbuntillfälle att redovisa det med berörda branschorgan synpunkter i regel också sammanslutningar som representerar olika naturvårdsintressen. Lokaliseringen av den industri det gäller är enligt statsmakternas bedömning i första hand en planfråga. Bestämmelsen om Kungl Maj:ts prövning av lokaliseringsfrågan, avsedd att möjliggöra en auktoritativ samhällelig bedömning på ett tidigt stadium i planeringsprocessen, har placerats i byggnadslagen (1972:775):

Är valet av plats för industriell eller liknande verksamhet av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar, skall verksamhetens lokalisering prövas av Konungen. Konungen föreskriver vilka slag av sådan verksamhet som skall underkastas Konungens prövning och kan även föreskriva sådan prövning beträffande viss verksamhet som avses i första punkten. Tillsånd enligt första stycket till lokalisering får meddelas endast om kommunen tillstyrkt detta. Konungen kan föreskriva villkor för tillgodoseende av allmänna intressen.” (Byggnadslagen 136 a §) Förhållandet mellan byggnadslagen och miljöskyddslagen regleras genom ett tillägg i den senare lagstiftningen (1972:782):

Skall frågan om lokalisering av viss verksamhet enligt 136 a § byggnadslagen (1947:385) prövas av Konungen, får ansökan ej upptagas av koncessionsnämnden, innan sådan prövning skett. (Miljöskyddslagen 9 §)

Genom Kungl Maj:ts beslut har i särskild kungörelse (1972:781) angetts vilka typer av företag som är underkastade den särskilda lokaliseringsprövningen: D Järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk; D Träsliperi, pappersbruk och cellulosafabrik: D Fabrik för framställning av petrokemiska produkter; D Fabrik för raffinering av råoljor; D Atomkraftanläggning; D Anläggning för upparbetning av atombränsle; D Ångkraftanläggning och annan anläggning för eldning med fossilt bränsle med tillförd effekt överstigande 500 MW; D Fabrik för framställning av gödselmedel; D Cementfabrik.

392 Effekter av administrativa styrmedel SOU I974:82

Kungörelsen behandlar sådana verksamheter som under alla omständigheter är av intresse från riksplaneringssynpunkt. Med hänsyn till svårigheterna att ange vilka utvidgningar av befintlig verksamhet som har ”väsentlig betydelse för markhushållningen avser kungörelsefallen bara nyanläggning. Särskild prövning enligt 136 a § av projekt som avser expansion av befintliga anläggningar - och även nyanläggning av annat slag än som anges i kungörelsen - fordrar att Kungl Majzt i de enskilda fallen fattar beslut om sådan prövning. Generalplanen är det planinstitut som i första hand skall brukas för att inom den fysiska riksplaneringens ram säkerställa bevarandet eller utnyttjandet av vissa markområden av riksintresse och till dessa hörande naturresurser. Prövningen av generalplan har genom beslutet vid 1972 års riksdag i administrativt hänseende blivit densamma som för detaljplan. Generalplanen antas av kommunfullmäktige men skall fastställas av länsstyrelsen. Föreligger särskilda skäl skall länsstyrelsen underställa planen Kungl Maj :ts prövning. Generalplan som omfattar lokalisering för vilken fordras särskild prövning enligt 136 a§ skall också underställas Kung Maj:t. Bestämmelsen återfinns i byggnadslagen lO §, som också fastslår att Kungl Majst får besluta att generalplan för att tillgodose allmänt riksintresse, skall finnas för visst område och att planen skall vara helt eller delvis fastställd. Även sådan plan skall underställas Kungl Maj :ts prövning.

8.2.4 Miljöskyddskraven och den framtida lokaliseringen av

miljöstörande industri Statsmakternas beslut om den fysiska riksplaneringen hösten 1972 innebär en klar anvisning om att stor restriktivitet skall iakttas när det gäller lokalisering av miljöstörande industri till högexploaterade kuster. Ställningstagandena innehåller också mer preciserade riktlinjer för olika områden, bl a storstadsregionernas kustavsnitt. Det framhålls beträffande Göteborgs-regionens centrala delar att en begränsning i den fortsatta utbyggnaden av miljöstörande verksamhet är nödvändig eftersom närmiljön redan blivit hårt belastad av tung industri. Hänsyn bör också tas till önskvärdheten att dämpa storstadstillväxten och att främja en god differentiering av arbetsmarknaden. För Stenungsunds-omrâdet, i norra delen av Göteborgs-regionen, har det bedömts angeläget att tillgängliga markresurser reserveras så att en fortsatt utbyggnad av industrin inte förhindras genom olämpliga markdispositioner. De undersökningar av vattenrecipienten som bedrivits i området under lång tid visar enligt statsmakternas uttalanden att någon ökning av mängden förorenande utsläpp inte bör tillåtas. Även närmiljön måste beaktas vid överväganden om ytterligare industriutbyggnad i Stenungsund. En fortsatt utbyggnad i området är därför beroende av i vilken mån de befintliga anläggningarnas föroreningsutsläpp kan nedbringas eller förorenande anläggningsdelar vid utbyggnad kan ersättas av nya enheter med mindre omfattande utsläpp. När det gäller Malmö-regionen betonas att markkonkurrensen och - för i hela Öresunds-området - inte föroreningssituationen övrigt tillåter etablering av omgivningspåverkande anläggningar. Det framhålls å

Effekter av administrativa styrmedel 393

andra sidan att mark för lokalisering av utrymmeskrävande men ej miljöstörande industri bör säkras i anslutning till befintliga tätorter längs öresundskusten, så att orörda naturområden eller mark av stort värde för andra ändamål inte behöver tas i anspråk. Inom Stockholms-regionen har Nynäshamn utpekats som en punkt där markområden för omgivningspåverkande industri bör reserveras. Restriktioner gentemot lokalisering av vissa industrityper kan finnas. Avgöranden får emellertid träffas, framhålls det, med utgångspunkt från förutsättningarna och konsekvenserna i de enskilda lokaliseringsfallen. Generellt gäller om de högexploaterade kusterna i landet att miljöstörande industri inte bör tillåtas annat än i anslutning till de anläggningar som redan finns där. Det innebär att mark på vissa platser vid de kusterna bör reserveras för de typer av industri som högexploaterade statsmakternas riktlinjer behandlar: Lysekil, Stenungsund, Värö, Karlshamn, samt Nyköping-Oxelösund. Förläggning av miljö- Norrköping störande verksamhet till västkusten bör tillåtas bara om starka samhällsekonomiska skäl eller miljövårdsskäl talar för en sådan lokalisering. De sk abrutna kusterna skall enligt statsmakternas riktlinjer helt undantas från lokalisering av miljöstörande industri. Det gäller norra Bohusläns norra Smålands och Östergötlands kust samt skärgård, kust mellan Ångermanälven och Köpmanholmen. Dessa Ångermanlands kuster bör användas för fritidsändamål och deras vetenskapliga naturvärden skyddas. Vid övriga kuster bör på många ställen miljöstörande industri kunna lokaliseras utan större konflikter med naturvårds- eller fritidsintressen.

8.2.5 Tillámpningen av 136 a § byggnadslagen

Tillämpningen av l36a§ innebar fram till den 1 maj 1974 att fem ärenden prövats av Kungl Majzt och erhållit tillstånd till utbyggnad: massa- och pappersindustrier i Vallvik, Norrköping, Skutskär och Obbola (Holmsund) samt en petrokemisk industri i Stenungsund. Vid samma tidpunkt hade beslut fattats om prövning av ytterligare 19 ärenden. Sex av dessa avsåg etablering och utbyggnad av oljeraffinaderier, fyra ärenden utbyggnad av massa- och papperstillverkning och tre ärenden av petrokemisk industri. Tre företag hade ansökt om expansion tillstånd att få etablera tillverkning av oljeborrningsplattformar. Slutligen i maj 1974 beslut om att ansökningar om utbyggnad av ett förelåg

kärnkraftverk, etablering av ett ångkraftverk samt uppförande av en

anläggning för beredskapslagring av olja skulle avgöras av Kungl Majzt enligt 136 a §. De planerade och beslutade anläggningarnas läge, figur 8.10, visar att är relativt stor längs ostkusten, medan etableringarna vid spridningen västkusten skulle komma att koncentreras till några få områden. Flertalet raffinaderiutbyggnader har aktualiserats vid västkusten: Göteborg och av de tre anläggningarna för tillverkning av Lysekil. Etableringen skulle enligt redovisade planer ske i norra oljeborrningsutrustningar Bohuslän, medan den petrokemiska industrins utbyggnad av företagen

394 Effekter av administrativa styrmedel

Figur 8. I 0 Lokalisering av miljöstörande verksamhet - ?ärenden enligt 136 a § BL prövade och under prövning 19 7405-01. (Exkl en anläggning för beredskapslagring av olja) Källa: Bostadsdepartementet, PM 1974-05-01

planerats kunna genomföras i Stenungsund. Flertalet ärenden om etablering/utbyggnad av massa- och pappersindustrier avser anläggningar vid ostkusten, företrädesvis i norra Sverige. Nio av sammanlagt 24 etableringar/utbyggnader berör storstadsregionerna. Det kan antas att ärenden behandlade enligt l36a§ även i fortsättningen blir förhållandevis få-speciellt de som kommer att aktualiseras inom storstadsregionerna eller inom andra områden med en omfattande och differentierad arbetsmarknad. Produktionsprocessema är i flertalet fall starkt kapitalintensiva och kommer i varje fall inte. att ställa några mer omfattande krav på ökad sysselsättning inom expansiva regioner. Tvärtom kan restriktiviteten vid prövningen av utbyggnader av större anläggningar regionalt komma att leda till en minskad sysselsätt- - och av ning genom nedläggelser, omlokaliseringar rationaliseringar driften. Valet av lokaliseringsorter för dessa stora industrianläggningar har endast punktvis förutsättningar att medverka till en Stabilisering av

Effekter av administrativa styrmedel 395

sysselsättningsunderlaget i områden med en vikande befolkningsutveckling.

8.3 Byggnadsregleringen under 1940- och 1950-talen

8.3.1 Tillkomst och tillämpning

Slutet av 1930-talet präglades av en omfattande byggnads- och anläggningsverksamhet. Med andra världskrigets utbrott följde en påtaglig åtstramning i investeringarna. Bostads- och industribyggandet reducerades drastiskt åren 1940 och 1941 men uppvägdes delvis av ökande militära anläggningsarbeten. Statliga och kommunala stödåtgärder avsedda att motverka den växande bostadsbristen ledde till en stark uppgångi byggandet redan efter ett par år. Samtidigt ökade uppförandet av industrilokaler. Byggnads- och anläggningsverksamheten steg åter till den relativt höga förkrigsnivån. lnvesteringstillväxten innebar en arbetskraftsbrist som skärptes genom inkallelser och fortsatt uppgång i rustningsproduktionen. De växande och stigande svårigheter att tillgodose behoven av arbetskraftsanspråken resulterade under år 1942 i en prövning av olika byggnadsmaterial arbetens angelägenhet inom kristidslagstiftningens ram. Med utgångspunkt från dessa regleringserfarenheter infördes år 1943 en lag (1943:

444) om tillståndstvång för byggnadsarbete .

Även efterkrigstiden präglades av omfattande knapphet på arbetskraft och råvaror och gjorde det nödvändigt att fördela byggarbetsobjekten över längre tidsperioder. Lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete skulle komma att gälla under återstoden av 1940-talet och praktiskt taget hela l950-talet. Den förlängdes årsvisz genom särskilda riksdagsbeslut men utan större förändringar i form eller innehåll. Detaljföreskrifterna reviderades emellertid kontinuerligt genom förändringar i tillämpningskungörelsen och andra bestämmelser för handläggningen. Förändringarna innebar framför allt en stegvis upplösning av tillståndstvånget efter hand som arbetskraftssituationen och materialtillgången förbättrades. omfattade från början praktiskt taget all bygg- Byggnadsregleringen nads- och Undantag gjordes för arbeten som anläggningsverksamhet. kunde bedrivas med en arbetsstyrka på tre personer eller mindre3 :

- - - av hus av alla slag, rivning av hus samt schaktning Uppförande för husbyggnad, anläggande av väg, järnväg, spårväg eller annan större fast transportaneller av bro, hamn, farled, flottled, kraft-, vatten- eller ordning

1 Prop 1943:324. 2 1956 års riksdag beslutade att förlänga lagen i två år. Chefen för finansdepartementet hade år 1955 tillkallat sakkunniga för att utreda olika frågor om den fulla sysselsättningens ekonomi, den sk stabiliseringsutredningen. Byggnadsregleringen som ekonomiskt-politiskt instrument förutsattes komma att behandlas av utredningen och i avvaktan på dessa överväganden kunde lagen ges en längre giltighet än tidigare. 3 Genom skärpning av lagstiftningen i juni 1946 kom tillstånd under en tid att krävas även för de s k tremannabyggena.

396 Effekter av administrativa styrmedel sou 1974:82

avloppsledning, gata eller park, utförande av vattenbyggnads- eller torrläggningsföretag samt annat liknande anläggningsarbete, så ock om- eller tillbyggnad, reparation och underhållsarbete å byggnad eller anläggning, som nu sagts.”

Efter hand kunde olika delar av byggnadsinvesteringarna undantas från

regleringenl. Kungl Maj :t meddelade generellt byggnadstillstånd för vissa

slag av arbeten eller för arbeten av mindre omfattning. Detta var ett uttryck för att resurserna hade ökat och att tillståndstvånget till viss del, särskilt i vissa regioner och under speciella konjunkturskeden, kunde undvaras. Men det fanns självfallet också en strävan att förenkla och hålla nere administrationen av en reglering som skulle ha ökat i volym i takt med investeringsverksamhetens allmänna tillväxt. Förenklingen av administrationen tog sig också det uttrycket att beslutanderätten i fler och fler ärenden flyttades från Kungl Majzt till arbetsmarknadsstyrelsen och från central nivå till länsarbetsnämnderna. Samtidigt stod regleringssystemet under häftig debatt. 1949 års investeringskommitté pekade i sitt betänkande (SOU 1953:6) på de omfattande praktiska svårigheterna i samband med handläggningen av ärenden om byggnadstillstånd, bl a bristen på överblick över tillgång och efterfrågan på olika byggresurser. Kommittén argumenterade för en successiv övergång till generellt verkande ekonomiska styrmedel. De konkreta förslagen vann inte gehör varken hos remissinstanserna eller hos statsmakterna. Utredningens dokumentation och analys anses emellertid ha haft en betydande inverkan på takten i den fortgående uppmjukningen av byggnadsregleringen under 1950-talet. Som framgår av figur 8.11 ökade antalet ansökningar om byggnadstillstånd mycket starkt under slutet av l940-talet. År 1950 registrerades drygt 67 000 nya ansökningar. Samtidigt beviljades omkring 53000 tillstånd. Båda antalen reducerades starkt under de kommande åren. Efter genomförda lättnader i regleringen inkom och beviljades år 1954 drygt 10 000 ansökningar. Trots ökad investeringsverksamhet stabiliserades regleringen på nivån 10 000 byggnadstillstånd från mitten av 1950-talet. .Den reglerade verksamhetens byggnadsvolym förändrades inte på samma sätt som antalet tillstånd, bl a beroende på att uppmjukningen i första hand avsåg det stora antalet mindre arbeten. Tillståndsgivningen motsvarade år 1948 arbeten för i runt tal 1,8 miljarder kronor. Efter en klar ökning i trendhänseende utgjorde den totala volymen reglerade arbeten år 1958 totalt 5,8 miljarder kronor. Den redovisade tillväxten avser löpande priser. Uppgången räknat ifasta priser begränsades till en knapp fördubbling perioden 1944-1958. Under 1940-talet var praktiskt taget hela den svenska byggnadsverk-

1 År 1949 ändrades föreskrifterna så att uppförande av ekonomibyggnad avseende jordbruksfastighets eget behov samt reparations- och förbättringsarbete på en- eller tvåfamiljshus med vissa undantag kunde utföras utan byggnadstillstånd. År 1952 undantogs bl a förbättringar av sommarstugor och tillbyggnader av småhus och följande år alla arbeten avseende hus för högst två familjer. År 1958 beviljades generellt byggnadstillstånd även för flerfamiljshus.

Effekter av administrativa 397

styrmedel

Måttenhet: 1000taI ansökningar 8G

70-

se /\

6 50-

40-4

Belsut fattade av Kungl Majrt hu,... n Beviljade m eller AMS Inkomna

0 T 1 u I u x u l I i x och Figur 8. I 1 Inkomna År 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 beviljade ansökningar om byggnadstillstånd Källa: Arbetsmarknadsstyrelsens årliga verksamhetsberättelser åren 1944 - 1958

samheten reglerad. Vid slutet av 1950-talet hade andelen minskat till omkring hälften. Tillståndsgivningen följde i stort en för varje år upprättad investeringsram med särskilda kvoter för olika sektorer, tex bostadsbyggande och olika industrigrenar. Awikelser från ramen blev möjliga när tillstånden inte utnyttjades i den utsträckning som förutsattes vid besluten och blev nödvändiga när bristen och material på arbetskraft accentuerades. En drastisk inskränkning av tillståndsgivningen, det s k byggstoppet, genomfördes under andra halvåret 1947 när det visat sig att resurserna inte motsvarade efterfrågan.

- 8.3.2 Byggnadsregleringen ilokaliseringspolitiken principer

1943 års byggnadsreglering hade ursprungligen till att hålla de syfte samlade byggnadsinvesteringarna inom de ramar som tillgängliga resurser representerade. Ett annat syfte, som efter hand fick växande betydelse, var att åstadkomma en säsongutjämning. Detta utgjorde också ett motiv för att förlänga lagens giltighet, när behovet av en investeringsbegränsande reglering vid slutet av 1950-talet inte längre förelåg. Ett med - som inte heller hade tredje syfte byggnadsregleringen förutsetts i förarbetena till den - blev att ursprungliga lagstiftningen

398 Effekter av administrativa styrmedel

åstadkomma en begränsning av näringslivets utveckling i storstadsregionerna. Expansionen skulle i stället förläggas till delar av landet med behov av utökat sysselsättningsunderlag. Byggnadsregleringen kom redan under 1940-talet att utnyttjas i strävandena att påverka industribyggandets men delvis också bostadsbyggandets och övriga anläggningsarbetens fördelning inom landet. statsmakterna uttalade ursprungligen ingen mening om att byggnadsregleringen skulle brukas även som ett lokaliseringsinstrument men accepterade uppenbarligen förfarandet. Ett formellt uttalande om regleringens lokaliseringspolitiska användning skulle inte göras förrän i början av 1950-talet. Den år 1947 tillsatta utredningen angående näringslivets lokalisering behandlade isitt betänkande frågan om tillståndsgivning för att hindra lokaliseringar som kunde bedömas olämpliga ur samhällets synpunkt. Utredningen framhöll att en etableringskontroll var förenad med åtskilliga praktiska svårigheter och ansåg att det var för tidigt att ta slutlig ställning. Frågan om ett tillståndstvång borde vila till dess det klarlagts dels vilka resultat och erfarenheter förslagen till utvidgning av den lokaliseringspolitiska verksamheten kunde ge, dels om och i vilken form den gällande byggnadsregleringen skulle kvarstå. Utredningens förslag behandlades vid 1952 års riksdag som beslutade att företagen borde påverkas i sitt lokaliseringsval genom upplysning och rådgivning från samhällets sida. Tillståndsgivning för att hindra etablering och utvidgning på olämpliga orter ansågs inte nödvändig. Så länge byggnadsregleringen tillämpades borde emellertid lokaliseringspolitiska

synpunkter anläggas vid prövningen av ärenden om byggnadstillståndz.

Statsmakternas ställningstagande till byggnadsregleringen var en del av 1952 års lokaliseringspolitiska beslut. Det skulle dröja ytterligare en tid innan lokaliserlngsmotiven också redovisades i samband med den årliga förlängningen av lagen om byggnadstillstånd. Under intryck av de växande kraven att reducera den ökande interna obalansen i storstadsex-

pansionen framhölls i proposition till 1956 års riksdaga.

--- Man kan konkreta peka på flera exempel, där genom arbetsmarknadsstyrelsens åtgärder företag förlagts till platser, som ur samhällelig synpunkt varit lämpliga, men där utan ingripande av styrelsen något företag sannolikt ej skulle kommit till stånd. Ett nära samarbete har etablerats med industriens organisation för lokaliseringsfrågor, industriens produktionsråd, såväl som med byggnadsberedningen, närmast i syfte att därmed komma i kontakt med företag som har för avsikt att nyetablera eller utvidga sin verksamhet. Samhällets möjligheter att ingripa har emellertid varit begränsade, enär den lokaliseringspolitiska verksamheten huvudsakligen endast har rådgivande karaktär. Samma erfarenhet av den rådgivande verksamhetens otillräcklighet har gjorts i England. --- Ur är det ett intresse att samhällets synpunkt primärt arbetskraftsresurserna utnyttjas så effektivt som möjligt. Varje ort har

l Utredningen angående näringslivets lokalisering, Näringslivets lokalisering (SOU 1951:6). 2 Prop. 1952:127, statsutskottet 1952:137, rskr 1952:246. 3 1956:15, rskr 1956:232. Prop 1965:85, tredje lagutskottet

Effekter av administrativa styrmedel 399

sitt optimum, men det är givetvis omöjligt att angiva detta i exakta siffror. Så mycket torde dock stå klart att en tätorts ständiga befolkningstillväxt ingalunda är ett kriterium på att dess produktiva resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt. Tvärtom tyder allt på att vissa tätortsområden i vårt land nått en sådan storleksordning att risk förfinnes för uppkomsten av desorganisationsföreteelser, som kan leda till ett mindre effektivt utnyttjande av våra totala produktiva resurser. Om samhället påverkar lokaliseringen så att näringslivets expansionstakt minskar i de större tätorterna men ökar i de områden, som nu har stora utflyttningar, underlättas möjligheterna att komma tillrätta med tidigare nämnda problem. a e - Vid valet av medel för att motverka den icke önskvärda expansionen i vissa orter kan givetvis flera utvägar tänkas. För närvarande synes det ligga närmast till hands att anknyta till byggnadsregleringen, som enligt vad jag tidigare anfört redan i viss utsträckning kommit till användning i syfte att främja den eftersträvade utvecklingen. Någon ändring av lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete synes för detta ändamål ej erforderlig. Vid prövningen av byggnadstillståndsärenden som berör de större tätorterna bör emellertid större vikt än tidigare läggas vid en sådan bedömning av ärendena, som främjar en ur samhällets synpunkt lämplig förläggning av företagen. e i e därför en ny lagstift- När byggnadsregleringen avskaffas, torde ning, som ger samhället möjlighet att öva ett avgörande inflytande på

näringslivets lokaliseringl inom vissa orter och områden, bliva erforder-

lig. Statsmakternas entydiga uttalanden år 1956 utgjorde emellertid inte något hinder för den fortsatta uppmjukningen - och för upphörandet av

tillståndsgivningen, som beslutades av 1959 års riksdag. När de

stabiliseringspolitiska motiven för begränsning av investeringarna inte längre förelåg bedömdes inte lokaliseringsövervägandena självständigt kunna bära upp tillståndsgivningen. Det säsongutjämnande syftet tillgoi dosågs genom arbetsmarknadsmyndigheternas möjlighet att besluta om i tidpunkt för igångsättning. Den regionala planeringen och lokaliseringsfrågorna skulle i fortsättningen behandlas i det byggråd som stod till socialministerns förfogande för samordning av byggnadsfrågorna. Byggrådet skulle bla samla erfarenheter av hur lokaliseringsverksamheten påverkades av att byggnadstillståndsgivningen inte utnyttjades som lokaliseringspolitiskt instrument.

8.3.3 Byggnadsregleringens handläggning i lokaliseringspolitiskt syfte

Byggnadstillståndsärendena avgjordes under 1940- och l950-talen på tre nivåer, av

D Länsarbetsnämnden; D Arbetsmarknadsstyrelsen; D Kungl Maj :t (Socialdepartementet).

Samtliga ärenden om uppförande och utbyggnad av industrilokaler behandlades på central nivå. Avgörandena skedde utan undantag i

1 Kursiverat här. 2 Prop 1959:83. tredje lagutskottet 1959:17, rskr 1959:176.

400 av administrativa

Effekter styrmedel

samråd med respektive länsarbetsnämnder. Inom arbetsmarknadsstyrelsen avgjordes tillståndsärendena inom byggnadstillståndsbyrån. Industriella ärenden behandlades under en del av efterkrigstiden i samråd med handels- och industrikommissionen som sökte bedöma angelägenheten av olika utbyggnader med hänsyn till det sökande företagets lönsamhet och krav. Kommissionen gjorde också inom en årlig införsörjningslägets dustriram ett förslag till prioritering. Industriella utbyggnadsplaner som bedömdes ha intresse ur lokaliseringssynpunkt remitterades inom arbetsmarknadsstyrelsen till lokaliserings- och utredningsbyrån för yttrande. Lokaliserings- och utredningsbyrån sökte fastställa nödvändigheten för företaget att stanna på den ursprungliga lokaliseringsorten och, om skäl till oförändrad lokalisering saknades, möjligheterna att välja en annan, ur sysselsättningssynpunkt - för en del av verksamheten eller för hela lämpligare förläggning företaget. Vid etableringar eller utbyggnader utanför de ur arbetsmarkmest överhettade regionerna sökte lokaliserings- och nadssynpunkt utredningsbyrån dessutom klargöra om det fanns lokaliseringspolitiska motiv för en prioritering iturordningshänseende framför utbyggnadsprojekt inom andra sektorer än industrin. Ärenden som ur lokaliseringssynpunkt kunde avgöras efter relativt bedömningar gick snabbt åter till byggnadstillståndsbyrån. Ansökytliga som bedömdes mer kontroversiella behandlades utförligare. Det ningar bl a att de ansvariga inom byrån tog kontakt med innebar handläggarna och ofta besökte anläggningarna för att bilda sig en bättre företagen om nödvändigheten att genomföra de ursprungliga planerna uppfattning för. var också att få till stånd en än vad ansökan gav underlag Syftet om alternativa orter, bl a på grundval av det informationsdiskussion material om som fortlöpande utarbetades lokaliseringsförutsättningarna Samråd rum med företrädare för det av inom byrån. ägde kontinuerligt Sveriges industriförbund bildade lndustrins produktionsråd. Inom behandlades byggnadstillståndsärendena i Socialdepartementet den sk sammansatt av den ansvarige departebyggnadsberedningen, statssekreterarna i social- och finansdepartementen samt mentschefen, företrädare för och bostadsstyrelsens verksledarbetsmarknadsstyrelsens för lokaliserings- och utredningsbyrån deltog vid ningar. Representanter behov i överläggningarna. En rad industriärenden med lokaliseringspolitiskt innehåll föredrogs inför departementschefen av chefen för arbetslokaliserings- och utredningsbyrå. Vid enstaka tillfälmarknadsstyrelsens len deltog representanter för berörda företag i dessa överläggningar.

8.3.4 Den lokaliseringspolitiska prövningens omfattning

Det saknas en uttömmande statistik över tillämpningen av byggnadstilli syfte från 1950-talet. De nu ståndsgivningen lokaliseringspolitiskt existerande i enskilda ärenden medger inte heller en handlingarna fullständig beskrivning i efterhand av verksamhetens omfattning. Arbetsmarknadsstyrelsen redovisade emellertid i de årliga verksamhetsberättelserna perioden 1954-1957 uppgifter som ger en viss vägledning

sou 1974:82 Effekter av administrativa styrmedel 401

Tabell 8.4 Tillämpningen av byggnadsregleringen i lokaliseringspolitiskt syfte åren 1954-1957

1954 1955 1956 1957 Antal ansökningar om byggnadstillstånd Samtliga prövade ur lokaliseringssynpunkt 283 287 425 412 Därav: U Avstyrkta ärenden . . 25 16 U Tillstyrkta ärenden . . 96 88 U Ingen erinran . . 166 321 Nyetableringar/flyttningar . . 55 . Beräknad förändring av antalet sysselsatta Samtliga prövade ur lokaliseringssynpunkt +6 200 +6 700 +6 700 +5 700 Därav: U Avstyrkta ärenden . . +600 U Tillstyrkta ärenden . . +2 700 Nyetableringar/ñyttningar . . +2 900

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsens verksamhetsberättelser åren 1954- 1957.

om volymen, Som framgår av dessa siffror, sammanfattade i tabell 8.4, varierade det totala antalet ärenden om byggnadstillstånd prövade ur lokaliseringssynpunkt mellan knappt 300 och drygt 400 per årl. Den avgjort största delen, 60 resp 75 % enligt data enbart för åren 1955 och 1956, lämnades utan erinran. Det innebar att motiv i flertalet fall saknades för en mer grundlig diskussion av möjligheterna för företaget att ändra sitt ursprungliga lokaliseringsval. Inte heller bedömdes det angeläget att med oförändrad lokalisering ge ärendet något förtur framför ärenden inom andra investeringssektorer än industrin eller framför andra industriärenden. En tillstyrkan i syfte att få till stånd en prioritering skedde i något mindre än 100 fall under vart och ett av åren 1955 och 1956. Antalet avstyrkta ärenden utgjorde endast 25 resp 16 under de båda åren, som regel företag i Stockholm eller Göteborg. Det saknas uppgifter om hur många av dessa ansökningar som senare av andra skäl beviljades byggnadstillstånd. sysselsättningen vid planerade nya och utvidgade industrianläggningar som prövades ur lokaliseringspolitisk synpunkt perioden 1954-1957 beräknades för resp år komma att öka med 5 700-6 700 personer. En viss uppdelning av materialet för år 1955 ger besked om att de tillstyrkta ärendena svarade för 2 700 av den beräknade totala sysselsättningsökningen, medan avstyrkandena motsvarade omkring 600 nya arbetstillfällen. Planerade nyetableringar och omflyttningar av företag - det framgår inte i vilken utsträckning dessa ansökningar till eller avstyrkts, alternativt lämnats utan erinran - skulle samma resultera i en enligt uppgifter sysselsättningsökning för 2 900 personer, fördelade på 55 nya produktionsställen.

1 I verksamhetsberättelsen för år 1958 lämnas ingen uppgift om handläggningens omfattning. Det framhölls att antalet ärenden var betydligt mindre än närmast föregående år. 26

Effekter av administrativa styrmedel

I arbetsmarknadsstyrelsens verksamhetsberättelser lämnas ingen information om utfallet av de rent lokaliseringspolitiska övervägandena, dvs om för tillstyrkan eller avstyrkan kom att stödja eller rent argumenten för det slutliga l den dokumentaav bli utslagsgivande ställningstagandet.

tion som utarbetades av kommittén för näringslivets lokalisering

framhölls att företag som vägrats byggnadstillstånd återfanns i en fyra över företag som hade omlokaliserat verksamheten under förteckning 1950-talet.

8.3.5 Erfarenheter av den lokaliseringspolitiska tillämpningen

under 1940- och l950-talen hade karaktären Byggnadstillståndsgivningen av en turordningsreglering. Det var inte fråga om att för all framtid hejda len ny- eller tillbyggnad, snarare att bestämma den lämpliga tidpunkten för arbeten med hänsyn till arbetskrafts- och materialresurserplanerade na samt konkurrerande inom den egna sektorn eller från andra anspråk sektorer. Brist kännetecknade svensk industri under på tillverkningskapacitet 1950-talet. Även om läget förbättrades efter hand fick de lokaliseringspolitiska motiven oftast vika, speciellt om det gällde att undanröja uppenbara och besvärliga flaskhalsar i produktionen. Kapacitetsbristen innebar vidare att de ansvariga handläggarna i sitt arbete strävade efter

att fram olika industriprojekt snarare än att förhindra utbygghjälpa naderna. Det kunde ske genom att de lokaliseringspolitiska motiven, som framhållits i föregående avsnitt, gavs en sådan tyngd att projektet vid av byggnadstillståndärendet vid en planerad lokalisering till prövningen områden med vikande sysselsättning erhöll förtur. Skulle den av företaget skisserade ske inom överhettade arbetsmarknader, hade utbyggnaden möjligheter att anvisa andra orter där ett snabbt och lokaliseringsorganet beslut kunde träffas. Den restriktiva inställpositivt om byggnadstillstånd till industriella projekt avsåg i första hand Stockholms-, Göteningen borgs- och Malmö-regionerna, men periodvis även orter som Helsingborg,

Västerås och Norrköping. Som ovan redovisats drevs ärendena av lokaliserings- och utredningsbyrån endast i undantagsfall till en avstyrkan. Genom förhandlingar med sökte få dessa att överväga andra orter. Intresset företagen handläggarna för från en ansträngd arbetsmarknad ökade en omlokalisering regional om företaget kunde få en del av sina ursprungliga önskemål tillgodosedda t ex en utbyggnad av utrymmen för företagets centrala istorstadsregionen, administration. I de relativt få fall som bedömningen resulterade i en fanns enligt lokaliseringsorganets mening mycket starka motiv avstyrkan även ur att förlägga etableringen/utbyggnaden till företagets synpunkt andra orter - omvänt klart behov att placera verksamheten t ex i inget Ofta tillhörde dessa etableringar/utbyggnader också storstadsregionerna.

lKommittén för näringslivets lokalisering, Aktiv lokaliseringspolitik (SOU 1963:58).

Effekter av administrativa styrmedel 403

branscher med sådan kapacitet att speciella motiv för utvidgning saknades. Byggnadsregleringen var en effektiv informationskälla för arbetsmarknadsstyrelsen i det rådgivande lokaliseringsarbetet. Ansökan knöt an till en konkret utbyggnadssituation, vilket underlättade diskussionen mellan företag och lokaliseringsorgan. Det var vanligt att företagen själva sökte upp arbetsmarknadsstyrelsen för att framföra synpunkter på valet av lokaliseringsort, även om avsikten var att stanna i den ursprungliga regionen. Företagens inställning till den lokaliseringspolitiska prövningen varierade, beroende på om resultatet stred mot deras önskningar eller om de lokaliseringspolitiska kraven kunde utnyttjas för en positiv lösning, dvs bättre turordning för den ursprungliga lokaliseringen eller omlokalisering till annan del av landet. Byggnadsregleringen hade som lokaliseringsinstrument den nackdelen att det ofta var för sent att påverka ortsvalet när ansökan skulle prövas av tillståndsmyndigheten. Planerings- och projekteringsarbetet var som regel långt framskridet, och en förändring av planerna skulle kräva betydande merkostnader. Särskilt för de mindre företagen kunde en revidering av de ursprungliga intentionerna ha fått omfattande konsekvenser. Även andra skäl, bl a det ovan redovisade kravet på utvidgning av industrins tillverkningskapacitet och risken för rubbningar i konkurrensen mellan företagen, innebar att lokaliseringsorganet tillämpade byggnadsregleringen med stor försiktighet. . Lokaliserings- och utredningsbyrån sökte, som framhållits, arbeta i en konstruktiv anda, dvs strävade ofta i första hand efter att finna skäl för att industriprojekten på det ena eller andra sättet skulle kunna realiseras. Positiva argument för en viss lokalisering i den slutliga bedömningen kunde emellertid inte alltid ges den prioritet lokaliseringsorganet önskade. Omvänt utgjorde avstyrkandena inte alltid ett hinder för planernas realiserande på den av företaget utpekade orten. Det lokaliseringspolitiska ändamålet underordnades i stor utsträckning andra syften med byggnadstillståndsgivningen. Statliga åtgärder som syftade till att påverka lokaliseringsvalet var inte lika accepterade på 1950-talet som under senare decennier. Det fanns ett visst motstånd mot drastiskt styrande ingrepp. Från olika håll i områden med behov av utökat sysselsättningsunderlag betecknades lokaliseringsorganets anpassning till dessa förutsättningar som överdriven.

8.4 Byggnadstillståndsgivningen under 1960- och l970-talen

De i föregående avsnitt redovisade förändringarna i byggnadsregleringens tillämpning innebar tillsammans med konjunkturavmattningen under de sista åren på 1950-talet, att reglerna med utgången av år 1958 i praktiken hade spelat ut sin roll. 1959 års riksdag förlängde emellertid lagen t 0 m mitten av år 1961, men endast för att arbetsmarknadsmyndigheterna i säsongutjämnande syfte skulle kunna besluta om lämplig tid för igångsättning av byggnadsarbeten.

404 av administrativa

Effekter styrmedel

Efter en ny utsträckning av giltigheten år 1961 infördes år 1963 för byggnadsarbete, som kom att gällag om igångsättningstillstånd la till utgången av år 19711. Bestämmelserna ersattes av lag(197l 21204)

om mmz, som i princip baserades på 1960-talets

byggnadstillstånd byggreglerande erfarenheter. Dessa nu gällande föreskrifter ger liksom den tidigare lagstiftningen Kungl Maj :t fullmakt att under viss tid, för vissa åtgärder och i vissa delar av landet kräva tillstånd för byggnadsarbete, om detta är nödvändigt med hänsyn till samhällsekonomiska förhållanden, läget på arbetsmarknaden eller andra väsentliga intressen, tex för att jämn sysselsättning under olika delar av året skall kunna beredas byggnadsindustrins arbetskraft. I tillämpningskungörelsen (1971:1205) pekar Kungl Majzt ut följande s k oprioriterade byggnadsarbeten: bensinstationer, bilverkstäder, parkeringshus, butiker, kontorsoch banklokaler, vissa kommunala byggnader, bl a sjukhus och ålderdomshem, bostadshus som uppförs utan statliga lån, vissa fritidshus, samlingslokaler, Sporthallar och idrottsanläggningar. Syftet med lagstiftoch finanspolitiska medlen och ningen är att komplettera de penningmed att åstadkomma en lämplig inriktning av byggnadsinvesteringarna av behoven samt tillgången och hänsyn till fördelningen på arbetskraft material. Redan i samband med 1969 års förlängning av Kungl Majzts fullmakt att förordna om tillståndsprövning framhölls betydelsen av att kunna och omfördela byggandet sektorsvis men också regionalt. Den begränsa styrningen, som enligt förarbetena till den nya lagen om regionala förutsattes få ökad tyngd, har inneburit att tillståndsbyggnadstillstånd givningen tillämpats med betydligt större skärpa inom storstadsregionerna än i övriga delar av landet. Restriktiviteten bedöms framför allt ha träffat handelns investeringar och inneburit en omfördelning i tiden av arbeten. Se vidare redovisningen iavsnitt 8.5 nedan. planerade vid tillämpningen av regleringen har väsentligen varit Utgångspunkten regionala olikheter i de aktuella förhållandena på byggarbetsmarknaden. Det skall understrykas att uppförandet av industrilokaler är ett prioriterat arbete i byggnadstillståndslagens mening H krav på byggnadstillstånd gäller inte -- och det saknas följaktligen möjligheter för lokaliseringsorganet att få den information om industrins investeringsplaner och öva det inflytande på lokaliseringen som 1943 års byggnadsreglering möjliggjorde.

1 Perioden 1967-02-01--1968-09-30 kompletterades tillständskravet med en investeringsavgift på 25 % av kostnaderna för s k oprioriterade arbeten. Under tiden 1970-05-07--1971-05-31 utgick motsvarande avgift för arbeten utanför det allmänna stödområdet. Se vidare avsnitt 8.5 nedan. 7 Den nya lagen är delvis baserad på de förslag den år 1967 tillsatta byggplaneringsutredningcn lade fram i sitt betänkande, Medel för styrning av byggnadsverksamlzeten (SOU 1970:33).

SOU |974:82 Effekter av administrativa styrmedel 405

8.5 lnvesteringsavgifteri konjunkturutjämnande syfte

8.5.1 Perspektiv pâ 1950-talets investeringsavgift lnvesteringsavgifter i syfte att dämpa investeringarna har under efterkrigstiden utnyttjats vid fyra tillfällen, åren 1952--1953 och 1955-1957 samt (delar av) åren 1967-1968 och 1970-1971. Utformningen av avgiftssystemet 1967-1968 och 1970-1971 skiljde sig i llera väsentliga let. Avgiftsskyldigheten begränsades åren 1967-1968 och 1970-1971 till de s k oprioriterade byggnadsarbetena. Under 1950-talets tillämpning gällde däremot ett generellt avgiftstvång. Även andra investeringar än byggnadsarbeten och flertalet investeringssektorer, bl a också industrin, omfattades av lagstiftningen under 1950-talet. Möjlighet att erhålla dispens från avgiftsskyldigheten saknades under l950-talet. Avgiften varigengäld avsevärt högre åren 1967-1968 och 1970-1971. Den skulle fr 0 m 1967 betalas in före arbetenas påbörjande och kostnaden var inte avdragsgill. Avgiften drabbade därigenom hårdare än tidigare. 1950-talets investeringsavgift har med hänsyn till dessa olikheter karaktäriserats som en förhållandevis mild form av investerings-

begränsningl .

Enligt undersökningar från slutet av l950-talet skulle investeringsbegränsningen till följd av investeringsavgiften under år 1955 ha utgjort 5-6 %. Senare beräkningar med andra analysmetoder tyder på att investeringsavgiften i 1950-talets form inte hade någon begränsande effekt över huvud taget. För aktiebolag var den genom avgiften uppkommande kostnadshöjningen 6% netto, vilket i stort sett motsvarade den årliga höjningen av byggnadskostnaderna. Att bygga med investeringsavgift blev för en väsentlig del av anläggningsarbetena inte mer kostsamt än att skjuta investeringarna ett år framåt i tiden. l fortsättningen av avsnitt 8.5 behandlas uteslutande regler och erfarenheter av investeringsargiften som ekonomiskt styrmedel perioderna 1967-1968 och 1970--1971.

8.5.2 Investeringsavgiftens motiv

De kreditpolitiska åtgärderna samt arbetsmarknadsorganens prövning av tidpunkten för anläggningsarbetenas påbörjande enligt lagen om igångvar under större delen av 1960-talet - fram till år 1967 sättningstillstånd de primära ekonomisk-politiska medlen för att åstadkomma en i tiden och även regionalt sett balanserad fördelning av anläggningsinvesteringarna. Under år 1966 iakttogs stor restriktivitet i tillståndsgivningen för s k - bl a kontorsoprioriterade byggnadsobjekt och förvaltningsbyggnader, bank- och butikslokaler, bensinstationer, parkeringshus och vissa slag av fritidshus. En väntad aktivering av byggnadsverksamheten under 1967 bedömdes i finansplanen kräva en mer eftertrycklig begränsning av det icke prioriterade byggandet”. Detta kunde ske på två sätt: genom en

1 Denna uppfattning har framförts av byggplaneringsutredningen (SOU 1970:33).

406 Effekter av administrativa styrmedel

sådan skärpning av den fysiska regleringen att den i princip innebar för objekt eller genom införande av en byggnadsstopp oprioriterade tidsbegränsad avgift på sådan nivå, att den kraftigt dämpade investeringsinom sektorn. statsmakterna valde det benägenheten den oprioriterade bl a därför att avgiftssystemet bedömdes medföra en senare alternativet, mindre belastning administrativt sett än en skärpt igångsättningsreglering. Även 1970-1971 års investeringsavgift hade sitt ursprung i samhällsavseenden från vid investeringsavgiftens giltighet under 1950-tareglerna ekonomiska Arbetsmarknaden kännetecknades under första spänningar. - för vissa halvåret 1970 av ett betydande efterfrågeöverskott speciellt sektorer fanns också i det utrikes varu- och i vissa regioner. spänningar tjänsteutbytet, som trots en fördelaktig kostnads- och produktivitetsförinom industrin hade utvecklats på ett klart otillfredsställande ändring sätt. Industrins beräknades under år 1970 komma att öka investeringar 10 %. statsmakterna bedömde det nödvändigt för ekonomins med drygt att utrymme kunde skapas för dessa investeringsplaexpansionsförmåga ner och beslutade att förstärka den reala och finansiella återhållsamheten inom övriga sektorer av ekonomin genom en upprepning av det tidigare med Väsentliga förutsättningar för att systemet investeringsavgifter. investeringsavgiften skulle ge avsett resultat ansågs vara att den begränsaoch hade sådan omfattning att den fick kännbara konsekvendes i tiden ser i de enskilda fallen.

8.5.3 Regler för avgiftssystemets tillämpning

skulle enligt lagstiftningen (1967 144, 68 och 1970:99) lnvesteringsavgift utgå på de byggnadsarbeten som påbörjades

- dels under tiden mars 1967-september 1968, - dels under tiden maj 1970-juli 1971.

skulle i förra fallet omfatta 17 månader, i det senare 15 Tillämpningen månader. I själva verket kunde avgiftsskyldigheten genom förändringarna under den andra avkortas med två månader. i konjunkturen delperioden under båda tillämpningsperioderna 25 % lnvesteringsavgiften utgjorde skulle betalas efter särskild deklaration av byggnadskostnaderna. Avgiften innan arbetena och var då en preliminär avgift. Slutlig påbörjades arbetena fullbordats. Saknades underlag för avgift fastställdes sedan av avgiftens storlek skulle länsstyrelsen, som var uppbördsberäkning Investeringsavgiften var inte myndighet, uppskatta investeringskostnaden. vid inkomsttaxeringen och inräknades inte heller i anskaffavdragsgill ningskostnaden vid beräkning av värdeminskningsavdraget på anläggningen. lnvesteringsavgiften erlades av både skattskyldiga och icke skattskylskulle ha drabbat byggherrarna med diga byggherrar. En avdragsgill avgift olika styrka. I 1970 års infördes den begränsningen, jämfört med lagstiftning 1967-1968, att avgift skulle erläggas om den ”oprioriterade reglerna beräknades omfatta mer än 50 % av byggnadens totala användningen beslutades vidare att endast det byggnadsarbete som volym. Det

sou 1974:82 av administrativa

Effekter styrmedel 407

igångsattes under giltighetsperioden skulle utgöra grund för bedömningen om arbetet var avgiftsbelagt eller inte. Ett arbete skulle enligt både 1967 och 1970 års bestämmelser anses igångsatt när det påbörjades på arbetsplatsen. Förberedelser kunde göras utan att avgift behövde erläggas, men kostnaderna för dessa förberedelser skulle ingå i det avgiftsgrundande beloppet. Detta belopp omfattade bl a kostnader för material, löner och ersättningar till arbetare och arbetsledare på platsen, arkitekt-, konstruktions- och kontrollkostnader, underentreprenader och skälig andel av s k indirekta kostnader, tex administrationskostnader. Hade arbetet utlämnats motsvarade på entreprenad byggnadskostnaden hela entreprenadsumman. Byggnadskostnad för arbeten som byggherre utförde i egen regi, skulle även omfatta skälig andel av sk indirekt tex byggnadskostnad, administrationskostnader, däremot inte ränta på eget kapital. Avgiften skulle erläggas av den för vars räkning arbetet utfördes byggherren. Statliga anläggningsarbeten var undantagna från kravet på investeringsavgift, däremot inte primär- eller landstingskommunala investeringar (utom beredskapsarbeten). Om läget på arbetsmarknaden eller andra avgörande skål motiverade, kunde Kungl Majzt helt eller delvis befria byggherre från skyldighet att erlägga investeringsavgift. investeringsavgift skulle enligt 1967 och 1970 års förordningar utgå för följande byggnadsarbeten: bensinstation, reparationsverkstad för motorfordon, parkeringshus eller sådan parkeringsanläggning som ej inrättas i anslutning till ny bostadsbebyggelse; - hus som helt eller till huvudsaklig del inrymmer butiks-, kontors- eller banklokaler; - kommunal förvaltningsbyggnad; byggnad som helt eller till huvudsaklig del inrymmer kyrkliga eller andra samlingslokaler eller nöjeslokaler; sporthall eller annan idrottsanläggning; - bostadshus som är avsett uteslutande för fritidsändamål, när arbetet ingår i ett byggnadsföretag som omfattar mer än ett sådant hus eller när huset genom arbetet erhåller en bostadsyta 80 överstigande kvadratmeter. Den redovisade innebär att investeringsavgift förteckningen inte utgick för samtliga byggnadsarbeten som fordrade igångsättningstillstånd. Utanför avgiftsskyldigheten föll bland de s k oprioriterade byggnadsobjekten t ex sjukhus och ålderdomshem. Vidare undantogs kommunalt eller enskilt med statsbidrag beredskapsarbete, byggnadsarbeten för övergången till högertrafik (år 1967), byggnadsarbete föranlett av skada för vilken ersättning enligt försäkringsavtal utgick - dessutom arbeten för kostnader under 50 000 kr och mindre installations- och reparationsarbeten som inte krävde igångsättningstillstånd. Investeringsavgift skulle enligt 1967 års beslut erläggas för oprioriterade byggnadsarbeten ihela landet. Fr o m april 1968 lämnade Kungl Maj :t generell befrielse för investeringar i skogslänen, om kostnaden understeg 5 milj kronor. Under perioden 1970-1971 undantogs samtliga byggnads-

408 av administrativa

Effekter styrmedel

investeringar inom det allmänna stödområde! från avgiftsskyldigheten. Den som avsåg att sätta igång ett avgiftsbelagt byggnadsarbete skulle före igångsättningen lämna skriftlig deklaration med uppgift om den beräknade byggnadskostnaden till länsstyrelsen. Den kommunala byggnadsnämnden hade enligt föreskrifterna i tillämpningskungörelsen skylatt underrätta länsstyrelsen om meddelat byggnadslov, utom i de dighet fall arbetet uppenbarligen inte var avgiftsbelagt. Motsvarande skyldighet för länsarbetsnämnden beträffande arbeten som fordrade nämngällde dens igångsättningstillstånd. Länsstyrelsen ålades i sin tur, innan beslut fattades om visst byggnadsarbete var avgiftsbelagt eller inte, att höra länsarbetsnämnden. Dispens från investeringsavgiften söktes hos Kungl Majzt (finansdepartementet). Yttranden i de enskilda ärendena inhämtades från arbetsmarknadsstyrelsen, som baserade sitt ställningstagande bl a på länsarbetsnämndens bedömning.

8.5.4 Erfarenheter av investeringsavgiftens tillämpning

Departementschefen framhöll i proposition (l967:lO) till 1967 års riksdag att avsikten med investeringsavgiften var att de berörda byggnadsarbetena skulle och att en byggherre sannolikt endast uppskjutas undantagsvis skulle komma att betala en avgift motsvarande en fjärdedel av byggnadskostnaden, om avgiften kunde undvikas genom ett uppskov med arbetet under knappt två år. Lagstiftningen fick både 1967-1968 och 1970-1971 den avsedda effekten. Under den första tillämpningsperioden inbetalades inte mer än 5,6 milj kronor i investeringsavgifter, motsvarande en byggnadskostnad 20 milj kronor. Under avgiftsperioden 1970-1971 erlades på drygt kronor - har för avgifter för sammanlagt 6,5 milj byggnadskostnaderna dessa arbeten beräknats till 26 milj kronor. Projekt som genomfördes efter erläggande av avgift hade i regel begränsad omfattning. för Kungl Majzt att lämna dispens kom att utnyttjas i Möjligheterna förhållandevis stor utsträckning. Utom de beslutade geografiska och sektorsvisa generella undantagen prövade Kungl Majst under giltighetstiden 1967-1968 avgiftsbefrielse för 938 byggnadsobjekt, motsvarande en sammanlagd kostnad på 1 380 milj kronor. Av dessa undantag Kungl Majtt arbeten för en kostnad på cirka 860 milj kronor eller drygt 60 % från avgiften. Av de arbeten som medgavs befrielse vann 2/3 eller arbeten för cirka 360 milj kronor bifall av arbetsmarknadsskäl. Från 1970 till slutet av januari 1971 befriades 372 arbeten för maj 870 milj kronor från investeringsavgift. Ansökningar som vägrades bifall omfattade nära 210 milj kronor, fördelade på 233 byggnadsobjekt. trots olikheter - Dispenserna hade således - i tidsutsträckningen ungefär samma volym båda giltighetsperioderna. Avslagsärendena svarade emellertid för en mindre del relativt sett perioden 1970--1971 än 1967-1968. Det skall att i totalbeloppet för samtliga ärenden ingår under påpekas 1 Den sista redovisningen under investeringsavgiftens giltighet 1970- 1971 genomfördes l971-Ol-21. Förordningen var i kraft ytterligare drygt tre månader. sista del. Dispenserna ökade väsentligt under giltighetspersiodens

SOU |974:82 Effekter av administrativa styrmedel 409

båda perioderna dispensansökningar som ingetts och behandlats vid flera tillfällen. Många av dessa kan ha erhållit bifall först vid en senare tidpunkt när Kungl Majzt bedömde läget på arbetsmarknaden möjliggöra detta. De synnerliga skäl som enligt förordningarna skulle kunna medföra avgiftsbefrielse var t ex behovet av centrumanläggningar i anslutning till ny bostadsbebyggelse. Vidare befriades från avgift arbeten som skulle ha hindrat bostads- eller vägbyggande, om de inte kunnat påbörjas, samt investeringar som bedömdes vara särskilt viktiga för industrins eller nyttotrafikens utveckling. Befrielse från investeringsavgift medgavs för kommunala förvaltningslokaler som genom kommunsammanläggning blivit otillräckliga. Vissa tvångssituationer medförde också befrielse. Sålunda beaktades anmärkningar från hälsovårdsnämnd eller annan myndighet, t ex föreläggande att företa viss åtgärd för att byggnaden skulle få utnyttjas. Nödvändiga reparations- och underhållsarbeten befriades ibland från avgift, bl a beaktades risker för person- och sakskador. Vid prövningen av ansökningar om avgiftsbefrielse av arbetsmarknadsskäl medgavs befrielse för byggnadsarbeten som medförde ökad sysselsättning de båda vinterperioder förordningen verkade. Som förutsättning för avgiftsbefrielse gällde att arbetena skulle starta isådan tid att sysselsättningen blev störst under vinterhalvåret, och att arbetena i huvudsak även kunde avslutas under denna period. Som villkor föreskrevs i regel att igångsättning skulle ske före visst datum. Regional statistik om dispensärendenas omfattning och fördelning på olika slag av byggnadsobjekt saknas. Restriktiviteten bedöms dock ha varit starkast när det gäller investeringar i storstadsregionerna speciellt i de båda tillämpningsperiodernas inledande faser. Det har vidare framhållits att vissa typer av byggnadsobjekt som kommuner, företag och andra hade svårt att vinna dispens för, tex idrottshallar, samlingslokaler och butiker, endast undantagsvis avgiftsbefriades inom storstadsområdena. Någon total undersökning av avgiften.: investeringsbegränsande effekter åren 1967-1968 och 1970--1971 har inte genomförts. En opublicerad beräkning utförd inom byggarbetskraftsutredningens sekretariat visade att sysselsättningen för byggnadsarbeten inom gruppen handel

m m - en relativt omfattande -

del av de avgiftsbelagda sektorerna skulle ha reducerats med över 4 000 personer under investeringsavgiftens giltighetstid 1967-1968. Siffran är resultatet av enjämförelse mellan de kvartalsvisa genomsnitten för dessa arbeten 1967-1968 och motsvarande kvartalssiffror åren 1964-1966. Den återhållande effekten för byggnadsarbeten inom gruppen handel åren 1970-1971 skulle däremot enligt samma beräkningar inte ha varit mer än hälften av den redovisade begränsningen perioden 1967-1968. Storleken av avgiftens återhållande verkan ”bekräftas” av den snabba återgång till sysselsättningsnivån enligt genomsnittet för perioden 1964--1966 som registrerades för sektorn handel m m året sedan avgiftskravet upphört år 1968. Återhämtningen efter 1967-1968 års investeringsavgift utgjorde i 1971 års finansplan ett underlag för 1 hotell Detalj- och partihandel, och restauranger, banker, försäkringsföretag, vissa kontorslokaler m m.

410 av administrativa sou 1974:82

Effekter styrmedel

Måttenhet: Milj kronor

1 000 Storstadslänen

600- _

400 Q

V

i i 200-

å

Aro 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Södra och mellersta Sverige (utom storstadslänen)

År 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

400 Skogslänen

200 Figur 8.12 Beviljade igångsättningstillstånd --F .. .: 0 T l för oprioriterade bygg- År 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 nadsproiekt åren I 966 - I 973 (kvartalsupp- (Skuggad yta anger lnvesteringsavgiftens giltighetstid) gifter) Källa: Arbetsmarknadsstatistik (AMS)

antaganden om en liknande uppgång i påbörjandet efter avgiftssystemets avveckling under 1971. En sammanställning av regionalt uppdelade data om beviljade byggnadstillstånd åren 1966-1967 inom samtliga oprioriterade investeringså andra sidan inte att påbörjandet inom den

grupperz tyder på

sektorn skulle ha genomgått någon mer drastisk reducering oprioriterade under de båda Som framgår av figur 8.12 tillämpningsperioderna. minskade (räknat i byggnadskostnader) inom stortillståndsgivningen stadslänen från första till andra kvartalet år 1967. Under tredje kvartalet 1967 mer än fördubblades emellertid tillståndsgivningen men reducerades

1 l-öre år 1972 rubriceradeigdngsättningstillstånd. 2 Som ovan redovisats föll ñera typer av oprioriterade byggnadsarbeten, bla ålderdomshem och sjukhus, utanför den avgiftsbelagda sektorn.

Effekter av administrativa styrmedel 411

vid årets slut till den tidigare nivån under andra kvartalet. För den återstående giltighetstiden under 1968 redovisas en successiv uppgång i det oprioriterade byggandet inom storstadslänen. Södra och mellersta Sverige (utom storstadslänen) hade en minskning i byggnadstillståndsgivningen fram till slutet av tredje kvartalet år 1967 och därefter, liksom storstadslänen, en oavbruten uppgång under investeringsavgiftens giltighetstid fram till hösten 1968. I stort sett samma förändringar visade skogslänen, även om nedgångstrenden under år 1967 inte var lika brant som för södra och mellersta Sverige. För storstadslänen och södra och mellersta Sverige innebar utvecklingen av den oprioriterade byggnadsverksamheten även under perioden maj 1970-maj 1971 en nedgång i den inledande fasen, följt av en återhämtning under periodens senare. del. För skogslänen registrerades däremot en brant ökning av den beviljade igångsättningen redan under andra kvartalet år 1970. Gemensamt för de båda giltighetsperioderna 1967-1968 och 1970-1971 är inom samtliga tre geografiska områden den obetydliga avvikelsen från förändringen i trendhänseende mellan åren 1966 och 1973. En viss försvagning i ökningstakten kan dock skönjas när det gäller storstadslänen under avgiftsperioden 1970-1971. Det skall understrykas att siffrorna är svårtolkade, i synnerhet på regional nivå. Uppgången i det oprioriterade byggandet i början av åren 1968 och 1971 var ett resultat av att byggarbetsmarknaden hade försvagats och att dispensfrekvensen ökade efter hand. I övrigt innebär den omständigheten att investeringsavgiftens tillämpning knappast ger kontur åt redovisningen av det oprioriterade byggandet, att avgiften sannolikt kapade en topp i påbörjandet vilken delvis sköts fram till vintern 1968 resp 1971. Byggplaneringsutredningen framhöll i sin utvärdering av investeringsavgiftens effekter att dispensprövningen i stort sett hade samma karaktär som prövningen av igångsättningstillstånd vid en byggnadsreglering. Avgiftens storlek gav, som tanken också var, ungefär samma effekt som ett byggnadsstopp genom skärpt reglering. För den ekonomiska mekanism som man i diskussionen i anslutning till 1950-talets avgifter räknade med skulle släppa fram de mest lönsamma och angelägna projekten var utrymmet mycket begränsat. Byggplaneringsutredningen drog vidare den slutsatsen att en viss del av det dispensvägen avgiftsbefriade byggandet skulle ha kunnat komma till stånd även med erläggande av avgift. För övrigt hade tillståndstvånget, som tillämpades jämsides med investeringsavgiften, en viss återhållande effekt även på omfattningen av de avgiftsbelagda byggnadsarbetena. Huvudintrycket var dock, fortsatte utredningen, att avgiften hade ett avgörande inflytande i så måtto att man inte ens i Stockholms-regionen visade något nämnvärt intresse att bygga med avgift utan föredrog att vänta till avgiftsperiodens slut.

En undersökning* av investeringsavgiftens effekter år 1970 inom ett

1 Lars Bcrtmar, Effekter av 1970 års investeringsavgift - en empirisk studie, E191, Stcncil 1972.

412 Effekter av administrativa styrmedel sou 1974:82

begränsat antal företag styrker i stort sett de ovan redovisade slutsatserna, bl a att avgiften genom sin storlek hade en starkt återhållande verkan. Resultaten tyder på att en koncentration av igångsättningar av de uppskjutna projekten ägde rum sedan avgiftskravets upphört. Ett antal planer uppsköts för att senare aldrig realiseras. Vidare ändrades ordningsmellan olika - som ett internt följden projekt avgiften fungerade prioriteringsinstrument. Benägenheten att söka dispens varierade väsentligt mellan branscherna. Detaljhandeln hade vid undersökningstillfället årsskiftet 1970/1971 sökt utnyttja dispensmöjligheten i en betydande omfattning, medan särskilt affärsbankerna och bensinbolagen i relativt få fall ingett ansökan om avgiftsbefrielse.

-- 8.5.5 Konsekvenser för den regionala fördelningen av investeringarna

sammanfattande synpunkter

Redovisade regionala data tyder inte på att någon spontan regional omfördelning av det planerade oprioriterande byggandet skulle ha ägt rum till förmån för ökade investeringar tex i skogslänen. Återhämtningen inom samtliga regioner men speciellt i skogslänen under tredje kvartalet 1968 var ett uttryck för den snabbt försämrade byggsysselsättningen vintern 1968 som arbetsmarknadsmyndigheterna sökte stimulera genom ökad -- även inom den sektorn. Den igångsättning oprioriterade redovisade branta ökningen i tillståndsgivningen för skogslänens del under andra kvartalet 1970 hade knappast hunnit påverkas av de regionala variationerna i investeringsavgiften. Ökningen var tillfällig och följdes av en djup nedgång inom den oprioriterade sektorn redan tredje kvartalet 1970. lnvesteringsavgiftens regionala variationer skulle teoretiskt sett kunna ha haft en geografiskt omfördelande effekt när det gäller investeringsutvecklingen. Frånvaron av ett extra hinder för det oprioriterade byggandet inom vissa delar av landet skulle i aktuella områden ha kunnat bidra till en snabbare utveckling av serviceanläggningar nödvändiga för expansionen inom bl a industrin. Generell befrielse från de primära näringarna, inom ett område skulle även ha kunnat medverka till en kontinuiavgift tet i sysselsättningen på den lokala och regionala byggarbetsmarknaden och förhindra att rörliga resurser lockades till ”överhettade” regioner. I sin tur skulle detta ha kunnat motverka punktvisa försvagningar i och - med de konsekvenser en sådan befolknings- serviceunderlaget obalans skulle kunna få för den regionala stabiliteten på längre sikt. Resonemanget är emellertid i hög grad hypotetiskt. En återhållsamhet inom de oprioriterade sektorerna syftar till att skapa ökat utrymme och därmed bättre ekonomiska villkor för den del av det prioriterade byggandet som industrins utbyggnad utgör. Detta ökade utrymme skulle rent av kunna innebära en större konkurrens om den ur lokaliseringssynpunkt tillgängliga industriexpansionen från områden där investeringsavgiften tillämpas. Det skall framhållas att i den praktiska handläggningen inom expansiva regioner med avgiftstvång har det i ställningstaganden till dispensärendena, beroende på byggnadsverksamhetens stora omfattning,

Effekter av administrativa styrmedel 413

inte kunnat bli något val mellan prioriterade industribyggnadsarbeten och oprioriterade andra objekt. En avgörande invändning mot det redovisade om resonemanget investeringsavgiftens regionalt styrande effekter ----och sannolikt en viktig anledning till att data över tillstånden för oprioriterade arbeten inte ger några entydiga utslag när det gäller den regionala omfördelningen - är emellertid de hittillsvarande korta Det har inte tillämpningsperioderna. hunnit ske någon uttalad regional omstrukturering av byggplaner, bl a därför att investeringsavgiften redan vid beslutstillfället haft en begränsad, klart preciserad varaktighet. Giltigheten har visserligen kunnat förlängas, men det har också funnits möjligheter att vinna från dispens kravet på investeringsavgift. Som redovisats har haft en dispenserna betydande omfattning.

8.6 Lokaliseringssamrådet

8.6.1 Bakgrund och tillkomst -7

En obligatorisk anmälningsplikt för nyetablering av företag eller en direkt etableringskontroll i syfte att hejda storstädernas expansion aktualiserades i flera motioner till riksdagen åren l964-l970. från Förslagen senare hälften av perioden överlämnades till 1968 års lokaliseringsutredning, som emellertid tvekade inför en etableringskontroll som lokaliseringspolitiskt medel. Skälen för utredningens tveksamhet var, som framgått av redogörelsen i kapitel l, svårigheten att bedöma medlets effekter. Utredningen framhöll att den regionalpolitiska forskningen ännu inte hade undersökt och analyserat av restriktiva verkningarna styrmedel. Framför allt de indirekta verkningarna bedömdes som svårgripbara. I avvaktan på resultaten av det samarbete i lokaliseringsfrågor som hade inletts mellan inrikesdepartementet och Sveriges industriförbund ansåg utredningen att den inte borde till en framlägga förslag etableringskontroll eller

etableringsapmälanz.

Remissorganen, som yttrade sig över 1968 års lokaliseringsutrednings förslag, hade olika uppfattningar om en starkare lokaliseringspolitisk styrning. En rad instanser uttalade sig för en i etableringspåverkan storstadsområdena. Andra remissorgan intog en klart awisande hållning. 1968 års lokaliseringsutrednings behandlades förslag av 1970 års riksdag. Dcpartementschefen framhöll att upplysnings- och rådgivningsverksamheten borde göras ”mer allmängiltig” och ske i ”mer organiserade former”. Det ansågs emellertid uteslutet att på basis av de utredningar som genomförts ta ställning till frågan om etableringstillstånd. Förutsätt-

Tex 1969 1:297, 111314. 2 l särskilda yttranden redovisade ledamöter av utredningens rådgivande nämnd andra uppfattningar. Ledamöterna Ingvar Svanberg och Bert likström framhöll att utredningen borde lagt fram ett förslag om anmälningsplikt för etablering i områden med en överhettad arbetsmarknad. Ledamoten Tage Kahlin föreslog att systemet med varsel vid nedlåggelse och driftsinskränkning inom industrin skulle gälla även större utbyggnader och etableringar inom i första hand storstadsområdena.

414 av administrativa

Effekter styrmedel

ningar borde däremot kunna finnas för ett anmälningssystem. Ett sådant skulle statsmakterna kräva ett relativt enkelt administrativt system enligt förfarande men samtidigt ge goda möjligheter till kontinuerligt samråd och utbyte av information mellan samhällets lokaliseringsorgan och de företagen. Samrådsverksamheten borde inriktas på expansionsvilliga i starkt expanderande regioner och där omfatta den industri och företag de andra sektorer inom näringslivet som utgör grunden för expansionen. Formema för det av statsmakterna i princip beslutade anmälnings-

systemet skisserades i en särskild departementspromemoria , som efter

lades till för beslut av 1970 års riksdagz. Sam-

remissbehandling grund rådsverksamheten påbörjades den 1 april 1971.

8.6.2 Lokaliseringssamrâdets innehåll

Författningsbestämmelser

Reglerna för lokaliseringssamrådet anges i

El Lag (l970:725, ändrad 1973:549) om lokaliseringssamråd; El Kungörelse (1971 :51, ändrad 1973:23 och 1974:334) om lokaliserings-

samråd; El Kungörelse (1970:726) om ändring i byggnadsstadgan.

om lokaliseringssamråd ger Kungl Majrt rätt att förordna, att Lagen den som eller annat åtgärd med lokaler som kräver planerar nybyggnad skall samråda med lokaliseringsorganet om lokaliseringen av byggnadslov den verksamhet som lokalerna är avsedda för. Byggandet får inte påbörjas förrän samrådet ägt rum. Bevis om samråd skall utfärdas senast fyra månader efter att planerat byggande anmälts till lokaliseringsorganet. Lager ger myndigheten möjlighet att förlänga denna tid med högst ett år, om det anmälningsskyldiga företaget inte lämnar uppgifter om sina planer eller på annat sätt undandrar sig medverkan i lokaliseringssamrådets. kan numera också enligt tillägg (1973:549) i Lokaliseringsdelegationen den det samrådsskyldiga företaget att ursprungliga lagen förelägga

1 lnrikesdepartementet, PM angående Iokaliseringssamråd (Ds ln 1970:2). av flertalet remissinstanser. Avstyrkandc yttranden lämnades Förslaget tillstyrktes av en minoritet i arbetsmarknadsstyrelsens.styrelse, länsstyrelsen istockholms län, l-landelskamrarnas nämnd, SAF, Sveriges lndustriförbund, SHlO, Svenska bankföreningen, Sveriges grossistförbund, en minoritet i Svenska kommunförbundets styrelse, Stockholms och Malmöhus läns företagareföreningar, Stor-Stockholms Sydvästra Skånes kommunalförbund, stadsfullmäktige i Göteplaneringsnämnd, borg, drätselkammaren i Malmö och ett antal hörda handelskammare. 2 Prop 1970:154, BaU 1970:69, rskr 1970:446. 3 Ordvalet i det kärva lagspråket konstrasterar mot beskrivningen av lokaliseringssamrådets innehåll i arbetsmarknadsstyrelsens informativa folder utgiven är 1970: ”Genom de. nya bestämmelserna har statsmakterna velat ge företag som planerar eller utbyggnad av sina anläggningar inom Stockholms-, Göteborgs» och ny- Malmöområdet, tillfälle till information från lokaliseringsmyndigheten/arbetsmarknadsstyrelsen om arbetskraftstillgång, bostadsförltållanden mm, dvs om lokaliseringsförutsättningar på andra orter i landet och möjligheterna att erhålla regionalpolitiskt stöd enligt SFS 1970:180”.

Effekter av administrativa styrmedel 415

komplettera sin anmälan med utredning om förutsättningarna att förlägga verksamheten utanför storstadsregionen. Syftet är att företaget i de fall en omlokalisering - inte minst från företagets egna kostnads- och - att skall effektivitetssynpunkter förtjänar övervägas uppmärksamma dessa fördelar. Föreläggandet är avsett att utnyttjas från fall till fall, speciellt när det av handlingarna inte klart framgår vilka företagsekonomiska hinder som föreligger för en utflyttning från storstadsregionen. Lokaliseringsorganet skall klart ange i vilka hänseenden utredning bedöms vara nödvändig och vid behov lämna och erforderliga anvisningar så långt möjligt även biträda i utredningsarbetet. Samrådstiden kan för företag som inte fullgör skyldigheten att redovisa en utredning om alternativa lokaliseringsorter förlängas med upp till ett år.

Samrâdspliktens grund

Regler för tillämpningen av lagbestämmelserna anges i kungörelsen om lokaliseringssamråd, som fastslår att arbetsmarknadsstyrelsen är lokaliseringsmyndighet och alltså statligt samrådsorgan. Samrådsskyldighet gäller för företag, organisation och enskild person som planerar uppförande av

byggnad eller tillbyggnadl , om

1:1 Byggnadsarbetet kräver byggnadslov enligt byggnadsstadgan (1959: 612, 1970:726): El Lokaltillskottet beräknas omfatta minst 500 m2 våningsyta; El Lokalerna helt eller huvudsakligen avses komma att användas inom

någon av följande sektorer inom näringslivetz;

61 Partihandel och varuhandelsförmedling 81 Bank- och annan finansverksamhet, i den mån skyldighet icke föreligger att inhämta yttrande från nämnden för bankkontors-

etablering3

82 Försäkringsverksamhet 83 Fastighetsförvaltning, fastighetsförmedling, uppdragsverksamhet

Genom ändring i tillämpningsförordningen (1974:334) har industrin, dvs följande grenar, fr o m 1974-07-01 undantagits från samrådskravet:

31 Livsmedels-, dryckesvaru- och tobakstillverkning 32 Textil-, beklädnads-, läder- och lädervarutillverkning 33 Trävarutillverkning 34 Massa-, pappers- och pappersvarutillverkning, grafisk produktion 35 Tillverkning av kemiska produkter, petroleumprodukter, gummioch plastvaror 36 Tillverkning av varor av mineraliska ämnen, utom metaller 37 Metallframställning 38 Verkstadsvarutillverkning 39 Annan tillverkning

1 inte för lokaler Samrådsskyldighct föreligger som skall användas av statlig, primär- eller Iandstingskommunal myndighet. 2 Sifferbeteckningcn anger näringsområdenas nummer enligt standard för svensk näringsgrensindelning (SNI). 3 De särskilda bestämmelserna om bankkontorsetablcring ändrades under år 1973 och omfattar nu tillståndsplikt (1973:1190).

416 Effekter av administrativa styrmedel

Kungörelsen pekar vidare ut de kommuner i Stockholms-, Göteborgsoch Malmö-regionerna där samrådsskyldighet för ny- eller tillbyggnad föreligger. De ursprungliga samrådsregionernas avgränsning ändrades i viss omfattning 1973-02-13 med hänsyn till den av statsmakterna i december 1972 beslutade planen för den regionala strukturen (ortsklassificeringen). Alingsås kommunblock hade rubricerats som självständigt regionalt

centrum och utgick ur samrådsregionerna .

De kommuner där samrådsskyldighet för närvarande föreligger redovisas i tablå 8.2. För Stockholms-regionens del omfattar samrådsregionen så gott som hela länet - från Nynäshamn och Södertälje kommuner i söder, till Sigtuna och Vallentuna i norr, Ekerö och Upplands-Bro i väster samt Vaxholm och Värmdö i öster. Endast Norrtälje kommun i norra länsdelen ligger utanför området med samrådsplikt. Göteborgs-regionen motsvarar det planeringsområde som kommit att utgöra en naturlig enhet för översiktlig ekonomisk och fysisk planläggning. Regionen berör tre län - omfattande bl a Lerums och Härryda kommuner i öster, Kungsbacka i söder, Öckerö och Tjörn i väster samt Stenungsund och Ale i norr. I tllalmä-regionen ingår centralortskommunen och åtta angränsande kommuner, bl a Lund. Det är således en mindre enhet än det område planeringsorganet Sydvästra Skånes kommunalförbund verkar inom. Planeringsregionen sydvästra Skåne omfattar utom samrådsregionen också Trelleborgs kommun. Se vidare figur 1.3 i kapitel 1.

Tablå 8.2 Kommuner i samrådsregiorierna

Stockholms- Göteborgs- Malmöregionen regionen regionen

Stockholm Göteborg Malmö Botkyrka Ale Bara Danderyd Härryda Burlöv likerö Kungsbacka Kävlinge Haninge Kungälv Lomma Huddinge Lerum Lund Järfälla Mölndal Staffanstorp Lidingö Partille Svedala Nacka Stenungsund Vellinge Nynäshamn Tjörn Sigtuna Öckerö Sollentuna Solna Sirndbybcárg Södertälje _ Tyresö Täby LJpplands-Bro Llpplantls-Väsby Vallentuna Vaxholm Värmdö

1 SFS 1973:23. Övriga revideringar enligt kungörelsen - och senarei 1973:553 föranleddes av förändringar i kommunindelningen och innebar inga justeringar i sak.

Effekter av administrativa styrmedel 417

8.6.3 Organisation

Ärenden om lokaliseringssamråd handläggs av en särskild lokaliseringsde- Iegation med chefen för arbetsmarknadsstyrelsen som ordförande. Kungl Majzt har för åren 1974-1976 i övrigt förordnat följande ledamöter och suppleanter i delegationen:

Ledamöter Suppleanter (personliga)

Departementsråd Departementsräd Åke Larsson, Bengt Thuvesson, Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Kansliräd Departementssekretera re Gunnar Ribrant, Michael Sohlman, lndustridepartementet lndustridepartementet Borgarråd Kommunalråd Inge Hörlen, Anund Hedberg, Stockholms kommun Örnsköldsviks kommun Kommunalråd Landstingsråd lirik Johannesson, Knut Nilsson, Göteborgs kommun Stockholms läns landsting Direktör Direktör Matts Bergom Larsson, Lars Almström, Sveriges Verkstadsförening Stockholms handelskammare Direktör Direktör Tage Kahlin, Verner Helte, Sveriges lndustriförbund Sveriges Hantverks- och lndustriorganisation Ombudsman LOs andre ordförande Tore Karlsson Lars Westerberg, LO Utredningssekreterare Utredningssekreterare lvar Asp, .lan-Erik Nyberg, TCO TCO

Anmälan om lokalireringsramråd skall omfatta uppgifter om företagets nuvarande verksamhet och lokaler, vissa data om det planerade byggnadsprojektets art, storlek och om den förändring av sysselsättningen inom företaget som ny- eller tillbyggnaden beräknas komma att medföra. Till anmälan skall fogas bilagor, bl a ritningar över projektet, som visar de nya lokalernas utformning. Om byggherren är ett fastighetsförvaltande företag och själv inte kommer att utnyttja den planerade ny- eller tillbyggnaden skall uppgifter också lämnas om de hyresgäster som avser att använda utrymmena. Ärenden om lokaliseringssamråd samt om regionalpolitiskt stöd bereds inom arbetsmarknadsstyrelsens som Iokaliseringsenhet, budgetåret 1972:73 hade ett 30-tal tjänster. Tre handläggare var under budgetåret varaktigt engagerade i samrådsverksamheten. För flertalet ärenden om lokaliseringssamråd påbörjas beredningen efter anmälan av företag som planerar ny- eller tillbyggnad. Lokaliseringsenhetens handläggare bedriver dessutom en uppsökande verksamhet med

418 av administrativa

Effekter styrmedel

ledning av data i länsarbetsnämndernas investeringsenkäter, genom uppgifter i dags- och fackpress samt på basis av information från byggnadsnämnder, företag och branschorgan. Syftet är att få till stånd en diskussion om alternativa lokaliseringsorter på ett tidigt stadium, innan utbyggnadsplanerna blivit alltför fastlåsta och företaget haft betydande kostnader för projektering och andra förberedelser. Ett samrådsärende kan sedan anmälan gjorts som regel behandlas vid kommande sammanträde i lokaliseringsdelegationen. Sammanträden äger rum med veckors intervall. Lokaliseringsdelegationen beslutar fyra-sex vid den första handläggningen av ett ärende om samrådsbevis skall

Tablå 8.3 Ärenden om lokaliseringssamråd som enligt lokaliseringsdelegationens beslut 1973-10-23 kan avgöras av ordföranden

Byggnadsåtgärd för Exempel

Verksamhet till vilken Kungl Majzt beviljat användande av investeringsfondsmedel Verksamhet som avses bli helt integrerad med den pågående verksamheten och ej kan skiljas från modcranläggningen Verksamhet som i huvudsak är Produktionsservice i form av lokalt verkande bunden till den lokala mark- legoföretag och underleverantörer, smidesnaden och reparationsverkstäder. maskin- och verkty gsservice, plåtslageri m fl Lokal bankservice, försäkringsservice, fastighetsförvaltning, fastighetsförmedling Partihandel som huvudsakligen betjänar storstadsregion, t ex partihandel kombinerad med detaljhandel (snabbgrosslager, byggmarknadcr m fl) samt agenturer med begränsad geografisk räckvidd Tillverkningar där särskilt höga transportkostnader medför att produkterna får en begränsad marknad, t ex tillverkning av fabriksbetong och betongvaror, sortering av grus m m1 Byggnader som huvudsakligen skall innehålla butiker för detaljhandel och/eller bostäder och endast till mindre del kontor Redan etablerat företag l-abrik för tillverkning av cement, kalk eller som är beroende av natur- låttklinker samt större varv och oljeraffinaresurser eller transport- deril förutsättningar på etableringsorten Verksamhet som inte Rationaliseringsätgärd. tillbyggnad av lager genomgår expansion och personalutrymmen Mindre företag av typ Ägaren och dennes familj är starkt bundna till familjeföretag orten. Verksamheten är särskilt beroende av en litcn och väl inarbetad personal l verksam- Samrådsskyldighet föreligger som redovisats inte längre för industriell het.

sou 1974:82

Effekter av administrativa styrmedel 419

utfärdas eller om ärendet skall bordläggas, vilket sker, t ex om det råder oklarhet om företagets intentioner. Lokaliseringsenhetens handläggare besöker de flesta samrådsföretagen för att få till stånd en diskussion med representanter för företagsledningen om olika lokaliseringsalternativ. Komplettering av faktamaterial och synpunkter efter av ett bordläggning ärende har i några fall skett genom att ledamöter ur lokaliseringsdelegationen besökt företaget eller genom att företrädare för företaget redovisat sina planer vid delegationens sammanträden i plenum. Lokaliseringsdelegationens ordförande har enligt beslut av delegationen 1973-10-23 bemyndigats att avgöra ärenden om vissa av slag utbyggnader, exemplifierade i tablå 8.3. Lokaliseringen av dessa verksamheter är enligt delegationens erfarenheter som regel med given. Syftet denna delegering av beslutanderätt till ordföranden är att ledamöterna skall kunna ägna ökad tid och uppmärksamhet åt ärenden där lokaliseringen verkligen kan påverkas. Det skall framhållas att ny- och tillbyggnader som företaget efter kontakter med lokaliseringsenhetens handläggare beslutar att förlägga utanför samrådsregionerna inte föredras och behandlas i lokaliseringsdelegationen.

8.6.4 Lokaliseringssamrádets och resultat - en statistisk omfattning översikt]

Från lokaliseringssamrådets inledning 1971-04-01 och fram to m 1973- 12-31 utfärdade arbetsmarknadsstyrelsen, som framgår av tabell 8.5, sammanlagt 494 samrådsbevis. Av dessa svarade företag i Stockholms-regionen för 42 % eller 207 planerade ny- och tillbyggnader. En tredjedel av samrådsbevisen i Göteborgs-regionen samt avsåg arbeten en fjärdedel ny- och tillbyggnader i Malmö-regionen. Drygt hälften eller 272 av samtliga byggnadsåtgärder som varit föremål

Tabell 8.5 Antal utfärdade samrådsbevis med fördelning på samrådsregioner 1971- 04-Ol -1973-12-31

Region Industri Partihandel, Fastighetsför- Summa

Realtiv fördelning i procent 55 28 17 100 -

1 Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen, Statistiska uppgifter om lokaliseringssamrâdet april 19 7] »december 1973 m fl.

420 Effekter av administrativa styrmedel

för lokaliseringssamråd under perioden innebar planer på lokalutvidgningar inom industrin. Gruppen partihandel, banker och försäkringsverksamsvarade för 28 % och - med

hetl, de fastighetsförvaltande företagen

lokaler för uthyrning till industri- och serviceverksamhet samt viss - för 18 % av de utfärdade samrådsbevisen. Induuppdragsverksamhet strin dominerade samrådsverksamheten inom samtliga regioner. Innehållet i de avgjorda samrådsärendena motsvarar planerade investeringar med en sammanlagd våningsyta på 2,4 milj m2. En jämförelse mellan uppgifterna i tabell 8.5 och tabell 8.6 visar att Stockholms-regionen hade en större andel relativt sett av den totala golvytan än av antalet utfärdade bevis. Både Malmö- och Göteborgs-regionerna hade omvänt relativt sett fler bevis än som svarade mot våningsyteandelarna. De redovisade olikheterna innebar att byggnadsprojekten i Stockholms-regionen var genomsnittligt större än som beräknats för samtliga samrâdsärenden under perioden - i de senare regionerna mindre än genomsnittet. Samma olikheter finns mellan näringsgrenarna. Var och en av de

båda grupperna industri samt partihandel, banker och försäkringsverksam-

het svarade under perioden för en mindre andel av den planerade tillkommande våningsytan än av antalet samrådsbevis. Gruppen fastighetsförvaltning och uppdragsverksamhet hade omvänt en väsentligt större del av våningsytan relativt sett än av antalet ärenden. Ny- och tillbyggnaderna av hyreslokaler, som dominerar denna tredje grupp av samrådsärenden, var följaktligen betydligt större genomsnittligt räknat än projekten inom övriga grupper. Medelstorleken bland de avgjorda samrådsärendena under perioden uppgick till nära 5 000 m2. Genomsnittet för gruppen industri utgjorde 4 000 m2 , medan de fastighetsförvaltande företagens planer var väsentligt mer omfattade, drygt 10 000 m2 i medeltal per planerat projekt. För gruppen partihandel, banker och försäkringsverksamhet låg genomsnittet

Tabell 8.6 Planerade byggnadsinvesteringar enligt samrådsärenden avgjorda 1971- 04-01-1973-12-31 Måttenhet: Milj m2

Relativ fördel- 42 23 35 100 ning i procent

1 SNl 61, 81 och 82. Se vidare redovisningen av samrådsskyldiga näringsområden, sid 415.

Effekter av administrativa styrmedel 421

på knappt 4 000 m våningsyta, dvs under medeltalet för hela materialet. En regional jämförelse visar att ärendena i Stockholms-regionen hade en genomsnittsstorlek på nära 6 500 m1 våningsyta. För Malmö-regionen

planerades ny- och tillbyggnader på i medeltal endast 3 000 m2, medan

samrådsärendena i Göteborgs-regionen med knappt 4 200 m2 hade en medelstorlek som låg närmare genomsnittet för samtliga regioner. Det skall tilläggas att spridningen kring dessa genomsnittstal var betydande. Ett stort antal ärenden omfattade ny- och tillbyggnader nära gränsen för anmälningsplikten, dvs 500 m2 våningsyta. Nya lokalutrymmen planerades i en rad andra fall för 20 000 å 30 000 m2. Enstaka projekt inom gruppen fastighetsförvaltning skulle enligt ansökan om lokaliseringssamråd resultera i nya lokaler med mer än 100 000 m2 våningsyta. De planerade nya lokalutrymmena beräknades av företagen leda till en utvidgad sysselsättning för 5 000 personer inom grenarna industri samt partihandel, banker och försäkringsverksamhet, varav huvuddelen, nära 3 000 personer, skulle vara ett resultat av investeringar i Stockholms-regionen. Detta framgår av tabell 8. 7 som också visar att tyngdpunkten i sysselsättningsökningen inom samtliga regioner låg på gruppen industri. Den beräknade sysselsättningsökningen för samtliga ärenden motsvarar 3w4 % av det totala antalet sysselsatta inom de berörda arbetsställena före samrådet. De redovisade sysselsättningsuppgifterna är emellertid osäkra. En del av företagen avstår av olika orsaker från att realisera de projekt för vilka de erhållit samrådsbevis eller skjuter förverkligandet Det på framtiden. saknas exakta uppgifter om storleken av dessa åtgärder. Vidare saknas i redovisningen uppgifter om de fastighetsförvaltande företagen som i regel har svårigheter att i förväg redovisa uppgifter avseende de kommande läggasatt många av samrådsföretagen kan ha haft ett intresse att tona ned de sysselsättningsskapande effekterna av de planerade investeringarna för att därmed undvika en alltför stark press från samrådsorganet och en från företagets synpunkt onödigt stor tidsutdräkt i handläggningen av samrådsärendet.

Tabell 8.7 Beräknad ökning av sysselsättningen genom planerade investeringar inom företag som erhållit samrådsbcvis perioden l97l-04-0l-l973-l2-3l Måttenhet: Antal personer (avrundade tal)

422 av administrativa

Effekter styrmedel

hyresgästerna. Det gäller naturligtvis alldeles speciellt företag som före i preliminär eller definitiv form, slutit avtal för endast en del byggstarten, av de planerade lokalutrymmena. Det lokalutnyttjandet för samtliga företag som erhöll genomsnittliga samrådsbevis 1971-04-01-1973-12-31 skulle enligt det redovisade mate-

rialet utgöra drygt 300 mz per nyanställd. Enbart inom industrins

samrådsföretag skulle för varje nyanställd 260 m2 våningsyta ha planerats. Om man jämför dessa genomsnitt med erfarenhetssiffror från industri- och serviceverksamhet eller medelvärden från utredpraktisk ningar om näringslivets lokaldispositioner genomförda i annat sammanär detta ett En betydande del av

hang mycket lågt lokalutnyttjande.

samrådsärendena avsåg lagerutvidgningar eller moderniseringar av produktionsutrymmen, dvs åtgärder som inte kunde få samma sysselsättningsverkningar som en omfattande produktionsutvidgning. Flera av samrådsdessutom att de planerade investeringarna syftade till en företagen uppgav rationalisering av verksamheten och en minskning av sysselsättningen. Mycket talar emellertid för att den beräknade och redovisade sysselsättningen utgör en underskattning av arbetskraftsbehovet. Till detta skall kan ha haft ett intresse att tona ned läggas att många av samrådsföretagen de sysselsättningsskapande effekterna av de planerade investeringarna för att därmed undvika en alltför stark press från samrådsorganet och en från stor tidsutdräkt i handläggningen av samföretagets synpunkt onödigt rådsärendena.

Måttenhet: Andel i procent Stockholms-regionen Göteborgs-regionen Malmö-regionen Näringsgren Livsmedelsindustri Textil- o bekIäd.ind_ Trävaruindustri Pappersvaruindustri Kemisk industri Jord- o stenvaruind. Metallframställning Verkstadsvaruindustri Annan industri

Partihandel Banker Försäkringsverksamhet

Fastighetsförvaltning 0 20 40 20 40 20 40

- I 973-1 2-. Figur 8.13 Samrådsbevis med relativ fördelning på näringsgrenar, regionvis, perioden 1971-04-01

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen (särskild bearbetning)

1 Se tex Sven Olov Larsson, Sven Mellstrand. Lokaliveringsfärárzdringar och lokaliseringsval i två äldre arbetsområden, Stockholms Stadsbyggnadskontor, Meddelande 42. Lokalutnyttjandet bland industri- och servicefö- Utredningsbyrån, i Ulvsunda och Södra Hammarbyhamnens industriområden retag som tillkommit åren 1968-1973 beräknas enligt denna undersökning till 80 m2 våningsyta per sysselsatt.

SOU [974182

Effekter av administrativa styrmedel 423

Antal samrådsbevis Antal sysselsatta 100 1 000

8G 800

60- 600

40- 400

20- 200

19712 19713 19714 19721 19722 1 72319724 19731 19733 19734 Förklaring: Samrådsbevis sysselsatta

I:

Figur 8.14 Antal utfärdade samrådsbevis samt beräknad sysselsättning kvartalsvis efter tidpunkten för anmälan 1971-04-01 - 1973-12-31 Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen (särskild bearbetning)

Den ovan i olika tabeller redovisade fördelningen av samrådsärendena på näringsgrenar har gett en grov bild av samrådsverksamheten perioden 1971-04-01-1973-12-31. En uppdelning av antalet utfärdade samrådsbe- - vis på delgrupper figur 8.13 visar, att verkstadsvaruindustrin svarade för det största antalet samrådsärenden inom industrin i samtliga tre regioner. Partihandeln* hade en framskjuten position inom tjänstegruppen. Figuren tyder inte på några mer omfattande skillnader mellan de tre samrådsregionerna när det gäller samrådsärendenas fördelning på branscher. Samrådsverksamheten har, om man fördelar antalet utfärdade bevis samt beräknad sysselsättning på kvartal efter tidpunkten för anmälan, varierat i omfattning under olika skeden. Efter en successiv i uppgång verksamheten under år 1971 följde, som framgår av figur 8.14, en relativt stark nedgång tredje kvartalet 1972 men en Stabilisering under det följande fjärde kvartalet. Mönstret var detsamma under år 1973 och den

del av 1974 (redovisas ej i figuren) som utredningen kunnat överblicka.

Kvartalsvis utfärdades fram till slutet av år 1973 från ett 20-tal till omkring 65 samrådsbevis. Variationerna i beräknad sysselsättning följde i stort sett förändringarna i antalet samrådsbevis mellan olika kvartal under den redovisade perioden.

8.6.5 Lokaliseringsamrâdets direkta effekter

De hittillsvarande erfarenheterna tyder på att lokaliseringssamrådet gett relativt omfattande depâeffekter företagen får vid överläggningen med lokaliseringsorganets handläggare impulser till förändringar i lokaliserings-

424 Effekter av administrativa styrmedel

tillståndet som inte kan utnyttjas vid den förestående investeringen utan först vid en kommande ny- eller tillbyggnad och utvidgning av produktionskapaciteten. En utvärdering av lokaliseringssamrådets effekter förutsätter bla av det skälet ett längre tidsperspektiv än som nu står till förfogande. Föreliggande avsnitt är en redogörelse för de direkta effekterna på kort sikt, dvs omfattningen av den utlokalisering som beslutats t o m 1974-03-31. Utredningen utvidgar i nästa avsnitt underlaget för en bedömning av samrådets verkningar genom att redovisa resultaten av en enkät till samrådsföretagen om deras erfarenheter av tillämpningen. Utredningen återkommer därefter i avsnitt 8.7 med egna synpunkter på samrådssystemet och dess betydelse på längre sikt. Fram till våren 1974 hade, som framgår av tabell 8.8 totalt 24 företag som deltagit i lokaliseringssamråd beslutat att helt eller delvis utlokalisera verksamheten från storstadsregionerna 18 företag av dessa hade sitt ursprung i Stockholms-regionen, tre företag i Göteborgs-regionen och tre i Malmö-regionen. l de allra flesta fallen var förändringen i lokaliseringen genomförd eller påbörjad vid tidpunkten för redovisningen. Två av dessa 24 företag - båda i Stockholms-regionen - hade dock senare uppskjutit resp beslutat avstå från den planerade lokaliseringen. Som redovisas i tabellen beslutade 20 av företagen « övervägande delen - om utlokalisering utan att inge formell samrådsanmälan. Dessa företag hade på ett tidigt stadium i planeringsprocessen kommit i kontakt med arbetsmarknadsstyrelsen för diskussioner om konkreta lokaliseringsalternativ - delvis som ett resultat av lokaliseringsenhetens uppsökande arbete - och fattade beslut om ändrad lokalisering innan samrådsanmälan avseende utbyggnad i samrådsregionen inlämnats. Så gott som samtliga 20 företag skulle, om motsvarande utvidgning av tillverkningsägt rum i storstadsregionen, ha varit samrådspliktiga. Endast i kapaciteten två fall .skulle expansionen enligt samrådsorganets bedömningar ha

Tabell 8.8 Företag som efter samråd perioden 1971-04-01-1974-03-31 beslutat om annan lokaliseringa

Region Antal företag Beräknad sysselsättning Totalt Därav Ökning på Minskning l etablerings- i samråds- Utan formell Sökt eller liilial- omm regionen samrådsan- erhållit etablering mälan lokaliseringsstöd Stockholm l8b 16 10 6 480 190 3 2 l - 80 50 Göteborg Malmö 3 2 l 3 70 10 Samtliga 24 20 12 9 630 250

a Inkl företag som inte gjort formell samrådsanmälan., litt av företagen har senare beslutat apps/tjata och ett beslutat avstå från omlokaliseringen.

sou 1974:32 Effekter av administrativa styrmedel 425

kunnat komma till stånd med en ny- eller tillbyggnad under 500 m2 golvyta, vilket således inte skulle ha krävt samrådsanmälan. Tolv av företagen som beslutade förändra sin lokalisering sökte vidare statligt lokaliseringsstäd för omllyttningen. Flera företag utnyttjade andra former av statligt stöd för att finansiera de erforderliga investeringarna på den nya lokaliseringsorten. Samtliga beslut om utlokalisering utom ett - e en bilskrotningsverksamhet avsåg företag inom industrin. Tio företag tillhörde verkstadsvaruindustrin, tre livsmedelsindustrin, tre den grafiska industrin oçh två företag plastvaruindustrin. I övrigt omfattade utlokaliseringen bla en träskotillverkning, ett konfektionsföretag och en metallmanufakturtillverkning. l nio fall innebar förändringen i lokaliseringen filialetablering, medan sex företag var nyetableringar genomförda av personer bosatta istorstadsregionerna vid samrådstillfället.

Förklaring:

. msysselsatila

)\

O so r

so \\f\«

. l

Figur 8.15 Företag som deltagit i lokaliseringssamråd och beslutat om lokalisering från storstadsregionerna I 9 71- 04-01 - 1974-03-31

426 Effekter av administrativa styrmedel

Sysselsättningseffekterna på de nya lokaliseringsorterna beräknades av företagen till drygt 600 personer, varav de båda företag som senare beslutat uppskjuta resp avstå från att realisera sina planer, svarade för drygt ett SO-tal. Som framgår av tabell 8.8 skulle en betydande del av de realiserade och planerade lokaliseringarnas effekter vara ett resultat av förändringar i Stockholms-regionen. Den redovisade sysselsättningen på de nya orterna var i huvudsak ett resultat av en expansion. Minskningen ar arbetstillfällena i storstadsområdena genom den beslutade lokaliseringen skulle beröra 250 sysselsatta. Endast nio av de 24 företag som beslutat om utflyttning valde inom - bl a de två som senare lokaliseringsorter skogslänen företag beslutat uppskjuta resp avstå från omlokaliseringen. Fördelningen på mottagarorter framgår av figur 8.15, som visar att tillsammans åtta företag etablerade sig på Öland och Gotland. Fyra företag stannade vid förändringen av sin lokalisering i närheten av storstadsregionerna.

8.6.6 Erfarenheter av lokaliseringssamrâdet - resultaten av en enkät till

företagen Undersökningens uppläggning Utredningen har genom en enkät till företag, organisationer och enskilda personer som deltagit i lokaliseringssamråd med arbetsmarknadsstyrelsen önskat dokumentera deras erfarenheter av samrådet. Syftet har också var att undersöka företagens motiv för en oförändrad lokalisering till storstadsregionen. Enkätformuläret distribuerades ursprungligen till de 300 företag för vilka samrådsbevis utfärdades 1971-04-Ol-1972-12-31. Totalt erhöll utredningen 127 svar från dessa 300 företag, varav 101 eller 34% av hela antalet var så fullständiga att de kunde användas för bearbetning, l totalt åtta fall därutöver hade investeringarna skjutits upp,

Tabell 8.9 Undersökningens omfattning

Svurskategori Industri Partihandel, Fustighets- Totalt banker, för- förvaltning säkringsverk- uppdragssamhet verksamhet

Användbara svar, antal 55 34 l2 l0l I procent av hela antalet samrådsärenden 1971-04-01- _1972-12-31 37 39 19 34 Ofullständiga svar, antal 16 6 4 26 Investeringarna uppskjutna, ej svar, antal 3 4 l 8 Svar har ej kunnat erhållas, antal 74 44 47 155 Summa 148 88 64 300

”Därav 45 företag som av Kungl Majzt beviljats tillstånd att ta i anspråk investeringsfondsmedel och erhållit samrädsbevis utan att egentliga samrådsöverläggningar ägt rum.

SOU l974:82

Effekter av administrativa styrmedel 427

och företagen ansåg inte att de kunde besvara frågorna i formuläret. Besked kunde vidare inte erhållas från 45 företag som av Kungl Majzt hade beviljats tillstånd att ta i för anspråk investeringsfondsmedel anläggningsarbeten i storstadsregionerna. Dessa företag erhöll samrådsbevis utan att egentliga samrådsöverläggningar hade ägt rum och ansåg av det skälet att de inte kunde delta i undersökningen. De redovisade siffrorna framgår av tabell 8.9 som också visar att andelen användbara svar är i stort densamma inom de båda huvudgrupperna industri samt partihandel, banker och försäkringsverksamhet, 37-39 %. För fastighetsförvaltning redovisas en avsevärt lägre svarsandel, 19 %. Tabell 8.10.9 illustrerar fördelningen av svaren på de tre samrådsregionerna: Stockholms-regionens 49 enkätföretag motsvarar 36 % användbara svar - för och Göteborgs- Malmö-regionernas del kunde 34 resp 28 % av svaren utnyttjas i bearbetningen och utvärderingen.

Tabell 8.10 Samrådsärenden i undersökningen med fördelning på regioner och näringsgrenar Måttcnheter: Antal användbara svar

Därav med arbetsställen utanför samrådsregionerna l9 21 2 42 14

Tabell 8.ll sysselsatta inom samrådsföretag i undersökningen samt beräknad förändring genom planerade investeringar

Industri Partihandel, Fustighets- Totalt banker, för- förvaltning. säkringsverk- uppdragssamhet verksamhet

Samtliga sysselsatta vid företagens anläggningar, antal personer 56 600 29 300 . . 85 900 Därav i storstadsrcgionerna, beräknad andel i procent 48 63 . . 50 Beräknad förändring: ü Ökning Antal företag 26 ll . . 37 Antal sysselsatta 760 250 . . 1 010 D Minskning Antal företag l 5 . . 6 Antal sysselsatta S0 40 . . 90 Dlngen förändring Antal företag 28 18 . . 46

428 Ejfekter av administrativa styrmedel

Tabell 8.12 Svarande samrådsföretag inom industri samt partihandel, banker och vissa med och storleksgrupper efter antalet tjänster fördelning på regioner sysselsattai resp företag Måttenheter: Antal företag

Storleksgrupp, antal sysselsatta Stockholms- Malmö- Göteborgs- Samtliga regionen regionen regionen regioner

Av de 89 enkätföretagen inom industri och partihandel, banker och försäkringsverksamhet redovisade sammanlagt 37, som framgår av tabell 8.11 ett ökat personalbehov på totalt l 000 personer (huvuddelen inom industrin), medan sex företag uppgav att sysselsättningen genom de planerade arbetena kunde reduceras med 90 personer. Det skall tilläggas att det beräknade tillskottet på l 000 sysselsatta var omkring en tredjedel av den beräknade sysselsättningsökningen för samtliga företag som erhöll samrådsbevis 1971-04-01-1972-12-31, vilket också utgjorde undersökningsföretagens andel av hela antalet samrådsföretag under samma period. Det sammanlagda antalet sysselsatta inom de redovisade 89 industrioch serviceföretagen var vid enkättillfället nära 86 000 personer. Omkring hälften av dessa beräknas ha varit verksamma vid företagens anläggningar utanför storstadsregionerna. Fördelningen av företagen på storleksgrupper i tabell 8.12 visar att de minsta enheterna dominerar: 50 enheter eller knappt 60 % av antalet enkätföretag hade mindre än 100 De flesta stora - mer sysselsatta. företagen än 500 sysselsatta fanns bland undersökningsföretagen i Stockholms-regionen.

Syftet med byggnadsátgärden - motivet för oförändrad lokalisering

Ser man till syftet med de planerade investeringarna inom de undersöka - tabell 8.13 - mer än hälften av samrådsföretagen uppgav något industriföretagen, att utvidgning av produktionskapaciteten haft avgörande eller stor betydelse. lnom gruppen partihandel, banker och försäkringsverksamhet övervägde i stället utvidgning av lagerkapaciteten, vilket är naturligt med hänsyn till att många av företagen inom denna sektor var handelsföretag, med distribution som basfunktion. Utvidgning av lagermöjlighetema uppgavs emellertid vara en viktig orsak till de planerade investeringarna även inom den undersökta industrigruppen. Hälften av industriföretagen rapporterade i enkätsvaret att behovet av ökad lagerkapacitet haft avgörande eller stor betydelse för den planerade ny- eller tillbyggnaden. Mer än 40 % av industriföretagen skulle genom utvidgning-

Effekter av administrativa styrmedel 429

Tabell 8.13 Syften med planerade investeringar inom samrådsföretagen i undersökningen Måttenhet: Andel av svamtliga svarande företag inom resp näringsgrenar i procent

Syfte (avgö rande/stor betydelse) lndustri Partihandel, Totalt banker, försäkringsverksamhet

oförändrad kapacitet:

en ta upp nya produkter eller avsåg att med oförändrad tillverkningskapacitet modernisera lokalutrymmena. Samtliga företag i undersökningen valde som framhållits en oförändrad lokalisering till storstadsregionen. För nära tre fjärdedelar av industriföretagen var motivet, som framgår av redovisningen i tabell tekniska 8.14,

Tabell 8.14 Motiv för oförändrad lokalisering inom samrådsföretagen i undersökningen med hänsyn till bedömningen av förhållandena inom storstadsregionen Måttenhct: Andel av samtliga svarande företag inom resp näringsgrenar i procent

Motiv Industri Partihandel, banker, Totalt försäkringsverksamhet Avgörande/ Viss be- Avgörande/ Viss be- Avgörandc/ Viss bestor betydelse tydelse stor betydelse tydelse stor betydelse tydelse

lnvesteringsplanerna långt fran:skridna vid tidpunkten för samrådet 40 ll 21 12 33 11 Goda expansionsmöjligheter vid anläggningen i storstadsregionen 62 15 56 9 60 12 Svårigheter att vid flyttning/ lilialutläggning behålla speciell personal 62 7 50 18 57 11 Tekniska svårigheter att dela produktionen på flera arbetsställen 73 4 44 6 62 4 Nära samarbete med andra företag] produktionsställen i storstadsregioner:

Svårigheter att finansiera tlyttning/ñlialutläggning ll 16 3 9 8 13 Flyttning/filialutläggning ekonomiskt krävande, risktagandet svårbedömbart 40 22 12 18 29 20 Personliga faktorer, t ex företaglcdarens bindning till regionen 35 5 6 18 24 10

430 Effekter av administrativa styrmedel SOU l974z82

svårigheter att dela produktionen på flera arbetsställen. Nästan lika många företag markerade att de haft goda expansionsmöjligheter vid anläggningen i storstadsregionen och att en flyttning/filialutläggning skulle ha inneburit svårigheter att behålla speciell personal. Nära samarbete med kunder i storstadsregionen angavs ha haft avgörande eller stor betydelse för drygt hälften av företagen, både i industrigruppen och inom partihandel, banker och försäkringsverksamhet. Även den senare gruppen hade enligt de redovisade svaren i stor utsträckning goda expansionsmöjligheter inom storstadsregionen. Det skall tilläggas att endast en tredjedel av undersökningsföretagen ansåg investeringsplanerna så långt framskridna att det utgjort ett motiv för oförändrad lokalisering. Ett begränsat antal företag uppgav i övrigt att nära samarbete med tekniska konsulter och legotillverkare eller att finansieringssvârigheter vid flyttning/filialutläggning varit motiv för att bibehålla verksamheten odelad i storstadsregionerna. De hittills behandlade motiven för oförändrad lokalisering har berört förhållanden inom storstadsregionen. I företagens bedömning av förutsättningarna för en utlokalisering med hänsyn till betingelserna utanför storstadsregionen - tabell 8.15 - utpekades främst riskerna för svårigheter när det gäller godstransporterna. Nära hälften av samtliga undersökningsföretag lade vikt vid det svarsalternativet - inom industrigruppen mer än hälften av företagen. En jämförelse visar att fler företag räknade med svårigheter att vid utflyttning/filialutläggning behålla speciell personal än med svårigheter att utanför storstadsregioen rekrytera speciell personal

Uppfattningar om samrådet De av företagen i enkätsvaren redovisade erfarenheterna innebär att lokaliseringssamrådet för en mindre del varit en besvärande extra omgång

Tabell 8.15 Motiv för oförändrad lokalisering inom samrådsföretagen i undersökningen med hänsyn till bedömningen av förhållandena utanför storstadsregionen Måttenhet: Andel i procent Motiv Industri Partihandel, banker Totalt försäkringsverksamhet Avgörande/ Viss be- Avgörande/ Viss be- Avgörande/ Viss bestor betydelse tydelse stor betydelse tydelse stor betydelse tydelse

Förutsättningar att rekrytera Sl 9 18 12 38 10 speciell personal Tillgång på enskild och samhällclig service 24 29 9 29 18 29 Transportförhällanden:

Omfattningen av det statliga

finansiella stödet vid lokali- 7 15 - 3 4 10 sering

av administrativa

Effekter styrmedel 431

Tabell 8.16 Erfarenheterna av samrådet inom företagen i undersökningen Måttenhct: Andel i procent

Erfarenhet lndustri Partihan- Totalt Fastighctsdel, ban- förvaltning, ker försäk- uppdragsringsverk- verksamhet samhet

Ja lviss Ja lviss Ja lviss .la lviss mån mån mån mån

Samrådet en besvärande extra omgång i planeringsprocessen 13 24 9 47 33 17 14 31 AMS information om andra lokaliseringsalternativ värdefull för framtida planering av ev ytterligare utbyggnadsetappcrza U uppgifter om det finansiella stödet 43 30 D uppgifter om industrimark och industrilokaler 27 17 El uppgifter om övrig samhällsservice, tex kommunikationer 20 23 Samrådet visade att förutsättningar att (helt eller delvis) flytta företaget saknades 64 9 65

a Procenttalen har beräknats med utgångspunkt från 30 industriföretag som besvarat frågor och kan antas ha erhållit den information som avses. lnom partihandel etc föreligger uppgifter från sju företag, medan svar saknas helt inom gruppen fastighetsförvaltning och uppdragsverksamhet.

i planeringsprocessen. Endast 14 % ansåg, som framgår av tabell 8.16, att så varit fallet. Dessutom uppgav nära en tredjedel av företagen att samrådet i viss mån varit en besvärande extra omgång. Även på den här punkten varierar svaren mellan företagsgrupperna. lnom industrin var bedömningen av samrådets resultat mer positiv än inom grupperna partihandel m m och fastighetsförvaltning. Det är naturligt med hänsyn till att de praktiska möjligheterna till omlokalisering sannolikt var större inom industrin än inom de övriga grupperna. De fastighetsförvaltande företagen hade ju för övrigt andra intressen än samrådsorganet, nämligen att kunna attrahera hyresgäster. Inställningen till samrådet präglades rimligtvis av detta. De redovisade erfarenheterna av lokaliseringssamrådet för den undersökta del skall vidare ses mot av att industrigruppens bakgrund informationen från samrådsorganets sida - bla om det uppgifterna finansiella stödet - med hänsyn till sitt innehåll varit speciellt tillrättalagd

för dessa företag. Som framgår av tabell 8.16 hade nära tre fjärdedelar av de 30 företag som diskuterat andra lokaliseringsalternativ, haft ett utbyte av informationen om det finansiella stödet. Något mindre än två tredjedelar av företagen bedömde informationen om arbetskraftstillgången - den fråga som överläggningen enligt samrådsorganet vanligen centreras kring - som värdefull eller i viss mån värdefull.

432 Effekter av administrativa styrmedel

Tabell 8.17 Undersökningsföretagens källa till information om skyldigheten att delta i lokaliseringssamrådet Måttenhet: Andel i procent lnformationskälla lndustri Partihandel, Fastighets- Totalt banker, för- förvaltning, säkringsverk- uppdrags-

Branschorganisation Annan (bl a byggkonsulter) 20 26 10 2l Summa 100 100 100 100

En väsentlig del av undersökningsföretagen, nära hälften, erhöll som slutligen redovisasi tabell 8.1 7 den första informationen om skyldigheten att delta i lokaliseringsområdet av arbetsmarknadsstyrelsen. Andelen är ett uttryck för att samrådsorganet legat väl framme i sitt uppsökande arbete. Kommunens byggnadsnämnd var primär informationskälla i en fjärdedel av fallen, medan andra, bl a byggkonsulter, enligt enkätsvaren lämnade den första informationen om samrådsskyldigheten till företagen i drygt 20 % av fallen.

8.6.7 Handläggningstidens längd Samrådsorganet söker, vilket ovan nämnts, i så stor utsträckning som möjligt behandla inkommande samrådsärenden vid närmast följande överläggning i lokaliseringsdelegationen. Sammanträden sker med fyrasex veckors intervall, och handläggningen borde därmed i flertalet fall kunna ske inom den redovisade tiden. Relativt få ärenden skulle kräva längre behandling än två månader.

Tabell 8.18 samrådsärenden avgjorda perioden 1971-04-01-1973-06-30 fördelade efter handläggningstidens längd Måttenhet: Relativ fördelningi procent Näringsgren Antal veckor Tomt Samrådsregion - 2 3 -4 5 -8 9-

lndustri 39 35 20 6 100 Partihandel, banker, försäkringsverksamhet 43 33 17 7 100 Fastighetsförvaltning, uppdragsverksamhet 50 28 18 4 100 Samtliga 42 34 18 6 100 Därav i

Effekter av administrativa 433

styrmedel

Dessa antaganden bekräftas av en sammanställning av handläggningstidema för de slutbehandlade ärendena från 1971-04-01 och fram till 1973-06-30. Som framgår av tabell 8.18 avgjordes 42% av samtliga ärenden inom två veckor efter tidpunkten för ansökan och ytterligare 34 % inom tre-fyra veckor. Endast 6 % av ärendena krävde en handläggning som översteg åtta veckor. Tabellen visar också att relativt sett något fler ärenden inom tjänster och fastighetsförvaltning slutbehandlades under två veckor än inom industrin. Skillnaderna är emellertid små och förhållandet mellan näringsgrenarna för övrigt det omvända när det gäller handläggningstiden tre-fyra veckor. Skillnaderna visar sig vara begränsade även vid en geografisk fördelning av materialet. Det kan konstateras att de med avstånden till Göteborg resp Malmö förenade svårigheterna för samrådsorganets handläggare att vid behov snabbt besöka företag som deltar i lokaliseringssamråd inte haft några synbara negativa konsekvenser när det gäller handläggningstidens längd. Vid en bedömning av tidsåtgångens omfattning skall beaktas att den i tabellen redovisade tillämpningen i stort sett sammanföll med en avmattning i konjunkturen och en nedgång i bostadsbyggandet som innebar ett omfattande behov av sysselsättningsobjekt för byggnadsarbetskraft i storstadsregionerna. I den ovan redovisade enkäten tillfrågades företagen om tidsåtgången i olika delar av planeringsprocessen för den samrådspliktiga ny- eller tillbyggnaden. Omkring 60 företag redovisade tidsuppgifter som kunnat bearbetas. Resultaten framgår av tabell 8.19, som visar att företagen erhållit sitt samrådsbevis i medeltal fyra veckor efter anmälan. Medianvärdet var emellertid endast två veckor. Det fanns alltså en relativt stor spridning i de redovisade uppgifterna om handläggningstidens längd. Tabell 8.21 visar också att samrådstiden för de undersökta företagen i genomsnitt var den kortaste delen av planeringsprocessen. Det dröjde enligt uppgifter som företagen lämnat i medeltal 12 veckor från erhållande av samrådsbevis till beviljande av byggnadslov. Även tiden från företagets ursprungliga kännedom om samrådet till anmälan var genomsnittligt längre än samrådstiden. Det skall understrykas att spridningen i tidsutdräkten mellan företagen av uppgifterna att döma var stor. Median-

Tabell 8.19 Genomsnittlig tidsåtgång i olika delar av undersökningsföretagens planeringsprocess Måttenhet: Antal veckor

434 Effekter av administrativa styrmedel SOU l974z82

värdena skiljer sig från medelvärdena. Skillnaderna mellan de olika leden i planeringsprocessen är emellertid i stort sett desamma oavsett om man utgår från medianvärdet eller från medelvärdet.

8.6.8 Erfarenheter av lokaliseringssanzrâdet - en sammanfattande

bedömning Arbetsmarknadsstyrelsens lokaliseringsenhet, som inom ramen för lokaliseringsdelegationens arbete ansvarar för den dagliga samrådsverksamheten, har sökt bedriva arbetet på ett sätt som varit förenligt med de regionalpolitiska ambitionerna och kravet att inte i onödan fördröja planerade etableringar eller utbyggnader inom företagen. Handläggningstiderna, dokumenterade i föregående avsnitt, får bedömas som gynnsamma, vilket bl a är ett resultat av att handläggarna snabbt kunnat skilja ut ärenden som inte fordrat någon längre behandling och i stället koncentrerat arbetet på andra ärenden där handläggningsorganet ansett sig kunna påverka lokaliseringen. Den omständigheten att antalet utflyttade företag är relativt begränsat får inte det faktum att en rad - även sådana skymma företag som snabbt samrådsbevis - erhållit information och beviljats impulser som i kommande utbyggnadsetapper skulle kunna få betydelse för företagens överväganden. Företag som erhållit samrådsbevis och genomfört planerade utbyggnader har efter någon tid kommit tillbaka till lokaliseringseneheten för att diskutera statlig finansiering på alternativa lokaliseringsorter avseende nya utvecklingsplaner. Flera företag har i sina enkätsvar påpekat att det i realiteten aldrig funnits något alternativ till en utbyggnad eller etablering inom storstadsregionen och att besöket av lokaliseringsenhetens tjänstemän inte fyllt någon funktion, endast tagit tid i anspråk. Resultatet av samrådet är naturligtvis beroende av företagsledningens intresse att ta emot information och förutsättningslöst diskutera lokaliseringsfrågor. Det har förekommit att en från början uttalat negativ inställning till problemen i samband med den regionala utvecklingen efter genomfört samråd blivit mer nyanserad och positiv. Det skall vidare inte förbises att även besök i företag där utgången på förhand får bedömas som given ofta resulterari en fördjupad branschkännedom eller ökade insikter om den aktuella industriutvecklingen hos handläggningsorganet. Samrådssystemet saknar å andra sidan inte svagheter. Det kan i vissa fall vara svårt att få de uppgifter av det samrådsskyldiga företaget som fordras för att lokaliseringsorganet skall kunna lämna relevant information. Ett problem i det sammanhanget är att få besked om de kommande hyresgästerna när det gäller lokaler avsedda för uthyrning. På den punkten finns klart motsatta intressen mellan byggherren, dvs det fastighetsförvaltande företaget och samrådsorganet. Brist på uppgifter när det gäller hyresgästerna har i flera fall föranlett en press från lokaliseringsorganets sida, vilket till en del medfört missnöje med verksamheten från de berörda företagens sida. Industrin har enligt företagsenkäten haft det största utbytet av

Effekter av administrativa styrmedel 435

lokaliseringssamrådet. De konkreta resultaten av samrådet är ju för övrigt koncentrerade till industrin. Lokaliseringsenheten har hittills haft svårigheter att för serviceföretagen finna argument för en alternativ lokalisering. Skälen är framför allt att de flesta serviceföretag som samrådsorganet överlagt med har en lokal eller regional marknad och att det regionalpolitiska stödet inte stått till förfogande för dessa företag. Det skall tilläggas att möjligheterna till expansion i storstadsregionerna har varit goda under den period med nedgång i sysselsättning och byggnadsverksamhet som karaktäriserat en stor del av den hittillsvarande samrådsperioden. Ett generellt problem i samrådsverksamheten har varit att många företag sökt samråd på ett sent stadium i planeringsprocessen när möjligheterna att åstadkomma en förändring varit begränsade. Detta är naturligt i ett initialskede, innan erforderlig kännedom om samrådsskyldigheten spridits bland företagen i storstadsregionerna. Oavsett redovisade svagheter i lokaliseringssamrådet har förekomsten av regler för informationsutbytet gett stadga åt det uppsökande kontaktarbetet i regionalpolitiken.

8.7 De nuvarande administrativa styrmedlens möjligheter att

åstadkomma en ökad -

regionalpolitisk påverkan utredningens

slutsatser

8.7.1 Disposition Den ovan i kapitel 8 redovisade tillämpningen av administrativa styrmedel med anknytning till den regionala fördelningen av befolkning och näringsliv har gett erfarenheter som kan tillvaratas i den fortsatta diskussionen om förutsättningarna för starkare styrmedel i svensk regionalpolitik. Utredningen söker i föreliggande avsnitt med utgångspunkt från de redovisade erfarenheterna kortfattat ange vilka krav som bör ställas på nya styrmedel när man söker bedöma om fördelarna med en starkare styrning överväger nackdelarna. Utredningen diskuterar därefter möjligheterna för de nuvarande administrativa styrmedlen att tillgodose de angivna kraven och redovisar avslutningsvis sina slutsatser när det gäller behovet av nya styrmedel i svensk regionalpolitik.

8.7.2 Krav pa de regionalpolitiska styrmedlen

Utredningen anser att följande tre huvudkrav skall ställas på en utökad regionalpolitisk påverkan: (l) Påverkan skall vara effektiv; (2) Påverkan skall inte ge ogynnsamma bieffekter; (3) Påverkan skall kunna ske utan administrativa svårigheter. Effektivitet i påverkan förutsätter enligt utredningens mening att de nya medlen påverkar lokaliseringsbara näringsgrenar och företag. Det

436 Effekter av administrativa styrinedel

innebär att företag, eller funktioner inom företagen, skall kunna flyttas ut och fungera t ex med ett annat kontaktmönster och annan resp brytas transportförsörjning än som tidigare stått till förfogande. Företag som påverkas skall vara så konkurrenskraftiga att de kan tåla olika slag av påfrestningar som en förändring i lokaliseringstillståndet kan komma att medföra - t ex kostnader för flyttning av produktion till andra regioner än de som ligger allra närmast den ursprungliga lokaliseringsorten. Ändrad arbetskraftsrekrytering och nya transportförutsättningar kan ge inkörningssvårigheter som i varje fall på några års sikt skulle kunna leda till högre produktionskostnader som inte nödvändigtvis vägs upp av lättnader i andra avseenden, tex genom att företaget i nya lokaler kan organisera ett effektivare produktionsflöde än tidigare. Effektivitet i styrningen innebär vidare att styrmedlens tillämpning påverkar lokaliseringskänsliga aktiviteter inom företaget och att påverkan kan kvantifieras genom jämförelser mellan olika lokaliseringsalternativ. Styrmedlen bör, om de skall ge resultat, påverka de expansiva delarna i företagen. Om en utvidgning av ett företag förutsätter etablering av en produktionstekniskt fristående enhet, är lokaliseringspotentialen rimligen större än om utvidgningen kan ske genom expansion av den befintliga produktionsutrustningen. Olika slag av merkostnader vid omlokalisering bortfaller och expansionsalternativen kan värderas på jämställd bas. - det andra huvudkravet - Undvikande av ogynnsamma bieffekter förutsätter att de restriktiva regionalpolitiska styrmedlens tillämpning inte förhindrar tillväxten av en ur samhällelig synpunkt angelägen produktion av varor och tjänster genom att företagen antingen avstår från att realisera sina planer eller väljer en sysselsättningsskapande utlandsexpansion som ett alternativ till den vägrade etableringen eller utbyggnaden. Tillväxtmålet har, speciellt ivissa skeden, en viktig sysselsättningsdimension på nationell nivå och kan behöva prioriteras.eller i varje fall tillgodoses parallellt med det regionalpolitiska målet. Utnyttjandet av regionalpolitiska styrmedel bör vidare inte ske i sådana former att det orsakar bestående och för andra samhällspolitiska målsättningar negativa rubbningar i konkurrensen mellan företag och branscher. Det tredje huvudkravet på de restriktiva styrmedlen ›- undvikande av - förutsätter en utformning administrativa svårigheter av åtgärderna som innebär att tillämpningen inte fordrar en alltför omfattande och kostnadskrävande organisation för handläggningen av ärendena eller för kontrollen av tillämpningen. styrmedlens användningsområde skall ha en avgränsning som innebär att styrningens syfte framstår som klart och entydigt. Undvikande av administrativa svårigheter innebär också ett krav på att styrmedlens tillämpning i så liten utsträckning som möjligt skall fördröja planeringen och genomförandet av planerna i företagen. Klara kriterier som underlag för lokaliseringsorganets ställningstagande innebär att företagen ofta i förväg skall kunna bedöma utfallet av prövningen eller få ett förhandsbesked, vilket förhindrar att handläggningen för flertalet, icke lokaliseringsbara industri- och serviceföretag blir en tidskrävande extra omgång i planeringsprocessen.

Effekter av administrativa styrmedel 437

8.7.3 De nuvarande regionalpolitiska styrmedlens möjligheter att tillgodose kraven Det finns bland de ovan i kapitel 8 redovisade tillgängliga styrmedlen lokaliseringssamrådet, de statliga åtgärderna för utbyggnad av olika servicefunktioner och tillämpningen av andra lagstiftningar i regionalpolitiskt - inte som syfte något tillgodoser samtliga i föregående avsnitt i korthet redovisade krav. Effektiviteten i lokaliseringssamrådet har varit begränsad i den meningen att det inte i något fall varit möjligt att påverka lokaliseringen av nya enheter inom tjänste- och servicesektorn. Tillämpningen var under avmattningen i konjunkturen åren 1971-1973 förhållandevis mjuk. Strävanden att få till stånd en detaljerad diskussion om olika lokaliseringsalternativ neutraliserades i viss utsträckning av de allmänna arbetsmarknadspolitiska ambitionerna att även inom samrådsområdena tillgodose behovet av nya byggprojekt inom industri och service -- som ersättning för den vikande utvecklingen inom bostadsbyggandet. Lokaliseringssamrådet gav därmed inte heller några depåeffekter. Det skall påpekas att samrådet med nuvarande utformning och tillämpning i många fall riskerar att komma in på ett sent stadium i företagens utvecklingsplanering, vilket ställer stora krav på lokaliseringsorganets uppsökande verksamhet. Lokaliseringssamrådet medför genom reglernas utformning begränsade risker för ogynnsamma bieffekter av de slag utredningen enligt den ovanstående redovisningen ansett det angeläget att undvika. Den slutsatsen är baserad på utredningens värdering att samrådet i nuvarande form gett relativt begränsade resultat kvantitativt sett. Felaktiga slutsatser som förhindrar tillväxt eller ger upphov till konkurrensrubbningar, kan bli följden av handläggarnas bedömningar såväl inom en ”frivillig” styrning som i ett system med tvångsvisa regionalpolitiska styrmedel. l samrådsformen ligger emellertid det slutliga avgörandet hos företagen, vilket innebär att ansvaret för besluten inte är det samhälleliga lokaliseringsorganets. Det innebär vidare att handläggningen av ärendena ofta kan ske i relativt enkla former. En fördel ur företagens synpunkt är att de alltid har att förutse - de får förr eller senare ett möjligheter utgången samrådsbevis men informationsutbytet kan naturligtvis bli tidskrävande och förskjuta tidpunkten för igångsättningen av arbetena. De statliga åtgärderna för utbyggnad av olika servicefunktioner syftar till att skapa en förbättringi företagsmiljön som sedan verkar attraherande på företag med möjlighet att fritt välja lokaliseringsort. Samordningen av utbyggnadsåtgärderna är en komplicerad process som förutsätter ett omfattande planeringsarbete. Avgörande framsteg har gjorts under 1970-talet genom olika former av översiktlig regionalpolitisk planering. Denna servicesamordning bör komma att växa i betydelse relativt sett sedan den regionala fördelningen av bostadsbyggandet nu blivit mer flexibel och lättare än tidigare kan anpassas till de regionalpolitiska målen. Serviceutbyggnaden är emellertid ett alltför grovt och kostnadskrävande instrument för att på ett effektivt sätt, isolerat från andra åtgärder,

438 Effekter av administrativa styrmedel SOU |974:82

kunna styra utvecklingen och förbättringen av sysselsattningsunderlaget så att den regionalpolitiska målsättningen realiseras. Serviceutbyggnaden är en nödvändig grund för att de regionala målen skall kunna förverkligas men kan väntas ge de avgörande resultaten först på sikt - isamverkan med andra direkt sysselsättningsskapande åtgärder. De ovan i kapitlet behandlade formerna av tillståndsplikt erbjuder i nuvarande form begränsade möjligheter till en effektiv regionalpolitisk styrning vid sidan om den ursprungliga och huvudsakliga användningen. Miljövårdslagen och utvidgningen av byggnadslagen för kontroll av miljöstörande verksamhet inom den fysiska riksplaneringens ram ger underlag för lokaliseringsförändringar inom en i sysselsättningshänseende mycket begränsad sektor i svensk industri. En stor del av den verksamhet som vid expansion berörs av lagstiftningen är redan lokaliserad till områden med behov av ett ökat sysselsättningsunderlag. Det gäller bl a skogsindustrin och stålverken. Regionalpolitiska hänsyn skall tas i handläggningen av miljövårdsärendena men lagstiftningen tillgodoser med hänsyn till de kvantitativt sett begränsade sysselsättningsverkningarna inte ens elementära krav på effektivitet i den regionala styrningen av industri- och servicesektorns investeringar och sysselsättningsunderlag. Byggnadstillståndsgivningen och investeringsavgifterna år en konjunkturpolitisk regulator och har till syfte att skapa ökat utrymme för de s k prioriterade sektorerna. Till de reglerade sektorerna räknas enligt den gällande tillämpningskungörelsen servicenäringarna men däremot inte industrin. Investeringsavgiften är ett komplement till byggnadstillståndsgivningen. Den har införts som en extra restriktion under relativt begränsade perioder åren 1967-1968 och 1970-1971 med särskilt stark Båda dessa - den ena efterfrågan på byggarbetskraft. lagstiftningar endast i bruk - har till att förbättra bl a för temporärt syfte utrymmet industriinvesteringarna i expansiva regioner under perioder med särskilt stark ekonomisk aktivitet och riskerar därmed att motverka syftet med de regionalpolitiska åtgärderna. Genom punktvisa fördröjningar av servicesektorns utbyggnad kan en viss tillväxt ha kanaliserats från de expansiva regionerna. En regionalpolitiskt motiverad utvidgning av den oprioriterade byggnadssektorn till att omfatta även industrins investeringar skulle ge lagstiftningen en annan innebörd än tidigare. En utvidgad byggnadstillståndsgivning utnyttjad för en systematisk regionalpolitisk styrning av det slag som byggnadsregleringen gav underlag för under 1940- och 1950-talen är i princip detsamma som en helt ny lagstiftning och får bedömas med utgångspunkt från de allmänna förutsättningarna för en starkare regionalpolitisk påverkan. Den slutsatsen gäller även möjligheterna till en starkare styrning av servicesektorns expansion genom den nuvarande byggnadstillståndsgivningen. De i avsnitt 8.l-8.5 behandlade möjligheterna till administrativ kan inte var för sig tillgodose kraven på effektivitet i påverkan Enligt utredningens bedömning kompletterar inte heller styrningen. varandra på ett sådant sätt att en tillfredsställande styrmöjligheterna

Effekter av administrativa styrmedel 439

lokaliseringspåverkan kan utövas. Effektiviteten istymingen från regionalpolitisk synpunkt är för samtliga behandlade administrativa styrmedel, utom lokaliseringssamrådet, så begränsad att det saknas motiv att i detalj överväga riskerna för bieffekter och individuella_administrativa svårigheter. Samordningsproblemen vid ett kombinerat utnyttjande av flera styrmöjligheter måste vidare bedömas som svårlösta. En samordnad regionalpolitisk påverkan baserad på hittills prövade medel och med anspråk på att ge resultat skulle fordra omfattande administrativa insatser. Det skall tilläggas att de i kapitel 6 redovisade utländska erfarenheterna i stort sett överensstämmer med de ovan diskuterade slutsatserna. Det kan visserligen vara svårt att dra paralleller beroende på att förutsättw och samt medlens art och ningarna utgångsläget, organisationen omfattning - varierar mellan länderna. Begränsade effekter av lokaliseringssamrådet på kort sikt är uppenbarligen en realitet i Norge. Prioriteringen av samhällsfunktionernas utbyggnad bedöms ha gett substantiella resultat i Nederländerna. Möjligheterna att i regionalpolitiskt syfte utnyttja lagstiftningar som tillkommit för andra ändamål än de regionalpolitiska förefaller även enligt erfarenheter från flertalet andra länder att vara begränsade. Utredningen har ovan i kapitel 7 framhållit att utnyttjandet av de ekonomiskt stimulerande regionalpolitiska medlen inte kommer att kunna säkra en utveckling som innebär att de regionalpolitiska målen kan realiseras. Enligt utredningens kompletterande bedömning på basis av den i föregående avsnitt redovisade diskussionen, kan inte heller de nu tillgängliga i regionalpolitiskt syfte helt eller delvis utnyttjade administrativa medlen garantera ett realiserande av målsättningen. En ökad effektivitet i samhällets lokaliseringspåverkan förutsätter nya åtgärder. Utredningen övergår i nästa kapitel till att diskutera alternativa lösningar när det gäller effektivare medel än som för närvarande disponeras av de regionalpolitiska organen.

sou 1974:82 441

9 Nya styrmedel i

regionalpolitiken

9.1 - kort Problemställning sammanfattning av utredningens tidigare diskussion

Utredningen har i den föregående redovisningen och diskussionen följt den i avsnitt 1.4 presenterade ”utredningsmodellen” och till en början sökt ge svar på de grundläggande frågeställningarna

(l) Föreligger det ett behov av ökade regionalpolitiska insatser? (2) Kan behoven tillgodoses inom ramen för nuvarande regionalpolitiska stödåtgärder eller med den administrativa styrning som för närvarande utnyttjas i regionalpolitiken? Utredningen har enligt sina direktiv relaterat bedömningen av behovet när det gäller ökade regionalpolitiska insatser till statsmakternas regionalpolitiska målsättning. Statsmakternas mål att tillförsäkra alla medborgare ”lika tillgång till arbete” och beslutet om ramar för den framtida befolkningsnivån har varit utgångspunkten för utredningens bedömning av insatsbehovet. l utredningens analys har målet om lika tillgång till arbete omsatts i operativa termer genom antaganden om den framtida yrkesverksamhetsgradens storlek i varje län. Resultatet av analysen pekar entydigt på ett behov av effektivare regionalpolitiska åtgärder, om samhällets målsättning om regional balans och stabilitet skall kunna tillgodoses. Utredningen har i kapitel 7 redovisat sin bedömning av det ekonomiska stödets möjligheter att bidra till att de regionalpolitiska målen kan realiseras. Effekterna av de stimulerande medlen har varit goda. Stödverksamheten har utvecklats successivt och tillgodoser nu företagens alla viktigare former av finansieringsbehov. Till detta skall läggas att stödverksamheten i stigande grad kommit att accepteras som en normal finansieringsform av företagen. Stödåtgärdernas omfattande bredd och den successivt fördjupade tillämpningen är avgörande för utredningens slutsats att det sannolikt inte finns underlag för någon mer långtgående ökning av effektiviteten i stimulansåtgärderna. En sådan slutsats utesluter inte fortsatta punktvisa förstärkningar i stödverksamheten. Olika situationer i den regionalekonomiska utvecklingen kräver olika typer av åtgärder. Det kan i speciella lägen finnas behov av och utymme för extraordinära insatser av stimulerande karak-

442 Nya styrmedel

tär. En hög grad av elasticitet i stödverksamheten - och i utbyggnaden av samhällsservicen - med att regionalpolitiska möjligheter improvisera åtgärder utanför de traditionella medlens ram ger en effektiv beredskap och förutsättningar att i vissa regioner nå ökade resultat genom stimulansåtgärderna. -Utredningen har i kapitel 8 granskat de nuvarande administrativa styrmedlens möjligheter att bidra till en påverkan av sysselsättningsunderfördelning som skulle svara mot den regionalpolitiska målsättlagets Enligt utredningens bedömningar har de regionalpolitiska resulningen. taten av den administrativa styrningen varit marginella. Det gäller bl a av lagstiftningen om lokalisering av miljöstörande verksamtillämpningen het. Andra former av styrning ger effekter först på längre sikt, t ex samordningen av den offentliga serviceutbyggnaden. Lokaliseringssamrådet har också begränsningar - det har bl a visat sig svårt att få kontakt med tidigt stadium i planeringsprocessen. Det skall företagen på ett tillräckligt när det gäller byggnadstillståndsgivningens effekter betonas att tillståndss k oprioriterade arbeten för närvarande inte omfattar prövningens industrin och att åtgärderna inom övriga sektorer i huvudsak brukas för att åstadkomma en konjunktur- och säsongsutjämning av byggnadsverksamheten. Utredningens fortsatta analys är baserad på följande bedömningar:

Behovet att genom aktiva åtgärder påverka den regionala fördelningen av sysselsättningsunderlaget varierar i omfattning och inriktning mellan olika konjunkturfaser och olika skeden av den regionalekonomiska utveck- Variationerna fordrar en beredskap i samhällspolitiken för åtlingen. gärder som dels kan påverka den regionala sysselsättningsfördelningen under perioder med en allmänt sett stigande arbetskraftsefterfrågan, dels i vissa lägen kan bidra till att reducera den undersysselsättning som förekommer inom speciella sektorer också i traditionellt expansiva regioner, bl a storstadsregionerna. Det kan vidare finnas ett behov av en beredskap att lokalt inom olika regioner, framför allt inom storstadsregionerna, påverka förläggningen av etableringar och utbyggnader. En utvidgning av regionalpolitiken förutsätter en aktivering främst inom medelssektorn restriktiva åtgärder. En nyanserad användning av åtgärder, som skulle göra det möjligt att begränsa utvidgningen av vissa arbetsställen inom expansiva regioner, skulle i lägen med en allmän tillväxt i sysselsättningen skapa ett underlag för en angelägen förstärkning av expansionen inom områden med en svagt utvecklad och vikande sysselsättning. En direkt företagspåverkan skulle öka kontaktytan mellan näringsliv och samhälle och göra det möjligt för de regionalpolitiska organen att i väsentlig omfattning utvidga informationen om de ekonomiska stödåtgärderna och om lokaliseringsförutsättningarna. Förutsättningarna för en restriktiv lokaliseringspåverkan diskuteras nedan i avsnitten 9.3--9. 7. Utredningen redovisar först, iavsnitt 9.2, resultaten av sina överväganden när det gäller möjligheterna att förbättra de stimulerande regionalpolitiska åtgärderna.

Nya styrmedel 443

9.2 Stimulerande -

regionalpolitiska åtgärder överväganden om förbättringar

9.2.1 Selektiva och generella åtgärder - en översikt

Regionalpolitiken omfattar en rad olika stödåtgärder. Flertalet principer för regionalpolitisk stimulans praktiserade i olika länder har prövats också i den svenska stödverksamheten. Åtgärderna är permanentade och har, som utredningen framhållit, en betydande bredd. De låne- och bidragsbeviljande organen förfogar dessutom över omfattande resurser, om man bedömer dessa med utgångspunkt från de årliga anslagsramarnas storlek. Vidgar man perspektivet till att omfatta alla former av statliga stödåtgärder som kan differentieras regionalt har samhället en rad möjligheter att genom ekonomiska insatser stimulera företagens utveckling. Utredningen har valt att i översikten i tablå 9.1 rubricera dessa stödmöjligheter som

(l) Selektiva stimulansåtgärder, som beslutas efter prövning av förutsättningar och behov i varje särskilt fall; (2) Generella stimulansåtgärder, som står till förfogande inom vissa regioner för alla företag som uppfyller bestämda krav.

Samtliga företag som uppfyller grundvillkoren är garanterade det generella, geografiskt begränsade stödet. Kravet på kvalifikationer i den selektiva stödgivningen varierar från fall till fall och utgången av pröv- ningen kan inte ivarje fallinte med säkerhet - bedömas i förväg. Flera av

de selektiva stödåtgärderna kan komma företagönom alla regioner i

Tablå 9.1 Statliga stimulerande åtgärder helt eller delvis utnyttjade i regionalpolitiskt syfte - en översikt

Selektiva åtgärder Generella åtgärder

Lokaliseringsstöd: Sysselsättningsstöd - Bidrag Utbildningsstöd - Lån (ränte- och amorteringsfrihet Transportstöd under högst tre resp fem år) - Lånegarantier - Ersättning för flyttning av maskiner Utbildningsstöd (förhöjt bidrag) Flyttningsstöd till arbetskraft Företagareföreningarnas direktlån Industrilånegarantier Uppförande av hyreslokaler som statskommunala beredskapsarbeten Statliga lån till större investeringar (investeringsbanken) Skatte- och avgiftslättnader Förstärkning av företagens riskvilliga kapital Företagsservice och stöd till omställningsåtgärder Stöd till industribeställningar och prioritering av statlig upphandling

444 Nya

styrmedel

landet till del. Graden av risktagande vid beslut i enskilda ärenden varieras emellertid geografiskt. En regionalpolitisk anpassning av selektiva åtgärder som utnyttjas i hela landet kan också ske genom beslut om storleken av länsvisa medelsramar - för närvarande gäller det fördelningen av resurserna till företagareföreningarnas långivning.

9.2.2 Investeringsstöd och statlig företagsservice Flertalet av de i översikten redovisade, selektivt och generellt verkande stödåtgärderna har förstärkts under senare år -v resurserna och användningsområdena har utökats. Som exempel kan nämnas att lokaliseringsstöd kan beviljas även för etablering/expansion av s k industriliknande verksamhet samt inom det allmänna stödområdet för etabIering/expansion av industriserviceföretag och vissa former av partihandel och uppdragsverksamhet. Lagstiftningen öppnar numera också möjligheter för Kungl Maj:t att i speciella fall höja bidragsandelen vid investeringar i byggnader och att lämna avskrivningslån till maskinanskaffning vid särskilt angelägna industriella investeringar inom det inre stödområdet. Både det allmänna och det inre stödområdet har successivt utvidgats. Det har vidare fastslagjts att vissa former av lokaliseringsstöd skall kunna beviljas i en gränszon intill det allmänna stödområdet. Sammanlagt - 50 % mer än vad som 90 milj kronor i lokaliseringsbidrag omkring - och 250 milj kronor i lokaliseringslån står till de tidigare anslagits regionalpolitiska organens förfogande under budgetåret 1973/74. Utredningen bedömer som framgått av redovisningen ovan de nuvarande möjligheterna inom lokaliseringsstödets ram som attraktiva. De årliga anslagen är tillräckliga om man ser till ansökningsovlymen och företagens hittillsvarande efterfrågan på låne- och bidragsmedel. Fortsatt geografisk utvidgning av det allmänna och det inre stödområdet är en tänkbar utvecklingslinje men kan reducera förutsättningarna att åstadkomma resultat i regioner där behoven av regionalpolitiska stödinsatser är störst. Det har i olika sammanhang, bla i vissa länsstyrelsers förslag till regionalpolitiska handlingsprogram samt i motioner till riksdagen, framhållits att lokaliseringsstödet borde utvidgas så att stödunderlaget även kunde omfatta kostnader för speciella marknadsföringsåtgärder. Finansieringen av försäljningsarbetet sker normalt med utnyttjande av det rörelsekapital företaget förfogar över. Statliga borgensåtaganden kan beviljas för utvidgning av företagens omsättningstillgångar. Statligt stöd kan vidare erhållas för branschkampanjer, tex inom ramen för exportrådets arbete och genom Norrlandsfondens åtgärder. På försök drivs för närvarande inom företagareföreningarna en uppsökande verksamhet del-

vis avsedd att stimulera mindre och medelstora industriföretag till en

fördjupad marknadsbearbetning. Frågan om lokaliseringsstödet skall utvidgas genom att bidrag skall utgå även för försäljningsåtgärder får bedömas med hänsyn till de krav på risktagande från företagens sida som samhället skall ställa och hur stort det statliga engagemanget bör vara i

Nya styrmedel 445

förhållande till det totala kapitalbehovet inom företagen och tillgången på andra former av finansiering. Frågan har aktualiserats vid 1974 års riksdag som uttalat att introduktionen av nya produkter medför betydande kostnader speciellt för mindre företag och att det bör övervägas hur ett ökat statligt stöd till marknadsföringsåtgärder skall utformas] . Andra statliga stödformer, delvis utnyttjade i regionalpolitiskt syfte, har funnit sina roller i lokaliseringsverksamheten. Till denna grupp hör industrilånegarantierna och företagareföreningarnas direktlån. Det skall när det gäller övrig statlig kreditgivning nämnas att investeringsbankens successivt - summan av utestående utlåning utvidgats lån och gjorda kreditutfästelser omfattade vid slutet av år 1973 drygt 2 800 milj kronor. Bankens uppgift är att tillgodose både de större och de mindre företagens önskemål om lång- eller medelsfristiga lån med lägre säkerhetskrav än dem bankerna ställer. lnvesteringsbanken skall bidra till finansiering av investeringar, särskilt större och mer riskbetonade projekt, inriktade på rationalisering, strukturanpassning och utveckling. Verksamheten omfattar fr 0 m år 1971 också exportfinansiering. Som en komplettering till investeringsbanken inrättades under år 1973 statens utvecklingsfond, administrativt knuten till styrelsen för teknisk utveckling (STU). Lån ur fonden skall lämnas för stöd till riskbetonade investeringar inom industrin för utveckling av nya produkter, processer eller system för industriell produktion som inte kan finansieras på kreditmarknaden i övrigt. Lån beviljas i regel till högst hälften av den beräknade projektkostnaden. Särskild säkerhet fordras inte. Låntagaren svarar emellertid för en avsevärd del av kostnaderna för projekten och bär därigenom en väsentlig del av risken. Återbetalningen av lånen är beroende av i vilken utsträckning projekten ger avkastning. Möjligheterna att bygga hyreslokaler som statskommunala beredskapsarbeten - hantverkshus och lokaler avsedda för ett enda företag varierar efter konjuktur och arbetsmarknadsläge. En generös tillämpning av bestämmelserna gjorde det möjligt under en stor del av 1960-talet att i flera fall intressera företag som inte önskade investera i egna lokaler för en lokalisering speciellt till det inre stödområdet. Stödformens regionalpolitiska användning reducerades efter hand som övriga finansieringsmöjligheter, främst lokaliseringsstödet, förstärktes. Kollektivt utnyttjade industribyggnader kan uppföras även med statligt lokaliseringsstöd. Bestämmelserna förutsätter att ett av företagen skall vara stödmottagare, engagera sig ekonomiskt och därmed också ta på sig ett administrativt merarbete i förhållande till andra företag som disponerar byggnaden. Saknas det i enskilda lokaliseringsfall förutsättningar att inom lokaliseringsstödets ram åstadkomma en sådan fördelning av ansvar och åtaganden mellan olika företag bör enligt utredningens mening statskommunala beredskapsarbeten, liksom tidigare, kunna utnyttjas i regionalpolitiska syften. Övriga statliga finansieringsformer med möjligheter till regional prioritering har en annan uppbyggnad. Svenska Etablerings AB (Svetab) 1 Motioner 1974:1546 och 1551, lnU 1974:7, rskr 1974:204.

446 Nya styrmedel

förvärvar aktieposter i företag, som regel på majoritetsbasis, företrädesvis inom de fyra nordligaste länen och medverkar till etablering och/eller AB - av staten, till hälften av expansion. Företagskapital ägt till hälften bankerna - skall förstärka riskbärande kapital, i huvudsak företagens genom att förvärva minoritetsposter. Stiftarna har inte beslutat om någon regional prioritering av verksamheten. Enligt utredningens mening bör en regionalpolitisk differentiering kunna ske i de enskilda fallen genom att risktagandet varieras regionalt. Förstärkningar av företagens eget kapital finansierade med medel ur AP-fonden w fjärde fondstyrelsen - bör också ges en regionalpolitisk inriktning när det är möjligt med hänsyn till de allmänna näringspolitiska värderingarna. Det branschfrämjande stöd som infördes budgetåret 1970/1971 utgår numera till företag inom följande industrigrenar:

Tekoindustrin Trähusindustrin Skoindustrin Glasindustrin Pälsindustrin Gjuteriindustrin Möbel- och snickeriindustrin Metallmanufakturindustrin

Företag och arbetsställen är inom flera av branscherna relativt geografiskt koncentrerade och stödet får därigenom en regionalpolitisk betydelse. Branschâtgärderna omfattar utbildningsstöd, bidrag till konsulttjänster för vissa omställningsåtgärder, sk strukturgarantilån med möjligheter till räntebefrielse samt vissa bidrag till marknadsföringsåtgärder på export. Gjuteri-, träbearbetnings- och metallmanufakturföreinom branschstödets ram utnyttja tekniska konsulter tagen kan också som förmedlar information om forskningsrön och ny teknik. Det branschvisa stimulansarbetet bedrivs ännu i försöksvisa former och programmen har en begränsad utsträckning i tiden - tre-fyra år. Det nu aktuella branschstödet kommer för flera industrigrenar att upphöra i mitten av l970-talet. Erfarenheterna av de hittillsvarande stimulansåtgärderna bedöms för vissa branscher som goda och bör - bla med hänsyn till sin regionalpolitiska betydelse - kunna utnyttjas i strävandena att förbättra utvecklingsmöjligheterna inom andra industrigrenar med omställningsproblem, ev förlängas i särskilda situationer. En utredning om den grafiska industrin har publicerats under år 1974. Utvecklingsförutsättningarna inom plastindustrin och delar av livsmedelsindustrin utreds inom statens industriverk, som också genomför kompletteringar av tidigare utredningar för teko- och trävaruindustrierna. Punktvisa stödåtgärder med syfte att förbättra industriföretagens förekommer också oberoende av bransch i form utvecklingsmöjligheter av rådgivning till mindre och medelstora företag inom arbetsfunktionerna produktutveckling, marknadsföring och administration. På produktion, svarar företagareföreningarna för dessa rådgivningsinsatser. Ett länsplanet särskilt statligt anslag till en utökad uppsökande rådgivningsverksamhet rubricerad företagsservice för mindre och medelstora företag utgår

1 Teko-programmet har utökats med ett femte år.

Nya styrmedel 447

sedan budgetåret 1973/1974. På riksnivå arbetar bl a statens industriverk (SIND), styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens institut för företagsutveckling (SIFU) och Sveriges exportråd med motsvarande utvecklingsfrågor i syfte att effektivera industrin och förbättra dess positioner på inhemska och utländska marknader. En ökad volym och vidgad specialisering i strävandena att stimulera de mindre och medelstora till företagen egna utvecklingsinsatser kan ge betydande positiva effekter och goda återverkningar på sysselsättningen. Företagareföreningarnas strävanden att utveckla underleveranssystemen och att kanalisera information om detaljer i den statliga upphandlingen till de mindre och medelstora företagen intressanta öppnar perspektiv. Enligt utredningens mening finns det utrymme för en regionalpolitisk prioritering inom den statliga företagsservicen, tex genom att särskilda anslag disponeras för större, från regional synpunkt speciellt angelägna projekt. Konkreta tillämpningar av en sådan prioritering är inrättandet av ett industriellt utvecklingscentrum för den mindre och medelstora industrin i övre Norrland (lUC Skellefteå), de årliga medelsanvisningarna till Norrlandsfonden samt den regionala statliga rådgivningsservicen i Eskilstuna. Beslut om etablering av industricentra i Lycksele och Strömsund är en annan form av regionalpolitisk prioritering när det gäller företagsservicen. Utredningen redovisar slutligen i tabell 9.1 låne-, garanti- och bidragsgivningens omfattning budgetåret 1974/1975 med fördelning på vissa i kapitel 9 behandlade stödformer.

Tabell 9.1 Bidrags- och lånebelopp samt garantiramar med fördelning på vissa stödformer budgetåret 1974/1975 Måttenhet: Milj kronor

Stödform Bidrag Lån och/ Summa eller lånegarantier

Regionalpolitiskt stöd:

100,0 100,0 Omställningsâtgärder inom vissa branscher 10,9 100,0 110,9 Norrlandsfonden - - 5,0 Regional företagsservice (mindre och medelstora företag) 4,5 - 4 5

Statens utvecklingsfond - 30,0 30:0

448 Nya styrmedel

9.2.3 Skatte- och avgiftsláttnader

och enskilda rörelseidkare erlägger i huvudsak följande statliga skatter och Företag avgifter:

Skatt/avgift Skatte- eller Storlek Statliga nettoinavgiftsbas komster budgetåret 197 2/ 7 3, milj kronor (avrundade tal)

Statlig inkomstskatt: Taxerad inkomst 40 % l 100 aktiebolag (bruttovinst) ekonomiska w 32 % “ föreningar enskild Enligt skatten ñrma skalan för fysiska personer el, Energikostnader 10 % Energiskatt: bränslen ”›- 6-25 kr/ton 1 100 eller m

Reklamskatt Reklamkostnader 6 % för annons 50 i nyhetstidning, 10 % för övriga reklamkostnader Mervärdeskatt 15 % 13 100 Inköpskostnader Allmän arbets- Lönekostnadera 4 % 3 100 givaravgift u . .C Socialförsäk- 18,4 % ringsavgifterb Kostnader för Varierande l 000 lmportavgifter inköp av vissa importvaror

3 Beräknade enligt särskilda regler. b ATP-avgift (10,5 %). sjukförsäkringsavgift (3,8 %), folkpensioneringsavgift (3,3 %), lönegarantiavgift (0,02 %), avgift till arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet (0,4 %), avgift till yrkesskadeförsäkringen (0,3 %) och arbetarskyddsavgift (0,1 %). C Driftbudgetens skattetitel omfattar inte samtliga socialförsäkringsavgifter. att avsätta vinstmedel till in- Genom industriföretagens möjligheter vesteringsfond, som efter selektiv prövning i regionalpolitiskt syfte kan och maskininvesteringar, finns bland de tas i anspråk för anläggningsstimulansmedlen en form av skattelättnad. Resultaten, regionalpolitiska dokumenterade ovan i kapitel 5, visar att utnyttjandet av investeringsfonderna haft effekter, i regionalpolitiskt syfte goda regionalpolitiska företagen. Som framgått av framför allt inom några av de börsnoterade redovisningen i kapitel 5 har flera av dessa företag genom s k kombinatill omfattande utvidgningar även inom tionstillstånd erhållit möjligheter huvudanläggningarna i de expansiva regionerna. Lättnader i beskattningen genom investeringsfondslagstiftningen utgör

Nya styrmedel 449

en attraktiv stödform för vinstgivande industriföretag och bör enligt utredningens mening även i fortsättningen utnyttjas som ett regionalpolitiskt medel. Det brukar som motiv för de omfattande kombinationstillstånden framhållas att investeringar inom centrala företagens anläggningar i de expansiva regionerna är nödvändiga för att filialetableringarna skall kunna komma till stånd. Det kan vara riktigt när det gäller etablering av enheter för tillverkning av delar avsedda för sammansättning i företagens centrala anläggningar. Detta har för övrigt varit den vanligaste lokaliseringsformen för industrier som utnyttjat investeringsfonderna i regionalpolitiken. Strävandena bör emellertid vara att åstadkomma en omfördelning även av de arbetskraftsintensiva sammansättningsprocesserna. AB Volvos nya monteringsanläggning i Kalmar, delvis finansierad med investeringsfondsmedel i regionalpolitiskt syfte, visar att det kan finnas möjligheter till goda regionalpolitiska resultat även inom sammansättningsproduktionen. Propäer har framförts inom utredningen att de nuvarande möjligheterna till ianspråktaganden i regionalpolitiskt syfte av investeringsfondsmedel borde kompletteras med regler som skulle göra det möjligt för företagen att göra skattefria avsättningar till en särskild regional investeringsfond. Medel från denna fond skulle få lyftas endast för investeringar inom bestämda delar av landet. Det är oklart vilka effekter en sådan komplettering av de nuvarande stimulansmedlen skulle få. Ett ställningstagande fordrar en ingående belysning, bl a av de skattetekniska förutsättningarna och konsekvenserna. Regionalt differentierade lättnader i företagens inkomstbeskattning kan vidare ske genom förändringar i reglerna för företagens markin- och lageravskrivningar. Nuvarande avskrivningsregler ger företagen goda rörelsemöjligheter och är ur den synpunkten fördelaktiga. Det gäller speciellt reglerna för avskrivning av lagerinvesteringskostnaderna. Regionala lättnader som skulle stimulera företagen till mer omfattande investeringsinsatser förutsätter sannolikt âtgärder av den typ som använts i konjukturpolitiskt syfte, t ex ett extra investeringsavdrag vid sidan om de ordinarie avskrivningarna. En regional kan också prioritering ske genom att nuvarande förmåner reduceras i regioner med bättre utvecklingsförutsättningar än genomsnittet. Tillämpnings- och kontrollproblemen vid en regionalpolitisk användning av avskrivningsreglerna blir emellertid betydande. Oavsett formen av investeringsstimulerande är det skattelindring svårt att bedöma konsekvenserna i sysselsättningshänseende och därmed att i detalj ange hur stora lättnaderna i avskrivningsreglerna bör vara. Stödet måste vidare bli generellt verkande och det ges inga förhandlingsmöjligheter att i de enskilda fallen anpassa stimulansen till olika behov och förutsättningar. Regionala lättnader i realisationsvinstbeskattningen är en annan teoretiskt tänkbar stödform. Överlåtelser som har regionalpolitisk betydelse torde emellertid vara relativt få och behovet av sådana lättnader följaktligen begränsat. Ekonomisk stimulans vid Övertagande av lokaler, maskiner och finansiella tillgångar kan vid behov ske genom nuvarande regionalpolitiska stödåtgärder.

450 Nya styrmedel

De behandlade skattelättnaderna syftar till att bereda företag särskilda förmåner för investeringar inom områden med behov av ökat sysselsätt-

ningsunderlag. Som framgår av översikten i Bilaga B är detta en vanlig stödform utomlands. Skattelindring kan emellertid också regionalpolitisk av skatte- och avgiftsuttaget i motske genom en löpande reducering vilket också förekommer inom flera europeiska länder. svarande regioner, av de i sammanställningen ovan redovisade indirekta skatterna Flertalet reklamskatten, mervärdeskatten, den alloch avgifterna, energiskatten, och socialförsäkringsavgifterna - har fiskala männa arbetsgivaravgiften Det är en okomplicerad procedur att för vissa regioner reducera syften. dvs förändra de procenttal som bestämmer företagsskatternas uttagen, och storlek. Tillämpnings- och kontrollproblemen företagsavgifternas skulle dock även här bli betydande. Till detta skall läggas att en reduceoch avgiftsinkomster. Om man kräver ring får effekter på statens skatteen oförändrad fördelning i det totala skattetrycket mellan företagssek-

och hushållssektorn, skulle bortfallet av statliga intäkter från avtorn i vissa regioner fordra en kompensation i skattegränsade verksamheter och avgiftsuttaget inom delar av företagssektorn i andra regioner. är effekterna av en regional skatte- och Enligt utredningens mening - och av en åtföljande kompensation inom andra delar avgiftsreduktion - svåra att förutse. varierade lättnader när av företagssektorn Regionalt är under vissa förutsättningar en attraktiv det gäller skatter/avgifter av attraktivitet blir å andra sidan beroende av stimulansåtgärd. Graden storlek och vilken varaktighet i tiden företagen kan räkna lättnadens varierar mellan branscher och kan teoretiskt, genom med. Verkningama indirekt i leveranssamspelet mellan företagen, få bumerangpåverkan effekter på sysselsättningen i områden där behovet att påverka utveck-

lingen är störst. av stimulansmedel för Regionalpolitiken har en nyanserad uppsättning av företagens lokalisering. Det reducerar selektiv och generell påverkan att behovet av skattelättnader som syftar till att direkt påverka intresset i form investera i vissa regioner. Motivet för ytterligare stimulansâtgärder differentierade lättnader i företagsbeskattningen får av löpande regionalt från behovet av sysselsättningsskapande åtbedömas med utgångspunkt hela den svenska arbetsmarknaden och med behovet gärder omfattande för den offentliga sektorn som bakgrund. Sådana av finansieringskällor ramen för utredningens arbetel. Den ovan överväganden faller utanför investeringsfonder bör redovisade propån om införande av regionala

utredas i särskilt sammanhang.

9.2.4 Företagens lânesákerheter

för olika former av kreditstöd innebär att företagen erlägger Reglerna som marknadsanpassade, även om dessa ränteavgifter vilka kan rubriceras inte alltid - för alla låneformer - teoretiskt skulle täcka de reguljära

1 En översyn av reglerna för företagsbeskattningen sker för närvarande inom föreIagsskatteberedningen tillkallad 1970-06-29.

Nya styrmedel 451

kreditinstitutens kostnader för administration och låneförluster. Utredningen vill i det sammanhanget understryka att en marknadsanpassad ränta inte är något entydigt begrepp. Räntekravet bestäms på den reguljära kreditmarknaden av penningtillgång och diskonto samt i varje enskilt fall av de säkerheter kan ställa, men kreditinstitutet låntagaren kan givetvis också med hänsyn till banklagens och tillsynsmyndighetens fordringar, oberoende av vilken ränta låntagaren är beredd att betala, efter bedömning av den presumtive låntagarens möjligheter att återbetala lånet ha skäl att avslå en kreditbegäran. Enligt utredningens bedömning är de statliga låneformernas stimulerande effekter främst betingade av att stödorganen tillhandahåller ett kapital för realiserande av nya projekt inom företag som kan bedömas ha de faktiska förutsättningarna för en positiv utveckling men som saknar de formella förutsättningarna att erhålla krediter på den öppna kreditmarknaden. I skeden med speciellt knappa inom de utlåningsmöjligheter reguljära kreditinstituten kan utnyttjandet av dessa låneformer vara ett - även för företag med goda banksäkerheter. attraktivt alternativ Det brukar påpekas att svårigheterna när det gäller säkerheterna som regel är störst för de mindre och medelstora - när de söker företagen speciellt erhålla lån med lång löptid. Genom AB Industrikredits och halvstatliga AB Företagskredits utlåning har de mindre och medelstora företagen emellertid kunnat tillgodogöra sig en del av obligationsmarknadens möjligheter. Det har i olika sammanhang framhållits att de statliga kreditformerna, utnyttjade både i regionalpolitiska och andra syften, bildar ett svåröverskådligt systern och att företagen i varje situation inte alltid hittar den rätta finansieringskällan. Antalet kreditformer, som utökats successivt i situationer när det funnits nya kreditbehov att möta, är utan tvekan betydande. Att ge en överblick över de statliga låneformerna är i första hand en informationsfrågal. Bredden i låneutbudet markerar emellertid också att stödformerna - med vissa undantag - kompletterar varandra. Det är vanligt att finansieringen av ett etablerings- och utbyggnadsprojekt sker med utnyttjande av två eller flera statliga låneformer, som täcker in olika avsnitt i den finansiella uppbyggnaden. En annan sak är att kreditprövningen genom splittringen på olika statliga handläggningsorgan kan bli omständlig och tidskrävande. Enligt utredningens bedömning är tillkomsten av de statliga lånemöjligheterna ett resultat av de reguljära kreditorganens ofta rigorösa tillämpning av banklagstiftningens formella krav. Den nuvarande banklagstiftningen har sina rötter i en period i svenskt ekonomiskt liv när det hade visat sig nödvändigt att genom långtgående lagstiftningsåtgärder slå vakt om kreditinstitutens soliditet. Förhållandena har ändrats radikalt. Bankerna förfogar numera över betydande reserver som en buffert vid omfattande nedskrivningar av fordringar Affärsbankernas på låntagarna. samlade förluster under utgjorde år 1972 endast 72 milj kronor eller

1 Den tidigare till industridepartementet knutna delegationen för de mindre och medelstora företagen har publicerat en redogörelse för de villkor som gäller för olika stödformer.

452 Nya styrmedel

av affärsbankernas sammanlagda utestående lån vid drygt en promille slutet av året. roll i finansieringen av Utredningen anser det angeläget att bankernas investeringarna - i relation till de de framtida sysselsättningsskapande - blir klargjord. Det bör bl a alltmer omfattande statliga engagemangen kreditinstituten, efter en revidering av bankövervägas om de reguljära lagen eller ändring av praxis i tillsynsmyndighetens arbete, skall ges ökade möjligheter att fullgöra sin samhälleliga uppgift som kapitalförmedlare - - kunna ta risker med hänsyn till och mer än som nu är fallet kunnande, ledningskapacitet, produktförnyelse och framtidsmöjligheter inom mindre med hänsyn till byggnaders och maskiners företagen, anskaffningsvärden.

9.2.5 Sysselsättningsstöd

1971 och ursprungligen till infördes år utgick Sysselsättningsstödet inom det inre stödområdet. Efter beslut av 1974 års riksdag kan företag med annat regionalpolitiskt stöd även sysselsättningsbidrag i samband till det inre stödområdet samt på beviljas företag i gränstrakterna av beloppen under år Gotland. sysselsättningsstödet utgår efter utökning

1973 med_ följande bidrag per nyanställd:

sammanlagt 21 milj kronor i Under åren 1971 och 1972 beviljades fördelat och 405 företag. För vart och ett av bidrag, på 4 200 sysselsatta budgetåren 1973/1974 och 1974/1975 - efter utvidgning av det inre - har anslagits 30 milj stödområdet och av bidragsbeloppet per sysselsatt

kronor. resultaten är betydande, vilket i De redovisade av sysselsättningsstödet ansetts motivera uttalanden att detta är en effektiv olika sammanhang stödform som bör ges ett väsentligt ökat utrymme i den regionalpolitiska verksamheten. Utredningen bedömer det vara för tidigt att avge ett omdöme om sysselsättningsstödets effektivitet. Det skall inte tillförlitligt i många fall varit förenat med annan förbises att sysselsättningsstödet t ex lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån, och att statligt finansiering, för eller detta stöd kan ha utgjort grundförutsättningen etablerings-

expansionsprojektets genomförande?

1 Se ovan sid 355. 7 Nära hälften av antalet företag som beviljades sysselsättningsstöd åren 1971 och 1972 erhöll även lokaliseringsbidrag och/eller lokaliseringslån.

Nya styrmedel 453

Det är svårt att i efterhand i de enskilda fallen klargöra vilken reell betydelse sysselsättningsbidraget haft - i vilken utsträckning expansionsplanerna skulle ha genomförts även utan det treåriga statliga sysselsättningsstödet. Det kan inte uteslutas att de hittillsvarande resultaten med reglernas utformning motsvarar den volym som varit möjlig med hänsyn till andra faktorer som avgjort expansionskraften i företagen. Trots osäkerheten när det gäller innebörden av resultaten bedömer utredningen sysselsättningsstödet vara den stödform som för närvarande har de främsta utvecklingsmöjligheterna: Stödverksamheten är direkt relaterad till arbetskraftsefterfrågan och den är administrativt lätthanterlig. Den generella inriktningen innebär att företagen i förväg kan bedöma resultatet, vilket underlättar kalkyleringen av de olika expansionsprojekten. Enligt utredningens bedömning skulle ett omfattande sysselsättningsstöd kunna vara ett aktivt inslag i samhällets framtida sysselsättningsskapande verksamhet - för att jämna ut växande strukturella ofullkomoch medverka ligheter till en anpassning mellan utbud och efterfrågan när det gäller olika kategorier av arbetskraft. Det är givet att ett sådant sysselsättningsstöd skulle tillgodose viktiga regionalpolitiska behov och därför ha en geografisk differentiering. Stödets nuvarande begränsning till det inre stödområdet och - i samband med att annat lokaliseringsstöd lämnas A till det inre stödområdets gränstrakter samt till Gotland utgör en del av en sådan regional differentiering. En utvidgning och regional anpassning av sysselsättningsstödet skulle kräva en avgränsning av stödberättigade områden och verksamheter baserad beräkpå mer ingående ningar och bedömningar av behov och effekter än som funnits skäl att företa i detta sammanhang.

9.2.6 Regionalt transportstöa och regional transportpolitik Det statliga transportstödet, som infördes vid början av år 1971, utgår som bidrag motsvarande 15-35 % av fraktkostnaderna. Bidraget varierar efter det producerande företagets inom det allmänna lokalisering stödområdet. Transportstödet syftar till att utjämna olikheter i regionala kostnaderna för transporter av halvfabrikat till orter inom stödområdet. Bidrag på i genomsnitt drygt 40 milj kronor per år beviljades perioden 1971-1973. Efter beslut om utvidgning av transportstödet under är 1973 - bidragsmöjligheterna utökades till att gälla även vissa transporter till stödområdet samt mindre varukvantiteter och frakter på kortare avstånd - beräknas den årliga medelsåtgången komma att vara 70 milj kronor. Även transportstödet är en generellt verkande stödform. Tillämpningen är emellertid inte kopplad till en utökning av antalet anställda och det saknas möjligheter att överblicka konsekvenserna i sysselsättningshänseende. Stödet utjämnar konkurrensolägenheterna för producerande företag i det allmänna stödområdet och ökar företagens avsättningsmöjligheter inom expansiva marknader utanför stödområdet.

Nya styrmedel

Den nyligen genomförda breddningen av stödmöjligheterna har ytterligare reducerat nackdelarna från transportkostnadssynpunkt för de företag i norra Sverige som strävar efter en avsättning inom hela den svenska marknaden. Med de år 1973 beslutade förändringarna torde transportstödet i stort ha funnit sina former. Detaljförändringar som höjer stödets attraktivitet eller ökar antalet stödberättigade transporter justeringar av bidragssatser och transportsträckor, utökning av gruppen

bidragsberättigade trafikmedel m m - är givetvis möjligal. Mer genom-

gripande förändringar i transportkostnadsbilden förutsätter däremot nya typer av åtgärder, tex förändringar i principerna för taxepolitiken inom

transportområdet. De redovisade transportpolitiska stödinsatserna syftar till en utjämning mellan i olika delar av landet. Inom av godstransportkostnaderna företag ramen för det särskilda gotländska fraktstödet har också skett en reducering i persontransportkostnaderna. Stödet till trafiksvagajärnvägslinjer - den s k kollektivbiljetten - är en annan statlig ekonomisk åtgärd insatser för för upprätthållande av persontrafik. Ytterligare samhälleliga en av de inomregionala persontransportkostnaderna har utjämning aviseratsz. till ökad i beslutsfattandet och den Tendensema decentralisering i avvägningar och ställningstaganden inom många stigande komplexiteten delar av arbetslivet har accentuerat behovet av informationsöverföring av telenätet, inte minst den avslutade och personkontakter. Utbyggnaden telexsystemets utveckling samt strävandena inhemska automatiseringen, har inneburit en avgörande förbättring i efter interregional taxeutjämning för överföring av de mellanregionala kontaktmöjligheterna. Ny teknik terminaler och behandlingscentraler har data mellan uppsamlingsställen, revolutionerat kommunikationerna mellan och inom företag och organimöjligheter till personkontakter i sationer. Genom bildtelefonen öppnas konferensformer utan förflyttning i rummet. Det kommer traditionella emellertid även i framtiden att vara nödvändigt att tillgodose en väsentlig kontaktbehovet genom personliga sammanträffanden. del av det ökande har förbättrats avsevärt under de senaste Persontransportmöjligheterna sträckor har reducerats i en 10-15 åren. Tågresetidema på långa Reskomforten har ökat genom förbättrad ban- och betydande grad. och genom ökat antal direktvagnar till orter vid stambanorvagnstandard har successivt förbättnas anslutningsjärnvägar. Flygkommunikationerna rats, bl a genom införande av jetplan i inrikestrafik. Förstärkningen av den kollektiva persontrafiken på långa avstånd har kontakterna mellan olika delar av emellertid i påfallande hög grad berört landet och Stockholm. Det har befäst Stockholms-regionens dragnings-

1 Yrkanden om utökning av transportstödet har förekommit i motioner till 1974 års riksdag. Bl a hemställdes i en fempartimotion (1974:497) om en översyn och revidering av nuvarande transportstödsbestämmelser med syfte att eliminera de förskjutningar i konkurrensen stödet ger mellan landtransporter och sjötransporteri - Väner-området och att göra transporter på Vänern och Trollhätte kanal stödberättigade. Riksdagen biföll ej motionärernas hemställan. 2 1974-01-18 sakkunniga med uppgift att utreda frågan Kungl Majzt tillkallade om regionalt avgränsade generella trafikrabatter.

Nya styrmedel 455

kraft vid lokalisering av administrativ verksamhet. Undersökningar inom Lunds universitets kulturgeografiska institution har visat att skillnaderna mellan olika regioner i möjligheterna att upprätthålla direkta personkontakter är mycket stora. Utvecklingen inom transportsektorn har i många fall ökat olikheterna mellan skilda delar av landet genom att förändringarna i första hand gynnat orter och områden med redan goda transportförutsättningar. Studierna av det svenska transportsystemet omfattar också modellförsök som syftar till att belysa hur samspelet och växelverkan mellan förändrad sysselsättningsstruktur och förändrade transportsystem i framtiden kan tänkas påverka de regionala olikheterna i landet. Modellförsöken visar - enligt lundaforskarna - att de effektivaste regionalpolitiska medlen för att förhindra en utveckling som leder till ökad olikställighet mellan olika regioner i landet för närvarande torde finnas inom kommunikationssektorn. Enligt utredningens mening är insatser för ökade direkta personkontaktmöjligheter genom snabb kollektivtrafik mellan olika orter i det

regionala systemet en angelägen regionalpolitisk åtgärd. Skall utlokali-

seringen av statlig verksamhet kunna följas upp av en geografisk spridning av expansionen inom näringslivets ledningsorgan och övrig enskild administrativ verksamhet - här finns, som utredningen påpekat, en lokaliseringspotential - fordras ett kontaktsystem med andra tvärtrafikrelationer än vad den nuvarande trafikorganisationen erbjuder. Stödåtgärder som reducerar reskostnaderna kan för vissa delar av landet ha betydelse från regionalpolitisk synpunkt. Den ur regionalpolitisk synvinkel mest angelägna förändringen inom persontransportsektorn är emellertid en utveckling av det nuvarande mellanregionala linjenätet. En persontrafikorganisation, avsedd att tillgodose regionalpolitiska kontaktbehov inom ramen för en allmän ortssystempolitik, har en ”inkubationstid. Det är svårt att för varje transportrelation i förväg ange den erforderliga prövotidens längd, eftersom kontaktbehoven i stor utsträckning är latenta och endast med svårighet kan dokumenteras genom tillgängliga transportdata. Ett nytt trafiksystem måste bl a av det skälet prövas under den tid som fordras för att resvanorna skall hinna påverkas. Detta kan i vissa lägen kräva ekonomiska insatser från samhällets sida. En konkretisering av ett framtida trafiksystem faller utanför ramen för utredningens arbete. Tillgången till en regionalpolitiskt anpassad persontrafik är dock ett viktigt element i utredningens samlade bedömning av möjligheterna till utökad regionalpolitisk styrning. Det har i olika sammanhang framförts propåer om åtgärder av det slag som skisserats, senast av ERU. Styrmedelsutredningen anser det vara angeläget att de regionalpolitiska aspekterna särskilt beaktas i samband med de åtgärder som kommer att följa av trafikplaneringsutredningens och den trafik-

politiska utredningens arbete. Samordningsmöjligheterna mellan regional-

politiska och trafikpolitiska åtgärder bör penetreras gemensamt av trafikpolitiska och regionalpolitiska organ. 1 Mats-G Engström - Bengt W Sahlberg, Kommunikationer och regional utveckling - nuvarande och framtida utvecklingslinjer. Ingår i ERU:s Produktionskostnader och produktionssystem. Bilaga 8 (SOU 1974:3).

Nya styrmedel

9.2.7 Samordnad planering av serviceutbyggnaden

Utredningen har i kapitel 8 ovan visat hur regionalpolitiska hänsyn beaktas vid utbyggnaden av olika samhällsfunktioner. Tidigare påverkades servicestandarden regionalpolitiskt i huvudsak endast genom åtgärder inom olika verksamhetsområden. Sedan flera år söker statsmakterna i samarbete med kommunerna genom länsplaneringen - och i dess förgenom det statliga regionalpolitiska handlingsprogrammet - att längning, få till stånd en samordning i investeringsverksamheten också mellan olika servicesektorer. De offentliga investeringarna i servicefunktioner som har betydelse för bildar ett mycket brett spektrum. Beslutsprocessen är lokaliseringsmiljön komplicerad och styrinstrumenten som regel trubbiga. Det skall tilläggas att entydiga riktlinjer för investeringarnas anpassning till ett lämpligt mönster länge saknats. Genom statsmakternas beslut om regionalpolitiskt befolkningsramar och en plan för utveckling av den regionala strukturen finns nu en grund för bättre samordning än (den s k ortsklassificeringen) Dessa instrument emellertid inen garanti för att en tidigare. utgör samordnad och verkställighet av beslut kommer till stånd. planering Den regionalpolitiska styrningen av samhälleliga servicefunktioners har som regel effekter först på sikt. Det accentuerar svårigutbyggnad heterna att i detalj överblicka och förutse konsekvenserna i sysselsätt- En ytterligare effektivering av samordningen i den ningshänseende. planering och i de verkställighetsbeslut som en utbyggnad av samhälleliga servicefunktioner kräver är ett nödvändigt grundelement i det regionalpolitiska handlingsprogrammet.

-

9.3 Restriktiva regionalpolitiska åtgärder utredningens

principiella överväganden

9.3.1 Problem och förutsättningar

Restriktiva regionalpolitiska åtgärder har två syften, att

utvecklingen i expansiva regioner där tillväxten kan leda till (l) dämpa med obalans när det gäller sysselsättning och serviceförproblem sörjning (brist på arbetskraft resp utbyggnadsresurser); (2) förmå expanderande företag att förlägga sysselsättningsskapande verksamhet till regioner med behov av ökat antal arbetstillfällen.

Det finns i statsmakternas regionalpolitiska målsättning ett uttalande om att befolkningsutvecklingen i de tre svenska storstadsregionerna skall De befolkningsramar som fastställts för dessa regioner är ett dämpas. uttryck för en sådan viljeinriktning. Folkmängdsnivåerna år 1980 reducerades av statsmakterna från det ursprungliga målsättningsalternativet i länsstyrelsernas förslag med 50 000-125 000 personer i Stockholms län,

Nya styrmedel 457

med 60 000-90 000 personer i Malmöhus län samt med 20 000-SO 000 personeri Göteborgs och Bohus län. Befolknings- och sysselsättningsutvecklingen i storstadsregiorzerna försvagades drastiskt åren 1971-1973 jämfört med slutet av 1960-talet - av skäl som utredningen redovisat ovan i kapitel 4. Förändringarna i utvecklingsmönstret har inneburit att behovet av åtgärder som skulle reducera tillväxttakten i storstadsregionerna kommit att framstå som mindre angeläget än tidigare. Utvecklingen har spontant - i varje fall inte genom regionalpolitiska åtgärder dämpats i en omfattning som överstiger den ovan redovisade reduceringen i befolkningsramarna. Det är ovisst vilka konsekvenser denna utveckling kommer att få. Oavsett när en Stabilisering kan ske och hur stark återhämtningen i befolkningsutvecklingen blir, kommer behovet av en dämpning i storstadsregionernas tillväxttakt sannolikt inte att spela samma roll i formuleringen av de regionalpolitiska målen som tidigarel. Ökat utrymme kommer i stället i det regionalpolitiska arbetet att kunna ägnas balansproblemen både i kontraktiva och i expansiva regioner - bl a i storstadsregionerna. De ovan redovisade syftena med restriktiva regionalpolitiska åtgärder dämpning av utvecklingen i expansiva regioner samt omfördelning av arbetstillfällena till förmån för sysselsättningssvaga regioner - utgör i viss mån spegelbilder av varandra. Enligt utredningens mening är enbart behovet av en förstärkning av sysselsättningsunderlaget i regioner med en vikande utveckling, det andra delsyftet, ett tillräckligt motiv för en diskussion om restriktiva regionalpolitiska åtgärder. Kommer behovet av generell dämpning i storstadsregionerna att ersättas av ett krav på selektiva tillväxtåtgärder även i dessa områden, elimineras emellertid en betydande del av underlaget för den regionala omfördelningen av sysselsättningsunderlaget. En aktiv regionalpolitik fordrar en realistisk bedömning av vilken slags verksamhet som kan omfördelas, från vilka regioner och i vilken omfattning. Det ställer krav på en mer ingående belysning av den regionala utvecklingen och ett mer nyanserat ställningstagande än i ett läge där det föreligger ett akut behov av en generell dämpning av de mest expansiva regionernas tillväxt. Utredningen återkommer till balansproblemen och behovet av åtgärder i olika typer av regioner nedan i avsnitten 9.6 och 9. 7.

9.3.2 Praktiska lösningar - en Översikt

lnom svensk samhällspolitik utövas för närvarande restriktiv statlig kontroll när det gäller etablering/expansion av varu- och tjänsteproducerande enheter i följande former (i vissa fall utan eller endast delvis i regionalpolitiskt syfte).

(l ) Lokaliseringssamrådz.

(2) Byggnadstillstånd för oprioriterade anläggningsarbeten; 1 Se t ex lnU 1973:22. 2 Förutsättningar att slutgiltigt hindra en expansion/etablering saknas. Möjligheterna att fördröja tgångsättning utgör det restriktiva momentet i lokaliseringssamrådet.

458 Nya styrmedel

(3) Tillstånd för etablering av utländska företag; (4) Emissionskontroll (aktier, obligationslån); Koncession enligt miljöskyddslagen och tillstånd enligt 136 a § bygg- (5) nadslagen.

- i Storbritannien, Frankrike och Italieni - har dessutom

Utomlands prövats olika former av

(6) Avgifter vid etablering/expansion; (7) Tillstånd för etablering/expansion.

Teoretiskt är det också möjligt att skissera ett restriktivt system med

kvoter för fördelning av sysselsättningsökningen vid (8) Regionala inom större företag med möjligheter att företablering/expansion till egna (eller andra företags) anläggningar i olika lägga produktion delar av landet.

är flera. De utesluter emellertid inte varandra De praktiska lösningarna - snarare varandra och utgör i några fall variationer på kompletterar samma tema. Även ett restriktivt system byggt kring en administrativ bör liksom det nuvarande lokaliseringssamrådet centillståndsprövning för ömsesidigt utbyte av fakta och

treras kring en informationsfunktion

erfarenheter om i olika regioner och om produktionsförutsättningar behov av service. Detta informationsutbyte skall kunna omföretagens fatta även företag som av olika skäl, bla med hänsyn till åtgärdens undantas från prövning i ett tillståndssystem. l den nuvarande storlek, samrådsverksamheten strävar lokaliseringsorganet, som redovisats i kapiarbetet nå även företag som inte formellt är tel 8, att i det uppsökande

samrådsskyldiga. medger för närvarande kontroll av tid- Byggnadstillstándsgivningen av anläggningsarbeten inom delar av enskild punkten för igångsättning och offentlig service, varvid bl a regionala hänsyn skall kunna tas. Ett utnyttjande av byggnadstillståndsgivningen irestriktivt regionalpolitiskt som framhållits i kapitel 8, bedömas efter samma förutsättsyfte får, av en etableringskontroll. Föreligger behov av och ningar som införandet förutsättningar för en starkare påverkan är det en praktisk fråga vilka administrativa lösningar som bör väljas, tex om det med hänsyn till

samordningsbehoven skulle finnas skäl att disponera byggnadstillståndsäven för de regionalpolitiska restriktionerna. givningen i Sverige av utländska intressenter och utländ- Stiftande av aktiebolag ska aktiebolags eller utlandsdominerat företags förvärv av aktier i svenska

fall av Kungl Maj tt. Aktiebolag kan i vissa

företag prövas i varje särskilt att en s k utlänningsklausul tas in i fall undgå tillståndsplikten genom bolagsordningen. Flertalet svenska bolag har en sådan utlänningsklausul, vilket innebär att högst en viss del, mindre än 20 % av röstetalet för bolagets samtliga aktier eller mindre än 40 % av aktiekapitalet, får ägas av utländska Utlänningsklausulen kan inte upphävas eller rättssubjekt.

1 Förberedelser sker i Norge, Finland och Nederländerna.

Nya styrmedel

ändras utan Kungl Majzts medgivande. Förvärv av aktie i strid mot klausulen är ogiltigt. Kungl Majzts prövning av aktieförvärv eller av ändring i utlänningsklausulen syftar till en kontroll av det utländska inflytandets i utveckling näringslivet. Det kan förutsättas att ställningstagandena i särskilda fall influeras av regionalpolitiska bedömningar, t ex behovet att på en viss ort genom ändrat ägarinflytande säkra fortsatt drift inom en viss produktionsenhet. Det är svårare att klargöra om det också sker en regionalpolitisk påverkan av företagen när etablering av nya anläggningar planeras och ortsvalet är en öppen fråga. De utländska företagens verksamhet i Sverige har ägnats ökad uppmärksamhet under senare år. År 1970 sysselsattes nära 100 000 personer i 800 helt eller delvis utlandsägda företag i landet. Detta var ca 30 000 fler sysselsatta är år 1965. Sammanlagt sysselsatte utlandsföretagen år 1970 drygt 6 % av hela antalet anställda i svenska industri- och handelsföretag. Begränsningarna i utländska företags etableringsrätt regleras i lagen (1916:156) om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom mm, som provisoriskt kompletterats (l973:72) att ifsyfte möjliggöra en utökning av kontrollen. Tillståndsplikt har införts för Övertagande av rörelse, även om denna rörelse inte äger fast egendom. En allsidig översyn av den s k inskránkningslagen har vidare inletts av sakkunniga för utredningen om utländska övertaganden av svenska företag tillkallade av Kungl Majzt under är 1973. De sakkunnigas uppgift är enligt direktiven? ”att få fram instrument som sätter samhället i stånd att utöva kontroll över dels utländska uppköp av svenska företag dels utlandsägda företags verksamhet i vårt land. Behovet av sådana instrument betingas redan av att det finns risker för att allmänna intressen träds för när och är alltså inte beroende av att det kan påvisas att riskerna materialiserats. De risker som det i detta sammanhang är fråga om är av olika slag. Om ett svenskt företag övergår i utländsk ägo, kan det under vissa förutsättningar ge upphov till skadlig begränsning av konkurrensen, främst på den inhemska marknaden. Fackliga organisationers arbete kan försvåras. Andra arbetsmarknadspolitiska problem kan uppkomma tex i samband med strukturrationaliseringar. Den ökade omfattningen av varuflöden och betalningsströmmar mellan företag i en internationell koncern kan begränsa effekten av samhällets åtgärder tex på det skattepolitiska området och eljest inom den ekonomiska politiken. lcke önskvärda valutapolitiska effekter kan uppkomma till följd av multinationella företags interna åtgärder. En internationell koncern kan, för att ta ännu ett exempel, omfördela tillverkning, forskning och administration mellan olika länder på ett sätt som svenska intressen. Det är strider_mot utredningens uppgift att överväga vilka legala instrument samhället bör utrustas med för att kunna förebygga eller motverka dessa risker.

Tillståndsplikten enligt miljöskyddslagen och byggnadslagen 13611 § tillgodoser speciella krav som i vissa tillämpningsfall kan behöva priorite- v

l Prop 1973:72, NU 1973:57 rskr 1973:228. 2 1973-08-10. Statsrådsprotokollet

Nya styrmedel

ras på bekostnad av de regionalpolitiska hänsynen. Som utredningen framhållit ovan i kapitel 8 har de regionalpolitiska effekterna av dessa lagstiftningar inte sådan omfattning att de kan ersätta en generell regionalpolitisk styrning. Utredningen anser det vara lämpligt att så långt möjligt renodla analysen av de restriktiva åtgärderna fortsättningen över- _och begränsari väganden om nya stymingsmöjligheter till två huvudalternativ:

(l) Avgifter vid etablering/expansion; (2) Tillstånd vid etablering/expansion. Utredningen redovisar i avsnitten 9.4 och 9.5 sin bedömning av förutsättningarna för ett avgifts- resp ett tillståndssystem, behandlar i avsnitt 9.6 regionala balansproblem i vissa expansiva regioner och tar först i avsnitt 9. 7 ställning när det gäller valet av nya styrmedel.

9.4 Ekonomisk styrning (avgifter) vid etablering/expansion

9.4.1 Tidigare erfarenheter

Ekonomisk styrning - avgifter vid etablering/utvidgning - har i Sverige utnyttjats i kon/unkturpolitiskt syfte inför väntade överhettningar med överefterfrågan på byggnadsarbetskraft (även brist på byggnadsmaterial) under en del av 1950-talet samt delar av åren 1967-1968 och 1970-1971. Avgiften utgjorde, som redovisats i kapitel 8, vid de båda senare tillämpningarna 25 % av anläggningskostnaderna för en grupp av arbeten som i stort sett motsvarade de s k oprioriterade anläggningarna. Under perioden 1970-1971 (delar av åren) undantogs det allmänna stödområdet från avgiftstvånget. Dispensmöjligheter fanns och utnyttjades i en betydande utsträckning särskilt utanför storstadsregionerna. Kravet på investeringsavgift var, när beslutet fattades, tidsbegränsat. Någon regional omfördelning av oprioriterade investeringar, dvs val av nya lokaliseringsorter för planerade serviceanläggningar, har enligt gjorda bedömningar inte skett - endast förändringar av planerna i tiden. l Frankrike erlägger företag som önskar genomföra en etablering eller expansion i Paris-regionen och som beviljas lokaliseringstillstånd särskilda_ avgifter. För investeringar i industrilokaler är avgiften 200 francs per m2 golvyta och för investeringar i kontors- och servicelokaler 400 francs per m2 golvyta. l båda fallen gäller avgiftskravet den del av golvytan som överstiger 1 500 m2. Regionala variationer i avgiftsplikten tillämpas inom Paris-området. Lättnader gäller framför allt i de östra delarna av Parisregionen, där avgifter på endast 25 resp l00 francs per m2 belastar investeringarna. De ursprungliga bestämmelserna, som tillkom år 1955, har förändrats vid flera tillfällen. Den högsta tillståndsfria golvytan var till en början 500 m2 och senare 1000 m2 med variationer mellan nyetableringar - strängare krav - och utvidgningar av företag. Avgifter-

Nya styrmedel

nas storlek och konstruktion har också förändrats

vid olika tillfällen. De

ovan redovisade tarifferna fastställdes i april 1972. l Nederländerna har under år 1974 införts bestämmelser som stadgar att företag som i de västra delarna av landet uppför, utvidgar och ändrar produktionslokaler eller andra fasta anläggningar skall i regionalpolitiskt syfte erlägga en avgift på 25 % resp 3 % av investeringskostnaderna. Avgiften utgår på den del av kostnaderna som överstiger 250 000 floriner för byggnader och 2 milj floriner av kostnaderna för övriga fasta anläggningar. Detta är huvudregeln i den nederländska lagstiftningen och kommer att tillämpas inom huvuddelen av avgiftsregionerna. Undantag från avgiftstvånget gäller vissa ändamål, bl a jordbrukets och trädgårdsodlingens driftsbyggnader, transportanläggningar, lagerlokaler samt byggnader för regional och lokal service. kan av Avgiftbefrielse medges regeringen, tex för investeringar i lokaler avsedda för miljöskyddsändamål. Parallellt med avgiftsskyldigheten tillämpas när det gäller större investeringar ett tillståndstvång och ett anmämingsförfarande. Bestämmelserna avses träda i kraft senast vid årsskiftet 1974/1975.

9.4.2 Alternativa lösningar

Skall lokaliseringen av verksamheter styras genom regionalt tillämpade avgifter kan valet av medel ske bland följande typer:

(l) Regional investeringsavgift; (2) Regional markavgift; (3) Regional sysselsättningsavgift; (4) Regionala produktions- och/eller råvaruavgifter. Valet av avgiftsbas tex investeringskostnader, markförvärvskostnader, ökad sysselsättning eller värdet på fakturerad omsättning - måste göras med hänsyn till de mål eller delmål man syftar till att uppnå, alternativt vilka konsekvenser det är angeläget att undvika. En investeringsavgift påverkar anskaffningskostnaderna och kan - om den tillämpas endast inom vissa sektorer - leda till att rörliga produktionsfaktorer, som stannar inom regionen, förs över till andra sektorer än de som avgiftsbegränsats. En sysselsättningsavgift stimulerar till investeringar i kapitalintensiva produktionsprocesser. Produktions- och råvaruavgifter begränsar den allmänna ekonomiska aktiviteten, medan en markavgift kan antas leda till ett annat markutnyttjande än som hade skett om restriktioner inte hade förekommit. En regionalpolitisk restriktiv avgift kan vidare vara

(5) Marginell; (6) Genomsnittlig.

Den marginella avgiften erläggs endast en gång, tex i samband med investeringen eller anställandet av personal, medan en genomsnittlig avgift betalas löpande, t ex årligen. Den årliga avgiften kan anpassas efter den allmänna ekonomiska utvecklingens krav och drabbar alla företag

462 Nya

styrmedel

lika. Utökas en marginell restriktion, får de företag som tidigare erlagt en konkurrensfördel. Det skall tilläggas att en engångsavgift avgift effektiva företag med svag likviditet i förhållande till likvidimissgynnar tetsstarka men mindre produktiva företag. Slutligen är de regionalpolitiska avgifternas verkningar beroende av

(7) Avgiftens storlek. Resultatet skall inte bedömas enbart med utgångspunkt från den nominellt fastställda avgiftssatsen. Större intresse har den effektiva avgiften, dvs den faktiska kostnadshöjningen sedan hänsyn tagits bl a till möjligheterna för företaget att anpassa verksamheten till de ändrade Om tex utbuds- och efterfrågeförhållandena för en förutsättningarna. aktuell produkt eller en grupp produkter gör det möjligt för producenten att övervältra en del av avgiften på köparen påverkar det avgiftens effektivitet. En bedömning av den regionalpolitiska avgiftens verkningar i olika regioner kräver en analys av de faktorer som bestämmer presumtiva investerares benägenhet att producera en vara och att efterfråga en För en detaljerad bedömning fordras en modell som produktionsfaktor. bl a tar hänsyn till företagens lönsamhetsanspråk och förväntningar samt och produktivitetsförhållandena. Utredningen har inte haft produktionstillgång till en sådan modell och begränsar den följande redovisningen av avgiftssystemets effektivitet till en beskrivning av ett räkneexempel som för ett antal konstruerade företag illustrerar de förändringar i produktionskostnadema som följer av en regionalpolitisk styrning genom restriktiva avgifter.

9.4.3 Ekonomiska konsekvenser av olika regionala avgifter - ett rákneexempel Beräkningar som utförts inom ERU:s sekretariat] för utredningens räkning visar hur investerings-, sysselsättnings- och markavgifter teoretiskt skulle påverka företagens kostnader vid expansion och vid nyetablering och därmed företagens produktionskostnader och lönsamhet. Kalkylen, vars uppbyggnad och resultat kommer att publiceras under

hösten 1974 som bilaga” till betänkandet, illustrerar de ekonomiska

konsekvenserna (bl a återverkningarna på rörelsenettot) av en engångsavoch etablering dels av en kapitalintensiv anläggning för gift vid utbyggnad ett verkstadsindustriföretag, dels av en arbetskraftsintensiv tjänsteproduktion inom näringsgrenen uppdragsverksamhet -i båda fallen avser företag av tre olika storlekar. Beräkningarna utgår från analysen bl a rörande kostnadsstruktur, kapitalanvändning och genomsnittsvärden kapitalavkastning enligt den offentliga statistiken över företagens finanser. Uppgifterna som är relaterade till branscher och storleksklasser skildrar dels hur produktionskostnadema förändras om hela avgiften uteslutande skulle belasta det första produktionsårets resultat, dels hur kostnaderna påverkas om företagen skulle lånefinansiera avgiften. 1 Undersökningen har utförts av fil kand Lennart Sundberg. 2 Ds A 1974:5

Nya styrmedel 463

Enligt resultaten av beräkningarna skulle en investeringsavgift på 40 % av anläggningskostnadema vid utvidgning av en redan etablerad verksamhet öka det första årets produktionskostnader för verkstadsindustriföretaget med 8-11 %. Den minsta relativa ökningen i produktionskostnaderna skulle drabba det medelstora företaget, den största uppgången det stora företaget. En något lägre investeringsavgift - 25 % - skulle öka produktionskostnaderna för verkstadsföretaget med 5-7 % och en avgift på 10 % med 2-3 % - i båda fallen under det första produktionsåret. Ett företag inom den arbetskraftsintensiva uppdragsverksamheten skulle enligt beräkningarna erhålla en väsentligt lägre produktionskostnadsökning: högst en procent även med en investeringsavgift på 40 %. De redovisade resultaten skildrar effekterna vid expansion av befintliga företag. Avgifterna slår enligt kalkylen betydligt hårdare om man istället utgår från nyetableringar av motsvarande företag. En investeringsavgift på 40 % skulle innebära ökade produktionskostnader under det första året på 25 % för det medelstora och på 34 % för det stora verkstadsföretaget. Inom uppdragsverksamheten skulle produktionskostnadsökningen växa från en till fyra procent, om manjämför expansions- och etableringslaternativen. De beräknade produktionskostnadsökningarna behöver inte utgöra något hinder för genomförandet av expansionen. De kan emellertid med de förutsättningar som gäller för kalkylen - leda till att produktionsintäkterna under det första året inte täcker de rörliga kostnaderna eller att avkastningen på eget kapital sjunker under noll. Slutsatsen gäller enligt ERU:s beräkningar framför allt verkstadsindustrin och särskilt vid nyetablering som träffas av en investeringsavgift. Företagen kan för att avgiften skall lämna den ursprungliga prognoserade avkastningen oförändrad vidta olika åtgärder, t ex höja sin omsättning, om detta ökar rörelseöverskottet. En finansiering av investeringsavgiften genom upplåning av främmande kapital skulle också reducera de beräknade produktionskostnadseffekterna under det första året. Med en upplåning i en omfattning som svarar mot avgiftskostnaden - i exemplet antas en lånetid ränta - skulle endast 26% av på fem år och 6% avgiftskostnaden belasta rörelsenettot under det första produktionsåret. Beräkningarna omfattar vidare ett alternativ med sysselsättnings- - 5 000 och 10000 kronor avgifter antingen 1000, för varje nytt arbetstillfälle eller 5, 10 och 20 % av lönesumman som svarar mot den ökade sysselsättningen. Ett sådant alternativ innebär att avgiftskostnaderna skulle öka relativt sett mera vid en expansion av den arbetskraftsintensiva uppdragsverksamheten än vid utvidgning av verkstadsindustrin. Det skulle framför allt vid nyetablering av nya anläggningar inom uppdragsverksamheten saknas möjligheter att täcka de rörliga kostnadema. Vid en avgift på 10 000 kronor per nysysselsatt skulle inte heller full kostnadstäckning kunna uppnås inom verkstadsindustrin. Resultaten avser i samtliga fall företag som låter avgiftskostnaden belasta första produktionsårets vinst. En finansiering av avgiften genom upplåning av främmande kapital skulle reducera avgiftskostnaderna i samma utsträckning som ovan redovisats för investeringsavgiften eller med 26 %.

464 Nya styrmedel

Effekterna av regionala markavgifter slutligen skulle enligt kalkylen i högre grad drabba verkstadsindustrin än uppdragsverksamheten. Effekterna skulle bli mildare vid utvidgning än vid etablering och, som tidigare angetts, mindre vid upplåning än när avgiftskostnaden skall belasta det första årets resultat. Med en avgift på 50 resp 100 kronor per m2 lokalyta skulle utvidgning av stora verkstadsanläggningar och medelstora företag inom uppdragsverksamheten bli olönsamma alternativ, dvs avkastningen på eget kapital skulle understiga noll. Resultaten skulle enligt beräkningarna försämras väsentligt om man jämför nyetablering med utvidgning. Redovisningen av de olika avgifternas effekter enligt beräkningarna har ovan i huvudsak berört konsekvenserna under det första produktionsåret. Verkligheten är givetvis mer komplicerad, och i undersökningen diskuteras andra hänsyn som företagen förutsätts väga in i kalkylen. Oavsett om avgiften betalas med första årets vinst eller inte skall kostnaden slås ut på den nya anläggningens livslängd. Resultatet av jämförelsen mellan olika lokaliseringsalternativ inom och utanför avgiftsregionerna blir beroende av framtidsutsikterna för den aktuella produktionen. Företagens beslut om utvidgning av befintliga och etablering av nya anläggningar sker främst med hänsyn till avkastningen på investerat kapital. Det sammanlagda nuvärdet av framtida nettovinster i anläggningen efter expansionens genomförande skall enligt gängse företagsekonomisk teori täcka investeringskostnader inklusive förräntning av nedlagt kapital. Ju längre tid anläggningen består desto större blir nuvärdet av vinsten. Emellertid avtar vinsten med stigande ålder hos produktionskapitalet till följd av att anläggningen blir tekniskt och ekonomiskt omodern. l undersökningen illustreras tidsperspektivet genom skissen ifigur 9.1, som visar hur nettovinsten före avgiften minskar över tiden när expansionen genomförts. Vid tidpunkten nått en så låg t3 har avkastningen nivå att det inte längre är lönsamt att bedriva verksamheten, varför

NETTOVINST EFTER AVSKRIVNINGAR

Avgiftskostnad

Figur 9.1 Nettovinsten Nettovinst F

NFttm/äst

före och efter avgift i avgift fore avgift expanderande anläggningar- en princip- TI D, ÅR skiss to t1 tg t3

Nya styrmedel 465

anläggningen tas ur bruk. Det sammanlagda nuvärdet av framtida vinster motsvaras i figuren av ytan under den streckade linjen. När en engångsavgift införs minskar detta nuvärde. Om avgiften är större än nettovinsten under den första tidsperioden, perioden tO-t 1, måste en del av kommande tidsperioders vinster användas för att täcka avgiftskostnaden, vilket i figuren omfattar vinsten under perioden Nettovinsten i t1-t2. expanderande anläggningar förskjuts således framåt i tiden och inträffar först under perioden t2-t3. Det kan också finnas speciella motiv för företagen att trots avgiften genomföra expansion/etablering inom avgiftsområden. Sådana motiv kan vara närhet till andra verksamheter eller tillgång till arbetskraft med vissa typer av kvalifikationer. Företagen kan i detta vidare perspektiv ta hänsyn till möjligheterna att övervältra kostnaderna t ex på kunderna och till de framtida utvecklingsmöjligheterna inom och utanför avgiftsregionen. Oavsett dessa bedömningar, konstateras det i ERU-undersökningen, skulle regionala avgifter sannolikt dämpa utvecklingen i avgiftsregionerna och leda till en regional omfördelning av produktionen. Omfördelningen förändrar i sin tur näringslivsstrukturen i olika regioner och påverkar valet av produktionsfaktorer. Investerings- och markavgifter har bedömts kunna ge selektiva verkningar, dvs påverka vissa typer av verksamhet, medan en sysselsättningsavgift sannolikt skulle ha mer allsidiga omfördelningseffekter.

9.4.4 Praktiska förutsättningar och problem Ett regionalpolitiskt avgiftssystem har olika slag av verkningar. Resultaten av ERU:s ovan refererade beräkningar pekar på att konsekvenserna av regionala avgifter skulle bli större vid nyetablering än vid expansion. En sysselsättningsavgift skulle framför allt drabba arbetskraftsintensiva produktionsenheter, en investeringsavgift och i någon mån en markavgift främst kapitalintensiva anläggningar. Det fordras höga avgifter om restriktionerna skall få konsekvenser för samtliga företag, dvs ge kännbara effekter även inom företag med god lönsamhet. Sådana avgifter skulle påverka konkurrensförutsättningarna inom branscher där lönsamheten varierar mellan produktionsenheterna i avgiftsregionerna. Utredningen bedömer det sannolikt att höga avgifter också skulle dämpa initiativlusten och expansionsförmågan inom företag som konkurrerar med enheter utanför avgiftsregionerna. De ändrade konkurrensförutsättningarna skulle kunna reducera möjligheterna för en del av företagen att förnya sin produktion och sitt produktsortiment och att förbättra tex arbetsmiljön, lönevillkoren och sysselsättningsutbudets sammansättning. Det är svårt, innan ett regionalpolitiskt avgiftssystem empiriskt prövats inom svenskt näringsliv, att med någon grad av precision bedöma omfattningen och betydelsen av dessa nackdelar. Det är också svårt att förutse i vilken utsträckning nackdelarna inom avgiftsregionerna skulle kunna uppvägas av fördelarna för andra geografiska områden, om avgiftssystemet skulle leda till att en del av

466 styrmedel

Nya

produktionen i stället etablerades utanför avgiftsregionerna. Det är vidare inte möjligt att bedöma i hur stor utsträckning en regionalpolitisk avgift skulle förändra leveranssystemen till förmån för områden vid sidan om avgiftsregionerna och på vilket sätt detta i nästa steg skulle påverka sysselsättningsstrukturen i olika regioner. Oavsett hur man bedömer de ekonomiska konsekvenserna har avgiftssystemet som styrmedel effekter ur administrativ synvinkel: Ett avgiftsatt företagen i förväg känner till påföljden av en system har den fördelen avgiftsplikt. Företagen kan i sina kalkyler beräkna avgiftens konsekvenser och med tillfredsställande noggrannhet jämföra de olika lokaliseringsalternativens ekonomiska verkningar. Ett avgiftssystem slår också i stort sett lika på företag av samma storlek och med jämförbar verksamhet. Den offentliga administrationen blir dessutom av begränsad omfattning, om man jämför med en påverkan i selektiva former där beslut skall fattas i varje enskilt fall. Dessa positiva egenskaper förutsätter att systemet är generellt, dvs att saknas. Ett sådant kategoriskt avgiftskrav har en dispensmöjligheter väsentlig nackdel. Avstår man från dispensmö/ligheten, blir resultatet en urskillningslös påverkan som punktvis kan få skadeverkningar vilka inte med säkerhet uppvägs av systemets positiva regionalpolitiska effekter. Ett renodlat avgiftssystem utan dispenser har också den allvarliga nackdelen - och det är en större svaghet - att lokaliseringsorganen inte kommer i kontakt med etablerings- och expansionsvilliga företag. Lokaliseringsorganen ges inga möjligheter att (l) Med företagen diskutera alternativa lokaliserings- och expansions- » orter; (2) Förmå företagen att välja en bestämd ort framför andra orter utanför avgiftsregionen; verkningar om avgiftsregionen är det enda (3) Upphäva styrintrumentets alternativet (och företaget inte har möjligheter att bära de extra kostnaderna).

Möjligheter till dispens från avgiftstvånget skulle reducera de redovisade olägenheterna. Det kan antas att dispensprövningen, enligt erfarenheterna från tillämpningen av det konjunkturpolitiska avgiftstvånget 196-7-1968 och 1970-1971, skulle bli mycket omfattande, förutsatt att avgiften erhåller en kännbar” omfattning. En sådan dispensprövning skulle enligt utredningens uppfattning i realiteten innebära en tillståndsprövning, dvs en påverkan i administrativa former. Ändå kan det inte med säkerhet antas att lokaliseringsorganen skulle komma i kontakt med och få tillfälle att diskutera alternativa lokaliseför de ur regionalpolitisk synpunkt mest givande projekten. Det ringar kan vara företag som utan att begära dispens väljer att erlägga avgift eller som med hänsyn till avgiftstvånget (också utan att begära dispens) väljer att avstå från att realisera ett ur sysselsättningssynpunkt angeläget Om detta leder till att avsättningsutrymme i stället kommer en projekt. utvecklingsbar verksamhet utanför avgiftsregionen till del, kan resultatet i

Nya styrmedel 467

vissa fall bedömas som positivt. Lokaliseringsorganet skulle emellertid inte få möjligheter att argumentera för en expansion just på de ur regionalpolitisk synpunkt mest angelägna orterna. Samma begränsning i effekterna av kontaktarbetet gäller de företag som för att undgå avgif-

tens verkningar väljer en alternativ ort utan att samråda med lokalise-

ringsorganet.

9.5 Administrativ styrning vid etablering/expansion

9. 5. l Tidigare erfarenheter

Restriktiv i administrativa former regionalpolitisk styrning krav på tillstånd för igångsättning av investeringar i anläggningar som bereder varaktig sysselsättning tillämpades i Sverige under efterkrigstiden fram till år 1959. Den lokaliseringspolitiska prövningen var en del av den byggnadsreglering som primärt syftade till en god hushållning med knappa byggresurser och en utjämning med hänsyn till säsongsväxlingarna. Det lokaliseringspolitiska organet yttrade sig över ansökningar om byggnadstillstånd och kunde inom ramen för sin handläggning ta upp en diskussion med berörda företag för att resonera om alternativa orter och därmed om möjligheterna till en bättre turordning inom byggnadsregleringens ram. Genom att välja en lokaliseringsort i linje med det statliga lokaliseringsorganets strävanden kunde företagen i vissa fall vinna stöd för en prioritering av delar av de planerade arbetena även inom expansiva regioner. l Storbritannien, Frankrike och under senare år i Italien har lokaliseringskontroll i form av en tillståndsgivning prövats som ett medel i regionalpolitiken. I Nederländerna sker förberedelser för ett kombinerat avgifts-, tillstånds- och anmälningssystem. Utredningen har ovan i kapitel 6 och kapitel 8 redovisat en del av erfarenheterna av nuvarande utländska och de tidigare svenska styrningsåtgärderna. Positiva effekter saknas inte, även om utrymmet för långtgående ingripanden enligt samtliga för utredningen tillgängliga utvärderingar är begränsat. Det har varit nödvändigt att anpassa tillämpningen till varierande faktiska förutsättningar, vilket fordrat en hög grad av flexibilitet i handläggningen. De restriktiva åtgärderna har fungerat effektivast i samverkan med stimulerande åtgår der - som ett instrument för det statliga lokaliseringsorganets utåtriktade selektiva information. De stimulerande åtgärderna i Sverige under 1950talet utgjordes, som ovan nämnts, av en viss prioritering i byggnadsregleringens turordning. I utlandet har de restriktiva medlens tillämpning i de enskilda fallen kunnat kombineras med långtgående insatser av ekonomiskt stöd.

9.5.2 Praktiska lösningar - en Översikt

Tillståndskravet kan, liksom den ovan behandlade avgiftsplikten, knytas till olika aktiviteter i företaget:

468 Nya styrmedel

(l) Uppförande, ändring, förvärv eller förhyrning av lokaler, räknat efter våningsytans storlek; (2) Nyanställning av personal i viss omfattning, räknat efter antal sysselsatta eller personalkostnadernas storlek; (3) Investering av viss storlek, räknat efter kostnad.

Tillstândsprövningen kan för lokalinvesteringar ( l) ske vid CI Handläggningen av byggnadslovsärendet enligt byggnadsstadgan; D Handläggningen av byggnadstillståndsärendet enligt byggnadstillståndslagen (tillståndsplikten i tillämpningskungörelsen utvidgas till att omfatta tillverkningsindustrin); E] Handläggning av lokaliseringstillständsärende enligt särskild lag. Väljer man att knyta tillståndskravet till nyanställningen av personal (2), kan prövningen ske vid CI Anmälan av personalbehovet till arbetsförmedlingen (vilket i detta fall förutsätts vara obligatoriskt).

Investeringen (3), förutsätter en finansiell åtgärd. Om man bortser från företag som utnyttjar statligt investeringsstöd saknas när det gäller finansieringen en anknytning administrativt sett till offentliga förvaltningsverksamhet. Riksbankens emissionskontroll - i avsnitt 9.3.2 ovan organs angiven som en form av företagspåverkan - träffar en begränsad del av de investeringar som har intresse ur regionalpolitisk synpunkt. Valet av - vad tillståndskravet skall till och hur lösning knytas prövningen skall ske - blir beroende av vad som primärt skall uppnås, vilka bieffekter som erhålls, i vilken omfattning administrativa problem kan undvikas, på vilket stadium i företagens planeringsprocess informationen når ut och vilka kontrollsvårigheter som möter i den praktiska tillämpningen. De ovan angivna grunderna för tillståndsplikten (1-3) har ur dessa synpunkter flera för- och nackdelar. Väljer man att knyta tillståndsprövtill lokalbehovet - eller av lokaler ningen uppförande utvidgning utelämnas företag som har goda utrymmesreserver och kan genomföra en sysselsättningsexpansion utan ny- eller tillbyggnader. Lokalbehovet varierar mellan olika slag av verksamheter. Många arbetskraftsintensiva företag kan genomföra personalkrävande utvidgningar med mycket små arealutökningar. För andra mer kapitalintensiva verksamheter fordrar även en begränsad utvidgning av sysselsättningen omfattande lokaltillskott. Det finns inte annat än för jämförbara verksamheter några bestämda relationer mellan lokalbehovet och sysselsättningens storlek. Ett behov av ytterligare lokaler förutsätter sannolikt dock i de flesta fall någon förändring i sysselsättningen. En tillståndsprövning knuten till lokalbehovet erbjuder dessutom goda kontrollmöjligheter, eftersom uppförande eller ändring av lokaler kräver ett byggnadslov enligt byggnadsstadgan

Nya styrmedel 469

(1959:612). Förutsättningarna att med stöd av byggnadslagstiftningen kontrollera tillämpningen förefaller att ha varit det mest framträdande motivet när den svenska och norska samrådsskyldigheten och det franska och brittiska tillståndskravet knutits till uppförande och tillbyggnad av företagens lokaler. Sysselsättningsäkning som grund för tillståndsplikten träffarihuvudsak de arbetskraftsintensiva verksamheterna, vilket ju också är huvudsyftet med prövningen. Den släpper emellertid och igenom etableringar utvidgningar som i sig själva är föga arbetskraftskrävande, men som sekundärt leder till betydande och sysselsättningsökningar. Konjunktursäsongsvariationer i företagens verksamhet och åtföljande svängningari personalbehovet kan erbjuda svårlösta problem iett system med sysselsättningsökning som grund för tillståndskravet. Till detta skall läggas att kontrollmöjligheterna är begränsade. Förändringar i sysselsättningen kan avläsas i de uppgifter som företagen lämnar som underlag för uppbörden av allmänna och särskilda arbetsgivaravgifter. Dessa uppgifter blir emellertid tillgängliga tidigast året efter sysselsättningsökningens genomförande. Kontroll- och sanktionsåtgärder som vidtas i det läget har med hänsyn till tillståndsprövningens syfte ett begränsat intresse.

Kungl Maj i uppdrogi december 1973 åt arbetsmarknadsstyrelsen att i samverkan med arbetsmarknadens parter utreda att förutsättningarna öka informationen till arbetsförmedlingen om lediga platser. Arbetsmarknadsstyrelsen skall enligt direktiven beakta uttalanden beträffande en obligatorisk platsanmälan av statsrådet och chefen för inrikesdepartementet och av inrikesutskottet under år 19731. tidigare Skulle utredningens överväganden leda till att företagen åläggs att anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen förbättras möjligheterna att utnyttja sysselsättningsökningen som grund för den regionalpolitiska tillståndsplikten.

Även investeringskostnad av viss storlek som grund för tillståndsplikten har flera nackdelar. Näringlivets investeringar inte alltid ett utgör underlag för en expansion som kräver ökad sysselsättning. De är tvärtom ofta ett led i en fortgående av verksamheten inom rationalisering företagen. Det kan, bl a med hänsyn till direkta och indirekta effekter, vara svårt att i de enskilda fallen skilja rationaliseringsinvesteringar från expansionsinvesteringar med ökade anspråk i sysselsättningshänseende. En annan nackdel är att investeringen som grund för prövningen inte fångar upp sysselsättningskrävande nyetableringar och utvidgningar som kan ske till mycket låga kostnader. Även här saknas att möjligheter effektivt kontrollera tillämpningen.

9.5.3 Förutsättningar och problem

Det är teoretiskt tänkbart att genom en administrativ åstadreglering komma en långtgående styrning av näringslivets lokalisering. Begräns-

1 Prop 1973:1, bil 13, lnU 1973:3, rskr 1973:71.

470 Nya styrmedel

ningarna är emellertid, som kort redovisats ovan och mer utförligt inom kapitel 6 och kapitel 8, i praktiken omfattande. En grundläggande egenskap hos tillståndssystemen är deras restriktiva karaktär. Styrsystemen kan utnyttjas för att hindra en etablering eller expansion men erbjuder ingen garanti för att det enskilda företag som förhindras att realisera en viss utbyggnad skulle komma att genomföra denna på en annan ort. Företagen har möjligheter att på olika sätt avstå från att realisera sina - de kan i vissa fall(l) ursprungliga planer förlägga verksamheten utomlands, i andra fall (2) lokalisera den nya tillverkningen till expansiva tillståndsregioner genom att omdisponera sina produktionsresurser eller (3) helt aweckla sina expansionsplaner. Innebär de båda

senare alternativen att avsättningsutrymme skapas för ökad produktion

inom nya expanderande anläggningar utanför tillståndsregionen har prövningen tillgodosett ett regionalpolitiskt syfte. Uteblir expansionen helt, ersätts med import eller förläggs utomlands, är detta som regel en negativ verkan av den restriktiva regionalpolitiska styrningen. En lokaliseringslagstiftning som garanterar att företagen realiserar sina utbyggnadsplaner (dvs inte avstår) och dessutom ger lokaliseringsorganet en möjlighet att fastställa företagets lokaliseringsort har aldrig övervägtsi svensk regionalpolitik och utredningen diskuterar inte heller en sådan form av styrning. Riskerna att företag som vägras tillstånd för etablering/ utbyggnad skulle realisera sina planer utomlands är ett problem som hör hemma i en diskussion om styrning av svenskt näringslivs investeringar i andra länder och om regleringen av kapitalrörelserna men har självfallet stor relevans i den praktiska tillämpningen av en regionalpolitisk Styrning.

En arbetsgrupp bildades inom statsdepartementen under år 1973 på förslag av statsrådet och chefen för industridepartementet för att samordna arbetet rörande de multinationella företagens verksamhet i Sverige och för att se över gällande system för prövning av svenska investeringar

utomlands. l en promemoria utarbetad inom industridepartementet

diskuterades frågan om en utvidgad bedömning av svenska företags investeringar i utlandet. l promemorian, som utformades i samråd med den av industriministern tillsatta arbetsgruppen, föreslogs vissa ändringar i i i valutalagstiftningen. Ändringarna syftade till en skärpt övervakning av a mer omfattande svenska utomlands och skulle I investeringar göra det i att förhindra samhällsekonomiska effekter. Sysselsätt- a möjligt negativa nings- och industristrukturfrågorna skulle enligt förslaget beaktas i bedömningen - vid sidan av de_rent penningpolitiska aspekterna. Förslaget till ändringar i valutalagstiftningen behandlades av riksdagen våren 1974 som beslutade i överensstämmelse med arbetsgruppens intentionerz.

Utredningen anser att en regionalpolitisk tillståndsgivning skulle kunna ge upphov till andra kontakter än det nuvarande lokaliseringssamrådet

1 lndustridcpartenuentet, Riktlinjer för prövning av tillstånd för svenska direktinvesteringar utomlands. (Dsl 1974:2). 7 Prop 1974:89, l*iU 1974:23, rskr 1974:274.

Nya styrmedel 471

och därmed främja ett informationsutbyte som gagnar både företagens strävanden och lokaliseringsorganens förverkligande av den regionalpolitiska målsättningen. Tillståndskravet kan antas leda till ett samråd på ett stadium tidigare än som nu sker, dvs innan företagen låst sina expansionsplaner. Det skulle innebära att företagen får ökade förutsättningar att i planeringen beakta de omfattande stödmöjligheter som samhället erbjuder i olika etablerings- och expansionssituationer. Just tidpunkten för samrådet i förhållande till andra företagets planeringsaktiviteter har visat sig vara den känsliga punkten i den hittillsvarande verksamheten. Det har också varit svårt att få till stånd ett givande meningsutbyte med företag inom servicenäringarna och med industriföretagen rörande lokaliseringen av deras administrativa funktioner. Ett av skälen torde vara att stödmöjligheterna framför allt varit avpassade för kapitalintensiva tillverkningsprocesser. Det är ännu oklart om den utvidgning av stödverksamheten till vissa servicegrenar som genomfördes under år 1973 kommer att ge tillfredsställande resultat. En tillståndsprövning skulle kunna varieras på en rad olika sätt - i tiden, i rummet och mellan olika typer av företag, mellan funktioner inom företagen, mellan företag fördelade på storleksklasser eller efter investeringarnas omfattning. Det finns alltid i ett tillståndssystem möjligheter till en flexibilitet ihandläggningen anpassad till förutsättningarna inom näringslivets olika sektorer och inom olika regioner. Det är givet att en sådan flexibilitet skulle kunna slå över i ett godtycke som rubbar konkurrensförutsättningarna på ett för samhället och företagen ofördelaktigt sätt och som reducerar utvecklingsmöjligheterna inom verksamheter som med hänsyn till kontakterna mellan innovatörer, tillverkare och avnämare behöver lokaliseras just till de expansiva regionerna. l förlängningen av det perspektivet riskerar man, inom företag som förhindras att expandera och väljer att stanna i den ursprungliga regionen, en ogynnsam påverkan av leveranssamspelet och branschstrukturen, av förtjänstmöjligheterna för arbetskraften och av förutsättningarna att förbättra arbetsmiljön. Det är svårt att i detalj förutse vilka regionalekonomiska konsekvenser detta skulle kunna få, t ex om takten i näringslivets förnyelse skulle reduceras i vissa regioner, och om verksamheter med god lönebetalningsförmåga på lång sikt skulle koncentreras till några tillväxtregioner, sk låglönesysselsättningar till andra expansiva regioner och övriga delar av landet. Enligt utredningens bedömning skall riskerna av en godtycklig handläggning emellertid inte överdrivas. Den antydda utvecklingen skulle kunna uppstå även utan en regionalpolitisk - andra påverkan genom offentliga regleringars och genom marknadskrafternas inverkan. Riskerna för negativa konsekvenser av en godtycklig handläggning måste vägas mot de fördelar som en flexibilitet i ärendeprövningen skulle medföra. ställningstagandet i de enskilda fallen skulle kunna anpassas efter individuella förutsättningar utan bindningar till stela schablonregler som strikt drar gränser för den expansion som skall beviljas tillstånd. Problemen i ett system med regionalpolitisk tillståndsprövning är att få fram ett så fullständigt underlag för ställningstaganden i varje enskilt ärende att

Nya styrmedel

lokaliseringsorganet kan diskutera på jämställd nivå med företagen och vid behov argumentera för sina förslag på ett ur regionalpolitisk synpunkt effektivt sätt. Utredningen vill understryka att det numera - efter den regionalpolitiska verksamhetens - inom offentliga organ på etappvisa utbyggnad central och regional nivå finns administrativa erfarenheter, insikter i problem som rör företagens utveckling och en allsidig regionalekonomisk dokumentation. Tillsammans med statsmakternas plan för den regionala strukturen utgör detta en god grund för bedömningar och ställningstaganden i konkreta lokaliseringsfrågor. Genom branschutredningar, direkta statliga engagemang inom olika sektorer av näringslivet och det lagstadgade (1972:826) i försöksvisa former påbörjade informationsutbytet företag - samhälle samlas ett kunskapsunderlag som gör det möjligt för företag och samhällsorgan att fördjupa och nyansera lokaliseringsbedömningarna. De fortsatta resultaten av den regionalpolitiska verksamheten och av andra statliga näringspolitiska åtgärder skulle tillsammans med löpande erfarenheter av själva tillståridsprövningen kunna ge besked om nödvändiga korrigeringar i tillämpningen. De praktiska förutsättningarna för en tillståndsprövning är från dessa olika synpunkter bättre än tidigare. Samtidigt skall framhållas att lokaliseringsvalet ur företagens synvinkel genom dynamiken i den ekonomiska utvecklingen och omvärldens alltmer komplicerade krav blivit ett allt svårare ställningstagande. Utredningen övergår i nästa avsnitt till att bedöma underlaget för en inom olika regioner och inom olika sektorer av regionalpolitisk påverkan näringslivet. Det skall understrykas att en effektiv regionalpolitisk påverkan förutsätter en nära samordning mellan restriktiva och stimulerande åtgärder. De restriktiva åtgärderna skulle inte ersätta någon del av stödverksamheten. Realiserandet av den regionalpolitiska målsättningen skulle tvärtom kräva ökade insatser inom de stimulerande medlens ram samt en hög elasticitet i stödverksamheten - och i utbyggnaden av samhällsservicen - med möjligheter för lokaliseringsorganen att i speciella situationer vidta extraordinära åtgärder anpassade till regionala förändringar i behov och förutsättningar som näringslivets utveckling skapar.

- en Översikt med tonvikt på

9.6 Regionala balansproblem vissa expansiva regioner

9.6.1 Sysselsättningsutvecklingen i vissa expansiva regioner

Tillväxten av servicefunktionerna och de administrativa funktionerna låg, som utredningen visat i kapitel 3 och 4, bakom sysselsättningsexpansionen inom näringslivet under 1960-talet. Administrativa funktioner är inom alla typer av verksamheter isamhället och därmed i representerade samtliga näringsgrenar. Servicefunktioner finns framför allt inom närings-

Nya styrmedel 473

grenarna handel, samfárdsel, uppdragsverksamhet, undervisning, hälsooch sjukvård och rekreationsverksamhet. Skillnaderna i de olika verksamheternas inriktning medför emellertid betydande differenser mellan olika näringsgrenar i den regionala fördelningen av servicefunktionernas och de administrativa funktionernas expansion. Inom näringsgrenarna detaljhandel, undervisning, hälso- och sjukvård samt socialvård är förändringar i verksamheten starkt knutna till utvecklingen på en lokal och regional marknad. I dessa näringsgrenar fördelas sysselsättningstillväxten relativt jämnt över landet och i ungefärlig proportion till den totala befolkningsförändringen. Inom andra kontakt- och informationsberoende - verksamheter koncentreras sysselsättningsökningen till storstadsregionerna. Detta gäller de administrativa funktionerna inom näringsgrenarna tillverkningsindustri, byggnadsindustri och partihandel samt administrativa funktioner och servicefunktioner bla inom samfärdsel, bank- och försåkringsverksamhet, uppdragsverksamhet, organisationer och rekreationsverksamhet. Lokaliseringen av de kontakt- och informationsberoende funktionerna har inneburit en stark rumslig koncentration av dessa verksamheter. Regioner med de största befolkningsunderlagen och med traditioner som kontakt- och informationscentra har varit givna lokaliseringsområden. På så sätt har en kumulativ process satts igång som gett dessa regioner en grund för expansion som saknats i övriga delar av landet. Följden har bl a blivit en geografisk koncentration av näringslivets besluts- coh styrfunktioner. Tabell 9.2 visar att ca två tredjedelar av sysselsättningsexpansionen inom verksamheter med stort inslag av kontakt- och informationsberoende funktioner föll på storstadsregionerna under perioden 1965- 1970. Stockholms-regionen ensam svarade för 45 %. De kontakt- och informationsintensiva regionerna har blivit naturliga noder i det nationella persontransportsystemet. Undersökningarna av det svenska leveranssystemet har visat att storstadsregionerna också har en central ställning i systemet för flödet av varor. Delvis har denna position grundlagts av lokaliseringsmönstret för partihandelns och transportsektorns terminalanläggningar. Det skisserade skeendet har bildat ett entydigt mönster som satte sin prägel på de regionala sysselsättnings- och befolkningsförändringarna under l960-talet. Utvecklingen inom storstadsregionerna under den hittills gångna delen av l970-talet ställer emellertid krav på en mer nyanserad bedömning av tillväxtförutsättningarna. Det behov av dämpning av storstadstillväxten som upplevdes som påtagligt under 1960-talet har för närvarande kommit i bakgrunden i det regionalpolitiska handlandetl . Utan att särskilda samhälleliga åtgärder vidtagits upphörde storstadsregionernas befolkningstillväxt praktiskt taget helt efter år 1970. Som visats i kapitel 4 kan minskningen i folkmängdstillväxten i storstadsregionerna fram t o m år 1973 förklaras av en fortgående och alltmer påtaglig nedgång i inflyttningen till storstäderna och en stegrad utvandring genom en ökad återflyttning av utländska medborgare.

1 Se t ex lnU 1973:22.

474 Nya styrmedel sou 1974:82

Tabell 9.2 Sysselsättningsförändring perioden 1965-1970 samt antal sysselsatta år 1970 inom vissa administrations- och scrviccverksamheter med fördelning på storstadsregioner och övriga regioner.

Verksamhet Sysselsättningsförändring 1965 -1970 Antal syssel- __ satta år 1970 Stockholms- Göteborgs- Malmö- Ovriga Samtliga regionen regionen regionen regioner regioner

Admlnistrations- och scrvicefunktioner inom tillverkningsindustri, byggnadsindustri och

Fastighetsförvaltningoch förmedling 700 1 400 500 3 800 6 400 26 000 Uppdragsverksamhet, maskinuthyming 12 600 3 200 2 000 7 800 25 600 80 900 Intresseorganisationer, ideella och kulturella organisationer 800 0 0 -2 200 -1 400 26 900 Rekreationsverksamhet och kulturell serviceverksamhet 4 000 l 100 700 4 800 10 600 35 700

Summa 37 300 10 400 5 700 30 100 83 600 544 900

Den snabbt avtagande storstadstillväxten åren 1971-1973 bottnade i en för de två senaste decennierna unik arbetsmarknadssituation i storstadsregionerna. Antalet öppet och latent arbetssökande låg under början av 1970-talet på en nivå som tidigare inte uppnåtts. Särskilt påtagliga var för sysselsättningsproblemen de nytillträdande på arbetsmarknaden ungdomar och kvinnor. Till en del kan ökningen i arbetslösheten förklaras av en stigande benägenhet att förvärvsarbeta. Huvudorsaken var dock en osedvanligt låg efterfrågan på arbetskraft. Nedgången i efterfrågan berodde i första hand på en väsentligt minskad rekrytering till - särskilt i Malmö- och servicenäringama. l samtliga storstadsregioner - avstannade helt inom Göteborgs-regionerna sysselsättningstillväxten detaljhandeln. l Göteborgs- och Malmö-regionerna gällde detta också bank- och försäkringsverksamhet samt privata tjänster. Näringsgrenen offentlig förvaltning och andra tjänster var den enda gren som nämnvärt ökade sin* sysselsättning mellan åren 1970 och 1973 i storstadsregionerna. Denna minskade rekrytering till serviceyrkena förklarar till stor del de nytillträdandes svårigheter på arbetsmarknaden. Stagnationen i sysselsättningshänseende inom exempelvis detaljhandeln och vissa rutinbetonade administrativa verksamheter ledde dessutom till svårigheter att placera friställd inom tjänstemannayrkena. Även för industrisektorns del personal försämrades arbetsmarknadssituationen. Sysselsättningsutvecklingen totalt inom industrin var inte nämnvärt ogynnsammare under åren

Nya styrmedel 475

1971-1973 än under slutet av l960-talet. Däremot ledde en omfattande nedläggning av företag till en successiv utslagning av vissa industribranscher w företrädesvis textil-, beklädnads- och lädervaruindustri - vilket medförde ökade svårigheter att omplacera friställda inom industrin. Den långtgående omfördelningen av landets befolkning under 1960talet - i första hand mellan skogslänen och storstadsregionerna - var i hög grad avhängig fördelningen av de nytillkomna arbetstillfällena. Antalet arbetstillfällen ökade främst i storstadsregionerna och i ett fåtal större orter i andra regioner. Under början av 1970-talet förlorade emellertid storstadsregionernas arbetsmarknader mycket av sin kraft som flyttningsattraherande faktor. Mot 1960-talets situation - minst två och oftast fem á sju lediga platser per arbetslös - svarade åren 1971-1973 relationen

en. â två arbetslösa per ledig plats i storstadsregionerna. Detta innebar att

arbetsmarknadssituationen w numerärt sett - var bättre i flera län i södra och mellersta Sverige än i storstadslänen under åren 1971-1973. l storstadsregionerna tillkom dessutom, liksom i landet iövrigt, bristen på överensstämmelse mellan sammansättningen av utbudet och efterfrågan på arbetskraft. Efterfrågan riktades till stor del mot arbetskraft med god utbildning inom industri- och vårdyrken. De arbetssökande var främst personer utan yrkesutbildning eller med otidsenlig utbildning samt personer med långtidsutbildning inom områden med låg efterfrågan på arbetskraft. Nedgången i storstadsregionernas arbetskraftsefterfrågan kan ha varit ett utslag av en genomgripande strukturell förändring, en följd av en eller flera tillfälliga omständigheter eller en kombination av dessa faktorer. Det finns skäl att anta att den senare typen av faktorer spelade den mest betydande rollen för situationen under perioden 1971-1973. Åren 1971 och 1972 kännetecknades av en allmänt sett låg aktivitet inom den svenska ekonomin. Den förhållandevis långsamma expansionen inom näringslivet sammanföll med en ekonomisk åtstramning i den offentliga sektorn främst inom de kommunala verksamheterna. Detta fick betydande multiplikativa effekter. Exempelvis berördes byggnadsverksamheten och många serviceverksamheter av den privata och den offentliga sektoms dämpade aktivitet. Den kraftiga förbättringen av arbetsmarknadsläget under början av år 1974 är ytterligare ett tecken på att den låga arbetskraftsefterfrågan i storstadsregionema under början av 1970-talet främst var en följd av en allmän och tillfällig ekonomisk avmattning. Under april månad 1974 var antalet lediga platser åter dubbelt så många som antalet arbetslösa i Stockholms- och Göteborgs-regionerna. En ännu arbetsmarknadssituation förmånligare fler än tre lediga platser per arbetssökande - i ett antal större orter i andra delar av förelåg samtidigt landet, t ex i Borås, Kristianstad, Skövde och Uddevalla. De senare - från arbetsmarknadssynpunkt gynnade orterna - tillhör en grupp av centra i regioner utanför storstadsområdena, som uppvisade en snabb sysselsättnings- och befolkningsexpansion under l960-talet. Dessa tillväxtregioner återfinns främst i ortsgruppen primära centra. Expansionen i dessa regioner grundlades i huvudsak av servicesektorns tillväxt, dvs av en kraftig utbyggnad inom lokala och regionala

476 Nya styrmedel

servicefunktioner, främst utbildning och sjukvård. l vissa regioner förstärktes expansionen av en betydande tillväxt inom tillverkningsindustrin. En rad primära centra och även vissa regionala centra i södra och mellersta Sverige fick känning av den brist på yrkesutbildad arbetskraft som var karaktäristisk för storstadsregionema under 1960talet.

9.6.2 De expansiva regionernas framtida utveckling

Dokumentationen och analysen i kapitel 3 och 4 av den regionalekonomiska utvecklingens bakgrund och orsaker saknar indikationer på att det skett så grundläggande förändringar i det svenska samhället att storstadsregionernas långsiktiga växtkraft i grunden skulle ha försvagats. Vid bedömningar av den framtida regionala utvecklingen måste beaktas att storstadsregionerna svarar för mer än en tredjedel av rikets totala befolkning och sysselsättning. Minst motsvarande andel av den framtida expansionen inom verksamheter som är knutna till det lokala och regionala befolkningsunderlaget torde därför komma att falla på storstadsregionerna. Detta gäller oberoende av verksamhetens art: tillverknings- eller servicefunktioner - enskilt eller offentligt administrerade. Kartläggningar av det svenska produktionssystemet har vidare visat att

expansion av verksamheter i olika regioner i landet genom leveranssyste-

mets uppbyggnad får väsentliga konsekvenser i storstadsregionerna. Spridningseffekterna blir i stort sett desamma oberoende av om tillväxten sker inom tillverknings- eller serviceverksamheter. Den fortgående expansionen inom de kontakt- och informationsberoende verksamheterna är ytterligare en faktor som talar för en storstadsexpansion. Nuvarande system för transporter av personer och överföring av information ger inga förutsättningar för någon radikalt ändrad geografisk fördelning av de kontaktberoende funktionerna. En sådan omfördelning förutsätter ett väsentligt förändrat kommunikationssystem och kan åstadkommas först på längre sikt. Det är obestridligt att den ekonomiska aktiviteten i samhället kommer att skapa förutsättningar för en tillväxt av antalet sysselsättningstillfällen. Målet att ge människor lika tillgång till arbete” är centralt. Utredningen förutsätter att tillgängliga samhällsresurser kommer att utnyttjas för

att stimulera en fortsatt ökning av arbetskraftsefterfrågan. Oavsett

hur en sådan stimulans sker och vilken den inriktning får, kommer storstadsregionema genom sina expansionsförutsättningar att svara för en betydande del av den framtida tillväxten. En expansion i storstadsregionerna blir för övrigt nödvändig för att skapa ekonomisk och social balans också i dessa regioner. Även riktade, stimulerande samhällsinsatser kan enligt utredningens bedömning komma att fordras för att

Se bla direktiven till sysselsättningsutredningen (statsrådsprotokollet 1974- 03-22).

Nya styrmedel 477

dessa mål skall kunna förverkligas. Tillväxten av sysselsättningsmöjlighetema kommer emellertid inte bara att träffa storstadsregionerna. F örstärkningen av de primära och regionala centras arbetsmarknader och serviceutrustning utgör ett av de väsentligaste inslagen i statsmakternas plan för utveckling av den regionala strukturen. Den beslutade utlokaliseringen av statlig central förvaltningsverksamhet och en fortsatt sysselsättningsskapande decentralisering av samhälleliga servicefunktioner är naturliga steg i förverkligandet av planen. I många av dessa primära och regionala centra kommer också att ske en utveckling av tillverkningsindustrin. Även utanför storstadsregionerna och primära och regionala centra finns mindre och medelstora orter där en ur riksperspektiv begränsad utvidgning av den industriella verksamheten kan få omfattande regionala sysselsättningskonsekvenser. Skillnader i tillväxttakt mellan olika branscher, snabb uppbyggnad av produktionsenheter för tillverkning inom nya produktiområden samt kraftiga produktionsökningar inom enstaka företag är faktorer som bäddar för regional obalans i industrins sysselsättningsutveckling och som kan leda till att vissa industriorter kan drabbas av överhettning inom delar av arbetsmarknaden.

9.6.3 De olika storstadsregionernas utvecklingsförutsâttningar

Stockholms-regionen Bedömningarnai föregående avsnitt har pekat mot att storstadsregionerna sannolikt även i framtiden kommer att svara för en stor del av sysselsättningstillväxten i landet. Det är emellertid uppenbart att de tre storstadsregionernas framtida expansion bygger på väsentligt olika förutsättningar. Stagnationen i sysselsättningstillväxten i Stockholms-regionen åren 1971-1973 föranleddes - som visats i kapitel 4 - främst av en kraftig nedgång inom tillverkningsindustri och byggnadsverksamhet. Samtidigt har visats att regionen har en ur tillväxtsynpunkt gynnsam branschsammansättning inom industrin med maskin- och elektroindustrin som dominerande branscher. Däremot har regionen under hela 1960-talet haft en sysselsättningsutveckling inom flera enskilda branscher som genomgående varit ofördelaktigare än förändringen i hela riket. Av redovisningen i kapitel 3 har vidare framgått att sysselsättningsminskningen i Stockholms-regionen i betydligt högre grad än i riket drabbat den del av personalen som är sysselsatt inom tillverkningsfunktionerna. Undersökningen av omlokaliseringen av företag med hjälp av statligt finansiellt stöd i kapitel 5 har visat att nedgången i industrisysselsättningen i Stockholms-regionen till en del kan förklaras av denna omlokalisering. Det dominerande motivet för de mindre företagens omlokaliseringsbeslut har varit behovet av förbättrade produktionslokaler. De större - främst - har företagens lokaliseringsförändringar filialutläggningar oftast föranletts av önskemål om bättre förutsättningar för personalrekryteringen. Eftersom de undersökta omlokaliseringarna svarar för endast en mindre del av den totala sysselsättningsförändringen är det inte möjligt att från utredningens material dra den säkra slutsatsen att dessa faktorer också styrt sysselsättningsutvecklingen i stort inom industrisektorn. Det kan emellertid finnas skäl att anta att arbetskraftstillgången spelat en

478 Nya styrmedel

väsentlig roll även för de sysselsättningsomfördelningar till Stockholmsregionens nackdel som skett inom regionalt uppdelade företag och som inte fångats in i kartläggningen av de omlokaliserade företagen. Omvandlingen av industrisektorn under de senaste decennierna har inneburit att en mängd tillverkningsenheter med otidsenliga lokaler, maskiner och produktionsmetoder lagts ned eller flyttat. Kvar finns de företag som i olika avseenden kan utnyttja de fördelar ur produktivitetssynpunkt som uppenbarligen ligger i att driva verksamhet inom en folkrik region. Nämnvärd bassysselsättning finns främst inom maskin- och elektroindustrin. Det är också inom dessa branscher, vilka till betydande del sysselsätter yrkesutbildad personal, som de största svårigheterna har förelegat att rekrytera arbetskraft. Förutom de ovan nämnda delarna av verkstadsvaruindustrin kommer sannolikt inte tillverkningsfunktionerna att i framtiden nämnvärt bidra till sysselsättnings- och befolkningsexpansionen inom Stockholmsregionen. Som visats i kapitlen 3 och 4 är det inom service och administrativa funktioner som Stockholms-regionen intar en nyckelställning. Stockholms-regionen har en i förhållande till riket i övrigt stor andel av de förvärvsarbetande inom tillverkningsindustrins administrativa funktioner och näringsgrenarna handel, bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet samt offentlig förvaltning och andra tjänster: Medan Stockholms-regionens andel av rikets befolkning uppgår till 18 % har regionen 25 % av antalet lägre tjänstemän och 30 % av antalet högre tjänstemän inom tillverkningsindustri, byggnadsverksamhet och partihandel. Snedfördelningen är ännu mer markant inom statlig och statsunderstödd verksamhet samt inom bank-, försäkrings- och uppdragsverksamhet och intresseorganisationer. Mellan 40 och 60 % av det totala antalet befattningshavare inom dessa verksamheter återfinns i Stockholms-regionen. Sysselsättningstillväxten inom tjänstemannagrupperna har i betydande omfattning koncentrerats till Stockholms-regionen. Åren 1966-1970 ökade antalet tjänstemän inom tillverkningsindustri, byggnadsverksamhet och partihandel med ca 36 000 i hela riket. Häften av tillväxten ägde rum i Stockholms-regionen. Av den totala ökningen av antalet högre befatt- - ca 9000 - föll 3 000 ningshavare personer drygt på Stockholmsregionen. Likaså svarade Stockholms-regionen för mer än 30 % av den totala ökningen av antalet tjänstemän inom statlig och statsunderstödd verksamhet. Service och administrativa verksamheter påverkas inte på samma sätt som tillverkningsfunktionerna av agglomerativa nackdelar i storstadsregionerna. Det viktiga för dessa verksamheter är att befattningshavarna utan onödig tidsåtgång kan tillgodose sina kontaktbehov. Regionens informationstäthet - antalet informationsberoende funktioner - och kommunikationsläge avgör dess attraktivitet. Några nya tendenser i det avseendet, som skulle bryta sysselsättningsexpansionen inom de administrativa och kontaktberoende verksamheterna i regionen, har inte kunnat observeras. Den accentuerade koncentrationen av dessa verksamheter till Stockholms-regionen - tillsammans med regionens prioriterade ställning i transportsystemet - talar för att fördelningen av detta sysselsättningstillskott inte på ett avgörande sätt kommer att avvika från utvecklingen under 1960-talet. En viss modifiering kan emellertid ske av lokaliseringsmönstret genom riksdagens beslut att myndigheter med ca ll 000 anställda skaH flyttas ut från Stockholms-regionen. Den beslutade verksutflyttningen, som skall ske successivt under 6-7 år under andra hälften av 1970-talet, svarar mot 10 % av antalet arbetstillfällen inom statlig verksamhet i Stockholms-regionen. En förlust av ll 000