Betänkande angående generella metoder och fysiska kontroller inom investeringspolitiken

ONC

''Of* National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1953«6 SOCIALDEPARTEMENTET

1949 ÅRS INVESTERINGSKOMMITTÉ

BETÄNKANDE ANGÅENDE

GENERELLA METODER OCH FYSISKA KONTROLLER INOM INVESTERINGSPOLITIKEN

STOCKHOLM 1953

Statens offentliga utredningar 1953 Kronologisk

förteckning

1. Valkretsar vid fullmäktigeval i kommunerna. 1950 års folkomröstnings och valsättsutrednings betänkande 4. Kihlström. 36 s. Ju. 2. Betänkande med förslag till fiskeristadga m. m. Kihlström. 99 s. Jo. 3. Betänkande med förslag till åtgärder för stödjande av hästaveln m. m. Victor Petterson. 77 s. Jo. 4. Nordisk Passfrihet. Betänkande nr 4. Victor Petterson. 28 s. U. 5. Lättnader i fråga om tullbehandling m. m. av motorfordon i trafiken mellan de nordiska länderna. Victor Petterson. 45 s. U. 6. Generella metoder och fysiska kontroller inom investeringspolitiken. Idun. 229 s. S.

Anm. Om särskild tryckort ej anglves är tryckorten Stockholm. Bokstäverna med fetstil utgöra begynnelse stäverna till det departement, under vilket utredningen avgivits, t. ex. E, = ecklesiastikdepartementet, Jo. - j bruksdepartementet.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1953:6 SOCIALDEPARTEMENTET

1949 ÅRS INVESTERINGSKOMMITTÉ

BETÄNKANDE ANGÅENDE

GENERELLA METODER OCH FYSISKA KONTROLLER INOM INVESTERINGSPOLITIKEN

STOCKHOLM 1953 1DUNS T R Y C K E R I A K T I E B O L A G , E S S E L T E AB 116156

INNEHÅLLSFÖRTECKNING SkriDelse till statsrådet och chefen för socialdepartementet Utredningsuppdraget

5 7

I. Investeringsverksamhetens strategiska roll i den ekonomiska utvecklingen . . . Balansen mellan sparande och investering Utgångsläge

13 14 16

/ / . Avvägningen mellan företagsinvesteringar och övriga investeringar Avvägningens art Synpunkter på avvägningen Utrymmet för investeringsökning Möjligheterna att öka sparandet a) Företagssparandet b) Offentligt sparande c) Personligt sparande Byggnadsindustriens produktionsförmåga

20 20 21 24 24 24 26 30 31

III. Investeringskontrollen inom den allmänna sektorn Tillgång och efterfrågan på kapitalkrävande tjänster Bostadsmarknaden Behovet av investeringskontroll inom den allmänna sektorn Kontrollen över den statliga samt kommunala investeringsverksamheten Kontrollen över bostadsbyggandet

32 32 33 44 45 45

IV. Investeringskontrollen inom företagssektorn Frågan om fysiska kontrollers lämplighet inom företagssektorn De fysiska kontrollernas begränsade räckvidd Lokaliseringsfrågan Selektiv investeringskontroll Frågan om fysiska kontroller ur sysselsättningssynpunkt Konsekvenser för penning- och finanspolitiken av byggnadsregleringens upphävande

52 52 52 55 56 60 64

V. Investeringspolitiken under skiftande konjunkturer Den statliga och kommunala investeringsverksamheten Bostadsproduktionen Företagens investeringsverksamhet Behovet av en samordnad investeringspolitik

67 67 70 71 77

VI. Säsongvariationerna i byggnadsproduktionen och möjligheterna att utjämna dem 78 Byggnadsverksamhetens säsongvariationer och säsongarbetslösheten inom byggnadsfacken 79 Säsongvariationernas orsaker 80 Byggnadskostnadssakkunnigas förslag '82 Vidtagna statliga stödåtgärder 84 Byggnadschefen Ragnar Lindqvists förslag 84 Reglering av byggnadsverksamheten i säsongutjämnande syfte 85 Investeringskommitténs slutsatser i säsongutjämningsfrågan 85 Sammanfattning Vissa avvägningsfrågor Möjligheter a t t öka sparandet Byggnadsindustriens produktionsförmåga Kontrollen över den offentliga investeringsverksamheten Bostadsmarknaden samt kontrollen över bostadsbyggandet Kontrollen över företagens investeringar Konsekvenser för penning- och finanspolitiken av byggnadsregleringens upphävande Investeringspolitiken under skiftande konjunkturer Säsongutjämningsfrågan Behovet av en samordnad investeringspolitik Förslag Särskilt yttrande av herr Johansson

92 93 96 96 97 99 101 104 107 110 Hl 114

BILAGOR Bilaga A. P.M. rörande byggnadsregleringens verkningssätt u t a r b e t a d av Lars Lindberger H^ Bilaga B. Penningpolitiken som investeringsregulator av Lars-Erik Thunholm 160 Bilaga C. Undersökning av arbetslöshetens utveckling inom byggnadsfacken åren 1935—1951 utförd av Jan Wittrock 201 Bilaga D. P.M. rörande den t ä n k b a r a omfattningen av industriens investeringsbehov under 1950-talet utarbetad av Lars Lindberger 220

Till Herr Statsrådet

och Chefen för Kungl.

Socialdepartementet.

Härmed få vi vördsamt överlämna betänkande angående generella metoder och fysiska kontroller inom investeringspolitiken, vilket betänkande justerades den 31 december 1952. 1949 års investeringskommitté har därmed slutfört sitt utredningsuppdrag. Stockholm den 18 februari 1953. A. THOMSON BROR JOHANSSON

ERIK LUNDBERG

GUNNAR MÅNSSON

J. WALLENBERG

/Lars

Lindberger

Utredningsuppdraget G e n o m b e s l u t d e n 30 j u n i 1949 b e m y n d i g a d e K u n g l . Maj :t s t a t s r å d e t Sköld a t t u t s e h ö g s t 7 p e r s o n e r a t t i e n l i g h e t m e d a n g i v n a r i k t l i n j e r v e r k s t ä l l a u t r e d n i n g och avgiva förslag o m f o r m e r n a för d e n f r a m t i d a i n v e s t e ringskontrollen. De för u t r e d n i n g e n g ä l l a n d e d i r e k t i v e n f r a m g å av s t a t s r å d e t s a n f ö r a n d e vid m e d d e l a n d e t a v f ö r e n ä m n d a b e m y n d i g a n d e . Ett grundläggande villkor för samhällsekonomisk jämvikt och prisstabilitet är att investeringsvolymen hålls inom de gränser som svarar mot sparandets omfattning, det enskilda såväl som det offentliga. Belysande härför är icke minst utvecklingen under de första efterkrigsåren, då investeringarna undergick en stark expansion samtidigt som spänningen mellan penningefterfrågan och varutillgång tilltog. I de senaste årens ekonomiska politik, för vilken en av huvuduppgifterna varit att återställa och bibehålla den samhällsekonomiska balansen, h a r därför ansträngningarna att begränsa investeringsverksamheten utgjort ett betydelsefullt för att inte säga ofrånkomligt led. Erfarenheterna från 30-talet har visat, att jämväl i ett motsatt konjunkturläge behov föreligger för det allmänna att kunna påverka investeringsvolymen och då närmast för att trygga sysselsättningen. Under de första åren av nämnda decennium inträdde en minskning av realkapitalbildningen, åtföljd av fallande priser och stigande arbetslöshet. I allmänhet synes också principiell enighet råda därom att samhället även i framtiden så länge den fulla sysselsättningen utgör ett av målen för den ekonomiska politiken bör förfoga över medel att öva inflytande över investeringarnas omfattning. B e t r ä f f a n d e t i l l k o m s t e n och t i l l ä m p n i n g e n av b y g g n a d s t i l l s t å n d s l a g e n a n förde s t a t s r å d e t bl. a. f ö l j a n d e . Reglering av byggnads- och anläggningsverksamheten har under senare år utgjort det instrument som staten i första hand använt för att begränsa investeringarna. Lagen den 30 juni 1943 angående tillståndstvång för byggnadsarbete tillkom ursprungligen för att möjliggöra en ändamålsenlig fördelning av förnödenheter och arbetskraft i det bristläge som förelåg under kriget. Lagen h a r sedermera förlängts för ett år i taget med hänsyn till behovet av investeringsrestriktioner såsom ett led i strävandena att upprätthålla ett fast penningvärde. Genom denna lag bemyndigas Kungl. Maj:t att helt bestämma byggnadsverksamhetens omfattning och regleringens närmare utformning. Tillstånd varom h ä r är fråga meddelas enligt lagen av Kungl. Maj:t eller av den myndighet som Kungl. Maj :t bestämmer. Till ledning för handhavandet av byggnadsregleringen upprättas numera för varje kalenderår en plan, den s. k. investeringsbudgeten, som utgör ett av elementen i den s. k. nationalbudgeten. Investeringsbudgeten anger för skilda delområden omfattningen av den byggnadsverksamhet som skall medgivas. Tid-

8 punkten för igångsättningen av varje byggnadsprojekt fastställes i samband med tillståndsgivningen och regleras med hänsyn till det temporära läget på arbetsmarknaden. Av det sagda framgick enligt statsrådets uppfattning att byggnadsregleringen till sin karaktär vore en detaljreglering som grundade sig på individuell prövning av inkomna ansökningar. Trots att förenkling och viss decentralisering efter hand kunnat genomföras har det icke kunnat undvikas, att byggnadsregleringen skapar talrika irritationsmoment för allmänheten och såsom en permanent institution därför är föga tilltalande. Det ligger för övrigt i sakens natur att möjligheterna för statliga organ att bedöma behovet och angelägenheten av olika byggnadsprojekt är begränsade. Några objektiva eller allmänt acceptabla normer för en dylik prövning är det i varje fall utomordentligt svårt att finna. Statsrådet påpekade vidare att vederbörande utskott vid 1949 års riksdag ifrågasatt vissa jämkningar och lättnader i gällande bestämmelser av byggnadstillståndslagen. Om läget skulle medge att man tillmötesgår dessa önskemål skulle förmodligen vissa förbättringar kunna vinnas och verkningarna av byggnadsregleringen kännas mindre påfrestande för den enskilde. Grundorsaken till de svårigheter som hittills gjort sig gällande i samband med byggnadsregleringen skulle emellertid komma att kvarstå, eftersom ändå det individuella prövningsförfarandet på de flesta områden bibehölls. Av skäl som knappast här behöver närmare utvecklas hyser jag den uppfattningen att dylikt förfarande så långt det är möjligt bör undvikas i offentlig verksamhet och ersättas av åtgärder av generell natur. Statsrådet berörde därefter frågan om den kontrollerade byggnadsverksamhetens omfattning i förhållande till samhällets totala investeringsvolym. Till en början förtjänar det påpekas att ej ens all byggnadsverksamhet kunnat underkastas tillståndstvång. Bland annat får underhålls- och reparationsarbeten utföras utan hinder av byggnadsregleringen. Härtill kommer all övrig realkapitalbildning som huvudsakligen hänför sig till investeringar i verkstadsprodukter, exempelvis maskiner samt fartyg, fordon och krigsmateriel. Den tillståndsreglcrade byggnads- och anläggningsverksamheten motsvarar i själva verket enligt de beräkningar konjunkturinstitutet företagit mellan 30 och 40 procent av den totala investeringsvolymen. Statsrådet framhöll i detta sammanhang att staten även har andra medel än byggnadsregleringen för att påverka investeringsutvecklingen. Att sålunda endast en mindre del av investeringarna är föremål för direkt kontroll genom byggnadsregleringen innebär naturligtvis inte att det allmänna ej har några medel i sin hand, varigenom omfattningen av den återstående delen kan påverkas. Begränsningen av byggnadsverksamheten återverkar ju indirekt på andra investeringar. Det förhåller sig vidare så att samhället genom kreditoch räntepolitiken och principiellt även genom skattepolitiken har avsevärda möjligheter att göra sitt inflytande gällande över realkapitalbildningen i allmänhet. Som ett led i stabiliseringssträvandena har också i nuvarande läge dessa

9 möjligheter i viss utsträckning utnyttjats. Överenskommelser har sålunda träffats med kreditinstitutionerna om en restriktiv lånegivning. Samtidigt h a r genom riksbankens försorg åtgärder vidtagits för att söka begränsa upplåningen genom obligationsemissioner. Lagstiftningen om sterilisering av bolagsvinsterna torde i enlighet med sitt syfte också ha medverkat till att dämpa investeringsbenägenheten över huvud taget. Jämte de nu nämnda åtgärderna h a r staten även andra medel till sitt förfogande för att påverka investeringsutvecklingen i önskad riktning. En icke oväsentlig del av investeringarna hänför sig nämligen till den statliga sektorn och kan direkt regleras till sin omfattning genom statsmakternas beslut. Några principiella svårigheter att anpassa dessa investeringar i olika konjunkturlägen till lämplig storlek kan inte föreligga. Vidare är omfattningen av viss annan investeringsverksamhet så gott som helt beroende av statsbidrag eller statliga lån. Till denna kategori hör exempelvis skolbyggnader och sociala inrättningar av olika slag. Inte heller härvidlag möter några hinder för staten att reglera storleken av dessa investeringar genom bidrags- och låneverksamheten. Ytterst blir omfattningen härav beroende av budgetpolitiken, statsfinansiella och i sista hand samhällsekonomiska överväganden. Slutligen är att märka att staten genom bostadskreditgivningen och genom hyresregleringen bör kunna utöva ett avsevärt inflytande över bostadsbyggandets omfattning. Detta gäller icke bara det kommunala bostadsbyggandet, som för övrigt kommit att utgöra en allt större del av bostadsproduktionen, utan även bostadsbyggandet i enskild regi. Vad som nyss anförts beträffande den av statliga lån och bidrag beroende investeringsverksamheten gäller sålunda i stort sett också bostadsbyggandet. Det område av den nu reglerade byggnadsverksamheten som inte samtidigt berörs eller kan beröras av statliga beslut i annan ordning är i verkligheten förhållandevis litet. Det hänför sig i huvudsak till enskilda byggnadsinvesteringar i industri, handel och jordbruk och torde på grundval av inom konjunkturinstitutet företagna beräkningar kunna uppskattas till 20—25 procent av den tillståndsreglerade byggnadsverksamheten under år 1948 liksom också under det senaste förkrigsåret. Bland annat med kreditpolitiska medel har staten som förut antytts redan nu viss möjlighet att göra sitt inflytande gällande över omfattningen härav och likaså över de investeringsområden, som nu indirekt påverkas av byggnadsregleringen. Detta inflytande är dock begränsat bl. a. på grund därav att industrins investeringar i väsentlig omfattning kunna äga rum genom ianspråktagande av egna medel såsom fallet var under den första tiden efter krigsslutet. U n d e r d e s s a o m s t ä n d i g h e t e r k u n d e d e t enligt s t a t s r å d e t s m e n i n g s t a r k t ifrågasättas om icke åtgärder av n y s s n ä m n d a generella typ k o m b i n e r a d e m e d e n m å l m e d v e t e n b u d g e t p o l i t i k s k u l l e v a r a tillfyllest för a t t s a m h ä l l e t u n d e r m e r a n o r m a l a f ö r h å l l a n d e n skulle k u n n a u t ö v a d e n för e n f r a m g å n g s r i k e k o n o m i s k p o l i t i k e r f o r d e r l i g a k o n t r o l l e n över i n v e s t e r i n g s u t vecklingen. I varje fall bör det ju vara av stort intresse att få närmare klarlagt vilka konsekvenser för exempelvis ränte- och kreditpolitiken i allmänhet liksom för budgetpolitiken ett slopande av den nuvarande byggnadsregleringen skulle komma att medföra vid bibehållet samhällsinflytande över realkapitalbildningen. Innan detta spörsmål närmare utretts synes det över huvud taget icke möjligt att taga definitiv ställning till byggnadsregleringens fortsatta existens. Jag vill därför förorda att en utredning igångsattes för att utifrån nu angivna riktlinjer under-

söka möjligheterna att upprätthålla en effektiv och ur konjunkturutjämningssynpunkt ändamålsenlig investeringspolitik utan detaljreglering av byggnadsverksamheten. Denna utredning bör sålunda klargöra vilka krav som från dessa utgångspunkter i framtiden skulle behöva ställas på exempelvis kreditpolitiken och budgetpolitiken. Vidare ansåg statsrådet det tänkbart att kompletterande åtgärder av generell natur kunde behöva vidtagas, vilka fordrade ändringar i gällande lagstiftning innebärande en viss beredskap med avseende på olika konjunkturlägen. Statens rätt att övervaka den kommunala upplåningen kan möjligen behöva vidgas. För att budgetpolitiken skall vara effektiv och verka tillräckligt snabbt såsom ett instrument att länka investeringsutvecklingen i önskade banor kan Kungl. Maj :t behöva erhålla bemyndigande att under ett budgetårs lopp vidtaga av läget påkallade temporära ändringar i ursprungliga anslagsdispositioner måhända genom att möjlighet regelmässigt skapas att spärra ej i anspråktagna anslag och reservationsmedel, vilka äro av betydelse för investeringsverksamhetens omfattning. Det är troligt, att en investeringspolitik av denna typ kommer att medföra vissa organisatoriska konsekvenser. En samordning mellan olika myndigheters arbete och ett intimt samarbete med näringslivet kan visa sig önskvärt som förberedelser till en aktiv konjunkturpolitik. Formerna för en dylik rådgivande verksamhet torde därför böra övervägas. Slutligen betonades i direktiven att byggnadsregleringen haft vissa gynnsamma verkningar som kunna vara värda att tillvarataga i fortsättningen, bl. a. verkningarna på säsongvariationerna i byggnadsindustrien, lokaliseringen av industriföretag och utvecklingen av exempelvis exportföretag. Härom anförde statsrådet Sköld följande. Vid den nu förordade utredningen bör jämväl uppmärksammas att byggnadsregleringen utom att ha möjliggjort den för stabiliseringen nödvändiga investeringsbegränsningen haft vissa andra verkningar, vilka även på längre sikt måste bedömas såsom synnerligen gynnsamma och värda att tillvaratagas i fortsättningen. Detta gäller först och främst den utsträckning av byggnadssäsongen som åstadkommits genom en jämnare fördelning av tillstånd och igångsättningar över året. Härigenom har behovet av arbetskraft i byggnadsindustrin kunnat nedbringas och byggnadsarbetare friställas för övergång till andra ur produktionsoch exportsynpunkt viktiga områden av näringslivet. Dessutom har en jämnare sysselsättning för de kvarvarande byggnadsarbetarna kunnat åstadkommas. Jag vill i detta sammanhang erinra om att dåvarande t. f. chefen för socialdepartementet, statsrådet Danielson, den 31 augusti 1945 erhöll Kungl. Maj:ts bemyndigande att låta utreda frågan att överföra en viss del av byggnadstillståndslagstiftningen att gälla även under normala tider för att därigenom tillvarata sistnämnda goda följdverkningar av byggnadsregleringen. Den skärpning av hithörande regleringsåtgärder, som sedermera blev nödvändig på grund av den ekonomiska utvecklingen, gjorde emellertid detta spörsmål tillsvidare inaktuellt. Arbetet inom den s. k. byggnadssäsongutredningen har därför varit nedlagt sedan mitten av år 1946. Det synes mig emellertid lämpligt att denna fråga upptas till förnyat övervägande i förevarande sammanhang. Härvid torde bl. a. böra undersökas om inte bestämmelser kan utfärdas som föreskriver skyldighet för företagare att för varje byggnadsprojekt, som kräver anställda arbetare, hän-

11 vända sig till länsarbetsnämnden, som skulle ha att ge anvisning om hur arbetskraften skall rekryteras och äga befogenhet att inom en begränsad tidrymd fastställa tidpunkt för igångsättningen. Även i andra hänseenden har byggnadstillståndsgivningen tillämpats på sådant sätt att gynnsamma följdverkningar erhållits. Under senare tid har sålunda genom byggnadsreglcringen i vissa fall lokaliseringen av enskilda industriföretag kunnat påverkas på ett ur samhällets synpunkt lämpligt sätt. Hithörande frågor har emellertid varit föremål för utredning i annan ordning genom den s. k. lokaliseringsutrcdningens försorg. Enligt vad jag under hand inhämtat har detta utredningsarbete fortskridit så långt att betänkande torde komma att föreligga inom de närmaste månaderna. Jag förutsätter givetvis att den här av mig nu förordade utredningen bedrives med beaktande av de resultat, vartill lokaliseringsutredningen kommit. Det förtjänar slutligen påpekas, att byggnadsregleringen särskilt under de senaste åren använts för att påverka näringslivets utveckling i ytterligare ett betydelsefullt avseende. Vid prövningen av ansökningar om byggnadstillstånd har sålunda viktiga industrier och då framför allt exportföretag gynnats på bekostnad av andra. Detta har gällt både i fråga om tillstånd för utbyggnad av industriföretagen och fördelning av bostadsbyggandet mellan olika orter. Jag finner det angeläget att det i detta sammanhang undersökes, om man utan bindande föreskrifter genom att det allmänna bedriver en rådgivande verksamhet även i fortsättningen kan påverka utvecklingen härvidlag i lämplig riktning ur samhällsekonomisk synpunkt. Avslutningsvis uttalades att vid utredningsuppdragets fullgörande samråd borde ske med arbetsmarknadsstyrelsen och bostadsstyrelsen. Såsom sakkunniga tillkallade statsrådet Sköld den 30 juni 1949 ined stöd av ovannämnda bemyndigande följande personer: dåvarande landshövdingen i Malmöhus län, numera kanslern för rikets universitet A. N. Thomson, ordförande; ombudsmannen i Landsorganisationen i Sverige B. Johansson; professorn och chefen för konjunkturinstitutet E. F. Lundberg; dåvarande bankdirektören i riksbanken, numera verkställande direktören i Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa K. G. Månsson; bankdirektören J. Wallenberg, Stockholm. De sakkunniga antogo namnet 1949 års investeringskommitté. Såsom huvudsekreterare hos kommittén har under tiden 30 juni 1949 till och med 31 mars 1952 varit förordnad numera överdirektören för luftfartsverket A. H. Winberg. Såsom sekreterare hos kommittén har sedan 23 december 1949 tjänstgjort aktuarien L. Lindberger. Såsom experter hos kommittén ha varit förordnade, från den 7 september 1949 till och med den 31 mars 1952 byråchefen i riksräkenskapsverket C. A. Murray; från den 1 april 1952 överdirektören A. H. Winberg. För fullgörande av sitt uppdrag har kommittén låtit verkställa vissa specialundersökningar av vilka följande bifogats kommitténs utlåtande: 1) Penningpolitiken som investeringsregulator, utarbetad av bankdirektören L. E. Thunholm. (Bilaga B.) Denna undersökning har delvis karaktä-

12 ren av ett diskussionsinlägg. De rekommendationer rörande penningpolitikens utformning som framföras äro givetvis författarens egna. Kommittén har i sitt utlåtande framlagt sina synpunkter på penning- och finanspolitiken; 2) Säsongarbetslöshetens utveckling inom byggnadsfacken aren 1935 1952, undersökning utförd inom arbetsmarknadsstyrelsen av numera chefen för Byggnadsfackens utredningsavdelning pol. mag. J. Wittroek. (Bilaga C.); 3) Bijggnadsregleringens verkningssätt samt 4) Den tänkbara omfattningen av industriens investeringsbehov under 1950-talet, promeniorier utarbetade av aktuarien L. Lindberger. (Bilagorna A och D.) Investeringskommittén har tidigare under sitt arbete till statsrådet och chefen för finansdepartementet avlämnat en skrivelse rörande kontrollen över den statliga och kommunala investeringsverksamheten samt avgivit utlåtande över kommunlåneutredningens betänkande rörande åtgärder för ökad skattefinansiering av kommunala investeringar.

I. Investeringsverksamhetens strategiska roll i den ekonomiska utvecklingen I den ekonomiska utvecklingen spelar investeringsverksamheten en betydelsefull roll. I varje hushållning är det möjligt och till och med ofrånkomligt att företa investeringar. Produktionsinsatser kunna nämligen tillföras produktionsapparatens fasta och rörliga element utan att omedelbart tagas i anspråk för slutlig konsumtion, och det är tillika nödvändigt att bygga ut produktionsapparatens fasta anläggningar samt utöka dess rörliga kapital, om en fortlöpande produktionsökning skall kunna hållas vid makt. Vad som gjort denna samhällsekonomiens expansionsprocess till ett praktiskt konjunkturpolitiskt problem är emellertid den omständigheten, att investeringsverksamheten ofta präglas av en avsevärd instabilitet, vilket har återverkningar på inkomstbildningen inom samhällsekonomien i övrigt. Det erbjuder inte någon större svårighet att förklara varför det kan förekomma häftigare växlingar inom investeringsverksamheten än inom övrig ekonomisk verksamhet. Utbyggnaden av samhällets rörliga kapital eller dess lagerhållning kan ju i och för sig mycket väl koncentreras till vissa perioder, utan att de löpande produktions- och distributionsprocesserna däremellan i rent tekniskt avseende behöva lida något avbräck. På motsvarande sätt låter sig förklaras hur en liknande koncentration i tiden också kan förekomma inom utbyggnaden av varaktiga anläggningar. Mellan de speciellt livliga utbyggnadsperioderna kan man ju för den löpande produktionen utnyttja tjänster från det fasta realkapitalbeståndet som blivit upplagrade under »högkonjunkturen». Investeringarnas inkomstbildande effekt är måhända lättast att klargöra när det är fråga om lagerinvesteringar. Produktion på lager medför j u utbetalningar till diverse inkomsttagare, utan att motsvarande mängd nyttigheter ställas till marknadens förfogande. Genom de ifrågavarande investeringarna kommer således ett tillskott av extra köpkraft att tillföras det övriga näringslivet. När det gäller de på varaktiga objekt inriktade investeringarna, kan inkomsteffekten lika väl som instabiliteten föras tillbaka på investeringsobjektens varaktighet. Liksom det ligger i en varaktig anläggnings natur att det tar tid, innan den blivit försliten, måste det i normala fall ta tid, innan den hunnit avlämna tjänster till samma värde som anläggningskostnaderna. Anskaffningen av varaktiga investeringsobjekt

för således med sig inkomstbildande utbetalningar till betydligt större belopp än som kunna absorberas vid inköpen av de nyttigheter och tjänster, som under den närmaste tiden frambringas av de ifrågavarande investeringsobjekten. De överskjutande beloppen utgöra inkomsttillskott, som genom investeringsverksamheten överföras till det övriga näringslivet. En förutsättning för att en ökning av investeringsverksamheten skall kunna få en nettoeffekt på inkomstbildningen inom näringslivet i övrigt är emellertid att det föreligger en viss grad av elasticitet inom penning- och kreditsystemet. Annorlunda skulle det förhålla sig, om det för varje särskild period förelåge överensstämmelse mellan sparande och investering inte blott i efterhand och i fråga om samhället i dess helhet utan även i den bemärkelsen, att ett ökat sparande alltid utgjorde förutsättningen för en ökning av investeringsverksamheten. En investering vore under sådana förhållanden möjlig att genomföra endast under förutsättning av att investeraren eller någon annan ur sina löpande inkomster avsatte det belopp som krävdes för att täcka investeringsutgiften. Någon nettoeffekt på inkomstbildningen inom ekonomien i övrigt vore under dessa betingelser inte att påräkna vid en ökning av investeringsverksamheten, eftersom de inkomsttillskott, som skulle uppkomma till följd av investeringsökningen, skulle neutraliseras genom den ökning av sparandet, som i så fall vore en förutsättning för att investeringsökningen skulle komma till stånd. Emellertid har det länge varit allmänt erkänt, att penning- och kreditväsendet kan handhavas på sådant sätt, att en ökning av investeringsverksamheten kan genomföras utan att ha någon ökning av sparandet till förutsättning. Inträder av någon anledning en ökning av investeringsverksamheten, kan man under sådana förhållanden inte påräkna att sparbenägenheten automatiskt stiger i den grad att inkomsteffekten av investeringsökningen blir neutraliserad, d. v. s. att konsumtionen minskar lika mycket som investeringsverksamheten ökar. I stället får man förutsätta, att en stegring av de totala inkomsterna i samhället inträder till följd av investeringsökningen. Inkomstexpansionen tankes i sin tur medföra en ökning av sparandet, men gränsen för inkomsttillväxten uppnås först vid den punkt, där sparandet ökat lika mycket som investeringsverksamheten. Det blir alltså en av investeringsökningen föranledd höjning av samhällets penninginkomster, som åstadkommer den överensstämmelse mellan sparande och investering inom samhället som i efterhand måste gälla för varje ekonomiskt skeende. Balansen mellan sparande och investering. Frågan är om denna expansionsprocess kommer att äga rum vid konstant, fallande eller stigande prisnivå. Om en utvidgning av de totala inkomsterna i samhället skall kunna försiggå vid en konstant eller rentav fallande prisnivå måste det finnas tillgång på outnyttjade produktionsfaktorer, som

15 k u n n a tagas i anspråk i samband med inkomstexpansionen. När så är fallet — d. v. s. så länge det råder ofullständig sysselsättning — får det anses fördelaktigt, om det finns möjlighet att åstadkomma en allmän ekonomisk expansion genom en utvidgning av investeringsverksamheten, som inte har till förutsättning en motsvarande ökning av sparandet, vilken i detta fall skulle innebära en lika stor minskning av konsumtionen. Men i och med att man uppnått ett läge av full sysselsättning, finns det inte utrymme för någon ytterligare ekonomisk expansion utöver vad som kan uppbäras av nytillkommande produktionsfaktorer och fortlöpande produktivitetsförbättringar. Under sådana förhållanden blir det i huvudsak beroende av sparandet h u r stor investeringsverksamhet som skall kunna äga r u m . Investeringsvolymen måste anpassas efter sparandets omfattning. Det går inte att avfärda behovet av en sådan anpassning med det argumentet att sparandet i efterhand alltid måste bli lika stort som investeringarna. Visserligen kan kreditpolitiken även i ett dylikt läge så bedrivas, att det blir möjligt att finansiera ökade investeringar utan att några på förhand eller ens samtidigt sparade medel kunna uppbjudas för ändamålet. Men som regel gäller att den sparandeökning i efterhand, vilken måste framkomma till följd av en på detta sätt finansierad investeringsökning, skall visa sig ha uppkommit genom en prisstegringsprocess. En av förutsättningarna för att man skall kunna undgå fortlöpande prisstegringar vid full sysselsättning är tydligen, att investeringsverksamheten inte får bli större än det sparande som kan äga rum vid konstant prisnivå och full sysselsättning. Att balans i denna bemärkelse upprätthålles mellan sparande och investering måste betraktas som ett huvudmål för investeringspolitiken 1 , och det utgör även en av de grundläggande förutsättningarna för vad som brukar åsyftas med uttryck sådana som allmän ekonomisk balans, samhällsekonomisk balans o. d. Enligt hävdvunnen uppfattning är det också en huvuduppgift för penningpolitiken att sörja för balans mellan sparande och investering vid stabil prisnivå. Vid full sysselsättning gäller det för centralbanken att undvika att genom värdepappersköp ställa medel till förfogande för sådana investeringar som ej kunna finansieras med sparade medel. 2 Finanspolitiken kan medverka till att förverkliga den eftersträvade balansen mellan sparande och investering, både i sådana fall där det gäller att få fram en tillräckligt stor efterfrågan för att kunna upprätthålla full sysselsättning och i sådana lägen där det gäller att begränsa efterfrågan. Slutligen ha även fysiska kontroller kommit till användning för att begränsa investeringsverksamheten, varvid man för övrigt inte hel1 Med investeringspolitik menas h ä r och i fortsättningen alla åtgärder från samhällets sida, som äro avsedda a t t inverka på investeringsverksamhetens omfattning och sammansättning. 2 I synnerligen begränsad utsträckning skulle en sådan finansieringsmetod dock kunna försvaras även vid full sysselsättning med hänsyn till det utrymme för fortsatt expansion som bör kunna föreligga vid ett normalt framåtskridande.

16 ler underlåtit att redovisa det penningpolitiska syftet. I nu gällande byggnadstillståndslag stadgas sålunda att Konungen äger föreskriva tillståndstvång för byggnadsarbete »i den mån detta finnes erforderligt för att upprätthålla ett fast penningvärde och befrämja en ändamålsenlig användning av förnödenheter och arbetskraft». Att hålla balans mellan sparande och investering kan visa sig olika svårt i skilda lägen beroende på konjunkturutvecklingen. När högkonjunkturen intensifieras kan det krävas särskilt effektiva åtgärder för att begränsa investeringarna, liksom det vid mera utpräglade avmattningstendenser kan krävas särskilt effektiva åtgärder för att hålla uppe en tillräckligt stor investeringsverksamhet. De krav som ställas på investeringspolitikens utformning växla sålunda i åtskilliga avseenden med det allmänna ekonomiska läget. För utvecklingen under efterkrigstiden fram t. o. m. början av år 1952 har det varit karakteristiskt att investeringsviljan — delvis som följd av den rådande överkonjunkturen — varit så uppdriven att det genomgående skulle ha krävts utomordentligt starka motåtgärder för att förhindra att investeringarna blivit större än det sparande som skulle k u n n a t presteras vid full sysselsättning och konstant prisnivå. I den bemärkelsen kan det sägas ha förelegat en balansrubbning på realkapitalbildningens område, vilken kommit att bli mera djupgående än vad som skulle kunna betecknas som en konjunkturföreteelse av normal typ. Utgångsläge. Balansrubbningen har kommit till uttryck inom skilda delar av samhällsN ekonomien. Det kan ur denna synpunkt finnas anledning att skilja mellan två huvudområden för realkapitalbildningen, det ena omfattande statlig och kommunal hushållning, bostads- samt kraftförsörjning, det andra återstående delar av näringslivet. Det förstnämnda huvudområdet, vilket utom den offentliga hushållningen omfattar de försörjningsområden, som stå under särskilt starkt offentligt inflytande, benämnes i fortsättningen den allmänna sektorn och investeringarna därinom allmänna investeringar. För det återstående huvudområdet bli motsvarande benämningar företagssektorn respektive företagsinvesteringar. Både inom den allmänna sektorn och företagssektorn har det under efterkrigstiden förelegat stora otillfredsställda investeringsbehov, vilka delvis fortfarande göra sig gällande. Inom den allmänna sektorn är det i första hand en stor otillfredsställd efterfrågan på de av bostäder samt offentliga anläggningar frambringade tjänsterna, vilken legat bakom de betydande investeringsbehoven. Goda inkomster och lånemöjligheter ha även bidragit till att investeringsviljan hållits uppe. Rent tekniskt skulle den otillfredsställda efterfrågan inte ha behövt verka i så hög grad försvårande på uppgiften att begränsa investeringsverksamheten inom den allmänna sektorn. Men psykologiskt har det blivit svårare för myndigheterna att vidtaga

17 sådana åtgärder som verka begränsande på investeringarna i bostäder och vissa offentliga anläggningar, i och med att det marknadsmässigt förelegat ett starkt behov av de tjänster som skulle kunna frambringas genom dessa anläggningar. Den omständigheten att något internationellt byte av sådana tjänster i regel inte kan förekomma utgör en bidragande orsak till att möjligheterna att åstadkomma en ökad försörjning härav äro direkt beroende av en fortsatt utbyggnad av de ifrågavarande anläggningarna. Finansiellt ställer en sådan utbyggnad stora krav på den allmänna lånemarknaden, eftersom dessa investeringar till den del de ej bestridas med skattemedel i huvudsak bruka finansieras genom upplåning. Ur produktionssynpunkt är det, såsom tabellen visar, främst byggnadsindustrien som tages i anspråk av den investeringsverksamhet som avser bostäder samt offentliga anläggningar. Tabell 1. översikt över investeringsverksamheten 1951.1 (Lagerinvesteringar samt reparationer och underhåll ej inberäknade.) Milj. kronor. Byggnader Maskiner och Samtliga och anläggandra verkningar stadsprodukter investeringar A. Investeringar

inom allmänna

sektorn 1 500 400 70 450 580

90 480 290 140

1 500 490 550 740 720

Summa B. Investeringar inom förelagssektorn Jordbruk, industri, handel, samfärdsel etc

3 000

1 000

4 000

2 200

3 000

Summa A + B

3 800

3 200

7 000

Hur investeringsverksamheten är fördelad mellan företagssektorn och den allmänna sektorn bör i princip inte ha någon omedelbar inverkan på möjligheterna att totalt sett upprätthålla balans mellan sparande och investering. Men detta innebär inte att man har full handlingsfrihet när det gäller investeringsverksamhetens fördelning mellan dessa bägge sektorer. I stället kan det ifrågasättas om inte investeringarnas sammansättning i detta hänseende måste på längre sikt anpassas efter sparandets. Om investeringsverksamheten inom den allmänna sektorn är större än vad som kan finansieras genom personligt sparande (och försäkringssparande) samt offentligt sådant, måste även företagssparande i viss utsträckning tagas i anspråk för detta ändamål. Men under sådana förutsättningar får man räkna med en fortskridande förbättring av företagens likviditet, 1

Tabellen är sammanställd på grundval av konjunkturinstitutets

2—116156

beräkningar.

18 i och med att deras sparande överträffar deras investeringar. 1 Allteftersom likviditeten förbättras, kan det bli allt svårare att förmå företagen att underlåta att mera fullständigt utnyttja sina löpande vinster och kanske även sina likvida reserver för en intensifiering av sina egna investeringar. Också inom företagssektorn kunna de otillfredsställda investeringsbehov som länge gjort sig gällande delvis föras tillbaka på en otillfredsställd efterfrågan på de slag av nyttigheter som man avser att frambringa i ökad utsträckning under medverkan av de planerade utbyggnaderna. Bland faktorer som bidragit till företagens starka investeringsvilja må i främsta rummet nämnas goda avsättningsförhållanden på marknader, vilka ofta ej äro nationellt avgränsade, goda vinster och lånemöjligheter, hög företagslikviditet samt under kriget ackumulerade investeringsbehov. De uppenbara riskerna för fortskridande pris- och kostnadsstegringar ha även varit ägnade att driva upp investeringslusten. De goda vinsterna samt den höga och stigande företagslikviditeten ha i stor utsträckning varit betingade av den rådande inflationsbetonade överkonjunkturen. Under denna har det tidvis varit riksbankens inköp av skattkammarväxlar och obligationer som till betydande del fått finansiera bostadsproduktionen och den offentliga investeringsverksamheten. Åtminstone vissa perioder har det visat sig, att en del av utgifterna för dessa investeringar i efterhand kunnat balanseras endast av ett genom inflationsvinster uppdrivet företagssparande. Företagssparandet har dessutom fått svara för finansieringen av större delen av företagens investeringar. För företagsinvesteringarna har finansiering över den allmänna kapitalmarknaden inte samma betydelse som för övriga investeringar. Ur produktionssynpunkt belasta företagsinvesteringarna till skillnad från investeringarna inom den allmänna sektorn inte i främsta rummet byggnadsindustrien utan verkstadsindustrien med dess leveranser av maskiner och annan utrustning. För närvarande är en del av investeringsverksamheten, nämligen byggnads- och anläggningsverksamheten, genom byggnadsregleringen underkastad en fysisk detaljkontroll. Investeringskommitténs uppdrag är att undersöka möjligheterna att upprätthålla en effektiv och ur konjunkturutjämningssynpunkt ändamålsenlig investeringspolitik utan detaljreglering av byggnadsverksamheten. Med det utgångsläge som här har angivits kan man utskilja två huvuduppgifter för en sådan investeringspolitik: 1) att till fullo upphäva den balansrubbning som länge förelegat på investeringsområdet och förhindra att den åter gör sig gällande; 2) att därefter förebygga sådana mera tillfälliga rubbningar i balansen, vilka sammanhänga med konjunkturutvecklingen. 1 Om företagen själva företa investeringar inom det område, vilket här betecknats som den allmänna sektorn (exempelvis anlägger personalbostäder), uppkommer inte någon förstärkning av företagens nettolikviditct, även om dessa investeringar finansieras med företagssparande.

19 I det följande kommer kommittén närmast att ta ställning till investeringspolitiska åtgärder av det slag som kan erfordras intill den tidpunkt, då den sedan länge rådande balansrubbningen kan anses till fullo hävd. Sedan någon tid har en påtaglig avmattning av investeringslusten gjort sig gällande inom vissa områden, men detta utesluter inte att övertrycket ånyo kan bli allmänt kännbart. Den offentliga investeringsverksamheten och bostadsproduktionen samt åtgärder som inverka på dessa komma att beröras i första hand, därefter upptages frågan om företagens investeringsverksamhet och härpå inverkande åtgärder. Närmast följande avsnitt skall emellertid ägnas åt avvägningen mellan företagens investeringar och investeringarna inom den allmänna sektorn. Denna avvägningsfråga är onekligen av viss betydelse för investeringskontrollens utformning inom olika delar av samhällsekonomien.

II. Avvägningen mellan företagsinvesteringar och övriga investeringar Avvägningens art. Innan man närmare ingår på frågan om avvägningen mellan företagens investeringar och investeringsverksamheten i övrigt, torde det vara befogat att klargöra att denna avvägning under alla förhållanden måste vara beroende av värderingar av mer eller mindre politisk natur. Detta innebär dock inte att avvägningen bör uppfattas som en ren värderingsfråga. Om valet står mellan ritt skilda anläggningar såsom exempelvis sjukhus och fabriker, förefaller det knappast rationellt, att man försöker bedöma angelägenheten av de konkurrerande investeringsprojekten, utan att man först bildat sig en uppfattning om den inbördes angelägenheten av de olika slag av tjänster som anläggningarna äro avsedda att frambringa. Med mera allmängiltig formulering synes avvägningen mellan företagsinvesteringar och övriga investeringar i sista hand böra bli beroende av h u r högt man värderar angelägenheten av det tillskott i fråga om varor och tjänster som kan påräknas till följd av utbyggnader inom företagssektorn i förhållande till angelägenheten av det tillskott i fråga om tjänster, som framkommer till följd av utbyggnader inom den allmänna sektorn. En avvägning av behoven av olika slags investeringar bör tydligen även inbegripa en arbetsuppgift med vetenskaplig anknytning, nämligen att utreda hur tillämnade utbyggnader komma att inverka på försörjningen av olika slags varor och tjänster. Till denna sida av avvägningen hör även att fastställa, i vilken utsträckning investeringar inom ett visst verksamhetsfält för att rationellt kunna utnyttjas fordra komplement i form av investeringar inom andra verksamhetsfält. Otvivelaktigt förekomma sådana fall, där en viss investering inom företagssektorn drar med sig en rent tekniskt betingad fondinvestering inom den allmänna sektorn. Sålunda kan exempelvis en utbyggnad av industrien göra det nödvändigt att även bygga ut offentliga anläggningar inom transportväsendet. Möjligheterna att fritt välja mellan företagsinvesteringar och övriga investeringar äro således icke obegränsade. Men när det gäller måttliga förskjutningar i investeringsverksamhetens sammansättning, behöver denna bundenhet inte nödvändigtvis vara särskilt kännbar.

21 Synpunkter på avvägningen. I »Ekonomiskt långtidsprogram 1951—1955» har 1950 års långtidsutredning tagit ståndpunkt till frågan om avvägningen mellan olika slag av investeringsbehov. Enligt detta program bör ett ökat utrymme för investeringar främst komma den allmänna sektorn till godo och praktiskt taget hela den investeringsökning som anses möjlig att realisera under perioden 1951—1955 föreslås även disponerad för sådana ändamål. I programmet har upptagits en viss ökning av handelns och handelsflottans investeringsvolym, medan däremot industriens och jordbrukets investeringsvolym i genomsnitt för hela 5-årsperioden anses böra bibehållas oförändrad vid 1950 års nivå. Hur stora investeringar det kan behövas inom företagssektorn måste enligt investeringskommitténs uppfattning bedömas med hänsyn till den framstegstakt man vill se förverkligad inom denna del av samhällsekonomien. Givetvis bli möjligheterna att öka den privata konsumtionen i högsta grad beroende av framstegstakten inom den övervägande del av näringslivet, som de privata företagen representera. Härav beror även, i vad mån näringslivets internationella konkurrensförmåga skall kunna vidmakthållas eller förbättras vid realt stigande lönekostnader. Bland de faktorer som inverka på framstegstakten utgör investeringsverksamheten otvivelaktigt en av de viktigaste. Ju mera man är inriktad på att öka reallönerna och den privata konsumtionen, desto större skäl finns det att acceptera en hög investeringsvolym inom företagssektorn. Av investeringarna inom den allmänna sektorn är det endast en del — och däribland främst bostadsinvesteringarna — som kan bidraga till ökat utrymme för den privata konsumtionen. Med hänsyn till deras kapitalkrävande natur får den konsumtionsökning, som kan framkomma till följd av bostadsinvesteringar, ett jämförelsevis lågt marknadsvärde i förhållande till kapitalinsatsen, åtminstone vid nuvarande hyressättning. På längre sikt bli också möjligheterna att öka bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten beroende av fortsatta utbyggnader inom företagssektorn. Den tillväxthastighet för produktion och omsättning inom industri, jordbruk, handel och andra näringsgrenar, vilken man numera vant sig att betrakta som tillfredsställande, brukar angivas till 2 ä 3 procent per år (förutsatt en i det närmaste konstant arbetsför befolkning). Investeringskommittén finner det tveksamt, huruvida ett sådant framåtskridande kan anses säkerställt, därest investeringsvolymen inom industrien för en längre period hålles kvar vid 1950 års nivå. På längre sikt krävs det en stigande investeringsvolym inom industrien, om det skall vara möjligt att vidmakthålla ett industriellt framåtskridande. Följer man utvecklingen av investeringsvärden och produktionsvärden inom industrien ett 20-tal år tillbaka i tiden, kan man finna att investeringsvärdena stigit snabbare än produktionsvärdena. Inte heller finns det något säkert belägg för att industri-

investeringarna under 1949 eller 1950 legat avsevärt över den utvecklingslinje, som på längre sikt måste hållas för att det skall bli möjligt att vidmakthålla en årlig förbättring av produktionen per arbetstimme inom industrien på 3 ä 4 procent. 1 Den åsikten har visserligen framförts, att industriinvesteringarna under efterkrigstiden legat på en högre nivå än som varit nödvändig i och för den produktionsutveckling som faktiskt kunnat åstadkommas. Härvid har bristen på arbetskraft åberopats som argument. Det har framhållits, att anläggningar representerande höga kapitalbelopp stått outnyttjade på grund av brist på arbetskraft. Ofta äro emellertid gränserna för industrianläggningarnas produktionskapacitet elastiska i betydande grad. Det kan finnas en ganska vid marginal av sådana anläggningar, som det tills vidare lönar sig att behålla, fastän det inte lönar sig att utnyttja dem annat än under särskilt goda avsättningsförhållanden. Det torde få betraktas som normalt, att dylika anläggningar i ganska stor utsträckning stå outnyttjade även vid högkonjunktur och full sysselsättning. Att företagarna under efterkrigstiden funnit det lönande att söka utnyttja sina anläggningar i större utsträckning än tillgången på arbetskraft medgivit kan sålunda inte urskillningslöst åberopas som något indicium på att industriinvesteringarna varit onödigt höga. Emellertid kan det inte tas för givet, att det alltid varit de sämsta anläggningarna som stått outnyttjade, när den inflationsbetonade högkonjunkturen gjort det ekonomiskt möjligt att hålla uppe sysselsättningen också vid åtskilliga av de minst effektiva anläggningarna. Inte heller kan man utgå ifrån att de industriinvesteringar som skett under efterkrigstiden alltid varit inriktade på arbetskraftsbesparingar i den utsträckning som hade varit att föredraga ur samhällsekonomiens synpunkt. Den omständigheten att det förekommit industrianläggningar, som inte helt kunnat utnyttjas på grund av brist på arbetskraft, minskar givetvis inte behovet av sådana investeringar, som göra det möjligt att få ett större utbyte av insatserna från den arbetskraft som finnes att tillgå. Men det är inte uteslutet, att de kapitalmedel, som tillförts industrien under efterkrigstiden, kunde ha givit större bidrag till produktionens utveckling, om man lyckats undvika de inflationsbetonade överdrifterna hos efterkrigskonjunkturen. Trots dessa har utvecklingen av produktiviteten eller produktionen per arbetare inom industrien varit tämligen snabb, såvitt den k u n n a t registreras för den hittills förflutna efterkrigstiden, med årliga förbättringar på omkring 4 procent. Detta förhållandevis gynnsamma utfall skulle åtminstone till en del kunna uppfattas som en inhämtning av produktivitetsför1 Produktivitetsstegringen inom industrien kan sannolikt behöva vara något starkare än 3 procent, om det skall bli möjligt att förverkliga en produktivitetsförbättring om 2 å 3 procent per år för samhället i dess helhet. I övrigt ha dessa frågor mera ingående behandlats i en särskild expcrtbilaga, vilken bifogats detta betänkande (Bilaga D).

23 bättringar, som normalt borde ha inträffat redan under krigsåren men som då inte komrao till uttryck till följd av avspärrning, råvarubrist och liknande svårigheter. Vad som ovan anförts utesluter inte, att en viss investering i bostäder under speciella förutsättningar kan vara mera ägnad att bidraga till industriproduktionens utveckling än en lika stor investering i egentliga industrianläggningar. 1950 års långtidsutredning har för sin del särskilt velat understryka, att under efterkrigstiden även bostadsbyggandet i viss utsträckning varit att betrakta som en investering i ökad varuproduktion, i det att den möjliggjort den arbetskraftsomflyttning, varav industriens utbyggnad varit beroende. Den gynnsamma inverkan, som en ökning av bostadsbyggandet kan tänkas få på förutsättningarna för industriproduktionen, framstår klarast i sådana fall, där bostadstillskottets tillväxt möjliggör en inflyttning till industriorterna, vilken eljest inte kunnat komma till stånd. En gynnsam inverkan på industriproduktionen kan även påräknas, i det fall en ökning av bostadstillskottet gör det möjligt att upprätta en bostadsreserv, varigenom förutsättningar skapas för en normal arbetskraftsrörlighet mellan industriorterna. I vad mån sådana resultat verkligen skola k u n n a uppnås genom ökad bostadsproduktion blir inte minst beroende på hyressättningen. Hållas hyrorna tillräckligt låga, kan bostadsbristen bli bestående för lång tid även om man ökar bostadsbyggandet. Under sådana förhållanden torde man få förutsätta att varje ökning av bostadstillskottet till tämligen stor del kommer att disponeras för en i och för sig önskvärd höjning av bostadsstandarden för de befolkningsgrupper, som redan förut äro bosatta inom industriorterna. En sådan standardhöjning torde knappast ha någon mera betydande inverkan på förutsättningarna för industriproduktionen. Fastän en ökad tillgång på personalbostäder för varje särskilt industriföretag kan framstå som ett synnerligen effektivt sätt att hålla kvar arbetskraften och underlätta nyrekryteringen, kan vinsten härav vara tämligen tvivelaktig för den samlade produktionen, om företagen huvudsakligen använda det bostadstillskott, som av dem behärskas, till att konkurrera om den arbetskraft, som redan förut finnes att tillgå inom industriorterna. Om man i likhet med långtidsutredningen inte anser det möjligt att öka antalet arbetare inom industrien under den aktuella femårsperioden 1951 —1955, så följer härav att industriproduktionens tillväxt under denna tid måste antagas bliva helt beroende av de produktivitetsförbättringar som kunna uppnås. Såsom tidigare framhållits har produktionen per arbetare stigit förhållandevis snabbt under den hittills förflutna efterkrigstiden. Inte minst mot denna bakgrund synes det vara ett överdrivet påstående från långtidsutredningens sida, att en minskning av bostadsbristen i industriorterna skulle utgöra ett oundgängligt villkor för fortsatt industriell expansion. Att motverka bostadsbristen är oavsett detta en angelägen upp-

24 gift. Däremot blir den fortsatta industriella expansionen i hög grad beroende av sådana investeringar, som göra det möjligt att uppnå en ökad produktion per arbetare. Vill man försäkra sig om ett årligt tillskott om 3 å 4 procent av produktion och produktivitet inom industrien, får man enligt investeringskommitténs uppfattning vara beredd på att det kan komma att krävas en viss fortlöpande ökning av investeringsvolymen också inom denna näringsgren. Inflation och överfull sysselsättning i förening har en tendens att framkalla successivt sjunkande arbetsintensitet. Skulle en sådan tendens ta överhanden, komma kapitalkrävande rationaliseringsåtgärder i viss utsträckning att behövas redan för att vidmakthålla produktionen per arbetstimma. Utrymmet för investeringsökning. Visar det sig nödvändigt att ge utrymme åt en fortskridande tillväxt av företagens investeringar, för att den totala produktionen skall k u n n a ökas i tillfredsställande takt, blir det som följd härav en svårlöst uppgift att även bereda utrymme åt en förhållandevis kraftig ökning av bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten. Bland annat av det skälet vore det enligt investeringskommitténs bedömning fördelaktigt om bostadsefterfrågan, såsom närmare skall motiveras i ett följande avsnitt, genom en uppjustering av hyresnivån kunde begränsas så mycket att det blev möjligt att inom rimlig tid avveckla bostadsbristen vid en mindre utökning av bostadsbyggandet än den som förordats av bostadsstyrelsen och långtidsutredningen. Det är här fråga om ett avvägningsproblem, där intresset av en snabb förbättring av försörjningen med kapitalkrävande tjänster inom den allmänna sektorn skall vägas mot intresset av en fortsatt stark ökning av produktion och omsättning inom näringslivet. Eftersom det ur åtskilliga synpunkter emellertid skulle vara synnerligen önskvärt, att en betydande ökning av bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten kunde genomföras utan risk för en alltför expansionshämmande begränsning av övrig investeringsverksamhet, har det sålunda funnits anledning att utreda under vilka förutsättningar detta skulle kunna ske. Möjligheterna att öka sparandet. Det är uppenbart att det måste ställas ökade krav på sparandet, om bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten skola kunna utvidgas, samtidigt som man har att räkna med en viss ökning även av företagens investeringar. a) Företagssparandet. Det är i stort sett tre olika former av sparande som skulle kunna tagas i anspråk i ökad utsträckning, nämligen personligt sparande, offentligt sparande och företagssparande.

25 Vad den sistnämnda möjligheten beträffar kunna företagen bidraga till ökat utrymme för investeringar i samma mån som de kunna förbättra sina vinster och stärka sitt sparande genom att utvidga produktion och omsättning och samtidigt hålla igen på sina omkostnader och utdelningar. Företagens möjligheter att vidmakthålla och öka sitt sparande bli givetvis också i hög grad beroende av den företagsbeskattning som kommer att tillämpas. Om syftet är att hålla balans mellan sparande och investering vid stabil prisnivå, kan det självfallet inte vara någon godtagbar lösning att skapa utrymme för ökade investeringar genom en prisstegringsprocess med åtföljande ansvällning av företagsvinster och företagssparande. En sådan prisstegring kommer säkerligen att verka uppdrivande på lönestegringstakten och skulle lätt kunna övergå i en fortskridande kumulativ inflationsprocess. Även i sådana fall där man tillsvidare har möjlighet att undgå prisstegring med härav åtföljande tillväxt av företagsvinsterna skulle det i längden leda till icke önskvärda konsekvenser om man i alltför hög grad litade till företagssparandet, när det gäller att finansiera en ökning av investeringarna utanför företagssektorn. Skall företagssparandet förutom företagens egna investeringar även täcka en avsevärd ökning av investeringarna utanför företagssektorn får man nämligen räkna med en fortskridande förbättring av företagens likviditet i och med att deras sparande överträffar deras investeringar. Ju mera företagen äro inställda på att förstärka sin likviditet, desto större möjligheter kan det finnas att på företagens sparande basera finansieringen av andra investeringar än företagens egna. Men allteftersom likviditeten förbättras blir det allt svårare att förmå företagen att inte mera fullständigt utnyttja sina löpande vinster och kanske även sina likvida reserver för en intensifiering av sina egna investeringar. En sådan kan i sin tur ge upphov till prisstegringar och vinstökningar, som kunna övergå i en fortskridande kumulativ inflationsprocess. 1 Det synes i huvudsak vara två slags medel som kunna tillgripas för att förhindra att företagens sparande och likvida reserver i full utsträckning utnyttjas inom deras egen sektor, nämligen penningpolitiska och fysiska kontrollåtgärder. Vad de förstnämnda beträffar kunna vissa verkningar uppnås genom en begränsning av företagens lånemöjligheter. Eftersom likviditeten brukar vara ojämnt fördelad, finns det alltid företag med lånebehov också i sådana lägen där det kan konstateras, att likviditeten 1 Visserligen kan en utveckling av sagda slag undvikas, om investeringsverksamheten jnskränkes utanför företagssektorn i samma mån som den utvidgas inom densamma. Om riksbanken i ett sådant läge avstode från att stödja obligationsmarknaden, skulle förmodligen en tillräcklig investeringsbegränsning kunna påräknas främst på bostadsområdet. Men därmed hade man måst uppgiva försöket att driva upp investeringsvolymen speciellt inom den allmänna sektorn.

26 genomsnittligen är stark för företagssektorn i dess helhet. Sådana företags möjligheter att finansiera investeringar bero i hög grad på om de kunna få låna av affärsbankerna, som bl. a. förvalta de mera likvida företagens tillgodohavanden. En penningpolitik som på det ena eller andra sättet söker tvinga affärsbankerna att bedriva en restriktiv kreditgivning kan i viss utsträckning förhindra att de mera likvida företagens tillgodohavanden tagas i anspråk för andra företags investeringar. Härigenom bli dessa tillgångar tillsvidare disponibla för ändamål utanför företagssektorn. Men i samma mån som företagens likviditet förbättras bli allt färre företag beroende av lån. Skulle en i övrigt expansiv kreditgivning göra det möjligt att utanför företagssektorn finansiera en högt uppdriven investeringsverksamhet som ger upphov till så betydande vinster hos företagen att dessa endast i undantagsfall behöva anlita lån för att genomföra sina egna investeringar så är det i vart fall tydligt att kreditpolitiska åtgärder med huvudsaklig inriktning mot företagen inte kunna få den återhållande inverkan på deras investeringar som är avsedd. Även om det i viss utsträckning kan vara möjligt att med direkt verkan begränsa också de mera likvida företagens investeringar genom tvångsmässig upplåning (s. k. sterilisering) är detta en metod som har sin givna begränsning, i synnerhet på längre sikt. Förutom tvångsmässig upplåning kunna också fysiska kontrollåtgärder ifrågakomma såsom medel att begränsa även de mera likvida företagens investeringar. Investeringskommittén skall i ett senare avsnitt återkomma till frågan om olika investeringskontrollers effektivitet och lämplighet. I detta sammanhang kan det vara tillräckligt att framhålla att även med anlitande av fysiska kontrollåtgärder torde det på längre sikt bli allt svårare att i avsedd utsträckning förmå eller tvinga företagen till att avstå från att utnyttja sitt sparande för egna ändamål. Låt vara att företagen i viss utsträckning disponera sitt sparande för investeringar utanför företagssektorn vad gäller i främsta rummet personalbosläder och kraftverksbyggnader. Man synes dock inte rimligen kunna förutsätta att detta slags användning av förtagssparandet skall kunna öka så kraftigt att man härigenom skall kunna finansiera någon mera avsevärd utvidgning av investeringarna inom den allmänna sektorn. Investeringskommittén har sålunda kommit till den slutsatsen att företagssparandet inte utgör någon lämplig grund för finansieringen av en mera betydande utvidgning av investeringarna utanför företagssektorn. Snarare kan det förefalla rimligt att företagen få anlita den allmänna kapitalmarknaden för att täcka åtminstone en del av "sina egna finansieringsbehov. b) Offentligt sparande. Frågan blir då vilka möjligheter det kan finnas att tillgodose kapitalbehoven i större omfattning genom ökade insatser i fråga om offentligt och

personligt sparande. Det offentliga sparandet kan förstärkas genom höjningar av de offentliga inkomsterna och sänkningar av de offentliga utgifterna för löpande ändamål. Skulle utgiftsminskningar vara uteslutna kan man åtminstone räkna med att varje ökning av de offentliga inkomsterna, som inte motväges av en lika stor utvidgning av de offentliga utgifterna för löpande ändamål, kommer att innebära ett tillskott till det offentliga sparandet. Men under nuvarande förhållanden torde det inte vara så ovanligt att en skärpt beskattning rent automatiskt medför en viss utgiftsstegring. Skärpningar av den indirekta beskattningen bruka numera regelbundet föranleda kompensationskrav från löntagarnas sida, och dylika krav ha haft en betydande genomslagskraft under den överkonjunktur som varit rådande under större delen av efterkrigstiden. Under de två senaste åren ha löntagarnas organisationer även börjat framföra krav på kompensation för inträffade skärpningar av den direkta beskattningen. I synnerhet om penningmarknaden hålles lätt kunna sådana kompensationskrav utmynna i en allmän stegring av kostnadsnivån. 1 Kostnadsstegringen k a n i sin tur dra med sig höjda offentliga utgifter, även om den offentliga verksamheten inte utvidgas realt sett. Fördyringen har också en minskande inverkan på realvärdet av det offentliga sparandet. Ä andra sidan bidra lönestegringarna till att de offentliga inkomsterna öka mera än de skulle ha gjort enbart till följd av att beskattningen blivit skärpt. Som regel torde det slutliga resultatet av en skatteskärpning, som inte åtföljes av någon utvidgning av den offentliga verksamheten, kunna bli att det offentliga sparandet undergår en viss förstärkning. Men det är risk för att en sådan ökning av det offentliga sparandet kan komma att bli förknippad med en viss prisstegring. Det torde också vara svårt att öka det offentliga sparandet genom skärpt beskattning på sådant sätt att denna helt och hållet går ut över konsumtionen men inte alls över det privata sparandet. Det förefaller mera realistiskt att antaga, att en skatteskärpning kommer att verka reducerande såväl på privat sparande som på privata konsumtionsutgifter. En skatteskärpning som drabbar det privata sparandet kan ur vissa synpunkter bedömas något olika, allteftersom det är företagssparande eller annat sparande som kominer att lida avbräck. Om det är på bekostnad av personligt icke riskvilligt sparande samt försäkringssparande som det offentliga sparandet ökar, komma finansieringsmöjligheterna för bostäder och offentliga investeringar inte att påverkas i särskilt hög grad, eftersom den ökade skattefinansiering av dessa investeringar, som härigenom blir möjlig, endast kan ersätta det bortfall, som samtidigt äger rum av sådant privat sparande, vilket i huvudsak brukar disponeras just för sådana ändamål. Inte ens i det fallet att en höjd beskattning verkligen medför en ök1 Omvänt gäller a t t en tillräckligt hård penningpolitik kan göra det lättare att motstå kompensationskraven.

28 ning i det sammanlagda realvärdet av offentligt samt personligt icke riskvilligt sparande (inklusive försäkringssparande) kan man utan vidare ta för givet att det blir något ökat utrymme för bostadsbyggande och offentliga investeringar. Särskilt om kreditmarknaden är lätt, är det inte uteslutet att företagen skulle kunna intensifiera sina investeringar i samband med en skatteskärpning, som medför eller väntas medföra höjda priser och kostnader. Därvid kommer utrymmet för övriga investeringar att inskränkas i samma mån som företagen öka sina investeringar mera än de öka sitt sparande. Vad sedan beträffar en sådan skärpning av beskattningen, som främst drabbar företagen, kan det också tänkas att den huvudsakliga effekten härav blir att dessa i ökad utsträckning komma att anlita främmande kapital för sin finansiering. En inknappning av företagens möjligheter till självfinansiering kan visserligen i åtskilliga fall verka dämpande på deras investeringsvilja. Men om företagens investeringar inte äro större än som anses erforderligt och därför böra bibehållas på sin uppnådda nivå, måste deras finansiering belasta den allmänna kapitalmarknaden i ökad grad, i fall företagssparandet minskas till följd av ökad beskattning. När frågan om en ökning av det offentliga sparandet i nuvarande läge vunnit förnyad aktualitet, synes det främst vara på den indirekta beskattningens och företagsbeskattningens områden, som ökningar av skattesatserna kunna ifrågakomma och f. ö. delvis redan blivit beslutade. De skatteskärpningar, varom det skulle kunna bli fråga, synas vara av sådant slag, att man torde kunna förutsätta en viss reducerande inverkan på det privata sparandet, även om denna torde bli mindre utpräglad än vid en skärpt progressiv beskattning. Eftersom skattestegringar av det slag som närmast skulle kunna ifrågakomma torde ha en reducerande inverkan även på konsumtionen, synes härav följa att man genom skärpt beskattning har möjlighet att öka summan av privat och offentligt sparande. Men även om man bortser från risken av att skatteskärpningen kan komma att utlösa en viss stegring av den allmänna pris- och kostnadsnivån, finns det anledning att anta att det totala sparandet inom samhället kommer att öka mindre än det offentliga sparandet, eftersom det offentliga sparandets tillväxt delvis kommer att försiggå på det privata sparandet bekostnad. Väljer man ökad beskattning som medel att höja det totala sparandet inom samhället, kan man således som biprodukt påräkna en viss överföring till det offentliga, eller, om man så vill, socialisering av det privata sparande, som förefinnes i utgångsläget. Ett skäl som skulle kunna anföras mot en skärpning av beskattningen i dylikt syfte vore, att man inte helt torde kunna bortse från risken av att ett tillflöde av ökade statsinkomster k a n komma att minska

29 motståndet mot fortsatta utgiftsstegringar av löpande natur 1 , även om de höjda statsinkomsterna ursprungligen blivit beslutade i akt och mening att förstärka det offentliga sparandet. Vidare skulle det kunna förmodas, att ett ökat skattetryck i obestämbar grad kominer att avhålla från extra insatser i produktionen med försämrade förutsättningar för den fortsatta utvecklingen av produktion och sparande som följd. Man förutsätter härvid att skattedragarna bli mindre benägna för extra insatser i produktionen, när ersättningen härför minskas genom höjd beskattning. En sådan inverkan behöver dock inte vara allmängiltig. Ty även om det är riktigt, att en höjd beskattning verkar avhållande från extra arbetsinsatser, i den mån den träffar ersättningen för dessa insatser, så kan den å andra sidan medföra en ökad uppskattning av värdet av extra inkomster, i samma mån som den höjda beskattningen drabbar inkomsttagarnas botteninkomster. Det är sålunda tänkbart, att i vissa fall en ökad skattebörda blir ett incitament att skaffa ökade inkomster. Rent teoretiskt förefaller det inte uteslutet att en tillräcklig skärpning av det skattetryck, som träffar botteninkomsterna, generellt skulle kunna motverka den obenägenhet mot extra arbetsinsatser, som framkallas av en höjd beskattning av extra inkomster. Men för att den skärpta beskattningen i tillräckligt hög grad skall kunna rikta sig mot inkomsttagarnas botteninkomster måste den förmodligen i åtskilliga eller kanske i de flesta fall vara av regressiv karaktär. I varje fall är det mindre sannolikt, att ett ökat uttag av en efter progressiv skala inrättad inkomstskatt undgår att i någon mån dämpa lusten att företa extra arbetsinsatser. Sammanfattningsvis torde man kunna förutsätta att skärpningar av skatter av regressiv eller proportionell art i jämförelse med stegringar av progressiva skatter ha en mindre ogynnsam inverkan på viljan att företa extra arbetsinsatser. Skärpningar av företagsbeskattningen torde endast i undantagsfall få någon direkt inverkan på inkomsttagarnas arbetsvilja. Däremot är det tänkbart, att en hög beskattning av företagsvinsterna får en ogynnsam inverkan på produktionsutvecklingen, såtillvida som intresset för kostnadsbesparande rationaliseringar kan komma att minskas, när varje kostnadsbesparing till betydande del går åt till skatt. Man kan likväl inte utesluta möjligheten av en motsatt reaktion inför en hög vinstbeskattning. För ett företag som till varje pris anser sig tvunget att öka sin nettovinst eller att i pressat läge bibehålla densamma, blir den höga vinstbeskattningen en extra sporre till kostnadsbesparingar, eftersom det på grund av beskattningen krävs så mycket större besparingar för att åstadkomma en viss erforderlig vinstförbättring. Men sannolikt är det mera vanligt att en skärp1 Här åsyftas både sådana utgiftsstegringar som främst innebära en real utökning av den offentliga verksamheten och sådana som främst innebära en fördyring av denna verksamhet.

30 ning av vinstbeskattningen minskar intresset för kostnadsbesparingar än att den ökar intresset härför. c) Personligt sparande. En ökning av det personliga sparandet skulle kunna minska behovet av offentligt sparande såsom finansiell grund för bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten. Härigenom skulle det kunna bli möjligt att sänka skatterna eller att undvika eljest erforderliga skatteskärpningar. Olägenheterna av ett högt skattetryck utgöra inte heller det minst vägande skälet att söka befrämja det personliga sparandet. En förstärkning av det personliga sparandet utgör enligt investeringskommitténs uppfattning den lämpligaste grunden för en utbyggnad av investeringsverksamheten. Investeringskommittén kommer i annat sammanhang att rekommendera en skärpning av finansieringsvillkoren för bostäder. En sådan åtgärd bör även vara ägnad att i någon mån driva fram ett ökat personligt sparande. Detta innebär visserligen, att man lägger bördan av ett ökat sparande på dem, som stå i begrepp att anskaffa ett eget hem eller bostadsrättslägenhet. Men alternativet härtill skulle ju närmast vara, att det offentliga ombesörjer detta sparande genom ökad beskattning av inkomsttagarna och däribland även av dem, som eljest blivit tvungna att spara för egen räkning. Det personliga penningsparandet lär inte kunna undgå att påverkas av inkomsttagarnas föreställningar om den framtida prisutvecklingen. Kunde förtroendet till penningvärdet återställas skulle inverkan härav på penningsparandet med all sannolikhet bli synnerligen gynnsam. Det finns anledning att befara, att en på lång sikt fortskridande penningvärdeförsämring skulle få mycket allvarliga skadeverkningar på försäkringssparande och annat personligt sparande. Dessa sparformer ha fortfarande en beaktansvärd omfattning, även om de numera måhända svara för en mindre andel av den totala kapitalbildningen än de tidigare ha gjort. Försäkringssparandet och ökningen av insättningarna på sparbanker och sparkasseräkningar ha under 1951—52 tillsammans rört sig om åtminstone 1 500 miljoner kronor årligen. Detta belopp som till övervägande delen får antagas härröra ur personligt sparande kan uppskattningsvis tänkas motsvara omkring en tredjedel av den sammanlagda nettokapitalbildningen inom landet. De offentliga budgetöverskotten ha hittills endast en eller två gånger uppgått till belopp, som tillnärmelsevis varit lika höga. Om det personliga penningsparandet helt skulle bortfalla och därför måste ersättas genom ökat offentligt sparande, skulle det krävas en högst betydande stegring av budgetöverskottet. Hurudana förutsättningarna äro för de olika typer av sparande som kunna anlitas för att finansiera investeringsverksamheten inom den allmänna sektorn, har även sin inverkan på behovet av kontroller över före-

31 tagens investeringar. Ju större möjligheter det finns att få fram personligt och offentligt sparande för finansiering av de offentliga investeringarna och bostadsbyggandet, desto mindre är risken för en sådan inflationsartad utveckling av företagens vinster och likviditet som kan göra behovet av åtgärder för att begränsa företagens investeringar särskilt trängande. Såvitt investeringskommittén kan bedöma är en ökning av det personliga sparandet en ofrånkomlig förutsättning för alt det skall bli möjligt att genomföra en betydande ökning av bostadsbyggande och offentliga investeringar. Angelägenheten av att främja det personliga sparandets utveckling bör därför beaktas vid utformningen av den ekonomiska politiken. Även vid en gynnsam bedömning av sparandets framtidsutsikter kvarstår emellertid det ovan angivna avvägningsproblemet och tvånget att iaktta begränsning i fråga om investeringar inom såväl företagssektorn som den allmänna sektorn. Byggnadsindustriens produktionsförmåga. En mera betydande utvidgning av investeringsverksamheten kommer givetvis även att ställa speciella krav på inriktningen av produktionsapparatens utbyggnad. Särskilt om en förhållandevis stor del av realkapitalbildningens tillväxt skulle falla på investeringar inom den allmänna sektorn, kommer en förstärkning av byggnads- och anläggningsindustriens produktionsförmåga att visa sig erforderlig. En utökning av byggnads- och anläggningsverksamheten i mera avsevärd omfattning kan sannolikt inte genomföras utan en viss förstärkning av byggnadsarbetarkåren. Vill man uppnå detta syfte kan det redan av det skälet bli nödvändigt att avlägsna vissa administrativa hinder för nyrekryteringen av byggnadsarbetare. Därutöver torde det behöva vidtagas positiva åtgärder för yrkesutbildningen på detta område. Dessa frågor ha sedan någon tid varit föremål för vederbörande myndigheters och parters uppmärksamhet. För en utvidgad byggnadsverksamhet krävs också ökad tillgång på byggnadsmaterial av olika slag- Tydligen ingår även en viss utbyggnad av byggnadsämnesindustrierna bland förutsättningarna för en mera betydande förstärkning av byggnadsindustriens kapacitet.

III. Investeringskontrollen inom den allmänna sektorn Ehuru byggnadsregleringen såsom tidigare framhållits har förutsättningar att vara ett tämligen verksamt investeringspolitiskt kontrollmedel inom den allmänna sektorn, innebär detta ingalunda att byggnadsregleringen utgör det enda kontrollmedel som står till buds inom detta investeringsområde. Särskilt påfallande är detta förhållande vad beträffar den statliga och den kommunala investeringsverksamheten. Men inte heller i fråga om bostadsbyggandet behöver den begränsning som kan befinnas nödvändig ofrånkomligen ombesörjas genom en fysisk kontroll sådan som byggnadsregleringen. Inte ens vid en så betydande otillfredsställd efterfrågan på bostäder som för närvarande är rådande skulle det vara uteslutet att kontrollera bostadsbyggandet med generella metoder, låt vara att dessa skulle få tillämpas med stränghet. Men önskar man frigöra sig från behovet av förhållandevis stränga kontroller över bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten, får man inrikta sig på att skapa en bättre balans mellan tillgång och efterfrågan på de tjänster som frambringas av bostäder och offentliga anläggningar. Efterfrågan på sådana tjänster är på de flesta områden avsevärt större än tillgången och det är till stor del denna otillfredsställda efterfrågan som drivit fram de stora investeringsanspråken inom den allmänna sektorn. Tillgång och efterfrågan på kapitalkrävande tjänster. Det finns två sätt varpå balansen mellan tillgång och efterfrågan k a n befordras vad beträffar kapitalkrävande tjänster: därigenom att efterfrågan begränsas samt därigenom att investeringsverksamheten befrämjas så att tillgången på de tjänster det här gäller ökas så mycket som möjligt. Vad beträffar möjligheterna att begränsa efterfrågan på sådana kapitalkrävande tjänster som frambringas inom den allmänna sektorn föreligger en avgörande skillnad mellan å ena sidan de nyttigheter som konsumenterna få tillgodogöra sig direkt och mot betalning samt å andra sidan sådana tjänster som ingå i vad som brukar rubriceras offentlig konsumtion. I det senare fallet är en begränsning av efterfrågan i huvudsak en administrativ angelägenhet, vilken förutsätter att stat och kommun medvetet sänka anspråken på olika grenar av den offentliga förvaltningen (såsom exempelvis försvar, sjukvård, skol- och vägväsende).

33 Efterfrågan på sådana kapitalkrävande tjänster, som förbrukarna få tillgodogöra sig mot betalning, skulle det teoretiskt vara möjligt att påverka genom fysiska kontrollåtgärder av typen ransoneringar. Om man bortser från dylika åtgärder, återstår i huvudsak möjligheten att påverka efterfrågan genom prisförändringar. För att detta skall vara möjligt, måste förhållandena vara sådana att efterfrågan inte är helt och hållet oelastisk inför prisförändringar. Det gäller därför att söka bedöma hur priskänslig denna efterfrågan kan tänkas vara. Möjligen skulle inan kunna hävda att priskänsligheten över huvud taget måste vara väsentligt avtrubbad, om det föreligger ett allmänt efterfrågeöverskott, vilket för förbrukarnas del kan innebära, att man har starkt begränsade möjligheter att anpassa konsumtionen med hänsyn till inträffade prisförändringar och inte behöver känna sig tvungen att ge lika noga akt på sina utgifter som man eljest haft anledning till. Men denna speciella avtrubbning av priskänsligheten kan inte rimligtvis antagas bestå längre än det verkligen föreligger ett allmänt efterfrågeöverskott. Spörsmålet om efterfrågans priskänslighet synes ha praktisk betydelse speciellt beträffande två områden som svara för en betydande del av investeringsbehoven inom den allmänna sektorn, nämligen bostads- samt elkraftförsörjningens. Efterfrågan på elektrisk energi är otvivelaktigt starkt priskänslig till vissa delar. I den mån kraftpriserna ställa sig så låga att det blir ekonomiskt lönande att använda elektrisk kraft till okvalificerade uppvärmningsändamål, kan man påräkna en mycket stark stegring av efterfrågan på elektrisk kraft. Sedan förkrigstiden har priset på elektrisk energi stigit mindre än priserna på de flesta andra nyttigheter, medan bränslepriserna däremot stigit i desto högre grad. Elskatten inberäknad ha kraftpriserna inte stigit mera än några tiotal procent, medan bränslepriserna stigit några hundratal procent. Den sålunda inträffade förskjutningen i kraft- och bränsleprisernas inbördes relationer torde inte kunna undgå att återverka på kraftförbrukningens tillväxthastighet. Likväl kan det ifrågasättas huruvida denna inverkan ännu hunnit göra sig gällande i någon högre grad. Till den starka tillväxt i efterfrågan på elektrisk kraft som framkommit sedan förkrigstiden ha även andra faktorer bidragit. Den snabba tillväxten i efterfrågan har framkallat utbyggnadsbehov inom kraftförsörjningen, vilka måste betecknas som förhållandevis stora. Investeringsbehoven på kraftförsörjningens område ha emellertid åtnjutit prioritet, och det har hittills visat sig möjligt att bedriva utbyggnaderna i sådan takt att efterfrågan på elektrisk kraft — med undantag för vinterhalvåret 1947—48 — i stort sett kunnat tillgodoses, om än tidvis med svårighet. Bostadsmarknaden. Även bostadsförsörjningen utgör ett område där priset på den nyttighet, som tillhandahålles, stigit i exceptionellt ringa grad sedan förkrigstiden. 3—116156

34 Jämfört med förhållandena på kraftförsörjningens område föreligger den skillnaden, att utbyggnaderna av bostadsbeståndet inte kunnat hålla takten med efterfrågans tillväxt. Det torde ligga i sakens natur att det varit lättare att hålla en hög utbyggnadstakt inom ett område sådant som kraftförsörjningens, där kapitalbehoven absolut sett äro mindre omfattande än i fråga om bostadsbyggandet. Det återstår emellertid att bedöma i vad mån bostadsefterfrågans tillväxt kan föras tillbaka på den omständigheten att priset på bostadsnyttjande, d. v. s. hyrorna, stigit så obetydligt sedan förkrigstiden som faktiskt skett. Det råder för närvarande knappast delade meningar om att efterfrågan på bostadsutrymme måste vara priskänslig i tämligen hög grad. Om hyrorna sjunka i förhållande till inkomsterna samt i jämförelse med övriga konsumtionspriser, kan man ta för givet att hushållen söka skaffa sig större och modernare lägenheter än de tidigare innehaft. Det är en mera omstridd fråga i vad mån även antalet efterfrågade bostadslägenheter utgör en priskänslig faktor. Att rent demografiska förhållanden ha en mycket stark inverkan på lägenhetsefterfrågans omfattning lär inte kunna bestridas. Av tillgängliga statistiska uppgifter kan utläsas att år 1945 i genomsnitt 97 gifta par av 100 voro innehavare av lägenhet. I det allra närmaste gick det alltså 1 lägenhet per gift par. Man synes rimligen kunna förutsätta att utvecklingen av den lägenhetsefterfrågan som härrör från gifta personer i synnerligen ringa grad påverkas av måttliga förändringar i bostadskostnaderna. Med undantag för två eller tre procent av samtliga gifta par komma dessa sannolikt att vilja hålla sig med lägenhet oavsett om bostadskostnaderna äro några tiotal procent högre eller lägre. Inte heller torde måttliga förskjutningar av bostadskostnaderna ha någon avsevärd inverkan på den otillfredsställda lägenhetsfrågan som härrör från sådana bostadssökande som i nuvarande läge uppskjutit att ingå äktenskap enbart på grund av att de inte kunnat skaffa sig någon lägenhet. I övrigt kan den lägenhetsefterfrågan som härrör från ogifta samt förut gifta personer inte i lika hög grad anses bestämd av demografiska faktorer. År 1945 utgjorde antalet lägenhetsinnehavare per 100 för ogifta män 21, för ogifta kvinnor 34, för förut gifta män 68 samt för förut gifta kvinnor 75. Dessa kvottal, vilka specificerade för olika åldersgrupper bruka redovisas under beteckningen hushållskvoter, äro inte så beskaffade att det finns anledning att ta för givet att de under alla förhållanden komma att bli konstanta ens vid oförändrad åldersfördelning, vilket vore en betingelse för att lägenhetsefterfrågan skulle kunna anses helt bestämd av befolkningsutvecklingen. I stället får man räkna med möjligheten av att hushållskvoterna för ogifta samt förut gifta under vissa förutsättningar kunna stiga i beaktansvärd utsträckning, och erfarenheten har visat att en sådan uppgång förekommit bl. a. under senare hälften av 1930-talet. Även under perioden 1939—1950 har det k u n n a t försiggå en viss ökning

35 av hushållskvoterna, låt vara i något långsammare takt. Om ingen sådan förekommit skulle det för övrigt — vid den befolkningsutveckling och den bostadsproduktion som faktiskt kom till stånd — ha förelegat en lägenhetsreserv om minst 28 000 lägenheter år 1950. Men därest de bostadssökandes önskemål kunnat tillgodoses, skulle flera lägenheter ha tagits i anspråk genom större stegring av hushållskvoterna än som faktiskt skett. Enligt den uppfattning som bostadsstyrelsen hyste i september 1950 skulle hushållskvoterna under sådana omständigheter ha förskjutits uppåt i starkare grad under 1940-talet än under 1930-talets högkonjunktur. 1 I första kapitlet av 1951 års bostadsutrednings nyligen avgivna betänkande, »Samhällets stöd åt bostadsförsörjningen», vilket kapitel enligt uppgift utarbetats inom bostadsstyrelsen har utredningen emellertid tagit avstånd från styrelsens år 1950 uttalade uppfattning rörande hushållskvoternas tillväxt. Dels har nämligen såväl inflyttningen till som äktenskapsbildningen i tätorterna under slutet av 1940-talet varit något större än som preliminärt beräknades och hushållskvoternas faktiska ökning följaktligen något mindre, dels har det visat sig att de uppgifter angående antalet bostadslösa som legat till grund för uppskattningen av den uppdämda (d. v. s. eftersträvade men ej förverkligade) tillväxten av hushållskvoterna i viss utsträckning inneburit dubbelredovisningar eller avsett bostadssökande som faktiskt innehaft lägenhet. Tillsammans skulle dessa faktorer enligt vad investeringskommittén under hand inhämtat från bostadsstyrelsen ha medfört en överskattning om ca 15 000 av det antal lägenheter som skulle blivit tagna i anspråk genom ökning av hushållskvoterna, därest bostadsbristen ej utgjort hinder. Vid tillräcklig tillgång på lägenheter skulle därför hushållstillskottet fram till år 1950 enligt den nya uppskattningen endast ha varit 10 000 å 15 000 större än om hushållskvoterna under 1940-talet stigit i samma takt som under åren 1936—1939, i stället för 25 000 å 30 000 större såsom tidigare beräknades av bostadsstyrelsen. Bostadsutredningen har härav dragit den slutsatsen att det icke synes »kunna göras sannolikt att ökningen i hushållskvoterna under 1940talet skulle ha varit väsentligt större än ökningen under 1930-talet, ens om hela den icke tillgodosedda efterfrågan hade blivit tillgodosedd». Investeringskommittén får för sin del framhålla att de faktorer som bostadsutredningen anfört visserligen i och för sig varit ägnade att bidraga till en överskattning av hushållskvoternas tillväxt under 1940-talet. Men å andra sidan bör framhållas, att bostadsstyrelsen vid sin uppskattning av den vid utgången av år 1949 uppdämda ökningen i hushållskvoterna endast beaktat antalet av de bostadssökande utan lägenhet som voro anmälda hos respektive bostadsförmedlingar. Det finns all anledning att förutsätta att icke gifta bostadssökande endast till en del äro anmälda 1

Jfr bostadsstyrelsens V P M av den 26 september 1950, s. 15.

36 hos bostadsförmedlingarna, och denna uppfattning har även kommit till uttryck i ett uttalande av bostadsstyrelsen: »Det synes sannolikt, att de icke gifta, som utan att ha för avsikt att ingå äktenskap söka bostad, endast till en mindre del äro representerade i undersökningen.» 1 Det bör här tilläggas att det antal icke gifta bostadssökande utan egen bostad som faktiskt redovisades i den åsyftade undersökningen uppgick till ca 19 000. Såvitt investeringskommittén kunnat bedöma förefaller det också övervägande sannolikt att den omständigheten att bostadsstyrelsens kalkyler av år 1950 enbart baserades på uppgifter om hos bostadsförmedlingarna anmälda bostadssökande har påverkat beräkningen av hushållskvoternas tillväxt i underskattande riktning i högre grad än de tidigare anförda faktorerna påverkat samma beräkning i överskattande riktning. Det finns således knappast anledning att nedåt justera de beräkningar rörande hushållskvoternas tillväxt under 1940-talet, som bostadsstyrelsen framlade år 1950. Det vore för övrigt anmärkningsvärt om inte den kraftiga sänkning av hyra i förhållande till inkomster som inträffat under 1940-talet skulle ha resulterat i en snabbare tillväxt av hushållskvoterna under 1940-talet än under högkonjunkturåren i slutet av 1930-talet. Utvecklingen under 1920talet synes erbjuda ett exempel på att en kraftig stegring av hyra i förhållande till inkomster kunnat få till följd att tillväxten i faktiska hushållskvoter kommit att upphöra för ett helt årtionde. 2 Med tanke på detta hade det varit förvånande om inte en så kraftig sänkning av hyra i förhållande till inkomster som inträffade under 1940-talet skulle ha fått till följd att hushållskvoternas tillväxt blivit märkbart påskyndad. Vad beträffar orsakerna till den stegring av hushållskvoterna för i främsta rummet ogifta, vilken faktiskt kunnat göra sig gällande, har bostadsstyrelsen i annat sammanhang uttalat följande: »En väsentlig förklaringsgrund till den starka hushållsbildningen bland ogifta män under senare delen av 1940-talet torde vara den fulla sysselsättningen och den därmed sammanhängande flyttningen från landsbygd till tätorter. Den fulla sysselsättningen har bl. a. inneburit ökad ekonomisk trygghet. Därjämte har den skärpt konkurrensen om arbetskraften, vilket föranlett företagarna att i ökad omfattning ställa bostäder till förfogande för de anställda. Inflyttningarna från landsbygd till tätort ha inneburit att ogifta skilts från sina anhöriga och i konkurrensen om bostadsmöjligheter i ökad grad hänvisats till att förhyra egna lägenheter. Vad här anförts som förklaring till ökningen av 1 Bostadsstyrelsens u t l å t a n d e av den 9 j a n u a r i 1951 (s. 7) angående socialdepartementets p r o m e m o r i a med förslag till åtgärder beträffande bostadsbyggande och bostadsmarknad. '2 I Stockholm synas de faktiska hushållskvoterna ha varit lika höga 1920 som 1930. Men 1920 års hushållskvoter skulle med all sannolikhet ha varit högre om inte bostadsbristen utgjort hinder. Jfr Johansson, Alf, Det framtida bostadsbehovet i städerna, Ekonomisk tidskrift 1939, s. 106—109.

37 hushållskvoterna för ogifta män under senare delen av 1940-talet torde jämväl äga tillämpning på ogifta kvinnor under hela 1940-talet.» 1 Bostadsstyrelsen anför således två omständigheter, som stimulerat hushållsbildningen bland ogifta män och kvinnor under senare delen av 1940talet, nämligen den fulla sysselsättningen och den betydande inflyttningen från landsbygd till tätorter. Vad den senare faktorn beträffar må emellertid framhållas, att inflyttningen från landsbygden absolut sett var av ungefär samma omfattning under senare hälften av 1930-talet som under 1940-talets senare hälft liksom även under den tidigare delen av detta årtionde. Nettoimmigrationen från utlandet var däremot mera omfattande under senare delen av 1940-talet. I fråga om det allmänna läget på arbetsmarknaden föreligger en mera påtaglig skillnad mellan 1930-talets och 1940-talets senare del. Det förefaller rimligt att antaga, att den högre sysselsättningsgraden samt en härmed förbunden känsla av ökad ekonomisk trygghet skulle ha medfört en viss stegring av hushållskvoterna, även om inga andra faktorer verkat i den riktningen. Dessa faktorer kunna förklara en måttlig stegring av hushållskvoterna. Enligt investeringskommitténs uppfattning har emellertid reallönenivåns stegring samt framför allt hyresnivåns sänkning i förhållande till inkomsterna och i jämförelse med övriga konsumtionspriser i än högre grad stimulerat ogifta personers benägenhet att söka egen bostad. Att hyrorna för möblerade rum stigit förhållandevis starkare än hyrorna för självständiga lägenheter torde även ha verkat i denna riktning. Det förtjänar i detta sammanhang dessutom framhållas, att en stegring av hushållskvoterna för ogifta inte nödvändigtvis till alla delar behöver vara orsakad av en ökad benägenhet hos ogifta personer att inneha självständig lägenhet. Om familjehushållens villighet att hyra ut möblerade rum till ensamstående begränsas under inflytande av nu rådande »gynnsamma» relationer mellan inkomster och hyra, blir följden att ogifta personer i ökad utsträckning hänvisas till självständiga lägenheter. Absolut sett är den efterfrågereserv som kan tillkomma genom fortsatt hushållssprängning (stegring av hushållskvoterna) ingalunda obetydlig. Sammanräknas alla gifta män, förut gifta män och kvinnor samt ogifta män och kvinnor över 20 års ålder, vilka år 1950 voro bosatta inom städer och D-kommuner samt ej voro innehavare av lägenhet, erhålles ett antal som av bostadsstyrelsen angivits till 516 000. Bostadsstyrelsen har för sin del antagit att det under 1950-talet kommer att behövas ett bostadstillskott om 110 000 lägenheter enbart för att tillgodose den lägenhetsefterfrågan som sammanhänger med hushållskvoternas tillväxt. Dessutom anser styrelsen det inte helt osannolikt att det kan komma att behövas ytterligare 30 000 eller sammanlagt 140 000 lägenheter för detta ändamål. Härunder inberäknas emellertid en uppdämd efterfrågan om ca 40 000 lägenheter, 1

Bostadsstyrelscns u t l å t a n d e av den 9 j a n u a r i 1951 (s. 11).

38 vilken är att hänföra till sådan ökning av hushållskvoterna som skulle ha förverkligats redan under 1940-talet om bostadsbristen ej lagt hinder i vägen. Den nytillkommande bostadsefterfrågan under 1950-talet, som kan framkomma enbart genom hushållskvoternas tillväxt, skulle alltså enligt dessa beräkningar uppgå till högst 100 000 lägenheter, vilket är 50 000 mera än vad som skulle krävas vid samma hushållssprängningstakt som under senare hälften av 1930-talet. Som en vidare jämförelse må nämnas, att den ökning av bostadsefterfrågan som för perioden beräknas framkomma till följd av befolkningsutvecklingen (d. v. s. vid oförändrade hushållskvoter) av styrelsen blivit uppskattad till 230 000 lägenheter. Uppskattningen är baserad på vissa maximiantaganden rörande inrikes omflyttning samt nettoimmigration. Med utgångspunkt från ovan anförda uppgifter och synpunkter har kommittén kommit till den uppfattningen att inte blott efterfrågan efter bostadsutrymme utan även antalet efterfrågade lägenheter utgör en i beaktansvärd grad priskänslig faktor. Man torde kunna förutsätta, att den hastighet varmed hushållskvoterna k u n n a tillväxa inte minst är beroende av bostadskostnadernas storlek i förhållande till inkomsterna samt i förhållande till övriga konsumtionspriser. Med hänsyn till den rådande bostadsbristen kan det inte anses helt betydelselöst att bostadsefterfrågan under 1950-talet enligt bostadsstyrelsens uppskattningar kommer att öka med 20 000—50 000 lägenheter mera än den skulle göra vid samma hushållssprängningstakt som under senare hälften av 1930-talet. Men om hyrorna hållas tillräckligt låga i förhållande till inkomsterna kan ökningen i bostadsefterfrågan mycket väl bli större än bostadsstyrelsen antagit. Å andra sidan representerar inte senare hälften av 1930-talet någon absolut minimitakt i fråga om hushållssprängning som under inga förhållanden kan underskridas. Det kan knappast vara någon tillfällighet att det inte inträffade någon ökning av hushållskvoterna under 1920-talet då hyresnivån steg avsevärt i förhållande till inkomsterna. Åtgärder som kunna tänkas ifrågakomma för att påskynda en återgång till balans på bostadsmarknaden äro av två slag nämligen sådana som bidraga till att stegra bostadsproduktionen och därmed även till att förbättra tillgången på bostäder samt sådana som bidraga till att begränsa efterfrågan på bostäder. Enligt kommitténs uppfattning böra åtgärder av såväl det ena som det andra slaget tillgripas därest man inom rimlig tid önskar avveckla den rådande bostadsbristen. I syfte att åstadkomma någon begränsning av bostadsefterfrågan finner kommittén sålunda tillrådligt att hyresnivån i viss utsträckning tillätes stiga i förhållande till inkomster samt övriga konsumtionspriser. När det gäller att bedöma omfattningen av den stegring i hyresnivån som lämpligen kan ifrågakomma, anser kommittén vissa synpunkter värda beaktande, vilka framlades i bostadssociala utredningens år 1945 avgivna slutbetänkande.

39 Bostadssociala utredningen utgick därvid från det aktuella förhållandet mellan »genomsnittlig industriarbetarlön och hyran för nybyggd lägenhet med fullvärdig utrustning och den storlek som utgör minimum för en familjebostad, nämligen 2 rum och kök». Värmekostnaden inräknad utgjorde hyran i detta fall drygt 25 procent av inkomsten under det att bostadssociala utredningen förordade en hyresprocent av 20. Detta mått vore icke uttryck för en definitiv social målsättning. »Att nu som mål uppställa t. ex. en hyresprocent på 15 procent (skulle emellertid) endast innebära en lättfärdig lek med önskemål, vars realiserande under de närmaste åren med all sannolikhet är omöjligt. 20 procent av en ordinär industriarbetarinkomst i hyra för en helmodern 2 rum och kök-lägenhet är däremot enligt utredningens uppfattning möjligt att förverkliga inom närmast följande period.» Utifrån dåvarande utgångsläge skulle detta enligt utredningens beräkning vid oförändrat hyresläge kräva en inkomststegring på drygt 25 procent. Från 1945 till utgången av 1951 ha timförtjänsterna för industriarbetare enligt socialstyrelsens lönestatistik genomsnittligen stigit med 86 procent. Med beaktande av de löneförbättringar som erhållits i avtalsrörelserna kring årsskiftet 1951—52, kan lönestegringen fram t. o. m. sista kvartalet av år 1952 uppskattningsvis angivas till ca 100 procent. Bortser man från nytillkomna fastigheter, har det under denna period endast förekommit en genomsnittlig stegring om ca 10 procent av hyror exklusive bränslekostnader. 1 Med sistnämnda kostnader inberäknade torde hyresstegringen för äldre fastigheter (tillkomna före 1945) i genomsnitt ha uppgått till ca 20 procent. Men ökningen har givetvis varit större i sådana fastigheter där bränslekostnadernas andel av de totala bostadskostnaderna är förhållandevis betydande och mindre i sådana fastigheter där denna andel är förhållandevis liten. Om man utginge från bostadssociala utredningens ovan nämnda uttalande, att den önskvärda relationen mellan hyror och inkomster vid oförändrat hyresläge skulle kunna uppnås vid en inkomststegring (från 1945) på drygt 25 procent, och sammanställde denna utredningens slutsats med de anförda uppgifterna om den faktiska stegringen sedan 1945 av timförtjänster respektive hyror och bränslekostnader, skulle man härav kunna dra den slutledningen att hyror och bränslekostnader skulle få stiga med omkring 30 procent utöver nuvarande läge för att överensstämma med den av bostadssociala utredningen förordade relationen mellan hyror och inkomster. En närmare undersökning ger emellertid vid handen att utrymmet för hyresökning i angiven bemärkelse är väsentligt lägre. Vid bostadssociala utredningens uppskattning av den inkomststegring som vid oförändrat hyresläge skulle komma att ge en önskvärd relation mellan hyror och 1 Härvid har sålunda inräknats den hyresstegring som Kungl. Maj:t medgivit från 1 oktober 1952.

40 inkomster synes det i själva verket ha varit en underförstådd förutsättning att bränsletilläggen som utgingo år 1945 skulle komma att bortfalla under den följande perioden. Jämfört med detta tänkta utgångsläge utan bränsletillägg blir tillskottet i fråga om sammanlagda hyres- och bränslekostnader större än som angivits i det föregående och utrymmet för hyresökning följaktligen mindre. 1951 års bostadsutredning har i sitt nyligen avgivna betänkande tagit för givet att det var förhållandet mellan genomsnittlig industriarbetarlön och hyra inklusive värmekostnad till fredspris (men exklusive bränsletilllägg) som åsyftades, när bostadssociala utredningen angav en hyresprocent på 20 som socialt rimlig. Faktiskt har dock bostadssociala utredningens programförklaring i allmänhet kommit att uppfattas som om den avsåge förhållandet mellan industriarbetarlön och hyra inklusive totala bränslekostnader. När departementschefen i propositionen 1946: nr 279 anslöt sig till bostadssociala utredningens målsättning vad gäller förhållandet mellan hyror och inkomster, förekom i varje fall inte något förbehåll för de extra bränslekostnaderna. Han anförde bl. a.: »Vad bostadskostnaderna beträffar uppställer utredningen det kravet att de för en rimlig familjebostad böra nedbringas till ett belopp motsvarande i runt tal 20 procent av en genomsnittlig industriarbetarinkomst.» Genomsnittlig årslön för manliga industriarbetare inom ortsgrupperna 3—5 kan på grundval av lönestatistiken för maj 1952 beräknas uppgå till 9 100 kronor. Tjugo procent av detta belopp är lika med 1 820 kronor, vilket alltså enligt den anförda normen skulle vara den genomsnittshyra som industriarbetarna böra kunna betala för en helmodern 2 r u m och köklägenhet. Med utgångspunkt från 1945 års hyresräkning har årshyra med fredsbränsle för 2-rumslägenheter »utan brist» med centralvärme och badrum i vägt medeltal beräknats till 1 249 kronor. 1 Med nuvarande hyres- och bränsletillägg kan motsvarande hyra inom fastigheter tillkomna före 1945 uppskattas till omkring 1 600 kronor. Hyra med bränslekostnader skulle följaktligen få ökas med närmare 15 procent (till omkring 1 820 kronor) för att relationen mellan hyror och inkomster skulle bli den av bostadssociala utredningen förordade. Vid oförändrade bränslekostnader betyder detta att hyror exklusive bränsle skulle kunna ligga 15 a 20 procent högre. Under år 1950 skulle det däremot enligt samma normer inte ha varit möjligt att låta hyror inklusive bränslekostnader för äldre hus ligga högre än de faktiskt gjorde. Trots en kraftig uppgång i bränslekostnaderna ha nämligen hyrorna för äldre hus sjunkit avsevärt i förhållande till inkomsterna från 1950 till 1952, vilket i huvudsak sammanhänger med den inträffade penningvärdeförsämringen. 1

Sammanvägningen h a r avsett de redovisade genomsnittshyrorna för dylika lägenheter inom olika ortsgrupper. Vikterna ha för varje särskild ortsgrupp varit lika med totala antalet lägenheter uthyrda i öppna marknaden.

41 Enligt investeringskommitténs uppfattning har sedan 1945 ingenting inträffat som gör det motiverat att i nuvarande läge fasthålla vid en lägre hyresnivå i förhållande till inkomsterna än den som bostadssociala utredningen år 1945 ansåg rimligt att söka förverkliga under den närmast följande perioden. Den årliga bostadsproduktionen har under de senaste åren utgjort mindre än 45 000 lägenheter. Bostadsstyrelsen har betecknat det såsom ett minimikrav att bostadsbyggandet under de närmaste 5 å 10 åren skall hållas uppe vid 60 000 lägenheter per år. 1950 års långtidsutredning har i huvudsak anslutit sig till denna uppfattning. Emellertid ha andra investeringsbehov, vilka måste betecknas som angelägna, visat sig vara av en avsevärt större omfattning än man år 1945 hade någon klar föreställning om. Detta gäller bl. a. i fråga om försvarsanläggningar, vägar, skolor och sjukhus samt andra sociala anläggningar. Möjligheterna att tillgodose dessa investeringsbehov bli delvis beroende av vilka anspråk bostadsbyggandet kommer att ställa på kapitalmarknaden samt på byggnadsindustriens produktionsförmåga. Med hänsyn till de stora investeringsbehov som föreligga på andra områden, ej minst inom den offentliga sektorn men även inom företagssektorn, vore det enligt kommitténs bedömning fördelaktigt om bostadsfrågan genom en uppjustering av hyresnivån kunde begränsas så mycket att det blev möjligt att avveckla bostadsbristen vid en mindre utökning av bostadsbyggandet än den som förordats av bostadsstyrelsen och långtidsutredningen. Den allmänna uppgång av byggnadskostnaderna som inträffat sedan 1950 har föranlett statsmakterna att — låt vara som ett provisorium — genomföra en allmän subventionering av hyrorna i nybyggda bostadshus. 1951 års bostadsutredning har i sitt nyligen avgivna betänkande föreslagit, att dessa subventioner med en mindre inskränkning skola bibehållas tills vidare. Härvid är att märka att hyrorna i bostadshus som uppföras till nuvarande byggnadskostnader trots subventionerna beräknas bli 15 å 20 procent högre än de hyror, som ursprungligen blivit fastställda för bostadshus som fullbordades under åren 1948—1950. Skillnaden i fråga om hyresnivå torde inte ställa sig mindre eller i varje fall inte nämnvärt mindre, om man i stället jämför med de hyror, som för närvarande utgå i bostadshus uppförda under slutet av 1930-talet eller överhuvudtaget före 1939. Att döma av det statistiska material som presenterats av 1951 års bostadsutredning synes nämligen hyresnivån inte vara lägre för närvarande eller i vart fall inte nämnvärt lägre vad gäller hus fullbordade under åren 1948—1950 än i hus uppförda under slutet av 1930-talet. 1 Slutsatsen blir 1 Det av bostadsutredningen framlagda materialet utvisar i genomsnitt nära nog exakt överensstämmelse mellan de hyror per kvm som för närvarande utgå för 2-rumslägenheter med centralvärme och enskilt badrum i hus uppförda 1936—1939 och i hus uppförda 1948—1950 — vad beträffar vissa städer med mer än 30 000 invånare. För mindre orter redovisas avgjort högre hyror för hus fullbordade under åren 1948—1950 än för bostadshus uppförda 1936—1939. Emellertid synes det vara bostadsutredningens uppfattning att standarden skulle ha varit högre inom de hus som uppfördes under

42 sålunda att hyrorna i bostadshus som uppföras till nuvarande byggnadskostnader komma att bli avsevärt högre än de hyror, som för närvarande utgå i bostadshus som blivit fullbordade år 1950 eller tidigare. Det förefaller inte rimligt att hyrorna för äldre h u s på längre sikt skola hållas nere på en lägre nivå än hyrorna i nyuppförda bostadshus. Det kan inte vara skäligt att det offentliga genom hyresregleringen skall medverka till att hålla hyrorna väsentligt olika för i och för sig likvärdiga bostäder enbart på grund av att dessa tillkommit vid olika tidpunkter. En sådan hyressättning måste innebära en påtaglig orättvisa gentemot de hyresgäster, som blivit hänvisade till de mera nytillkomna och dyrare bostäderna. Redan utifrån dessa synpunkter finns det starka skäl att genomföra en utjämning av hyresnivåerna. Om denna utjämning får ske på det sättet att hyrorna i äldre fastigheter höjas i nivå med hyrorna i sådana subventionerade bostadshus som blivit uppförda till nuvarande byggnadskostnader skulle m a n dessutom n ä r m a sig den relation mellan hyror och inkomster som statsmakterna 1946 fann det rimligt att söka förverkliga under den närmast följande perioden. Investeringskommittén finner det för sin del skäligt, att man i första hand inriktar sig på att återgå till ett hyresläge som uppfyller det önskemål i detta hänseende som på sin tid slutet av 1940-talet och att det följaktligen förelåg god överensstämmelse mellan hyrorna för hus inom de bägge åldersgrupperna redan innan hyrorna för äldre hus genom de generella hyrestillägg som medgivits under 1951 och 1952 blivit uppjusterade i förhållande till hyrorna för hus fullbordade under åren 1948—1950. Detta skulle innebära att hyrorna inom de sistnämnda husen med hänsyn till standardskillnaderna för närvarande äro i genomsnitt något sådant som 6—9 % lägre än i hus uppförda under slutet av 1930-talet. Vad gäller standardutvecklingen har bostadsutredningen kunnat åberopa resultaten av en stickprovsundersökning som visar att utrustningsstandarden i flerfamiljshus stigit från 1945 till 1950. Denna standardförbättring har medfört en kostnadsökning, som uppskattningsvis angivits motsvara cirka 5 procent av de totala genomsnittliga byggnadskostnaderna per lägenhet år 1950. Det torde emellertid kunna förutsättas att standardförbättringen varit av väsentligt mindre betydelse inom städer med mer än 30 000 invånare än inom samtliga orter. Vidare bör påpekas, att standardförbättringen delvis sammanhänger med en inträffad förskjutning mot större lägenheter. (Detta gäller exempelvis beträffande sådana detaljer som toalett utom i badrum samt kylskåp av större volym.) Beaktas dessutom sannolikheten av att utrustningsstandarden vad gäller bostadslägenheter inom större städer i vissa avseenden varit något lägre i hus byggda år 1945 än i hus byggda under slutet av 1930-talet, blir slutsatsen att någon väsentlig höjning av utrustningsstandarden räknat från 1939 till 1950 inte kan anses bestyrkt vad beträffar 2-rumslägenheter med centralvärme och enskilt badrum inom städer med mer än 30 000 invånare. Vad gäller de kvm-hyror som av bostadsutredningen redovisas för hus fullbordade under åren 1948—1950 må framhållas att dessa delvis äro beräknade med utgångspunkt från bostadsstyrelsens preliminära beslut om tillåten hyresavkastning. De fastigheter som ingå i undersökningen ha inom bostadsstyrelsen utvalts »såsom representativa för respektive orts bebyggelse under ifrågavarande år». Urvalet omfattar alltså sådana fastigheter som bedömts såsom representativa, och denna bedömning har företagits inom bostadsstyrelsens lånebyrå av tjänstemän som ha att handlägga ärenden rörande hyressättningen inom statsbelånade hyreshus. Urvalet har sålunda inte skett efter bestämda statistiska normer. Huruvida urvalsmetoden inneburit någon felkälla vid uppskattningen av de faktiska genomsnittshyrorna inom statsbelånade hyreshus uppförda under åren 1948—1950, undandrar sig investeringskommitténs bedömande.

sanktionerades av statsmakterna, d. v. s. att hyran (inklusive bränsle) för lägenhet om 2 r u m och kök med fullvärdig utrustning skulle uppgå till omkring 20 procent av en genomsnittlig industriarbetarlön. Vid ett omedelbart genomförande av en sådan hyressättning skulle såsom tidigare framhållits hyror (inklusive bränsle) för äldre fastigheter få höjas med omkring 15 procent. I vissa orter med särskilt höga byggnadskostnader skulle därigenom hyran för fullvärdiga 2-rumslägenheter komma att uppgå till mera än 20 procent av en genomsnittlig industriarbetarlön, under det att samma hyra i andra orter skulle komma att uppgå till mindre än 20 procent av en genomsnittlig industriarbetarlön. Den omständigheten att bostadssociala utredningen förordat en viss relation mellan hyror och inkomster har i och för sig inte varit avgörande för investeringskommitténs förslag till hyressättning. Kommittén har förutsatt att en hyressättning i enlighet med bostadssociala utredningens rekommendationer bör vara acceptabel ur socialpolitiska synpunkter. Men ur investeringspolitiska synpunkter skulle en kraftigare hyresstegring ha varit motiverad liksom också med hänsyn till kostnadsläget. Även med den förordade hyresstegringen blir det såsom ovan framhållits nödvändigt att bibehålla en subventionering för att hålla hyrorna i nyuppförda hus nere på samma nivå som i äldre hus. Den subventionering som alltjämt erfordras torde bli av ungefärligen den omfattning, som 1951 års bostadsutredning förordat skulle bibehållas, eller möjligen något lägre. 1 Enligt investeringskommitténs uppfattning måste det på längre sikt vara betänkligt att tillämpa en allmän subventionering av bostadskostnaderna, inte minst av den anledningen att en subventionsgaranti har förutsättningar att verka kostnadsuppdrivande. En plan bör därför upprättas för hur den allmänna bostadssubventioneringen slutligen skall kunna avvecklas. Vid oförändrade inkomster kan subventionsbehovet begränsas i samma mån som de högt uppdrivna byggnads- och bränslekostnaderna sjunka. Även en utveckling med på längre sikt stigande produktion och inkomster samt stabila kostnader skulle göra det möjligt att undan för undan reducera subventionerna utan att reallönerna försämras, vilket också skulle vara möjligt vid allmänt fallande levnadskostnader och stabila inkomster. Spörsmålet om det sätt varpå höjningen av bostadskostnaderna bör genomföras i äldre fastigheter anser sig investeringskommittén inte ha anledning att gå in på. 1951 års bostadsutredning som enligt givna direktiv 1

Den synpunkten har under hand blivit framförd att hyrorna i hus som uppföras till nuvarande byggnadskostnader inte, såsom bostadsutredningen uttalat, komma att ligga så högt som 15 ä 20 procent över de hyror som fastställdes för hus uppförda åren 1948—1950. Om denna uppfattning är riktig skulle den föreslagna hyressättningen möjligen kunna upprätthållas vid något lägre subventionering än som förordas av bostadsutredningen. Det bör emellertid framhållas att bostadsutredningen vid sin uppskattning av hyresolikheterna utgick från nuvarande subventionssystem under det att utredningens förslag innebär att subventionerna skola sänkas i tidigare subventionsortsgrupperade områden.

prövat frågan om hyresavgifter för sådana fastigheter har emellertid uttalat, att en avsevärd stegring av hyrorna i hus som fullbordats före 1951 skulle vara motiverad med hänsyn till inträffade driftskostnadsstegringar. Med den förordade hyresstegringen åsyftar investeringskommittén att höja hyrorna i jämförelse med inkomsterna samt i förhållande till priserna på övriga nyttigheter. Syftet är däremot inte att försämra reallönerna. En hyresstegring av den förordade omfattningen torde i avsevärd grad komma att verka begränsande på ensamstående och ogifta personers lägenhetsefterfrågan. Familjehushållens lägenhetsefterfrågan är däremot praktiskt taget okänslig för en bostadskostnadsförändring av den angivna omfattningen. 1 Om en sådan höjning av bostadskostnaderna skulle anses alltför betungande speciellt för de barnrika familjerna eller andra hjälpbehövande grupper, vore det rimligare att förstärka bostadssubventionerna för dessa kategorier än att hålla nere bostadskostnaderna över hela linjen. Det bör emellertid observeras att även en betydande hyresstegring får en begränsad effekt på levnadskostnadsindex. För närvarande svarar posten bostad (exkl. bränsle) för drygt 9 procent av indexfamiljens samlade utgifter. En ökning om 20 procent av posten bostad (exkl. bränsle) kommer följaktligen — därest den ej alls motverkas genom sänkningar av andra delposter — att förorsaka en uppgång i levnadkostnadsindex med inte fullt 2 procent. 2 Behovet av investeringskontroll inom den allmänna sektorn. I det föregående har investeringskommittén uppehållit sig vid sådana åtgärder som kunna begränsa efterfrågan på kapitalkrävande nyttigheter inom den allmänna sektorn. Också genom att sörja för en ökad tillgång på sådana nyttigheter finns det möjlighet att bidraga till att balansen återställes mellan tillgång och efterfrågan på dessa. En ökad tillgång förutsätter emellertid investering, och investeringsverksamheten måste anpassas efter de resurser som stå eller kunna ställas till förfogande för ändamålet. Det gäller således att låta ökningen på tillgångssidan ske i lagom takt. Under efterkrigstiden skulle som regel finansieringsmöjligheter och räntabilitetsförhållanden ha medgivit en större investeringsverksamhet inom den allmänna sektorn än som svarat mot de fysiska resurser som man velat eller kunnat disponera för detta syfte. Under sådana omständigheter har man sökt begränsa investeringsverksamheten genom fysiska kontroller. 1 Den nuvarande ordningen på bostadsmarknaden synes för familjehushållens del ha inneburit en försämring av möjligheterna a t t hävda sig i konkurrensen om den begränsade lägenhetstillgången. Enligt en av bostadsstyrelsen företagen undersökning av hushållsbildningen i fem städer hade den genomsnittliga hushållskvoten för gifta sjunkit från 97,0 till 96,0, r ä k n a t från 1940 till 1949, samtidigt som hushållskvoterna stigit avsevärt för övriga civilståndsgrupper. 2 Bostad och bränsle tillsammans omfatta f. n. inemot 15 procent av indexfamiljens samlade utgifter.

45 Även om åtgärder härefter vidtagas för att begränsa efterfrågan, kan man inte förutsätta att dessa bli tillräckliga för att omedelbart leda till balans mellan tillgång och efterfrågan på kapitalkrävande nyttigheter inom den allmänna sektorn. Inte heller kan man tänka sig att skapa förutsättningar för en obegränsad ökning av investeringsverksamheten inom den allmänna sektorn. En viss begränsning av denna investeringsverksamhet kommer alltjämt att vara ofrånkomlig. Men detta innebär inte att man nödvändigtvis måste anlita fysiska kontroller för sagda ändamål. Kontrollen över den statliga samt kommunala investeringsverksamheten. Kommittén har tidigare i skrivelse den 28 februari 1951 till statsrådet och chefen för finansdepartementet framlagt sina synpunkter rörande kontrollen över den statliga samt den kommunala investeringsverksamheten. Den statliga investeringsverksamheten bör i princip kunna kontrolleras över budgeten. Till frågan om kontrollen av den kommunala investeringsverksamheten har kommittén återkommit i utlåtande den 25 september 1951 över kommunlåneutredningens betänkande rörande åtgärder för ökad skattefinansiering av kommunala investeringar. Under förutsättning att kommunerna i huvudsaklig överensstämmelse med kommunlåneutredningens förslag bli ålagda att skattefinansiera viss del av sina investeringsutgifter, har investeringskommittén som sin mening uttalat att det ej bör ingiva alltför stora betänkligheter att slopa den individuella tillståndsgivningen för de kommunala investeringarna. Det torde emellertid böra framhållas, att en fortsatt inflation skulle kunna få återverkningar i detta hänseende vilka inte nu kunna överblickas. En nödvändig förutsättning för ett slopande av tillståndsprövningen synes vara, att statsmakterna även i övrigt vidtaga sådana åtgärder att de inflatoriska tendenserna hållas tillbaka. Kontrollen över bostadsbyggandet. Även om bostadsbristen kan beräknas bli mindre kännbar efter en måttlig hyresökning, kommer bristläget på bostadsmarknaden med all sannolikhet att bestå tills vidare. Skulle det under sådana omständigheter finnas obegränsade möjligheter att finansiera bostadsbyggen med lån från 90 till 100 procent av anskaffningskostnaderna, samtidigt som skälig hyresavkastning skulle kunna påräknas vid hyror som inte låge väsentligt högre än i de äldre husen, så skulle det troligtvis komma att påbörjas bostadsbyggen i större omfattning än som kunde stämma överens med tillgången på material och arbetskraft. En allmänt spridd föreställning om starkt fallande byggnadskostnader skulle visserligen även i ett sådant läge kunna tänkas verka som en tillräckligt återhållande faktor, men rimligtvis kan man inte vänta sig att en sådan föreställning kommer att vara förhärskande

46 annat än i speciella och övergående situationer. Även för den händelse alt det kommer att finnas utrymme för en avsevärd ökning av bostadsproduktionen måste man sålunda räkna med att del kan komma att behöva vidtagas åtgärder för att förhindra att igångsättningen av bostadsbyggen blir alltför stor. Att förlita sig på att den kommunala planeringen skall släpa efter och sålunda fungera som återhållande faktor förefaller investeringskommittén varken rimligt eller på längre sikt realistiskt. Härmed är inte sagt att den begränsning som kan befinnas nödvändig ofrånkomligen behöver ombesörjas genom en fysisk kontroll sådan som byggnadsregleringen. En effektiv penning- och finanspolitik måste bl. a. innebära att det inte blir möjligt för byggherrarna att finansiera en större bostadsproduktion än som vid konstant prisnivå kan ombesörjas med tillgängliga reala resurser. Det finns skäl att pröva huruvida en lämplig utformning av finansieringsvillkoren skulle kunna säkerställa en erforderlig begränsning av bostadsfinansiering och bostadsproduktion också i ett läge där det ännu inte föreligger balans på bostadsmarknaden. För den del av bostadsproduktionen som försiggår under anlitande av statliga lån eller subventioner bör det vara förhållandevis lätt att påverka finansieringsvillkoren. Det vore givetvis möjligt att på administrativ väg utöva en effektiv kontroll över omfattningen av denna byggnadsverksamhet i samband med tilldelningen av statliga lån och subventioner. Investeringskommittén utgår emellertid från att det även för framtiden bör finnas möjligheter att bygga bostäder utan att anlita statliga lån och subventioner. Också denna del av bostadsproduktionen måste självfallet underkastas en viss begränsning, om det skall vara möjligt att hålla igen det totala bostadsbyggandet. Det synes väl värt att undersöka om man inte även i detta fall skulle kunna uppnå en tillräckligt återhållande verkan genom en på ena eller andra sättet genomförd begränsning av lånemöjligheterna. En sådan begränsning av lånemöjligheterna synes kunna genomföras efter olika linjer. En möjlighet är att riksbanken begränsar kreditutrymmet i erforderlig utsträckning och att man därefter låter marknadsräntan för lån till detta slags bostäder stiga så mycket att tillräckligt många lånesökande bortfalla, varefter frågan om fördelningen av de knappa lånemöjligheterna skulle lösa sig själv. (Det förutsattes att en sådan räntestegring inte skulle få inverka på kapitalkostnaderna för sådana bostäder som finansieras med statliga tertiärlån. Genom subventioner eller på annat sätt skulle dessa tillförsäkras en oförändrat låg förräntningsbörda även på primär- och sekundärlån.) En annan tänkbar lösning skulle vara, att kreditinstituten genom räntereglering eller andra åtgärder tvingas att hålla en oförändrat låg räntenivå för bostadslån, även sedan deras möjligheter att lämna lån blivit begränsade därigenom att riksbanken avbrutit eller i varje fall inskränkt

sina köp av obligationer och skattkammarväxlar. Under sådana förutsättningar finge det ankomma på kreditinstituten (sparbanker, hypoteksinrättningar, försäkringsbolag) att fördela de lån som kunna ställas till förfogande. En fråga av principiell betydelse, till vilken kreditinstituten i detta fall skulle tvingas att ta ställning, bleve om de vid fördelningen av primär- och sekundärkrediter skulle eller inte skulle lämna företräde åt sådana lånesökande som erhållit försäkran om tertiärlån. Vid en sådan lösning skulle förhållandena tydligen i åtskilliga avseenden överensstämma med dem som nu äro rådande på kapitalmarknaden. Vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att systemet i längden skall kunna fungera skall här inte beröras. En tredje möjlighet är att rätten att upptaga bostadskrediter hos kreditinstituten liksom hos staten göres beroende av lånetillstånd som beviljas av någon därtill förordnad myndighet. 1 Ur investeringskommitténs synpunkter saknar denna lösning praktiskt intresse redan av den anledningen att den skulle innebära, att byggnadsregleringen finge ersättas av en annan detaljreglering. För en sådan anordning skulle dessutom krävas särskild lagstiftning. I fråga om hyreshus skulle en kontroll lagd på upplåningen i det närmaste täcka hela fältet, eftersom ytterst få byggherrar skulle vilja och kunna finansiera dylika fastigheter utan att anlita kreditinstitutens medverkan ens för bottenbelåning. När det gäller egnahem torde omfattningen av den byggnadsverksamhet som kan tänkas försiggå oberoende av en allmän lånekontroll vara förhållandevis större utan att därför absolut sett vara särdeles betydande. Vad slutligen beträffar personalbostäder torde de finansiella förutsättningarna för en av allmän lånekontroll oberoende byggnadsverksamhet såväl absolut som relativt sett vara större än i fråga om egnahem. (En kontroll som baserades enbart på den statliga långivningen skulle likaledes vara mindre effektiv i fråga om egna hem än i fråga om hyreshus och särskilt ineffektiv beträffande personalbostäder.) Vad som enligt investeringskommitténs uppfattning utgör en avgörande svaghet hos det slags kontroller över bostadslånegivningen, vilka berörts i det föregående, är att de i alltför stor utsträckning måste förutsätta en detaljprövning av inkommande låneansökningar. Med undantag för det första alternativet vad beträffar sådana bostäder, som uppföras utan statliga lån och subventioner, skulle den tänkta begränsningen av lånemöjligheterna genomföras utan någon förändring i övrigt av lånevillkoren. Men införes en begränsning av lånemöjligheterna på sådant sätt, måste det prövas från fall till fall vilka lånesökande som skola få del i det 1 En sådan begränsning av lånemöjligheterna skulle kunna genomföras även vid fullständig passivitet från riksbankens sida. Om lånetillstånden beviljades med tillräcklig restriktivitet, är det uppenbart att de lånebehov som sålunda blivit sanktionerade skulle kunna tillgodoses utan att riksbanken av det skälet skulle behöva företa några inköp av obligationer och skattkammarväxlar.

48 knappa utrymmet. Frågan blir om det är möjligt att finna någon mera generell metod att begränsa bostadskrediterna. I detta sammanhang kan det vara befogat att anknyta till de förslag som investeringskommittén tidigare framlagt rörande kontroll av andra kommunala investeringar än bostäder. Det skulle otvivelaktigt vara möjligt att uppnå en tämligen effektiv kontroll över den kommunala investeringsverksamheten, om lånemöjligheterna begränsades på så sätt att Kungl. Maj:t för varje särskild kommun maximerade den upplåning som årligen fick företagas. Vid ett sådant system skulle kommunerna också kunna erhålla större rörelsefrihet än de för närvarande åtnjuta, under förutsättning att de själva finge avgöra hur de skulle fördela sina lånemedel på olika investeringsbehov och därtill finge möjlighet att utan regleringshinder företaga sådana investeringar som de vore beredda att finansiera med skattemedel. Det ligger emellertid i sakens natur att den avvägning av de olika kommunernas lånebehov som måste äga r u m vid ett sådant system, i hög grad skulle få karaktären av en diskretionär prövning. Som en mera generell metod att begränsa den kommunala investeringsverksamheten har investeringskommittén därför förordat att kommunerna skulle åläggas att finansiera viss procentandel av sina investeringsutgifter med skattemedel eller andra löpande inkomster. I fråga om bostäder synes den närmast motsvarande åtgärd som skulle kunna ifrågakomma vara att införa skärpta krav på egen insats för förvärv av eget hem eller bostadsrätt. Med nuvarande statliga lånebestämmelser kan egnahemslån i princip erhållas upp till 90 procent av anskaffningskostnaden för nybyggt eget hem, medan motsvarande låneandel för kooperativ bostadsförening uppgår till 95 procent. Vid så låga krav på egen insats kan det enligt investeringskommitténs uppfattning vara rimligt att bibehålla de lindriga amorteringsregler, som nu tillämpas för de statliga topplånen, endast i sådana fall där detta framstår såsom socialpolitiskt motiverat med hänsyn till den lånesökandes ekonomiska ställning. I övrigt böra antingen amorteringsvillkoren eller kraven på egen insats skärpas. Hur långt dessa skärpningar skola drivas synes böra bli föremål för särskild utredning. Såsom tidigare framhållits är investeringskommittén emellertid av den åsikten, att en allmän subventionering av bostadskostnaderna i möjligaste mån bör undvikas. Härav följer enligt kommitténs uppfattning, att man snarast möjligt bör avskaffa den generella kapitalsubvention som f. n. utgår utan behovsprövning i form av räntefri stående del å egnahemslån. En subvention av detta slag synes inte böra lämnas i andra fall än där den kan motiveras av socialpolitiska skäl. Om kraven på egen insats respektive amorteringsvillkoren skärpas, minskas risken för att man skall behöva återgå till en allmän kvotering av egnahemsbyggen och det bör i stället bli möjligt att upphäva nuvarande tillståndsprövning vad gäller egnahemsbyggandet och produktionen av bo-

49 stadsrättsfastigheter. De skärpta bestämmelserna komma även att driva fram ett större sparande än som annars skulle ha presterats. Om statliga egnahemslån i enlighet med bostadsutredningens förslag skola ifrågakomma för en- och tvåfamiljshus utöver nu gällande storleksgränser, finner investeringskommittén för sin del rimligt att lånevillkoren såsom bostadsutredningen föreslagit utformas på sådant sätt att låntagaren genom egen insats får bestrida kostnaden för överskridande av nu gällande maximiyta för statlig egnahemsbelåning. I sådana fall där statliga lån överhuvudtaget inte böra ifrågakomma synes det enligt kommitténs uppfattning angeläget att belåningsgränserna inte skjutas uppåt för sekundärlånen. Denna fråga borde k u n n a lösas genom en överenskommelse med kreditorganen. Vad beträffar hyreshus torde svårigheterna att utforma någon generell metod för reglering av bostadsproduktionen vara större än i fråga om egnahem och bostadsrättsfastigheter. Delvis sammanhänger detta med den omständigheten att det i detta fall är två parter vilkas förhållanden beröras av en reglering, nämligen hyresgästerna och husägaren. Även om det vore teoretiskt möjligt, är det praktiskt uteslutet att man genom tvångslån skulle kunna ålägga hyresgästerna direkta bidrag till bostadsproduktionens finansiering motsvarande dem som egnahemsägarna skulle få prestera genom ökade egna insatser. Däremot synes det inte orimligt att kräva ökad självfinansiering från fastighetsägarnas sida. Emellertid utgöras dessa av två vitt skilda kategorier, nämligen kommuner och enskilda. Svårigheten blir att avväga en åtstramning av lånevillkoren på ett sådant sätt att man för var och en av dessa grupper erhåller just den återhållande verkan som kan anses önskvärd. Kommunerna behöva för närvarande ej lämna något som helst bidrag till finansieringen av egna bostadsbyggen för vilka ej erfordras tilläggslån. Utgår tilläggslån — vilket numer är regel när det gäller kommunala bostadsbyggen — få kommunerna själva svara för finansieringen av denna kapitalsubvention till en andel som ungefärligen motsvarar 2 procent av de totala kostnaderna för bostadsanläggningen. Det är möjligt att kommunerna när det gäller bostadsinvesteringar skulle visa sig starkt känsliga även för en måttlig skärpning av det skattefinansieringskrav som faktiskt föreligger för närvarande. Om kommunerna vore tvungna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för sitt bostadsbyggande med skattemedel, skulle de måhända söka minska sitt uttaxeringsbehov genom att inskränka sitt bostadsbyggande förhållandevis kraftigt, i förlitande på att bostadsproduktionen på orten likväl skulle vidmakthållas genom enskilda byggherrars försorg. Ett krav på ökad skattefinansiering får sålunda avvägas inte blott med hänsyn till de omedelbara återverkningarna på kommunernas byggnadsvilja utan även med beaktande av de skärpningar i finansieringsvillkoren som kunna ifrågakomma för bostadsproduktionen i övrigt. 4—116156

50 Om tilläggslångivningen i enlighet med bostadsutredningens förslag avskaffas och ersattes med löpande bidrag, bör härav enligt investeringskommitténs uppfattning ej följa att det skattefinansieringskrav som nu faktiskt tillämpas samtidigt skall upphävas. I stället synes det rimligt att, låt vara i förhållandevis begränsad utsträckning, skärpa kravet på skattefinansiering av kostnaderna för den kommunala bostadsproduktionen. Kommunerna intaga för närvarande en förmånsställning vad beträffar belåningsgränserna för statliga bostadskrediter. Oavsett om det är statsmakternas uppfattning att denna förmånsställning bör bibehållas eller ej, så torde av det föregående följa att belåningsgränserna för andra nybyggda hyreshus än de kommunala snarare böra sänkas än höjas. Även en skärpning av amorteringsreglerna får tagas under övervägande. Vad beträffar privata hyreshus bör sålunda enligt kommitténs mening närmast utredas, i vad mån en sänkning bör ske av belåningsgränserna vilka med nuvarande tillläggslån närma sig 90 procent av anskaffningskostnaderna vad gäller statsbelånade fastigheter, och i vad mån amorteringsreglerna för de statliga lånen böra skärpas. Åtminstone i fråga om personalbostäder som ej ställas till den allmänna hyresmarknadens förfogande torde det inte inge alltför stora betänkligheter att indraga den statliga tertiärlånegivningen. I fråga om vissa orter och lägenhetsbestånd kan det dock ur bostadssocial synpunkt vara motiverat att behålla tertiärlånegivningen även för personalbostäder. I den mån belåningsgränserna sänkas för privata hyreshus och personalbostäder, bör det i viss utsträckning vara möjligt att i bostäderna binda medel som eljest k u n n a t användas för finansiering av andra investeringar. Men väsentligare är att en skärpning på angivet sätt av lånevillkoren för såväl kommunala som privatägda hyreshus bör göra det möjligt att även i dessa fall upphäva nuvarande tillståndsprövning. Investeringskommitténs förslag innebär att den fysiska kontroll över bostadsbyggandet, vilken nu utövas genom byggnadsregleringen skall ersättas genom en allmän begränsning av lånemöjligheterna. Den prövning av låneansökningarna, som alltjämt måste företagas av långivaren kan ske på mera generella grunder än som k u n n a ifrågakomma vid prövningen av ansökningar om byggnadstillstånd. Den lånesökande skulle inte heller såsom när det gäller tillståndsfrågor vara hänvisad till en enda förmedlare. Även ur andra synpunkter skulle en sådan omläggning innebära betydande fördelar. Därest självfinansierade arbeten undantagas från prövning, skulle det vara möjligt att undvika den mest ingående detaljgranskningen, som kanske utgör det största irritationsmomentet. Om- och tillbyggnadsarbeten av mindre omfattning skulle i stor utsträckning gå fria från en prövning som lades på upplåningen. Detsamma skulle även i betydande omfattning gälla beträffande sportstugor, för vilka länsarbetsnämnderna numera som regel ha möjlighet att lämna byggnadstillstånd

51 utan kvotbelastning. Enligt kommitténs uppfattning är det svårt att motivera varför inte egna medel utan särskild prövning skulle få disponeras för inköp av nya sportstugor lika väl som de nu få disponeras för inköp av andra varaktiga konsumtionsvaror, exempelvis personbilar. Den omständigheten att en på upplåningen lagd kontroll över bostadsbyggandet inte skulle omfatta all bostadsproduktion kan måhända uppfattas som en avgörande olägenhet i systemet. Vad beträffar det fåtal, som skulle ha möjlighet att anskaffa eget hem utan att kännbart beröras av de skärpta lånevillkoren, så ha dessa även under nuvarande förhållanden särskilt goda förutsättningar när det gäller inköp av äldre hus. Av större kvantitativ betydelse är sannolikt den produktion av personalbostäder, som skulle kunna försiggå oberoende av en allmän lånekontroll. Att bygga personalbostäder på sådana villkor torde dock i åtskilliga fall vara möjligt, endast om vederbörande företag avstå från att finansiera investeringar inom sitt egentliga driftområde vilka de eljest kunnat genomföra. Bland de fördelaktiga verkningarna av en övergång från en fysisk kontroll till en lånekontroll över bostadsbyggandet må framhållas, att en sådan omläggning torde stimulera till ökat sparande också därigenom att den som förfogade över egna medel alltid skulle få möjlighet att utan regleringshinder använda dessa för att bygga ny bostad eller för att omeller tillbygga sådan.

IV. Investeringskontrollen inom företagssektorn Under efterkrigstiden ha företagens investeringsvilja som regel varit stark, men vissa år ha i speciellt hög grad kännetecknats av en högt uppdriven investeringsverksamhet inom företagssektorn i anläggningar, vilka som regel i och för sig varit att beteckna som angelägna. Förutsättningarna ha varit gynnsamma för uppkomsten av en intensiv investeringskonjunktur vid de under en stor del av efterkrigstiden rådande förhållandena, vilka för företagens del merendels inneburit goda avsättningsförhållanden och tämligen höga vinster samt god likviditet, samtidigt som priser och kostnader i stort sett varit stigande. Frågan om fysiska kontrollers lämplighet inom företagssektorn. Då man får räkna med möjligheten av att det även i fortsättningen kan visa sig nödvändigt att begränsa företagens investeringar, blir frågan härefter vilket slags metoder som lämpligast kunna ifrågakomma. Investeringskommitténs uppdrag är att söka finna medel, som kunna göra detaljregleringar över investeringsverksamheten överflödiga. Eftersom fysiska kontroller över investeringsverksamheten med nödvändighet få karaktären av detaljregleringar är det med angivna förutsättningar naturligt, att man söker upprätthålla den erforderliga kontrollen med penning- och finanspolitiska åtgärder, som kunna verka på ett mera generellt sätt. I den närmast följande framställningen kommer likväl att diskuteras i vilka avseenden det kan vara möjligt eller önskvärt att helt eller delvis ombesörja kontrollen över företagens investeringar genom fysiska kontroller. De fysiska kontrollernas begränsade räckvidd. Investeringarna inom den allmänna sektorn vilka till största delen avse byggnader och anläggningar torde i jämförelsevis hög grad vara åtkomliga för fysiska kontroller. Däremot måste sådana av rent tekniska skäl bli förhållandevis ineffektiva när det gäller investeringar inom företagssektorn. Såsom närmare framgår av tabellen å s. 17 avse dessa endast till en mindre del byggnader och anläggningar under det att en större del avser maskiner och andra verkstadsprodukter, inventarier samt lager. Av jordbrukets, industriens, handelns samt det privata transportväsendets ny- och reinvesteringar i fast realkapital, vilka år 1951 uppgingo till cirka

53 3,0 miljarder kronor, utgjorde byggnadsandelen endast 0,8 miljarder kronor. Inberäknas ej jordbrukets byggnadsverksamhet, vilken numera väsentligen är undantagen från tillståndstvånget, sjunker motsvarande belopp till 0,7 miljarder kronor. Visserligen är det inte teoretiskt uteslutet att en fysisk kontroll skulle kunna upprätthållas också över investeringar i maskiner, inventarier o. d. men såvitt kommittén kan bedöma är detta inte praktiskt genomförbart. Varken på direkt eller indirekt väg kan en investeringskontroll baserad på byggnadsregleringen träffa handelsflottans och biltrafikens anskaffning av fartyg respektive motorfordon. Under nuvarande förhållanden ligga även jordbrukets investeringar helt utanför verkningsområdet för en sådan kontroll. Direkt åtkomliga för byggnadskontrollen äro däremot industriens och handelns investeringar i byggnader och anläggningar, vilka år 1951 uppgingo till sammanlagt 700 miljoner kronor. Det återstår bl. a. att bedöma i vad mån byggnadskontrollen indirekt kan inverka på industriens maskininvesteringar samt på handels- och industriföretagens lagerinvesteringar. Vad beträffar det senare slaget av investeringar torde det utan vidare vara klart att det endast i undantagsfall kan vara möjligt att utöva någon effektiv kontroll över dessa med utgångspunkt från en medveten begränsning av lagerutrymmena. Dessutom vore det ur allmän effektivitetssynpunkt synnerligen betänkligt om man verkligen lyckades i en sådan strävan. Ty man kan utgå ifrån att företagen vid allmän knapphet på lagerutrymmen inte under alla förhållanden skulle nöja sig med att hålla de lager som optimalt skulle kunna hanteras inom tillgängliga lokaler. Med all sannolikhet skulle de inte tveka att tillgripa provisoriska utvägar att höja lagringsförmågan, även om dessa skulle visa sig onormalt arbetskrävande och kanske till och med i viss mån varuförstörande. Sådana provisoriska och allt mindre ändamålsenliga åtgärder skulle förmodligen i de flesta fall kunna drivas ganska långt innan lokalbristen satte en oöverkomlig gräns för lagerhållningen. Skulle det över huvud taget vara genomförbart att använda byggnadskontrollen som ett medel att begränsa lagerinvesteringarna, så vore det möjligt först sedan det uppkommit en extrem och permanent snedvridning av de ur teknisk synpunkt ändamålsenliga proportionerna mellan lagringsanläggningar och lagerhållning. Veterligen har det inte på allvar blivit ifrågasatt att byggnadsregleringen skulle vara något lämpligt instrument att påverka lagerinvesteringarna. Däremot har man fäst större förhoppningar vid att kontrollen över industriens byggnadsverksamhet också skulle kunna innebära ett avsevart mått av kontroll över industriens maskininvesteringar. Att byggnadsregleringen kan verka som spärr för vissa maskininvesteringar inom industrien förefaller obestridligt. Men att låta en begränsad tillgång på industrilokaler bestämma omfattningen av de maskininvesteringar som få genomföras kan principiellt föranleda samma slags invändningar som att

54 låta en begränsad tillgång på lagringsutrymmen bestämma omfattningen av de lagerinvesteringar som få äga rum. Vid ett normalt utgångsläge måste det inom industrien finnas stora möjligheter att företa sådana maskininvesteringar som inte ställa krav på nya lokaler. Inskränkas företagens möjligheter att genomföra planerade utbyggnader förefaller det sannolikt att företagen i stället intensifiera detta slags maskininvesteringar. Eftersträvas en viss begränsning av de totala industriinvesteringarna, blir det under sådana förutsättningar nödvändigt att ytterligare begränsa utrymmet för byggnadsinvesteringar. Om man under en längre period tillämpar en synnerligen restriktiv byggnadskontroll, är det inte uteslutet att möjligheterna att företa sådana maskininstallationer som inte förutsätta byggnadsinvesteringar så småningom komma att bli uttömda i ganska hög grad. Innan det kommit därhän att företagen avstå från att installera ytterligare maskiner inom sina begränsade utrymmen, måste man emellertid förutsätta att proportionerna mellan maskinkapital och byggnadskapital inom industrien i betydlig grad kommit att avlägsnas från det tekniskt ändamålsenliga. Slutsatsen blir därför att byggnadskontrollen kan medföra en effektiv begränsning av industriens maskininvesteringar, endast om den tillämpas med en restriktivitet som synes varken rimlig eller ändamålsenlig. Vidare bör framhållas att byggnadsregleringen inte med säkerhet innebär någon effektiv kontroll ens över den tredjedel av industriens sammanlagda investeringar i fast realkapital, vilken för närvarande torde utgöras av byggnader och anläggningar. 1 Det kan synas belysande att industriföretagen i efterhand redovisat ny- och reinvesteringar i industribyggnader och andra driftsanläggningar till belopp som för en följd av år varit något mer än dubbelt så höga som summan av de byggnadstillstånd som meddelats samma företag. Visserligen kan skillnaden delvis förklaras av inträffade kostnadsstegringar samt olikheter i redovisningsgrunderna, såsom närmare utvecklas i bilagan rörande byggnadsregleringens verkningssätt. Men sannolikt ha de kostnadsuppgifter som lämnats vid ansökan om byggnadstillstånd i tämligen betydande utsträckning utgjort medvetna underskattningar, som de kontrollerande myndigheterna inte kunnat eller velat korrigera. Dessutom förefaller det troligt att vissa s. k. »reparations- och underhållsarbeten» realiter haft karaktären av ombyggnads- och förbättringsarbeten. Smärre ombyggnadsarbeten torde vara särskilt svåra att övervaka. Om det alltså är tydligt, att det inte går att på ett rimligt sätt utöva en effektiv kontroll över företagens investeringar enbart med fysiska medel, återstår likväl att bedöma huruvida fysiska kontroller ha eller inte ha någon uppgift att fylla såsom komplement till de ofrånkomliga penningi Är 1950 beräknas industriens investeringar i byggnader och anläggningar ha uppgått till ca 500 miljoner kronor och maskininvesteringarna till ca 1 000 miljoner kronor.

55 och finanspolitiska kontrollåtgärderna. Det finns närmast anledning att undersöka om några av de speciella krav som mer eller mindre allmänt ställas på investeringskontrollen äro av sådan beskaffenhet att de kunna tillgodoses endast genom fysiska kontrollmedel. Bland sådana krav som torde förtjäna särskild uppmärksamhet ur denna synpunkt må framhållas önskemålen om att man genom investeringskontrollen skall få möjlighet att påverka näringslivets lokalisering, åstadkomma säsongutjämning inom byggnadsverksamheten samt även i övrigt inverka på urvalet av olika ifrågakommande investeringsprojekt. Vidare är det en fråga av allmänt intresse i detta sammanhang huruvida strävandena att upprätthålla full sysselsättning på ett avgörande sätt kunna underlättas genom tillgång på fysiska kontrollmedel. Till säsongutjämningsproblemet återkommer investeringskommittén i det följande. I detta sammanhang må endast understrykas att om regleringar tillgripas enbart i säsongutjämnande syfte, så behöva de inte nödvändigtvis vara utformade på sådant sätt att kontrollorganen äga befogenhet att för obestämd tid förhindra att planerade utbyggnader och nyanläggningar alls komma till utförande. Att kontrollorganen äro utrustade med sådana befogenheter inom den nuvarande byggnadsregleringen har uppenbarligen motiverats av andra hänsyn än säsongutjämningssynpunkten. Lokaliseringsfrågan. Byggnadstillståndslagen har obestridligen givit vederbörande myndigheter möjlighet att utöva en viss kontroll över näringslivets lokalisering. Det sätt varpå denna kontroll kan försiggå — och faktiskt även har försiggått — är att man i vissa fall låter frågan om tillstånd till nyanlägg. ningar och utbyggnader bli beroende av att dessa förläggas till sådana orter som myndigheterna finna lämpliga eller åtminstone inte direkt olämpliga. Oavsett h u r behovet av en lokaliseringskontroll må bedömas, är det uppenbart att en dylik inte nödvändigtvis behöver vara kombinerad med en allmän byggnadskontroll. Förslag och synpunkter i lokaliseringsfrågan som framlagts av lokaliseringsutredningen ha numera blivit föremål för statsmakternas prövning. Investeringskommittén får i detta sammanhang erinra om departementschefens uttalande i detta ärende i Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående anslag för budgetåret 1952/53 till arbetsmarknadsstyrelsen och den offentliga arbetsförmedlingen (nr 127:1952). Statsutskottet och riksdagen ha sedermera i huvudsak anslutit sig till vad departementschefen anfört rörande denna fråga. I likhet med utredningen och flertalet av dem som yttrat sig i ärendet är departementschefen av den uppfattningen att samhället bör bedriva en aktiv lokaliseringspolitik. Kunskaperna på detta område äro emellertid ännu långt ifrån

56 fullständiga. Det blir därför en primär uppgift att sammanställa och bearbeta tillgängligt material samt att främja specialundersökningar och annan forskning. De ekonomiska och sociala synpunkterna på lokaliseringspolitiska åtgärder måste i det praktiska arbetet ofta komma i konflikt med varandra. Avvägningen får därvid ske från fall till fall. Betydelsefullt är emellertid att de ekonomiska konsekvenserna i vidsträckt mening av olika alternativa åtgärder bli klarlagda. Vad angår lokaliseringspolitikens medel synes den politik som från samhällets sida skall bedrivas i syfte att påverka enskilda företags förläggning, främst böra få formen av upplysning och rådgivning. Denna verksamhet måste framförallt taga sikte på att för företagarna klargöra de sociala och ekonomiska förhållanden, som ur det allmännas synpunkt böra beaktas vid lokaliseringen. Tillståndsgivning för att förhindra olämplig lokalisering anses icke erforderlig. Så länge byggnadsregleringen fortgår, böra emellertid lokaliseringspolitiska synpunkter anläggas vid prövningen av ansökningar om byggnadstillstånd. Investeringskommittén har av dessa uttalanden dragit den slutsatsen att statsmakterna inte ha förutsatt, att en allmän byggnadsreglering skulle kunna bibehållas enbart för att möjliggöra en viss lokaliseringskontroll. Selektiv investeringskontroll. Vid en reglering som har till uppgift att påverka urvalet av investeringsprojekten är det ofrånkomligt att kontrollorganen måste ha möjlighet att förhindra att planerade projekt alls kunna genomföras. 1 Inte minst av den anledningen måste det vara synnerligen betydelsefullt att klargöra vilket avseende som skall fästas vid önskemålen om en selektiv investeringskontroll. Det synes emellertid omedelbart böra framhållas alt byggnadsregleringen inte utgör den lämpligaste utgångspunkten för en investeringskontroll som är avsedd att verka selektivt, eftersom denna reglering endast erbjuder ofullständiga möjligheter att påverka investeringsurvalet i fråga om maskiner, fartyg, fordon o. d. Det är i huvudsak två slags argument som skulle kunna åberopas för behovet av en centraliserad investeringskontroll, som ger möjlighet att i detalj påverka urvalet av de investeringsprojekt som kunna komma till utförande. Det ena huvudargumentet är att man härigenom skulle få möjlighet att förebygga en del felinvesteringar som eljest komme att vidtagas. Vid ett decentraliserat ekonomiskt system där investeringsbesluten fattas av en mängd oberoende företag med begränsad kännedom om varandras planer måste man räkna med att dessa företag i mer eller mindre betydande omfattning komma att vidtaga investeringar som sedan ur samhällsekonomiens synpunkt visa sig vara feldispositioner, vilka delvis äro av den arten att de teoretiskt skulle kunnat förhindras av ett centralt organ med överblick och kontroll över hela näringslivet. Så länge man behåller ett 1 Samhället har givetvis också möjlighet att genom positiva åtgärder (subventioner, garantier, skattelättnader, förmånliga lånevillkor o. s. v.) påverka urvalet av investeringsobjekt. Men det sker i så fall inte genom en reglering, åtminstone inte enligt den terminologi som här tillämpas.

57 visst mått av fritt konsumtionsval, måste man dock räkna med osäkerhetsmoment även i den mest centraliserade ekonomi, och det finns dessutom vissa slag av feldispositioner som inte helt skulle kunna undgås ens om det fria konsumtionsvalet vore fullständigt upphävt. Det andra huvudargumentet, som är av mera vittsyftande karaktär, aktualiseras i samma mån som man ifrågasätter om marknadens priser och kostnader äro lämpliga vägledare för produktionens inriktning och därmed även för företagens investeringsbeslut. Frågan gäller bl. a. om de priser som företagen införa i sina kalkyler ge någorlunda riktiga mått på angelägenheten av den produktion som skall frambringas med hjälp av de tillämnade investeringarna. I ett inflationsartat läge kan det finnas särskilda skäl att betvivla detta, eftersom det skulle kunna finnas anledning att förmoda att det endast är under förutsättning av ekonomisk balans som priserna kunna ge något tillfredsställande uttryck för konsumenternas reaktioner. Men den synpunkten behöver inte föranleda några bekymmer, om man är beredd att förhindra inflationen. Frågan kommer i ett helt annat läge om man principiellt tar avstånd från marknadsprisbildningens utslag även i en balanserad ekonomi. Med den utgångspunkten blir det konsekvent att helt eller delvis underkänna företagens förmåga att bedöma vilka investeringsprojekt som ur samhällsekonomiens synpunkt äro de lämpligaste, även om man bortser från de felinvesteringar, som företagen kunna göra, på grund av att de sakna överblick eller inte ha anledning att bedöma sina dispositioner ur helhetens synpunkt. För att de anförda argumenten för en selektiv investeringskontroll skola tillmätas någon avgörande betydelse måste emellertid speciella förutsättningar vara uppfyllda. Den teoretiska möjligheten att förhindra felinvesteringar genom en central investeringskontroll kan bli en praktisk sådan först i den mån det centrala kontrollorganet verkligen erhåller den överblickande detaljkännedom av sammanhangen på det ekonomiska fältet, vilken företagen sakna. Vidare bör det finnas någon annan av samhället sanktionerad värdeskala att anlita vid investeringskontrollen, om det skall kunna räknas denna till förtjänst, att den förkastar marknadens priser och kostnader som grund för de kalkyler, som skola vägleda investeringsbesluten. Utövas en selektiv investeringskontroll utan ledning vare sig av prissystemet eller av någon annan av samhället sanktionerad värdeskala, så bli besluten i sista hand beroende av kontrollanternas egna värderingar, vilka inte rimligen kunna anses såsom mindre godtyckliga bestämningsfaktorer än priserna. I vissa avseenden torde förutsättningarna för en selektiv investeringskontroll ha varit förhållandevis gynnsamma under krigsåren. Med försvarsberedskap och folkförsörjning såsom samhällsekonomiens självklara huvuduppgifter hade kontrollorganen tillgång till jämförelsevis entydiga handlingsnormer, samtidigt som det var förhållandevis lätt att överblicka

58 h u r olika dispositioner av tillgängliga resurser inverkade på lösningen av de allmänt accepterade huvuduppgifterna för den ekonomiska verksamheten. I nuvarande läge måste det vara en betydligt mera problematisk uppgift att driva en selektiv investeringskontroll. I den mån det föreligger någon av samhället sanktionerad målsättning för den ekonomiska verksamheten så är denna i vart fall avsevärt mera komplicerad än under krigstiden. Följaktligen är det också svårare att överblicka vad olika detalj ingripanden kunna komma att medföra med avseende på förverkligandet av denna mer eller mindre diffusa målsättning. Framför allt torde de av samhället omfattade värderingsnormer, som kommit till klart uttryck, mera sällan vara så specificerade att de kunna tjäna till ledning för den inbördes avvägningen mellan olika investeringsbehov inom företagssektorn. I direktiven för investeringskommitténs arbete framhålles just frågan om urvalet av de investeringsprojekt som skola beviljas som en av de mest vanskliga arbetsuppgifterna inom byggnadsregleringen. När statsrådet Sköld den 30 juni 1949 erhöll Kungl. Maj:ts bemyndigande att låta utreda frågan om den framtida investeringskontrollen, gjorde han sålunda bl. a. följande uttalande: »Det ligger för övrigt i sakens natur att möjligheterna för statliga organ att bedöma behovet och angelägenheten av olika byggnadsprojekt äro begränsade. Några objektiva eller allmänt acceptabla normer för en dylik prövning är det i varje fall utomordentligt svårt att finna.» Vad investeringskommittén kunnat inhämta rörande byggnadsregleringens praktiska tillämpning har inte givit kommittén anledning att avvika från den uppfattning som sålunda kommit till uttryck i direktiven. Såsom framgår av den särskilda bilagan rörande byggnadsregleringens verkningssätt, har det i någon utsträckning varit möjligt att utforma allmänna riktlinjer för tillståndsprövningen. Man har bl. a. eftersträvat att lämna företräde för sådana anläggningar som varit nödvändiga för att åstadkomma en ökning av sådan produktion som bedömts såsom angelägen. Även sådana byggnadsinvesteringar som varit nödvändiga för att hindra eljest hotande bortfall av angelägen produktion ha tilldelats hög prioritet. För återuppbyggande efter brand ha tillstånd som regel beviljats omgående. Gentemot anläggningar vilkas medverkan i produktionen varit av mera indirekt karaktär ha de byggnadsreglerande myndigheterna däremot i stort sett haft en negativ inställning. För industriens del har sålunda tillståndsgivningen varit särskilt restriktiv i fråga om kontorsoch lagerlokaler och garage samt i viss mån även när det gäller anläggningar för personalen. Möjligheterna att erhålla tillstånd ha dessutom genomgående varit synnerligen begränsade inom industrigrenar, vilkas produktionskapacitet ansetts vara överdimensionerad i förhållande till avsättningsmöjligheterna eller vilkas produktion i och för sig bedömts

59 såsom mindre angelägen. Det senare har främst kommit att gälla tillverkning av umbärliga konsumtionsvaror för hemmamarknadens behov. I vissa avseenden har det alltså funnits allmänna riktlinjer, om än obestämda, för tillståndsprövningen. Men dessa ha inte k u n n a t ge vägledning i alla de bedömningsfrågor som uppkommit. Prövningen har därför kommit att få en starkt kasuistisk prägel. Fastän man eftersträvat att tillförsäkra alla sökande lika behandling är det tydligt att detta i många fall inte varit möjligt. Klarast torde delta ha kommit till uttryck i sådana fall, där man inte ansett sig kunna ge byggnadstillstånd till mer än ett eller några få av flera sökande företag inom samma bransch. Alt finna objektiva normer för urvalet har då ofta visat sig omöjligt. Man har i varje fall inte k u n n a t fastställa några enhetliga normer för hur man skulle k u n n a pröva den samhällsekonomiska lönsamheten på lång sikt av ansökta utbyggnader. I stället har bedömningen i tämligen hög grad anknutit till aktuella försörjnings- och valutaförhållanden. Härav synes rimligen följa en viss risk, att de synpunkter som varit bestämmande för angelägenhetsgraderingen inte komma att visa sig tillämpliga under den planerade anläggningens hela livstid eller ens under större delen av denna tid. Under nuvarande förhållanden måste man förutsätta att en tidrymd av åtminstone 2 år förflyter mellan tillståndsgivning och härav följande utökning av produktionskapaciteten. Redan under utbyggnadstiden kunna således valuta-, betalnings- och försörjningsförhållanden m. m. undergå avsevärda förändringar. Det saknas inte heller exempel på att tidsbetonade omständigheter vilka vid tillståndsgivningen anförts såsom argument för bifall inte längre förelegat när den planerade utbyggnaden blivit fullbordad. Att tillståndsgivningen på olika områden ansetts böra anpassas efter fastställda kvotramar får givetvis också sin inverkan på tillståndsprövningen. Men om den inbördes avvägningen av kvoterna inte kan ske på objektiva grunder, så innebär kvotsystemet endast att godtyckligheten fått en mera systematisk form. Enligt investeringskommitténs uppfattning kunna varken de praktiska erfarenheterna från byggnadsregleringen eller de mera teoretiska synpunkter som anförts i det föregående göra det motiverat att fasthålla vid kravet på en investeringskontroll av det slag att den kan påverka urvalet av de investeringsprojekt som kunna komma till utförande inom företagssektorn. 1 Visserligen har det inte hittills framkommit några säkra belägg för att byggnadsregleringen verkat försämrande på industriens produktivitet, som utvecklat sig förhållandevis gynnsamt under större delen av byggnadsregleringens giltighetstid. Men lika litet kan det bevisas att bygg1 Härmed har kommittén inte uttalat sig rörande lämpligheten av att det allmänna genom positiva åtgärder av tidigare angivet slag skall kunna påverka urvalet av investeringsprojekt inom näringslivet.

60 nadsregleringen haft någon positiv inverkan på produktiviteten. Man måste räkna med risken att byggnadsregleringen har en ofördelaktig inverkan på realkapitalbeståndets sammansättning, och denna risk kommer att öka på längre sikt. Frågan om fysiska kontroller ur sysselsättningssynpunkt. Närmast återstår att bedöma i vad mån tillgången lill en fysisk investeringskontroll kan göra det lättare att vidmakthålla full sysselsättning. Det finns argument av teoretisk natur att anföra till stöd för den uppfattningen att det i allmänhet skulle vara lättare att hålla full sysselsättning under medverkan av fysiska kontroller än utan tillgång till sådana. I varje ekonomiskt läge får man räkna med att det finns vissa näringsgrenar och orter som ha antingen bättre eller sämre sysselsättningsmöjligheter än som gäller för genomsnittet. Förutsatt att den totala efterfrågan på varor och tjänster kan regleras med penning- och finanspolitiska medel, lär det ändå knappast vara möjligt att hålla denna totala efterfrågan så hög att sysselsättningsförhållandena bli gynnsamma inom de näringsgrenar och orter som ha förhållandevis dåliga sysselsättningsmöjligheter utan att det samtidigt uppkommer ett övertryck på arbetsmarknaden för de näringsgrenar och orter som ha förhållandevis goda sysselsättningsmöjligheter. Fördelen med fysiska kontroller skulle vara att man härigenom skulle få möjlighet att dämpa övertrycket på de mest utsatta områdena, samtidigt som efterfrågetrycket skulle kunna hållas jämförelsevis högt gentemot områden med förhållandevis ogynnsamma sysselsättningsbetingelser. Om man med utgångspunkt från detta allmänna principresonemang skall söka bedöma vad byggnadsregleringen kan innebära med avseende på förutsättningarna för full sysselsättning, torde vara lämpligast att skilja mellan återverkningarna på byggnadsindustrien samt återverkningarna på näringslivet i övrigt. I det närmast följande blir det inverkan på byggnadsindustrien som skall beröras. Vissa av byggnadstillståndslagens bestämmelser ge möjlighet till en direkt reglering av förhållanden på arbetsmarknaden. Genom arbetsförmedlingstvång och behörighetsregler är det i princip möjligt att begränsa tillströmningen av arbetskraft till byggnadsindustrien. Om byggnadsarbetarkåren inte kan öka obehindrat, så äro även byggnadsverksamhetens expansionsmöjligheter begränsade. Man kan alltså tänka sig en investeringskontroll sålunda utformad, att det är den av myndigheterna kontrollerade tillgången på arbetskraft, som effektivt begränsar byggnadsverksamhetens omfattning, samtidigt som penning- och finanspolitiken liksom byggnadstillståndsgivningen kan bedrivas på ett sådant sätt att det råder ett övertryck på byggnadsmarknaden. Fördelen med en sådan regleringsmetod skulle vara att den på samma gång ger möjlighet att begränsa byggnads-

61 volymen och hålla överfull sysselsättning bland byggnadsarbetarna. De senaste årens erfarenheter ge emellertid vid handen att en överfull sysselsättning på byggnadsmarknaden kan ge upphov till starka löneglidningar med en härav följande uppskruvning av byggnadskostnaderna till vilken även utvecklingen av materialpriserna kommit att bidraga. Därmed eftersattes uppenbarligen en av de huvuduppgifter som skulle kunna motivera byggnadsregleringens tillvaro. Enligt investeringskommitténs uppfattning är det svårt att finna några giltiga skäl varför de arbetare som vunnit tillträde till byggnadsfacket skola åtnjuta speciella garantier om en — åtminstone under högsäsong— överfull sysselsättning, vilka ge dem särskilda möjligheter att erhålla löneförbättringar, som delvis komma att utgå på bekostnad av övriga arbetargrupper. En överbelastning av byggnadsindustrien torde visserligen i och för sig verka utjämnande på sysselsättningen under byggnadssäsongerna men investeringskommittén anser inte att vidmakthållandet av ett konstant övertryck på byggnadsmarknaden utgör den lämpligaste lösningen av säsongutjämningsfrågan. Kommittén återkommer i ett följande avsnitt till frågan. Under vissa av de senaste åren ha förhållandena på byggnadsmarknaden i stor utsträckning varit sådana att tillståndsgivningen i och för sig skulle ha gett utrymme för en större byggnadsverksamhet än tillgången på arbetskraft medgivit. I den mån regleringarna haft någon omedelbart begränsande inverkan på byggnadsverksamhetens omfattning har det således inte i första hand varit tillståndsgivningen som varit av betydelse utan den med administrativa medel genomförda inskränkningen av arbetskraftens möjligheter att fritt vinna tillträde till byggnadsarbetsmarknaden. Denna arbetskraftsreglering har emellertid inte inneburit någon fullständig kontroll över byggnadsverksamheten. Arbetsmarknadsmyndigheterna ha möjlighet att försvåra nyrekryteringen av byggnadsarbetare, men byggnadsarbetarkårens totala omfattning kunna de endast påverka långsamt och på ett svåröverskådligt sätt. Särskilt om byggnadsindustrien är överlastad med arbetsuppgifter torde det vara svårt att enbart genom arbetskraftsreglerande bestämmelser åstadkomma någon mera väsentlig reduktion av byggnadsarbetarkåren, om detta visar sig erforderligt. Gäller det att minska byggnadsverksamhetens omfattning samt sysselsättningen inom densamma, torde det vara lättare att uppnå resultat genom tillståndsregleringen. Men om man låtit det uppkomma ett övertryck på byggnadsmarknaden med onormalt långa byggnadstider och riklig tillgång på beviljade byggnadsprojekt, måste det ta förhållandevis lång tid, innan en åtstramad tillståndsgivning hinner få någon mera avsevärd begränsande inverkan på den faktiska byggnadsverksamheten. I kritiska situationer kan detta långsamma verkningssätt innebära en allvarlig olägenhet. Detta utgör också ett av skälen varför det inte kan anses eftersträvansvärt att upprätthålla ett reglerat övertryck på byggnadsmarknaden.

62 Även om tanken på en konstant överbelastning av byggnadsmarknaden förkastas, skulle det måhända kunna uppfattas som en stor fördel ur sysselsättningssynpunkt att man med tillgång till byggnadsregleringen har möjlighet att föra den ekonomiska politiken i övrigt på ett sådant sätt att man i varje läge kan påräkna en betydande reserv av byggnadsprojekt, som kunna realiseras närhelst tillståndsfrågan ordnas. Ur denna reserv skulle lämpliga objekt kunna framtagas, när det uppkommer tendenser till lokala sysselsättningssvårigheter för byggnadsarbetare. Vidare skulle reserven kunna mobiliseras vid en allmän konjunkturnedgång. Det förstnämnda av de syften vartill denna reserv skulle kunna utnyttjas synes i själva verket innebära att man skall låta den lokala tillgången på byggnadsarbetare bli avgörande för hur mycket det skall få byggas på olika orter. Sannolikt föreligger det under alla förhållanden en mer eller mindre utpräglad brist på överensstämmelse mellan den lokala fördelningen av byggnadsarbetare och byggnadsuppgifter. I den mån denna bristande överensstämmelse har sin grund i tillfälliga omständigheter låter det sig måhända sägas att det inte på längre sikt skulle behöva inverka på byggnadsbeståndets lokala fördelning, om man läte byggnadsverksamhetens omfattning på olika orter bestämmas av den lokala tillgången på byggnadsarbetare. I praktiken torde det emellertid ofta vara synnerligen svårt att avgöra om de faktorer som förorsakat den bristande överensstämmelsen verkligen äro tillfälliga och inte bestående, i vilket senare fall resultatet måste bli ett helt annat. Ty låter man byggandet under sådana förutsättningar rätta sig efter den lokala tillgången på byggnadsarbetare, kommer man att låsa fast såväl dessa som byggnadsverksamheten vid orter där de byggnadsuppgifter som kunna ifrågakomma äro mindre angelägna än på övriga orter i landet. Investeringskommittén har därför inte kunnat finna att det utgör något vägande argument för byggnadsregleringens bibehållande, att man härigenom skulle få möjlighet att närmare anpassa byggnadsverksamheten efter den lokala tillgången på arbetskraft. Desto mera angeläget är att åtgärder vidtagas för att vid lokalt begränsad arbetslöshet bland byggnadsarbetare underlätta överföring av arbetskraft till annan ort eller annan sysselsättning. Investeringskommittén skall i ett följande avsnitt beröra frågan huruvida byggnadsregleringen utgör något lämpligt medel att utjämna konjunkturrörelserna inom byggnadsverksamheten. Vad beträffar den offentliga byggnadsverksamheten och bostadsbyggandet har kommittén funnit att konjunkturrörelserna borde kunna utjämnas med andra medel. Även om det skulle vara möjligt att genom byggnadsregleringen uppnå en konjunkturutjämning inom företagens byggnadsverksamhet, kan en sådan utjämningsmetod inte få någon större effekt ifråga om deras anskaffning av maskiner och andra verkstadsprodukter och får därför anses som direkt olämplig av skäl som närmare redovisas i det ifrågavarande avsnittet.

63 Det återstår att ta ställning till frågan om byggnadsregleringens inverkan på sysselsättningen utanför byggnadsindustrien. Det synes främst vara under en speciell förutsättning som byggnadsregleringen verksamt kan bidraga till möjligheterna att upprätthålla full sysselsättning inom den återstående delen av näringslivet. Det fall som åsyftas är det som föreligger om investeringsviljan riktar sig mera mot byggnadsområdet och mindre mot maskinområdet än som står i överensstämmelse med de aktuella kapacitetsförhållandena inom byggnads- resp. verkstadsindustrierna. En sådan situation har särskilda förutsättningar att uppkomma efter ett krig, varunder verkstadsindustrien expanderat men byggnadsverksamheten hållits tillbaka. Skall byggnadsverksamheten i ett sådant läge kontrolleras med generella medel, kunde det tänkas att balans på byggnadsmarknaden skulle k u n n a uppnås endast till priset av särskilda sysselsättningssvårigheter inom verkstadsindustrien. Men om man i stället avlastar det speciella trycket mot byggnadsindustrien genom en fysisk kontroll — d. v. s. i detta fall byggnadsregleringen — skulle investeringsviljan i övrigt kunna få hållas på så hög nivå att det inte uppkommer några speciella sysselsättningssvårigheter inom verkstadsindustrien. Ett närmare övervägande leder emellertid till den slutsatsen att om byggnadsregleringen bibehölles i ett sådant läge skulle det sannolikt ur ren sysselsättningssynpunkt vara lämpligast att använda denna kontroll till att begränsa byggnadsinvesteringarna speciellt inom den allmänna sektorn och samtidigt vara generös med tillstånd för byggnader inom företagssektorn såsom komplement till en högt uppdriven maskininvestering inom denna sektor. Bortsett från intensiva upprustningsperioder måste nämligen maskininvesteringarna få sin tyngdpunkt på företagssidan. Det kan ifrågasättas om inte sysselsättningssynpunkten under sådana förutsättningar skulle kunna tillgodoses bättre under anlitande av penning- och finanspolitiska åtgärder, vilka troligen utan större svårighet kunna så utformas att de slå hårdare mot den allmänna sektorns mera byggnadsbetonade investeringar än mot företagssektorns mera maskinbetonade. Det blir lättare att motivera kravet på fysisk investeringskontroll, om man på en gång av sysselsättningsskäl önskar hålla en hög maskininvestering inom företagssektorn och av sociala skäl önskar tillförsäkra den allmänna sektorn en mer än ordinär andel av den byggnadsverksamhet som anses kunna försiggå. Det bör emellertid understrykas att en sådan speciell situation måste vara ett övergångsfenomen, och följaktligen kan det härav beroende argumentet för att bibehålla byggnadsregleringen endast avse en övergångsperiod. Ty om investeringsviljan i särskilt hög grad riktar sig mot byggnadsområdet, bör man rimligtvis tillåta och eftersträva en successiv utökning av byggnadsindustriens kapacitet. Dessutom kan det ifrågasättas om man inte också i detta fall genom andra medel skulle kunna åstadkomma en tillräcklig avlastning av det speciella trycket gentemot bygg-

64 nadsindustrien, exempelvis genom en tillfällig accis på företagens byggnadsinvesteringar. Konsekvenser för penning- och finanspolitiken av byggnadsregleringens upphävande. I det föregående har framhållits att finans- och penningpolitiska kontrollåtgärder inte rimligen kunna undvaras när det gäller investeringsverksamheten inom företagssektorn. Tillgång till fysiska kontroller skulle inte heller göra det lättare att uppfylla de krav som numera ställas på investeringspolitiken. Det finns ingen anledning att förutsätta att det skall behöva vidtagas någon synnerligen kraftig skärpning av de penning- och finanspolitiska åtgärder som företagen äro underkastade, för att kompensera förlusten av den förhållandevis ineffektiva kontroll över företagens investeringar vilken kunnat baseras på byggnadsregleringen. I direktiven uppdrogs åt investeringskommittén att utreda vilka konsekvenser för exempelvis ränte- och kreditpolitiken i allmänhet liksom för budgetpolitiken ett slopande av den nuvarande byggnadsregleringen skulle komma att medföra vid bibehållet samhällsinflytande över realkapitalbildningen. I en bifogad expertbilaga, utarbetad av bankdirektör L. E. Thunholm, diskuteras penningpolitikens möjligheter att fullgöra de ökade uppgifter som skulle åläggas densamma vid ett upphävande av byggnadsregleringen. De rekommendationer rörande penningspolitikens utformning som framföras i denna bilaga äro givetvis författarens egna. Rörande dessa frågor får kommittén för sin del anföra följande: Med eller utan byggnadsreglering måste det vara ett huvudmål för investeringspolitiken att hålla balans mellan sparande och investering vid konstant prisnivå. En av förutsättningarna för att en dylik balans skall kunna upprätthållas i lägen, där investeringsverksamheten hotar att bli för stor, är uppenbarligen att det bedrives en restriktiv eller i varje fall icke inflatorisk penningpolitik, vilket bl. a. måste innebära att riksbankens värdepappersköp begränsas i tillräcklig grad. Det har emellertid varit en utbredd uppfattning att det inte skulle varit möjligt att utan kraftiga räntestegringar bedriva en så restriktiv kreditpolitik som varit erforderlig om den önskvärda balansen mellan sparande och investering skulle kunnat upprätthållas med enbart penningpolitiska medel. Även om denna uppfattning varit riktig skulle man härav inte utan vidare k u n n a t dra den slutsatsen att det med hjälp av fysiska kontroller skulle vara möjligt att upprätthålla den önskvärda balansen utan att tillgripa kraftiga räntestegringar. Tillvaron av en kontroll som endast omfattar företagens byggnadsinvesteringar och inte deras investeringsverksamhet i övrigt skulle enligt investeringskommitténs uppfattning sällan kunna ha någon avgörande inverkan på möjligheterna att utan en effektiv penningpolitik hålla balans mellan sparande och investering vid stabil prisnivå.

65 Under normala förhållanden bör det vara möjligt att vid måttliga förskjutningar i räntenivån upprätthålla den erforderliga balansen med penning- och finanspolitiska medel. Ränteförändringar inom en marginal av 1 å 2 procent skulle kommittén i detta sammanhang inte anse avskräckande. Med en normal bostadsreserv behöva sådana ränteförskjutningar inte slå igenom i hyresnivån på kort sikt. I den mån förhållandena äro sådana att en räntestegring kommer att få en tämligen omedelbar inverkan på hyresnivån och det anses att en hyresstegring till varje pris bör förhindras, så är det enligt investeringskommitténs uppfattning rimligare att man subventionerar bort räntestegringens inverkan på hyresnivån än att man avstår från att bedriva en effektiv penningpolitik. Investeringskommittén får i detta sammanhang understryka att det snarare är genom att framkalla knapphet på kredit än genom att orsaka räntestegring som kreditpolitiken kan förväntas få en återhållande inverkan på företagens investeringar. Vissa försök ha för övrigt gjorts att hålla knapphet på kredit utan att låta räntan stiga. Dylika strävanden ha bl. a. kommit till uttryck i den kreditpolitiska utvecklingen under det senaste året. Vidare må erinras om möjligheten att vidtaga finanspolitiska åtgärder, som bl. a. kunna ha den verkningen att de minska statens upplåningsbehov varigenom riksbanken i sin tur skulle få större förutsättningar att begränsa sina värdepappersköp. Vad beträffar bostadsbyggandet utgör byggnadsregleringen ett betydligt effektivare kontrollelement än när det gäller företagens investeringar. Uppgiften att begränsa bostadsproduktionen kan onekligen genomföras med byggnadsregleringen utan att man i sagda syfte behöver anlita det tämligen effektiva medlet att låta räntan stiga. Men investeringskommittén som funnit det angeläget att bostadsbyggandet snarast möjligt frigöres från fysiska kontroller har för sin del velat framhålla att det finns andra generella åtgärder av kreditpolitisk natur än räntestegring att vid behov vidtaga för att begränsa bostadsbyggandet. I sådant syfte har kommittén föreslagit att belåningsgränserna skola kunna sänkas och amorteringsreglerna skärpas. Härigenom kommer också ett ökat sparande att framdrivas, varigenom det ävenledes blir bättre utsikter för att räntan skall kunna hållas jämförelsevis låg. Den kritik som blivit riktad mot tanken att balans mellan sparande och investering skulle kunna åstadkommas enbart med penning- och finanspolitiska medel torde inte sällan ha utgått från den föreställningen att en på sådant sätt uppnådd balans inte skulle kunna vara förenlig med en önskvärd avvägning mellan företagens investeringar och investeringarna inom den allmänna sektorn. Närmast torde man ha befarat att det senare slaget av investeringar skulle bli alltför eftersatta. För sin del har investeringskommittén i det föregående betonat vikten av att näringslivets investeringsbehov blir tillgodosett i erforderlig utsträckning. Äyen av andra skäl får man räkna med att det endast finns begränsade möjligheter att vinna 5

66 utrymme för bostadsbyggande och offentliga investeringar på bekostnad avnäringslivets investeringar. I sådana fall då den ekonomiska politiken likväl anses böra inriktas på att tillfälligtvis öka den allmänna sektorns andel av investeringsverksamheten finns det emellertid möjligheter att vidtaga penning- och finanspolitiska åtgärder, som i första hand drabba företagens investeringar. Sådana äro även att föredraga med tanke på de fysiska kontrollernas osmidighet. Såsom tidigare framhållits måste dessutom en fysisk kontroll sådan som byggnadsregleringen med hänsyn till byggnadsinvesteringarnas begränsade betydelse för företagen vara förhållandevis ineffektiv, om det speciellt gäller att hålla tillbaka företagens investeringar. Däremot kan byggnadsregleringen obestridligen fungera som en effektiv investeringskontroll för den allmänna sektorn och särskilt vad beträffar bostadsproduktionen. Vad beträffar den statliga och kommunala investeringsverksamheten bör det vara förhållandevis lätt att ersätta byggnadsregleringen med kontroller av annat slag. Det är givetvis angeläget att byggnadsregleringen snarast möjligt upphäves även vad beträffar bostadsbyggandet. Såsom tidigare framhållits har investeringskommittén emellertid kommit till den uppfattningen att kreditvillkoren för bostadsfinansiering k u n n a behöva skärpas om byggnadsregleringen skall kunna upphävas ifråga om bostäder. Vidare bör den genomsnittliga hyresnivån höjas, varigenom det kan bli möjligt att avveckla byggnadsregleringen under en måttligare skärpning av kreditvillkoren än som eljest skulle erfordras. Är man inte beredd att vidtaga åtgärder av detta slag, torde det dock vara möjligt att inom tämligen snar framtid upphäva tillståndsprövningen vad beträffar all annan byggnadsverksamhet.

V. Investeringspolitiken under skiftande konjunkturer I det föregående har kommittén huvudsakligen uppehållit sig vid sådana åtgärder av investeringspolitisk natur, som kunna vara påkallade, så länge det alltjämt föreligger ett övertryck på investeringsområdet. När övertrycket försvunnit blir huvuduppgiften för investeringspolitiken en annan nämligen att motverka sådana cykliskt återkommande tendenser till avmattning respektive intensifiering av investeringskonjunkturen, som sannolikt komma att göra sig gällande även i fortsättningen. När det gäller att motverka överdrifter av investeringskonjunkturen, blir det självfallet återhållande åtgärder som komma att erfordras. Den väsentliga skillnad som inträder i jämförelse med de förhållanden som varit rådande under större delen av efterkrigstiden är emellertid, att det kan komma att krävas aktiva åtgärder för att hålla investeringsverksamheten uppe under de perioder som präglas av tillfälliga avmattningstendenser. I dylika situationer aktualiseras sålunda den sida av konjunkturpolitiken som i så hög grad stod i centrum för intresset under förkrigstiden och ännu under det första efterkrigsåret — nämligen den konjunkturstimulerande. Det bör emellertid tilläggas, att man för Sveriges del inte kan förutsätta att varje slag av depressiva tendenser effektivt kan motverkas genom en expansiv ekonomisk politik. Detta gäller framför allt i det fall att den svenska kostnadsnivån skulle komma att ligga alltför högt internationellt sett, så att Sverige av den anledningen skulle få svårigheter att hävda sig på exportmarknaden. I det följande kommer investeringskommittén endast att anföra vissa synpunkter på de åtgärder i konjunkturutjämnande syfte som kunna vidtagas. Särskilt kommer uppmärksamheten att inriktas på frågan huruvida strävandena att utjämna investeringskonjunkturen kunna underlättas i någon mera väsentlig grad genom tillgång till fysiska investeringskontroller. Den statliga och kommunala investeringsverksamheten. Den statliga investeringsverksamhetens möjligheter alt medverka i en konjunkturutjämnande politik har investeringskommittén tidigare berört i sin skrivelse av den 28 februari 1951 till herr statsrådet och chefen för finansdepartementet. I denna skrivelse framhöll kommittén att den statliga investeringsverksamheten i jämförelse med den enskilda är mindre be-

08 roende av vinstutsikternas växlingar inom respektive rörelsegrenar. I stor utsträckning äro j u de statliga investeringarna, exempelvis för militära och sociala ändamål, icke avsedda att lämna någon avkastning i pengar, och även i statens affärsverksamhet är investeringarnas omfattning delvis bestämd av andra faktorer än den vinst som kan påräknas i rörelsen. Finansieringen av de statliga affärsverkens investeringsverksamhet är ej heller i någon högre grad beroende av de vinstmedel som intjänas. Dessa omständigheter borde i och för sig utgöra en anledning att antaga, att den statliga investeringsverksamheten i mindre grad än den privata påverkas av konjunkturerna och att goda möjligheter borde finnas att variera den omvänt mot konjunkturerna. Emellertid tyda hittillsvarande erfarenheter på att det ofta kan visa sig omöjligt att minska de statliga investeringarna under en högkonjunktur. Däremot kan man enligt kommitténs uppfattning hoppas på att begränsa investeringsökningen i högkonjunkturen och att totalt sett vidmakthålla de statliga investeringarna i en lågkonjunktur. Det råder ett samband mellan affärsverkens utbyggnadsbehov och de anspråk som allmänheten och näringslivet ställa på verkens prestationsförmåga. När som regel dessa anspråk växa särskilt starkt under högkonjunkturen, bli möjligheterna att begränsa anläggningsverksamheten eller att ens bibehålla konstant utbyggnadstakt beroende av vilka outnyttjade kapacitetsresurser som finnas att tillgå. Omfattningen av dessa reserver k a n i sin tur i någon mån vara beroende av den utbyggnadspolitik som tillämpats under närmast föregående lågkonjunktur eller period av konj unkturavmattning. Under en lågkonjunktur kunna de statliga affärsföretagen i viss utsträckning företa utbyggnader som motiveras av väntade men ännu ej föreliggande anspråk på verkens prestationsförmåga. Den omständigheten att möjligheterna härtill äro begränsade med hänsyn till att de statliga affärsföretagen givetvis måste beakta de osäkerhetsmoment som bedömningen av den framtida utvecklingen alltid innebär, gör det inte mindre angeläget att man utnyttjar de tillfällen som stå till buds. Härigenom bör det under gynnsamma förutsättningar bli möjligt att under en förhållandevis kortvarig högkonjunktur bedriva en återhållsam utbyggadspolitik utan att behöva eftersätta näringslivets och allmänhetens krav på affärsverkens prestationsförmåga. Inträffar därefter en kortvarig lågkonjunktur, bör det inte anses uteslutet, att investeringsvolymen skall kunna hållas på en något högre nivå än under föregående högkonjunktur. Beträffande vissa investeringar torde gälla att de i första hand medföra rationaliseringsvinster utan att omedelbart få någon mera avsevärd inverkan på kapaciteten. I fråga om dylika investeringar torde det finnas något större möjligheter än eljest att variera anläggningsverksamheten omvänt mot konjunkturerna. I övrigt kan det ifrågasättas om icke förutsättningarna för en sådan investeringspolitik äro mera gynnsamma vad beträffar statliga anlägg-

69 ningar utanför affärsföretagen. Ett praktiskt betydelsefullt exempel på omvänd konjunkturrörlighet inom anläggningsverksamheten presterades på 1930-talet inom ett investeringsområde som numera ligger under omedelbar statlig förvaltning, nämligen allmänna väghållningen på landet. F r å n budgetåret 1930/31 fram till åren 1933—1935 genomfördes i r u n t tal en fördubbling av anläggningsvolymen eller från omkring 100 miljoner kronor till omkring 200 miljoner kronor årligen, räknat i 1948 års priser. Därefter inträdde successivt en minskning under högkonjunkturen i slutet av 1930talet. För budgetåret 1938/39 uppgick anläggningsvolymen till cirka 140 miljoner kronor likaledes i 1948 års priser. Under krigsåren och efterkrigstiden har anläggningsvolymen inom denna del av vägväsendet fram t. o. in. 1951 genomgående haft en än mera begränsad omfattning. Ansvällningen av vägbyggnadsutgifterna under mitten av 1930-talet åstadkoms främst genom arbetslöshetsarbeten av olika slag, vilka inte i alla avseenden kunde bedrivas efter den öppna marknadens förhållanden. Självfallet fick m a n lov alt anlita ovan arbetskraft i tämligen stor utsträckning. När arbetsmarknadsläget under senare hälften av 1930-talet gjorde det motiverat att inskränka vägbyggandet, visade det sig i åtskilliga fall nödvändigt att helt eller delvis nedlägga ofullbordade arbeten för att den avsedda begränsningen skulle kunna genomföras. Också inom vägväsendet mötte det alltså vissa svårigheter att tillämpa en omvänd konjunkturrörlighet i anläggningsverksamheten, ehuru förutsättningarna härför sannolikt voro gynnsammare än inom någon annan del av den statliga investeringsverksamheten. Såsom tidigare uttalades har investeringskommittén också ansett sig böra räkna med att det kan visa sig omöjligt alt totalt sett minska den statliga investeringsverksamheten under en högkonjunktur. Men det bör vara möjligt att begränsa investeringsökningen under högkonjunkturen och vidmakthålla de statliga investeringarna i en lågkonjunktur, samtidigt som man inriktar sig på att överbalansera den statliga budgeten under högkonjunktur och underbalansera den under lågkonjunktur. Uppgiften att hålla den statliga investeringsverksamheten vid makt under lågkonjunktur bör kunna underlättas därav att en investeringsrescrv n u m e r a finnes inrättad i vilken skall upptagas sådana statliga arbeten som normalt beräknas komma till utförande under närmast följande 2 till 3-årsperiod. 1 I investeringsreserven skola även ingå jämförliga kommunala arbeten. I fråga om den kommunala investeringsverksamheten finns det lika goda skäl att eftersträva en konjunkturutjämning som när det gäller den statliga investeringsverksamheten. Men om förutsättningarna för en sådan utj ä m n i n g till fullo skola kunna komma till sin rätt, torde det enligt investeringskommitténs uppfattning vara nödvändigt att underbygga kom1

Av olika skäl torde ytterligare arbeten i någon utsträckning ha inräknats i reserven.

70 munernas självständiga insatser i denna riktning genom särskilda statliga åtgärder. Under högkonjunktur bör en ansvällning av den kommunala investeringsverksamheten motverkas genom skärpta krav på skattefinansiering av densamma. Vid avmattning i konjunkturen blir en mildring av skattefinansieringskravet den första åtgärd som får tillgripas för att hålla den kommunala investeringsverksamheten vid makt. Vid en mera svårartad konjunkturförsämring synes motiverat att lämna ökade anslag för statlig bidragsgivning till kommunala investeringar. I ett dylikt läge kan det även visa sig nödvändigt att höja bidragens tillåtna andel av totalkostnaderna för olika slags investeringsprojekt, om en nedgång i den kommunala anläggningsverksamheten skall kunna motverkas. Det kan därför ifrågasättas om inte tillfälliga ändringar av bidragsgrunderna kunna vara på sin plats i en dylik situation. Sakligt sett skulle en sådan anordning inte skilja sig alltför mycket från den som tillämpades under 1930-talet. Det omfattande statliga stöd till kommunala arbeten som lämnades vid denna tid innebar i själva verket en tillfällig övergång till generösare bidragsgrunder. Bostadsproduktionen. Framställningen i föregående stycke har närmast avsett andra kommunala investeringar än bostäder. I det följande kommer investeringskommittén att anföra vissa speciella synpunkter på frågan om bostadsproduktionens inordning i en konjunkturutjämnande investeringspolitik. F r å n denna utgångspunkt vore det i och för sig ett önskemål att bostadsproduktionen skulle få variera i omvänt förhållande till den allmänna konjunkturutvecklingen. Även om husbyggnadsverksamheten i dess helhet vid en depression inte med fördel skulle kunna utvidgas över normal omfattning eller inskränkas därunder vid högkonjunktur, skulle det ändå vara av värde om bostadsbyggandet vid mera betydande fluktuationer i den för kommersiella och industriella ändamål inriktade byggnadsverksamheten aktivt kunde medverka till en stabilisering av den totala byggnadsproduktionen, vilket finge ske på det sättet att bostadsproduktionen utvidgades under lågkonjunktur och inskränktes under högkonjunktur. Vad som torde göra det svårt att tillämpa en sådan omvänd konjunkturrörlighet inom bostadsproduktionen är närmast de återverkningar härav som skulle uppkomma på bostadsmarknaden och i viss mån även på fastighetsmarknaden. Om bostadsproduktionen vid lågkonjunktur utvidgas utöver sin normala omfattning, samtidigt som det av olika skäl inträffar en avmattning i bostadsefterfrågans tillväxt, är som regel en hastig ökning av lägenhetsreserven att påräkna. Räntesänkning och höjning av belåningsgränserna äro emellertid åtgärder som åtminstone temporärt skulle k u n n a ha en stabiliserande inverkan på bostadsbyggandet i ett läge där bostadsreserven befinner sig i tillväxt.

71 Med hänsyn till återverkningarna på fastighetsmarknaden torde det dock knappast vara försvarligt att man medvetet inriktar sig på att öka lägenhetsreserven under en lågkonjunktur såvida inte bostadsproduktionen under föregående högkonjunktur hållits tillbaka i så pass hög grad att lägenhetsreserven, när lågkonjunkturen började göra sig gällande, varit mindre än vad som på längre sikt kan anses normalt. Åtgärder sådana som räntesänkning och höjning av belåningsgränserna skulle även få en gynnsam inverkan på saneringsverksamheten. Ett påskyndande av denna verksamhet skulle i ett sådant läge vara den faktor som i främsta rummet skulle kunna bidraga till att förhindra en överdriven tillväxt av lägenhetsreserven. Vid en mera betydande tillbakagång i bostadsefterfrågan förefaller det inte sannolikt att enbart sådana åtgärder som räntesänkning och höjning av belåningsgränserna skola visa sig tillräckliga för att stabilisera bostadsproduktionen. Å andra sidan ha erfarenheterna från 1930-talets depression visat att en avsevärd ökning av lägenhetsreserven åtminstone inte behöver verka förlamande på bostadsbyggandet. Absolut sett var lägenhetsreserven visserligen inte särdeles betydande vid denna tid —• i Stockholm motsvarade den ungefärligen en femtedels årsproduktion. Under loppet av åren 1931 och 1932 ökade emellertid lägenhetsreserven halvannan gång i Stockholm utan att detta medförde något sammanbrott av byggherrarnas initiativ. Om det till följd av åtgärder som vidtagits för att stimulera bostadsproduktionen alltjämt skulle förefinnas en mycket betydande lägenhetsreserv, när en ny högkonjunktur komme att följa i konjunkturavmattningens spår, vore detta en fördel ur konjunkturutjämningssynpunkt. Ty i ett sådant läge skulle det finnas goda förutsättningar att åstadkomma en måttlig begränsning av bostadsproduktionen genom räntestegring och sänkning av belåningsgränserna utan att man nödvändigtvis skulle behöva äventyra möjligheterna att tillgodose den ökning i bostadsefterfrågans tillväxt, som vore att påräkna under konjunkturuppsvinget. Enligt investeringskommitténs uppfattning skulle en sänkning av belåningsgränserna för statliga krediter vara ett lämpligt medel att tillgripa, inte bara när det är fråga om att hålla igen produktionen av hyreshus utan också — och kanske i särskilt hög grad — när det gäller att begränsa egnahemsbyggandets omfattning. Genomföres en sådan skärpning av lånevillkoren, synes en tillfällig höjning av belåningsgränserna utgöra en lämplig åtgärd för att stimulera egnahemsbyggandet under en konjunkturavmattning. Företagens investeringsverksamhet. Vad beträffar företagens investeringsverksamhet bruka möjligheterna att utjämna konjunkturrörelserna som regel bedömas såsom mindre gynnsamma än när det gäller offentliga investeringar och bostadsbyggandet.

72 Ett av skälen härtill är att de ekonomiska förhållandena inom företagssektorn i jämförelsevis hög grad stå under direkt inverkan av internationella faktorer. Så länge konjunktur stabiliseringsfrågan inte kan anses löst på det internationella planet, finns det inte stora utsikter att man skall lyckas uppnå en tillfredsställande konjunkturutjämning av företagens investeringar. Men om detta inte är möjligt, synes en stabilisering av den totala investeringsverksamheten kunna uppnås endast därigenom att investeringsverksamheten utanför företagssektorn bringas att variera i omvänt förhållande till konjunkturerna. Att förutsättningarna för en sådan omvänd konjunkturvariation inte äro särdeles gynnsamma inom bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten torde emellertid ha framgått av det föregående. Oavsett detta skulle en utökning av bostadsbyggande och offentlig investeringsverksamhet inte i alla avseenden utgöra någon lämplig ersättning för en nedgång i företagens investeringar. Dessa utgöras till större del av maskiner och andra verkstadsprodukter än av byggnads- och anläggningsarbeten, dessutom äro även företagens lagerinvesteringar värda beaktande. Investeringsverksamheten utanför företagssektorn utgöres däremot till största delen av byggnads- och anläggningsarbeten. Tabell 2. Investeringsverksmheten 1951 uppdelad på vissa kategorier. (Lagerinvesteringar samt reparationer och underhåll ej inberäknade.) Milj. kronor och Samtliga Byggnader och Maskiner andra verkanläggningar stadsprodukter investeringar A. Investeringar inom den allmänna sektorn (Stat, kommun, bostäder och kraftverk)

3 000

1 000

4 000

B. Investeringar inom företagssektorn (Jordbruk, industri, handel, privat samfärdsel). .

2 200

3 000

Summa A + B

3 800

3 200

7 000

Såsom framgår av tabellen uppgingo 1951 ny- och reinvesteringar inom den allmänna sektorn (d. v. s. bostäder, kraftverk och offentliga anläggningar) till ca 4 miljarder kronor. Härav utgjorde 3 miljarder byggnader och anläggningar samt 1 miljard maskiner och andra verkstadsprodukter, däribland militär utrustning till ett belopp av ca 500 miljoner kronor. Om man bortser från den militära materielanskaffningen, vars omfattning inte i någon väsentlig mån torde påverkas av konjunkturpolitiska överväganden, uppgår således hela den årliga anskaffningen av maskiner och andra verkstadsprodukter inom den allmänna sektorn till omkring 500 miljoner kronor eller mindre än fjärdedelen av motsvarande investering inom företagssektorn. Det kan under sådana omständigheter inte anses anmärk-

73 ningsvärt att den offentliga investeringsreserven endast i ringa utsträckning omfattar investeringar av annat slag än byggnads- och anläggningsarbeten. Det torde också vara uppenbart att varje mera betydande utvidgning av investeringsverksamheten utanför företagssektorn främst måste komma att avse byggnader och anläggningar. Om en mera avsevärd tillbakagång i företagens investeringsverksamhet till fullo skall k u n n a kompenseras genom investeringsökningar på andra områden, måste det sålunda finnas möjligheter att utvidga den totala byggnads- och anläggningsverksamheten utöver dess normala omfattning, varvid arbetskraft tillfälligt finge överföras dit främst från verkstadsindustrien. Men en sådan tillfällig utökning av byggnads- och anläggningsverksamheten skulle sannolikt visa sig vansklig att genomföra ur åtskilliga synpunkter. Om möjligheterna att variera den offentliga investeringsverksamheten samt bostadsproduktionen i omvänt förhållande till konjunkturerna således framstå såsom starkt begränsade, så innebär detta å ena sidan att det inte längre finns skäl att hoppas på en fullständig konjunkturutjämning inom den totala investeringsverksamheten. Å andra sidan blir det som följd härav desto mera angeläget att undersöka alla rimliga medel för att dämpa konjunkturrörelserna inom företagens investeringsverksamhet. Härmed aktualiseras även frågan huruvida byggnadsregleringen med fördel kan anlitas för detta ändamål. Vid tillgång till en byggnadsreglering skulle det teoretiskt vara möjligt att föra den ekonomiska politiken i övrigt på ett sådant sätt, att det alltid förelåg en reserv av icke beviljade byggnadsprojekt, vilken skulle kunna anlitas så snart några depressionstendenser gjorde sig gällande. Genom att ömsevis dämma upp och tappa ur denna reserv skulle det vara möjligt att bibehålla stabilitet inom byggnadsverksamheten trots cykliska växlingar i investeringsbenägenheten. Men av de projekt som nekas tillstånd under en högkonjunktur blir det sannolikt endast en del som byggherrarna komma att vara angelägna om att genomföra också under en efterföljande konjunkturavmattning. Med avseende på företagens investeringsverksamhet skulle det dessutom vara en avgörande svaghet hos den antydda utjämningsmetoden att den i huvudsak skulle vara tillämplig endast på deras byggnads- och anläggningsverksamhet men inte på deras anskaffning av maskiner och andra verkstadsprodukter och ännu mindre på deras investeringar i lager. Den begränsande inverkan på maskinanskaffningen, som indirekt skulle kunna utövas genom byggnadsregleringen, är j u som tidigare framhållits synnerligen ofullständig. I sämsta fall skulle man f. ö. kunna framkalla en accentuering av konjunkturfluktuationerna inom maskinanskaffningen i stället för en utjämning av dessa. Om företagen under högkonjunkturen hindras från att bygga så mycket som de skulle önska, är det nämligen tänkbart att de i stället genomföra större maskinanskaffningar än de eljest skulle ha gjort med påföljd att

74 behovet av ytterligare maskininvesteringar sedermera kan k o m m a att minskas under den konjunkturavmattning, som följer högkonjunkturen i spåren. Om företagen i detta läge få möjlighet att utföra byggnadsarbeten för vilka tillstånd ej kunna påräknas under gynnsammare konjunkturer, k a n det ur deras synpunkt framstå såsom rationellt att koncentrera sig på byggenskapen och tills vidare låta maskinanskaffningen anstå i möjligaste mån. Det är alltså risk för att den konjunkturutjämning, som på angivet sätt kan uppnås ifråga om företagens byggnadsinvesteringar, delvis skulle komma att ske till priset av en ökad konjunkturkänslighet hos företagens maskinanskaffning. Även om företagens byggnadsinvesteringar inom vissa områden k u n n a förete kraftigare konjunkturfluktuationer än deras maskinanskaffning, så torde det likväl ur åtskilliga synpunkter vara mera angeläget att få till stånd en stabilisering i maskininvesteringarna. Företagens byggnadsinvesteringar utgöra nämligen en förhållandevis liten andel av deras totala investeringar, såväl som av den totala byggnads- och anläggningsverksamheten. Lyckas man stabilisera den offentliga investeringsverksamheten samt bostadsproduktionen, skulle konjunkturrörelserna inom den totala byggnads- och anläggningsverksamheten bli förhållandevis små, även om det inte skulle vara möjligt att åstadkomma någon som helst stabilisering i företagens byggnadsinvesteringar. Men när det gäller anskaffningen av maskiner och andra verkstadsprodukter är varje mera betydande utjämning av konjunkturrörelserna otänkbar, såvida den inte också omfattar företagens maskinanskaffning. Ur konjunkturutjämningssynpunkt måste därför penning- och finanspolitiska kontrollåtgärder, som kunna inverka på företagens totala investeringsverksamhet, vara att föredra framför fysiska kontroller, som äro verksamma endast med avseende på företagens byggnadsinvesteringar. Under en konjunkturavmattning, när vinster och avsättningsförhållanden under internationell påverkan kunna vara förhållandevis ogynnsamma och den outnyttjade kapaciteten jämförelsevis stor, blir det inte minst beroende av styrkan hos företagarnas optimism i vad mån deras investeringsverksamhet likväl skall kunna hållas uppe. De åtgärder som hittills diskuterats och i viss utsträckning även vidtagits i syfte att stimulera företagens investeringsbenägenhet under lågkonjunktur ha till stor del varit av den innebörden att de skulle komma att förbättra lönsamheten av sådana investeringar, som genomföras i ett svagt konjunkturläge. Detta gäller exempelvis beträffande bestämmelserna om avdragsgill avsättning till investeringsfond. Dessa bestämmelser, vilka dock med smärre undantag blivit suspenderade över 1953 och 1954 års inkomsttaxeringar, ge företagen en möjlighet att erhålla slutlig befrielse från skatt på avsatta belopp i och med att de bli tagna i anspråk för investering under lågkonjunktur. Samma

syfte har kommit till uttryck i vissa synpunkter som framlagts i ett särskilt yttrande inom 1949 års skatteutredning. 1 Här uttalas att det i och för sig vore fördelaktigt om skattesystemet kunde utformas i anslutning till den ekonomiska utvecklingen med förhållandevis mycket av bruttobeskattning vid överkonjunktur och förhållandevis mycket av nettobeskattning vid depression. Härigenom skulle det bli mindre lönande att investera under högkonjunktur och mera lönande att investera under lågkonjunktur. Det framhålles, att svårigheterna framförallt skulle vara att kunna sätta in erforderliga förändringar med tillräcklig smidighet. Såvitt investeringskommittén kan bedöma, måste möjligheterna härtill vara förhållandevis begränsade. I vad mån företagsbeskattningen i övrigt lämpligen skall kunna anpassas med hänsyn till konjunkturutvecklingen är en fråga som torde komina att utredas närmare av företagsbeskattningskommittén. Företagens investeringsbeslut torde emellertid inte vara beroende enbart av hur lönsamheten kan bedömas. Som regel fordras det en någorlunda god likviditet hos företag som skola engagera sig för kapitalkrävande utbyggnader. Det är också naturligt om likviditetskraven i särskilt hög grad beaktas i svaga konjunkturlägen, då företagen ofta äro benägna att uppskjuta utbyggnader som förefalla lönsamma — speciellt när dessa förutsätta ytterligare upplåning. Även om kreditinstituten i och för sig skulle vara angelägna om att öka sin utlåning i ett sådant läge, torde de i allmänhet vara ovilliga alt lämna företag med ansträngd likviditet ytterligare lån för utbyggnadsändamål. Att föra en penningpolitik som håller kreditmarknaden lätt visar sig därför ofta vara en otillräcklig åtgärd för att stimulera företagens investeringsverksamhet under en lågkonjunktur. En tillfredsställande likviditet hos företagen måste anses som en av de viktigaste förutsättningarna för att det skall lyckas att någorlunda hålla företagens investeringsverksamhet vid makt i en sådan situation. Genom sina egna åtgärder kunna företagen mer eller mindre framgångsrikt tillgodose kraven på en tillfredsställande likviditetsberedskap i händelse av konjunkturförsämring. F r å n statsmakternas sida har dessutom kunnat förmärkas ett påtagligt intresse för särskilda åtgärder, som skulle tvinga företagen att stärka sin likviditet under goda konjunkturer och samtidigt verka återhållande på deras investeringsvilja. 2 Åtgärder av denna innebörd ha redan kommit att genomföras i betydande utsträckning. 1 Herr Åkerströms särskilda vttrandc inom 1949 års skatteutredning, S. O. U. 1951:51, s. 311. 2 Anordningen med skattefria avsättningar till investeringsfond innebär inte något tvång för de företag som begagna sig härav a t t stärka sin likviditet under högkonjunkturen. Medel som blivit avsatta till dylika fonder ha företagen nämligen möjlighet att disponera för sin rörelse. Följaktligen frigöras inte heller några spärrade tillgångar i och med att företagen få tillåtelse att ta avsatta medel i anspråk. Vad som därvid äger rum är endast att företaget samtidigt som det gör en viss investeringsutgift beredes tillfälle att i balansräkningen avföra en lika stor summa från inventeringsfonden, utan att det överförda beloppet behöver upptagas såsom skattepliktig inkomst.

76 Finanspolitiska ingripanden av konjunkturvinstbeskattningens typ kunn vara ägnade att försvaga företagens investeringsvilja och finansiering! möjligheter under högkonjunktur, men medföra inte någon förstärknin av företagslikviditeten under lågkonjunktur. Dessutom synes erfarenhets ha givit vid handen, att en konjunkturvinstbeskattning som skall bina uppnå den dämpande effekt, som är avsedd, särskilt vid en mera kortvari överkonjunktur kan behöva ges retroaktiv verkan, vilket förefaller mindr tilltalande. Det skulle vara rimligare om man i stället för en oåterkallelig indragnin av vinstmedel tillgrepe en icke definitiv sådan. Enligt tillämpade bestäm melser och överenskommelser ha företagsmedel i viss utsträckning kunna indragas i konjunkturdämpande syfte och reserveras på särskilda stal liga konton för att återställas till de företag, varifrån de uttagits, om och nä en allmän konjunkturavmattning åter gör sig gällande. 1 Investeringskommittén är medveten om att det vid praktisk tillämpnin av sådana åtgärder kan uppkomma betydande svårigheter och problerr Syftet med dessa åtgärder är att tvinga företagen att hålla likvida re server inför risken av ett konjunkturbakslag. Avsikten är inte att de allmänna skall skaffa sig möjlighet att ta upp tvångslån från företagen p obestämd tid i större omfattning än som skulle kunna motiveras såsor en beredskapsåtgärd mot en eventuellt kommande lågkonjunktur. Nä detta syfte kan anses ha blivit tillgodosett, böra konjunkturdämpande ål gärder — i den mån sådana alltjämt äro behövliga — utformas efter andr linjer. Den förstärkning av företagens likviditetsberedskap som på angive sätt kan uppnås under goda konjunkturer bör även komma till uttrycl i en motsvarande tillväxt av landets valutareserver. Ur företagens egen syn punkt kan det visserligen vara förhållandevis likgiltigt, om de medel son tillfälligt fråntagas dem placeras i valutareserven eller användas för någo annat ändamål, exempelvis för att finansiera investeringar utanför före tagssektorn. Men ur konjunkturutjämningssynpunkt måste det vara högs angeläget att tillse att dessa medel verkligen komma valutareserven till godo och inte tagas i anspråk utanför företagssektorn för att finansier, en extra investeringsökning, som skulle motväga den begränsning av in vesteringarna som kan ha åstadkommits inom företagen. Vilka möjlighete det finns att driva en aktiv sysselsättningspolitik under en lågkonjunktu kan nämligen i hög grad bli beroende av valutareservens omfattning.

1 Tillämpas bestämda återbetalningsterminer bli ingreppen ur föreLagens synpunk mindre godtyckliga, men samtidigt också mindre verkningsfulla ur konjunkturutjäu ningssynpunkt. Det skulle i vissa fall kunna bli omöjligt att förlägga återbetalningarn till de tider, då de bäst skulle behövas, nämligen avmattningsperioderna. Fixeras et sista återbetalningsdatum på förhand, finns det emellertid inget hinder att verkställ återbetalningarna tidigare om så befinnes påkallat.

77 ehovet av en samordnad investeringspolitik. Av det föregående torde ha framgått att en önskvärd investeringsutveckng blir beroende av åtgärder inom skilda grenar av den ekonomiska poliken. När byggnadsregleringen upphäves, kan behovet av en samordnad ivesteringspolitik komma att bli än mera kännbart. Förutom samverkan tellan riksbankens penningpolitik och statens allmänna finanspolitik aminer bl. a. att erfordras en fortlöpande kontroll över anslagsanvisingen för investeringsändamål samt över den statliga utlåningsverksameten liksom en särskild tillsyn över den kommunala upplåningen. Det iller sålunda att samordna olika funktioner av den ekonomiska politiken, ilka i den mån de ankomma på Kungl. Maj :t delvis handhavas inom ika departement och för övrigt i betydelsefulla avseenden ombesörjas av ksbanken och riksgäldskontoret. Rörande formerna för denna samording anser sig investeringskommittén inte kunna framlägga något förslag. de heller anser sig kommittén kunna bedöma huruvida det kan komma :t erfordras något särskilt kansli för genomförandet av samordningsuppfterna eller om de kanslimässiga funktionerna kunna ombesörjas med jfintliga resurser. I direktiven för investeringskommitténs arbete framhålles antydningsvis t ett intimt samarbete med näringslivet kan vara önskvärt vid beredngen av den aktiva konjunkturpolitik som förutsattes komma att begivas. Formerna för en dylik rådgivande verksamhet borde enligt direkven övervägas. Enligt investeringskommitténs uppfattning är det uppenirligen av största vikt att den eller de som blivit anförtrodda uppdraget t samordna och leda konjunkturpolitiken och därmed även investerings)litiken ha möjlighet att överlägga inte blott med företrädare för näringsvet och arbetstagarna utan också med representanter för kommunerna :h givetvis även med företrädare för riksbanken och andra i sammaninget betydelsefulla statliga förvaltningsgrenar och organ. Det kan anras vissa skäl för att dessa överläggningar böra ges fastare former men andra sidan är det också en fördel att utan åsidosättande av något formjen inrättat rådgivande organ kunna bedriva dessa överläggningar i den rm som i varje särskilt fall kan vara den lämpligaste.

VI. Säsongvariationerna i byggnadsproduktionen och möjligheterna att utjämna dem Säsongvariationerna i byggnadsproduktionen ha tidigare behandlats av bl. a. 1940 års byggnadskostnadssakkunniga (byråchefen Alf Johansson, ordf., samt andre ordföranden i Landsorganisationen Gunnar Andersson, byggmästaren Olle Engkvist, arkitekten Sven Wallander och agronom U. A. Örborn) i ett år 1941 avgivet betänkande angående byggnadskostnaderna (SOU 1941: 4). Betänkandet anmäldes i proposition 1941: 251 angående åtgärder för främjande av ökad bostadsproduktion. I fråga om problemet om byggnadsindustriens säsongförhållanden kunde i propositionen ej anvisas någon lösning för framtiden. Det förutsattes därför att detta problem skulle bli föremål för fortsatta överväganden. I avvaktan på resultaten av dessa rekommenderade socialministern att åtgärder i säsongutjämnande syfte vidtogos i administrativ ordning inom ramen för den statliga stödverksamheten på bostadsbyggandets område. Genom lagen den 30 juni 1943 om tillståndstvång för byggnadsarbete erhöll Kungl. Maj:t generella befogenheter att föreskriva villkor för bedrivande av byggnadsarbete, bl. a. med avseende å tidpunkten för arbetenas igångsättande. Denna fullmaktslagstiftning, som till sin natur är tidsbegränsad, innefattar icke heller någon lösning för framtiden av säsongproblemet. I samband med de överväganden, som efter krigsslutet förekommo om en avveckling av byggnadsregleringen tillsattes byggnadssäsongutredningen (landshövdingen A. Thomson, ordf., ordföranden i Svenska Murareförbundet V. Björkman, byggmästaren D. Gustafsson, direktören F . H. Holmen, byråchefen Alf Johansson och sekreteraren I. S. Olsson) med uppdrag att undersöka, huru m a n med hänsyn till verkningarna på den allmänna arbetsmarknaden samt önskemålet att bevara den åstadkomna säsongutjämningen inom byggnadsindustrien skulle kunna överföra viss del av byggnadsregleringen att gälla även under normala tider. Byggnadssäsongutredningens uppdrag återkallades i samband med att 1949 års investeringskommitté tillsattes, och kommittén erhöll uppdrag att upptaga frågan till förnyat övervägande. Därvid skulle bl. a. undersökas om icke bestämmelser kunde utfärdas som föreskriva skyldighet för företagare att för varje byggnadsprojekt, som kräver anställda arbetare, hän-

79 vända sig till länsarbetsnämnden, som skulle ha att ge anvisning om hur arbetskraften skulle rekryteras och äga befogenhet att inom en begränsad tidrymd fastställa tidpunkt för igångsättningen. Byggnadsverksamhetens säsongvariationer och säsongarbetslösheten inom byggnadsfacken. Byggnadsverksamhetens säsongvariationer och säsongarbetslöshetens utveckling inom byggnadsfacken åren 1929—1951 belysas i den vid detta betänkande fogade undersökningen i ämnet (Bil. C). Kommittén inskränker sig här till att återge några huvudresultat av undersökningen och får i övrigt hänvisa till siffermaterialet och redogörelserna i bilagan. Såsom kommittén tidigare påvisat (se tabellen sid. 17) utgör bostadsbyggandet den mest betydande grenen av byggnads- och anläggningsverksamheten i landet. Bostadsproduktionen hade sålunda år 1951 enligt konjunkturinstitutets beräkningar ett värde av 1 500 miljoner kronor, medan hela byggnads- och anläggningsverksamhetens värde var 3 800 miljoner kronor (varav 3 000 miljoner kronor föllo på den allmänna sektorn och 800 miljoner kronor på företagssektorn). Det är därför av stor betydelse, vilka säsongvariationer som föreligga inom bostadsbyggandet. Av den förutnämnda undersökningen framgår, att under förkrigstiden och fram till 1944 de flesta bostadslägenheterna i städer med över 10 000 invånare blevo inflyttningsfärdiga under tredje kvartalet i anslutning till den allmänna fardagen 1 oktober. F r å n och med 1945 har emellertid en betydande utjämning ägt rum. Ett flertal faktorer ha medverkat härtill. Bostadsbristen har medfört att bostäder efterfrågas året runt. Byggnadstiden har förlängts från 6 ä 8 månader före kriget till inemot 11—13 månader under de senaste åren. Åtminstone vad gäller uppförandet av flerfamiljshus har det som följd härav blivit nödvändigt att tämligen fullständigt utnyttja vintersäsongen oberoende av under vilken årstid byggena påbörjas respektive avslutas. Vidare ha byggnadsarbetare som så önskat haft ovanligt goda möjligheter att vintertid erhålla arbete inom annan verksamhet. Slutligen ha de byggnadsreglerande myndigheterna genom att fördela igångsätlningstillstånden under året vidtagit medvetna åtgärder i syfte att utjämna byggnadssäsongen. Tillgången på material för bedömande av säsongvariationernas storlek inom byggnads- och anläggningsverksamheten i övrigt är knapp. En år 1948 verkställd undersökning av antalet sysselsatta inom reglerad byggnads- och anläggningsverksamhet synes dock peka på att starka säsongvariationer förekomma inom jordbrukets byggnadsverksamhet, vilket har sin grund i svårigheterna att bedriva sådan verksamhet vintertid. Enahanda är vad bostadsbyggandet angår förhållandet med enfamiljshus. Industriens byggnadsverksamhet synes däremot ha uppvisat en i stort sett oförändrad sysselsättning under sommar- och vinterperioderna.

80 I fråga om säsongarbetslösheten har en betydande förbättring inträtt under de senaste årtiondena. Denna har under efterkrigstiden främst tagit sig uttryck i en förlängning av högsäsongen och en kraftig minskning av vinterarbetslösheten. F r a m till 1949 ha säsongväxlingarna nedgått till mindre än hälften av variationerna vid mitten av 1930-talet och ha under 1950 och 1951 varit ännu mindre. 1 Tendensen i arbetslöshetsutvecklingen har i stort sett varit likartad för samtliga egentliga byggnadsfack. Målarefacket besväras dock alltjämt under vintermånaderna av en icke obetydlig arbetslöshet. Mot bakgrunden av den utveckling som ägt rum synes problemet i dagens läge i huvudsak vara att såvitt möjligt bevara den säsongutjämning som redan uppnåtts och att på punkter, där förhållandena äro mindre tillfredsställande, söka åstadkomma en jämnare sysselsättning. Därvid böra sådana medel användas som medföra minsta möjliga detalj reglerande ingrepp i byggnadsverksamheten. Säsongvariationernas orsaker. 1940 års byggnadskostnadssakkunniga angåvo i sitt betänkande (s. 211 ff.) fyra huvudorsaker till säsongvariationerna i byggnadsproduktionen, nämligen otillfredsställande organisation inom byggnadsindustrien, tekniska hinder för byggnadsarbetets bedrivande året runt, fardagssystemet samt ekonomiska faktorer grundade i byggnadskostnadernas variation med årstiderna. Organisationsfrågor. Den organisatoriska brist inom byggnadsindustrien, som 1940 års byggnadskostnadssakkunniga velat fästa uppmärksamheten på, är förekomsten av s. k. spekulationsbyggmästare, som sakna fast organisation och som endast sporadiskt inträda på byggnadsmarknaden. De sakkunniga uttala härom följande. Det torde ligga i sakens natur att en mera rationell organisation och mera kontinuerlig drift inom byggnadsindustrin ger ett relativt mindre utrymme för småföretagare, som icke i samma grad som större företag ha utrustning för byggande hela året runt eller vars verksamhet icke har sådan omfattning att den låter sig fördela jämnt över året. Härmed är icke sagt, att icke även små, men väl organiserade och dugligt skötta företag skulle kunna göra sig gällande på byggnadsmarknaden; det är tvärtom de sakkunnigas mening att sådana företag ha och i fortsättningen komma att ha en viktig uppgift på vissa delar av byggnadsmarknaden. En i allmänhet föga önskvärd företagartyp är däremot sådana spckulationsbyggmästare, som sakna fast organisation och som endast sporadiskt inträda på byggnadsmarknaden och då bidraga till ojämnheten i produktionen; mindre verksamhetsmöjligheter för delta slag av byggnadsföretagare äro så litet en olägenhet att det tvärtom är ett nödvändigt led i en förbättrad ordning för bostadsbyggandet. 1 Under innevarande vinter har arbetslösheten varit avsevärt högre än under de två närmast föregående vintersäsongerna. Hittills har dock arbetslösheten inte varit högre än vid motsvarande tidpunkter vintern 1948/49.

81 1^e byggnadskostnadssakkunniga utgingo alltså från att utrymme i framtiden skulle komma att finnas för såväl större byggnadsföretagare som småbyggmåstare. Vad de sakkunniga riktade sig mot var vad de benämnde spekulationsbyggmästare. Den skärpning av säsongvariationerna, som före kriget kan ha orsakats genom sådana byggmästares verksamhet, torde i allt väsentligt ha försvunnit i och med att förutsättningarna för sådan spekulativ byggnadsproduktion, som de sakkunniga åsyftat, praktiskt taget helt eliminerats genom vidtagna statliga åtgärder. En annan sak är att byggnadsindustriens strukturella förhållanden kunna göra det svårt för organisationerna att genom direkta överenskommelser lösa de problem som föreligga. Tekniska hinder. De tekniska hindren för byggnadsarbetets bedrivande året runt torde numera få anses ha blivit i huvudsak övervunna. Fardagssyslemet. Före kriget var i de flesta hyreskontrakt fardagen bestämd till den 1 oktober, och nya bostadshus brukade traditionsenligt färdigställas till inflyttning omkring denna dag. Detta bidrog till att medföra en motsvarande periodicitet i byggnadsverksamheten. Under och efter kriget har såsom en följd av den allmänna bostadsbristen några svårigheter icke mött för hyresgästerna att vid flyttning överlåta sina hyreskontrakt på andra hyresgäster vid praktiskt taget vilken tid på året som helst. Ny°ygg c i a bostadshus ha likaledes kunnat uthyras vid varje tid på året och färdigställandet av nya lägenheter har också i praktiken kommit att spridas över hela året. På grund härav har fardagssystemet förlorat sin tidigare verkan på säsongvariationerna i bostadsproduktionen. 1940 års byggnadskostnadssakkunniga, som ansågo möjligheterna till effektiv säsongutjämning för den närmaste framtiden tillräckligt tillgodosedda genom villkoren för de statliga stödåtgärderna, framhöllo som sin mening att ikraftsättandet av 47 § hyreslagen vore en förutsättning för bestående säsongutjämning. Enligt detta stadgande äger Kungl. Maj:t förordna, att hyresavtal må uppsägas till upphörande den 1 april, oavsett om hyrestiden enligt avtal utgår den 1 oktober. De sakkunniga ansågo att åtgärder för sådant ikraftsättande omedelbart borde vidtagas. Något dylikt förordnande har ännu ej meddelats. Ekonomiska faktorer. Byggnadskostnadssakkunniga uppskattade merkostnaderna för byggnadsarbete under vintermånaderna till 1 å 2 % av byggnadskostnaderna. De sakkunniga framhöllo vidare att företagare med fast organisation samtidigt kunde tillgodoräkna sig ett mera jämnt och fullständigt utnyttjande av dennas kapacitet. Som helhet uppskattade de sakkunniga därför höjningen av byggnadskostnaderna vid vinterarbete som obetydlig, om ens någon alls för dylika företagare. Enligt de sakkunniga ställde sig saken något annorlunda för företagare utan fast organisation och utrustning för vinterarbete. 6—U6i.:i;

82 Sedan de sakkunniga avgåvo sitt betänkande ha nya utredningar verkställts rörande byggnadskostnadernas säsongvariationer. För närvarande pågår under ledning av civilingenjör Bertil Näslund på uppdrag av statens kommitté för byggnadsforskning en utredning som avser att klarlägga hur byggnadskostnaderna variera med årstiderna. Undersökningen grundar sig på byggnadsobjekt i Stockholmstrakten och avser förhållanden som rådde före år 1950. Investeringskommittén har tagit del av vissa preliminära resultat av utredningen som kommer att redovisas slutgiltigt under år 1953, varvid uppgifter komma att framläggas även från sådana byggnadsföretag som bedrivits under de tre senaste åren. De preliminära undersökningsresultat som investeringskommittén tagit del av gälla bostadshus av viss standardtyp med en byggnadstid av 10 månader. Med en byggnadstid av den längden kan vinterarbete inte helt undvikas. Beroende av under vilken del av byggnadstiden som vinterarbetet infaller variera merkostnaderna för vinterbyggande under angivna förutsättningar mellan ett ofrånkomligt minimum av 0,5 procent och 6 procent. Jämfört med ett byggande som försiggår under den 10-månadersperiod som ger lägsta kostnader, blir medeltalet för merkostnaderna vid fullständigt jämn fördelning av den totala produktionsvolymen över hela året lika med ca 2,5 procent av kostnaderna för hela byggnadsproduktionen. För andra delar av landet än Mellan-Sverige skulle en motsvarande undersökning ge andra resultat. Byggnadskostnadssakkunnigas förslag. Byggnadskostnadssakkunniga uttalade som sin mening att den traditionella säsongvariationen i byggnadsproduktionen kunde brytas endast genom direkt på produktionen verkande ekonomiska incitament som driva i utjämnande riktning. De sakkunniga anförde härom bland annat följande. Det borde för en företagare ge en ekonomisk fördel, om han ordnar sin byggnadsverksamhet på sådant sätt, att mera jämn och trygg sysselsättning beredes arbetarna. Ett sådant förhållande vore helt naturligt och i enlighet med vad som gäller inom den mesta ekonomiska verksamhet. Inom den vanliga industrin, där man oftast arbetar med stora fasta anläggningar, är det för företagaren i och för sig ett intresse att driva produktionen så jämnt som möjligt för att nå bästa utnyttjande av de fasta anläggningarna. Inom byggnadsindustrin äro de produktionselement som draga fasta kostnader, kontorsorganisation, maskiner o. s. v., av jämförelsevis ringa omfattning, särskilt beträffande den del av byggnadsföretagarna, som under högkonjunktur ägnar sig åt bostadsbyggande utan att etablera en mera fast organisation. Denna synpunkt förbundo de sakkunniga med lönesystemet såsom kostnadsbildande element inom byggnadsproduktionen. Efter att ha avvisat tanken på att byggnadsarbetare i någon större utsträckning skulle kunna årsanställas, uttalade de sakkunniga såsom sin mening, att man borde »söka nå en form för löne- och anställningssystem inom byggnadsindustrin, som

83 minskar splittringen i villkor inom byggnadsarbetarkåren, ger vissa garantier mot korttidsarbetslöshet och samtidigt verkar som drivkraft för företagarna att ordna produktionen mera kontinuerligt, varigenom under i övrigt lika förutsättningar lägre lönekostnad för produktionen kunde nås vid viss nivå för byggnadsarbetarnas årsförtjänster». De sakkunniga förde härefter diskussionen på två linjer, av vilka den ena gick ut på lönedifferentiering mellan sommar- och vinterarbete och den andra på lönedifferentiering mellan lång- och korttidsarbete. Vad angår frågan om differentiering i sommar- och vinterlöner — vilken fråga tidigare framförts av Svenska Arbetsgivareföreningen och Svenska Byggnadsindustriförbundet — uttalade de sakkunniga att de icke kunde rekommendera en dylik anordning för byggnadsarbete i allmänhet. Beträffande skälen härför må hänvisas till de sakkunnigas betänkande sid. 218. I fråga om reparationsarbeten ansågo de sakkunniga dock »starka skäl tala för att man med hjälp av differentiering av priserna och däribland lönerna söker åstadkomma en fördelning, som icke såsom nu ofta är fallet, särskilt beträffande målningsarbete, skärper sysselsättningens säsongväxlingar utan i stället bidrager att utjämna dem». De sakkunniga rekommenderade att i fråga om reparationsarbeten en differentiering av lönerna med hänsyn till sysselsättningssäsongerna tages i övervägande av vederbörande parter. Vad angår förslaget om differentiering au lönerna för kort- och långtidsarbete, till vilket förslag de sakkunniga anslöto sig, uttalade de, att »lönesatserna borde bestämmas icke som nu under förutsättning av oordnade arbetsförhållanden och otrygga anställningsvillkor utan under förutsättning av välordnade förhållanden, varefter — där sådana icke bereddes — kompensation för arbetaren borde ges, samtidigt innebärande en merkostnad för företagaren». »En dylik anordning kunde konstrueras efter följande linjer. Lönesatserna — timlöner och ackordspriser — fastställas på sådant sätt att de vid viss fördelning av arbetet på ackordsarbete och tidlönsarbete och under förutsättning av en viss minimiarbetstid per år, t. ex. 2 000 timmar, ge en årsförtjänst, om vilken parterna vid förhandlingar kunna överenskomma.» »Om antalet arbetstimmar under året understigit 2 000 har arbetsgivaren att betala ett tillägg, bestämt i visst förhållande till den arbetade tiden eller till den lid, som resterar i 2 000 timmar.» De sakkunniga uttalade slutligen att det syntes uppenbart, att ett dylikt system i praktiken lämpligen utföres och i sina praktiska detaljer bestämmes i form av en byggnadsarbetsgivarnas gemensamma kassa av liknande typ som semesterkassan, till vilken tilläggen för korttidsanställning inbetalas och ur vilken efterskottslönen till de därtill berättigade korttidsarbetslösa byggnadsarbetarna utbetalas enligt bestämda regler angående belopp per vecka, karenstider o. s. v.

84 De sakkunniga rekommenderade sitt förslag till allvarligt övervägande av arbetsmarknadsparterna. Förslaget blev under remissbehandlingen (se prop. 1941:251 s. 102 ff.) föremål för viss kritik och har inte lett till något avtalsmässigt resultat i den av de sakkunniga åsyftade riktningen. Vidtagna statliga stödåtgärder. De byggnadskostnadssakkunniga utgingo i sitt betänkande från att den övervägande delen av allt bostadsbyggande under följande år komme att bli beroende av statliga stödåtgärder. De sakkunniga förutsatte, att det inflytande över bostadsbyggandet som härigenom skapats åt offentliga organ skulle sättas in för att påverka byggnadsverksamheten i säsongutj ämnande riktning. De sakkunniga ansågo detta böra ordnas så, att till beviljande av tertiärlån och kreditgarantier knötes villkor beträffande tiden för byggnadsföretagens utförande. I 1942 års tertiärlånekungörelse intogos också bestämmelser om att de särskilda tilläggslånen med subventionskaraktär kunde ökas med ett särskilt vintertillägg. Dessa bestämmelser bortföllo i 1946 års tertiärlånekungörelse. I tertiärlånekungörelsen den 30/0 1948 har emellertid i 13 § 1 mom. intagits en bestämmelse av innehåll att till byggnadsföretag, som bedrives vintertid, må efter särskild prövning beviljas förhöjt tilläggslån. Denna bestämmelse har tillkommit efter framställning av dåvarande byggnadslånebyrån och förslag i propositionen 1948: 231. Den har hittills tillämpats endast i ett begränsat antal fall. Statsmakterna synas emellertid i princip ha accepterat tanken att i fråga om bostadsbyggen kompensera merkostnaderna för sådana byggnadsföretag som på grund av byggnadsregleringen bedrivas under andra årstider än den ur kostnadssynpunkt fördelaktigaste. Denna metod för ekonomisk kompensation är helt frigjord från spörsmålet om byggnadsarbetarlönernas höjd. Byggnadschefen Ragnar Lindqvists förslag. Redan 1940 års byggnadskostnadssakkunniga antydde i sitt betänkande (s. 259) möjligheten av att bestående olikheter i de ekonomiska betingelserna för sommar- och vinterbygge skulle kunna komma en administrativ reglering att framstå som diskrimination samt uttalade i anslutning härtill att det kunde vara värt övervägas att lägga en obetydlig utjämningsavgift på sådan byggnadsverksamhet som huvudsakligen bedrives på sommarhalvåret och använda de sålunda inflytande medlen för ett utjämnande tillägg till byggnadsföretag, som bedrivas under vinterhalvåret. De sakkunniga ansågo dock sådana anordningar knappast aktuella i dåvarande situation. Denna tankegång har byggnadschefen R. Lindqvist utvecklat i ett förslag om införande av en särskild säsongavgift som skall erläggas av »sommar-

85 byggmästarna» till »vinterbyggmästarna». I förslaget har hänsyn tagits såväl till skillnader i kostnader för vinter- och sommarbyggande som till sommarsäsongens olika längd i olika delar av landet och de psykologiska faktorer som kunna anses utgöra hinder för ett mera omfattande vinterbyggande. I likhet med de byggnadskostnadssakkunniga har Lindqvist tänkt sig, att utjämningen skulle ske över en särskild kassa av samma art som den under Svenska Byggnadsindustriförbundets förvaltning stående semesterkassan. Reglering av byggnadsverksamheten i säsongutjämnande syfte. Enligt lagen den 30 juni 1943 4 § om tillståndstvång för byggnadsarbete må i byggnadstillstånd intagas begränsning eller villkor för arbetets bedrivande eller för användningen av förnödenheter eller arbetskraft. Det är med stöd av denna bestämmelse som arbetsmarknadsstyrelsen själv eller genom sina länsorgan haft möjlighet att påverka tidpunkten för byggnadsföretags igångsättande. Arbetsmarknadsorganen ha vidare haft möjlighet att inverka på byggnadsarbetenas säsongfördelning också såtillvida som de kunnat maximera det antal arbetare som vid olika tillfällen och speciellt under högsäsong fått sysselsättas vid särskilda byggnadsföretag. Som förut framhållits torde regleringsåtgärder av detta slag ha bidragit till den utjämning av byggnadssäsongen som ägt rum. Det har under sådana förhållanden förefallit onödigt att tillämpa de befogenheter som de bostadssociala organen äga vad gäller bestämning av tid för sådana byggnadsföretags igångsättning vilka utföras med stöd av statliga lån. Investeringskommitténs slutsatser i säsongutjämningsfrågan. Investeringskommittén har bl. a. haft att bedöma huruvida särskilda regleringsåtgärder kunna anses motiverade i säsongutjämnande syfte. Frågan är alltså om byggnadsregleringen bör i detta syfte bibehållas i det ena eller andra avseendet, när den ur andra synpunkter kan upphävas. Det måste då till en början framhållas, att det inte är möjligt att fastställa vilken andel de byggnadsreglerande åtgärderna kunna ha haft i den säsongutjämning inom byggnadsverksamheten som kommit till stånd under de senaste åren. Vid den allmänna brist på arbetskraft, som varit rådande under efterkrigskonjunkturen, hade en minskning av säsongarbetslösheten i och för sig varit att vänta. Byggnadsföretagarna skulle ha varit tvungna att förlägga en förhållandevis stor del av sin verksamhet till vinterhalvåret, även om inte byggnadsregleringen tvingat dem därtill. Samtidigt ha byggnadsarbetare som så önskat haft förhållandevis goda möjligheter att vintertid få arbete inom andra sysselsättningsområden. Hur stor del av den inträffade säsongutjämningen som bör räknas regleringsväsendet till godo är under sådana omständigheter svårt att bedöma, även

86 om det får anses säkert att regleringen haft en utjämnande inverkan på byggnadssäsongerna. Detta för över till den principiella frågan om vilka förutsättningar som skola vara uppfyllda, för att regleringsåtgärder överhuvudtaget i någon väsentlig mån skola kunna bidraga till en säsongutjämning inom byggnadsverksamheten och under vilka förutsättningar detta kan vara eftersträvansvärt. En första förutsättning synes vara att byggnadsviljan är jämförelsevis hög i förhållande till byggnadsindustriens produktionsförmåga och tillgången på byggnadsarbetare. Ty om byggnadsverksamheten är så begränsad, att det av den anledningen för året i dess helhet uppkommer en betydande arbetslöshet bland byggnadsarbetarna, måste det framstå som mindre meningsfullt att man utjämnar byggnadssäsongen, då detta under sådana förutsättningar måste innebära, att man förhindrar att en så stor del som möjligt av den samlade byggnadsverksamheten förlägges till de årstider, som äro mest gynnsamma för byggnadsarbete. Vid en låg byggnadsverksamhet torde man sålunda få acceptera en förhållandevis hög säsongarbetslöshet. När byggnadsviljan är hög i förhållande till tillgången på byggnadsarbetare kan man däremot påräkna en viss automatisk utjämning av byggnadssäsongen. Om det är ont om arbetskraft blir det såsom ovan framhållits nödvändigt att i större utsträckning utnyttja även de ofördelaktiga säsongerna. Det blir härigenom möjligt att åstadkomma en given byggnadsvolym med färre arbetare än som eljest skulle behövas. Den arbetskraftsbesparing som kan uppnås genom en sådan säsongutjämning får emellertid sitt fulla värde ur samhällsekonomisk synpunkt, först under förutsättning att det råder full sysselsättning även utanför byggnadsindustrien. Under sådana omständigheter kan det dessutom finnas vissa möjligheter att få den automatiskt inträdande säsongutjämningen förstärkt genom medvetna regleringsåtgärder. Sålunda kan sommarbyggandet inskränkas därigenom att man tillsvidare fördröjer igångsättningen av nya byggnadsföretag samt begränsar tilldelningen av arbetskraft till pågående byggnadsföretag. Härigenom blir det nödvändigt att i högre grad utnyttja vintersäsongen, och säsongutjämningen kan på det sättet drivas längre. Under de angivna förutsättningarna behöver utjämningen inte ske till priset av någon motsvarande stegring av sommararbetslösheten inom byggnadsfacken, eftersom sommarbyggandet ändå kan antas vara tillräckligt för att bereda den befintliga byggnadsarbetarkåren full sysselsättning. Däremot blir nyrekryteringsbehovet mindre i och med att byggnadssäsongerna utjämnas. Investeringskommittén anser sig emellertid inte med någon säkerhet kunna bedöma huruvida byggnadsyrkena vid nuvarande lönesättning skulle vara tillräckligt attraktiva för att vid full sysselsättning dra till sig arbetskraft i sådan utsträckning att en återgång till betydande säsongarbetslöshet skulle bli följden vid hög bygg-

87 oadsvolym och god sysselsättning inom näringslivet i övrigt. Oavsett hur det därmed må förhålla sig, utgör en tämligen hög sysselsättning inom såväl byggnadsfacken som näringslivet i övrigt en av förutsättningarna för att det överhuvudtaget skall kunna förefalla motiverat att vidtaga särskilda regleringsåtgärder i säsongu t jämnande syfte. F ö r att sedan bedöma vilka verkningar dylika åtgärder kunna komma att få i andra avseenden än i fråga om säsongutjämningen är det nödvändigt att söka fastställa vilka befogenheter vederbörande myndigheter måste inneha för att kunna upprätthålla reglering av byggnadsverksamheten i detta speciella syfte. Vad som härvidlag skulle kunna erfordras är tydligen i första hand att den reglerande myndigheten får möjlighet att anvisa den årstid, varunder visst byggnadsarbete må påbörjas. Ur säsongutjämningssynpunkt torde det inte vara tillräckligt att det finns möjlighet att besluta att ett visst byggnadsarbete tidigast får påbörjas på visst datum (exempelvis 1 september). Det kan vara nödvändigt att det dessutom finns möjlighet att föreskriva att rätten att igångsätta ifrågavarande byggnadsföretag är förverkad, om arbetet inte blivit påbörjat före visst datum (exempelvis 1 j a n u a r i ) . 1 Det skulle eljest kunna befaras att byggnadsföretagaren i det angivna fallet skulle dröja med att sätta igång arbetena till den ur hans egen synpunkt gynnsammaste årstiden, vilket är just det som säsongregleringen skulle vara till för att förhindra. Det torde emellertid böra understrykas att det ur säsongutjämningssynpunkt inte kan vara nödvändigt att ge något övervakande organ befogenhet att på obestämd tid uppskjuta igångsättningen av planerade byggnadsföretag. Detta skulle för övrigt i praktiken innebära att ett sådant organ liksom vid nuvarande byggnadsreglering finge möjlighet alt förhindra att tillämnade byggnadsprojekt överhuvudtaget kunde komma till utförande. Men om byggnadssäsongen skall kunna utjämnas genom regleringsåtgärder torde det väl att märka inte vara tillräckligt att det finns möjlighet att påverka själva igångsättningsdatum. Byggnadsföretag som erhållit igångsättningstillstånd med tanke på vinlerbyggande skulle nämligen kunna bedrivas i reducerad omfattning under vintern, så att tyngdpunkten i byggnadsarbetena likväl blir förlagd till sommaren. Om sådant skall kunna förhindras genom reglering, synes ofrånkomligt att de övervakande myndigheterna utrustas med befogenhet att begränsa det antal byggnadsarbetare som sommartid få sysselsättas vid de särskilda byggnadsföretagen. 2 Ur säsongutjämningssynpunkt finns det däremot inte tillräckligt starka skäl för att bibehålla en administrativ kontroll över tillströmningen av arbetskraft till byggnadsmarknaden av det slag som tillämpats under se1 Under nuvarande förhållanden kunna byggnadstillstånd indragas, om de ej utnyttjats inom rimlig tid. 2 Sådana befogenheter tillkomma f. n. myndigheterna.

88 nare år. Om det i vissa arbetsmarknadslägen skulle befinnas vara ett skäligt önskemål att företräde till nyanställning lämnas åt sådan arbetskraft som varit stadigvarande sysselsatt i byggnadsarbete, torde överenskommelse härom kunna slutas mellan byggnadsarbetsmarknadens parter. Inför möjligheten av en reglering av byggnadsverksamheten enbart i säsongutjämnande syfte måste man givetvis även beröra frågan om vilka delar av byggnadsverksamheten som lämpligen kunna underkastas sådan reglering. Av praktiska skäl förefaller det uteslutet att reparations- och underhållsarbeten som inte till någon väsentlig del kunnat dragas in under den nuvarande byggnadsregleringens räckvidd i större utsträckning skulle kunna göras till föremål för en ren säsongreglering. Detta innebär emellertid att en tämligen starkt säsongbetonad del av byggnadsverksamheten måste lämnas åsido vad beträffar möjligheterna att utjämna byggnadssäsongen genom regleringsåtgärder. Speciellt för måleriarbetarna som i särskilt hög grad sysselsättas med underhållsarbeten synes därför säsongarbetslösheten vara svår att övervinna. Förutom vad beträffar reparationsverksamheten torde möjligheterna till säsongutjämning vara starkt begränsade även i fråga om jordbrukets byggnadsverksamhet samt egnahemsbyggandet. Vad beträffar vissa andra delar av byggnads- och anläggningsverksamheten borde en tämligen tillfredsställande säsongutjämning kunna upprätthållas utan särskilda regleringsåtgärder. I första hand gäller detta statens samt större delen av kommunernas byggnads- och anläggningsverksamhet. Beträffande industriens byggnadsarbeten synas riskerna för starka säsongväxlingar av rent tekniska skäl förhållandevis begränsade. En stor del av industriens byggnadsprojekt äro nämligen så tidskrävande att en koncentration av arbetena till sommarhalvåret inte kan vara lönande. Undantas de delar av byggnadsverksamheten beträffande vilka en reglering i säsongutjämnande syfte får anses utesluten eller mindre behövlig, är det i främsta rummet byggandet av flerfamiljshus som återstår såsom tänkbart huvudobjekt för en säsongreglering. Innan man söker bedöma behovet av en sådan reglering kan det vara rimligt att man bildar sig en uppfattning om frågan efter vilken linje en utjämning av kostnaderna för sommar- och vinterbyggande på längre sikt bör bedrivas. Att döma av hittillsvarande erfarenheter synes tiden ännu inte vara mogen för förhandlingar i denna fråga mellan arbetsmarknadens parter. Kommittén har räknat med att man under den närmaste framtiden kommer att behålla en subvention av det slag som för närvarande beträffande bostadsbyggen kan utbetalas i form av vintertillägg å tilläggslån. Huruvida en sådan subvention bör bibehållas på längre sikt är däremot en fråga som bör prövas när ökad erfarenhet vunnits rörande kostnadsolikheternas betydelse för byggnadsarbeten under olika årstider. Härvid får bedömas huruvida de fördelaktiga verkningarna av en sådan subventionering äro större

89 än olägenheterna därav. Det lär svårligen kunna undvikas att dylika subventioner få utbetalas även i sådana fall där vinterbyggande skulle ha ägt rum utan subventioner. Det kan också visa sig svårt att kontrollera i vilken utsträckning byggnadsarbeten verkligen blivit utförda vintertid. Men skulle det visa sig möjligt att vidmakthålla en tillfredsställande säsongutjämning inom byggnadsverksamheten genom en rimlig subventionering av merkostnader vintertid inom bostadsproduktionen, vore en sådan åtgärd enligt investeringskommitténs uppfattning att föredra framför ett bibehållande av en reglering enbart i säsongutjämnande syfte. Med den utgångspunkten får man enligt kommitténs mening ställa frågan om det skulle inträda någon mera betydande skärpning av säsongvariationerna, om de nuvarande regleringsbeslämmelserna upphävdes, sedan kompensation ställts i utsikt för extrakostnader i samband med vinterbyggande av bostäder. Om ett starkt övertryck råder på byggnadsmarknaden torde någon väsentlig skärpning av säsongvariationerna inte vara att befara, eftersom tvånget att utnyttja vintersäsongen lika fullt komme att vara synnerligen starkt. Vid de mera balanserade förhållanden på byggnadsmarknaden som enligt kommittén böra eftersträvas kan det emellertid inte anses uteslutet att ett visst psykologiskt motstånd mot vinterbyggande komme att göra sig gällande, varför en viss ökning av säsongvariationerna kan befaras, även om olikheterna i fråga om ekonomiska förutsättningar mellan sommar- och vinterbyggande blivit undanröjda, eller kanske t. o. m. vid en måttlig överkompensation för de extra vinterbyggnadskostnaderna. Likväl förefaller det inte troligt att säsongarbetslösheten tillnärmelsevis skulle bli av samma omfattning som under mellankrigstiden, eftersom byggmästarna nu äro mera vana vid och bättre rustade för vinterbyggande, vartill kommer att en betydande del av bostadsproduktionen numera försiggår i så stora enheter att ett vinterbyggande är tekniskt ofrånkomligt. Om således en viss ökning av säsongvariationerna synes vara att förvänta ifall regleringsbestämmelserna upphävas, uppställer sig frågan om olägenheterna av denna försämring äro tillräckligt stora för att göra det motiverat att bibehålla en särskild reglering i säsongutjämnande syfte. Det torde inte kunna undvikas att en sådan reglering skulle verka störande på byggnadsindustriens arbetsplanläggning och såtillvida bidraga till att försämra produktionsresultatet inom byggnadsverksamheten. Även om det blir jämnare säsonger för den samlade verksamheten inom byggnadsindustrien i dess helhet, kan det knappast undgås att en reglering av detta slag gör det svårare för de särskilda byggnadsföretagarna att inpassa de byggnadsobjekt som stå till buds i en ur företagens synpunkt sammanhängande produktion. En erfarenhet från byggnadsregleringens hittillsvarande tillämpning har varit att besked om när byggnadsprojekt finge påbörjas ofta inte kunnat tillställas byggnadsföretagarna i så god

90 tid som vore önskvärt. I vissa fall har man fått vänta länge innan man över huvud taget kunnat få något besked. När byggnadsföretagarna inte kunnat bedriva en sammanhängande produktion ha de med hänsyn till bristen på byggnadsarbetare ibland varit obenägna att släppa ifrån sig sin arbetskraft. I vissa fall säges följden ha blivit att arbetare hållits kvar och avlönats enbart för att arbetsgivaren inte skulle stå utan arbetskraft, när ett nytt byggnadstillfälle yppade sig. Härigenom har bristen på byggnadsarbetare förvärrats och arbetskraft har varit outnyttjad utan att detta förhållande kommit till uttryck i arbetslöshetsstatistiken. Att de anförda olägenheterna blivit så påtagliga som faktiskt varit fallet torde delvis men inte helt och hållet ha berott på den överbelastning som varit rådande på byggnadsmarknaden. Såvitt investeringskommittén kan bedöma måste det således vara förenat med avsevärda olägenheter att bibehålla en reglering över byggnadsverksamheten i säsongutjämnande syfte. Å andra sidan har byggnadsregleringen otvivelaktigt bidragit till den säsongutjämning som ägt rum. Med hänsyn härtill är det ovisst hur en definitiv avveckling omedelbart skulle ställa sig ur säsongsynpunkt. Vad gäller sådana åtgärder och bestämmelser som enligt det föregående äro behövliga för en reglering i säsongutjämnande syfte är därför enligt kommitténs uppfattning en successiv avveckling att föredraga, sedan byggnadsregleringen i övrigt blivit avskaffad. Detta innebär att vederbörande myndigheter enligt kommitténs mening tills vidare böra få behålla sådana befogenheter som ge dem möjlighet att bestämma den årstid varunder visst byggnadsarbete må påbörjas liksom att begränsa det antal byggnadsarbetare som under högsäsong må sysselsättas vid särskilda byggnadsföretag. Däremot är det såsom tidigare framhållits inte nödvändigt ur säsongutjämningssynpunkt att ge övervakande organ befogenhet vare sig att på obestämd tid uppskjuta igångsättningen av planerade byggnadsföretag eller att kontrollera tillströmningen av arbetskraft till byggnadsarbetsmarknaden. Dylika befogenheter böra därför inte bibehållas, när byggnadsregleringen i övrigt avskaffas. För en reglering av byggnadsverksamheten enbart i säsongutjämnande syfte torde inte vara nödvändigt att behålla annat än en mindre del av den administrativa apparat som centralt upprättats för byggnadsregleringen främst inom arbetsmarknadsstyrelsen. Även lokalt inom länsarbetsnämnderna skulle den för regieringen erforderliga personalen minskas avsevärt. Ur byggnadsföretagarsynpunkt skulle emellertid den inskränkning av rörelsefriheten som det nuvarande regleringssystemet innebär till väsentlig del kvarstå, så länge en reglering av byggnadsverksamheten bibehålies i säsongutjämnande syfte. Vad gäller det sätt varpå en successiv avveckling av denna återstående del av byggnadsregleringen bör ske, synas två olika möjligheter kunna

91 ifrågakomma. Ett sätt vore att när byggnadsreglelingen i övrigt avskaffas bibehålla de bestämmelser som erfordras för en reglering i säsongutjämnande syfte men tills vidare på försök underlåta att tillämpa dem. Kommittén får för sin del förorda ett annat tillvägagångssätt nämligen att tills vidare såväl bibehålla som tillämpa dessa bestämmelser men undan för undan pröva möjligheterna att inskränka deras tillämpningsområde. Beträffande vissa slag av byggnadsarbeten främst reparationer förekommer för närvarande inte i nämnvärd utsträckning någon reglering i säsongutjämnande syfte och torde inte heller kunna ifrågakomma för framtiden. Om andra byggnadsområden gäller såsom tidigare framhållits att förutsättningarna för en tillfredsställande säsongutjämning äro särskilt gynnsamma. Detta gäller förutom statens byggnadsverksamhet även om kommunernas och industriens. Vidare kunna förutsättningarna för säsongutjämning vara speciellt gynnsamma inom vissa orter eller geografiska områden. I första hand får sålunda prövas om inte de regleringsåtgärder som tillsvidare behållits i säsongutjämnande syfte kunna upphävas lokalt för vissa områden liksom överhuvudtaget för sådana grenar av byggnadsverksamheten som äro särskilt lämpade härför. Att det efter en övergångstid skall bli möjligt att utan regleringsbestämmelser upprätthålla en godtagbar säsongutjamning vad gäller byggnadsverksamheten i dess helhet är emellertid en uppfattning som inom investeringskommittén omfattas av flertalet. Åtminstone vad de större byggnadsföretagarna beträffar torde myndigheterna ha goda möjligheter att genom särskilda överenskommelser säkerställa en tillfredsställande säsongutjämning. När byggnadsföretagarna själva inrikta planeringen av sin verksamhet med sikte på säsongutjämning äro givetvis de fördelaktigaste resultaten att förvänta. Såsom kommittén tidigare framhållit utgör fardagssystemet inte för närvarande något egentligt hinder mot en kontinuerlig bostadsproduktion året runt. Vid en tidpunkt då bostadsbristen blivit någorlunda hävd, kan emellertid risk föreligga för att bostadsproduktionen återfaller i sin tidigare inriktning på oktoberflyttningar. För att undvika en sådan säsongbelastning böra på ett tidigt stadium åtgärder vidtagas för att på orter där sådana risker föreligga söka få till stånd åtminstone två effektiva fardagar. Kommittén förordar att förhandlingar upptagas med vederbörande fastighetsägareorganisationer om en frivillig övergång till en sådan ordning. Kan en sådan frivillig övergång ej genomföras, bör frågan om ikraftsättande av 47 § hyreslagen övervägas.

Sammanfattning Investeringskommitténs uppgift har varit att undersöka möjligheterna att upprätthålla en effektiv och ur konjunkturutjämningssynpunkt ändamålsenlig investeringspolitik utan detaljreglering av byggnadsverksamheten. Med hänsyn till investeringsverksamhetens skiftande sammansättning är den nu tillämpade byggnadsregleringens betydelse som investeringspolitiskt medel högst olika inom skilda investeringsområden. Den statliga och kommunala investeringsverksamheten jämte bostadsproduktionen och kraftverksbyggandet kan bl. a. ur denna synpunkt betraktas som ett förhållandevis enhetligt investeringsområde, vilket i det föregående blivit rubricerat som den allmänna sektorn. Inom denna sektor har byggnadsregleringen förutsättningar att vara ett tämligen verksamt investeringspolitiskt kontrollmedel, då investeringarna till omkring tre fjärdedelar utgöras av byggnads- och anläggningsarbeten. Utanför den allmänna sektorn bedrivas investeringar främst av enskilda företag inom industri, handel, samfärdsel (främst sjöfart och biltrafik) samt jordbruk, vilka sammanfattats under den gemensamma benämningen företagssektorn. Ur produktionssynpunkt belasta företagsinvesteringarna till skillnad från investeringarna inom den allmänna sektorn inte i främsta rummet byggnadsindustrien utan verkstadsindustrien med dess leveranser av maskiner och annan utrustning. Vissa avvägningsfrågor. Vad beträffar avvägningen mellan företagens investeringar och övriga investeringar får denna fråga enligt investeringskommitténs uppfattning bedömas med hänsyn tagen till den framstegstakt man vill se förverkligad inom olika delar av samhällsekonomien. Givetvis bli möjligheterna att öka den privata konsumtionen i högsta grad beroende av framstegstakten inom den övervägande del av näringslivet som de privata företagen representera. Härav beror även, i vad mån näringslivets internationella konkurrensförmåga skall kunna vidmakthållas eller förbättras vid realt stigande lönekostnader. Bland de faktorer som inverka på framstegstakten utgör investeringsverksamheten otvivelaktigt en av de viktigaste. J u mera man är inriktad på att öka reallönerna och den privata konsumtionen, desto större skäl finns det att acceptera en hög investeringsvolym inom företagssektorn. Av investeringarna inom den allmänna sektorn är det endast en del — och

93 däribland främst bostadsinvesteringarna — som kan bidraga till ökat utrymme för den privata konsumtionen. Med hänsyn till deras kapitalkrävande natur får den konsumtionsökning som kan framkomma till följd av bostadsinvesteringar ett jämförelsevis lågt marknadsvärde i förhållande till kapitalinsatsen, särskilt vid nuvarande hyressättning. På längre sikt bli också möjligheterna att öka bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten beroende av fortsatta utbyggnader inom företagssektorn. Den tillväxthastighet för produktion och omsättning inom industri, jordbruk, handel och andra näringsgrenar vilken man numera vant sig att betrakta som tillfredsställande brukar angivas till 2 å 3 procent per år (förutsatt en i det närmaste konstant arbetsför befolkning). Investeringskommittén finner det för sin del tveksamt huruvida ett tillfredsställande framåtskridande kan anses säkerställt inom näringslivet, därest investeringsvolymen inom industrien för en längre period hålles kvar vid 1950 års nivå. Åtminstone på längre sikt krävs det en stigande investeringsvolym inom industrien liksom inom andra näringsgrenar, om det skall vara möjligt att vidmakthålla ett allmänt framåtskridande inom näringslivet. Visar det sig sålunda nödvändigt att ge utrymme åt en fortskridande tillväxt av företagens investeringar för att den totala produktionen skall kunna ökas i tillfredsställande takt, blir det som följd härav en svårlöst uppgift att även bereda utrymme för en förhållandevis kraftig ökning av bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten. Bl. a. av det skälet vore det enligt investeringskommitténs bedömning fördelaktigt om bostadsefterfrågan genom en uppjustering av hyresnivån kunde begränsas så mycket att det blev möjligt att inom rimlig tid avveckla bostadsbristen vid en mindre utökning av bostadsbyggandet än den som förordats av bostadsstyrelsen och långtidsutredningen. Det är här fråga om ett avvägningsproblem där intresset av en snabb förbättring av försörjningen med kapitalkrävande tjänster inom den allmänna sektorn skall vägas mot intresset av en fortsatt stark ökning av produktion och omsättning inom näringslivet. Eftersom det ur åtskilliga synpunkter emellertid skulle vara synnerligen önskvärt att en betydande ökning av bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten kunde genomföras utan risk för en alltför expansionshämmande begränsning av övrig investeringsverksamhet, har det sålunda funnits anledning att utreda under vilka förutsättningar detta skulle kunna ske. Möjligheter att öka sparandet. Det är uppenbart att det måste ställas ökade krav på sparandet om bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten skola kunna utvidgas, samtidigt som man har att räkna med en viss ökning även av

94 företagens investeringar. Det är i huvudsak tre olika former av sparande som det är tänkbart att ta i anspråk i ökad utsträckning, nämligen personligt sparande, offentligt sparande och företagssparande. Vad den sistnämnda möjligheten beträffar kunna företagen bidraga till ökat utrymme för investeringar i samma mån som de kunna förbättra sina vinster och stärka sitt sparande genom att utvidga produktion och omsättning och samtidigt hålla igen på sina omkostnader och utdelningar. Men om syftet är att hålla balans mellan sparande och investering vid stabil prisnivå kan det självfallet inte vara någon godtagbar lösning att skapa utrymme för ökade investeringar genom en prisstegringsprocess med åtföljande ansvällning av företagsvinster och företagssparande. En sådan prisstegring komme säkerligen att verka uppdrivande på lönestegringstakten. Även i andra avseenden skulle det kunna leda till icke önskvärda konsekvenser, om man i alltför hög grad litade till ett ökat företagssparande när det gäller att höja investeringarnas andel av nationalprodukten, i all synnerhet om investeringsökningen till övervägande del skall förläggas utanför företagssektorn. På längre sikt torde det nämligen bli allt svårare att i avsedd utsträckning förmå eller tvinga företagen till att i tillräcklig grad avstå från att utnyttja sitt sparande för egna ändamål. Investeringskommittén har därför kommit till den slutsatsen att företagssparandet inte kan utgöra någon lämplig grund för finansieringen av en mera betydande utvidgning av investeringarna utanför företagssektorn. Vad beträffar möjligheterna att tillgodose kapitalbehoven i större omfattning genom ökade insatser i fråga om offentligt sparande, är det uppenbart att detta slags sparande kan förstärkas genom höjningar av de offentliga inkomsterna och sänkningar av de offentliga utgifterna för löpande ändamål. Skulle utgiftsminskningar vara uteslutna, kan man åtminstone räkna med att varje ökning av de offentliga inkomsterna som inte motväges av en lika stor utvidgning av de offentliga utgifterna för löpande ändamål, kommer alt innebära ett tillskott till det offentliga sparandet. Men under nuvarande förhållanden torde det inte vara så ovanligt att en skärpt beskattning rent automatiskt medför en viss utgiftsstegring för statsverket. Skärpningar av den indirekta beskattningen bruka numera regelbundet föranleda kompensationskrav från löntagarnas sida, och dylika krav ha haft en betydande genomslagskraft under den överkonjunktur som varit rådande under större delen av efterkrigstiden. Under de tvä senaste åren ha löntagarnas organisationer även börjat framföra krav på kompensation för inträffade skärpningar av den direkta beskattningen. I synnerhet om penningmarknaden hålles lätt kunna sådana kompensationskrav utmynna i en allmän stegring av kostnadsnivån. 1 Kostnadsstegringen brukar i sin tur dra med sig höjda offentliga utgifter, även om den offentliga 1

Omvänt gäller att en tillräckligt hård penningpolitik kan göra det lättare att motstå kompensationskraven.

»5 verksamheten inte utvidgas realt sett. Fördyringen har också en minskande inverkan på realvärdet av det offentliga sparandet. Å andra sidan bidra lönestegringarna till att de offentliga inkomsterna öka mera än de skulle ha gjort enbart till följd av att beskattningen blivit skärpt. Som regel torde det slutliga resultatet av en skatteskärpning, som inte åtföljes av någon utvidgning av den offentliga verksamheten, kunna bli att det offentliga sparandet undergår en viss förstärkning. Men det är risk för att en sådan förstärkning kommer att bli förknippad med en viss prisstegring. När det offentliga sparandet utvidgas torde även en viss ökning av det totala sparandet inom samhället kunna påräknas. Det finns emellertid anledning att anta att det totala sparandet inom samhället oavsett risken för kostnadsstegringar kommer att öka mindre än det offentliga sparandet, eftersom det kan förmodas att det offentliga sparandets tillväxt delvis kommer att försiggå på det privata sparandets bekostnad. För övrigt torde man inte helt kunna bortse från risken av att ett tillflöde av ökade statsinkomster kan komma att minska motståndet mot fortsatta utgiftsstegringar av löpande natur, även om de höjda statsinkomsterna ursprungligen blivit beslutade i akt och mening att förstärka det offentliga sparandet. Vidare skulle det kunna förmodas, att ett ökat skattetryck i obestämbar grad kommer att avhålla från extra insatser i produktionen med försämrade förutsättningar för den fortsatta utvecklingen av produktion och sparande som följd, låt vara att skärpningar av skatter av regressiv eller proportionell art i jämförelse med stegringar av progressiva skatter torde ha en mindre ogynnsam inverkan på viljan att företa extra arbetsinsatser. En ökning av det personliga sparandet skulle kunna minska behovet av offentligt sparande såsom finansiell grund för bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten. Härigenom skulle det kunna bli möjligt att sänka skatterna eller att undvika eljest erforderliga skatteskärpningar. Olägenheterna av ett högt skattetryck utgöra inte heller det minst vägande skälet att söka befrämja det personliga sparandet. En förstärkning av detta sparande utgör enligt investeringskommitténs u p p - ' fattning den lämpligaste grunden för en utbyggnad av investeringsverksamheten. Investeringskommittén har i annat sammanhang rekommenderat en skärpning av finansieringsvillkoren för bostäder. En sådan åtgärd bör även vara ägnad att i någon mån driva fram ett ökat personligt sparande. Det finns anledning att befara att en på lång sikt fortskridande penningvärdeförsämring skulle få mycket allvarliga skadeverkningar på de viktigaste formerna av personligt sparande såsom försäkringssparande och insättningar på sparbank och sparkasseräkningar. En ekonomisk politik som gör det möjligt att bevara penningvärdet är därför en nödvändig förutsättning för att det personliga sparandet skall kunna hållas på en hög nivå. Detta sparande har fortfarande en beaktansvärd omfattning, även om det numera torde svara för en mindre andel av den totala kapitalbild-

96 ningen än det tidigare har gjort. Om del personliga penningsparandet helt skulle bortfalla och därför måste ersättas genom ökat offentligt sparande, skulle det krävas en högst betydande stegring av budgetöverskotten med de icke önskvärda konsekvenser som ovan blivit berörda. Så vitt investeringskommittén kan bedöma är en ökning av det personliga sparandet en ofrånkomlig förutsättning för att det skall bli möjligt att genomföra en betydande ökning av bostadsbyggande och offentliga investeringar. Angelägenheten av att främja det personliga sparandet bör därför beaktas vid utformningen av den ekonomiska politiken. Även vid en gynnsam bedömning av framtidsutsikterna kvarstår det ovan angivna avvägningsproblemet och tvånget att iaktta begränsning i fråga om investeringar inom såväl företagssektorn som den allmänna sektorn. Byggnadsindustriens produktionsförmåga. En mera betydande utvidgning av investeringsverksamheten kommer givetvis även att ställa speciella krav på inriktningen av produktionsapparatens utbyggnad. Särskilt om en förhållandevis stor del av realkapitalbildningens tillväxt skulle falla på investeringar inom den allmänna sektorn, kommer en förstärkning av byggnads- och anläggningsindustriens produktionsförmåga att visa sig erforderlig. En utökning av byggnads- och anläggningsverksamheten i mera avsevärd omfattning kan sannolikt inte genomföras utan en viss förstärkning av byggnadsarbetarkåren. Vill man uppnå detta syfte kan det redan av det skälet bli nödvändigt att avlägsna vissa administrativa hinder för nyrekryteringen av byggnadsarbetare. Därutöver torde det behöva vidtagas positiva åtgärder för yrkesutbildningen på detta område. Dessa frågor ha sedan någon tid varit föremål för vederbörande myndigheters uppmärksamhet. Kontrollen över den offentliga investeringsverksamheten. Ehuru byggnadsregleringen såsom tidigare framhållits har förutsättningar att vara ett tämligen verksamt investeringspolitiskt kontrollmedel inom den allmänna sektorn, innebär detta ingalunda att byggnadsregleringen utgör det enda kontrollmedel som står till buds inom detta investeringsområde. Den statliga investeringsverksamheten bör i princip kunna kontrolleras över budgeten. Vad beträffar den kommunala investeringsverksamheten bör det ej ingiva alltför stora betänkligheter att slopa den individuella tillståndsgivningen, under förutsättning att kommunerna i huvudsaklig överensstämmelse med kommunlåneutredningens förslag bli ålagda att skattefinansiera viss del av sina investeringsutgifter. Sina synpunkter och förslag i dessa frågor har investeringskommittén närmare redovisat i skrivelse den 28 februari 1951 till statsrådet och

97 dieten för finansdepartementet samt i utlåtande den 25 september 1951 över konimunlåneutredningens betänkande. Bostadsmarknaden samt kontrollen över bostadsbyggandet. Inte heller i fråga om bostadsbyggandet behöver den begränsning som kan befinnas nödvändig ofrånkomligen ombesörjas genom en fysisk kontroll sådan som byggnadsregleringen. Inte ens vid en så betydande otillfredsställd efterfrågan på bostäder som för närvarande är rådande, skulle det vara uteslutet att kontrollera bostadsbyggandet med generella metoder, låt vara att dessa skulle få tillämpas med stränghet. Men om bostadsefterfrågan i någon mån kunde begränsas, skulle det finnas större förutsättningar att under anlitande av generella metoder utöva den erforderliga kontrollen över bostadsbyggandet med måttligare stränghet. I syfte att åstadkomma en begränsning av bostadsefterfrågan finner kommittén tillrådligt att hyresnivån i viss utsträckning får höjas i förhållande till inkomster samt övriga konsumtionspriser. Enligt kommitténs uppfattning bör man sålunda inrikta sig på att låta hyrorna i såväl äldre som nyuppförda hus stiga så mycket som erfordras för att det förhållande mellan hyror (inklusive bränslekostnader) och inkomster skall realiseras, vilket bostadssociala utredningen år 1945 fann det rimligt att söka förverkliga under den närmast följande perioden. Närmare bestämt innebär detta att hyran (inklusive bränsle) för lägenhet om 2 rum och kök med fullvärdig utrustning skall uppgå till omkring 20 procent av en genomsnittlig industriarbetarlön. Vid ett omedelbart genomförande av en sådan hyressättning finge hyrorna (exklusive bränsle) i äldre fastigheter höjas med 15 å 20 procent, medan det för bostäder som uppföras till nuvarande byggnadskostnader alltjämt skulle krävas en subventionering av ungefär den omfattning som bostadsutredningen förordat i sitt nyligen avgivna betänkande eller möjligtvis en något mindre subventionering. I vissa orter med särskilt höga byggnadskostnader kommer hyran för lägenheter om 2 rum och kök med fullvärdig utrustning vid sådan hyressättning att uppgå till mera än 20 procent av en genomsnittlig industriarbetarlön, under det att motsvarande hyra i andra orter kommer att uppgå till mindre än 20 procent av en genomsnittlig industriarbetarlön. Ur investeringspolitiska synpunkter skulle en kraftigare hyresstegring ha varit motiverad liksom också med hänsyn till kostnadsläget. Även med den förordade hyresstegringen blir det såsom ovan framhållits nödvändigt att bibehålla en subventionering för att hålla hyrorna i nyuppförda hus nere på samma nivå som i äldre hus. Enligt investeringskommitténs uppfattning måste det emellertid på längre sikt vara betänkligt att tillämpa en allmän subventionering av bostadskostnaderna, inte minst av den anledningen att en subventionsgaranti har förutsättningar att verka kostnadsuppdrivande. En plan bör därför upprättas för hur den allmänna bostads7—116156

98 subventioneringen slutligen skall kunna avvecklas. Vid oförändrade inkomster kan subventionsbehovet begränsas i samma mån som de högt uppdrivna byggnads- och bränslekostnaderna sjunka. Även en utveckling med på längre sikt stigande produktion och inkomster samt stabila kostnader skulle göra det möjligt att undan för undan reducera subventionerna, utan att reallönerna försämras vilket också skulle vara möjligt vid allmänt fallande levnadskostnader och stabila inkomster. Spörsmålet om det sätt varpå hyreshöjningarna böra genomföras i äldre fastigheter har investeringskommittén inte ansett sig ha anledning att gå in på. 1951 års bostadsulredning som enligt givna direktiv prövat frågan om hyresavgifter för sådana fastigheter har emellertid uttalat att en avsevärd stegring av hyrorna i hus som fullbordats före 1951 skulle vara motiverad med hänsyn till inträffade driftskostnadsstegringar. Med den förordade hyresstegringen åsyftar investeringskommittén att höja hyrorna i jämförelse med inkomsterna samt i förhållande till priserna på övriga nyttigheter. Syftet är däremot inte att försämra reallönerna. En hyresstegring av den förordade omfattningen torde i avsevärd grad komma att verka begränsande på ensamstående och förut gifta personers lägenhetsefterfrågan. Familjehushållens lägenhetsefterfrågan är däremot praktiskt taget okänslig för en bostadskostnadsförändring av den angivna omfattningen. Om en sådan höjning av bostadskostnaderna skulle anses alltför betungande speciellt för de barnrika familjerna eller andra hjälpbehövande grupper, vore det rimligare att förstärka bostadssubventionerna för dessa kategorier än att hålla nere bostadskostnaderna över hela linjen. Det bör emellertid observeras att även en betydande hyresstegring får en begränsad effekt på levnadskostnadsindex. Den förordade hyreshöjningen kommer — därest den ej alls motverkas genom sänkningar av andra delposter — att förorsaka en uppgång i levnadskostnadsindex med omkring 2 procent. Eftersom utrymmet för investeringar alltid är begränsat, erfordras under alla omständigheter en viss begränsning också av bostadsproduktionen. Speciellt om det råder bostadsbrist kan det bli en krävande uppgift att begränsa bostadsproduktionen. Men om bostadsefterfrågan begränsas genom en hyresstegring av den omfattning som kommittén förordat, finns det gynnsammare förutsättningar att ersätta den nuvarande regleringen av bostadsbyggandet med kontrollåtgärder av generell natur. Den begränsning av bostadsproduktionen som alltjämt erfordras bör kunna ombesörjas med generella medel. Kommittén förordar i detta syfte en skärpning av kreditvillkoren för finansiering av bostäder. Med nuvarande statliga lånebestämmelser kan egnahemslån i princip erhållas upp till 90 procent av anskaffningskostnaden för nybyggt eget hem, medan motsvarande låneandel för kooperativ bostadsförening uppgår till 95 procent. Vid så låga krav på egen insats kan det enligt investeringskommitténs uppfattning vara rimligt att bibehålla de lindriga amorte-

99 ringsregler som nu tillämpas för de statliga topplånen endast i sådana fall där detta framstår såsom socialpolitiskt motiverat. I övrigt böra antingen amorteringsvillkoren eller kraven på egen insats skärpas. Hur långt dessa skärpningar skola drivas synes böra bli föremål för särskild utredning. Kommittén förutsätter emellertid att man snarast möjligt bör avskaffa den generella kapitalsubvention som för närvarande utgår utan behovsprövning i form av räntefri stående del å egnahemslån. En subvention av detta slag synes inte böra lämnas i andra fall än där den kan motiveras av socialpolitiska skäl. Enligt investeringskommitténs uppfattning böra kreditvillkoren skärpas även för finansiering av hyreshus. Vid kommunala bostadsbyggen som finansieras med anlitande av tilläggslån — vilket numera är regel — få kommunerna enligt nuvarande bestämmelser svara för finansieringen av denna kapitalsubvention till en andel som ungefärligen motsvarar 2 procent av de totala kostnaderna för bostadsanläggningen. För närvarande föreligger sålunda ett faktiskt skattefinansieringskrav för kommunala bostadsbyggen. Om tilläggslångivningen i enlighet med bostadsutredningens förslag avskaffas och ersattes med löpande bidrag bör härav enligt investeringskommitténs uppfattning ej följa att det skaltefinansieringskrav som nu tillämpas skall upphävas. I stället synes det rimligt att, låt vara i förhållandevis begränsad utsträckning, skärpa kravet på skattefinansiering av kostnaderna för den kommunala bostadsproduktionen. Kommunerna intaga för närvarande en förmånsställning vad beträffar belåningsgränserna för statliga bostadskrediter. Oavsett om det är statsmakternas uppfattning att denna förmånsställning bör bibehållas eller ej, så torde av det föregående följa att belåningsgränserna för andra nybyggda hyreshus än de kommunala snarare böra sänkas än höjas. Även en skärpning av amorteringsreglerna får tagas under övervägande. Vad beträffar privata hyreshus bör enligt kommitténs mening närmast utredas, i vad mån en sänkning bör ske av belåningsgränserna, vilka med nuvarande tilläggslån närma sig 90 procent av anskaffningskostnaderna vad gäller statsbelånade fastigheter, och i vad mån amorteringsreglerna för de statliga lånen böra skärpas. En skärpning på angivet sätt av finansieringsvillkoren för bostäder bör göra det möjligt att upphäva nuvarande tillståndsprövning i fråga om bostäder. Kontrollen av företagens investeringar. Vad beträffar investeringsverksamheten inom företagssektorn måste fysiska kontroller över denna verksamhet av rent tekniska skäl bli förhållandevis ineffektiva, eftersom dessa investeringar endast till en mindre del avse byggnader och anläggningar, under det att en större del avser maski-

100 ner och andra verkstadsprodukter, inventarier samt lager. Visserligen är det inte teoretiskt uteslutet att en fysisk kontroll skulle kunna upprätthållas också över investeringar i maskiner, inventarier o. d. men såvitt kommittén kan bedöma är detta inte praktiskt genomförbart. Däremot finns det onekligen vissa möjligheter särskilt vad beträffar industri och handel att genom byggnadskontrollen indirekt påverka näringslivets investeringar i maskiner och andra inventarier. En effektiv begränsning av dessa investeringar synes byggnadskontrollen emellertid kunna prestera, endast om den tillämpas med en restriktivitet som förefaller varken rimlig eller ändamålsenlig. Då det tydligen inte går att på ett rimligt sätt utöva en effektiv kontroll över företagens investeringar med enbart fysiska medel måste penningoch finanspolitiska kontrollåtgärder betraktas som ofrånkomliga. Det har återstått att bedöma huruvida fysiska kontroller ha eller inte ha någon uppgift att fylla såsom komplement till sådana penning- och finanspolitiska kontrollåtgärder. Frågan gäller närmast om några av de speciella krav som mer eller mindre allmänt ställas på investeringskontrollen äro av sådan beskaffenhet att de kunna tillgodoses endast genom fysiska kontrollmedel, önskemålet om att samhället skall k u n n a påverka näringslivets lokalisering utgör ett av de krav som förtjäna särskild uppmärksamhet ur denna synpunkt. Förslag och synpunkter i lokaliseringsfrågan som framlagts av lokaliseringsutredningen ha numera blivit föremål för statsmakternas prövning. Departementschefen har i detta ärende gjort ett uttalande av följande lydelse: »Tillståndsgivning för att förhindra olämplig lokalisering anser jag icke erforderlig. Så länge byggnadsregleringen fortgår, böra emellertid lokaliseringspolitiska synpunkter anläggas vid prövningen av ansökningar om byggnadstillstånd.» Investeringskommittén har av dessa uttalanden dragit den slutsatsen att statsmakterna inte ha förutsatt att en allmän byggnadsreglering skulle kunna bibehållas enbart för att möjliggöra en viss lokaliseringskontroll. Vid en reglering som har till uppgift att påverka urvalet av investeringsprojekten är det ofrånkomligt att kontrollorganen skola inneha befogenhet att förhindra att planerade utbyggnader och nyanläggningar alls komma till utförande. Inte minst av den anledningen måste det vara synnerligen betydelsefullt att klargöra vilket avseende som skall fästas vid önskemålen om en selektiv investeringskontroll. Efter att ha granskat vissa av de argument som kunna åberopas för behovet av en central investeringskontroll får investeringskommittén särskilt understryka svårigheten i att finna några enhetliga normer för en sådan verksamhet. I direktiven för investeringskommitténs arbete framhålles just frågan om urvalet av de investeringsprojekt som skola beviljas som en av de mest vanskliga arbetsuppgifterna inom byggnadsreglcringcn. När statsrådet Sköld

101 den 30 juni 1949 erhöll Kungl. Maj:ts bemyndigande att låta utreda frågan om den framtida investeringskontrollen gjorde han sålunda bl. a. följande uttalande: »Det ligger för övrigt i sakens natur att möjligheterna för statliga organ att bedöma behovet och angelägenheten av olika byggnadsprojekt äro begränsade. Några objektiva eller allmänt acceptabla normer för en dylik prövning är det i varje fall utomordentligt svårt att finna.» Vad investeringskommittén kunnat inhämta rörande byggnadsregleringens praktiska tillämpning har inte givit kommittén anledning att avvika från den uppfattning som sålunda uttalas i direktiven. Varken de praktiska erfarenheterna från byggnadsregleringen eller de mera teoretiska synpunkter, som det funnits anledning att granska, kunna enligt kommitténs mening göra det motiverat att bibehålla en investeringskontroll av det slag att den kan påverka urvalet av de investeringsprojekt som kunna komma till utförande inom företagssektorn. Det finns risk för att en sådan reglering har en ofördelaktig inverkan på realkapitalbeståndets sammansättning, och den risken kommer att öka på längre sikt. Investeringskommittén har vidare berört frågan om i vad mån tillgången till en fysisk investeringskontroll kan göra det lättare att vidmakthålla full sysselsättning. Kommittén som i annat avsnitt redovisat sin uppfattning i säsongutjämningsfrågan har i övrigt inte kunnat finna några vägande argument för att bibehålla byggnadsregleringen med hänsyn till sysselsättningsförhållandena vare sig på byggnadsmarknaden eller andra delar av arbetsmarknaden.

Konsekvenser för penning- och finanspolitiken av byggnadsregleringens upphävande. I det föregående har framhållits att finans- och penningpolitiska kontrollåtgärder inte rimligen kunna undvaras när det gäller investeringsverksamheten inom företagssektorn. Tillgång till fysiska kontroller skulle inte heller göra det lättare att uppfylla de krav som numera ställas på investeringspolitiken. Det finns ingen anledning att förutsätta att det skall behöva vidtagas någon synnerligen kraftig skärpning av de penning- och finanspolitiska åtgärder som företagen äro underkastade för att kompensera förlusten av den förhållandevis ineffektiva kontroll över företagens investeringar, vilken kunnat baseras på byggnadsregleringen. I direktiven uppdrogs åt investeringskommittén att utreda vilka konsekvenser för exempelvis ränte- och kreditpolitiken i allmänhet liksom för budgetpolitiken ett slopande av den nuvarande byggnadsregleringen skulle komma att medföra vid bibehållet samhäll sinflytände över realkapitalbildningen. Med eller utan byggnadsreglering måste det vara ett huvudmål för investeringspolitiken att hålla balans mellan sparande och investering vid

102 konstant prisnivå. En av förutsättningarna för att dylik balans skall kunna upprätthållas i lägen, där investeringsverksamheten hotar att bli för stor, är uppenbarligen att det bedrives en restriktiv eller i varje fall icke inflatorisk penningpolitik, vilket bl. a. måste innebära att riksbankens värdepappersköp begränsas i tillräcklig grad. Det har emellertid varit en utbredd uppfattning att det inte skulle varit möjligt att utan kraftiga räntestegringar bedriva en så restriktiv kreditpolitik som varit erforderlig om den önskvärda balansen mellan sparande och investering skulle kunnat upprätthållas med enbart penningpolitiska medel. Även om denna uppfattning varit riktig skulle man härav inte utan vidare k u n n a t dra den slutsatsen att det med hjälp av fysiska kontroller skulle vara möjligt att upprätthålla den önskvärda balansen utan att tillgripa kraftiga räntestegringar. Tillvaron av en kontroll som endast omfattar företagens byggnadsinvesteringar och inte deras investeringsverksamhet i övrigt skulle enligt investeringskommitténs uppfattning sällan kunna ha någon avgörande inverkan på möjligheterna att utan en effektiv penningpolitik hålla balans mellan sparande och investering vid stabil prisnivå. Under normala förhållanden bör det vara möjligt att vid måttliga förskjutningar i räntenivån upprätthålla den erforderliga balansen med penning- och finanspolitiska medel. Ränteförändringar inom en marginal av 1 å 2 procent skulle kommittén i detta sammanhang inte anse avskräckande. Med en normal bostadsreserv behöva sådana ränteförskjutningar inte slå igenom i hyresnivån på kort sikt. I den mån förhållandena äro sådana att en räntestegring kommer att få en tämligen omedelbar inverkan på hyresnivån och det anses att en hyresstegring till varje pris bör förhindras så är det enligt investeringskommitténs uppfattning rimligare att man subventionerar bort räntestegringens inverkan på hyresnivån än att man avstår från att bedriva en effektiv penningpolitik. Investeringskommittén får i detta sammanhang understryka att det snarare är genom att framkalla knapphet på kredit än genom att orsaka räntestegring som kreditpolitiken kan förväntas få en återhållande inverkan på företagens investeringar. Vissa försök ha för övrigt gjorts att hålla knapphet på kredit utan att låta räntan stiga. Dylika strävanden ha bl. a. kommit till uttryck i den kreditpolitiska utvecklingen under det senaste året. Vidare må erinras om möjligheten att vidtaga finanspolitiska åtgärder, som bl. a. kunna ha den verkningen att de minska statens upplåningsbehov varigenom riksbanken i sin tur skulle få större förutsättningar att begränsa sina värdepappersköp. Vad beträffar bostadsbyggandet utgör byggnadsregleringen ett betydligt effektivare kontrollelement än när det gäller företagens investeringar. Uppgiften att begränsa bostadsproduktionen kan onekligen genomföras med byggnadsregleringen utan att man i sagda syfte behöver anlita det tämligen effektiva medlet att låta räntan stiga. Men investeringskommittén som funnit det angeläget att bostadsbyggandet snarast möjligt frigöres

103 från fysiska kontroller har för sin del velat framhålla alt det finns andra generella åtgärder av kreditpolitisk natur än räntestegring att vid behov vidtaga för att begränsa bostadsbyggandet. I sådant syfte har kommittén föreslagit att belåningsgränserna skola kunna sänkas och amorteringsreglerna skärpas. Härigenom kommer också ett ökat sparande att framdrivas, varigenom det ävenledes blir bättre utsikter för att räntan skall kunna hållas jämförelsevis låg. Den kritik som blivit riktad mot tanken att balans mellan sparande och investering skulle kunna åstadkommas enbart med penning- och finanspolitiska medel torde inte sällan ha utgått från den föreställningen att en på sådant sätt uppnådd balans inte skulle kunna vara förenlig med en önskvärd avvägning mellan företagens investeringar och investeringarna inom den allmänna sektorn. Närmast torde man ha befarat att det senare slaget av investeringar skulle bli alltför eftersatta. För sin del har investeringskommittén i det föregående betonat vikten av att näringslivets investeringsbehov blir tillgodosett i erforderlig utsträckning. Även av andra skäl får man räkna med att det endast finns begränsade möjligheter att vinna utrymme för bostadsbyggande och offentliga investeringar på bekostnad av näringslivets investeringar. I sådant fall då den ekonomiska politiken likväl anses böra inriktas på att tillfälligt öka den allmänna sektorns andel av investeringsverksamheten finns det emellertid möjligheter att vidtaga penning- och finanspolitiska åtgärder, som i första hand drabba företagens investeringar. Sådana äro även att föredraga med tanke på de fysiska kontrollernas osmidighet. Såsom tidigare framhållits måste dessutom en fysisk kontroll sådan som byggnadsregleringen med hänsyn till byggnadsinvesteringarnas begränsade betydelse för företagen vara förhållandevis ineffektiv, om det speciellt gäller att hålla tillbaka företagens investeringar. Däremot kan byggnadsregleringen obestridligen fungera som en effektiv investeringskontroll för den allmänna sektorn och särskilt vad beträffar bostadsproduktionen. Vad beträffar den statliga och kommunala investeringsverksamheten bör det vara förhållandevis lätt att ersätta byggnadsregleringen med kontroller av annat slag. Det är givetvis angeläget att byggnadsregleringen snarast möjligt upphäves även vad beträffar bostadsbyggandet. Såsom tidigare framhållits har investeringskommittén emellertid kommit till den uppfattningen att kreditvillkoren för bostadsfinansiering kunna behöva skärpas, om byggnadsregleringen skall k u n n a upphävas i fråga om bostäder. Vidare bör den genomsnittliga hyresnivån höjas, varigenom det kan bli möjligt att avveckla byggnadsregleringen under en måttligare skärpning av kreditvillkoren än som eljest skulle erfordras. Är man inte beredd att vidtaga åtgärder av detta slag, borde det dock vara möjligt att inom en snar framtid upphäva tillståndsprövningen vad beträffar all annan byggnadsverksamhet.

104 Investeringspolitiken under skiftande konjunkturer. Investeringskommittén har slutligen framlagt vissa synpunkter på investeringspolitikens utformning under skiftande framtida konjunkturer. En huvuduppgift för denna politik blir att motverka sådana cykliskt återkommande tendenser till avmattning respektive intensifiering av investeringskonjunkturen som sannolikt komma att göra sig gällande även i fortsättningen. Kommittén har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågan huruvida strävandena att utjämna investeringskonjunkturen kunna underlättas i någon mera väsentlig grad genom tillgång till fysiska investeringskontroller. Vad den statliga investeringsverksamheten beträffar kunde det finnas anledning att antaga att denna i mindre grad än den privata investeringsverksamheten påverkas av konjunkturerna och att det borde finnas goda möjligheter att variera den omvänt mot konjunkturerna. Investeringskommittén har dock ansett sig böra räkna med att det kan visa sig omöjligt att totalt sett minska den statliga investeringsverksamheten under en högkonjunktur. Men det bör vara möjligt att begränsa investeringsökningen under högkonjunkturen och vidmakthålla de statliga investeringarna i en lågkonjunktur, samtidigt som man inriktar sig på att överbalansera den statliga budgeten under högkonjunktur och underbalansera den under lågkonjunktur. I fråga om den kommunala investeringsverksamheten finns det lika goda skäl att eftersträva en konjunkturutjämning som när det gäller den statliga investeringsverksamheten. Under högkonjunktur bör en ansvällning av den kommunala investeringsverksamheten motverkas genom skärpta krav på skattefinansiering av densamma. Vid avmattning i konjunkturen blir en mildring av skattefinansieringskravet den första åtgärd som får tillgripas för att hålla den kommunala investeringsverksamheten vid mak! Vid en mera svårartad konjunkturförsämring synes motiverat att lämna ökade anslag för statlig bidragsgivning till kommunala investeringar. Det kan ifrågasättas om inte tillfälliga ändringar av bidragsgrunderna kunna vara på sin plats i en dylik situation. Investeringskommittén har även berört frågan om bostadsproduktionens inordning i en konjunkturutjämnande investeringspolitik. Från den utgångspunkten vore det i och för sig ett önskemål att bostadsproduktionen skulle få variera i omvänt förhållande till den allmänna konjunkturutvecklingen. Även om husbyggnadsverksamheten i dess helhet vid en depression inte med fördel skulle kunna utvidgas över normal omfattning eller inskränkas därunder vid högkonjunktur, skulle det ändå vara av värde om bostadsbyggandet vid mera betydande fluktuationer i den för kommersiella och industriella ändamål inriktade byggnadsverksamheten aktivt kunde medverka till en stabilisering av den totala byggnadsproduktionen.

105 vilket finge ske på det sättet att bostadsproduktionen utvidgades under lågkonjunktur och inskränktes under högkonjunktur. Vad som torde göra det svårt att tillämpa en sådan omvänd konjunkturrörlighet inom bostadsproduktionen är närmast de återverkningar härav som skulle uppkomma på bostadsmarknaden och i viss mån även på fastighetsmarknaden. Om bostadsproduktionen vid lågkonjunktur utvidgas utöver sin normala omfattning, samtidigt som det av olika skäl inträffar en avmattning i bostadsefterfrågans tillväxt, är som regel en hastig ökning av lägenhetsreserven att påräkna. Räntesänkning och höjning av belåningsgränserna äro åtgärder som åtminstone temporärt skulle kunna ha en stabiliserande inverkan på bostadsbyggandet i ett läge där bostadsreserven befinner sig i tillväxt. Med hänsyn till återverkningarna på fastighetsmarknaden torde det dock knappast vara försvarligt att man medvetet inriktar sig på att öka lägenhetsreserven under en lågkonjunktur, såvida inte bostadsproduktionen under föregående högkonjunktur hållits tillbaka i så pass hög grad att lägenhetsreserven, när lågkonjunkturen började göra sig gällande, varit mindre än vad som på längre sikt kan anses normalt. Åtgärder sådana som räntesänkning och höjning av belåningsgränserna skulle även få en gynnsam inverkan på saneringsverksamheten. Ett påskyndande av denna verksamhet skulle i ett sådant läge vara den faktor som i främsta rummet skulle kunna bidraga till att förhindra en överdriven tillväxt av lägenhetsreserven. För övrigt synes en tillfällig höjning av belåningsgränserna även utgöra en lämplig åtgärd för att stimulera egnahemsbyggandet under en konjunkturavmattning. Vad beträffar företagens investeringsverksamhet finns det inte stora utsikter att man skall lyckas uppnå en tillfredsställande konjunkturutj amning, förrän konjunkturstabiliseringsfrågan blivit löst på det internationella planet. Till dess synes en stabilisering av den totala investeringsverksamheten kunna uppnås endast därigenom att investeringsverksamheten utanför företagssektorn bringas att variera i omvänt förhållande till konjunkturerna. Att förutsättningarna för en sådan omvänd konjunkturvariation inte äro särdeles gynnsamma inom bostadsbyggandet och den offentliga investeringsverksamheten torde emellertid ha framgått av det föregående. Oavsett detta skulle en utökning av bostadsbyggande och offentlig investeringsverksamhet inte i alla avseenden utgöra någon lämplig ersättning fölen nedgång av företagens investeringar. Till skillnad från dessa utgöres investeringsverksamheten utanför företagssektorn till största delen av byggnads- och anläggningsarbeten, varför varje mera betydande utvidgning av investeringsverksamheten utanför företagssektorn främst måste komma att avse byggnader och anläggningar. Om en mera avsevärd tillbakagång i företagens investeringsverksamhet till fullo skall kunna kompenseras genom investeringsökningar på andra områden, måste det sålunda finnas möjligheter att utvidga den totala byggnads- och anläggnings-

106 verksamheten utöver dess normala omfattning, varvid arbetskraft tillfälligt finge överföras dit främst från verkstadsindustrien. Men en sådan tillfällig utökning av byggnads- och anläggningsverksamheten skulle sannolikt visa sig vansklig att genomföra ur olika synpunkter. Tydligen finns det inte skäl att hoppas på en fullständig konjunkturutjämning inom den totala investeringsverksamheten. Men givetvis är det angeläget att undersöka alla rimliga medel för att dämpa konjunkturrörelserna inom företagens investeringsverksamhet. Härmed aktualiseras även frågan huruvida byggnadsregleringen med fördel kan anlitas för detta ändamål. Teoretiskt förefaller det inte uteslutet att det genom byggnadsreglering skulle kunna åstadkommas någon konjunkturutjämning av företagens investeringar i byggnader och anläggningar, men det är risk för att denna utjämning skulle komma att ske till priset av en ökad konjunkturkänslighet hos företagens maskinanskaffning. Även om företagens byggnadsinvesteringar inom vissa områden kunna förete kraftigare fluktuationer än deras maskinanskaffning, så torde det likväl ur åtskilliga synpunkter vara mera angeläget att få till stånd en stabilisering i maskininvesteringarna. Företagens byggnadsinvesteringar utgöra nämligen en förhållandevis liten andel av deras totala investeringar, såväl som av den totala byggnads- och anläggningsverksamheten. Lyckas man stabilisera den offentliga investeringsverksamheten samt bostadsproduktionen, skulle konjunkturrörelserna inom den totala byggnads- och anläggningsverksamheten bli förhållandevis små, även om det inte skulle vara möjligt att åstadkomma någon som helst stabilisering av företagens byggnadsinvesteringar. Men när det gäller anskaffningen av maskiner och andra verkstadsprodukter är varje mera betydande utjämning av konjunkturrörrelserna otänkbar, såvida den inte också omfattar företagens maskinanskaffning. Ur konjunkturutjämningssynpunkt måste därför penning- och finanspolitiska kontrollåtgärder, som kunna inverka på företagens totala investeringsverksamhet vara att föredra framför fysiska kontroller som äro verksamma endast med avseende på företagens byggnadsinvesteringar. I vad mån företagsbeskattningen lämpligen skall kunna anpassas med hänsyn till konjunkturutvecklingen är en fråga som närmare torde komma att utredas av företagsbeskattningskommittén. De åtgärder som hittills diskuterats och i viss utsträckning även vidtagits i syfte att stimulera företagens investeringsbenägenhet under lågkonjunktur ha till stor del varit av den innebörden att de skulle komma att förbättra lönsamheten av sådana investeringar som genomföras i ett svagt konjunkturläge. Företagens investeringsbeslut torde emellertid inte vara beroende enbart av hur lönsamheten kan bedömas. Som regel fordras det en någorlunda god likviditet hos företag som skola engagera sig för kapitalkrävande utbyggnader. En tillfredsställande likviditet hos före-

107 tagen måste anses som en av de viktigaste förutsättningarna för att det skall lyckas att någorlunda hålla företagens investeringsverksamhet vid makt i en sådan situation. Genom sina egna åtgärder kunna företagen mer eller mindre framgångsrikt tillgodose kraven på en tillfredsställande likviditetsberedskap i händelse av konjunkturförsämring. F r å n statsmakternas sida har dessutom kunnat förmärkas ett påtagligt intresse för särskilda åtgärder som skulle tvinga företagen att stärka sin likviditet under goda konjunkturer och samtidigt verka återhållande på deras investeringsvilja. Åtgärder av denna innebörd ha redan kommit att genomföras i betydande utsträckning. Finanspolitiska ingripanden av konjunkturvinstbeskattningens typ kunna vara ägnade att försvaga företagens investeringsvilja och finansieringsmöjligheter under högkonjunktur men medföra inte någon förstärkning av företagslikviditeten under lågkonjunktur. Bl. a. av det skälet skulle det vara rimligare om man i stället för en oåterkallelig indragning av vinstmedel tillgrepe en icke definitiv sådan. Enligt tillämpade bestämmelser och överenskommelser ha företagsmedel i viss utsträckning kunnat indragas i konjunkturdämpande syfte och reserveras på särskilda statliga konton för att återställas till de företag varifrån de uttagits, vid bestämd tidpunkt eller när en allmän konjunkturavmattning gör sig gällande. Sådana bestämmelser ha bl. a. tillämpats i fråga om spärrkontoinsättningar och prisutj ämningsavgif ter. Investeringskommittén är medveten om att det vid praktisk tillämpning av sådana åtgärder kan uppkomma betydande svårigheter och problem. Den förstärkning av företagens likviditetsberedskap som på angivet sätt kan uppnås under goda konjunkturer bör även komma till uttryck i en motsvarande tillväxt av landets valutareserver. Ur konjunkturutjämnigssynpunkt måste det vara angeläget att tillse att dessa medel verkligen komma valutareserven till godo och inte tagas i anspråk utanför företagssektorn för att finansiera en extra investeringsökning, som skulle kunna motväga den begränsning av investeringarna som kan ha åstadkommits inom företagen. Vilka möjligheter det finns att driva en aktiv sysselsättningspolitik under en lågkonjunktur kan nämligen i hög grad bli beroende av valutareservens omfattning.

Säsongutjämningsfrågan. Investeringskommittén har även haft att bedöma huruvida särskilda regleringsåtgärder kunna anses motiverade i säsongutjämnande syfte. Frågan har alltså varit om byggnadsregleringen bör i detta syfte bibehållas i det ena eller andra avseendet, när den ur andra synpunkter kan upphävas. Kommittén har i detta sammanhang berört den principiella frågan om

108 vilka förutsättningar som skola vara uppfyllda för att regleringsåtgärder överhuvudtaget i någon mån skola kunna bidraga till en säsongutjamning inom byggnadsverksamheten och under vilka förutsättningar detta kan vara eftersträvansvärt. Så ritt kommittén kunnat bedöma utgör hög sysselsättning inom såväl byggfacken som näringslivet i övrigt en av förutsättningarna härför. Om förhållandena äro sådana att arbetskraft i väsentlig utsträckning förekommer outnyttjad även under högsäsongerna, måste det nämligen framstå såsom mindre meningsfullt att man utjämnar byggnadssäsongerna, då detta under sådana omständigheter måste innebära att man förhindrar att en så stor del som möjligt av den samlade byggnadsverksamheten förlägges till de årstider som äro mest gynnsamma för byggnadsarbete. Innan den sökt bedöma behovet av en särskild reglering i säsongutj ämnande syfte, har investeringskommittén velat bilda sig en uppfattning om frågan efter vilken linje en utjämning av kostnaderna för sommar- och vinterbyggande på längre sikt bör bedrivas. Att döma av hittillsvarande erfarenheter synes tiden ännu inte vara mogen för förhandlingar i denna fråga mellan arbetsmarknadens parter. Kommittén har räknat med att man under den närmaste framtiden kommer att behålla en subvention av det slag som för närvarande beträffande bostadsbyggen kan utbetalas i form av vintertillägg å tilläggslån. Huruvida en sådan subvention bör bibehållas på längre sikt är däremot en fråga som bör prövas när ökad erfarenhet vunnits rörande kostnadsolikheternas betydelse för byggnadsarbeten under olika årstider. Härvid får bedömas huruvida de fördelaktiga verkningarna av en sådan subventionering äro större än olägenheterna därav. Skulle det visa sig möjligt att vidmakthålla en tillfredsställande säsongutj amning inom byggnadsverksamheten genom en rimlig subventionering av merkostnader vintertid inom bostadsproduktionen, vore en sådan åtgärd enligt investeringskominitténs uppfattning att föredra framför ett bibehållande av en reglering i säsongutjämnande syfte. Från den utgångspunkten har man enligt kommitténs mening kunnat ställa frågan om det skulle inträda någon mera betydande skärpning av säsongvariationerna, om de nuvarande regleringsbestämmelserna upphävdes, sedan kompensation ställts i utsikt för extra kostnader i samband med vinterbyggande. Om ett starkt övertryck kvarstår på byggnadsmarknaden torde någon väsentlig skärpning av säsongvariationerna inte vara att befara, eftersom tvånget att utnyttja vintersäsongen lika fullt komme att vara synnerligen starkt. Vid de mera balanserade förhållanden på byggnadsmarknaden som enligt kommittén böra eftersträvas k a n det emellertid inte anses uteslutet att ett visst psykologiskt motstånd mot vinterbyggande komme att göra sig gällande, varför en viss ökning av säsongvariationerna kan befaras, även om olikheterna i fråga om ekonomiska förutsättningar

109 mellan sommar- och vinterbyggande till största delen upphört, eller kanske t. o. m. om en måttlig överkompensation medgivits för extra vinterbyggnadskostnader. Likväl förefaller det inte troligt att säsongarbetslösheten tillnärmelsevis skulle bli av samma omfattning som under mellankrigstiden, eftersom byggmästarna nu äro mera vana vid och bättre rustade för vinterbyggande, vartill kommer att en betydande del av bostadsproduktionen numera försiggår i så stora enheter att ett vinterbyggande är tekniskt ofrånkomligt. O m således en viss ökning av säsongvariationerna kan befaras ifall regleringsbestämmelserna upphävas, uppställer sig frågan om olägenheterna av denna försämring äro tillräckligt stora för att göra det motiverat att bibehålla en särskild reglering i säsongutjämnande syfte. Såvitt investeringskommittén kan bedöma måste en sådan reglering vara förenad med avsevärda olägenheter. Bl. a. skulle den verka störande på byggnadsindustriens arbetsplanläggning och såtillvida bidraga till att försämra produktionsresultatet inom byggnadsverksamheten. Å andra sidan har byggnadsregleringen otvivelaktigt bidragit till den säsongutjämning som ägt rum. Med hänsyn härtill är det ovisst hur en definitiv avveckling omedelbart skulle ställa sig ur säsongsynpunkt. Vad gäller sådana åtgärder och bestämmelser som äro behövliga för en reglering i säsongutjämnande syfte är därför enligt kommitténs uppfattning en successiv avveckling att föredraga, sedan byggnadsregleringen i övrigt blivit avskaffad. Detta innebär att vederbörande myndigheter enligt kommitténs mening tillsvidare böra få behålla sådana befogenheter som ge dem möjlighet att bestämma den årstid varunder visst byggnadsarbete må påbörjas liksom att begränsa det antal byggnadsarbetare som under högsäsong må sysselsättas vid särskilda byggnadsföretag. Däremot är det inte nödvändigt ur säsongutjämningssynpunkt att ge övervakande organ befogenhet vare sig att på obestämd tid uppskjuta igångsättningen av planerade byggnadsföretag eller att kontrollera tillströmningen av arbetskraft till byggnadsarbetsmarknaden. Dylika befogenheter böra därför inte bibehållas, när byggnadsregleringen i övrigt avskaffas. För en reglering av byggnadsverksamheten enbart i säsongutjämnande syfte torde inte vara nödvändigt att behålla annat än en mindre del av den administrativa apparat som centralt upprättats för byggnadsregleringen främst inom arbetsmarknadsstyrelsen. Även lokalt inom länsarbetsnämnderna skulle den för regleringen erforderliga personalen minskas avsevärt. Ur byggnadsföretagarsynpunkt skulle emellertid den inskränkning av rörelsefriheten som det nuvarande regleringssystemet innebär till väsentlig del kvarstå, så länge en reglering av byggnadsverksamheten bibehålies i säsongutjämnande syfte. Vad gäller det sätt varpå en successiv avveckling av denna återstående del av byggnadsregleringen bör ske synas två olika möjligheter kunna

110 ifrågakomma. Ett sätt vore att när byggnadsregleringen i övrigt avskaffas bibehålla de bestämmelser som erfordras för en reglering i säsongutjämnande syfte men tillsvidare på försök underlåta att tillämpa dem. Kommittén får för sin del förorda ett annat tillvägagångssätt, nämligen att tillsvidare såväl bibehålla som tillämpa dessa bestämmelser men undan för undan pröva möjligheterna att inskränka deras tillämpningsområde. Beträffande vissa slag av byggnadsarbeten främst reparationer förekommer för närvarande inte i nämnvärd utsträckning någon reglering i säsongutjämnande syfte och torde inte heller kunna ifrågakomma för framtiden. Om andra byggnadsområden gäller att förutsättningarna för en tillfredsställande säsongutjämning äro särskilt gynnsamma. Detta gäller förutom statens byggnadsverksamhet, kommunernas och industriens. Vidare kunna förutsättningarna för säsongutjämning vara speciellt gynnsamma inom vissa orter eller geografiska områden. I första hand får sålunda prövas om inte de regleringsåtgärder som tillsvidare behållits i säsongutjämnande syfte kunna upphävas lokalt för vissa områden liksom överhuvudtagel för sådana grenar av byggnadsverksamheten som äro lämpade härför. Att det efter en övergångstid skall bli möjligt att utan regleringsbestämmelser upprätthålla en godtagbar säsongutjämning är emellertid en uppfattning som inom investeringskommittén omfattas av flertalet. Åtminstone vad de större byggnadsföretagarna beträffar torde myndigheterna ha goda möjligheter att genom särskilda överenskommelser säkerställa en tillfredsställande säsongutjämning. När byggnadsföretagarna själva inrikta planeringen av sin verksamhet med sikte på säsongutjämning äro givetvis de fördelaktigaste resultaten att förvänta. Fardagssystemet utgör för närvarande inte något hinder mot en kontinuerlig bostadsproduktion året runt. Vid en tidpunkt då bostadsbristen blivit någorlunda hävd, kan emellertid risk föreligga för att bostadsproduktionen återfaller i sin tidigare inriktning på oktoberflyttningen. För att undvika en sådan säsongbelastning bör på ett tidigt stadium åtgärder vidtagas för att på orter där sådana risker föreligga söka få till stånd åtminstone två effektiva fardagar. Kommittén förordar att förhandlingar upptagas med vederbörande fastighetsägareorganisationer om en frivillig övergång till en sådan ordning. Kan en sådan frivillig övergång ej genomföras bör frågan om ikraftsättände av 47 § hyreslagen övervägas.

Behovet av en samordnad investeringspolitik. Av det föregående torde ha framgått att en önskvärd investeringsutveckling blir beroende av åtgärder inom skilda grenar av den ekonomiska politiken. När byggnadsregleringen upphäves, kan behovet av en samordnad investeringspolitik komma att bli än mera kännbart. Förutom samverkan mellan riksbankens penningpolitik och statens allmänna finanspolitik kom-

Ill mer bl. a. att erfordras en fortlöpande kontroll över anslagsanvisningen för investeringsändamål samt över den statliga utlåningsverksamheten liksom en särskild tillsyn över den kommunala upplåningen. Det gäller sålunda alt samordna olika funktioner av den ekonomiska politiken, vilka i den mån de ankomma på Kungl. Maj.t delvis handhavas inom olika departement och för övrigt i betydelsefulla avseenden ombesörjas av riksbanken och riksgäldskontoret. Rörande formerna för denna samordning anser sig investeringskommittén inte kunna framlägga något förslag. Inte heller anser sig kommittén kunna bedöma huruvida det kan komma att erfordras något särskilt kansli för genomförandet av samordningsuppgifterna eller om de kanslimässiga funktionerna kunna ombesörjas med befintliga resurser. I direktiven för invesleringskommitténs arbete framhålles antydningsvis att ett intimt samarbete med näringslivet kan vara önskvärt vid beredningen av den aktiva konjunkturpolitik som förutsattes komma att bedrivas. Formerna för en dylik rådgivande verksamhet borde enligt direktiven övervägas. Enligt investeringskommitténs uppfattning är det uppenbarligen av största vikt att den eller de som blivit anförtrodda uppdraget att samordna och leda konjunkturpolitiken och därmed även investeringspolitiken ha möjlighet att överlägga inte blott med företrädare för näringslivet och arbetstagarna utan också med representanter för kommunerna och givetvis även med företrädare för riksbanken och andra i sammanhanget betydelsefulla statliga förvaltningsgrenar och organ. Det kan anföras vissa skäl för att dessa överläggningar böra ges fastare former men å andra sidan är det också en fördel att utan åsidosättande av något formligen inrättat rådgivande organ kunna bedriva dessa överläggningar i den form som i varje särskilt fall kan vara den lämpligaste. Förslag. 1. Den statliga investeringsverksamheten bör i princip kunna kontrolleras över budgeten. 2. Under förutsättning att kommunerna i huvudsaklig överensstämmelse med kommunlåneutredningens förslag bli ålagda att skattefinansiera viss del av sina investeringsutgifter bör den individuella tillståndsgivningen kunna slopas även för de kommunala investeringarnas del. Skattefinansieringskravet bör mildras vid lågkonjunktur. Vid en mera svårartad konjunkturförsämring får en ökning av de statliga bidragens tillåtna andel av kostnaderna för olika slags investeringsprojekt tagas under övervägande. 3. Vad gäller hyressättningen har investeringskommittén funnit det skäligt att man inriktar sig på att återgå till den relation mellan hyror och inkomster som statsmakterna 1946 fann det rimligt att söka förverkliga under den närmast följande perioden, d. v. s. att hyran (inklusive bränsle) för lägenhet om 2 rum och kök med fullvärdig utrustning skulle uppgå

112 till omkring 20 procent av en genomsnittlig industriarbetarlön. Vid ett omedelbart genomförande av en sådan hyressättning finge hyrorna i äldre fastigheter höjas med 15 ä 20 procent, medan det för bostäder som uppföras till nuvarande bostadskostnader alltjämt skulle krävas en subventionering av ungefärligen den omfattning som bostadsutredningen förordat i sitt nyligen framlagda betänkande eller möjligtvis en något lägre subAentionering. En plan bör upprättas för hur den allmänna bostadssubventioneringen skall kunna avvecklas utan att reallönerna försämras. Den kapitalsubvention som för närvarande utgår utan behovsprövning i form av räntefri stående del å egnahemslån bör i sin nuvarande generella form snarast möjligt avskaffas. 4. Finansieringsvillkoren för bostäder böra skärpas. Vad gäller egnahem och bostadsrättslägenheter kan det med nuvarande belåningsgränser vara rimligt att bibehålla de lindriga amorteringsregler som nu tillämpas för de statliga topplånen endast i sådana fall där detta framstår såsom socialpolitiskt motiverat med hänsyn till den lånesökandes ekonomiska ställning. Hur långt i övrigt skärpningarna av finansieringsvillkoren skola drivas synes böra bli föremål för särskild utredning. Om tilläggslånegivningen i enlighet med bostadsutredningens förslag avskaffas och ersattes med löpande bidrag, bör härav ej följa att det skattefinansieringskrav upphäves som nu faktiskt tillämpas vad gäller kommunala bostadsbyggen. I stället bör kravet på skattefinansiering av kostnaderna för den kommunala bostadsproduktionen skärpas, låt vara i begränsad utsträckning. Vad beträffar privata hyreshus bör närmast utredas i vad mån en sänkning bör ske av belåningsgränserna, vilka med nuvarande tilläggslån närma sig 90 procent av anskaffningskostnaderna vad gäller statsbelånade fastigheter, och i vad mån amorteringsreglerna för de statliga lånen böra skärpas. En skärpning på angivet sätt av finansieringsvillkoren för bostäder bör göra det möjligt att upphäva nuvarande tillståndsprövning i fråga om bostäder. Belåningsgränser och amorteringsvillkor inom den statliga bostadsbelåningen böra kunna varieras med hänsyn till konjunkturutvecklingen. 5. Den begränsning och kontroll som kan befinnas erforderlig vad gäller investeringarna inom näringslivet i övrigt bör ombesörjas genom åtgärder av penning- och finanspolitisk natur. Innebörden av den penning- och finanspolitik som härvid erfordras har berörts på sidorna 101—103. Även den utjämning som skäligen kan åstadkommas av konjunkturrörelserna inom företagens investeringsverksamhet bör i huvudsak genomföras med penning- och finanspolitiska medel. 6. Investeringskommitténs uppfattning är sålunda att byggnadsregleringen bör avskaffas. Det är dock ovisst hur en definitiv avveckling omedel-

113 bart skulle ställa sig ur säsongsynpunkt. Med hänsyn härtill föreslår kommittén att byggnadsregleringens avveckling på vissa områden sker successivt. De bestämmelser och åtgärder vilka sedan byggnadsregleringen i övrigt blivit avskaffad tillsvidare böra bibehållas inom dylika områden äro sådana som behövas för en reglering i säsongutjämnande syfte. Däremot böra inte sådana befogenheter bibehållas som ge möjlighet vare sig att på obestämd tid uppskjuta igångsättningen av planerade byggnadsföretag eller att kontrollera tillströmningen av arbetskraft till byggnadsarbetsmarknaden. Vad som tillsvidare bör kvarhållas är sådana befogenheter som ge vederbörande myndigheter möjlighet att bestämma den årstid varunder visst byggnadsarbete må påbörjas och att begränsa det antal byggnadsarbetare som under högsäsong må sysselsättas vid särskilda byggnadsföretag. Tillämpningsområdet för dessa bestämmelser borde det vara möjligt att undan för undan inskränka — lokalt för vissa områden liksom överhuvudtaget för sådana grenar av byggnadsverksamheten som äro lämpade härför. Reparationsverksamheten, egnahemsbyggandet och jordbrukets byggnadsverksamhet torde omedelbart få undantagas från en reglering i säsongutjämnande syfte. Vad beträffar den offentliga byggnadsverksamheten och mera tidskrävande industriella byggnadsföretag finns det förutsättningar för en godtagbar säsongutjämning utan regleringsåtgärder. I övrigt böra möjligheter finnas att genom överenskommelser säkerställa en tillfredsställande säsongutjämning åtminstone vad beträffar de större byggnadsföretagarna. Investeringskommittén har räknat med att man under den närmaste framtiden kommer att bibehålla en subvention av det slag som för närvarande när det gäller bostadsbyggen kan utbetalas i form av vintertillägg å tilläggslån. Huruvida en sådan subvention bör bibehållas på längre sikt bör prövas när ökad erfarenhet vunnits om kostnadsolikheternas betydelse för byggnadsarbeten under olika årstider. I syfte att undvika att bostadsproduktionen vid ett normalare läge på bostadsmarknaden återfaller i sin tidigare inriktning på oktoberflyttningar böra förhandlingar upptagas med vederbörande fastighetsägareorganisationer om en frivillig övergång till sådan ordning att det kommer att finnas åtminstone två effektiva fardagar per år. Kan en sådan frivillig övergång ej genomföras bör frågan om ikraftsättande av 47 § hyreslagen övervägas. 7. När byggnadsregleringen upphäves torde behovet av en samordnad investeringspolitik bli än mera kännbart. Rörande formerna för denna samordning har investeringskommittén dock inte. ansett sig kunna framlägga något förslag.

8—uei56

#

Särskilt yttrande av herr Johansson. Enighet tycks råda därom, att folkhushållets resurser skall utnyttjas på sådant sätt, att en hög sysselsättning ernås. Härigenom kan medborgarna påräkna en hög levnadsstandard. För att trygga en utveckling i önskad riktning ter det sig naturligt att samhället, som har att svara för de ekonomiska resursernas utnyttjande, skaffar sig tillräckligt starkt inflytande över sparande och realkapitalbildning, över realkapitalets utnyttjande samt därmed också över produktionens storlek och inriktning. I stor utsträckning kan härvidlag traditionella generella medel komina till användning. Erfarenheten visar dock att man med enbart dessa medel i regel icke har lyckats skapa såväl samhällsekonomisk balans som full sysselsättning. Dessa generella medel måste därför kompletteras med direkta kontroller i sådana fall, där det erfordras särskilda ingripanden. För att kunna påtaga sig det ansvar, som samhället äger, synes ett särskilt departement inom Kungl. Maj :ts kansli böra inrättas. Detta departement skulle följa och övervaka utvecklingen inom alla områden för att förbereda och kontrollera verkställandet av olika åtgärder, som är nödvändiga för förverkligandet av målsättningen om hög och effektiv sysselsättning vid stabilast möjliga prisnivå. Bland ärenden, som borde sortera under nämnda departement, märkes i främsta rummet de, som utövar inflytande på sysselsättningen. Dit hör i första hand investeringsfrågorna. För handläggning av dessa bör till departementschefens förfogande stå ett investeringsråd. Till departementets område bör också föras frågor rörande bostadspolitiken, stadsplaneväsendet, lokaliseringen och de med byggnadsindustrins säsongutjämning sammanhängande angelägenheterna. Möjligheten att uppnå tillfredsställande lösningar växer om man kan få till stånd största möjliga effektivitet på det högsta administrativa planet. Jag får sålunda föreslå, att en utredning skyndsamt verkställes för åstadkommandet av en samordning av de med en aktiv investeringspolitik sammanhängande frågorna på ovan angiven väg.

Bilaga

A.

P. M. rörande byggnadsregleringens verkningssätt1 Utarbetad av Lars

Lindberger

Tillståndstvång för byggnadsarbete äger Konungen enligt härom stadgad lag föreskriva »i den mån detta finnes erforderligt för att upprätthålla ett fast penningvärde och befrämja en ändamålsenlig användning av förnödenheter och arbetskraft». Lagtexten antyder sålunda de två huvudsakliga funktioner som kunna tillkomma byggnadsregleringen: att åstadkomma den begränsning av den totala byggnadsverksamhetens omfattning som kan framstå som erforderlig med hänsyn till det allmänna ekonomiska läget samt att medverka till en sådan inriktning av den totala byggnadsverksamheten som motsvarar samhällsmyndigheternas önskemål. Oberoende av vilken betydelse, som kan ha tillmätts önskemålen om att kunna påverka byggnadsverksamhetens inriktning, ha myndigheterna inte kunnat undgå att utöva en sådan inverkan, eftersom de vid byggnadsregleringens handhavande tvingas att avgöra vilka byggnadsprojekt som skola få utföras eller ej. I det följande åsyftas en redogörelse för byggnadsregleringens verkningssätt främst med avseende på dess ovan angivna huvudfunktioner. Ur investeringskommitténs synpunkter synes det vara byggnadsregleringens inverkan på urvalet av investeringsobjekt som har det största intresset. Verkningarna i detta avseende kunna emellertid inte isoleras från regleringens övriga funktioner. I första hand blir det därför erforderligt att redogöra för byggnadsregleringens funktion som regulator av den totala byggnadsvolymen, vilket i sin tur förutsätter en redogörelse för byggnadsregleringens giltighetsområden. Regleringens tillkomst. Efter krigsutbrottet 1939 ställde försvarsberedskapen ökade krav på det svenska näringslivet, vilka inte minst gjorde sig gällande beträffande kapitalvaruproduktionen, där verkstadsindustrien i stor utsträckning blev sysselsatt med militära beställningsarbeten. Å andra sidan vidgades utrymmet för rustningsproduktionen därigenom att byggnadsverksamheten och speciellt bostadsbyggandet under 1940 och 1941 gick starkt tillbaka. Då arbetslösheten inom byggfacken samtidigt antog en icke oväsentlig omfattning förelåg det — trots inkallelserna till militärtjänst — inte något behov ur arbetsmarknadssynpunkt av speciella regleringsåtgärder gentemot byggnadsverksamhetens enskilda sektor. En särskild angelägenhetsprövning verkställdes emellertid av sådana byggnadsföretag som voro beroende av statens medverkan i form av anslag, bidrag eller lån samt av byggnadsföretag för vars finansierande erfordrades Kungl. Maj:ts medgivande (d. v. s. flertalet kommunala investeringar). Syftet med denna angelägenhetsprövning var att för1 Sådana förändringar i fråga om byggnadsregleringen som inträffat efter den 1 december 1952 äro ej beaktade i denna p. ni.

116 hindra eller uppskjuta under dåvarande förhållanden mindre angelägna arbeten inom den offentliga sektorn. Under år 1941 försämrades materialförsörjningsläget och det blev nödvändigt att fr. o. m. 1 juli 1941 införa ransonering av cement. Redan den 1 februari 1942 kunde ransoneringen emellertid upphävas beträffande all s. k. E-cement. Under den mellanliggande perioden, då cementransoneringen var total, var praktiskt taget all byggnadsverksamhet av betydelse genom cementtilldelningen underkastad administrativ reglering. Förutsättningarna för denna reglering u p p h ö r d e givetvis i och med E-cementens frigivande. Under loppet av år 1942 kom bostadsbyggandet åter igång i mera betydande omfattning, varjämte den industriella byggnadsverksamheten undergick en avsevärd ökning. Den arbetslöshet som tidigare gjort sig gällande inom byggnadsfacken minskade väsentligt och svårigheter uppstodo att tillgodose efterfrågan på arbetskraft. Härtill bidrog även att framställningen inom landet av ersättningsvaror, särskilt för importerat bränsle, ställde ökade krav på arbetskraft. Då det visade sig omöjligt att skaffa arbetskraft till alla de behov som gjorde sig gällande, ansågs det önskvärt att erhålla möjlighet att frigöra arbetskraft från byggnadsföretag som utan avsevärd olägenhet kunde uppskjutas eller minskas och ställa den till förfogande för mera angelägna arbetsuppgifter. Med denna motivering utfärdades kungörelse om arbetsförmedlingstvång för byggnadsverksamhet, varigenom en reglering av byggnadsverksamheten infördes på grundval av tjänstepliktslagens bestämmelser om arbetsförmedlingstvång och företrädesrätt. Den på arbetsförmedlingstvång grundade regleringen av byggnadsverksamheten innebar, att arbetstagare ej fingo anställas i byggnadsarbete annorledes än enligt anvisning av offentlig arbetsförmedlingsanstalt eller eljest med dess medgivande. Vidare ägde vissa näringar och byggnadsföretag rätt att före andra byggnadsföretag erhålla arbetskraft genom arbetsförmedlingen. Företrädesrätt till arbetskraft tillkom utan särskild prövning jordbruk och skogsbruk samt vissa privilegierade byggnadsarbeten. Beträffande övriga byggnadsarbeten utom smärre företag, vilka av organisatoriska skäl undantogos från regleringen, ägde en särskild prövning rum. Företag som därvid förklarades företrädesberättigade fingo sitt behov av arbetskraft tillgodosett före övriga byggnadsarbeten. Det sålunda införda systemet var tänkt som ett provisorium och kom endast att tillämpas under drygt ett års tid. Regeringen synes redan 1942 ha varit av den uppfattningen att det bästa sättet att åstadkomma erforderlig begränsning av den allmänna och enskilda byggnadsverksamheten vore att införa en lagstiftning om tillstånd av offentlig myndighet såsom villkor för rätt att igångsätta byggnads- och anläggningsarbeten. Proposition med förslag till lag om tillståndstvång för byggnadsarbete kunde emellertid framläggas först vid 1943 års riksdag. I propositionen anförde chefen för socialdepartementet att de dittillsvarande regleringsåtgärderna i åtskilliga hänseenden voro ofullständiga och ej heller ägnade att åstadkomma den begränsning och reglering av byggnadsverksamheten som betingades såväl av bristen på material och arbetskraft som av det allmänna ekonomiska läget. Den mest framträdande bristen i regleringen genom arbetsförmedlingstvånget syntes vara, att, då denna reglering byggde på tjänstepliktslagen, vid regleringen beträffande enskilda företag endast borde beaktas tillgången på arbetskraft samt att grund för ett bedömande med hänsyn till tillgången på material samt ur allmänna ekonomiska synpunkter följaktligen saknades. Det kunde således ej vara riktigt eller lämpligt att under åberopande av arbetsmarknadsskäl förhindra igångsättandet av ett företag inom en ort, där god tillgång på arbetskraft rådde, oaktat så kunde vara motiverat med hänsyn till den bristande tillgången på material. Då arbetsförmedlingstvånget för sin tillämp-

117 ning förutsatte nyanställning av arbetskraft fölle alla företag som bedrevos med fast anställda arbetare utanför regleringen. Slutligen lämnade de gällande bestämmelserna ej möjlighet att stoppa byggnadsföretag som påbörjats i strid mot bestämmelserna om arbetsförmedlingstvång. Sedan propositionen bifallits av riksdagen utfärdades den 30 juni 1943 lag om tillståndstvång för byggnadsarbete, vilken lag skulle gälla till och med den 30 juni 1944. Lagens giltighetstid har sedermera årligen blivit förlängd — senast till och med den 30 juni 1953. Det juridiska verkningsområdet. Lagen om tillståndstvång gäller i princip för alla slags byggnadsarbeten varmed avses dels husbyggnadsarbeten (uppförande av hus av alla slag, rivning av hus samt schaktning för husbyggnad), dels även vissa (eller alla) anläggningsarbeten nämligen anläggande av väg, järnväg, spårväg eller annan större fast transportanordning eller av bro, hamn, farled, flottled, kraft-, vatten- eller avloppsledning, gata eller park, utförande av vattenbyggnads- eller torrläggningsföretag samt annat liknande anläggningsarbete. Uttrycket annat liknande anläggningsarbete kan ge anledning till vissa tolkningssvårigheter. Uppförande av mindre stängsel samt anläggning av brunn har genom företagen ändring av tillämpningskungörelsen uttryckligen undantagits från eljest föreliggande tillståndstvång. Anläggning av stängsel samt av brunn får sålunda uppfattas som exempel på »annat liknande anläggningsarbete». Tvekan kan emellertid råda om exempelvis anläggning av mindre båtbrygga, av flaggstång eller av nyodling vore att betrakta som »annat liknande anläggningsarbete» eller om uppförande av lekstuga eller hundkoja vore att betrakta som husbyggnad. Vid nationalinkomstberäkningar brukar all realkapitalbildning, som resulterar i fasta anläggningar, betraktas som byggnads- och anläggningsverksamhet med undantag för sådana maskinerier, som blivit fast installerade i industri- eller andra byggnader. Det är inte fullt klart om byggnadsregleringcns juridiska verkningsområde är lika vidsträckt. Oberoende av hur därmed må förhålla sig är byggnadsregleringens praktiska räckvidd mindre än det juridiska verkningsområdet för lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete, eftersom betydelsefulla undantag från tillståndstvånget medgivits i tillämpningskungörelsen eller i praxis. Genom att s. k. generella byggnadstillstånd utfärdats har i betydande omfattning framför allt offentlig byggnadsverksamhet undandragits från individuell tillståndsprövning. Undantagsbestämmelser. a) Reparations-

och

underhållsarbeten

Reparations- och underhållsarbeten ha endast i mycket ringa utsträckning varit underkastade effektiv reglering. Arbeten av detta slag vid vilka sysselsättas högst tre personer äro genom tillämpningskungörelsen undantagna från tillståndstvånget. Före 1 juni 1946 gällde ett mera vidsträckt undantag som gav utrymme för arbeten för vars utförande icke komme att sysselsättas mer än tre arbetstagare förutom erforderligt antal specialarbetare (plåtslagare, elektriker, rörarbetare och glasmästeriarbetare). Å andra sidan har genom tillämpningskungörelsen fr. o. m. 1/1 1949 medgivits undantag från tillståndstvånget dels för måleriarbete som icke står i samband med annat byggnadsarbete, dels även för reparationsoch underhållsarbeten å flottled. Sedermera h a r samma frihet medgivits också vad beträffar förbättringsarbeten å flottled. Fr. o. m. 15 oktober 1949 har till-

118 ståndstvånget även hävts för reparations- och med vissa undantag förbättringsarbeten å en- eller tvåfamiljshus. För vissa i tillämpningskungörelsens 1 § angivna speciella slag av byggnadsföretag bland vilka främst märkas elektriska distributionsanläggningar samt numera även flertalet byggnader och anläggningar för jordbruk och skogsbruk, har gjorts undantag från tillståndstvånget för underhålls- och reparationsarbeten lika väl som för ny- och ombyggnadsarbeten. Statliga och kommunala underhålls- och reparationsarbeten voro fr. o. m. 1 januari 1944 t. o. m. 31 december 1948 genom tillämpningskungörelse undantagna från tillståndstvång under förutsättning att arbetena bedrevos »med arbetstagare, vilka för utförande av sådant arbete äro stadigvarande anställda hos den för vars räkning arbetet bedrives». För statliga arbeten av detta slag ersattes denna undantagsbestämmelse vid årsskiftet 1948/49 av ett byggnadstillstånd av generell natur. Efter denna tid fingo jämväl specialarbetare utan dylik stadigvarande anställning sysselsättas vid statliga reparations- och underhållsarbeten i den mån vederbörande länsarbetsnämnd så medgav. Tillstånd av motsvarande generella karaktär har av arbetsmarknadsstyrelsen meddelats särskilda kommuner med fast anställda byggnadsarbetare. Dessutom må nämnas att ett antal statliga myndigheter erhållit Kungl. Maj:ts tillstånd att bedriva underhålls- och reparationsarbeten även med tillfällig arbetskraft såsom s. k. 15 000- eller 10 000kronorsarbeten. Vid årsskiftet 1948/49 utfärdades vidare ett tillstånd som beredde möjlighet åt järnvägsstyrelsen att (med tillfällig eller fast anställd arbetskraft) bedriva för driftens behöriga upprätthållande nödvändiga reparations- och underhållsarbeten å bana och bangårdar samt åt vattenfallsstyrelsen att å lika villkor bedriva nödvändiga reparations- och underhållsarbeten å kraft- och kanalverk. Samtidigt fick telegrafstyrelsen motsvarande möjligheter i fråga om linje-, nät-, stations- och förrådsarbeten ävensom sådana mindre underhålls- och ändringsarbeten som sammanhänga med telefontekniska arbeten å stationerna. 12 oktober 1951 utfärdades ett nytt tillstånd av generell natur, varigenom de nyssnämnda styrelserna samt dessutom generalpoststyrelsen och luftfartsstyrelsen bereddes möjlighet att utföra sådana arbeten som bedrivas med anlitande av medel från av Kungl. Maj:t fastställda driftskostnadsstater. Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen hade redan tidigare eller närmare bestämt 30 december 1948 erhållit tillstånd att bedriva sådana arbeten som utföras med anlitande av medel vilka av Kungl. Maj:t ställas till styrelsens förfogande från anslaget till vägunderhållet. I dessa och vissa andra av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen bedrivna arbeten må vid varje tid sysselsättas högst det antal arbetare som arbetsmarknadsstyrelsen efter samråd med väg- och vattenbyggnadsstyrelsen fastställer för varje län. Även för byggnadsstyrelsen gäller ett liknande tillstånd, bundet till vissa anslag. Tillståndet omfattar nämligen sådana reparations- och underhållsarbeten, för vilka kostnaderna avses att bestridas med medel från de i staten för statens allmänna fastighetsfond under slottsbyggnadernas och byggnadsstyrelsens delfonder upptagna anslagsposterna för reparations- och underhållskostnader m. m. Sedermera ha även motsvarande tillstånd utfärdats för dylika arbeten som äro avsedda att finansieras med medel från de i samma fastighetsfond under Uppsala universitets och medicinalstyrelsens delfonder upptagna anslagsposterna. Inom den enskilda sektorn h a r arbetsmarknadsstyrelsen genom särskilda tillstånd av generell karaktär givit vissa större industriföretag möjlighet att utföra löpande underhålls- och reparationsarbeten med anlitande av ett i allmänhet för varje företag fixerat antal arbetare. Även för de enskilda järnvägarnas samt spårvägarnas underhållsarbeten har utrymme beretts genom tillstånd av generell natur.

119 b) Ny- och

ombyggnadsarbeten

I fråga om annan byggnadsverksamhet än reparationer och underhåll förelåg under de tre första åren av byggnadsregleringens giltighetstid ett viktigt undantag från tillståndstvånget i den s. k. tremannarcgeln, vilken avsåg sådana byggnadsarbeten för vars utförande icke komme att sysselsättas mer än tre man förutom erforderligt antal specialarbetare. Denna undantagsbestämmelse upphörde att gälla fr. o. m. 1 juni 1946. Samtidigt infördes den s. k. familjebyggarregeln, som innebar att ny-, till- och ombyggnadsarbeten finge bedrivas fritt, då de utfördes utan anlitande av annan arbetskraft än hemmavarande familjemedlemmar. Familjebyggarregeln skärptes 1947 till att avse endast om- och tillbyggnadsarbeten och upphävdes helt och hållet fr. o. m. 1 januari 1949. Samtidigt blevo emellertid vissa speciella slag av ny- och ombyggnadsarbeten genom tillämpningskungörelsens 1 § undantagna från tillståndstvånget. För åtskilliga av dessa arbeten hade tidigare förelegat generella byggnadstillstånd. Så var exempelvis fallet beträffande elektriska distributionsanläggningar, men däremot inte i fråga om jordbrukets ekonomibyggnader. För dylika byggnader och anläggningar, som uppföras för jordbruksfastighets eget behov, blev tillståndstvånget upphävt först fr. o. m. 15/10 1949. I övrigt äro numera följande typer av arbeten fritagna från tillståndsprövning: 1) Schaktnings-, sprängnings- och planeringsarbeten för egnahemsbyggnader avsedda för eget stadigvarande bruk, 2) arbeten avseende skogshärbärgen, 3) elektriska installationsarbeten som ej stå i samband med annat byggnadsarbete, 4) arbeten avseende mindre komplettering (s. k. lapparbete) inom byggnad av befintlig värme-, vatten-, avlopps- eller ventilationsanläggning, 5) uppförande av stängsel av enklare beskaffenhet, 6) anordnande av brunn, 7) skogsvägsarbeten samt, i den mån statsbidrag utgå, även andra arbeten å enskild väg 1 , 8) torrläggningsföretag, för vilka utgår statsbidrag, 9) muddringsarbeten som inte stå i samband med annat byggnadsarbete samt 10) statliga och statskommunala beredskapsarbeten. I det föregående ha berörts bestämmelserna om frihet för förbättringsarbeten å egna hem samt å flottleder. Med undantag för ovan angivna slag av arbeten äro praktiskt taget alla ny- och ombyggnadsarbeten inom den privata sektorn underkastade individuell tillståndsprövning. Inom den offentliga sektorn kunna däremot ytterligare ny- och ombyggnadsarbeten i kraft av vissa tillstånd av generell karaktär försiggå utan sådan individuell prövning. Sålunda äger väg- och vattenbyggnadsstyrelsen tillstånd att bedriva arbeten som utföras med anlitande av medel vilka av Kungl. Maj:t ställas till styrelsens förfogande från de ifrågakommande vägbyggnadsanslagen. I fråga om den arbetskraft som härvid får sysselsättas gäller samma villkor som för de av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen bedrivna underhållsarbetena. Vidare ha generalpoststyrelsen samt telegraf-, järnvägs-, vattenfalls- och luftfartsstyrelserna (12 oktober 1951) erhållit byggnadstillstånd för arbeten som utföras med anlitande av investeringsanslag, vilka Kungl. Maj:t bemyndigar styrelserna att taga i anspråk. Domänstyrelsen har fått tillstånd att bedriva tillståndsbelagda arbeten avseende bostäder intill ett för varje år fastställt belopp. För fortifikationsförvaltningen har utfärdats ett särskilt tillstånd att vid örlogsvarven, de centrala flygverkstäderna samt försvarets forskningsanstalt utföra sådana arbeten vilka var för sig beräknas kosta högst 10 000 kronor allt intill en årlig kostnad av högst 100 000 kronor. Försvarets fabriksstyrelse har erhållit tillstånd att utföra nödvändiga 1 För enskilda vägarbeten med statsbidrag upphävdes tillståndstvånget först fr. o. m. 1 januari 1950.

120 byggnadsarbeten, vilka var för sig beräknas kosta högst 10 000 kronor, under det att lotsstyrclsen, fångvårdsstyrelsen samt arbetsmarknadsstyrelsen äga utföra nödvändiga arbeten, vilka var för sig beräknas kosta högst 15 000 kronor. (Vid fångvårdsstyrelsens arbeten av detta slag må förutom specialarbetare endast sysselsättas sådana fångar som enligt gällande bestämmelser därtill må användas.) Slutligen må nämnas vissa tillstånd för lotsverket och riksbankens pappersbruk i Tumba avseende om- och tillbyggnad av personalbostäder intill ett belopp av i varje särskilt fall högst 15 000 kronor. Det finns även vissa kommunala arbeten av liknande slag som kunna försiggå utan individuell tillståndsprövning. Arbetsmarknadsstyrelsen har nämligen genom särskilda tillstånd berett vissa kommuner med fast byggnadsarbetarkår möjlighet att med arbetare i stadigvarande anställning bedriva anläggningsarbeten (ej husbyggnadsarbeten), vilka var för sig beräknas kosta högst 30 000 kronor (tidigare 20 000 k r o n o r ) . För varje kommun har därvid fixerats högsta antalet arbetare som få sysselsättas inom ramen för tillståndet. Vidare har arbetsmarknadsstyrelsen meddelat förvaltningar av enskilda järnvägar och av spårvägar tillställd av generell art med i huvudsak samma omfattning som tidigare gällt beträffande statens järnvägar. Dessa sistnämnda tillstånd ha varit av betydelse inte minst ur kommunal synpunkt.

Tillståndsregleringens faktiska räckvidd. Endast en mycket ringa del av det totala underhåll av byggnader och anläggningar som årligen försiggår är beroende av tillståndsprövning från fall till fall. Tillståndsstatistiken för 1951 upptar för reparationer och underhåll en värdesumma av endast 38 miljoner kronor. Återstoden av byggnadsunderhållet. vilket uppskattningsvis kan anges till drygt 2 miljarder kronor, har försiggått med stöd av de anförda undantagsbestämmelserna eller i strid mot bestämmelserna i lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete. Det är vidare en icke oväsentlig del av den totala ny- och ombyggnadsverksamheten som genom undantagsbestämmelser eller genom tillstånd av generell natur undandragits från individuell tillståndsprövning. Under 1951 har denna del av byggnads- och anläggningsverksamheten i varje fall uppgått till åtskilliga h u n d r a miljoner kronor, medan den i egentlig mening tillståndsberoende byggnadsverksamheten samma år synes ha uppgått till ca 2,r, miljarder kronor. Hur den icke tillståndsberoende ny- och ombyggnadsverksamheten fördelat sig på olika byggnadsområden framgår i viss mån av tabell 1, som främst avser att belysa den tillståndsberoendc byggnadsverksamhetens sammansättning. Av tabellen framgår att den totala ny- och ombyggnadsverksamheten 1951 blivit beräknad till ca 3,s miljarder kronor, ett belopp som är ca 1 300 miljoner kronor större än vad som beräknats för den tillståndsberoendc byggnadsverksamheten. Det går emellertid inte att förbehållslöst hävda att hela det överskjutande beloppet. ca 1 300 miljoner kronor, avser icke tillståndsberoende byggnadsverksamhet. Man kan nämligen inte bortse från möjligheten av att de bägge jämförda beräkningarna avse tämligen olika kostnadsnivåer. Beräkningen av den tillståndsberoende byggnadsverksamheten utgår ytterst ifrån de i ansökan om byggnadstillstånd angivna kostnadsbeloppen, och det är mer än osäkert, om de korrektionsposter som införts i kalkylen för att täcka skillnaden mellan ansökningskostnad och faktisk kostnad varit tillräckliga. Beräkningen av den totala ny- och ombyggnadsverksamheten utgår däremot i fråga om flera områden från bokförda kostnader. Vidare torde förekomma att den kostnad som uppgives vid

121 ansökan om byggnadstillstånd ej inbegriper kostnaderna för vissa tillbehör som i efterhand bokföras som byggnadskostnader. Av tabellen torde dock kunna utläsas inom vilka områden den icke tillståndsberoende byggnads- och anläggningsverksamheten varit av betydelse. Tabell 1.

Byggnads-

och anläggningsverksamhet Milj. kronor

Bostider JordDruk, skogsbruk och fiske Egertlig industri Kraft- och belysningsverk Handel Samfärdsel Förvaltning, sociala ändamål m. m Skolor och kyrkor Väg- och gatuarbeten, vatten- och avloppsledningar Militåra arbeten Summa därav: enskilda statliga kommunala

1951.

Ny- och ombyggnadsarbeten 1

Tills tändsberoende arbeten 2

1 498 121 576 398 124 304 173 1C5 378 70 3 807 2 033 073 1 101

1 630 3 7 250 75 90 65 75 160 130 48 2 530 (1 590) (100) (840)

Med hänsyn till utfärdade undantagsbestämmelser samt tillstånd av generell natur är det naturligt att kraft- och belysningsverk, samfärdsel samt väg- och gatuarbeten m. m. utgjort sådana områden. I fråga om kraft- och belysningsverk är det vid sidan om vattenfallsverkets arbeten distributionsanläggningarna som iir den stora icke tillståndsberoende posten. Inom samfärdsel är det framför allt telegrafverkets och statens järnvägars arbeten som kunna försiggå oberoende av individuell tillståndsprövning, bland väg- och gatuarbeten främst de statliga vägarbetena. Dessutom kunna kommunerna i mindre utsträckning bedriva arbeten å gator samt vatten- och avloppsledningar såsom s. k. 30 000 kronorsarbeten. Även i fråga om gruppen förvaltning etc. varunder inbegripes sjuk- och hälsovård samt sociala och diverse ändamål, föreligger en betydande skillnad mellan å ena sidan i tabellen upptagna värden för tillståndsberoendc arbeten samt å den andra totala ny- och ombyggnadsarbeten. Denna skillnad kan emellertid till stor del tänkas bero på att avgränsningen av de två jämförda posterna inte är fullt kongruent. De ny- och ombyggnadsarbeten som redovisas under diverse ändamål utgöra nämligen en restpost för den offentliga sektorn som inte kunnat fördelas på de olika byggnadsområden vartill den rätteligen varit att hänföra. För kraft- och belysningsverk samt de byggnadsområden som i huvudsak tillhöra den offentliga sektorn (d. v. s. samfärdsel, förvaltning e t c , skolor och kyrkor, väg- och gatuarbeten samt militära arbeten) ha de sammanlagda ny- och ombyggnadsarbetena under 1951 beräknats till ett belopp som är drygt 900 miljo1

Enligt konjunkturinstitutets beräkning. Enligt investeringsbudgeten för år 1952. Beloppen äro dock omräknade till 1951 års genomsnittliga kostnadsnivå. 3 Att tillståndsberoende arbeten vad gäller bostäder redovisas till högre belopp än ny- och ombyggnadsarbeten sammanhänger därmed att beräkningen av den tillståndsberoende byggnadsverksamheten skett preliminärt och sedermera visat sig innebära en överskattning av bostadsproduktionens volym. 2

122 ner k r o n o r större än det uppskattade värdet av motsvarande tillståndsberoende byggnadsverksamhet. Den ny- och ombyggnadsverksamhet inom dessa sektorer som kan försiggå oberoende av individuell tillståndsprövning kan emellertid förmodas vara avsevärt lägre än 900 miljoner kronor per år. Skillnaden mellan de jämförda beräkningarna beror troligen till en del på att de beräknade kostn a d e r n a för tillståndsberoende byggnadsarbeten äro lägre än de faktiska kostnaderna, i synnerhet om i dessa även inräknas kostnaderna för vissa tillbehör. E n b a r t för den kommunala sektorn har framkommit en skillnadspost på 260 miljoner kronor mellan samtliga ny- och ombyggnadsarbeten å ena sidan samt tillståndsberoende arbeten å den andra. För 1949 uppgick denna skillnadspost till ca 160 miljoner kronor. Kommunerna hade under 1949 möjlighet att sysselsätta ca 9 000 arbetare på sådana villkor, att de även kunde utnyttjas för s. k. 20 000 kronorsarbeten (sedermera 30 000 kronorsarbeten). Om denna arbetsstyrka uteslutande blivit disponerad för detta ändamål, skulle den angivna skillnadsposten mer än väl kunna förklaras härav. Då den ifrågavarande kommunalarbetarkåren även användes för rena underhållsarbeten samt för tillståndsberoende ny- och ombyggnadsarbeten, förefaller det emellertid sannolikt att kommunala icke tillståndsberoende ny- och ombyggnadsarbeten uppgått till ett lägre belopp än det ovan angivna. Inom den privata sektorn är det främst i fråga om jordbruk, skogsbruk och fiske samt egentlig industri som tabellen upptar avsevärt högre siffror för nyoch ombyggnadsarbeten än för tillståndsberoende arbeten. Vad beträffar byggnadsverksamheten inom jordbruk och skogsbruk har tillståndstvångct för dylika arbeten med få inskränkningar blivit fullständigt upphävt fr. o. m. den 15 oktober 1949. Dessförinnan voro under 1949 endast tämligen obetydliga delar av jordbrukets byggnads- och anläggningsverksamhet (dikningsarbeten, gödselvårdsanläggningar o. d.) undantagna från tillståndstvånget, sedan den s. k. familjebyggarregeln, som varit av stor betydelse för jordbruket, blivit helt upphävd fr. o. m. 1 januari 1949. För skogsbrukets del hade däremot de under 1949 giltiga undantagsbestämmelserna större räckvidd. Under den tid tillståndstvånget hade någon mera väsentlig räckvidd ha säkerligen byggnadsarbeten i strid mot tillståndslagens bestämmelser förekommit i någon utsträckning. Möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av byggnadsregleringens bestämmelser ha i fråga om jordbrukets byggnader varit begränsade. Det kan förefalla uppseendeväckande att tabellen även för industriens del upptar avsevärt högre värden för ny- och ombyggnadsarbeten än för tillståndsberoende byggnadsverksamhet. Skillnaden mellan dessa poster kan till sin innebörd n ä r m a r e belysas genom resultaten av en specialundersökning som företagits i syfte att fastställa i vilken utsträckning byggnadstillstånd beviljade för industriändamål (exklusive personalbostäder och skyddsrum) 1944—48 avsett sådana företag som äro inbegripna i kommerskollegii investeringsstatistik. Undersökningen gav till resultat att den sammanlagda tillståndsgivningen för dylika företag inom industrigrupperna 1—8 (d. v. s. egentlig industri men ej kraft-, belysningsoch vattenverk) under ifrågavarande år uppgått till en totalsumma av 796 miljoner kronor. 1 Då man får räkna med en normal fasförskjutning på ca 1 år mellan tillståndsgivning och industriell byggnadsverksamhet, bör tillståndsgivningen 1944—1948 närmast vara jämförlig med de till kommerskollegium redovisade utgifterna för byggnadsinvesteringar 19-15—1949. För dessa år uppgå de redovisade utgifterna för ny- och reinvestering av industribyggnader och andra driftsanlägg1 I detta belopp inbegripas inte de tremannatillstånd som beviljats de ifrågavarande företagen under åren 1946—1948.

123 ningar till 1 690 miljoner kronor. De ifrågavarande företagens faktiska byggnadskostnader ha alltså uppgått till belopp som varit något mer än dubbelt så höga som summan av meddelade byggnadstillstånd. Såsom förklaring av denna olikhet torde bl. a. kunna anföras följande faktorer: 1) Pris- och kostnadsstegringar ha inträffat mellan tillståndens beviljande och byggnadsarbetenas avslutande. 2) Vid ansökan om byggnadstillstånd ha de kostnader underskattats som skulle ha erfordrats redan vid oförändrad pris- och kostnadsnivå. 3) I de till kommerskollegium redovisade uppgifterna ha medtagits vissa utrustningsdetaljer som inte ha inberäknats vid ansökan om byggnadstillstånd. 4) Industribyggen ha i någon utsträckning kunnat försiggå som tremannaarbeten. 5) Härjämte förefaller det sannolikt att vissa av de »löpande reparations- och underhållsarbeten» som industriföretagen haft möjlighet att bedriva med fast anställda byggnadsarbetare realiter haft karaktären av ombyggnads- och förbättringsarbeten. Att så varit förhållandet torde i någon mån kunna bestyrkas av följande överslagskalkyler. Under 1949 hade sammanlagt något mindre än 400 industriföretag (arbetsställen) möjlighet att bedriva »löpande reparations- och underhållsarbeten» med tillhopa ca 7 000 arbetare. Om det genomgående varit de största arbetsställena som erhållit dessa sysselsättningstillstånd skulle de berörda företagens andel av samtliga i industristatistiken redovisade — räknat efter arbetarantalet — ha uppgått till en tredjedel. Värdet av de byggnadsarbeten som årligen kunna utföras med ca 7 000 man torde med 1949 års kostnadsnivå kunna uppskattas till åtminstone 100 miljoner kronor — kanske till närmare 150 miljoner kronor. Ett belopp av denna storleksordning skulle emellertid motsvara avsevärt mer än en tredjedel av byggnadsunderhållet inom hela industrien även om häri inberäknas företag utanför industristatistikens räckvidd. Industriens totala byggnadsunderhåll kan nämligen för 1949 uppskattas till ca 200 miljoner kronor. Även ur en annan synpunkt förefaller en kontingent om ca 7 000 arbetare tämligen väl tilltagen enbart för att ombesörja byggnadsunderhållet vid omkring en tredjedel av industrien. Skulle återstående delar av industrien ha förhållandevis lika mycket arbetskraft sysselsatt i underhålls- och reparationsarbeten skulle den totala arbetsstyrkan vid sådana arbeten stiga till mer än 20 000 man. Som en jämförelse må nämnas att enligt byggnadsinventeringen endast 14 000 arbetare omkring 1 augusti 1949 voro sysselsatta vid ny- och ombyggnadsarbeten inom hela industrien. Det vore rimligt att räkna med ett mindre arbetarantal vid industriens underhålls- och reparationsarbeten än vid dess ny- och ombyggnadsarbeten. Värdemässigt kunna nämligen ny- och ombyggnadsarbetena vid industrien under 1949 beräknas ha uppgått till ett ungefär dubbelt så högt belopp som underhålls- och reparationsarbetena. Innehållet av föregående framställning beträffande byggnadsregleringens verkningsområde kan sammanfattas sålunda: Underhålls- och reparationsarbeten äro endast i mycket ringa utsträckning underkastade individuell tillståndsprövning. Av den totala ny- och ombyggnads- samt anläggningsverksamheten, som 1951 beräknats uppgå till ca 3,8 miljarder kronor, var åtminstone 2/3 beroende av individuell tillståndsprövning. Sådana ny- och ombyggnadsarbeten som antingen genom bestämmelser i tillämpningskungörelserna undantagits från tillståndstvånget eller kunnat bedrivas i kraft av tillstånd av generell natur måste årligen uppgå till åtskilliga h u n d r a miljoner kronor. Omfattningen av de arbeten som bedrivas efter tillstånd av generell natur kunna de byggnadsreglerande myndigheterna i viss utsträckning påverka genom bestämmelser rörande den maximala storleken av de arbetsstyrkor som få sysselsättas vid dylika arbeten. Vissa arbeten ha säkerligen bedrivits i strid mot bestämmelserna i lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete. I det anförda beloppet av 3,s miljarder kronor för ny-

124 och ombyggnadsarbeten ha exempelvis ej inräknats några som helst av de sportstugebyggen, som blivit lagstridigt uppförda. Ej heller ha inräknats anläggningar av fristående vatten- och avloppsledningar. Dylika anläggningar kunna numera som regel bedrivas utan byggnadstillstånd. 1 Beträffande sådana överträdelser av byggnadstillståndslagen, som blivit uppm ä r k s a m m a d e av vederbörande myndigheter, har arbetsmarknadsstyrelsen lämnat följande statistiska uppgifter.

Rapporterade fall

Anmälda till åtal

2 765 4 222 5 022 3 239 3 194

682 1 471 1 454 2 010 1 904

1947 1948 1949 1950 1951

Erinran

Annan eller ingen åtgärd

Förbud vid vite att fortsätta byggnadsarbete

792 1 333 1 479 1 736 688

469 594 1 188 319 280

158 494 947 476 405

Arbetskraftsregleringen. Med någon tillspetsning skulle kunna sägas att byggnadsregleringen inte är en reglering utan två. Vid sidan om tillståndsregleringen omfattar nämligen byggnadsregleringen en arbetskraftsreglering. Beträffande formerna för den merendels lokalt bedrivna arbetskraftsregleringen må framhållas att länsarbetsnämnderna som regel ha möjlighet att fastställa tidpunkt före vilken arbetena vid beviljade företag ej få påbörjas och arbetskraft således ej heller tagas i anspråk för ändamålet. Flertalet centralt utfärdade byggnadstillstånd förbindas nämligen med villkoret att arbetena få igångsättas först sedan länsarbetsnämnden utfärdat s. k. igångsättningstillstånd. Nämnden h a r även formell möjlighet att besluta om avbrott i pågående byggnadsarbete i den mån så befinnes erforderligt med hänsyn till förhållandena på arbetsmarknaden. När det gäller tillståndsberoende arbeten ha länsarbetsnämnderna befogenhet att ransonera antalet arbetare på varje arbetsplats. Nämnderna kunna också föreskriva att minst en fjärdedel av de arbetare som sysselsättas av varje arbetsgivare skall utgöras av arbetare som fyllt 50 år. Vidare tillämpas den ytterst betydelsefulla bestämmelsen att nyanställning av arbetskraft, som icke förut varit stadigvarande sysselsatt i byggnads- eller anläggningsarbete, må ske allenast genom det arbetsförmedlingsorgan som länsarbetsn ä m n d e n anvisar. Denna bestämmelse innebär alltså att arbetsmarknadsmyndigh e t e r n a ha möjlighet att begränsa den krets inom vilken byggnadsföretagarna h a rättighet att anskaffa arbetskraft (s. k. behörighetsprövning av byggnadsarbetskraften). Om visst byggnadsområde undantages från tillståndstvånget, såsom skett exempelvis i fråga om jordbrukets ekonomibyggnader, upphöra myndigheternas möjligheter att ransonera arbetskraften eller att begränsa den krets varifrån arbetskraften får anskaffas. Vid vissa tillstånd för större byggnadsföretag har arbetsmarknadsstyrelsen förbehållits rätten att utfärda bestämmelser om arbetskraften samt att besluta om igångsättningstillstånd. 1 Före den 15 oktober 1949 fordrades däremot byggnadstillstånd för anordnande av vattenledning från brunn, vilket särskilt påpekades i de tillämpningsföreskrifter från arbetsmarknadsstyrelsen, som voro i kraft under de tre första kvartalen 1949. Denna bestämmelse torde dock aldrig ha efterlevts i någon väsentlig utsträckning.

125 Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna skola vid beslut om tid för bedrivande av byggnadsarbete i möjligaste mån söka åstadkomma en jämn sysselsättning för byggnadsarbetarkåren och undvika toppbelastning u n d e r vår- och sommarmånaderna. Denna strävan söker man underlätta därigenom att takten för själva tillståndsgivningen bestäms med hänsynstagande bl. a. till möjligheterna av en säsongutjämning. Regleringen av byggnadsverksamhetens totalvolym. Innan nuvarande byggnadsreglering kunde införas genom lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete bedrevos regleringsåtgärder med likartat syfte i kraft av utfärdade bestämmelser om arbetsförmedlingstvång för byggnadsverksamhet. Med hjälp av dessa bestämmelser sökte man åstadkomma en begränsning avsysselsättningen inom byggnadsfacken och därmed även av byggnadsverksamheten. Även inom det nuvarande regleringssystemet åstadkommes begränsning av byggnadsverksamheten i viss mån genom direkt ransonering av arbetskraften. Tillstånd av generell natur äro i åtskilliga fall kombinerade med bestämmelser om maximiantalet arbetare som få sysselsättas vid ifrågavarande arbeten. Såsom framhållits i föregående avsnitt är även arbetskraftsförsörjningen till den del av byggnadsverksamheten som varit föremål för individuell tillståndsprövning underkastad särskilda kontrollbestämmelser. För åtskilliga byggnadsområden är det kontrollen av arbetskraften snarare än tillståndskontrollen som fungerar som den omedelbara regulatorn av byggnadsverksamhetens faktiska omfattning. Man skulle under sådana omständigheter kunna ifrågasätta om inte regleringen av byggnadsvolymen kunde försiggå över arbetskraften tämligen oberoende av tillståndsgivningens omfattning. Jämfört med en ren tillståndsreglering skulle en sådan regleringsmetod åtminstone ha den fördelen att den gåve möjlighet att direkt påverka verksamhetens omfattning vid de olika arbetsplatserna och inte endast igångsättningen av nya företag. Om byggnadsverksamheten genom arbetskraftsreglerande åtgärder begränsas till en lägre volym än tillståndsgivningen i och för sig skulle medgiva, kan detta emellertid endast ske till det priset att de godkända byggnadsföretagen bli underförsörjda med arbetskraft. Erfarenheten har för övrigt visat att det åtminstone beträffande vissa byggnadsområden varit svårt eller omöjligt att förebygga en ansvällning av byggnads- och anläggningsverksamheten vartill tillståndsgivningen lämnat utrymme. Svårigheterna att bedriva en effektiv arbetskraftsransonering torde vara särskilt stora i fråga om mindre arbetsplatser (exempelvis egnahemsbyggen) utanför de större tätorterna. I åtskilliga fall har sålunda tillståndsregleringen varit den enda verksamma kontrollmöjlighet som stått till buds. Även om arbetskraftsregleringen faktiskt haft en självständig inverkan på den lillståndsberoende byggnadsverksamhetens verkliga omfattning har det funnits starka skäl att i möjligaste mån handhava och planera tillståndsgivningen på ett sådant sätt att arbetskraftsregleringen endast behövt bli ett sekundärt hjälpmedel vid sidan om tillståndsregleringen. Detta syfte var i tämligen hög grad förverkligat under åren 1948—1949, men därefter fick arbetskraftsregleringen ånyo ökad betydelse. Då det i huvudsak endast är igångsättningen av nya byggnadsföretag som behärskas genom tillståndsregleringen blir det tekniskt en förhållandevis komplicerad uppgift att utöva den kontroll över den samlade verksamheten vid samtliga pågående byggnadsföretag som ytterst åsyftas genom denna reglering. Att verksamheten vid pågående byggnadsföretag i viss mån kan påverkas genom arbets-

126 Kraftsbestämmelser underlättar inte den centrala tillståndsplaneringen i särskilt hög grad, eftersom arbetskraftsregleringen i dess nuvarande utformning är svår att överblicka centralt. Medan regleringen av den i egentlig mening tillståndsberoende byggnadsverksamheten i första hand fungerar som en reglering av igångsättningen av nya byggnadsföretag, är en mera direkt inriktning på pågående byggnadsföretag kännetecknande för den reglering som bedrives med utgångspunkt från vissa tillstånd av generell natur. Denna typ av reglering kan ta formen av ransonering av tillgänglig arbetskraft eller ske genom begränsning av de anslagssummor som få förbrukas under en given period. I dessa fall borde den centrala överblicken inte erbjuda några speciella svårigheter. I det följande skall närmast redogöras för metodiken vid reglering av den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens omfattning sådan som denna i sin mest renodlade form kommit att tillämpas under åren 1948 och 1949. a) Beräkning

av byggnadsverksamhetens

omfattning

i

utgångsläget.

En någorlunda tillförlitlig kännedom om den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens omfattning i utgångsläget utgör en första förutsättning för att det överhuvud taget skall vara möjligt att med regleringsåtgärder styra utvecklingen av denna byggnadsverksamhet. Om byggnadsprogrammet för ett givet år exempelvis innebär att byggnadsverksamheten skall minskas med 10 % i förhållande till föregående år är det nödvändigt att känna till byggnadsverksamhetens omfattning under detta föregående år för att man i absoluta tal skall kunna ange den byggnadsvolym som eftersträvas för det följande året. I fråga om den tillståndsberoende sektorn föreligga numera vissa möjligheter att beräkna byggnadsverksamhetens omfattning under en förfluten period. Med jämna mellanrum företas inventeringar av pågående (och avbrutna) byggnadsföretag. Samtidigt infordras även uppgifter om sådana byggnadsföretag som ännu ej påbörjats, ehuru tillstånd härtill förelegat. För varje särskilt företag redovisas såväl de totala byggnadskostnaderna som kostnaderna för sådana arbeten som redan hunnit utföras. De lokala arbetsmarknadsmyndigheterna, länsarbetsnämnderna, äro vidare ålagda att föra register över beviljade byggnadsföretag. Uppläggningen av dessa register är i viss mån utformad i anslutning till byggnadsinventeringarna. Med utgångspunkt från senast företagna byggnadsinventering skall särskilt register föras över sådana byggnadsföretag beträffande vilka nämnderna med säkerhet kunnat konstatera att de blivit avslutade sedan inventeringstillfället. Till alla andra byggnadsföretag, som berördes av den senaste inventeringen eller för vilka byggnadstillstånd därefter beviljats, skola uppgiftskort i vanlig ordning utsändas i samband med nästfoljande inventering. Genom svarsuppgifterna från denna inventering böra länsarbetsnämnderna få möjlighet att konstatera vilka byggnadsföretag som blivit avslutade mellan inventeringstillfällena. Nämnderna ha därefter att i särskilda rapporter redovisa omfattningen av samtliga de byggnadsföretag som blivit avslutade mellan inventeringstillfällena. Härvid skall för varje byggnadsföretag redovisas det koslnadsbelopp som angivits i ansökningshandlingarna. 1 1 Förutsättningar för en någorlunda fullständig rapportering av avslutade byggnadsföretag genom länsarbetsnämnderna synas för första gången ha förelegat beträffande perioden mellan byggnadsinventeringarna 2/8 1948 och 1/8 1949. Den kostnadssumma som redovisades för byggnadsföretag som avslutats mellan inventeringstillfällena visade sig likväl vara för låg, vilket framgick av en kontrollkalkyl, som kunde utföras på grundval av inventeringsresultaten.

127 De faktiska kostnaderna för avslutade byggnadsföretag synas emellertid ha varit högre än som motsvarar de vid ansökan uppgivna kostnaderna för motsvarande företag. Vid inventeringarna har det regelbundet visat sig att av byggh e r r a r n a uppgivna beräknade totalkostnader för pågående byggnadsföretag varit högre än de kostnadsbelopp som upptagits i tillståndshandlingarna för samma företag. Vid beräkning av de faktiska kostnaderna för avslutade företag ha därför kostnaderna enligt ansökan uppskrivits med ledning av inventeringsresultaten. Med utgångspunkt från sålunda korrigerade uppgifter om kostnaderna för avslutade byggnadsföretag finnas vissa möjligheter att komma fram till en beräkning av den löpande byggnadsverksamheten. Härmed avses de insatser i form av material och arbete som under en viss period nedläggas på olika byggnadsobjekt. Kostnaderna för den löpande byggnadsverksamheten under en viss period behöva inte vara exakt lika med kostnaderna för de byggnadsföretag som avslutas under perioden. Hänsyn bör även tagas till eventuella förändringar mellan de kostnadsbelopp som vid periodens början och. dess slut voro nedlagda i pågående byggnadsföretag. Såsom redan tidigare framhållits inhämtas uppgifter om dessa kostnadsbelopp vid inventeringstillfällena. Det är sålunda möjligt att utföra den erforderliga beräkningen enligt följande formel: Kostnaderna för löpande byggnadsverksamhet under perioden mellan två inventeringstillfallen = kostnaderna för byggnadsföretag avslutade mellan inventeringstillfällena — kostnader nedlagda vid pågående och avbrutna byggnadsföretag vid det tidigare av inventeringstillfällena + kostnader nedlagda vid pågående och avbrutna byggnadsföretag vid det senare av inventeringstillfällena. 1 Ehuru den angivna beräkningsmetoden i princip skall leda fram till byggnadsverksamhetens faktiska kostnader den ifrågavarande perioden, finns det ingen garanti för att de införda kostnadskorrektionerna varit av rätt storleksordning. Det är alltså tänkbart, att den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens värdemässiga omfattning blivit avsevärt underskattad. Men även en beräkning som Vid de tidigare av de två invcnteriiigsUllfällena redovisades de beräknade totalkostnaderna för vid denna tidpunkt pågående, avbrutna eller uppskjutna byggnadsföretag. Mellan inventeringsUllfällena har stocken av pågående byggnadsföretag erhållit ett tillskott genom den fortlöpande tillståndsgivningen, medan däremot en minskning i beståndet av pågående byggnadsförelag ägt rum i och med att byggnadsföretag blivit avslutade. Om kostnaderna för pågående, avbrutna eller uppskjutna byggnadsföretag äro större vid periodens slut än vid dess början, bör detta bero på att kostnaderna för under perioden igångsatta byggnadsföretag varit större än som motsvarar kostnaderna för avslutade byggnadsföretag eller omvänt. I anslutning till föregående resonemang kunde uppställas följande formel: Kostnaderna (enligt ansökan) för byggnadsföretag avslutade mellan 2,8 1948 och 1/8 1949 = kostnaderna (enligt ansökan) för pågående, avbrutna och uppskjutna byggnadsföretag 2/8 1948 + kostnaderna för byggnadsföretag för vilka meddelats byggnadstillstånd under perioden augusti 1948/juli 1949 — kostnaderna (enligt ansökan) för pågående, avbrutna och uppskjutna byggnadsföretag 1/8 1949. (I själva verket blev det nödvändigt att använda en något mera komplicerad formel eftersom hänsyn måste tagas dels till inträffade förändringar i behållningen av företag för vilka meddelats byggnads- men ej igångsättningstillstånd, dels även till under perioden återkallade byggnadstillstånd.) Vid beräkning enligt denna formel framkommo kostnader enligt ansökan till en summa, som var avsevärt högre än den som rapporterats direkt av länsarbetsnämnderna. Det högre resultatet verkade i stort sett rimligare än det lägre och lades i huvudsak till grund för de fortsatta kalkylerna. 1 Vid häftiga kostnadsförändringar mellan två inventeringstillfällen har det givetvis varit nödvändigt att omräkna de nedlagda kostnadssummorna till en gemensam prisnivå. I fråga om nybyggnad av bostäder inom förutvarande kvotorter kan den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens omfattning beräknas efter en alternativ metod. Det föreligger nämligen löpande .statistik över påbörjade, pågående och inflyttningsfärdiga lägenheter. Med hjälp av dessa uppgifter kan bostadsbyggandets löpande omfattning kalkyleras med åtminstone samma grad av säkerhet som enligt den ovan angivna metoden.

128 anknyter till en absolut sett felaktig kostnadsnivå kan tjäna som ledning när det gäller att bedöma byggnadsverksamhetens lämpliga omfattning under en kommande period, därest samma kostnadsskala som användes vid beräkningen av den effektuerade byggnadsverksamheten även tillämpas vid kalkyleringen av den planerade byggnadsverksamheten. Funnes det skäl att antaga, att den kostnadsnivå, som återspeglas i ansökningshandlingarnas kostnadsuppgifter år från å r varit och skall förbli oförändrad, kunde det ur här anförda synpunkter vara väl motiverat att beräkna den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens värde efter ansökningskostnader och utan särskilda kostnadskorrektioner. Emellertid har kostnadsnivån varit i stigande större delen av byggnadsregleringens giltighetstid och det förefaller sannolikt att de kostnadsuppgifter som meddelats i ansökningshandlingarna påverkats härav. Det finns skäl att förutsätta, att ansökningskostnaderna för en viss given byggnadsvolym i genomsnitt blivit högre ju senare ansökningen ingivits. Ansökningskostnaderna för byggnadsverksamhet som effektuerats under en fortgående period synas därför — såsom skett — böra höjas genom en korrektionspost för att de skola kunna representera samma kostnadsnivå som ansökningskostnaderna för den byggnadsverksamhet som planeras för en kommande period. Svårigheten att finna den för detta ändamål lämpliga korrektionsfaktorn är betydande. Beräkningarna torde alltså även såsom volymmått vara behäftade med en avsevärd osäkerhet, alldeles frånsett att deras otillförlitlighet sannolikt är mera betydande i fråga om den absoluta storleksordningen av byggnadsverksamhetens faktiska kostnader. Under senare år ha byggnadsinventeringar företagits kring månadsskiftet juli— augusti. Den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens omfattning har följaktligen i första hand kunnat beräknas för 12-månadersperioder, som löpa från augusti till juli. Genom ytterligare approximationer ha dessa beräkningar överförts till att gälla kalenderår. När det gällt att fastställa handlingsprogram för nästa års reglering av den tillståndsberoende byggnadsverksamheten, ha dessa beräkningar utgjort en av utgångspunkterna för beräkningen. b)

Investeringsbudgetens beräkningstekniska underlag. Årsprogrammet för byggnadsregleringens handhavande sammanfattas under benämningen investeringsbudget. Investeringsbudgeten omfattar dels en tillståndsbudget, dels även en realbudget för den tillståndsreglerade byggnads- och anläggningsverksamheten. Tillståndsbudgeten skall tjäna som riktlinje för tillståndsgivningen och anger således omfattningen av de byggnadsföretag, för vilka byggnadstillstånd planenligt kunna beviljas under året, medan realbudgeten avser den faktiska byggnadsverksamhet, som kan beräknas äga rum vid tillståndsgivning i enlighet med det uppställda programmet. Det beräkningstekniska huvudproblemet vid uppställningen av investeringsbudgeten avser sambandet mellan tillståndsbudget och realbudget. Det gäller att avgöra, vilken faktisk byggnadsverksamhet som är att påräkna vid en tillståndsgivning av en viss omfattning, eller omvänt vilken tillståndsgivning som kan vara förenlig med en faktisk byggnadsverksamhet av viss bestämd storlek. Under planeringsåret komma byggnadsarbeten att äga rum dels vid sådana byggnadsföretag, för vilka byggnadstillstånd beviljats före årets ingång, dels även vid byggnadsföretag som komma att erhålla byggnadstillstånd under årets lopp. Det gäller först och främst att beräkna den sannolika omfattningen av det förstnämnda slaget av byggnadsarbeten, vilken måste betraktas som en ofrånkomlig grundbelastning på realbudgeten. Bestämningen av byggnadstidens längd utgör ett viktigt led i dessa kalkyler. Ett grovt mått på den genomsnittliga byggnadstiden kan erhållas om man utgår

129 från inventeringsresultaten med tillhörande uppgifter rörande totalkostnaderna (enligt ansökan) för pågående byggnadsarbeten av olika slag och därefter följer igångsättningen av dylika företag så långt tillbaka i tiden, att de kumulerade värd e n a för igångsatta byggen bli lika höga som de redovisade värdena för pågående byggen. Under förutsättning att byggnadstiderna icke förändras går det sedan att beräkna till vilken del dessa komma att infalla under planeringsåret vad gäller byggnadsföretag som blivit igångsatta vid olika tidpunkter. Därmed är det också möjligt att uppskattningsvis avskilja den andel av de totala kostnaderna för ifrågavarande byggnadsföretag som beräknas falla på planeringsåret. Den vid planeringsårets början givna belastningen å realbudgeten uppgår i normala fall till betydligt mer än hälften av den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens omfattning föregående år. För den händelse tillståndsgivningen helt skulle upphöra vid planeringsårets ingång kunde byggnadsverksamheten u n d e r året likväl beräknas bli lika med 2/3 av byggnadsverksamheten föregående år. Teoretiskt skulle det emellertid vara möjligt att med tillståndsgivningen som regulator variera den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens omfattning mellan ett minimivärde som kan tänkas motsvara drygt 2/ 3 av föregående års byggnadsvolym och ett maximivärde som är bestämt av de fysiska produktionsmöjligheterna. För den händelse tillståndsgivningen under tidigare perioder varit hög i förhållande till byggnadsindustriens produktionsförmåga kan stocken av utestående byggnadstillstånd ha blivit så betydande att handlingsfriheten ytterligare inskränkes. Det minimivärde vartill planeringsårets byggnadsverksamhet kan begränsas blir u n d e r sådana förhållanden högre än 2/ 3 av föregående års byggnadsvolym. Även vid beräkningen av den belastning å planeringsårets realbudget som följer av årets tillståndsgivning är det nödvändigt att arbeta med vissa tämligen schematiska antaganden. Hur tillståndsgivningen fördelar sig på årets olika m å n a d e r kan få en avsevärd betydelse för realbudgetens utfall. I viss utsträckning har förekommit att tillståndsgivningens tidsfördelning blivit fastställd i tillståndsbudgeten. I den mån så ej varit fallet har antagits att tillståndsgivningen jämnt skulle fördela sig på årets olika månader. Den tid som förflyter mellan meddelande av byggnadstillstånd och arbetenas igångsättning har som regel antagits utgöra 4 månader. (I fråga om bostäder har det emellertid visat sig befogat att räkna med en förberedelsetid av endast 1 månad och för militära byggnader 2 månader.) I beräkningarna har vidare ingått den förutsättningen att kostnaderna äro jämnt fördelade under byggnadstiden. Beträffande byggnadstidens genomsnittliga längd vid olika typer av byggnadsföretag utgöra de beräknade värden som nedan återgivas ett exempel på vad som härvidlag blivit infört i kalkylerna. Procenttalen i

Beräknad byggnadstid i månader

Nybyggnad av bostäder Ombyggnad av bostäder Industri Kraftverk Handel Samfärdsel Förvaltning m. m Skolor och kyrkor Vägar och gator 9—116156

12 10 18 60 13 33 20 17 25 12

Av kostnaderna för byggnadsföretag som neviljas visst år utfalla under: samma år

året därefter

%

%

42 60 15 5 20 8 13 16 11 35

58 40 62 19 72 34 58 64 45 64

130 närmast vidstående kolumn ange hur stora andelar av de totala kostnaderna för under planeringsåret beviljade byggnadsföretag som under dessa förutsättningar komme att belasta planeringsårets realbudget. Med tillgång till dessa belastningstal är det alltså möjligt att beräkna den faktiska byggnadsverksamhetens sannolika omfattning under planeringsåret vid en viss fixerad tillståndsgivning. Av redogörelsen för beräkningsmetoderna torde dock ha framgått att den s. k. realbudgeten endast kan utgöra en approximativ beräkning av den faktiska byggnadsverksamhet som förutses för planeringsåret. Hur stor byggnadsverksamheten i verkligheten blir, beror förutom på tillståndsgivningens omfattning bl. a. på den takt varmed beviljade byggnadsföretag igångsättas och därefter bedrivas. Man måste förutsätta att byggherrarnas egna dispositioner härvidlag kunna påverkas av finansieringsmöjligheterna och kreditpolitiken. Dessutom kan byggnadstakten påverkas genom de särskilda arbetskraftsbestämmelser vilka i regel utfärdas av länsarbetsnämnderna. Denna inverkan är emellertid svår att förutse och centralt kontrollera, eftersom länsarbetsnämnderna ha en avsevärd handlingsfrihet när det gäller arbetskraftsfrågor. Den tid, som förflyter mellan tillståndsgivning och igångsättning, kan sålunda inte med säkerhet förutsägas och byggnadstidernas längd kan på förhand endast uppskattas ungefärligen. Härtill kommer svårigheten att fastställa den byggnadsvolym som de i ansökningshandlingarna upptagna kostnadssummorna verkligen representera. De byggnadsreglerande myndigheterna kunna av anförda skäl inte behärska utfallet av realbudgeten lika effektivt som den löpande tillståndsgivningen. Vad beträffar tillståndsbudgeten får denna betraktas som ett arbetsinstrument som ger riktlinjer för tillståndsgivningen. Ändringar av tillståndsramarna under löpande planeringsår äro i och för sig inte uteslutna. Sådana jämkningar ha förekommit vid mer än ett tillfälle. För den del av byggnadsverksamheten som försiggår i kraft av tillstånd av generell natur upprätta de byggnadsreglerande myndigheterna inga totalramar av den typ som uppdragits för den i egentlig mening tillståndsberoende byggnadsverksamheten. I fråga om vissa av dessa slags arbeten kunna myndigheterna i detalj kontrollera hur många arbetare som maximalt få sysselsättas och ha följaktligen även möjlighet att följa den totala omfattningen av de sammanlagda sysselsättningstillstånden. Återblick på regleringsmetodikens utveckling. Den metodik som numera tillämpas för reglering av den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens omfattning har utformats under byggnadsregleringens giltighetstid och var inte färdigutbildad i och med att lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete trädde i kraft. Det kan möjligen ha sitt intresse att i efterhand undersöka i vad mån de rent tekniska förutsättningarna förelågo för att en investeringsbudget av den typ som gällt under 1948, 1949, 1950, 1951 och 1952 skulle ha kunnat upprättas redan för byggnadsregleringens första verksamhetsår. Det kan konstateras att man ej förfogade över erforderliga uppgifter beträffande byggnads- och anläggningsverksamhetens totala omfattning under närmast föregående period. Ännu mindre hade man någon möjlighet att med säkerhet bedöma hur stor motsvarigheten under närmast föregående period hade varit till den byggnadsverksamhet som sedermera kom att bli i egentlig mening tillståndsberoende. Omfattningen av de byggnadsföretag, som voro pågående vid byggnadsregleringens ikraftträdande är ej heller känd. Sådana byggnadsföretag som tidigare erhållit företrädesrätt till förmedling av arbetskraft kunde utan särskild ansökan

131 fortsättas efter tillståndstvångets införande. Övriga pågående byggnadsföretag k u n d e däremot inte fullföljas utan särskilt tillstånd, såvida de inte genom tilllämpningskungörelsen undantogos från individuell tillståndsprövning. Statistik över beviljade byggnadstillstånd infördes inte förrän i början av år 1945 men utsträcktes retroaktivt till att även omfatta tillståndsgivningen under år 1944. Omfattningen av tillståndsgivningen under månaderna augusti—december 1943 är alltjämt obekant. Den första inventeringen av pågående tillståndsberoende byggnadsarbeten genomfördes 1 augusti 1946, men först den inventering som företogs ett år senare utformades på ett sådant sätt, att den lämpade sig som utgångspunkt för en beräkning av den tillståndsbcroende byggnadsverksamhetens omfattning. Denna kan alltså för tiden före 1 augusti 1947 endast uppskattas synnerligen ungefärligen. Något medvetet försök att begränsa byggnadsverksamheten inom en viss bestämd r a m gjordes inte före 1947. För detta år upprättades ett utkast till investeringsbudget, varigenom tillståndsgivningens omfattning under året för första gången maximerades på förhand. Tidigare hade kvotramar för tillståndsgivningen förekommit endast för nybyggnad av bostäder inom s. k. kvotorter. För detta speciella byggnadsområde var ett kvotsystem i tillämpning redan vid byggnadsregleringens införande. 1947 års investeringsbudget kan med den terminologi som nu användes betecknas som en tillståndsbudget. Först fr. o. m. 1948 har investeringsbudgeten kommit att omfatta såväl tillstånds- som realbudget. När det gäller att bedöma den kvantitativa effekten av byggnadsregleringen under de första åren av dess giltighetstid, finns det åtminstone en verkan av densamma som förefaller obestridlig. Beviljade byggnadstillstånd uppgingo till avsevärt lägre belopp än inkomna ansökningar om dylika tillstånd, varav torde få dragas den slutsatsen att avsevärt flera byggnadsföretag än som faktiskt igångsattes skulle ha blivit påbörjade, därest tillståndstvånget ej förelegat men förhållandena i övrigt varit desamma. Härav följer emellertid inte utan vidare att tillståndsprövningen haft en avsedd begränsande inverkan på byggnadsverksamhetens totala omfattning. Att en avsevärd andel av inkomna tillståndsansökningar avslås eller bordläggas utesluter i och för sig inte möjligheten av att tillståndsgivningen lämnar utrymme för en större byggnadsverksamhet än de fysiska resurserna medge. Om så sker blir det inte tillgången på byggnadstillstånd utan tillgången på material och arbetskraft som blir omedelbart bestämmande för byggnadsverksamhetens omfattning. Under sådana förhållanden äventyras en av byggnadsregleringens huvuduppgifter, att förebygga ett efterfrågeöverskott på byggnadsmaterial och byggnadsarbetskraft. Åtminstone vad beträffar 1945 och 1946 samt första halvåret 1947 är det obestridligt att tillståndsgivningen var avsevärt större än den samtidigt effektuerade tillståndsberoende byggnadsverksamheten. Som en följd härav uppkom efter hand en betydande balans av icke utnyttjade byggnadstillstånd. Det var särskilt under 1946 som disproportionen mellan tillståndsgivning och faktisk byggnadsverksamhet var speciellt utpräglad. Om byggnadsregleringen under sådana omständigheter haft en begränsande inverkan på byggnadsverksamheten, torde detta resultat snarare ha åstadkommits genom återhållsamhet i tilldelningen av arbetskraft till beviljade byggnadsföretag än genom restriktivitet i själva tillståndsgivningen. Under loppet av år 1946 började den uppfattningen alltmer göra sig gällande att tillståndsgivningen lämnat utrymme för en alltför betydande byggnadsverksamhet. Byggnadsindustrien drog till sig mera arbetskraft, samtidigt som andra viktiga basindustrier särskilt under sommaren fingo se sina redan förut under-

132 tåliga personalstyrkor ytterligare decimerade. Genom verkstadsstrejken 1945 hade uppkommit brist på installationsutrustning såsom radiatorer, värmeledningspannor, spisar samt elektrisk materiel av olika slag. Denna brist tenderade att förvärras samt utsträckas till att även omfatta material sådana som byggnadsjärn, tegel, lättbetong och cement. Ur allmänekonomiska synpunkter ansågs även att investeringsverksamheten tog i anspråk alltför stor andel av tillgängliga resurser. Den tillståndsberoende byggnadsverksamheten borde därför u n d e r 1947 om möjligt hållas på en lägre nivå än under 1946. Det var från dessa utgångspunkter som en allmän investeringsbudget uppställdes för byggnads- och anläggningsverksamheten under år 1947. Denna budget angav en r a m inom vilken tillståndsgivningen under året skulle begränsas. Ehuru vissa skäl kunde anföras härför ansågs det inte möjligt eller rimligt att sänka den volym för vilken nya tillstånd skulle lämnas ända ned till 1945 års nivå. Tillståndsgivningens totalsumma maximerades nämligen till 2 205 miljoner kronor, vilket belopp var högre än kostnadssumman för under 1945 beviljade byggnadsföretag (1 981 miljoner kronor) och lägre än den för 1946 beräknade siffran eller 2 490 miljoner kronor. 1 Det framhölls att en anpassning (av den faktiska byggnadsverksamheten) till den lägre nivå som ansetts böra eftersträvas, på grund av byggnadsproduktionens tidskrävande natur skulle komma till stånd först med en viss eftersläpning. Med det program för tillståndsgivningen under 1947 som sålunda antagits var det i själva verket möjligt att förutsäga att 1947 års tillståndsberoende byggnadsverksamhet skulle bli av åtminstone samma omfattning som 1946 års. Det kunde nämligen beräknas, att det sistnämnda årets tillståndsberoende byggnadsverksamhet under inverkan av den förhållandevis knappare tillståndsgivningen 1945 inte kunnat vara större än den planerade tillståndsgivningen 1947, även om man under 1946 haft normala byggnadstider och byggnadsarbetena påbörjats omedelbart efter tillståndens beviljande. Men att den tillståndsberoende byggnadsverksamheten under 1946 i själva verket varit hundratals miljoner kronor lägre än den för 1947 planerade tillståndsgivningen framgick först av resultaten från byggnadsinventeringen 1 augusti 1947, vilka utvisade att byggnadstiderna förlängts avsevärt utöver det normala samt att en betydande anhopning ägt r u m av byggnadstillstånd som ännu inte kunnat utnyttjas. Resultaten av denna inventering tydde även på att sysselsättningen inom byggnadsverksamheten var något högre under sommaren 1947 än under sommaren 1946. När desorganisationstendenserna på byggnadsmarknaden förvärrades under sommaren 1947 samtidigt som bristen på allmän samhällsekonomisk balans framstod som alltmera påtaglig, vidtogs en drastisk minskning av tillståndsprogrammet för 1947, vilket reducerades med ca 25 %. Budgetåret 1947/48 kännetecknades av en synnerligen restriktiv tillståndsgivning (det s. k. byggnadsstoppet). Meddelade byggnadstillstånd (inkl. tremannatillstånd) uppgingo under denna period till en sammanlagd kostnadssumma av 1 184 miljoner kronor mot 2 464 miljoner kronor det närmast föregående budgetåret. Trots denna återhållsamhet i tillståndsgivningen rådde utpräglad knapphet på vissa byggnadsmaterial, exempelvis cement, ännu under senhösten 1947. 1948 då planen för tillståndsgivningen för första gången kompletterades med en realbudgetberäkning blev investeringsbudgeten fastställd först på våren. Den tillståndsberoende byggnadsverksamheten skulle enligt planen reduceras med ca 400 miljoner kronor. Såvitt nu kan bedömas överensstämde det faktiska utfallet någorlunda väl med planerna. Minskningen av byggnadsverksamheten var absolut 1

Siffrorna för 1946 och 1947 inbegripa ej s. k. tremannatillstånd.

133 sett mest betydande i fråga om bostäder och avsåg speciellt egnahemsbyggen på landsbygden d. v. s. byggnadsföretag som det varit särskilt svårt att kontrollera genom arbetskraftsbestämmelser. Sysselsättningen inom byggnadsverksamheten synes ha varit avsevärt lägre under sommaren 1948 än under sommaren 1947. Denna sysselsättningsminskning torde till stor del ha avsett sådan arbetskraft som under vinterhalvåret brukar vara verksam inom andra näringsområden. Minskningen av antalet organiserade byggnadsarbetare från 1947 till 1948 var tämligen obetydlig. 1949 års investeringsbudget tog sikte på ytterligare någon begränsning av byggnadsverksamheten men denna minskning kom aldrig till stånd. I stället blev byggnadsverksamheten under 1949 av ungefärligen samma omfattning som under 1948. Att resultatet blev sådant torde delvis kunna förklaras av rena beräkningsfel i den ursprungliga realbudgetkalkylen. Under inflytande av förbättringen i det allm ä n n a ekonomiska läget ansågs emellertid tillståndsgivningen kunna utökas i förhållande till det ursprungliga programmet genom s. k. kvottillägg. Dessa påverkade i viss utsträckning byggnadsverksamhetens omfattning u n d e r 1949. I investeringsbudgeten för 1950 emotsågs en ökning om ca 7 % av den tillståndsberoende byggnadsverksamheten. Det faktiska utfallet synes också ha inneburit en procentuell ökning av denna storlek. Även för år 1951 planerades en viss ökning av den tillståndsberoende byggnadsverksamheten men det blev i stället en minskning. Orsaken härtill var inte restriktiv tillståndsgivning utan i främsta rummet en ånyo tilltagande knapphet på arbetskraft. Under loppet av år 1948 avstannade den fortskridande förlängning av byggnadstiderna, vilken till följd av överbelastningen på byggnadsmarknaden gjort sig gällande speciellt under 1946 och 1947. En återgång mot mera normala byggnadstider kunde därefter i någon mån förmärkas. För bostadshus kulminerade byggnadstiderna för sådana byggen som blevo färdiga under sommaren 1948. Genomsnittliga byggnadstiden uppgick därvid till ca 13 månader. För bostäder, som blevo färdiga omkring 1 april 1950 hade den genomsnittliga byggnadstiden sjunkit till knappt 10 månader. Men även en till 10 månader begränsad genomsnittlig byggnadstid var betydligt mer än vad som förekom före kriget och fram till och med 1944, då 6 ä 7 månader representerade mera normala genomsnittsvärden. Beträffande andra byggnadsföretag än bostäder finns inte samma möjligheter att kontinuerligt följa byggnadstiderna. Att döma av de värden som kunnat beräknas på grundval av byggnadsinventeringarna synes byggnadstidernas onormala förlängning närmast ha varit mera betydande i fråga om andra byggnadsföretag än i fråga om bostäder. F r å n sommaren 1950 började byggnadstiderna ånyo förlängas. För bostäder uppnåddes ett nytt maximivärde om cirka 14 månader för husbyggen som avslutades omkring årsskiftet 1951/52. Byggnadstiderna för bostäder ha därefter under 1952 återigen förkortats och uppgingo för bostäder färdigställda under slutet av året till omkring 12 månader. Byggnadstidernas förlängning vittnar om att byggnadsindustrien med de resurser som stått den till buds faktiskt varit överbelastad med arbetsuppgifter, som sanktionerats av byggnadskontrollen. Därest varken material- eller arbetskraftsförsörjningen eller finansieringsmöjligheterna lade hinder i vägen skulle en avsevärt större byggnadsverksamhet än som nu äger r u m vara möjlig med tillgång till de byggnadstillstånd som nu äro utelöpande. Försörjningen med byggnadsmaterial förbättrades undan för undan under loppet av 1948 och 1949 och tillgången har sedermera med få undantag kunnat anses tillfredsställande. Bland de byggnadsvaror som längst varit ransonerade märkas främst radiatorer. Då tillverkningen av radiatorer kommit att släpa efter i för-

134 hållande till licensgivningen måste denna kompletteras med förturer eller coder. För varje särskild licens meddelades en codesiffra som markerade den tidpunkt då radiatorerna borde vara disponibla för det avsedda ändamålet. Verkstäderna levererade radiatorer mot licenser i den ordningsföljd som codesiffrorna angåvo. Tillgången på radiatorer utgjorde tidvis en utpräglad flaskhals inom byggnadsmaterialförsörjningen och blev därigenom en strategisk faktor inom den tillståndsberoende byggnadsverksamheten. Hur många bostäder som kunde färdigställas under en viss period blev understundom nära nog direkt beroende av hur mycket plåt som kunnat tillföras radiatorverkstäderna. Emellertid har försörjningen med radiatorer förbättrats och licensieringen av dylika är numera upphävd fr. o. m. våren 1952. Därmed finns det inte längre någon trång sektor på materialmarknaden som kan förklara byggnadstidernas kvarstående förlängning. Däremot har under lång tid förelegat sådana förhållanden på byggnadsarbetsmarknaden, att det är väl förståeligt att byggnadsföretagen ej kunnat fullbordas på normal tid. Särskilt under 1950 och 1951 har det rått en utpräglad brist på byggnadsarbetare med påföljd att av byggnadskontrollen sanktionerade byggnadsföretag ej kunnat få sina behov av arbetskraft tillgodosedda i normal omfattning. Bristen på byggnadsarbetare har åtminstone delvis varit en följd av arbetsmarknadsmyndigheternas medvetna åtgärder. Tilldelningen av arbetskraft till ifrågakommande arbetsplatser har varit restriktiv och framförallt h a r man länge varil obenägen att tillåta nyanställning av arbetskraft, som icke förut varit stadigvarande sysselsatt i byggnads- eller anläggningsarbete. En viss uppmjukning av principerna för den s. k. behörighetsprövningen inträdde dock under loppet av år 1951. En särskild fråga är om den tillämpade arbetskraftsregleringen utöver sin inverkan på den tillståndsberoende byggnadsverksamhetens omfattning även kan h a haft något inflytande på dess inriktning. Det vore ju tänkbart att en viss typ av byggnadsföretag vid tilldelningen av arbetskraft varit systematiskt gynnad på bekostnad av övriga byggnadsföretag. Tillgängliga uppgifter tillåta dock ej några bestämda slutsatser i denna riktning. Det är emellertid bekant att arbetsmarknadsstyrelsen vid vissa tillfällen under hand givit länsarbetsnämnderna direktivom att lämna bostadsbyggena företräde vid tilldelningen av arbetskraft. Sammanfattningsvis synes den mest påfallande tekniska bristen hos byggnadsregleringen under dess tidigare skede (fram till mitten av år 1947) ha varit att man saknade tillräcklig kännedom om omfattningen av den produktionsförmåga som man försökte ransonera. Tillståndsgivningen blev under sådana omständigheter av större omfattning än som kunde avverkas med tillgängliga resurser, vilket tydligast kommit till uttryck genom byggnadstidernas förlängning samt i anhopningen av outnyttjade byggnadstillstånd. För att få ett rimligt perspektiv på byggnadsregleringens tekniska utformning under dess första giltighetstid bör man erinra sig, att regleringen infördes som en tillfällig krisåtgärd. Vid regleringens tillkomst torde det knappast h a varit någon allmän uppfattning att regleringen skulle bestå ännu tio å r senare. Tillståndsregleringen hade föregåtts av ett system som skulle kunna kännetecknas som arbetskraftsransonering genom arbetsförmedlingstvång. Direkt arbetskraftsransonering var även efter tillståndstvångets införande ett betydelsefullt led i byggnadsregleringen. Det var framför allt under 1946 och 1947 som man fick praktisk erfarenhet av att en alltför riklig tillståndsgivning endast ofullständigt kunde neutraliseras genom restriktivitet i fråga om tilldelningen av arbetskraft.

135 Säsongutjämningen. I en särskild undersökning, utförd inom arbetsmarknadsstyrelsens statistiksektion, har utförligt redovisats, huruledes säsongarbetslösheten inom byggnadsfacken utvecklat sig under byggnadsregleringens giltighetstid. Den icke oväsentliga nedgång i säsongarbetslösheten, som inträffat sedan förkrigstiden, torde ha framkommit som det gemensamma resultatet av medvetna regleringsåtgärder å ena sidan samt gynnsamma allmänekonomiska förutsättningar å den andra. Vid den allmänna brist på arbetskraft, som varit rådande under efterkrigskonjunkturen, hade en minskning av säsongarbetslösheten i och för sig varit att vänta. När det är ont om arbetskraft, måste ju tvånget att utnyttja även de ofördelaktiga säsongerna vara större än eljest. Under efterkrigstidens hektiska byggnadskonjunkturer skulle det förmodligen ha visat sig svårt för byggnadsföretagarna att under sommarhalvåret tillgodose sina behov av arbetskraft i önskad utsträckning — även utan de hinder, som arbetskraftsregleringen kan ha inneburit. Det är med a n d r a ord sannolikt att byggnadsföretagarna måst förlägga en förhållandevis stor del av sin verksamhet till vinterhalvåret, även om inte byggnadsregleringen tvingat dem härtill. Genom byggnadsinventeringarna från 1946 och 1947 har man erhållit klara belägg för att en avsevärd del av efterkrigstidens byggnadsarbetarkår vintertid varit sysselsatt inom andra näringsgrenar. Så måste rimligtvis ha förhållit sig även under förkrigstiden. Men den allmänna bristen på arbetskraft måste ha ökat byggnadsarbetarnas sysselsättningsmöjligheter under vintern och härigenom ha bidragit till att minska säsongarbetslösheten. Beträffande regleringsåtgärdernas inverkan i säsongutjämnande riktning torde böra påpekas, att det inte enbart varit genom sitt inflytande över byggnadsföretagens igåugsättningsdata som arbetsmarknadsmyndigheterna haft möjlighet att påverka byggnadssäsongen. Även tilldelningen av arbetskraft till pågående byggnadsföretag kunna myndigheterna i princip anpassa i säsongutjämnande syfte. Att igångsättningstillstånd i förhållandevis betydande utsträckning förläggas till hösten innebär för övrigt inte någon tillräcklig garanti för att vinterbyggnationen blir livlig. Det kan exempelvis förekomma att byggnadsföretag som erhållit byggnadstillstånd på hösten med sikte på vinterbyggande faktiskt inte blivit påbörjade före våren. Arbetsmarknadsmyndigheterna ha i sådana fall möjlighet att tills vidare återkalla igångsättningstillståndet samt förnya det nästa höst, varigenom den åsyftade inriktningen på vinterbyggande likväl skulle komma till stånd, ehuru med ett års försening. Vidare torde ha förekommit att verksamheten vid vissa byggnadsföretag under vintern bedrivits i reducerad omfattning, varvid syftet torde ha varit att få tyngdpunkten i byggnadsarbetena förlagd till sommarhalvåret. Även i detta fall ha arbetsmarknadsmyndigheterna möjlighet att komma byggherrarnas eventuella förhoppningar på skam, eftersom tilldelningen av arbetskraft för sommarhalvåret kan begränsas exempelvis till ungefärligen det antal arbetare, som faktiskt varit sysselsatta vid byggnadsföretaget under vintern. I och för övervakning av sysselsättningens faktiska omfattning vid olika byggnadsföretag under vinterhalvåret ha arbetsmarknadsmyndigheterna bedrivit ett visst samarbete med byggnadsarbetarnas fackorganisationer. Även när det gällt positiva åtgärder mot lokalt och säsongmässigt förekommande arbetslöshet bland byggnadsarbetarna har regelbundet samarbete förekommit mellan arbetsmarknadsstyrelsen och byggnadsfackförbunden. Inom orter med sysselsättningssvårigheter för byggnadsarbetare ha arbetsmarknadsmyndigheterna i tämligen betydande utsträckning meddelat byggnadstillstånd utan kvotbelastning. Byggnadsregleringens säsongutjämnande effekt behöver inte till alla delar ha

136 varit beroende av de åtgärder som medvetet vidtagits i detta syfte. Vad som ur andra synpunkter framstår som ett utslag av bristande effektivitet i regleringen nämligen den inträffade överbelastningen av byggnadsindustriens produktionsförmåga, måste ur renodlade säsongutjämningssynpunkter framstå som en rationell och ändamålsenlig anordning, överbelastningen måste nämligen ha framtvingat ett intensivare utnyttjande av vintersäsongerna. Byggnadstidernas förlängning som utgör en följdföreteelse till byggnadsindustriens överbelastning har i och för sig begränsat möjligheterna att bedriva sådana byggnadsföretag som falla helt och hållet utanför vintersäsongen. Även ur kostnadshänseende torde skillnaden mellan ett utpräglat vinterbygge och ett utpräglat sommarbygge ha minskat i och med att den genomsnittliga byggnadstiden för bostadshus stigit från 6 å 7 månader till för närvarande omkring 12 månader. 1 Samtidigt som byggnadsindustrien kan sägas ha varit överlastad med arbetsuppgifter i förhållande till de arbetskraftsresurser som stått till dess förfogande ha myndigheterna länge bemödat sig om att genom arbetskraftsregleringen begränsa byggnadsarbetarkårens storlek. I den mån dessa strävanden ha haft åsyftad verkan torde de även ha bidragit till att skapa sådana förhållanden på byggnadsmarknaden att byggnadsföretagarna blivit tvungna att i ökad utsträckning utnyttja även vintersäsongen. Det bör emellertid tillfogas att myndigheterna alltsedan 1951 vidtagit vissa åtgärder som syftat till att möjliggöra en viss utökning av byggnadsarbetarkåren. Behörighetsprövningen h a r tillämpats mindre restriktivt och vissa åtgärder ha vidtagits för att främja yrkesutbildningen av byggnadsarbetare. Ur renodlade säsongutjämningssynpunkter skulle knappast några vägande invändningar kunna göras mot en byggnadsreglering som genom tillståndsgivningen gåve u t r y m m e för ett överflöd av arbetsuppgifter samtidigt som tillgången på arbetskraft begränsades genom en effektiv arbetskraftsreglering. Regleringens inverkan på byggnadsverksamhetens sammansättning. Så länge tillståndsgivningen bedrives med någon som helst restriktivitet och samtliga tillståndsansökningar ej anses kunna beviljas, påverkar byggnadsregleringen med nödvändighet urvalet av de byggnadsprojekt, som kunna komma till verkställlighet. Det synes också vara möjligt att påvisa en viss genomgående tendens i den inverkan, som byggnadsregleringen utövat på byggnadsverksamhetens sammansättning. Denna tendens synes rimligen böra betecknas som puritansk. Byggnadsregleringen infördes under kriget när det gällde att säkerställa krigsberedskapens och folkförsörjningens mest trängande behov. Under sådana förhållanden kom byggnadsregleringen att verka särskilt restriktivt gentemot projekt som inte direkt tjänade sådan produktion eller sådana behov som myndigheterna i rådande läge bedömde såsom angelägna. Denna utomordentligt restriktiva inställning gentemot vissa speciella typer av byggnadsföretag blev i stort sett bestående när efterkrigstidens uppdrivna byggnadsvilja gav anledning till skärpt tillståndsprövning. Det finns i huvudsak två slags statistiskt material som kan användas för att belysa regleringens inverkan på byggnadsverksamhetens inriktning, nämligen dels den av socialstyrelsen utarbetade statistiken r ö r a n d e färdigställda lokaler av 1 12 månaders byggnadstid skulle förmodligen framstå såsom optimal ur säsongutjämningssynpunkt. Därest alla byggnadsarbeten varade exakt ett år skulle lika stora delar av byggnadstiden infalla under vintern oberoende av årstiden för byggnadsföretagens igångsättning. Vissa säsongrörelser skulle dock vara att emotse även under sådana omständigheter, eftersom olika etapper i byggnadsarbetet bli i olika hög grad fördyrade, om de bedrivas under vintern.

137 1

olika typer samt dels den av arbetsmarknadsstyrelsen förda statistiken r ö r a n d e beviljade och avslagna tillståndsansökningar för olika ändamål. Det förstnämnda materialet ger möjlighet till en jämförelse mellan byggnadsverksamhetens sammansättning före och efter byggnadsregleringens införande, men vid statistikens nuvarande utformning endast vad beträffar a n n a n husbyggnadsvcrksamhet än bostäder. När det gäller fullbordade lokaler, kan regleringens inverkan ha gjort sig gällande först med något års eftersläpning. Av hittills tillgänglig statistik kunna uppgifter för åren 1945—1951 upplysa om byggnadsverksamhetens sammansättning under byggnadsregleringens inverkan. Å a n d r a sidan kunna uppgifter för åren 1930—39 anses representativa för byggnadsverksamhetens inriktning före regleringen. Av en jämförelse framgår, att industribyggnader under regleringsåren haft större andel av husbyggnadsverksamheten exklusive bostäder än under 1930-talet. Däremot har kontors- och butikslokaler u n d e r regleringsåren utgjort en m i n d r e andel än under 30-talet av annan husbyggnadsverksamhet än bostadsbyggande, vilket är anmärkningsvärt såtillvida som dylika lokaler eljest haft en tendens att under högkonjunkturår öka sin andel av byggnadsverksamheten. Tabell 2.

Husbyggnadsverksamhelens styrelsens

fördelning på olika ändamål byggnadsstatistik.

enligt

social-

1945—48

1930—39 /oo

Kyrkor, gudstjänstlokaler Bibliotek, samlingssalar Skolhus Sjukhus, ålderdomshem Hotell och restauranger Badhus och idrottslokaler Teatrar och biografer Ämbetslokaler Kommunikations- och belysningsverk Kontors- och butikslokaler Fabriks- och verkstadslokaler Garage o. d Bensinstationer Kiosker, uthus o. d Luf tskyddslokaler Ej specificerade lokaler

5,4

\ / \ / Summa

0,6 9,4

13,5 45,4 42,5 31,0 18,4 11,9 16,8 20,1 368,0 274,3 72,4

24,0 315,0 382,9 48,0

43,5

33,3

69,5 31,9 17,3 2,6 1,5 7,9

36,8

56,1

1 000,0

1 000,0

I fråga om övriga i statistiken angivna typer av lokaler kan konstateras att skolor, kommunikations- och belysningsverk samt den diffusa posten ej specificerade lokaler ökat i andel av byggnadsverksamheten (exklusive bostäder) medan övriga typer av lokaler fått sin andel reducerad i mer eller m i n d r e utpräglad grad. Byggnadsregleringens inverkan synes ha varit nära nog prohibitiv i fråga om k y r k o r och gudstjänstlokaler, badhus och idrottslokaler samt teatrar och biografer. Även beträffande bibliotek och samlingslokaler, sjukhus och åldersdomshem, hotell och restauranger, ämbetslokaler samt garage tyda siffrorna på en starkt återhållande inverkan. För dessa olika grupper av lokaler h a r nämligen andelen, av byggnadsverksamheten sjunkit med inemot hälften eller i vissa fall med en tredjedel. 1

Bostadsstyrelsen har fr. o. m. 1949 övertagit ansvaret för denna statistik.

138 Den av arbetsmarknadsstyrelsen förda statistiken över beviljade och avslagna ansökningar om byggnadstillstånd kan på ett mera direkt sätt belysa hur byggnadsregleringen inverkat på urvalet av byggnadsobjekt. Härvid är att märka att byggnadstillståndsstatistiken varken i fråga om giltighetsområde eller beträffande uppdelning på olika typer av byggnadsföretag är överensstämmande med socialstyrelsens byggnadsstatistik. Medan sistnämnda statistik endast omfattar husbyggnadsverksamhet inom orter som äro lagda under byggnadsstadga, avser byggnadstillståndsstatistiken såväl byggnads- som anläggningsverksamhet inom hela landet. Med syfte att belysa tillståndsgivningens skiftande grad av restriktivitet i fråga om olika grupper av byggnadsföretag har beräknats, vilken andel avslagna samt ej avgjorda tillståndsärenden utgjort av samtliga ärenden inom respektive byggnadsområden. Närmare bestämt ha uppgivna kostnader för under perioden 1/1 1944—1/10 1952 avslagna tillståndsansökningar samt för 1/10 1952 icke avgjorda ärenden angivits som en procentandel av de uppgivna kostnaderna för samtliga u n d e r perioden 1/1 1944—1/10 1952 avgjorda ansökningar samt vid periodens slut icke avgjorda ärenden. Följande värden ha erhållits. O/

Bostäder Jordbruk, skogsbruk, fiske Industri och hantverk Kraft- och belysningsverk Samfärdsel

/o 17,1 5,3 35,4 2,8 29,1

0/

/o Handel 59,6 Förvaltning, sociala ändamål m. m 38,8 Skolor, kyrkor, samlingslokaler 36,8 Vägar, gator, vatten-och avloppsledningar 25,5 Militära arbeten 2,7 Samtliga 24,1

Tillståndsregleringen har inte haft någon nämnvärd restriktiv verkan i fråga om kraftverks- och lantbruksbyggnader. I fråga om militära byggnader beror däremot den låga avslags- och bordläggningsprocenten på att de militära myndigheterna låtit omfattningen av sina tillståndsansökningar bli beroende av det tillgängliga kvotutrymmet. Tillståndsgivningen har varit mest restriktiv i fråga om huvudgruppen byggnader för handel, bland vilka även inräknas hotell och restauranger samt teatrar och biografer. Härnäst synes restriktiviteten av tillståndsstatistiken att döma ha varit mest betydande i fråga om gruppen förvaltning, sociala ändamål m. m. Ehuru skolbyggenas andel av byggnadsverksamheten stigit avsevärt sedan 30-talet är den andel av ansökningarna för dylika ändamål som blivit tillgodosedd inte särdeles hög. Däremot är avslagsprocenten jämförelsevis låg vad gäller bostäder. 1 Då uppgifter om icke avgjorda ärenden per 1/10 1952 ej finnas närmare specificerade på undergrupper, får byggnadsregleringens inverkan på olika industrigrupper belysas av följande siffror, som ange de avslagna ärendenas kostnadsmässiga andel av samtliga avgjorda under tiden 1/1 1944—1/10 1952. Malmbrytning och metallindustri Jord- och stenindustri Träindustri Pappers- och grafisk industri

%

%

21,8 19,1 29,0 33,3

Livsmedelsindustri 36,1 Textil- och beklädnadsindustri 38,9 Läder-, hår- och gummivaruindustri. . . 33,0 Kemisk-teknisk industri 24,8

1 Det bör framhållas att »avslags- och bordläggningsandelen» av inkomna ansökningar kan påverkas av rent institutionella förhållanden. Myndigheterna kunna i fråga om vissa grupper av byggnadsföretag vara mera benägna att bordlägga sådana ärenden som inte omedelbart kunna beviljas, medan man i motsvarande fall när det gäller andra grupper av byggnadsföretag kan tänkas vara mera benägen att besluta om avslag. Då avslag ofta ger anledning till förnyad ansökan blir den sammanlagda frekvensen av bordlagda och avslagna ärenden högre ju oftare avslag förekommer i stället för bordläggning.

139 I stort sett h a r alltså regleringen varit restriktiv gentemot lätta industrier och mera liberal gentemot tyngre industrier. Regleringen synes härigenom ha medverkat till vissa karakteristiska förskjutningar i den industriella byggnadsverksamhetens sammansättning som inträffat från för- till efterkrigstiden. Dessa förskjutningar kunna belysas av följande siffror, som ange de olika industrigruppernas andel av industriens byggnads- och anläggningsverksamhet under åren 1937— 1939 samt 1945—1951 enligt kommerskollegii investcringsstatistik.

Malmbrytning och metallindustri Jord- och stenindustri Träindustri Pappers- och grafisk industri Livsmedelsindustri Textil- och beklädnadsindustri Läder-, hår- och gummivaruindustri Kemisk-teknisk industri

/

1937—39

1945—51

O/

0/

/o 44,4 7,9 5,1 11,8 13,5 6,9 3,0 7,4 100,0

/o 53,9 7,5 5,7 11,1 5,9 7,6 2,2 6,1 100,0

De mest markanta förändringarna — den ökade andelen för malmbrytning och metallindustri samt minskningen för livsmedelsindustri — torde i väsentlig grad kunna förklaras av byggnadsregleringens inverkan. Anförda uppgifter ha givit en föreställning om vissa allmänna tendenser i byggnadsregleringens inverkan på byggnadsverksamhetens sammansättning. Regleringen har varit utpräglat restriktiv gentemot byggnadsprojekt av typen teatrar, biografer, nöjes- och samlingslokaler, badhus och idrottsanläggningar, hotell och restauranger. För den offentliga sektorn har tillståndsgivningen i stort sett varit tämligen återhållsam. Inom produktionen har tyngre industri gynnats på bekostnad av lättare. För jordbruket och kraftförsörjningen har tillståndsregleringen praktiskt taget inte inneburit något hinder av betydelse. Gentemot anläggningar vilkas medverkan i produktionen varit av mera indirekt karaktär ha de byggnadsreglerande myndigheterna i stort sett haft en negativ inställning. F ö r industriens del h a r sålunda tillståndsgivningen varit särskilt restriktiv i fråga om kontorsoch lagerlokaler, garage samt anläggningar för personalen medan tillståndsgivningen för handelns byggnader genomgående varit synnerligen k n a p p . Bostadsbyggandet har självfallet tillmätts en tämligen hög angelägenhetsgrad. Den inställning gentemot olika typer av byggnadsföretag som kommit att känneteckna byggnadsrcgleringen synes i huvudsak härröra från de första åren av regleringens giltighetstid, då tillståndsgivningen i mindre grad än som sedermera blev fallet var bunden inom kvantitativt fixerade ramar. Tillståndsprövningen kom under sådana förhållanden att i första hand åsyfta ett avgörande huruvida föreliggande arbeten under rådande förhållanden vore att anse som angelägna eller ej. I och med att tillståndsgivningen måst begränsas inom förhållandevis snäva kvotramar har prövningen i allt större omfattning kommit att avse en angclägenhetsgradering inbördes av arbeten som i och för sig varit att betrakta som angelägna. Tillståndens fördelning på olika huvudtyper av byggnadsföretag har för varje särskilt regleringsår i huvudsak varit avgjord i och med att kvotramarna blivit fastställda. Härefter har denna fördelning endast i m i n d r e utsträckning kunnat påverkas av myndigheternas bedömning i enskilda fall. U n d e r sådana förhållanden uppställer sig frågan om tillståndens fördelning på olika byggnadsändamål undergått någon mera påtaglig förändring sedan tiden för kvotsystemets införande. Följande sammanställning av tillståndsbeloppens procentuella fördel-

140 ning på olika byggnadsområden under perioden 1944—1949 avser att belysa detta spörsmål.

Bostäder Jordbruk, skogsbruk, fiske Industribyggnader Kraft- och belysningsverk Samfärdsel Handel Förvaltning, sociala ändamål. . . . Skolor, kyrkor, samlingslokaler... Vägar, gator, vatten- och avloppsledningar Militära arbeten Ej specificerade tremannaarbeten Summa

59,4

58,3

56,9

58,9

55,6

58,0

61,0

61,2

1,1 9,8 4,9 3,2 2,0 3,9 4,0

1,3

1,7

2,4

3,0

1,9

11,8

16,6

12,7

10,6

5,7 7,3 2,3 3,2 3,8

2,9 4,6 2,4 4,1 3,9

4,5 3,2 1,8 2,3 4,6

3,5 5,4 2,6 3,8 5,9

10,0 10,4

3,7 1,6 2,7 4,8

0,3 9,6 3,6 3,9 2,7 2,9 7,2

0,3 7,9 3,2 4,1 2,8 3,3 7,8

4,8 1,5

5,5 1,5 2,6

7,4 1,3 0,9

6,0 0,9

7,3 1,5

6,4 3,0

—

—

—

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

5,0 6,7

—

—

4,9 1,3 0,7

100,0

100,0

100,0

Tillståndens fördelning på olika grupper av företag har i vissa avseenden undergått karakteristiska förändringar under denna period. Industribyggnadernas andel av den totala tillståndsgivningen steg kraftigt fram till 1946 och har därefter sjunkit tillbaka till procenttal som äro avgjort lägre än i utgångsläget. För kraftoch belysningsverk har andelen av den totala tillståndsgivningen växlat starkt år från år, vilket sammanhänger med att de särskilda projekten inom denna grupp äro få och stora. Motsvarande gäller i viss mån även beträffande samfärdsel (tunnelbanearbeten). För skolor, kyrkor, väg- och gatuarbeten m. m. synes man kunna konstatera en svag men klar tendens till ökning av respektive andelar av tillståndsgivningen. I huvudsak är emellertid stabiliteten i tillståndsgivningen det mest framträdande draget. Bostädernas andel av tillståndsgivningen har — med någon avvikelse nedåt under 1948 — hållit sig tämligen konstant under hela perioden. Den stabilitet som kännetecknat tillståndsfördelningen alltsedan tiden före kvotsystemets införande kan måhända i viss utsträckning förklaras av att kvotsättningen under de senare regleringsåren skett under beaktande av tillståndsgivningens fördelning under de tidigare regleringsåren. Men stabiliteten i tillståndsfördelningen torde även vittna om att de byggadsreglerande myndigheternas inställning till de olika huvudtyperna av byggnadsföretag inte undergått några större förändringar. Till ledning vid fastställandet av årskvoterna bruka uppgifter inhämtas från berörda myndigheter och organisationer beträffande behoven av (d. v. s. önskemålen om) byggnadstillstånd inom olika områden. I vissa speciella fall är det möjligt att på rent tekniska grunder ange efter vilka proportioner behoven av byggnadstillstånd göra sig gällande beträffande olika typer av byggnadsföretag. Detta gäller exempelvis beträffande nybyggnad av bostäder å ena sidan samt anläggning av bostadsgator och vatten- och avloppsledningar å den andra sidan. I flertalet fall råder emellertid mera komplicerade eller obestämda samband mellan behoven av byggnadstillstånd för olika typer av byggnadsföretag. Avvägningen av de olika kvoterna inbördes måste i sådana fall bli av en mer eller m i n d r e subjektiv karaktär. Innan tillståndskvoterna fastställas av regeringen (vilket före 1952 års investeringsbudget skedde informellt utan konseljbeslut), bruka kvotförslagen förberedas inom ett allmänt beredningsorgan. Investeringsrådet fungerade intill utgången av år 1948 såsom sådant beredningsorgan.

141 Efter förslag av kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering föreskrev Kurngl. Maj:t den 24 november 1944 att ett investeringsråd skulle upprättas för överläggningar rörande riktlinjerna för konjunkturpolitiken såvitt anginge investeringsverksamheten. Enligt kommissionens förslag skulle rådets verksamhet främst vara inriktad på det privata näringslivets anläggningar i fast och rörligt kapital. I detta sammanhang kunde rådet emellertid ha anledning uppmärksamma investeringsverksamheten på andra områden och frågan om investeringarnas fördelning på olika orter. I verkligheten blev det rådets huvuduppgift att ta ställning till framlagda budgetutkast för den tillståndsreglerade byggnadsoch anläggningsverksamheten. Under år 1948 sammanträdde investeringsrådet två gånger, ena gången i samband med fastställandet av 1948 års investeringsbudget, och andra gången i samband med fastställandet av 1949 års budget. Som ordförande i investeringsrådet fungerade det statsråd som inom regeringen handlade byggnadsregleringsärenden, medan ledamöterna representerade skilda samhällsintressen. Det sammanlagda antalet ledamöter var förhållandevis stort. Genom beslut den 14 januari 1949 förklarade Kungl. Maj:t att investeringsrådets verksamhet skulle upphöra. Med byggnadsregleringen sammanhängande investerings- och planeringsfrågor av den art, som tidigare brukat föreläggas investeringsrådet, skulle i fortsättningen beredas inom byggnadsberedningen. Detta organ, vars beredningsuppgifter tidigare endast avsett särskilda byggnadstillståndsärenden, erhöll samtidigt en utvidgad sammansättning och består numera av ett statsråd som ordförande (f. n. socialministern), en ledamot i statssekreterareställning, en representant för vardera arbetsmarknadsstyrelsen, bostadsstyrelsen och statens handels- och industrikommission, en representant för Landsorganisationen samt fem representanter för olika näringsintressen. I och med att kvotramarna för olika typer av byggnadsändamål blivit fixerade, har för de byggnadsreglerande myndigheterna återstått uppgiften att avgöra vilka byggnadsprojekt inom respektive kvotområden som skola beviljas respektive avslås eller bordläggas. Innan arten av denna tillståndsprövning i någon mån beskrives, bör en kort redogörelse lämnas för byggnadsregleringens administrativa organisation samt arbetsfördelningen mellan de olika berörda myndigheterna. D e n administrativa organisationen. Enligt § 2 byggnadstillståndslagen i dess ursprungliga lydelse tillkom beslutanderätten i fråga om meddelande av byggnadstillstånd Konungen eller i den mån Konungen därom förordnade tillsynsmyndigheten. I samband med utfärdandet av tillämpningskungörelsen u p p d r o g Kungl. Maj:t den 29 juli 1943 åt arbetsmarknadskommissionen att i fråga om särskilda arbeten meddela byggnadstillstånd, dock ej i fall då sådant tillstånd ifrågasattes för dels arbete å staten tillhörig byggnad eller anläggning, dels arbete för vars utförande ansökan hos Kungl. Maj:t om bidrag eller lån givits, eller vore avsedd att göras, och dels arbete, vars kostnader vore avsedda att täckas med lån, som kommun med Kungl. Maj:ts tillstånd upptoge, eller för vilket kommun med dylikt tillstånd inginge borgen. Arbetsmarknadskommissionen ägde underställa Kungl. Maj :ts prövning sådana ärenden vari kommissionen eljest ägde fatta beslut. Dylik underställning förekom i praxis beträffande alla ärenden som avsågo arbeten med en beräknad byggnadskostnad av minst 500 000 kronor. Kungl. Maj:t föreskrev vidare, att inom socialdepartementet skulle vara tillsatt en särskild delegation, byggnadsberedningen, med uppgift att bereda de ärenden angående byggnadstillstånd som kunde bli anhängiga hos Kungl.

142 Maj :t. Redan under det tidigare tillämpade systemet med företrädesrätt vid tilldelning av arbetskraft under gällande arbetsförmedlingstvång för byggnadsverksamhet m. m. hade en delegation med samma namn fungerat vid beredning av de ärenden angående företrädesrätt vilka skulle behandlas av Kungl. Maj:t. Byggnadsberedningen inrättades med ett statsråd som ordförande samt statssekreterarna i social- och finansdepartementen, ordföranden i arbetsmarknadskommissionen, vice ordföranden i industrikommissionen och kanslichefen i statens byggnadslånebyrå som ledamöter. Denna sammansättning bibehölls i stort sett vid byggnadstillståndslagens ikraftträdande. Tillståndsgivningen var sålunda till en början centraliserad till Kungl. Maj:t och arbetsmarknadskommissionen. När den s. k. tremannaregeln upphävdes fr. o. m. 1 juni 1946 erhöllo emellertid länsarbetsnämnderna beslutanderätt i fråga om s. k. tremannaärenden. Formellt gavs denna befogenhet på så sätt att ett generellt byggnadstillstånd utfärdades för ifrågavarande arbeten med förbehåll att vederbörande länsarbetsnämnds tillstånd i varje särskilt fall måste inhämtas, innan arbetena finge igångsättas. Fr. o. m. 1 juli 1948 utvidgades länsarbetsnämndernas beslutanderätt till att även avse bostadsbyggen samt byggnader för jordbrukets, skogsbrukets och fiskets behov. Tills vidare utfärdades även i dessa fall generella byggnadstillstånd med förbehåll om särskilda igångsättningstillstånd. Så länge tillståndsgivningen endast i begränsad utsträckning hade varit bunden inom kvantitativt fixerade ramar ansågs en centraliserad tillståndsgivning nödvändig samt ägnad att underlätta en enhetlig bedömning av de olika ärendena. I och med att tillståndsgivningen blivit begränsad inom förhållandevis snäva kvotramar ansågs tillståndsprövningen åtminstone beträffande vissa slag av arbeten med fördel kunna ombesörjas av lokala organ med deras större kännedom r ö r a n d e på varje ort föreliggande speciella förhållanden. En oundgänglig förutsättning för en decentralisering vore, att vissa förefintliga rikskvoter på ett tillfredsställande sätt kunde uppdelas på länskvoter. Med dittills vunna erfarenheter av kvotsystemet ansågs det möjligt att åstadkomma en godtagbar inbördes avvägning av de olika länskvoterna för de arbeten, beträffande vilka en decentralisering syntes särskilt önskvärd (d. v. s. bostäder och byggnader för jordbruk e t c ) . Då anordningen med generella tillstånd i förening med särskilda igångsättningstillstånd ansågs mindre rationell föreslogs i proposition (nr 309) till 1948 års riksdag att riksdagen måtte besluta om sådan ändrad lydelse av 2 § byggnadstillståndslagen, att Kungl. Maj:t medgåves rätt att uppdraga jämväl åt länsarbetsnämnderna att meddela byggnadstillstånd. Sedan propositionen bifallits utfärdades den 17 december 1948 lag av angivna innehåll. Genom beslut samma dag meddelade Kungl. Maj:t ändrade föreskrifter angående tillståndsgivningen. Enligt dessa föreskrifter är kompetensfördelningen för närvarande följande. 1. Kungl. Maj:t har förbehållit sig beslutanderätten då byggnadstillstånd ifrågasattes för dels arbete å staten tillhörig byggnad eller anläggning dels ock arbete, för vars utförande ansökan hos Kungl. Maj:t om bidrag eller lån gjorts eller vore avsedd att göras. Av praktiska skäl har från sistnämnda förbehåll undantag gjorts beträffande sådana tjänstebostäder för folkskolans lärare, där Kungl. Maj:t beviljat statsbidrag. Det tidigare gällande förbehållet beträffande arbeten vars kostnader äro avsedda att täckas med lån, som kommun med Kungl. Maj:ts tillstånd upptager, eller för vilket kommun, med dylikt tillstånd ingår borgen, h a r bortfallit. Med hänsyn till den fortlöpande kontroll som genom samarbete mellan finansdepartementets kommunala byrå och byggnadsberedningens kansli utövas däröver

143 att låne- eller borgenstillstånd icke meddelas förrän byggnadstillståndsfrågan avgjorts, har det ansetts onödigt att i förevarande hänseende tillämpa en centraliserad tillståndsgivning. 2. Arbetsmarknadsstyrelsen äger avgöra övriga byggnadstillståndsärenden i den mån beslutanderätten icke enligt vad nedan under 3 nämns har uppdragits åt länsarbetsnämnderna. I likhet med vad tidigare gällt äger arbetsmarknadsstyrelsen underställa ärende Kungl. Maj:ts prövning, därest styrelsen finner att beslut i ärendet, med hänsyn till arbetets omfattning eller andra särskilda omständigheter, bör meddelas av Kungl. Maj:t. Dylik underställning h a r i praxis ägt r u m beträffande arbeten, vilkas kostnader beräknas överstiga 500 000 kronor. ö v e r arbetsmarknadsstyrelsens beslut må besvär anföras hos Kungl. Maj:t. Antalet sådana besvär var 817 budgetåret 1947/48, 691 budgetåret 1948/49, 434 budgetåret 1949/50, 317 budgetåret 1950/51 samt 178 budgetåret 1951/52. 3. Åt länsarbetsnämnderna har uppdragits att — med ovan under 1 angivna förbehåll — från och med 1 januari 1949 meddela byggnadstillstånd beträffande särskilda arbeten av följande slag: a) ny-, till-, på- eller ombyggnadsarbete samt reparations- och underhållsarbete beträffande byggnad, där minst hälften av totala golvytan, kallar- och vindsplan ej inräknade, avses för bostadsändamål, ävensom till dylika byggnader hörande särskild anläggning för gemensam värmecentral och tvättcentral; b) ny-, till-, på- eller ombyggnadsarbete samt reparations- och underhållsarbete avseende byggnad eller anläggning för tillgodoseende av jordbrukets, fiskets eller skogsskötselns behov; c) rivningsarbete; samt d) annat arbete, som ej beräknats draga högre kostnad än 20 000 kronor (numera 30 000 k r o n o r ) . Länsarbetsnämnderna ha dock ej befogenhet att meddela tillstånd för byggnad för industriellt ändamål, där fråga är om nyetablering av rörelse eller där genom arbetets utförande ökat behov av arbetskraft för rörelsens bedrivande beräknas uppkomma. Vidare ha länsarbetsnämnderna fr. o. m. den 18 april 1952 erhållit befogenhet att bevilja byggnadstillstånd för ålderdomshem samt från den 30 juni 1952 även i viss utsträckning för vatten- och avloppslednings- samt gatuarbeten. Centralt handläggas alltjämt ärenden avseende bl. a. statsbidragsberättigade vägar och gator samt reningsverk och huvudledningar. Länsarbetsnämnderna ha att vid tillståndsgivningen ställa sig till efterrättelse de närmare föreskrifter, som arbetsmarknadsstyrelsen utfärdar. I förhållande till arbetsmarknadsstyrelsen ha länsarbetsnämnderna erhållit samma underställningsrätt som styrelsen gentemot Kungl. Maj:t. över länsarbetsnämnds beslut må besvär anföras hos arbetsmarknadsstyrelsen. Antalet sådana besvär var 122 budgetåret 1947/48, 1 463 budgetåret 1948/49, 1 077 budgetåret 1949/50, 868 budgetåret 1950/51 samt 532 budgetåret 1951/52. Föregående redogörelse för den inbördes avgränsningen av de olika byggnadsreglerande myndigheternas formella befogenheter synes böra kompletteras med några uppgifter rörande personalorganisationens storlek, sammansättning och fördelning. Byggnadsberedningens kansli utgjordes åren 1945—48 av 2 jurister, 3 skrivbiträden och 1 expeditionsvakt. År 1952 bestod kansliet av en jurist och ett kanslibiträde, varjämte expeditionsvakten endast tjänstgjorde å deltid. Inom arbetsmarknadsstyrelsen funnos 1 april 1948 inrättade 79 tjänster för byggnadsregleringen, varav 9 i lönegrad Ce 24 och högre. 1 juli 1952 var antalet tjänster 31, varav 6 i lönegrad Ce 25 och högre.

144 Länsorganisationen omfattade den 1 april 1948 184 specialtjänster (i högst 22 :a lönegraden) för byggnadsregleringsärenden, därav 50 byggnadskontrollanter (1—4 i varje län). Motsvarande antal var den 1 juli 1952 180 resp. 41. Det sammanlagda antalet tjänster uppgick alltså till 269 i april 1948 och 213 i juli 1952. Inom byggnadsberedningens kansli upprättas bl. a. expeditioner över Kungl. Maj:ts beslut i tillståndsärenden. Kanslichefen tjänstgör såsom föredragande i besvärsmål. Särskilda tillståndsärenden i övrigt föredragas inom byggnadsberedningen av tjänstemän tillhörande arbetsmarknadsstyrelsen (i regel dess byggnadstillståndsbyrå). Beträffande sådana tillståndsärenden som avgöras av Kungl. Maj:t har fr. o. m. 1949 tillämpats den ordningen att principärenden samt i främsta rummet ärenden berörande näringslivets enskilda sektorer föredragas inför samlad byggnadsberedning, medan övriga ärenden föredragas inför vederbörande statsråd i s. k. tjänstemannaberedning i vilken byggnadsberedningens övriga ledamöter med undantag för chefen för arbetsmarknadsstyrelsen som regel ej deltaga. Under ett system med fixerade kvotramar blir tillståndsprövningens väsentliga uppgift att avgöra vilka av de ifrågakommande ansökningarna som böra tillgodoses inom det givna kvotutrymmet. Ur denna synpunkt vore det givetvis ett önskemål att speciellt sådana ansökningar som konkurrerade om den tillgängliga kvotens yttersta marginal samtidigt kunde upptagas till behandling inom den beslutande instansen. Inom byggnadsberedningen har emellertid föredragningen mera sällan kunnat ske på sådant sätt att beredningen ställts inför valet att bevilja en och endast en av två eller flera konkurrerande ansökningar. Vid föredragning av ett ärende som anses böra beviljas brukar väl anföras vissa skäl som tala härför. Däremot har det endast i förhållandevis begränsad utsträckning förekommit att redogörelse givits för de speciella omständigheter, som motiverat att den ifrågavarande ansökningen borde beviljas framför andra som ej kunnat tillgodoses. Fr. o. m. 1949 har emellertid byggnadsberedningen erhållit en viss samtidig orientering rörande samtliga inneliggande ansökningar såtillvida som listor upprättats där dessa ansökningar uppdelats i olika angelägenhetsgrader. Av den angelägenhetsgrad som tilldelats ett ärende brukar som regel framgå huruvida bifall kommer att föreslås vid föredragningen. I det stora flertalet fall brukar beredningen vid avgörandet av tillståndsärenden ansluta sig till den föredragandes d. v. s. arbetsmarknadsstyrelsens förslag, vilket inte utesluter att vissa ärenden bli föremål för realdiskussion inom beredningen. I åtskilliga fall h a r ordföranden och vissa av ledamöterna haft möjlighet att självständigt bilda sig en uppfattning om ärendena, innan de föredragas. Vid beredningens förhandlingar föras ej protokoll. Arbetsmarknadsstyrelsens byggnadstillståndsbyrå kan sägas fungera som byggnadsregleringens centrala kansli, såtillvida som även de tillståndsärenden som avgöras av Kungl. Maj:t före föredragningen handläggas inom denna byrå. Inom åtskilliga kvotområden är emellertid arbetsmarknadsstyrelsens handläggning av tillståndsärenden av rent byggnadsteknisk art. Med hänsyn till de byggnadstekniska granskningsuppgifterna ha de föredragande som regel arkitektutbildning eller väg- och vattenbyggnadsteknisk utbildning. Den angelägenhetsgradering som utgör det avgörande momentet i tillståndsprövningen sker som regel inom fackorgan dit ärendena remitteras från arbetsmarknadsstyrelsen. I fråga om vissa kvotområden framför allt inom den kommunala sektorn saknas dock bestämda remissinstanser. Vilka remissinstanser som blivit anlitade synes lämpligen kunna redovisas i

145 anslutning till en beskrivning av kvotsystemets indelning i olika specialkvoter.

nuvarande uppbyggnad

och

Kvotsystemets uppbyggnad. Under 1952 var investeringsbudgeten för den tillståndsreglcrande byggnadsoch anläggningsverksamheten uppdelad i följande huvudkvoter: A. Nybyggnad av bostäder B. Jordbruk, skogsbruk, fiske C. Egentlig industri D. Kraft- och belysningsverk E. Handel F. Samfärdsel G. Förvaltning, sociala ändamål, sjuk- och hälsovård m. m.

H. Skolor, kyrkor, övriga samlingslokaler I. Väg- och gatuarbeten, vatten- och avloppsledningar m. m. J. Militära anläggningar K. Diversekvot L. Sportstugor M. Reservkvot

Kvoterna F—J falla huvudsakligen på den offentliga sektorn, kvoterna B, C, E och L huvudsakligen på den privata sektorn, medan övriga kvoter (A, D och K) äro av mera blandad karaktär. I fråga om de kvoter som huvudsakligen falla inom den offentliga sektorn skall i det följande endast lämnas en kommenterad förteckning över förefintliga delkvoter med angivande av de myndigheter som medverka vid angelägenhetsgraderingen av föreliggande tillståndsansökningar. 1 Beträffande vissa av de återstående kvoterna har en något utförligare framställning förefallit befogad. a) Kvoter F.

som huvudsakligen

Samfärdsel delning:

falla på den offentliga

sektorn.

(utom vägar). För 1952 års tillståndskvot gällde följande upp-

Kvotbelopp Angelägenhetsgradering milj. kr. Hyreslokaler för kommunikationsverken.... 4 Generalpoststyrelsen och telegrafstyrelsen Spårvägar 50 Arbetsmarknadsstyrelsen Hamnar och farleder 20 Väg- och vattenbyggnadsstyrelsens hamnbyrå, lotsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen Dessutom disponerades 10 milj. kr. för bilserviceanläggningar m. in.. Denna delkvot som huvudsakligen faller inom den privata sektorn, skall närmare beröras i ett senare avsnitt. G. Byggnader

för förvaltning,

sociala ändamål

m. m.

Kvoten hade under 1952 följande uppdelning:

Statliga förvaltningsbyggnader Kommunala förvaltningsbyggnader Tingshus Fångvårdsanstalter Sociala byggnader Brandväsendet Civilförsvaret Sjuk- och hälsovård

Kvotbelopp milj. kr. 10 13 1 1 8 3 20 70

Angelägenhetsgradering Byggnadsstyrelsen Inrikesdepartementet Justitiedepartementet » Socialstyrelsen Riksbrandinspektören Civilförsvarsstyrelsen Medicinalstyrelsen

1 Innan tillståndsbudgeten fastställes brukar det i regel vara från samma myndigheter som uppgifter inhämtas om kvotönskemål och behov av byggnadstillstånd inom respektive kvotområden.

10—116156

146 N ä r d e t g ä l l e r s t a t l i g a f ö r v a l t n i n g s b y g g n a d e r stå b l . a. k o m m u n i k a t i o n s - o c h inrikesdepartementen bakom byggnadsstyrelsens angelägenhetsgradering. Av k v o t e n för sjuk- o c h h ä l s o v å r d h a r i n r i k e s d e p a r t e m e n t e t r e s e r v e r a t e t t m i n d r e b e l o p p till a n s t a l t e r för b i l d b a r a s i n e s s l ö a . ( D e s s a a n s t a l t e r s o r t e r a i u t b i l d n i n g s hänseende under skolöverstyrelsen, ehuru deras anslag anvisas under inrikesdepartemenetets huvudtitel). H.

Skolor,

kyrkor,

övriga

samlingslokaler.

T i l l s t å n d s b u d g e t e n 1952 o m f a t t a d e f ö l j a n d e

delkvoter:

Kvotbelopp milj. kr. Ecklesiastikdepartementet: Folkskolor och högre folkskolor 147,0 Yrkesskolor, tekniska läroverk \ ..,-„ Seminarier, folkhögskolor / ' Allmänna läroverk, kommunala mellanskolor. . . . 23,0 Universitet, högskolor 10,0 Folkbibliotek, museer 5,0 Kyrkor, församlingshem, krematorier, kyrkogårdar I Statskyrkor 3,0 II Frikyrkor

1,2

I I I Församlingshem, krematorier m. m. Jordbruksdepartementet: Högskolor, forskningsinstitut Lantmannaskolor

2,8

Skolöverstyrelsen överstyrelsen för yrkesutbildning Skolöverstyrelsen Skolöverstyrelsen Departementet Departementet Departementet och riksantikvarieämbetet Frikyrkornas samarbetsorganisation Arbetsmarknadsstyrelsen

'

Departementet Lantbruksstyrelsen

Handelsdepartementet: . Högskolor, forskningsinstitut

3,0

Departementet

Socialdepartementet: Samlingslokaler: I Folkets hus

6,5

Folketshusföreningamas riksorganisation Bygdegårdarnas riksförbund Ordenshusens riksförening Arbetsmarknadsstyrelsen Bostadsstyrelsen Arbetsmarknadsstyrelsen Riksidrottsförbundets idrottsplatskommitté

I.

1 /

Angelägenhetsgradering

ffl

II Bygdegårdar I I I Ordenshus IV övriga 2 + reserv Tvätterier Bastu- och badanläggningar Idrotts- och fritidsanläggningar

1,1 0,9 1,5 3,7 1,7 3,9

(Reserv)

0,7

Vägar,

anläggningsarbeten

m.

m.

F ö r d e s s a a r b e t e n g ä l l d e u n d e r 1952 f ö l j a n d e

tillståndsbudget:

1 Genom ett under loppet av år 1950 fattat beslut beviljas numera kyrkogårdsanläggningar utan kvotbelastning. Det härigenom friställda kvotbeloppet disponerades i huvudsak för tillståndsgivning till krematorier. I skrivelse till Konungen hade Svenska Eldbegängelseföreningen dessförinnan uttalat »att behovet av ytterligare krematorier över huvud taget icke synes ha blivit beaktat vid fastställandet av den i och för sig mycket knappt tillmätta kvoten för kyrkliga byggnadsändamål. Ännu mindre synes man ha vägt betydelsen av en måttlig byggnadskvot för nybyggnad av krematorier mot betydelsen av de stora nationalekonomiska vinster som kunna göras genom att produktiv mark icke behöver i så stor utsträckning användas för kyrkogårdsutvidgningar.» 2 Till gruppen »övriga» samlingslokaler räknas soldathem, sjömanshem, hemvärnsgårdar, medborgarhus m. m.

147 Kvotbelopp milj. kr.

Kommunala väg- och gatuarbeten m.m. . .

Angelägenhetsgradering

Arbetsmarknadsstyrelsen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsen Enskilda vägar (utan statsbidrag) 1,5 Arbetsmarknadsstyrelsen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsen Vatten- och avloppsledningar 145,0 Arbetsmarknadsstyrelsen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsen Andra anläggningsarbeten 1,5 Arbetsmarknadsstyrelsen Såsom tidigare framhållits ha länsarbetsnämnderna fr. o. m. 1 juli 1952 i viss utsträckning erhållit befogenhet att bevilja byggnadstillstånd för vatten- och avloppsledningsarbeten samt väg- och gatuarbeten. Samtidigt ha vissa belopp avdelats från de för ifrågavarande ändamål fastställda tillståndskvoterna och ställts till länsarbetsnämndernas förfogande. J. Militära

60,0

anläggningar.

Över denna kvot som för 1952 anslogs till 80 miljoner kronor disponera självfallet respektive department och militära myndigheter. b) Övriga

kvoter.

Beträffande återstående kvoter skall först lämnas en tämligen summarisk redogörelse för de kvoter som givits beteckningarna K, L, M, B och D, varefter en något utförligare beskrivning skall ägnas de kvotsystem som reglera tillståndsgivningen i fråga om nybyggnad av bostäder samt för industri och handel. K.

Diversekvot.

Denna kvot som för 1952 fastställdes till 125 miljoner kronor är avsedd att utnyttjas för reparations- och underhållsarbeten i flerfamiljshus, för till- och ombyggnadsarbeten å bostäder samt för m i n d r e byggnadsarbeten inom andra byggnadsområden. Då tillståndsansökningar för dylika arbeten numera avgöras av länsarbetsnämnderna har det blivit nödvändigt att för dessa ändamål anslå ett särskilt kvotbelopp som stått till länsarbetsnämndernas förfogande. De arbeten varom här är fråga kunna i viss utsträckning beviljas utan kvotbelastning. Detta gäller om s. k. 3 000-kronorsarbeten liksom om reparations- och underhållsarbeten, som vintertid bedrivas i flerfamiljshus. Reparations- och underhållsarbeten å en- och tvåfamiljshus vilka tidigare belastat diversekvoten äro numera helt undantagna från tillståndstvånget. Diversekvoten uppdelas av arbetsmarknadsstyrelsen mellan de olika länsarbetsnämnderna. Härvid brukar hänsyn tagas till fördelningen av folkmängd samt tidigare års tillståndsgivning liksom till inneliggande behållningar av icke avgjorda ärenden, över de tilldelade kvotbeloppen förfoga länsarbetsnämnderna i stort sett efter eget bedömande. L.

Sportstugor.

Före 1950 medgåvos praktiskt taget inga som helst byggnadstillstånd för sportstugor och sommarbostäder. Sedan de s. k. tremanna- och familjebyggarreglerna upphävts respektive skärpts under 1946 och 1947, var det praktiskt taget omöjligt för laglydiga medborgare att uppföra byggnader av detta slag. Att sportstugor under denna tid lagstridigt uppfördes i icke oväsentlig omfattning synes emellertid obestridligt. I 1950 års tillståndsbudget reserverades för första gången särskilt kvotutrymme åt tillståndsgivning för sportstugor och semesteranläggningar. Golvytan för be-

148 viljade byggen skulle som regel inte överskrida 30 kvm. I 1952 års tillståndsbudget angavs det kvotbelopp som anslagits för sportstugor och semesteranläggningar till 10 miljoner kronor. I maj 1952 erhöllo emellertid länsarbetsnämnderna befogenhet att utan kvotbelastning meddela byggnadstillstånd för sportstugor vilkas golvyta ej översteg 30 kvm. Härigenom blev det även möjligt att i större omfattning än tidigare bevilja tillstånd för sportstugor med golvyta överstigande 30 kvm. M.

Reservkvot.

Denna kvot, som för 1952 uppgått till 15 miljoner kronor kan av byggnadsberedningen disponeras för oförutsedda byggnadsbehov. B.

Jordbruk,

skogsbruk

och

fiske.

Såsom tidigare framhållits har restriktiviteten i tillståndsgivningen aldrig behövt bli särskilt betydande inom detta kvotområde och tillståndsprövningen har som följd härav ställts inför mindre vanskliga problem än som eljest kunnat uppkomma. Då uppförande av ekonomibyggnader för jordbruksfastighets eget behov sedan 15 oktober 1949 ej längre är underkastat tillståndstvång h a r den för jordbruk och fiske fastställda tillståndskvoten (1952 7 miljoner kronor) främst blivit använd till byggnader för fiske, växthus för handelsträdgårdar samt gemensamma anläggningar för flera jordbruksfastigheters behov. Tidigare har framhållits att länsarbetsnämnderna sedan 1 juli 1948 haft beslutanderätt i fråga om särskilda tillståndsärenden för jordbruk, skogsbruk och fiske. Lantbrukskvotens uppdelning på de olika länsarbetsnämnderna företogs för 1949 inom arbetsmarknadsstyrelsen i samråd med lantbruksstyrelsen. Inom länen svara lantbruksnämnderna för angelägenhetsgraderingen av förekommande tillståndsansökningar. D.

Kraft- och

belysningsverk.

Icke heller inom detta kvotområde h a r tillståndsgivningen kännetecknats av någon avsevärd restriktivitet — dock med undantag för tillståndsansökningar för kontorsbyggnader till elverk och gasverk. Det för gasverk disponerade kvotutrymmet har i viss utsträckning tagits i anspråk för gasledningsarbeten. Medan installation av gasspisar i nya bebyggelseområden förutsätter tillståndsbelagda ledningsarbeten, föreligger inte något sådant beroende vid installation av elektriska spisar. Elektriska distributionsanläggningar äro såsom framhållits i det föregående undantagna från tillståndstvånget. A.

Nybyggnad av bosläder. I fråga om nybyggnad av bostäder är systemet med kvotramar för tillståndsgivningen äldre än byggnadsregleringen i dess nuvarande form. S. k. bostadsbyggnadskvoter fastställdes nämligen redan år 1942 i samband med den partiella byggnadsreglering som då infördes jämlikt kungörelsen om arbetsförmedlingstvång för byggnadsverksamhet m. m. Vid beviljandet av företrädesrätt till arbetskraft (s. k. arbetstillstånd) för bostadsbyggnadsföretag reglerade dessa bostadsbyggnadskvoter hur tillståndsgivningen skulle fördelas på enskilda orter. Totalt sett var tillståndsgivningen redan vid denna tidpunkt begränsad till sin omfattning för de större tätorternas del. De särskilda kvoterna fastställdes på grundval av förslag vilka statens byggnadslånebyrå enligt uppdrag utarbetat. När lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete trädde i kraft den 1 augusti 1943, medförde detta ingen förändring i det införda kvotsystemet.

149 Bostadsbyggnadskvoterna voro till en början begränsade till samtliga städer med mer än 10 000 invånare, flertalet övriga städer samt några få köpingar och municipalsamhällen, inalles cirka 110 kvotorter. Beträffande övriga orter saknade myndigheterna kvantitativa normer för tillståndsprövningen med påföljd att tillståndsansökningar för bostäder från sådana orter endast i undantagsfall avslogos eller bordlades. Då byggnadstillstånd med mindre svårighet kunde erhållas för bostadsbyggen utanför kvotorter än inom dylika orter, tog bostadsbyggandet särskilt stark fart inom vissa kvotorters grannkommuner där en oordnad bebyggelse ofta uppstod. 1 För att motverka en dylik utveckling fastställdes bostadsbyggnadskvoter för ett 60-tal sådana »grannkommuner». Nya »kvotkommuner» tillkommet även av andra skäl. Vid den allmänna åtstramning av tillståndsgivningen som inträdde sommaren 1947 ansågs nödvändigt att utsträcka kvotsystemet till att omfatta samtliga tätorter liksom även den egentliga landsbygden. Sålunda infördes fr. o. m. juli 1947 särskilda länsbostadskvoter omfattande de kommuner inom respektive län, vilka ej hade egen bostadsbyggnadskvot. Medan bostadsbyggandet utanför kvotorterna under åren 1945 till 1947 hade ökat kraftigare än övrig bostadsproduktion, blev tillbakagången i bostadsbyggandet under de, följande åren särskilt påtaglig utanför kvotorterna. Begränsningen i tillståndsgivningen blev inte minst kännbar för tätorter utan egen bostadsbyggnadskvot. Under sådana förhållanden hemställde många kommuner själva om att erhålla en egen kvot. Dylika framställningar biföllos i ett trettiotal fall, däribland några förhållandevis betydande tätorter som tidigare ägt förmånen att vara icke kvotorter. Å andra sidan överfördes ett nittiotal kommuner som tidigare förfogat över egen kvot till icke kvotkommuner, innan systemet med särskilda ortskvoter helt avskaffades fr. o. m. 1 januari 1952. Vid slutet av år 1951 uppgick antalet kvotkommuner till 174. Den utmönstring som dessförinnan företogs bland de förutvarande kvotkommunerna torde inte minst ha varit motiverad av att det i fråga om små kommuner är svårt att centralt bedöma utvecklingen på bostadsmarknaden, som kan vara underkastad starka tillfälliga fluktuationer. Det visade sig även vanskligt att anpassa planerade bostadsbyggnadsföretag efter mycket små kvoter fastställda för ett år i sänder. Genom att minska antalet kommuner med egen kvot samt i motsvarande mån öka länsbostadskvoterna ansåg man sig däremot ha givit länsbostadsnämnderna möjlighet att smidigare anpassa tillståndsgivningen efter föreliggande projekt. Sålunda kunde en kommun inom länsbostadskvotens ram meddelas tillstånd för ett större flerfamiljshus under ett år på villkor att kommunen under följande år fick nöja sig med ett mindre antal lägenheter. Kommunerna själva visade sig dock angelägna om att få disponera egna bostadsbyggnadskvoter även när dessa med tillämpade beräkningsgrunder skulle ha blivit tämligen obetydliga. Skälet härtill torde h a varit, att en egen bostadsbyggnadskvot innebar en garanti för en tillståndsgivning som inte med säkerhet kunde påräknas inom ramen för den allmänna länsbostadskvoten. De särskilda kommunkvoterna å ena sidan samt de allmänna länsbostadskvoterna å den andra kunde inte fastställas efter enhetliga principer. De särskilda kommunkvoterna voro anpassade efter den beräknade hushållstillväxten inom respektive orter. Inom de områden som täcktes av de allmänna länsbostadskvoterna torde den sammanlagda nettotillväxten av hushållsantalet för närvarande vara obetydlig. Om man bortser från de mindre tätorter som finnas insprängda 1 Denna randbebyggelse innebar givetvis en viss avlastning for kvotortens bostadsmarknad. För kvotorter som företagit vidlyftiga inkorporeringar av kringliggande landsbygd voro möjligheterna till en sådan avlastning begränsade.

150 inom dessa områden avser det huvudsakliga nybyggnadsbehovet ersättning av äldre m i n d r e fullgoda bostäder. Vid de begränsade länsbostadskvoter, som stodo till förfogande, är det mer än ovisst om kommuner med expanderande tätorter inom ramen för de allmänna länsbostadskvoterna kunde tillgodoses med byggnadstillstånd i samma utsträckning som skulle ha skett om de förfogat över egna bostadsbyggnadskvoter. Vid fastställandet av de särskilda kommunernas kvoter utgjorde byggnadslånebyråns resp. bostadsstyrelsens beräkningar av det sannolika hushållstillskottet vid ett tänkt normalt bostadsmarknadsläge en utgångspunkt för bedömningen. Vid dessa kalkyler tillämpade styrelsen en schematisk formel, som vid närmare undersökning befunnits giva ungefär samma resultat som en noggrann men väsentligt mera arbetskrävande, på hushållsfrekvenstal för olika köns-, ålders- och civilståndsgrupper baserad beräkning. Formeln innebar att man summerade antalet ingångna äktenskap (med visst avdrag för genom döden upplösta äktenskap) och en femtedel av inflyttningsöverskottet. Formeln torde i och för sig h a givit utrymme för en viss s. k. hushållssprängning. Av naturliga skäl kunde formeln endast tillämpas på uppgifter om befolkningsutvecklingen u n d e r förfluten tid eller n ä r m a r e bestämt under det senaste år som kunde överblickas. Hushållsbildningens faktiska utveckling under en föregående period blev såtillvida normerande för de särskilda bostadsbyggnadskvoternas storlek under en följande period. När det av speciella skäl föreföll sannolikt att hushållsbildningen under en kommande period väsentligt skulle avvika från hushållsbildningen under den förflutna jämförelseperioden, brukade emellertid hänsyn tagas till detta förhållande. Vid uppdelningen på olika länsbostadskvoter av det kvotutrymme som reserverats för sådana kommuner som ej tilldelats egna bostadsbyggnadskvoter utgick man i första hand från folkmängden i respektive län exklusive kommuner med egen bostadsbyggnadskvot. Därjämte beaktades sagda befolknings fördelning på tätorter och egentlig landsbygd. 1 1 Medan länsbostadskvoterna alltsedan sin tillkomst 1947 markerade det antal lägenheter för vilka byggnadstillstånd planenligt kunde beviljas under kvoteringsperioden, hade de särskilda kommunkvoterna från början en något annorlunda innebörd. Ursprungligen angåvo nämligen dessa kvoter det för planeringsåret eftersträvade bruttotillskottet av inflyttningsfärdiga lägenheter, för vilket utrymme skulle beredas genom en mot byggnadsprogrammet avpassad tillståndsgivning. När byggnadstillstånd under planeringsåret beviljades för ett bostadsbyggnadsföretag, belastades det innevarande årets kvot med det antal lägenheter företaget omfattade, därest dessa beräknades bli inflyttningsfärdiga före årets utgång. I den mån så icke var fallet bokfördes lägenheterna på nästkommande års kvot, även om storleken av denna ännu icke ens preliminärt fastställts. Sådana lägenheter som ursprungligen beräknats bli färdiga mot slutet av ett kalenderår men inte hunnit bli färdiga förrän under det därpå följande kalenderåret belastade även detta senare års kvot, därest förseningen icke underskred en viss fastställd »toleransmarginal», till att börja med en månad. Sedan kvotsystemet kommit att tillämpas även beträffande andra byggnadsområden, befanns det angeläget att låta de för särskilda kommuner gällande bostadsbyggnadskvoterna löpa med samma terminer som övriga byggnadskvoter. Därefter gåvo således även de särskilda kommunkvoterna ett mått på den för planeringsåret beräknade tillståndsgivningen (uttryckt i antal lägenheter). Med giltighet per kalenderår tillämpades tillståndsgivningskvoter för nybyggnad av bostäder första gången för 1949. Tillståndsgivningen under detta år kunde beräknas komma att mogna fram i form av inflyttningsfärdiga lägenheter under perioden oktober 1949—september 1950. Kvoterna utformades emellertid efter bostadsstyrelsens förslag på ett sådant sätt att de skulle kunna verka som regulatorer av bostadstillskottets fördelning för hela perioden januari 1949— oktober 1950. Rättvisan synes nämligen enligt styrelsens uppfattning ha fordrat att sådana orter som vid årsskiftet 1948/49 hade ett onormalt stort antal lägenheter i beviljade men icke fullbordade byggnadsföretag och som följaktligen kunde förväntas få ett onormalt stort till-

151 Det torde ligga i sakens natur att byggnadstillståndens fördelning mellan olika kommuner och kommungrupper måste innebära ett vanskligt problem, som endast kunde lösas på ett mer eller mindre ofullkomligt sätt. För avvägningen mellan kvotkommunernas behov av byggnadstillstånd och övriga orters behov saknades fasta principer helt och hållet. Tillståndsgivningens fördelning mellan de olika kvotkommunerna inbördes var såsom framhållits i det föregående i huvudsak avpassad efter den sannolika hushållstillväxten, sådan som denna kunde bedömas på grundval av erfarenheterna från närmast förflutna år. Gentemot den praktiska tillämpningen av denna princip restes — med rätt eller orätt — den invändningen att den faktiska hushållstillväxten vid rådande läge å bostadsmarknaden i stor utsträckning påverkades av lägenhetstillskottet, varför den beräknade hushållstillväxten i väsentlig mån måste vara beroende av tillståndsgivningens omfattning ett eller annat år tillbaka i tiden. Vidare gjorde sig den uppfattningen gällande att bostadsproduktionen i rådande läge av allmän bostadsbrist borde utnyttjas som ett instrument för dirigering av arbetskraft till orter och företag vars produktion bedömdes såsom speciellt angelägen. I anslutning till det s. k. långtidsprogrammet tillämpades fr. o. m. hösten 1949 tills vidare det förfarandet att en viss andel av den för bostadsändamål fastställda tillståndsgivningen disponerades för att gynna bostadsförsörjningen hos ur exportsynpunkt särskilt angelägna industrier. Storleksordningen av den tillståndsgivning som avdelades för detta ändamål rörde sig för de särskilda kvotkommunernas del om ca 3 000 lägenheter per år. Kommuner inom vilka återfinnas industriföretag vilkas försörjning med arbetskraft i särskild grad ansågs böra underlättas erhöllo större tilldelning av byggnadstillstånd för bostäder än som eljest skulle ha kommit dem till del. Dessa tillskott förbundos med villkoret, att lägenheterna skulle ställas till förfogande för de avsedda företagens anställda. Tillskotten fördelades av bostadsstyrelsen under medverkan av arbetsskott av bostäder under de tre första kvartalen 1949 i stället skulle vidkännas en motsvarande inskränkning i sitt bostadstillskott under den därpå följande 12-månadersperioden. Under det att antalet lägenheter i beviljade men ej fullbordade byggnadsföretag vid årsskiftet 1948/49 i genomsnitt motsvarande 7/,0 av den för 1949 planerade tillståndsgivningen, fastställdes kvoten för varje särskild kommun med ledning av ett jämförelsetal som erhölls på så sätt att ett på demografiska grunder beräknat grundtal multiplicerades med "/,„, varefter den sålunda erhållna produkten reducerades med antalet lägenheter vid årsskiftet 1948/49 i på orten beviljade men ej fullbordade byggnadsföretag. Genom att låta denna minusterm inverka på kvotbestämningen synes man obestridligen ha eliminerat åtskilligt av den inverkan, som den under hösten 1948 bedrivna extra tillståndsgivningen för ur exportsynpunkt viktiga orter eljest skulle ha haft på bostadstillskottets lokala fördelning under tiden januari 1949—omkring oktober 1950. Eftersom de extra byggnadstillstånd som meddelades under hösten 1948 vid årsskiftet 1948/49 inte kunde redovisas som någonting annat än beviljade men icke fullbordade byggnadsföretag, medförde varje extra tillskott av byggnadstillstånd under hösten 1948 en motsvarande reducering av jämförelsetalet för 1949. Följden blev att några av de orter som blivit särskilt starkt prioriterade under hösten 1948 erhöllo negativa jämförelsetal för 1949. Då dessa orter även under 1949 skulle prioriteras genom tilläggskvoter blevo dock även i dessa fall de sammanlagda kvoterna (jämförelsetal + tilläggskvot och andra justeringar) positiva. Oberoende av den särskilda prioriteringen under hösten 1948 kunde antalet lägenheter i vid årsskiftet beviljade men ej fullbordade byggnadsföretag i vissa fall mer eller mindre slumpmässigt avvika från vad som skulle kunna betraktas som normalt för orten, med härav följande återverkningar för orters jämförelsetal för 1949. Återverkningarna på tillståndskvoten blevo dock som regel mindre extrema. Alldeles oavsett de särskilda tilläggskvoterna för industriorter kunde nämligen tillståndskvoten avvika högst väsentligt från jämförelsetalen. I sådana fall där jämförelsetalet skilde sig mycket starkt ifrån grundtalet representerade tillståndskvoten merendels ett mellanvärde. Fastställandet av 1950 och 1951 års tillståndskvoter skedde efter i viss mån modifierade principer. Den för varje kommun (efter vissa grunder) redovisade bostadsbristen infördes nämligen såson en bestämningsfaktor vid kvotsättningen vid sidan av de faktorer som tidigare blivit beakiade.

152 marknadsstyrelsen och industrikommissionen. Förutom angelägenheten av de olika företagens produktion beaktades härvid även deras möjligheter att öka tillverkningen. Som en följd av det tillämpade förfarandet kunde på vissa orter förmärkas irritation bland sådana bostadssökande som ej kunde ifrågakomma för det särskilt prioriterade bostadstillskottet. Således kunde förekomma att på orten boende person sedan längre tid sökt egen lägenhet utan resultat, medan en nyinflyttad arbetare eller tjänsteman med anställning vid en prioriterad industri omedelbart fått en modern lägenhet till sitt förfogande. Medan byggnadstillståndens fördelning mellan de olika kvotkommunerna reglerades genom kvotsystemet var det i stort sett kommunerna själva som fingo avgöra vilka sökande som kunde erhålla byggnadstillstånd inom ramen för de särskilda bostadsbyggnadskvoterna. Bedan innan tillståndsgivningen i fråga om bostäder decentraliserades till länsarbetsnämnderna uppgjordes s. k. turordningsförslag av bostadsstyrelsens kommunala förmedlingsorgan. I och med att denna decentralisering genomfördes stärktes det kommunala inflytandet, såtillvida som länsarbetsnämnderna erhöllo formliga instruktioner att som regel följa de kommunala organens turordningsförslag. Som ett led i den nya bostadspolitiken började kommunerna samtidigt att i ökad utsträckning bedriva bostadsproduktion. Av naturliga skäl placerades de kommunala bostadsprojekten i regel i sådan turordning att byggnadstillstånd kunde påräknas. Inom vissa kommuner kom byggnadsregleringen härigenom i viss mån att fungera som ett instrument för bostadsproduktionens överförande från enskilda till kommunala byggherrar — en uppgift för byggnadsregleringen som ej förutsågs eller i vart fall ej uttryckligen angivits vid regleringens införande. Vid 1950 års riksdag yrkades i motionerna 1:372 och 11:453 att riksdagen ville göra ett uttalande om vikten av att Kungl. Maj:t och vederbörande myndigheter vid fördelningen av byggnadstillstånd för bostadsändamål hade sin uppmärksamhet riktad på den stora betydelsen av att fri konkurrens mellan olika företagsformer på detta område upprätthölls. Motionärerna ansågo sig nämligen ha funnit att utvecklingen för många orter gått i riktning mot en monopolisering av den tilldelade bostadskvoten för de kommunala bostadsföretagens räkning. Biksdagen uttalade emellertid, att den av motionärerna väckta frågan ägde samband med problemet om riktlinjerna för den statliga långivningen. De nuvarande lånevillkoren vore uppenbarligen ägnade att främja tillkomsten av spekulationsfria förvaltningsföretag (kommunala, allmännyttiga, kooperativa). Detta överensstämde med det vid bestämmelsernas tillkomst klart uttalade syftet med stödet. På ett visst område av den statliga bostadspolitiken hade alltså de kommunala bostadsföretagen tillerkänts ett företräde. Biksdagen ansåg sig icke böra förorda ett frångående i nu förevarande hänseende av de f. n. tillämpade principerna för tillståndsgivningen. Gentemot det tillämpade systemet för tillståndsgivningen i fråga om bostäder h a r vidare riktats den anmärkningen, att möjlighet ej förelegat att överklaga turordningsförslagen. Häremot kan invändas, att det principiellt ej mött hinder att överklaga länsarbetsnämndernas på turordningsförslagen grundade beslut. Emellertid bruka länsarbetsnämnderna som regel ej omedelbart avslå utan endast bordlägga sådana ärenden som tills vidare ej kunna beviljas med hänsyn till givna föreskrifter rörande tillståndsgivningens omfattning och tidsfördelning. F ö r att en besvärsmöjlighet skall föreligga fordras ett beslut från länsarbetsnämndens sida. Det kan därför ifrågasättas om icke länsarbetsnämnderna borde meddela formligt beslut om avslag å sådana ansökningar som med hänsyn till föreliggande turordningsförslag icke anses kunna bifallas. Eventuellt

153 skulle beslutet kunna innebära ett formligt besked om nämndens avsikt att ej före utgången av en närmare angiven tidsperiod bevilja ifrågavarande tillståndsansökan. De kommuner som blivit tilldelade särskilda bostadsbyggnadskvoter hade till en tid innehaft en mera vidsträckt dispositionsrätt över dessa kvoter, såtillvida som möjlighet till s. k. kvittning förelåg. Vid kvittning fick en del av ortens bostadsbyggnadskvot användas för att tillgodose behovet av byggnadstillstånel för annat ändamål än bostäder. Förutsättningen för att kommunen skulle vara intresserad av en sådan transaktion var givetvis att tillstånd för det avsedda projektet ej kunnat erhållas inom ramen för ordinarie kvoter. Kvittningen fick beaktansvärd betydelse för tillståndsgivningen för skolor och kommunala förvaltningsbyggnader. Sedan 1949 har kvittning tillåtits endast i enstaka undantagsfall, om man bortser från ålderdomshem beträffande vilka gäller att tillstånd i regel skola belasta respektive bostadsbyggnadskvoter. Såsom tidigare omtalades har systemet med särskilda ortskvoter avskaffats fr. o. m. 1952. Numera förekomma endast länsbostadskvoter som få disponeras för tillståndsgivning inom samtliga kommuner inom respektive län. Dessa kvoter äro som regel tämligen nära anpassade till det lägenhetsantal som enligt det förut tillämpade kvotsystemet skulle ha tillkommit länet i dess helhet. Genom det nya systemet bör det ha varit lättare för länsarbetsnämnderna att avpassa tillståndsgivningen med hänsyn till det från ort till ort skiftande arbetsmarknadsläget. Inom länsarbetsnämnderna bruka frågor om byggnadstillstånd för bostäder numera u n d e r ordförandeskap av landshövdingen handläggas inom en särskild delegation, där bl. a. länsarbetsdirektören och länsbostadsdirektören äro medlemmar. Vid den handläggning som sålunda tillämpas torde kommunernas turordningsförslag inte längre vara normerande för tillståndsgivningen i samma absoluta grad som tidigare. F ö r kvotbelastningen i fråga om bostäder gäller vissa speciella regler. Till skillnad från andra byggnadsområden räknas belastningen inte efter byggnadskostnaden utan efter lägenhetsantalet. Den byggnadskostnad som en viss planerad till lägenhetsantalet specificerad tillståndsgivning kan komma att motsvara kan således på förhand endast beräknas ungefärligen. Kvotbelastningen är numera i tämligen hög grad differentierad för olika lägenhetstyper. Sålunda gällde redan före 1951 att pensionärshemslägenhet räknades som halv kvotlägenhet och lägenhet omfattande enkelrum utan kök såsom tredjedels kvotlägenhet. Därutöver har med verkan fr. o. m. andra halvåret 1951 beslutats att lägenhet överstigande 70 kvm, men ej 90 kvm, skall räknas såsom 1V2 kvotlägenhet under det att lägenhet överstigande 90 kvm skall räknas som 2 kvotlägenheter. Däremot får »kombinerad» lägenhet vars sammanlagda lägenhetsyta utgör högst 90 kvm räknas såsom en kvotlägenhet. Kombinerad lägenhet skall utgöras av 2- eller 3-rumslägenhet om högst 70 kvm samt lägenhet om 1 rum med kokvrå eller kokskåp. I fråga om enfamiljshus har införts likartade kvotbelastningsregler. Avsikten med det u n d e r år 1951 införda kvotberäkningssystemet har varit att stimulera till en sådan inriktning av bostadsproduktionen att större lägenhetstillskott erhålles för en given kostnadssumma. I samband med tillståndsgivningens decentralisering till länsarbetsnämnderna (år 1948) tillkom en ny specialkvot av viss betydelse för bostadsbyggandet, den s. k. kvmkvoten. I fråga om nybyggnad av bostäder erhöllo länsarbetsnämnderna beslutanderätt även i sådana fall där bostadshusen voro avsedda att inrymma butiks-, kontors-, lager- och liknande lokaler. Härvid infördes det förbehållet att minst hälften av totala golvytan, kallar- och vindsplan ej inräknade, skulle vara

154 avsedd för bostadsändamål. Vielare begränsades länsarbetsnämndernas handlingsfrihet genom kvadratmeterkvoten, som angav omfattningen av de nytillkomna kontors-, butiks-, lagerlokaler o. d. som fingo inrymmas i bostadshus inom respektive län. Före kvmkvotens tillkomst var tillståndsgivningen synnerligen restriktiv i fråga om bostadshus avsedda att inrymma kontors- och butikslokaler m. m. Utrymmet för dylika lokaler h a r därefter successivt vidgats, vilket inte utesluter att klagomål över kvmkvotens otillräcklighet varit ofta förekommande. Utvecklingen torde kunna belysas av följande siffror som utvisa det genomsnittliga årsmedeltalet per lägenhet för kontors- och butikslokaler m. m. i beviljade bostadsbyggnadsföretag. 1946 1947 1948 1949 1950 1951

2,24 m2 1,89 » 2,87 » 3,00 » 4,92 » 5,48 »

De anförda siffrorna avse lokaler i såväl vånings- som källarplan. Lokaler i källarplan ha emellertid kunnat inrättas utan någon som helst kvotbelastning. Bland lokaler som kunna ifrågakomma i källarplan märkas garage och utrymmen för hantverks- och mindre verkstadsföretag. Medan garage i bostadshus sålunda kunna anordnas utan kvotbelastning, kännetecknas tillståndsgivningen i fråga om fristående garagebyggnader av den mest utpräglade restriktivitet. D. Egentlig

industri.

För industriens tillståndskvot gällde ännu 1951 följande uppdelning: milj. kr.

Malmbrytning och metallindustri Jord- och stenindustri Träindustri Pappersindustri Grafisk industri Livsmedelsindustri Textil- och beklädnadsindustri Läder-, hår- och gummivaruindustri Kemisk-teknisk industri Byggnadsindustri, småindustri m. m Reservkvot för industrien

78,0 3,5 3,0 17,5 2,0 17,0 10,0 2,0 5,0 2,0 10,0 150,0

En kvotuppdelning av detta slag hade även tillämpats åren 1947—1950. Uppdelningen anslöt sig i stort sett till industristatistikens indelning på industrigrupper. F ö r den fjärde industrigruppen hade dock inrättats två kvoter, en för pappers- och massaindustri samt en för grafisk industri. Syftet med denna anordning t o r d e ha varit att förhindra att det mera frikostiga kvotutrymme som avdelats med tanke på de exportinriktade pappers- och massaindustrierna även skulle komma den grafiska industrien tillgodo. Fristående bokbinderier samt övrig pappersförädlingsindustri fördes som regel under samma kvot som pappers- och massafabrikerna. För 1952 avdelades särskilda kvoter endast till livsmedelsindustri och grafisk industri samt byggnadsindustri, småindustri ni. m. under det att den övervägande delen av industriens tillståndskvot eller 172 miljoner kronor av totalt 202 miljoner kronor ouppdelad fick disponeras för övriga industrigruppers behov.

155 Angelägenhetsgraderingen av industriens tillståndsansökningar har i första h a n d ankommit på industrikommissionen (numera handels- och industrikommiss i o n e n ) . I samband med de årligen återkommande förberedelserna för följande års investeringsbudget svarar kommissionen numera även för sammanställningen av uppgifter rörande behoven av byggnadstillstånd för industriändamål. Vid inhämtandet av dessa uppgifter samarbetar kommissionen med Sveriges Industriförbund. Det har vidare ankommit på kommissionen, att inför byggnadsberedningen framlägga förslag rörande den totala industrikvotens omfattning och fördelning på delkvoter. Beträffande livsmedelsindustriens kvotområde är det statens jordbruksnämnd som svarar för angelägenhetsgraderingen, medan denna för den grafiska industriens del ombesörjes av arbetsmarknadsstyrelsen i samarbete med bl. a. Sveriges Grafiska Industriförbund och Tidningsutgivareföreningen. Inom handels- och industrikommissionen är angelägenhetsgraderingen numera i stort sett centraliserad till en särskild sakkunnig. Innan ärendena graderas höras kommissionens olika avdelningar beträffande sådana projekt som beröra deras verksamhetsområden. Beträffande skogsindustriärenden inhämtas utlåtande från bränslekommissionen, beträffande läkemedelsindustri från sjukvårdsberedskapsnämnden. I fråga om den förberedande behandlingen av ärendena från handelsoch industrikommissionens sida må vidare framhållas, att dess sakkunnige ofta brukar företa personliga besök vid resp. industrier, särskilt när det gäller större företag. Kommissionens gradering av föreliggande ärenden fastställes vid beredningssammanträden, vid vilka närvara representanter för arbetsmarknadsstyrelsens byggnadstillståndsbyrå, Industriförbundet och handelsdepartementet (departementets expert för exportstimulerande åtgärder). Därjämte deltaga representanter för kommissionens olika avdelningar. Vid behandlingen av textilindustriärenden n ä r v a r a dessutom representanter för Textilrådet, vars utlåtanden som regel läggas till grund för den fortsatta handläggningen. Då beslutanderätten i fråga om tillståndsgivningen tillkommer arbetsmarknadsstyrelsen och Kungl. Maj:t, blir den angelägenhetsgradering som kommissionen fastställer endast av rådgivande karaktär. När det gäller arbetskrafts- och lokaliseringsfrågor, har arbetsmarknadsstyrelsen dessutom möjlighet att höra sin sociala byrås planläggningssektion. Den grundläggande synpunkten vid industrikommissionens angelägenhetsgradering h a r varit att lämna företräde för anläggningar, som varit nödvändiga för att åstadkomma en ökning av sådan produktion, som bedömts såsom angelägen. Även sådana byggnadsinvesteringar som varit nödvändiga för att h i n d r a eljest hotande bortfall av angelägen produktion ha emellertid tilldelats hög prioritet. För återuppbyggnad efter brand beviljas tillstånd som regel omgående. Under byggnadsregleringens första giltighetstid var det i främsta rummet sådan produktion som ansågs oumbärlig för försvarsberedskapen eller folkförsörjningen som kunde göra anspråk på att betraktas som angelägen. Till den mera angelägna delen av produktionen har sedermera hänförts praktiskt taget all kapitalvaruproduktion liksom även produktion för export och i vissa fall också sådan produktion som kan ersätta import. Den återstående delen av produktionen synes i stort sett endast omfatta tillverkning av mera umbärliga konsumtionsvaror för avsättning på hemmamarknaden. Bland företrädarna för detta slags produktion, vilken alltså vid tillståndsprövningen kommit att betraktas såsom mindre angelägen, må såsom typiska exempel nämnas grafisk industri samt choklad-, kexoch läskedrvcksfabrikanter.

156 För att ett tillståndsärende av industrikommissionen skall erhålla gynnsam gradering bör sambandet mellan byggnadsinvestering och produktionsökning som regel vara av direkt och påtaglig natur. Gentemot industriella kontors- och lagerlokaler, garage samt personalanläggningar o. d. har kommissionen däremot i sin angelägenhetsgradering intagit en restriktiv ståndpunkt. I avslagsklass brukar kommissionen likaledes uppföra tillståndsärenden från sådana industrigrenar där produktionskapaciteten framstått såsom överdimensionerad i förhållande till avsättningsmöjligheterna och där man följaktligen inte kunnat förutsätta att nyanläggningar på kort sikt skulle komma att medföra några produktionsökningar. Som exempel på sådana industrigrenar som härmed avses må anföras möbeloch lådfabriker, skofabriker samt (under 1948 och 1949) tegel- och betongindustri. Ur de av kommissionen anlagda synpunkterna torde det även vara konsekvent att denna mera sällan ansett sig kunna lämna företräde åt sådana byggnadsprojekt, som inneburit rena rationaliseringsinvesteringar. Härmed skulle avses sådana investeringar som ej medföra väsentliga tillskott till produktionskapaciteten utan endast besparingar i form av material och arbetskraft, vilka först indirekt skulle kunna tänkas medverka till produktionsökningar inom andra företag. Kommissionen h a r — åtminstone med undantag för de två å tre senaste åren — inte ansett sig böra ge någon speciellt låg gradering för sådana industribyggnader som medföra starkt ökade behov av arbetskraft och som följaktligen indirekt skulle kunna tänkas medverka till produktionsbortfall inom andra redan förefintliga anläggningar. Alltför vittgående slutsatser böra ej dragas av den omständigheten att kommissionen i sina kvotdispositioner ej ansett sig kunna lämna utrymme för rena rationaliseringsinvesteringar. Stora rationaliseringsvinster kunna ofta inregistreras i samband med utbyggnader av produktionskapaciteten vid relativt små förändringar av den erforderliga arbetsstyrkan. Gentemot rationaliseringar av denna typ har tillståndsprövningen inte haft någon diskriminerande effekt. Skulle dessutom besparingar i fråga om arbetskraft kunna genomföras samtidigt som produktionskapaciteten utvidgas, brukar detta vid föredragningen framhållas som en särskild fördel hos projektet. Byggnadsregleringen har emellertid inneburit ett väsentligt hinder för rationaliseringsinvesteringar inom sådana industrigrenar där byggnadstillstånd för kapacitetsutvidgningar ej kunnat ifrågakomma, vare sig orsaken härtill varit att produktionskapaciteten ansetts vara överdimensionerad i förhållande till avsättningsmöjligheterna eller att produktionen i och för sig bedömts såsom m i n d r e angelägen. De grundsatser som efter hand kommit att känneteckna tillståndsgivningen i fråga om industriärenden torde i stor utsträckning h ä r r ö r a från byggnadsreglcringens tidigaste skede. I vissa avseenden ha emellertid växlande synpunkter gjort sig gällande från tid till annan. Under efterkrigskonjunkturen från 1946 och fram till och med första hälften av år 1947 lades särskild vikt vid arbetsmarknadssynpunkter, vilket bl. a. yttrade sig däruti att s. k. rena rationaliseringsinvesteringar erhöllo förhållandevis gynnsam bedömning. Den skärpta importregleringen aktualiserade emellertid återigen mera renodlade försörjningssynpunkter. Sådana industriutbyggnader som kunde beräknas medföra ökad produktion för export skulle hädanefter åtnjuta särskilt företräde, vilket uttryckligen angavs i det på hösten 1948 antagna ekonomiska långtidsprogrammet. Även sådana utbyggnadsprojekt som beräknades medföra minskat beroende av import blevo föremål för gynnsam bedömning, särskilt när det gällde import från hårdvalutaländer. Under 1950 och 1951 kommo exportsynpunkterna att tillmätas något mindre vikt, under det att man i stället ånyo fäste något större avseende vid

157 arbetskraftssynpunkterna. Den starka disproportionen mellan tillståndsansökn i n g a r och kvotutrymme gjorde det för övrigt ännu svårare än tidigare att tilllämpa enhetliga principer för tillståndsprövningen. Av det föregående torde ha framgått att kommissionens bedömning av tillståndsansökningarnas angelägenhetsgrad i hög grad påverkas av arten av den produktion, vartill de planerade anläggningarna skola medverka. Härvid har beaktats ej blott i vilken utsträckning den tillämnade produktionen varit avsedd för export utan även till vilket valutaområde exporten tänktes ske. Motsvarande har gällt även i fråga om utbyggnader av sådan produktion som varit avsedd att ersätta import. Av denna inriktning på aktuella försörjnings- och valutaförhållanden synes rimligen följa en viss risk, att de synpunkter som varit bestämm a n d e för angelägenhetsgraderingen inte komma att visa sig tillämpliga under den planerade anläggningens hela livstid eller ens under större delen av denna tid. Under nuvarande förhållanden måste man förutsätta att en tidrymd av åtminstone 2 år förflyter mellan tillståndsgivning och härav följande utökning av den industriella produktionskapaciteten. Bedan under utbyggnadstiden kunna således valuta-, betalnings- och försörjningsförhållanden ni. m. undergå avsevärda förändringar. Det saknas inte heller exempel på att tidsbetonade omständigheter, vilka vid tillståndsprövningen anförts såsom argument för bifall, inte längre förelegat, när den planerade utbyggnaden blivit fullbordad. Detta utesluter givetvis inte att bifallsbesluten av andra skäl kunna framstå såsom motiverade på längre sikt. Kommissionens angelägenhetsgradering har under de förhållanden den faktiskt bedrivits kommit att få en starkt kasuistisk prägel. Även om vissa ansatser härtill förekommit under de senaste åren har tillståndsprövningen sällan fått karaktären av någon samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl tillämpad efter enhetliga normer. Tanken att någon sådan kalkylmetod skulle kunna spela en väsentlig roll vid tillståndsprövningen synes ha föresvävat de experter från byggnadsberedningen och nationalbudgetdelegationen som 1947 utarbetade formuläret till den särskilda bilaga (den s. k. industribilagan), som därefter skulle komma att bifogas tillståndsansökningarna. Enligt denna bilaga skall sökanden bl. a. uppgiva de totala kostnaderna för den tillämnade investeringen ej blott för byggnader och anläggningar utan även för maskiner och annan utrustning. Beträffande maskininvesteringarna skall uppges hur stor andel som beräknas komma att utgöra import. Vidare skall redovisas vilka förändringar i behovet av arbetskraft som komma att inträda till följd av de planerade investeringarna. Slutligen skall uppgift lämnas om den kvantitativa och värdemässiga ökning av produktionsresultatet som påräknas till följd av utbyggnaden. I samband härmed skall även redovisas vilka ökningar i kostnaderna för råvaror, bränsle och kraft som kalkyleras till följd av den planerade produktionsökningen. Den ursprungliga avsikten med formuläret synes h a varit att de förmånliga resultaten av tilltänkta utbyggnader i form av beräknade tillskott i förädlingsvärde 1 samt eventuella besparingar av arbetskraft, vid tillståndsprövningen skulle kunna vägas mot härför erforderliga investeringskostnader samt — i förekommande fall — ökningar av personalbehovet. Ehuru industribilagan knappast fått den funktion som sålunda planerades, har den i egenskap av lättillgänglig uppgiftskälla fyllt en viss funktion vid kommissionens angelägenhetsgradering. När det gällt utbyggnader av produktion för export h a r industrikommissionen merendels sett sig föranlåten att dessutom infordra uppgifter om den ifrågavarande exportens omfattning och utveckling under en följd av år. 1

D. v. s. salutillverkningsvärde med avdrag för råvaru-, bränsle- och kraftkostnader m. m.

158 Som tidigare framhållits blir handels- och industrikommissionens angelägenhetsgradering inte med nödvändighet avgörande för besluten i respektive ärenden. I frågor r ö r a n d e lokalisering och arbetskraftsförsörjning kan arbetsmarknadsstyrelsen h ö r a sin sociala byrås planläggningssektion. Sektionens uppgift har varit att bedöma lämpligheten av ifrågakommande industriprojekt med hänsyn till näringslivets sammansättning och arbetskraftsförsörjningen på de orter, dit utbyggnaderna varit avsedda att förläggas. Däremot brukar sektionen inte pröva sådana frågor som huruvida en viss utbyggnad inom industrien överhuvudtaget kan anses lämplig med hänsyn till den totala arbetskraftsförsörjningen inom riket. Vid ärendenas handläggning inom byggnadsberedningen ha rättvisesynpunkter i vissa fall erhållit större beaktande än vid handels- och industrikommissionens angelägenhetsgradering. Det gäller särskilt sådana fall där vissa bland ett fåtal konkurrenter tidigare fått tillstånd för utbyggnad och modernisering. I ett sådant läge har det i flera fall befunnits stötande att lämna avslag på tillståndsansökningar från återstående konkurrenter som likaledes önska modernisera och bygga ut sina anläggningar, även om de härigenom uppkomna kapacitetsökningarna med hänsyn till avsättningsförhållandena inom branschen inte k u n d e beräknas bli omedelbart utnyttjade. I sådana fall där endast ett företag bland ett flertal konkurrenter kunnat ifrågakomma för byggnadstillstånd har emellertid den orättvisa som härigenom drabbat de återstående konkurrenterna ansetts vara av sådan natur att den finge fördragas. Vid fördelningen av den grafiska industriens tillståndskvot har byggnadsberedningen ställts inför speciellt ömtåliga avvägningsproblem, eftersom det i stor utsträckning varit tidningsföretag ur olika politiska läger, som konkurrerat om det knappa kvotutrymmet. Det har i fråga om dessa ärenden framstått såsom speciellt angeläget att finna en enhetlig och såtillvida rättvis norm för tillståndsprövningen. Som regel ha tillstånd givits efter den principen att företag som beställt pressar fått tillstånd för de byggnadsarbeten, som varit oundgängligen nödvändiga för att tryckerimaskinerna skulle kunna installeras. Vid handels- och industrikommisionens angelägenhetsgradering bruka som regel inga hänsyn tagas till det förhållandet att sökande kan h a beställt och anskaffat maskiner som ej kunna utnyttjas därest tillstånd ej erhålles. E.

Fristående

byggnader

för

handel.

Beträffande tillståndskvoten för handel h a r tillämpats en ganska långt gående uppdelning på delkvoter. För 1952 disponerades det anslagna kvotutrymmet på följande sätt: Kvotbelopp milj. kr. 1,0 20,0

Kol- och koksfirmor Oljeanläggningar Spannmålsbyggnader 8 Kyl- och fryshus KF:s grossiströrelse 1,75 ICA:s » 0,75 Grossistförbundet 10,0 övriga grossister 2,5 Affärs- och kontorsbyggnader 10,0 Reserv för ovanstående 2,0 Hotell, restauranger, teatrar, biografer och andra nöjeslokaler 10,0

Angelägenhetsgradering t Riksnämnden för ekonomisk försvars\beredskap och bränslekommissionen Jordbruksnämnden KF ICA Grossistförbundet Arbetsmarknadsstyrelsen » Svenska Turisttrafikförbundet, Sveriges Hotell- och Restaurantförbund

159 Beträffande kvoten för oljelagringsanläggningar må framhållas att riksnämndens intressen härvidlag avse fullträffsäkra anläggningar, medan oljebolagen därutöver ha ett visst behov av oskyddade cisternanläggningar för sin rörelse. För sistnämnda ändamål hade avdelats ett kvotbelopp av 5 miljoner kronor. Ur principiell synpunkt torde uppdelningen av kvotutrymmet för allmän grossiströrelse förtjäna särskild uppmärksamhet. Sålunda ha KF, ICA och Grossistförbundet erhållit egna delkvoter, som avpassats i proportion till omsättningen för var och en av dessa organisationer. Vad beträffar hotell och restauranger samt teatrar, biografer och andra nöjeslokaler har den för dessa typer av byggnadsföretag avsedda kvoten så gott som fullständigt kunnat utnyttjas för hotell och restauranger, då tillstånd för teatrar, biografer och andra nöjeslokaler inte ansetts kunna ifrågakomma annat än i undantagsfall. F.

(Samfärdsel)

Serviceanläggningar

för

biltrafik.

Under byggnader för samfärdsel h a r en särskild delkvot anvisats för serviceanläggningar för biltrafik. Denna kvot har i sin tur uppdelats på följande sätt (kvotbeloppen avse år 1952): ,

milj. kr.

Bilreparationsverkstäder 7,5 Busslinjer (ej anslutna till SJ, postverket eller spårvägar) samt garage och bensinstationer 1,0 Reserv 1,5 Vid angelägenhetsgraderingen av tillståndsärenden för bilreparationsverkstäder h a representanter för Bilverkstädernas Biksförbund och Sveriges Automobilindustriförening biträtt såsom experter. De till Automobilindustriföreningen anslutna fabrikanterna ha för sina kunders service varit angelägna om att få sina märkesrepresentanters byggnadsbehov tillgodosedda. Med det begränsade kvotutrymme som varit disponibelt för busslinjer och garage ha byggnadstillstånd för självständiga garagebyggnader endast kunnat beviljas i synnerligen ringa omfattning.

Bilaga

B.

Penningpolitiken som investeringsregulator av Lars-Erik

Thunholm

INLEDNING.1 Begleringen av investeringsverksamheten har under efterkrigstiden varit ett kardinalproblem för den ekonomiska politiken i Sverige. Den rubbning av den samhällsekonomiska balansen som under dessa år framträtt, om ock med varierande skärpa, kan i första hand ses som en brist på jämvikt mellan investeringar och sparande. Investeringarna ha tenderat att överstiga sparandet i samhället, och följden härav har blivit ett inflationistiskt tryck på prisnivån och tidvis även en stark försämring av betalningsbalansen. Den ekonomiska politiken har under dessa år varit inriktad på att bringa de jämviktsstörande faktorerna u n d e r kontroll eller åtminstone att undertrycka deras verkningar på prisnivå och betalningsbalans. I denna stabiliseringspolitik ha ansträngningarna att pressa ned investeringsvolymen för att på denna väg åvägabringa en bättre jämvikt mellan investeringar och sparande ingått som ett viktigt led. Det traditionella medlet för en reglering av investeringsverksamheten och upprätthållande av balans mellan investeringar och sparande har varit penningpolitiken. Den ekonomisk-politiska utvecklingen under efterkrigstiden h a r emellertid kännetecknats av en viss obenägenhet från myndigheternas sida att tillgripa de traditionella penningpolitiska medlen i syfte att hålla investeringsverksamheten tillbaka, varvid de befarade konsekvenserna av en penningpolitisk åtstramning ifråga orn räntenivån varit det avgörande motivet. Penningpolitiken har kommit att bli bunden vid målet att hålla räntenivån stabil och h a r därigenom kommit att bli av starkt begränsat värde som generellt ekonomiskt politiskt medel. Detta gäller såväl perioden 1946—1948, då inflationstendenserna gjorde sig starkt gällande, som åren 1950—1951, då den av Korea-haussen utlösta inflationskonjunkturen på nytt bringade samhällsekonomien ur balans. Först under loppet av 1952 har en viss renässans för penningpolitiken kommit till stånd, varvid dock de penningpolitiska åtstramningsmetoderna kommit att i hög grad avvika från de traditionella. Frånvaron av en effektiv penningpolitik under större delen av efterkrigstiden har nödvändiggjort alternativa medel för en reglering av investeringarna i samhällsekonomien. De medel man därvid framför allt kommit att lita till ha varit dels finanspolitiska medel (vinststerilisering, investeringsskatt, investeringsavgift, begränsningar i avskrivningsrätten m. m.), dels en direkt offentlig kontroll över den centrala delen av investeringsverksamheten, nämligen byggnadsverksamheten. Denna kontroll, som till en början torde ha bedömts som ett tämligen tillfälligt arrangemang som skulle kunna avvecklas så snart samhälls1 Denna promemoria skrevs ursprungligen på kommitténs uppdrag på hösten 1950, men har sedermera reviderats för att ta hänsyn till de betydande förändringar i penningpolitiken och det allmänna ekonomiska läget som sedan dess inträtt.

161 ekonomien åter befunne sig i balans, har av naturliga skäl kommit att uppfattas som ett besvärande ingrepp i den ekonomiska rörelsefriheten. Mot bakgrunden h ä r a v ha krav på dess avveckling vid olika tillfällen framförts, och därvid har hänvisats till myndigheternas möjligheter att ersätta byggnadsregleringen med en återgång till traditionella penningpolitiska regleringsmetoder av mera generell natur. Man har därvid också ofta hänvisat till möjligheterna att på finanspolitisk väg förstärka penningpolitikens invcsteringsreglerande effekt. Den följande framställningen avser att diskutera möjligheterna för en penningpolitisk reglering av investeringsverksamheten samt de problem som kunna uppstå i samband med en fullständig eller partiell återgång till en dylik regleringsmetod. I detta syfte ges i ett första avsnitt en mera principiell diskussion av de olika vägar på vilka penningpolitiken kan påverka investeringsverksamheten. Hänsyn h a r därvid tagits till penningpolitikens roll i olika konjunkturlägen, men naturligt nog har tyngdpunkten i framställningen lagts på penningpolitikens verkningar och möjligheter i ett inflationsläge. I ett andra avsnitt göres en kortfattad genomgång av de svenska erfarenheterna sedan början av 1920-talet av penningpolitikens effektivitet som konjunkturreglerande instrument. I ett sista avsnitt slutligen diskuteras utformningen av en penningpolitik inriktad på att ersätta eller åtminstone supplera en direkt byggnadsreglering

På vilka vägar kan penningpolitiken påverka investeringsverksamheten ? Penningpolitikens medel. Enligt den traditionella uppfattningen inom den ekonomiska teorien tendera realinvesteringarna att variera efter förändringar i räntenivån. Vid en sänkning av räntenivån tendera investeringarna att stiga, vid en höjning av räntenivån att sjunka. Eftersom man samtidigt menar, att fluktuationerna i investeringsvolymen ha en avgörande betydelse för konjunkturrörelserna överhuvudtaget, h a r det därför varit naturligt att anvisa penningpolitiken en central plats som konjunkturreglerande instrument. Enligt denna uppfattning gäller det i ett deprcssionsläge att genom en expansiv penningpolitik försöka få till stånd en nedgång i räntenivån för att därigenom stimulera investeringarna och lyfta det allmänna konjunkturläget. Vid en högkonjunktur, som hotar att gå för långt och urarta till en inflationistisk utveckling, skall man å andra sidan genom en restriktiv penningpolitik och en därigenom framkallad höjning av räntenivån försöka bromsa upp investeringsverksamheten och därmed dämpa högkonjunkturen. Möjlighet att styra ränteutvecklingen i önskad riktning har man genom de penningpolitiska medel som stå riksbanken till buds. I stort sett verka de penningpolitiska medlen genom sammanhangen mellan riksbankens transaktioner och kassatillgången i affärsbankerna. Bäntan kan uppfattas som det pris som betalas för disposition av en viss penningsumma under en viss tid, d. v. s. priset p å kredit. Huvuddelen av kredittransaktionerna äger rum på kreditmarknaden, d ä r affärsbankerna spela en central roll. Affärsbankerna svara visserligen i huvudsak endast för de kortfristiga krediterna, medan sparbankerna, försäkringsbolagen, hypoteksföreningarna m. fl. kapitalmarknadsinstitutioner svara för utbudet 11—116156

162 av långfristig kredit. Men i egenskap av kreditgivare till kapitalmarknadsinstitutionerna och förvaltare av deras kassaöverskott samt genom sin obligationsemitterande verksamhet ha affärsbankerna i själva verket en betydelse långt utöver marknaden för korta krediter. Av särskild vikt är att de i många avseenden utgöra den förmedlande länken mellan riksbanken och kreditmarknaden överhuvudtaget. Bankväsendets förmåga att ge kredit, dess kreditkapacitet, bestämmes i storl sett av tillgången på kassamedel, och kassatillgången i banksystemet bestämmes i sin tur av centralbankens dispositioner. Om riksbanken ökar sina tillgångar, t. ex. genom uppköp av skattkammarväxlar, obligationer, utländska valutor e. d. eller genom ökad kreditgivning, sker ett penningutflöde till marknaden utanför riksbanken och affärsbankernas kassatillgång stiger. De bli då villiga att öka sin kreditgivning, räntan sjunker. Om å andra sidan riksbanken minskar sina tillgångar, t. ex. genom att sälja ut obligationer, utländska valutor e. d. ur sitt innehav eller genom att få krediter inlösta, dras därigenom pengar in från marknaden till banken. Kassatillgången i affärsbankerna minskas därigenom, och de bli tvungna till större återhållsamhet i sin kreditgivning. Utbudet av kredit relativt till efterfrågan minskar och priset på kredit, d. v. s. räntan, får en stigande tendens. Ända fram till början av 1930-talet kunde riksbanken i regel inskränka sina penningpolitiska ingripanden till att söka påverka ränteläget på ett mera direkt sätt genom variationer i det officiella diskontot. De svenska affärsbankerna voro under denna tid som regel beroende av en direkt upplåning hos riksbanken genom rediskontering av växlar eller genom belåning av obligationer. En sådan upplåning bildade normalt underlag för en del av affärsbankernas utlåning. Ville de öka sin utlåning måste de också öka sin upplåning hos riksbanken. Genom att ändra villkoren för denna affärsbankernas upplåning kunde riksbanken icke blott påverka bankernas kreditkapacitet, vilken var beroende av dessa upplåningsmöjligheter, utan också direkt påverka bankernas egen räntesättning. Sedan några år in på 1930-talet har emellertid affärsbankernas rediskontering hos riksbanken försvunnit som en normal företeelse och har sedan endast förekommit vid några enstaka tillfällen, då påfrestningarna på affärsbankernas likviditet varit exceptionella. Diskontopolitiken har därigenom kommit att få mindre direkt betydelse som ett penningpolitiskt medel. Riksbankens officiella diskonto är visserligen även numera traditionellt normerande för affärsbankernas räntesättning, så att dessa i samband med riksbankens diskontosänkningar eller diskontohöjningar i regel göra motsvarande ändringar i sina inlånings- och utlåningsräntor. Någon garanti härför har man emellertid inte och inte heller finnas några garantier för att diskontoändringarna slå igenom i räntebildningen på penning- och kapitalmarknaden i hela dess utsträckning. Riksbankens diskontopolitik behöver därför förstärkas med andra medel. Särskilt i och med att det penningpolitiska intresset sedan 1930-talet i första hand kommit att inriktas på en reglering av räntan för långfristigt kapital (obligationsräntan) har tyngdpunkten i penningpolitiken i stället kommit att förskjutas till riksbankens s. k. operationer i öppna marknaden. Dessa operationer ske framför allt på obligationsmarknaden. Vill riksbanken pressa ner det allmänna ränteläget, köper banken upp obligationer i öppna marknaden. Detta verkar på två vägar sänkande på ränteläget. Dels pressas nämligen genom den ökade efterfrågan på obligationer kurserna på dessa upp, d. v. s. den effektiva obligationsräntan sjunker, dels ökas därigenom kassatillgången i affärsbankerna, eftersom den ökade penningtillgången på marknaden, som resulterar av riksbankens obligationsköp, leder till en penninginströmning till affärsbankerna. Dessa bli då benägna att öka sin kreditgiv-

163 ning för att kunna förränta de ökade kassamedlen. Utbudet av kredit stiger alltså, och bankernas utlåningsräntor tendera under intryck av den ökade konkurrensen om tillgängliga lånekunder att sjunka, vilket i sin tur också leder till en nedpressning av inlåningsräntorna. Då det gäller att pressa upp det allmänna ränteläget förfar riksbanken på motsatt sätt. Genom att sälja ut obligationer på m a r k n a d e n drivas obligationskurserna ned, och den effektiva räntan stiger, samtidigt som pengar dras in från marknaden och affärsbankernas kassatillgång minskas. På dessa tvenne vägar får alltså räntan en stigande tendens.

Räntepolitikens effektivitet. Biksbankens möjligheter att genom olika penningpolitiska ingripanden påverka ränteutvecklingen i önskad riktning har genom de senaste årtiondenas erfarenheter i hög grad förstärkts och tekniken för dylika ingripanden har förfinats. Penningpolitikens effektivitet när det gäller att öva inflytande på räntans höjd behöver därför som regel inte betvivlas. Däremot råder det mycket delade meningar när det gäller att bedöma ränteförändringarnas effekt på investeringsvolymen, d. v. s. räntepolitikens effektivitet överhuvudtaget som en investeringsreglerande faktor. Medan man tidigare knappast ens ifrågasatte denna effektivitet, har särskilt under det senaste decenniet på många håll den uppfattningen kommit att göra sig gällande, att investeringsvolymens omfattning i första hand bestämmes av helt andra faktorer och att räntans höjd eller variationer i ränteläget endast spela en underordnad roll vid investeringsbeslutens fattande. De konjunkturpolitiska erfarenheter man i många länder vann under 1930-talets depression visade, att en räntesänkning i ett sådant läge i regel oftast icke är ett tillräckligt kraftigt verkande medel att framkalla en ökad investeringsverksamhet utan att även andra förutsättningar av reell och psykologisk art måste vara förhanden för att garantera etl sådant resultat. Däremot hyste man då ännu allmänt den uppfattningen, att räntepolitiken hade en långt högre effektivitet i det motsatta avseendet, nämligen när det gällde att i ett högkonjunkturläge dämpa ned en alltför stor investeringsverksamhet. På senare år har man emellertid på sina håll både i Sverige och utomlands börjat betvivla räntepolitikens effektivitet även i sistnämnda avseende. Särskilt har man därvidlag stött sig på erfarenheterna under efterkrigstidens starka inflationskonjunktur och menat, att incitamenten till investeringar under denna period varit så utomordentligt starka, att man hade måst driva upp räntan till en orimlig höjd, om man hade försökt att enbart med räntepolitiska medel förhindra en alltför stark ansvällning av investeringsverksamheten. Då i vårt land samtidigt andra skäl, t. ex. socialpolitiska eller statsfinansiella, ansetts tala för att hålla nere räntan vid en relativt låg nivå, har den praktiska konsekvensen blivit, att räntepolitiken så gott som helt slopats som investeringsreglerande instrument. För att söka förhindra en inflationsdrivande ansvällning av investeringsverksamheten har man i stället litat till en direkt investeringskontroll, huvudsakligen i byggnadsrcgleringens form, samt vissa åtgärder av finanspolitisk natur (exempelvis partiell sterilisering av företagsvinster eller en särskild skatt på investeringar). Man har ibland t. o. m. velat göra gällande att en räntestegring under de förhållanden som rått under efterkrigstiden icke blott icke skulle ha motverkat inflationsutvecklingen utan skulle ha verkat direkt förstärkande på inflationstendenserna. I den mån räntan inginge som en viktig post i företagarnas kostnadskalkyler, menar man, skulle en stigande räntenivå ha medfört ett tryck uppåt på priserna. Särskilt skulle hyresnivån ha påverkats av en räntestegring och via hyresnivåns

164 stora vikt i levnadskostnaderna skulle detta ha medfört ökade lönekrav och därigenom en ökad allmän prisstegring. Att ta de anförda argumenten som något egentligt belägg för penningpolitikens bristande effektivitet låter sig dock icke utan vidare göra. Det förhåller sig ju icke så att man först prövat möjligheterna att med penningpolitiska medel hejda investeringsökningen för att sedan, först när ingripanden av detta slag visat sig ineffektiva, övergå till en annan metod att reglera investeringsverksamheten. Ställningstagandet till förmån för en direkt reglering genom investeringskontroll h a r stötts uteslutande på ett teoretiskt resonemang. Man har utan några praktiska försök tagit för givet, att en räntehöjning inom rimliga gränser skulle bli ineffektiv, och denna uppfattning har fått bilda en del av motiveringen för att bibehålla räntan på en låg nivå. Nu är det givetvis ytterligt svårt att på teoretisk väg vinna klarhet i en praktisk fråga av det slag som det här gäller. Det har heller icke saknats kritik mot den politik som i nu berörda avseenden förts i vårt land u n d e r efterkrigstiden. Några allmänt accepterade slutsatser torde dock debatten i denna fråga ännu icke ha lett fram till. Med hänsyn till frågans mycket stora betydelse för den ekonomiska politikens inriktning i framtiden är det dock i hög grad angeläget att skapa ökad klarhet om penningpolitikens verkningssätt och möjligheter när det gäller en reglering av investeringsverksamheten. Är det resonemang som ligger bakom den negativa inställningen till penningpolitiken riktigt, bör ju konsekvensen bli att penningpolitikens roll som ekonomiskt-politiskt instrument för framtiden måste bli långt mindre central än man tidigare föreställt sig. Är resonemanget å andra sidan felaktigt, innebär den politik man följt under störredelen av efterkrigstiden ingenting annat än att man genom räntans fastspikning hindrat de penningvårdande instanserna att genomföra en med monetära medel bedriven stabiliseringspolitik, som skulle ha kunnat vara fullt effektiv. I det följande skall ett försök göras att litet närmare klargöra det principiella sambandet mellan räntevariationer och andra penningpolitiska ingripanden å ena sidan och investeringsverksamheten å den andra. Det kan då vara lämpligt att skilja mellan för det första den effekt räntan såsom kostnadsfaktor kan ha pä investeringsverksamhetens omfattning, för det andra den psykologiska effekten av ränteförändringar och föreställningar om ränteförändringar i framtiden, samt för det tredje effekten på investeringsverksamheten av de rent kvantitativa förändringar i utbudet av kredit som avhänga av penningpolitiska åtgärder.

R ä n t a n såsom kostnadsfaktor. Sammanhanget mellan räntans höjd och investeringarnas omfattning, sådant detta framställes i den äldre ekonomiska teorien, är i princip enkelt och entydigt. Investeringarnas omfattning beror å ena sidan på den avkastning som kan erhållas från nya investeringar i bostadshus, fabriksbyggnader, maskinanläggningar e t c , å andra sidan på den räntesats till vilken de för investeringarna nödvändiga medlen kunna lånas upp. Är låneräntan lägre än avkastningen, blir investeringen lönande, och ju lägre räntan är, desto flera investeringsprojekt komma under sådana förhållanden att framstå som lönande. Detta sammanhang framställes ofta i den formen, att man mot anskaffningskostnaden för en viss anläggning ställer nuvärdet av de framtida beräknade avkastningarna av anläggningen i fråga. Inköp av en ny maskin, t. ex., blir lönande om det kapitaliserade värdet av maskinens beräknade avkastning under dess beräknade livslängd överstiger inköpskostnaden för maskinen. Räntan kommer då

165 in i bilden som den kapitaliseringsfaktor som bestämmer avkastningarnas nuvärde. Stiger räntan blir nuvärdet vid i övrigt oförändrade förhållanden lägre, sjunker räntan blir nuvärtlet högre. I hur hög grad nuvärdet kommer att påverkas av en viss ränteförändring sammanhänger framför allt med anläggningens livslängd. Ju längre den serie årsavkastningar är som man har att räkna meel, elesto större betydelse får den räntesats efter vilken kapitaliseringen sker. Detta ä r emellertid uppenbarligen ett mycket statiskt betraktelsesätt och i den mån man i den modernare teorien kommit att betrakta räntans betydelse under mera dynamiska förhållanden har man i regel varit mera tveksam beträffande ränteförändringars inverkan på investeringsviljan. Det är nämligen dä så många och komplicerade faktorer vid sidan om räntefrågan som spela in i investeringsbesluten. Alldeles speciellt gäller detta industriella investeringar. Framför allt är att märka, att den framtida avkastningen av en industriell anläggning långt ifrån alltid kan fastställas med någon högre grad av precision. Uppskattningen av avkastningen på nya investeringar är nämligen en i hög grad psykologiskt betingad faktor, som i stor utsträckning är beroende av investerarens föreställningar om framtida prisförhållanden, avsättningsmöjligheter o. d. Därtill kommer att den ekonomiska livslängden av en anläggning även kan vara en tämligen osäker faktor med hänsyn till risken för nya tekniska uppfinningar o. d. Det är därför vanligt, icke minst vid maskinanläggningar, att företagaren måste räkna med att en investering för att överhuvudtaget kunna komma ifråga skall kunna helt avskrivas under en ganska kort tidsrymd, kanske icke mer än 5 år eller ännu kortare tid. Under sådana förhållanden måste de årliga avskrivningskostnaderna bli så höga att räntekostnadernas betydelse kommer helt i bakgrunden. I den mån anläggningens beräknade livslängd är väsentligt längre, kanske 20 ä 30 år, stiger visserligen räntans betydelse som kapitaliseringsfaktor och en ränteskillnad på en eller annan procent borde då i och för sig ha större betydelse i företagets kalkyler. Men det är då å andra sidan att märka att osäkerheten beträffande investeringens framtida avkastning blir större ju längre tid man har att planera för. Om en företagare överväger att utvidga sina fabriksanläggningar för alt öka sin produktionskapacitet, måste hans primära intresse vara att bilda sig en uppfattning om möjligheterna att i framtiden få avsättning för den ökade produktionen till lönande priser. Hans möjligheter till en tillförlitlig prognos i fråga om sådana förhållanden för en längre tid äro i regel mycket små. Biskmomenten i olika avseenden måste bli så stora, att kalkylen ändå måste bli starkt approximativ. Och ju mera approximativ kalkylen är, desto mindre betydelse får det ur kostnadssynpunkt om räntan är en eller annan procent högre eller lägre. Bedan ett sådant teoretiskt resonemang kan sålunda ge anledning till en viss skepsis beträffande räntenivåns betydelse för industriella investeringar. Denna uppfattning har dessutom ansetts ha ett gott stöd i praktiska erfarenheter. Bl. a. ha enkäter som i vissa länder företagits bland företagare i avsikt att utröna deras faktiska reaktioner inför ränteförändringar givit resultat som tyda på att räntan som kostnadsfaktor endast är en bland olika omständigheter de ha att ta hänsyn till vid investeringsbeslut och långt ifrån alltid den viktigaste. 1 Den viktigaste rollen har räntans höjd befunnits spela för investeringar i sådana långlivade anläggningar som trafikanläggningar, kraftverk och masugnar, men för investeringar som beräknats »betala för sig» på en så pass kort tid som fem å tio år, har rän1 Se t. ex. J. E. Meade & P. W. S. Andrews, »Summary of Replies to Questions on Effects of Interest Rates», Oxford Economic Papers, No. 1, October 1938, eller J. F. Ebersole, »The Influence of Interest Rates on Entrepreneurial Decisions in Business», Harvard Buskess Review, Autumn 1938.

166 tans höjd ofta angivits som en omständighet av ingen eller i varje fall tämligen u n d e r o r d n a d betydelse. Det är dock svårt att avgöra hur stort värde man skall tillmäta dessa enkäter. De synas vara behäftade med svagheter i två olika hänseenden. För det första ge de i stort sett endast upplysning om att vissa andra faktorer spela större roll för företagens investeringsbeslut än räntekostnaden, vilket man knappast behövt göra några enkäter för att förvissa sig om. Däremot kan man inte med någon säkerhet sluta sig till att räntan för den skull ä r en betydelselös faktor i företagarnas avgöranden. Det kan ju t. ex. ofta ligga så till att en räntehöjning samverkar med en mera pessimistisk bedömning av avkastningsutsikterna till att ett investeringsprojekt skrinlägges, och räntan kan därvid rent av bli den avgörande faktorn. För det andra synas dessa enkäter i första h a n d ha vänt sig till större företag med stark finansiell ställning, som i och för sig kunna väntas ha den svagaste reaktionen inför ränteförändringar. Sådana förändringar äro uppenbarligen av största betydelse för smärre och m i n d r e konsoliderade företag, som oftast spela rollen av »marginella» företag. I en högkonjunkturutveckling t. ex. torde en räntehöjning ofta ganska hårt drabba nystartade och starkt kreditberoende företag och tvinga dessa till försiktighet i investeringsbesluten. När man på bankhåll ofta ger uttryck för en uppfattning av räntekostnadernas betydelse i investeringskalkylerna, som står i motsats till resultaten av de nämnda enkäterna, torde det i regel bero på att man mera har företag av nu nämnd typ i tankarna. Sistnämnda synpunkt bekräftas också i viss mån av en enkät bland ett antal svenska företag som gjordes under hösten 1949 i samband med en ännu ej publicerad utredning av professor Erik Lundberg. Bland ett antal frågor som där ställas till dels industriföretag i allmänhet, dels nyetableradc företag, ingår bl. a. följande fråga: »Skulle högre ränta på det lånade kapitalet ha avhållit Eder från investeringarna, resp. från att starta företaget?» Bland industriföretag i allmänhet h a 14 procent besvarat frågan med ja, och 60 procent med nej och 26 procent lämnat frågan obesvarad. Bland de nyetableradc företagen var emellertid japrocenten så hög som 37, medan 53 procent svarade nej och 10 procent ej besvarade frågan. Bland de nyetablerade företag som svarade ja, ansågo 33 procent att den avhållande effekten skulle ha inträtt redan vid en räntestegring av 1 procent, medan 44 procent ansågo att denna kritiska effekt skulle ha inträtt först vid en räntestegring med 2 procent. — Materialet för denna enkät är utan tvivel alltför begränsat för att garantera någon större representativitet och man kan därför icke dra några mera säkra slutsatser av resultatet. Det är dock signifikativt, att skillnaden är så markant mellan de båda tillfrågade kategorierna av företag och att resultatet för de nyetablerade företagens del pekar stick i stäv mot ovan refererade utländska enkäter. Om sålunda beträffande industriföretags investeringsbeslut mycket olika uppfattningar om räntans betydelse som kostnadsfaktor gjort sig gällande, har man i regel på alla håll ansett att räntan h a r stor betydelse för bostadsbyggandet. Det gäller här en investering på mycket lång sikt, där avkastningsförhållandena även under en längre framtid låta sig tämligen väl överblickas. En ränteförändring på en eller annan procent kan därför på detta område ändra kalkylerna så avsevärt att räntepolitiken kan komma att bli av avgörande betydelse för byggnadsverksamhetens omfattning. Så länge det är räntans effekt på längre sikt, d. v. s. dess betydelse som kostnadsfaktor, man har i blickpunkten, måste därför bedömningen av räntans betydelse som investeringsreglerande faktor skifta högst avsevärt alltefter olika typer av investeringar. Dess mera odisputabla effekt måste då i stort sett anses inskränka sig till utpräglade långtidsinvesteringar, framför allt sådana där de fram-

167 tida riskmomenten icke äro alltför stora. För mera korlsiktiga investeringar, såsom t. ex. vissa typer av maskinanläggningar eller för långsiktiga investeringar där de framtida avkastningsförhållandena äro mycket svårbedömbara torde elärumot räntan som kostnadsfaktor knappast vara av sådan betydelse att räntevariationer inom rimliga gränser kunna förmodas bli avgörande för om en investering skall komma till stånd eller icke, även om räntan naturligtvis alltid kommer in i bilden som en av de faktorer företaget har att ta hänsyn till.

Ränteändringars psykologiska verkan. Bäntepolitiken påverkar emellertid icke investeringsverksamheten enbart via r ä n t a n s betydelse som kostnadsfaktor. Variationer i räntenivån k u n n a även på a n d r a vägar influera på investerarnas beslut. Detta sammanhänger dels med räntepolitikens psykologiska effekt på affärslivet, dels med den inverkan variationer i räntenivån och föreställningarna om dylika variationers varaktighet kunna få på investerarens val av lämplig tidpunkt för en upplåning av de medel som krävas för investeringens finansiering. Bäntepolitikens psykologiska verkningar äro välkända. En höjning av det officiella diskontot med åtföljande justeringar av bankernas räntesatser uppfattas traditionellt av affärsvärlden som en varningssignal, ett tecken på att en försämring av konjunkturerna kan vara förestående. Framtidsförväntningarna påverkas därigenom och åtminstone till en tid kan följden bli en ökad försiktighet och återhållsamhet vid olika ekonomiska dispositioner såsom nyinvesteringar, lagerökningar etc. Jcke minst i fråga om investeringar i lager har man sedan gammalt ansett sig kunna räkna med en betydande effekt i detta hänseende. I och för sig torde visserligen räntan som kostnadsfaktor ha ringa betydelse för lagerhållningen inom handeln. Dels finansiera nämligen företagen sådan lagerhållning till betydande del med egna medel, varför föränelringarna i låneräntan icke bli så kännbara, dels äro utsikterna till prisstegring resp. riskerna för prisfall härvidlag av så stor vikt att räntans betydelse som kostnadsfaktor i regel kommer helt i skymundan. Då man väntar att priserna skola stiga, strävar man att öka lagren, oavsett om detta måste ske till stigande räntekostnader, och väntar man prisfall blir m a n angelägen att minska lagren, även om räntan skulle sjunka. Helt andra verkningar kunna dock inträda om en ränteändring kommer att påverka framtidsförväntningarna. En kraftig diskontohöjning från riksbankens sida kan komma att u p p fattas som ett tecken på att myndigheterna äro inställda på att bromsa en pågående konjunkturuppgång. Detta kan då påverka föreställningarna om den framtida prisutvecklingen: man väntar ett omslag i priskurvan och blir försiktigare i sina nyinköp. När diskontopolitiken stod i sitt flor, t. ex. på 1920-talet, är det intet tvivel om att riksbankens räntepolitik hade en mycket stark psykologisk effekt i den h ä r angivna meningen. Å andra sidan är det möjligt att den motsvarande reagensen nu blivit svagare, sedan affärslivet på sätt och vis »vant sig av» med dylika diskontovariationer. Hur kreditmarknaden i allmänhet kommer att reagera inför en ränteförändring har emellertid även sin stora betydelse på kort sikt därigenom att detta ofta kan influera på valet av tidpunkt för en upplåning på marknaden. Uppfattas förändringen som en mera definitiv anpassning till ett nytt ränteläge, som i fortsättningen kan väntas förbli stabilt, kan den restriktiva eller expansiva effekten på investeringsvolym o. d. bli tämligen begränsad. Uppfattas ränteförändringen

168 däremot som ett endast tillfälligt avsteg från en räntenivå som betraktas som normal, kan effekten bli mycket starkare. Om t. ex. i ett visst läge riksbanken höjer diskontot, men denna diskontohöjning allmänt uppfattas som endast tillfällig, vidtagen i syfte att överbrygga en kritisk situation, varefter man åter kan vänta sig en återgång till ett mera »normalt» ränteläge, kan en sådan räntehöjning, även om den i och för sig är tämligen blygsam, få en mycket starkt återhållande effekt på vissa slag av lånefinansierad investeringsverksamhet. F ö r alla investerare som överväga att göra sådana långtidsinvesteringar som finansieras med någon form av fast, räntebunden upplåning, blir det då i hög grad lönande ur ren kostnadssynpunkt att uppskjuta investeringen i fråga tills räntan har kommit tillbaka till sitt »normala» läge, såvida nu detta väntas ske inom relativt kort tid. Det blir oförmånligt att ta upp tidsbundna inteckningslån eller att emittera obligationslån. Likaså kan ett företag som har likvida medel placerade i statsobligationer e. d. papper av en tillfällig räntehöjning, som pressar ned kursen på dessa papper, föranledas att vänta med en eljest planerad försäljning av dessa papper avsedd att skaffa medel för ett investeringsprogram. Ett område där affärslivets föreställningar om räntenivåns utveckling i framtiden alltid ha mycket stor betydelse är emissionsmarknaden. Ränteutvecklingen och förväntningar om framtida förändringar i räntenivån kunna ofta bli bestämmande för när ett företag kan gå ut på emissionsmarknaden för att täcka sitt behov av långfristigt kapital. Bänteläget kan då också komma att bli reellt avgörande för ett investeringsprograms uppläggning och utförande. När det gäller obligationsmarknaden är sambandet mellan ränteutvecklingen och det allmänna marknadslägets gestaltning särskilt påfallande. För ett företag som skall företa en upplåning på lång sikt till bunden ränta kunna även smärre variationer i räntenivån ofta starkt påverka investeringskalkylerna. Som ovan framhållits varierar emellertid räntans betydelse som kostnadsfaktor betydligt mellan olika typer av investeringar. Ofta är räntan en mindre viktig faktor än andra avgöranden, och det är därför i sådana fall icke troligt att en uppjustering av räntenivån som uppfattas som definitiv i längden får så starkt återhållande effekt på investeringsverksamheten. Annorlunda förhåller det sig emellertid, om det för tillfället rådande ränteläget uppfattas som instabilt och man förutsätter framtida förändringar i räntenivån i den ena eller andra riktningen. Väntar man sig en fortgående stegring i räntenivån, kan det för ett företag bli angeläget att så fort som möjligt komma ut med en emission på marknaden. Å andra sidan kan en räntestegring som uppfattas som endast tillfällig verka i hög grad avhållande på ett företags vilja att gå ut på marknaden med en emission. Den effekt som ränteförändringar via emissionsmarknaden kunna ha på investeringsverksamheten beror sålunda i hög grad på hur en räntesänkning eller räntehöjning sker och hur dessa förändringar tolkas av marknaden. Här är uppenbarligen ett instrument som de penningpolitiska myndigheterna ha vissa möjligheter att spela på för att stärka räntepolitikens effektivitet. Spikar man fast räntan vid en bestämd nivå, har man avhänt sig dessa möjligheter. Läget på emissionsmarknaden kommer då inte att visa några större variationer och blir då inte någon faktor som i högre grad påverkar företagens investeringsbeslut. Det är inte bara obligationsmarknaden som på detta sätt påverkas av räntepolitiken. Även för läget på aktiemarknaden har denna sin stora betydelse och därmed för möjligheten för företagen att gå ut på denna marknad med emissioner. Ett expanderande företag kan ganska snart komma i den situationen att dess egna kapitalmedel bli otillräckliga som underlag för ökad kredit i bankväsendet eller på obligationsmarknaden. För att höja sin kreditvärdighet måste företaget då förstärka sin kapitalbas. För större företag blir det härvidlag ofta en fråga om

169 att försöka sig på en nyemission på aktiemarknaden. Möjligheterna att genomföra en sådan finansieringsoperation kunna ofta bli avgörande för uppläggningen och utförandet av ett investeringsprogram. Men dessa möjligheter äro starkt beroenele av det läge som för tillfället är rådande på marknaden. Företaget måste välja rätt tidpunkt för sin emission. Aktiemarknadens läge kan emellertid i hög grad påverkas av räntepolitiken. Erfarenheten visar att särskilt en ränteåtstramning bl. a. genom sin psykologiska verkan får en stark effekt på börsläget och vanligtvis förorsakar kraftiga kursfall. Därigenom påverkas också emissionsmöjligheterna. Det är knappast tänkbart för ett företag att göra en lyckosam emission i en fallande marknad, såvida företaget icke är berett att acceptera villkor som ställa sig mycket ofördelaktiga. Slutligen har man i detta sammanhang också att ta hänsyn till räntevariationernas effekt på kapitalvärden i allmänhet. En sänkning av räntan leder i och för sig till en höjning av alla kapitalvärden; icke blott aktier utan också fastigheter och andra reella kapitalföremål, som ge en viss avkastning, stiga i värde om avkastningen kapitaliseras vid en lägre räntefot. En höjning av räntan sänker å andra sidan kapitalvärdena. En räntehöjning kan redan härigenom verka återhållande på investeringsverksamheten. Det blir inte lika fördelaktigt att bygga hus, köpa aktier o. d. Ligger å andra sidan räntan fastspikad vid en låg nivå och väntas denna lägre räntenivå bestå för framtiden, blir detta lätt en faktor som bidrar till att skapa en farlig inflationsmentalitet i samhället. Det blir elå naturligt för såväl enskilda som företag att söka skydda sig mot en försämring av penningvärdet genom en »flykt till sakvärden», d. v. s. genom realinvesteringar. Om man inte behöver räkna med risken för en räntestegring, blir det då i ett sådant inflationsläge alltid fördelaktigt att bygga hus, lägga ned pengar i maskinanläggningar o. d., eftersom man kan räkna med en fortgående nominell värdestegring på dylika kapitalföremål. För att bryta sådana investeringstendenser som bottna i ett bristande förtroende till penningvärdets stabilitet kan en räntestegring ofta vara ett effektivt medel. Det är alltså uppenbart att räntepolitiken, alldeles bortsett från räntans betydelse som kostnadsfaktor, kan influera på investeringsverksamheten på olika vägar. Skickligt utövad kan räntepolitiken få en kraftig psykologisk verkan på företagarna och därmed påverka deras villighet att ta nya initiativ. Räntepolitiken kan vidare bli bestämmande för läget på emissionsmarknaderna och därigenom indirekt påverka investeringslusten. Slutligen har även räntepolitikens effekt på kapitalvärdenas utveckling en viss betydelse för investeringslusten.

Förändringar i kreditutbudet. Det är emellertid icke blott eller ens huvudsakligen via ränteförändringar som penningpolitiska åtgärder påverka investeringsaktiviteten i samhället. Av minst lika stor betydelse äro de förändringar i kreditinstitutens, enkannerligen affärsbankernas, utbud av kredit som följa av de penningpolitiska åtgärderna. Ovan har visats, hurusom riksbanken genom att påverka bankernas kassatillgång också kan påverka deras kreditkapacitet, d. v. s. deras förmåga att öka sin utlåning. Alldeles frånsett härav följande förändringar i bankernas utlåningsräntor, kunna förändringar i deras villighet och förmåga att ge lån ha stor betydelse för investeringsverksamhetens omfattning. Denna påverkas m. a. o. icke endast av att krediten blir dyrare resp. billigare, utan även av att tillgången på kredit rent kvantitativt blir knappare eller rikligare. I den moderna samhällsekonomien grundar sig investeringsverksamheten i mycket hög grad på bankkredit. En ökning av

170 investeringarna fordrar som regel en ökning av affärsbankernas utlåning. Står icke bankkredit i tillräcklig omfattning till buds för företagen, måste dessa skrinlägga vissa av sina investeringsprojekt. För att närmare klargöra dessa sammanhang torde det vara nödvändigt att först redogöra för sammanhangen mellan bankernas kassatillgång och deras kreditkapacitet. De svenska affärsbankerna grunda till i genomsnitt inemot 9 / 10 sin rörelse på medel som inlånats från allmänheten och som kunna återfordras av räkningsinnehavarna till en del vid anfordran och för övrigt med relativt kort varsel. Bankernas egna placeringar äro emellertid av sådan natur, att endast en viss del därav skulle kunna mobiliseras med kort varsel om så vore erforderligt. För att 100-procentigt gardera sig för risken att insättarna kräva alla sina medel tillbaka, skulle bankerna strängt taget få lov att hålla alla sina tillgångar placerade i form av kontanta kassamedel eller i sådana tillgångar som mycket snabbt kunna omvandlas till kontanter. Bankerna skulle emellertid då icke kunna fylla sina viktiga kreditgivande funktioner och skulle icke heller få en sådan avkastning på sina tillgångar att de kunde betala insättarna någon nämnvärd ränta. Så långt behöver en bank nu i praktiken heller inte gå i sin likviditetspolitik. Erfarenheten visar, att en bank icke behöver räkna med risken att hela dess inlåning skall sägas upp på en gång. I praktiken tenderar inströmningen av pengar genom insättningar och återbetalning på lån å ena sidan och utströmningen av pengar genom uttag från bankräkningar och genom ny långivning å den andra att väga någorlunda jämnt. Det räcker därför med en viss kassahållning för att täcka risken för särskilt kraftiga uttagningsöverskott, och en sådan disposition av övriga tillgångar att en del därav relativt snabbt kan omvandlas i kontanter, om så skulle behövas. Vilka proportioner av kassamedel och likvida tillgångar i förhållande till bankens förbindelser som skola anses betryggande får erfarenheten utvisa. 1 Det viktiga är att det för varje bank finns en erfarenhetsmässigt betingad gräns, under vilken likviditeten i denna mening icke kan tillåtas sjunka. Banken ser emellertid heller inte gärna, att likviditeten alltför mycket överskrider denna gräns. Kassamedlen ge ingen och placeringar i övriga likvida tillgångar i regel endast en mycket låg förräntning. För att hålla sin räntabilitet vid en tillfredsställande nivå,, strävar därför banken att placera sina överflödiga kassamedel i olika former av utlåning. Det torde dock böra understrykas att det icke existerar någon bestämd kvantitativ relation mellan kassatillgången i bankerna och dessas vilja eller förmåga att öka sin utlåning. Även om riksbanken med penningpolitiska medel kan öka bankernas kassatillgång med t. ex. 10 procent, kan den icke därigenom garantera att bankernas utlåning också stiger med 10 procent. F ö r det första har man nämligen alltid att räkna med en viss elasticitet i bankernas likviditetspolitik. Ibland kunna bankerna vara angelägna att förstärka sin likviditet. En ökning av kassatillgången leder i ett sådant läge icke till en strävan från bankernas sida att öka sin utlåning i proportion till kassaförbättringen. I andra lägen kunna bankerna vara benägna att minska sin likviditet, och en strävan från riksbankens sida att i ett sådant läge åtstrama kreditgivningen genom åtgärder som minska penningtillgången kan då i viss grad bli ineffektiv. För det andra är det icke blott bankernas villa utan även deras förmåga att öka eller minska sin utlåning som är av betydelse. I ett läge då riksbanken vill stimulera till ökad kreditgivning 1

Därtill kommer att banklagen innehåller vissa likviditetsbestämmelser, som bankerna måste iakttaga. Den legala likviditetsrelationen blir givetvis den absoluta minimigränsen för likviditeten. I praktiken torde emellertid en bank som regel sträva efter att hålla sin likviditet på en betryggande nivå över denna legala likviditetsrelation för att ha nödig rörelsefrihet.

171 genom en ökning av kassatillgången i bankerna, kanske detta är omöjligt helt enkelt därför att elet icke föreligger en tillräcklig, ur bankernas synpunkt acceptabel kreditefterfrågan. Man kan alltså konstatera, att det finns ett betydande »glapprum» mellan rikshankens penningpolitiska åtgärder och effekten på kreditvolymen, varigenom riksbankens inflytande på kreditgivningens omfattning försvagas. Del är dock intet tvivel om att riksbanken, om den vill sätta in tillräckligt kraftiga åtgärder, alltid kan framkalla en åsyftad tendens i ena eller andra riktningen. Som generell regel torde i varje fall gälla, att om kassatillgången i bankerna är god, dessa icke äro obenägna att öka sin utlåning. Under sådana förhållanden är det relativt lätt för lånebehövande företag att för »bankmässiga» projekt erhålla erforderlig kredit. I avgörandet om en kreditpropos är »bankmässig» eller inte ingår en serie bedömanden, t. ex. beträffande kredittidens längd, ändamålet med krediten, den realsäkerhet eller borgen som låntagaren kan prestera etc. Är å a n d r a sidan likviditeten i bankerna så knapp, att deras kassahållning nätt och jämnt överstiger vad de anse sig behöva ha eller vad lagen fordrar, måste de vara mera återhållsamma i sin kreditgivning. Varje nytt lån de bevilja försämrar i och för sig deras likviditet, och de kunna därför i ett sådant läge bli tvungna att inskränka sin nya kreditgivning till en omfattning som motsvarar återbetalningen på gamla krediter eller till lägre omfattning, om de finna det angeläget att förstärka sin kassaställning. I en sådan situation är det uppenbart, att de måste företa en sträng sovring bland inkommande kreditansökningar; bankerna måste m. a. o. företa en ransonering bland de föreliggande kreditbehoven. Det är genom att påverka denna »kreditransonering» i bankerna som penningpolitiken i praktiken torde ha sin största effektivitet. Om det i ett visst läge är angeläget att hejda en pågående ansvällning av investeringsverksamheten, kan riksbanken nå en sådan effekt genom att med olika pcnningpolitiska åtgärder (exempelvis utförsäljning av obligationer på marknaden) dra in kassamedel från bankerna. Samma effekt kan också nås genom att de legala likviditetskraven skärpas. Då likviditetsunderlaget för bankernas förbindelser därigenom sjunker eller i varje fall överskottet av likviditet utöver de legala kraven minskas, bli de nödsakade till ökad restriktivitet i sin kreditgivning. Kreditmarknaden blir »stramare», d. v. s. det blir svårare att få kredit i bankerna. Sovringen bland de kreditprojekt som lämnas in till bankerna blir då strängare. En hel del av de investeringar företagen planerat kunna därigenom icke komma till stånd, eller måste i varje fall skjutas på framtiden. I ett motsatt läge, då det för att häva en konjunkturnedgång är angeläget att stimulera företagens investeringslust, försöker riksbanken genom att öka kassatillgången i bankerna göra kreditmarknaden lättare. Bankerna bli angelägna att öka sin kreditgivning för att förränta sina medel, det blir m. a. o. lättare att få kredit. Erfarenheten visar att sådana förändringar i kreditutbudet ha sin största effektivitet när det gäller att med en kreditåtstramning bromsa en inflationsutveckling. Även om riksbanken i ett sådant läge icke bedriver en aktiv politik som går ut på att minska penningtillgången på marknaden utan blott undviker att ytterligare späda på penningtillgången, framkallas förr eller senare en monetär spärr av själva inflationsprocessen. Denna kräver för att hållas i gång en fortlöpande ökning av kreditvolymen, eftersom företagens kreditbehov växa i takt med stegringen i råvarupriser, löner och andra kostnader. Bankerna ställas alltså inför stigande kreditanspråk från sina kunders sida. Genom en sådan kreditexpansion sättas mera pengar i omlopp från bankernas sida, men återflödet av pengar till bankerna blir mindre än utflödet, därför att pris- och lönestegringen ökar behovet av sedlar i den allmänna betalningsrörelsen. Bankernas likviditet utsattes därför

172 för en stark press. Kreditexpansionen kan fortgå så länge b a n k e r n a ha en överlikviditet, men så snart likviditeten börjar komma ner i närheten av den gräns som inte får underskridas, måste bankerna slå till bromsarna. I ett sådant läge komma ökade krav från marknadens sida att ställas på riksbanken. Om riksbanken då köper obligationer från marknaden, ger kreditinstituten lån eller lånar till staten, ökas penningtillgången på marknaden och kreditexpansionen kan fortsätta. Men om riksbanken icke låter penningmängden stiga, kommer den automatiskt uppstående knappheten på pengar förr eller senare att sätta en monetär spärr för en fortsatt inflationsutveckling. En kreditåtstramning behöver sålunda inte alltid innebära, att det är räntehöjningen i och för sig som förhindrar en investeringsökning, utan den avgörande faktorn kan ofta vara det minskade utbudet av kredit från bankernas sida. Det förefaller troligt att detta rent av i regel är den avgörande faktorn. Det är emellertid också uppenbart att en sådan åtstramning av kredittillgången i regel inte kan ske utan att räntesatserna samtidigt tillåtas stiga. Bäntan är ju priset på kredit och måste komma att påverkas av den förändrade relationen mellan tillgång och efterfrågan. En sådan anpassning kommer att tvinga sig fram på olika vägar och slå igenom på hela kreditmarknaden. Om riksbanken för att dra in pengar från marknaden och därigenom minska kassatillgången i bankerna säljer ut obligationer, kommer detta att leda till kursfall på dessa och en uppgång i den effektiva räntan på obligationer, och detta framtvingar i regel förr eller senare även en anpassning av riksbankens utlåningsräntor. Man kan inte heller undvika denna effekt genom att i huvudsak lita till en höjning av de legala likviditetsreglerna, när det gäller att begränsa affärsbankernas kreditkapacitet. Genom kraven på ökad kassahållning göra bankerna då betydande ränteförluster och måste i så fall sträva efter att förbättra sin räntemarginal genom en uppjustering av sina utlåningsräntor, vilket i och för sig är lätt att göra i en m a r k n a d där den knappare tillgången på kredit skärpt konkurrensen mellan låntagarna. Åtstramningen av läget på penningmarknaden kommer även att sprida sig till obligationsmarknaden och där framkalla ökade utbud av obligationer med därav följande kursfall. Söker riksbanken å andra sidan förhindra dessa kursfall genom stödköp på obligationsmarknaden, motverkar banken den åsyftade kreditåtstramningen genom att på denna väg öka kreditmarknadens likviditet. Den räntehöjning som uppstår som en konsekvens av den ökade knappheten på kredit är naturligtvis ur investeringsreglerande synpunkt ingen olägenhet. Tvärtom kan ju räntehöjningen väntas få en supplementär, återhållande effekt på investeringsviljan vid sidan av den effekt som de större svårigheterna att få kredit utöva. Penningpolitiken tenderar m. a. o. på två olika vägar att realisera del föreliggande målet.

Bankernas »kreditransonering». Den »kreditransonering» som bankerna utöva är icke någonting specifikt för ett inflationsläge, utan kan snarast sägas vara en permanent företeelse. Den potentiella efterfrågan på kredit kan sällan helt tillgodoses av bankerna. Det finns alltid många potentiella kredittagare som icke kunna få sina kreditbehov tillgodosedda, icke därför att de icke vilja betala den ränta bankerna begära utan därför att de icke motsvara de krav på kreditvärdighet eller bankmässighet som bankerna ställa. Bankernas kreditgivning måste grundas på vissa mer eller mindre standardiserade bedömningsprinciper avseende det ändamål krediten skall avse, den säkerhet i realtillgångar eller borgen som ställes för krediten, kreditens om-

173 loppstid etc. Men det är också i hög grad en fråga om bankens förtroende till låntagaren. Dessa av bankerna tillämpade bedömningsprinciper vid kreditgivningen äro uppenbarligen av mycket stor samhällsekonomisk betydelse, eftersom de bli avgörande för hur en mycket stor del av kreditvolymen i samhället kommer att fördelas på olika ändamål och därmed i stor utsträckning också för hur investeringsverksamheten inriktas. När i vårt ekonomiska system denna viktiga fördelningsuppgift vilar på det privata banksystemet, innebär detta att denna fördelning överlåtes åt de fria krafterna i en marknadsekonomi. Resultatet blir i stort -sett, att kredit beviljas för de ändamål som förete den bästa ekonomiska motiveringen, lova den högsta avkastningen och ha de bästa utsikterna att lyckas. Det är visserligen icke givet att bankmannen alltid är så klart medveten om innebörden av denna fördelningsprincip ur samhällssynpunkt. Hans intresse är givetvis i första hand inriktat på att erhålla betryggande garantier för kreditens återbetalning inom föreskriven tid och en skälig förräntning av sina medel. Men detta privatekonomiska intresse kommer av naturliga skäl oftast att sammanfalla med det samhällsekonomiska intresset. Genom att krediterna dirigeras till de ändamål som äro bäst motiverade ur ekonomisk synpunkt, når man icke blott den största tryggheten för en återbetalning utan också högsta möjliga samhällsekonomiska effektivitet. Den intensiva konkurrensen mellan de olika kreditinstituten om förmånliga utlåningsprojekt sörjer samtidigt för att deras kreditprövning icke blir godtycklig eller alltför starkt influerad av subjektiva faktorer. De principer som sålunda ligga till grund för bankernas bedömning av kreditansökningar, äro resultatet av decennier av bankmannaerfarenhet och ha i vårt land också starkt påverkats av banklagstiftningen. Att närmare systematisera eller på något sätt kvantitativt precisera dessa principer låter sig knappast göra. All bankmässig kreditgivning vilar ju i hög grad på personliga relationer mellan banken och dess kunder, på psykologiska bedömningsgrunder o. d., varför bankernas politik kan variera från fall till fall. Men det är uppenbart att även om dessa bedömningsprinciper alltid ytterst ha samma inriktning och under trycket av konkurrensen tendera att bli ganska enhetliga, kan skärpan i deras tillämpning komma att variera alltefter det läge som föreligger på kreditmarknaden. Som en ganska allmän regel torde gälla, att bankernas krav på kreditförslagens »kvalitet» ur bankmässiga synpunkter tendera att skärpas i en tid av utpräglad penningknapphet. Kraven på säkerhet och snabb omloppstid bli helt naturligt strängare, när bankerna måste göra en sträng sovring mellan olika kreditansökningar. Det säger sig därvid självt, att denna sovring kommer att gå strängast ut över mera riskfyllda och spekulativa projekt. Det blir under sådana förhållanden svårare att starta nya företag, emedan bankerna i första hand måste tillgodose gamla kunders behov. Redan härigenom får den restriktivare kreditpolitiken en »selektiv» effekt, som harmonierar med de ekonomiskt-politiska önskemålen i ett inflationsläge. Investeringar i nyföretagande, för spekulativa projekt eller för mera lyxbetonade ändamål äro i ett dylikt läge icke blott mest riskbetonade ur bankernas synpunkt utan även minst önskvärda ur allmänekonomisk synpunkt. I många länder har man dessutom försökt stärka denna »selektiva» effekt genom att från officiellt håll dra upp riktlinjer för bankernas kreditgivning för olika ändamål. Man har därigenom kunnat hindra vissa typer av investeringar och favorisera andra. I vissa länder har en sådan differentiering av kreditpolitiken tvingats fram via lagstiftningsåtgärder och genom att ge resp. centralbank vissa kontrollerande befogenheter över affärsbankerna. I Sverige har instrumentet härför i huvudsak varit mera informella överläggningar mellan riksbanken och affärsbankerna eller

174 andra kreditinstitut. Som ett komplement till de allmänt verkande penningpolitiska medlen kunna sådana officiellt anbefallda kreditrestriktioner utan tvivel vara av viss betydelse. Stort längre än till sådana allmänt hållna »direktiv» för kreditgivningens inriktning torde man dock icke kunna komma utan att rubba på själva grundprincipen, nämligen att kreditvolymens fördelning skall ske enligt avgörandena i en fri marknadsekonomi.

Minskar företagens självfinansiering penningpolitikens effektivitet? I det resonemang som hittills förts har icke närmare beaktats det fall att investeringar kunna ske icke blott på grundval av bankkredit utan även med anlitande av i företagen uppsamlade sparmedel. Bolagssparandet har ju under de senaste decennierna i vårt land nått en mycket betydande omfattning, och företagens självfinansiering har kommit att spela en mycket viktig roll för investeringsutvecklingen. När det gäller företag som icke äro beroende av bankkredit eller obligationsupplåning för nya investeringar, måste uppenbarligen det tidigare resonemanget beträffande penningpolitikens verkningssätt på viktiga punkter modifieras. Detta gäller först och främst om räntans direkta effekt. När ett företag finansierar en utbyggnad av sina anläggningar med egna medel är det givetvis mindre känsligt för ränteförändringar än när det behöver låna pengar i bank eller på marknaden. Visserligen kan man ju säga att företaget vid sina investeringsbeslut borde överväga alternativa placeringsmöjligheter för sina sparmedel, och ju mera attraktiva dessa alternativa placeringsmöjligheter vore, desto större krav borde företaget ställa på den ifrågasatta anläggningens avkastning. Men det är tveksamt om företagaren i praktiken verkligen resonerar på detta sätt. När man överväger kalkyler för en investering torde man visserligen ha vissa krav på en skälig »förräntning av eget kapital», men man rör sig nog därvidlag med någon slags standardsats, 5 procent e. d., som inte alltför mycket påverkas av fluktuationerna i marknadsräntan, åtminstone så länge dessa fluktuationer ligga inom rimliga gränser. Däremot blir givetvis den psykologiska effekten av en allmän ränteförändring, t. ex. via inflytandet på företagarnas framtidsföreställningar i fråga om prisutveckling, avsättningsförhållanden o. s. v., ungefär densamma om företagaren är beroende av upplåning eller ej. Den monetära spärr som ligger i bankernas »kreditransonering» kan givetvis ett helt självfinansierande företag undandra sig. En penningpolitisk åtstramning i ett inflationsläge kan därför väntas i första hand gå ut över kreditberoende företags investeringar, medan investeringarna i de kapitalkraftiga, självfinansierande företagen kunna fortgå mera ohämmat. Det kan visserligen göras gällande, att en större koncentration av investeringsverksamheten till dylika företag icke utan vidare kan betraktas som en olägenhet ur samhällsekonomisk synpunkt. Såtillvida sker ju då en god hushållning med de knappa reella resurser som äro tillgängliga för nya investeringar, att investeringsverksamheten i ökad grad kommer att ske inom bestående företag med beprövad räntabilitet, medan en hämsko läggs på nystartandet av företag och mera spekulativa investeringar. Ser man saken ur penningpolitisk synpunkt är det dock ovedersägligt att om självfinansieringen har fått en mycket stor utbredning i näringslivet, detta lätt kan bli en faktor som i viss mån kringskär penningpolitikens effektivitet. Till detta konstaterande av de bristande möjligheterna att påverka självfinansierande företag med penningpolitiska medel måste dock göras en del reserva-

175 tioner. För det första torde få företag vara helt självfinansierande. Även företag med mycket god likviditet kunna behöva ta bankkredit i anspråk för säsongmässiga penningbehov o. d. I den mån de försämra sin likviditet genom att använda sina likvida medel för investeringar, ökas deras beroende av bankkredit. I ett läge då penningmarknaden blir stramare torde som regel även de självfinansier a n d e företagen bli mera måna om sin likviditet och penningåtstramningen därför även påverka dessa företags investeringsvilja. Därtill kommer den ovan ber ö r d a psykologiska effekten av räntehöjningen som sådan. F ö r det andra torde det ofta ligga så till att företagens likviditet är bunden för vissa ändamål. Ofta anser ett företag en överlikviditet nödvändig som buffert mot ett eventuellt konjunkturomslag eller som ett medel att hålla utdelningen oförändrad även under år av tillfällig vinstminskning. Är detta fallet torde villigheten att utnyttja denna likviditet för nyinvesteringar i ett extremt högkonjunkturläge vara starkt begränsad. F ö r det tredje slutligen bör observeras att den omständigheten att investeringar i stor utsträckning finansieras med bolagssparande icke betyder att bankernas likviditet blir oberörd vid en kraftig investeringsökning i samhället. Dessa investeringar föranleda ökade uttag från företagens räkningar i affärsbankerna och åstadkomma alltså primärt ett penningutflöde från bankerna. Dessa pengar strömma visserligen till större delen tillbaka till bankerna i och med att företagen göra investeringsutgifterna, men en del stannar dock ute i rörelsen i form av ökade penningbehov för varuomsättning, löneutbetalningar, inflöde till sparinstitutioner etc. Följden blir att bankernas likviditet försämras och att de få utöva desto större restriktivitet i sin utlåning. Investeringsverksamheten totalt sett u n d a n d r a r sig alltså inte effekten av den stramare penningpolitiken, även om en betydande del av investeringarna företagas oberoende av bankkredit. Däremot är det uppenbart att effekten av »selektiva» kreditrestriktioner kan bli starkt reducerad, om många företag äro i hög grad självfinansierande. Man kan då visserligen med penningpolitiska medel påverka den totala investeringsverksamheten men kan inte på ett effektivt sätt med dessa medel påverka investeringsverksamhetens inriktning på olika ändamål. Man kommer inte ifrån att ge de företag en favör som ha »pengar på banken» framför de företag som iiro beroende av att låna. Och det är ju icke under alla förhållanden säkert att investeringsverksamheten då får just den inriktning man skulle önska. Det är alltså tydligt att en mera utbredd självfinansiering inom näringslivet kan innebära en viss begränsning av penningpolitikens effektivitet som investeringsregulator. Hur allvarlig denna begränsning är kan inte a priori avgöras. Man saknar statistiska uppgifter om bolagssparandets och självfinansieringens utbredning och har därför ingen möjlighet att avgöra hur stor del av investeringsverksamheten som sker på grundval av sådan finansiering. Det bör dock påpekas att graden av självfinansiering inom industrien icke är oberoende av den penningpolitik som föres. Om man genom ett penningpolitiskt ingripande på ett tidigt stadium kan få en effektiv spärr mot en inflationsutveckling, hindrar man därigenom också en inflationistisk ansvällning av företagsvinsterna och minskar utrymmet för självfinansiering. Företagen bli då i högre grad beroende av kreditmarknaden och möjligheterna för myndigheterna att via bankerna påverka företagens aktivitet bli då också större. Med den utbredning som företagens självfinansiering i dagens läge har, kan denna omständighet onekligen i någon mån begränsa penningpolitikens effektivitet ur investeringsreglerande synpunkt. Men man får då inte bortse ifrån att denna självfinansieringsförmåga till stor del är ett resultat av en långvarig inflationskonjunktur som medfört en kraftig ökning av företagsvinsterna, samtidigt som en under vissa år gäl-

176 lande legal begränsning av företagens utdelningsrätt medfört innehållandet av en oproportionerligt stor del av vinsterna inom företagen. Penningpolitiska medel ha i stort sett icke använts för att motverka denna inflationsutveckling, utan den har snarare underblåsts av en liberal kreditgivning till billiga villkor. Vid en effektivt bedriven penningpolitik, som på ett tidigt stadium åstadkommit en monetär spärr mot en överexpansion av den ekonomiska aktiviteten, hade uppenbarligen företagens självfinansieringsförmåga varit långt mera begränsad.

Den svenska penningpolitiken ur investeringsreglerande synpunkt. I diskussioner kring frågan om det är möjligt att med penningpolitiska åtgärder styra investeringsverksamheten i samhället har ofta hänvisats till tidigare negativa erfarenheter av penningpolitikens effektivitet i detta hänseende. Man menar att åtminstone de svenska erfarenheterna visa, att penningpolitiska ingripanden antingen varit helt ineffektiva, i det att de icke kunnat förhindra starka fluktuationer i investeringsverksamhetens omfattning eller också varit alltför effektiva, i det att en penningpolitisk åtstramning visserligen kunnat stoppa en inflationsutveckling men då i stället framkallat depression och arbetslöshet. Penningpolitiken skulle alltså antingen vara ett alltför svagt eller också ett alltför klumpigt vapen för att användas som en regulator på investeringsverksamheten. För att klargöra hur det i dessa avseenden faktiskt förhåller sig, är en översikt över tidigare penningpolitiska erfarenheter i vårt land nödvändig. Det bör dock påpekas, att erfarenhetsmaterialet härvidlag är ganska begränsat. En längre återblick på den svenska penningpolitiken och dess effektivitet när det gäller att reglera investeringsverksamheten är knappast av större intresse, eftersom det först är sedan 1930-talet som penningpolitiken har kommit att utgöra ett mera självständigt vapen i den allmänna ekonomiska politiken. Så länge den svenska valutan var knuten till guldmyntfoten, bedrevs penningpolitiken efter tämligen schablonmässiga regler och i stort sett isolerad från den övriga ekonomiska politiken. Den enda normen för penningpolitiken var upprätthållandet av valutans yttre värde, men däremot ingick inte en stabilisering av den inre ekonomiska utvecklingen direkt i penningpolitikens mål. Detta betydde naturligtvis inte, att penningpolitikens utformning var en helt likgiltig fråga för den ekonomiska utvecklingen, eftersom de penningpolitiska åtgärder, framför allt i form av diskontoändringar, som ingingo som ett led i guldmyntfotens mekanism, även i viss utsträckning måste och voro avsedda att påverka den inhemska prisutvecklingen och därmed det inhemska konjunkturläget. Men frågeställningen huruvida det vore önskvärt att stimulera eller bromsa investeringsverksamheten ingick icke direkt i motiven för diskontoändringarna. Före det första världskriget utövades penningpolitiken på detta sätt mer eller mindre mekaniskt enligt guldmyntfotens regler. Efter världskrigets utbrott upphävdes guldmyntfoten, och penningpolitiken kom därmed under en längre tid att hänga i luften utan några egentliga normer annat än det allmänna önskemålet att så fort förhållandena så medgåvo möjliggöra en återknytning av kronan till guldmyntfoten. önskemålet att återställa guldmyntfoten vid den gamla pariteten kom att prägla penningpolitiken under 1920-talets första år och fick då bilda motivet

177 för en mycket kraftig dcflationspolitik. Sedan guldmyntfoten återinförts i april 1924, fick man åter en automatisk bindning av penningpolitiken till de spelets regler som guldmyntfoten krävde. Denna situation varade fram till september 1931, då guldmyntfoten åter upphävdes.

1920-talets deflationskris. Även om icke så mycket står att vinna — ur de synpunkter som här intressera — av en analys av penningpolitiken under tidigare skeden, kunna dock några kommentarer till deflationspolitiken under 1920-talets första år vara befogade, eftersom det väl framför allt är erfarenheterna av denna politik som fått motivera påståendet att räntepolitiken är ett alltför klumpigt och h å r d h ä n t vapen. Den osedvanligt djupgående konjunkturnedgång som började på sommaren 1920 och n å d d e ett bottenläge under första kvartalet 1922, var i första hand att betrakta som en reaktion på den föregående våldsamma inflations- och spekulationskonjunkturen. Ännu på våren 1920 rådde en allmän högkonjunktur, men denna vilade på ett tämligen svagt underlag. Den yttrade sig framför allt i en kraftig prisstegring, som influerades av en motsvarande utveckling i Förenta staterna och England, medan å andra sidan produktionen låg på en relativt låg nivå och utsattes för svåra störningar genom talrika arbetskonflikter. Exportläget var likaså tämligen svagt. Ett definitivt omslag i konjunkturläget inträffade på hösten 1920 och fick genast mycket kraftiga verkningar på grund av bankväsendets och näringslivets otillfredsställande likviditet. Den föregående spekulationskonjunkturen hade i hög grad grundats på kreditexpansion, vilket icke minst gällde den omfattande aktiespekulationen, och när nu varupriser och aktiekurser började falla kraftigt, försatte detta låntagarna och deras banker i stora svårigheter. Penningpolitiken var under denna tid i första hand inriktad på att stabilisera kronans yttre värde, varvid dollarkursen utgjorde riktpunkten. Under åren 1919 och 1920 kom den svenska kronans ställning att bli starkt försvagad i samband med en försämring av betalningsbalansen. Dollarkursen, som ännu i april 1919 noterades i pari ( 3 : 7 3 ) , steg därigenom kraftigt och låg i medeltal för 1920 ca 30 procent över pari. I februari detta år låg noteringen i 5: 20. Riksbankens sedelutgivningsrätt hade också kommit att röna en stark påfrestning genom de ökade penningbehov som följde i inflationsutvecklingens spår. Under intryck av en stigande oro för dollarkursens utveckling och för sedelreservens hopkrympande vidtog riksbanken i mars och april 1920 diskontohöjningar, varigenom diskontot höjdes från 6 till 7 procent och det tidigare tillämpade returdiskontot slopades. Riksbankens diskontopolitik handhades dock i detta skede med stor tveksamhet. I Förenta staterna hade redan på hösten 1919 Federal Reserve-bankernas diskonto höjts från 4 procent till 43/i procent ocli i januari 1920 skedde en ytterligare höjning till 6 procent. Nästa steg — till 7 procent — togs i maj 1920. Riksbankens dröjande politik, som motiverades med en viss ängslan för att kraftiga räntehöjningar skulle störa produktionslivet i alltför hög grad, utsattes också för en hel del kritik, då man på många håll menade att Riksbanken redan på ett tidigare stadium borde ha ingripit mot den tilltagande kreditexpansionen, som framför allt tjänade den omfattande lager- och aktiespekulationen. Diskontohöjningarna på våren 1920 voro snarast en konsekvens av den kraftiga åtstramning av penningmarknadsläget som den fortlöpande inflationen hade vållat. Affärsbankerna voro i hög grad beroende av upplåning i riksbanken. Genom att tillåta ett alltmera ökat ianspråktagande av riksbankskredit från affärsbankernas sida hade riksbanken i själva verket medverkat till att skapa den för 12—116156

178 inflationens fortgång nödvändiga penningmängden. Men när denna expansion nu gått så långt att sedelutgivningsrätten började bli fullt utnyttjad, måste man slå till bromsarna. 1 En ytterligare åtstramning skedde under resten av året och torde i sin mån ha medverkat till det kraftiga konjunkturomslaget på hösten. Riksbanken höjde nu diskontot ytterligare till 71/» procent. Motivet för detta var givetvis inte att dämpa konjunkturtendensen, eftersom man redan befann sig mitt i en kraftig konjunkturnedgång, utan åtgärden föranleddes uteslutande av hänsyn till den krympande sedelreserven. Av allt att döma fick denna diskontohöjning en mycket stark psykologisk effekt. Den depression som följde under sista kvartalet 1920 och under hela 1921 blev osedvanligt djupgående och kännetecknades av en kraftig nedgång i produktionen och en omfattande arbetslöshet. Såtillvida hade denna restriktiva penningpolitik åsyftad effekt att dollarkursen snart började sjunka och redan på våren 1922 åter kom ned till närheten av pari. Därmed hade man skapat de psykologiska förutsättningarna för en återhämtning och möjligheter att lätta på den restriktiva penningpolitiken. Successiva räntesänkningar företogos med början redan på våren 1921 och diskontot nådde därmed ned till ett läge av 4 1 / 2 procent från juli 1922. Konjunkturkurvan vände så småningom uppåt igen, och ganska snart var ett kraftigt konjunkturuppsving på väg, underbyggt av ökad export och stigande investeringsverksamhet. Särskilt anmärkningsvärd var den starka ökning av bostadsbyggandet som nu efterträdde stagnationen på detta område under åren 1919—1921. De avgörande faktorerna bakom detta uppsving torde ha varit dels den starka bostadsbristen, dels hyresregleringens upphävande 1923. Men de successiva sänkningarna av räntenivån torde även i sin mån ha bidragit härtill. Återinförandet av guldmyntfoten i april 1924 förbereddes genom en ny höjning av diskontot från 4 1 / 2 till 5l/2 procent. Det förefaller dock icke som om denna räntehöjning på något sätt skulle ha försvårat återhämtningen inom näringslivet. Industriproduktionen fortsatte att stiga, och uppsvinget inom bostadsbyggandet gick vidare. Vid en återblick på den räntepolitik som bedrevs under krisåren i början av 1920-talet, måste man konstatera att dess effektivitet som konjunkturregulator icke synes ha varit särskilt stor. På grund av de speciella förhållanden som förelågo under dessa år och med hänsyn till det sätt varpå räntepolitiken handhades torde dock dessa erfarenheter säga ganska litet om möjligheten att med en effektivt bedriven penningpolitik reglera konjunkturutvecklingen under mindre extrema förhållanden. Man strävade ju ej i första hand att reglera konjunkturutvecklingen utan snarare att återställa dollarpariteten. Det var ju också fråga om en period, då vårt ekonomiska liv genom krigsinflationcn och de våldsamma svängningarna i de internationella konjunkturerna utsattes för betydande störningar. Och man kan heller inte påstå att de penningpolitiska medlen handhades med någon större konsekvens och målmedvetenhet. Inflationskonjunkturen under och efter kriget var icke en realinvesteringskonjunktur utan i huvudsak en finansiellt inriktad spekulationskonjunktur. Ett kraftigt ingripande med diskontots hjälp på ett relativt tidigt stadium hade med all sannolikhet kunnat stoppa den 1 Den restriktiva politiken underbyggdes med en uppmaning från riksbankens sida till affärsbankerna att iaktta största återhållsamhet vid sin kreditgivning för att därigenom en »avbelastning» av riksbanken skulle vinnas. Bankerna skulle sålunda endast undantagsvis, när särskilt vägande skäl föref unnos, bevilja nya krediter och med nödig varsamhet minska eller indraga redan beviljade kreditor till sådana ändamål, som icke ur det allmännas synpunkt kunde anses förtjäna understöd. Denna uppmaning tolkades i praktiken så att bankerna icke skulle ställa medel till förfogande för t. ex. spekulation i aktier, valutor eller varor eller för utvidgning av industriella anläggningar eller nygrundande av industriella företag, i fall där sådant utan större olägenheter kunde anstå.

179 våldsamma aktiespekulationen, icke minst genom den dämpande effekt en kraftig räntehöjning skulle ha fått på kapitalvärdenas utveckling. Med m i n d r e aktiespekulation hade säkerligen kreditexpansionen blivit måttligare och anspråken på riksbanken mindre. I själva verket kommo diskontohöjningarna nu på ett alltför sent stadium, när spekulationskonjunkturen redan hade nått en toppunkt. Kreditåtstramningen kom att sätta in tämligen abrupt och med en våldsam kraft och medverkade därigenom till ett exceptionellt kraftigt konjunkturbakslag. Penningkrisen år 1931. I och med guldmyntfotens upphävande i september 1931 kom en omprövning av det penningpolitiska programmet att ske av den innebörd att penningpolitiken nu på ett annat sätt än tidigare inordnades i statens allmänna ekonomiska politik. Efter övergången från guldmyntfot till pappersmyntfot fastslogs såsom riktpunkt för penningpolitiken att den skulle medverka till att förhindra det utländska prisfallet från att slå igenom i Sverige och här framkalla deflation och arbetslöshet. Valutans yttre stabilitet var sålunda ej längre det p r i m ä r a målet, utan intresset inriktades i första hand på den inre stabiliteten. I enlighet därmed fastställdes såsom mål för penningpolitiken att bevara kronans inhemska köpkraft i konsumenternas händer. Penningpolitiken förblev med andra ord en penningvärdespolitik, ehuru man nu snarare såg till det inre än till det yttre värdet. Icke heller nu ingick i och för sig — åtminstone icke till en början — en stabilisering av den ekonomiska utvecklingen, t. ex. i meningen av bevarad full sysselsättning, direkt i penningpolitikens målsättning. Men indirekt syftade ju den prisstabiliserande normen till att förhindra att utländska depressionstendenser via prisnivån spredos till Sverige och där vållade nedgång i sysselsättningen. Penningpolitikens medel i detta läge var till en början ännu i första hand diskontovapnet. Vid guldmyntfotens upphävande genomfördes först en mycket kraftig höjning av diskontot, vilket motiverades därmed att man befarade, att frångåendet av guldmyntfoten skulle medföra vissa risker för inflation och spekulation. Valutakrisen motiverade emellertid också i och för sig en stark restriktivitet i kreditpolitiken. Genom ränteåtstramning och kreditrestriktioner ville man bl. a. försvåra onödig lagerhållning och minska importen och därigenom öka valutabehållningen. Riksbankens officiella diskonto, som tidigare under året höjts i flera etapper från 3 procent vid årets början till 5 procent den 21/9, höjdes sålunda ytterligare, först till 6 procent den 25/9 och därefter till 8 procent den 28/9. Denna kraftiga ränteåtstramning, som framför allt var avsedd att övertyga allmänheten om att prisstegringar med all kraft skulle motverkas, underbyggdes ytterligare genom överläggningar med affärsbankerna i syfte att vinna en ökad återhållsamhet i kreditgivningen. Det framhölls därvid särskilt att b a n k e r n a borde visa stor återhållsamhet, då det gällde ansökningar om nya krediter, som icke kunde synas nödvändiga för »det svenska produktiva arbetets uppehållande, således exempelvis ansökningar om spekulativ belåning av aktier och andra värdepapper och om finansiering av avbetalningsaffärer». En ledande synpunkt vid prövningen av kreditansökningar skulle vidare vara att undvika kreditgivning som skulle vara ägnad att möjliggöra sådan varuimport, vilken icke kunde anses oundgängligen erforderlig för vårt land. Krediter som kunde avse valutaspekulation eller »hamstring» av utländska valutor skulle ej heller få beviljas. Om ett affärsföretag kunde antas inneha exportvalutor eller andra utländska tillgångar, skulle en kreditansökan från ett sådant företag icke beviljas, innan rörelsemedel i första hand åstadkommits genom försäljning av de utländska tillgångarna.

180 1930-talets likviditetsutveckling. Farhågorna för en inflationistisk utveckling som följd av guldmyntfotens övergivande visade sig emellertid snart ha varit överdrivna. Under intryck av de sjunkande världsmarknadspriserna blev den svenska prisnivån i stället fallande och en deflationistisk utveckling kom därmed att framstå som den största risken. Samtidigt förbättrades valutaläget snabbt, och redan från 1932 kom penningmarknaden därigenom att bli allt lättare. Detta fick motivera successiva diskontosänkningar, tills man i december 1933 hade kommit ned till den låga nivån av 2*/2 procent, som sedan bibehölls fram till slutet av 1939. Ett kraftigt konjunkturuppsving inträffade från sommaren 1933, bl. a. med en betydande ökning av den svenska exporten. Exportutvecklingen kom sedan att leda konjunkturutvecklingen och även utvecklingen på penningmarknaden. Exportindustriens förtjänster ledde till betydande valutaförsäljningar till riksbanken — för åren 1933—1937 uppgående till sammanlagt 1 400 milj. kr. — varigenom nya pengar pumpades ut i marknaden och näringslivets likviditet starkt ökades. Till denna utveckling bidrog starkt den växelkurspolitik som fördes sedan 1933 och som innebar att den svenska kronan spikades vid pundet vid en kurs av 19:40. Denna kurs torde i själVa verket ha inneburit en icke oväsentlig undervärdering av den svenska kronan och därmed ha bidragit till det betydande valutatillflödet till riksbanken. Likviditetsökningen återspeglades i utvecklingen av affärsbankernas inlåning, som steg från ca 3 600 milj. kr. vid slutet av 1933 till 4 250 milj. vid slutet av 1938. Av denna ökning föll 500 milj. kr. eller över 75 procent på den kortfristiga inlåningen, som ju i huvudsak representerar näringslivets tillfälliga överskottsmedel. Även ökningen av den långfristiga inlåningen torde till betydande del ha h ä r r ö r t från företagens sparande. Genom denna likviditetsökning skapades dels ett betydande monetärt utrymme för en expansion av produktion och investeringar, dels en kraftig press på ränteläget. Den mycket kraftiga ökning av investeringsverksamheten som skedde under 1930-talets uppsving, kunde i huvudsak grundas på en självfinansiering inom företagen, och dessa behövde endast i mindre utsträckning anlita bankkredit eller upplåning på obligationsmarknaden. Affärsbankernas utlåning var i själva verket sjunkande eller åtminstone stagnerande ända fram till 1936, och på obligationsmarknaden översteg under dessa år amorteringarna och återbetalningarna på industriella lån vida de samtidigt företagna nyemissionerna av sådana lån. Först under 1936 och 1937 började bankutlåningen få en mera markerad uppgångstendens. Likviditetsökningens effekt på räntan för långfristigt kapital återspeglades i en nedgång av den effektiva räntan på statsobligationer från i medeltal 4,40 procent år 1932 till i medeltal 3,05 procent för 1937. För industrilån var nedpressningen samtidigt ännu kraftigare, nämligen från 5,28 procent 1932 till 3,19 procent 1937. T vad mån den rikliga penningtillgången och härav följande nedpressning av räntenivån voro de avgörande faktorerna bakom den kraftiga investeringsökning som kännetecknade 1930-talets konjunkturuppsving är naturligtvis svårt att exakt avgöra. Det förefaller dock sannolikt att dessa faktorer i varje fall utgjorde viktiga förutsättningar för denna investeringsökning. Hade inte en ständig inpumpning av nya pengar på marknaden skett genom exportvalutornas försäljning till riksbanken, torde den ökade investeringsverksamheten ganska snart ha medfört en ansträngning av läget på kreditmarknaden och därigenom h a stött på en monetär spärr. Å andra sidan kunde nya pengar utan risk för prisinflation pumpas in på marknaden, därför att reserven av icke utnyttjade produktionsresurser alltjämt var betydande. Först under 1937 började tecken framträda på en mera tillspetsad högkonjunk-

181 tur, där prisstegringsriskerna kommo att tilldra sig större uppmärksamhet. Man började därför diskutera de medel som kunde komma i fråga i syfte att dämpa ned högkonjunkturen. De penningpolitiska medlen kommo att stå i centrum för denna diskussion. En diskontohöjning var den första påtänkta åtgärden, men för att en diskontohöjning skulle kunna bli effektiv, måste den kombineras med vissa åtgärder för att neutralisera det stora penningöverflödet på marknaden. För detta ändamål antogs av 1937 års riksdag en beredskapslag, som gav myndigheterna rätt att binda en del av bankernas kassareserver genom insättning på konto i riksbanken. När man siktade på en räntehöjning som det primära medlet för en uppbromsning av konjunkturerna, väntade man att effekten av en sådan skulle bli dels att minska lagerhållningen, som visat tendenser att svälla alltför starkt, dels att minska eller åtminstone uppskjuta nyinvesteringar. Dessa restriktiva åtgärder kommo dock inte att bli aktuella. Innan man hade hunnit så långt, inträffade nämligen ett konjunkturomslag, och priskurvan vände nedåt. Konjunkturomslaget blev dock mycket milt, och i fortsättningen kommo konjunkturerna att bäras upp av de alltmer intensifierade rustningarna överallt i världen. Prisnivån höll sig dock ännu tämligen stabil, och någon penningpolitisk åtstramning behövde icke komina i fråga förrän efter krigsutbrottet på hösten 1939. Penningpolitiken under andra världskriget. Affärsbankerna hade vid krigsutbrottet en stark likviditetsställning med betydande kassaöverskott, som kunde ge underlag för en avsevärd utlåningsökning. De penninganspråk som bankerna nu ställdes inför voro emellertid högst avsevärda och kommo snart att medföra en viss påfrestning på deras likviditet. Krigsutbrottet medförde framför allt en stark förskjutning av handelsbalansen i passiv riktning, en tendens som för övrigt hade börjat göra sig gällande redan från 1938 under intryck av den stora beredskapslagringen av strategiskt viktiga råvaror. Importens finansiering samt en viss kapitalflykt från Sverige medförde ett valutautflöde från riksbanken och alltså ett indragande av penningmedel från marknaden. Samtidigt kommo under hösten 1939 allmänhetens behov av kontanter att stiga mycket starkt i samband med en ökning av allmänhetens kassahållning dels på grund av sedeltesaurering, dels på grund av ökade kassabehov för militära ändamål o. d. Dessa omständigheter samverkade till en mycket kraftig minskning av penningtillgången i affärsbanker och sparbanker, vilket framkallade en stark åtstramning av bankernas kreditpolitik och en successiv stegring av den allmänna räntenivån. Diskontot höjdes sålunda i två etapper från 21/., procent i augusti 1939 till 3^2 procent i maj 1940, och obligationsräntan steg från 2,5 procent i juni 1939 kontinuerligt till ett högsta läge av 4,3 procent på våren 1940. Från riksbankens sida var det härvidlag närmast fråga om en konstaterande räntepolitik, d. v. s. man anpassade diskontot efter marknadens förändringar. Den första impulsen till räntestegring kom egentligen från obligationsmarknaden. Krigsutbrottet hade så gott som omedelbart framkallat betydande kursfall, vilka sedan fortsatte fram till årsskiftet och efter några månaders stabilisering åter togo vid i april och maj 1940. Sistnämnda månad nådde kurserna ett bottenläge. Räntenivån för långa lån hade då jämfört med läget vid krigsutbrottet stigit med l 1 / , å 2 procent. Motsvarande uppjustering hade skett i fråga om räntorna för inteckningslån. Denna kraftiga och snabba höjning av det allmänna ränteläget kom vid sidan om den försämring av framtidsutsikterna och den allmänna ovisshet som krigsläget skapade att få en starkt återhållande effekt på investeringsverksamheten.

182 Framför allt gällde detta byggnadsverksamheten, som både beträffande bostadsbyggandet och de industriella nybyggnaderna gick tillbaka högst avsevärt under 1940 jämfört med 1939. Då denna omsvängning av kreditmarknadens läge kom, befann sig byggnadsverksamheten i den starkaste högkonjunktur som någonsin torde ha förekommit i Sverige. Räknat från depressionen 1933 hade bostadsbyggandet ungefär tredubblats, och detsamma gällde byggnadsverksamheten för industriella och kommersiella ändamål. Hur kraftigt och snabbt krisen verkade framgår av statistiken över beviljade byggnadslov. I fråga om bostadslägenheter i städer med över 30 000 invånare utgjorde byggnadsloven under de tre första kvartalen 1940 endast 2 187 jämfört med 20 997 u n d e r de tre första kvartalen 1939. En nedgång av motsvarande proportioner skedde för den industriella byggnadsverksamheten. I sina kommentarer till denna utveckling anförde 1940 års byggnadskostnadssakkunniga följande: »Den kris, som omedelbart vid utbrottet av stormaktskriget hösten 1939 drabbade byggnadsverksamheten, var i första hand en kreditkris. Visserligen gjorde sig även från början vissa material- och transportsvårigheter gällande, men dessa hinder voro delvis av övergående art och inneburo ett endast relativt ringa hinder mot fullgörandet av pågående byggnadsföretag, vars kostnader voro i huvudsak bestämda av pris- och löneförhållanden före krigsutbrottet, men vars slutgiltiga finansieringsvillkor i många fall starkt försämrades genom räntehöjningen och svårigheterna att uppbringa kredit för långfristig placering överhuvudtaget. För planeringen av nya byggnadsföretag var även kreditvillkorens försämring av mest avgörande vikt, även om i fråga om dessa den fortskridande stegringen i materialpriser och övriga byggnadskostnader så småningom kom att få en med räntehöjningen ungefär likvärdig betydelse för fastighetsekonomin. Ovissheten om utsikterna på bostadsmarknaden och föreställningen att bostadsefterfrågan skulle komma att sjunka till följd av krisförhållandena samt att de närmast föregående årens högt uppdrivna produktion skulle avsätta ett bostadsöverskott på marknaden bidrog otvivelaktigt också till att lamslå lusten att sätta i gång nya byggnadsföretag.» Det är givetvis omöjligt att avgöra exakt h u r stor roll som räntehöjningen spelade jämfört med de andra faktorer som anförts som förklaring till byggnadskrisen. Det förtjänar kanske framhållas, att det redan på hösten 1939 oavsett krigsutvecklingen fanns anledning att räkna med en tillbakagång i byggnadsverksamheten på grund av en viss mättnad efter de föregående årens exceptionellt stora byggnadsvolym. Krigsutvecklingen kom härigenom att aktualisera och påskynda en nedgång som kanske ändå skulle ha inträffat. Vidare är det uppenbart, att krigsläget i och för sig — med därav följande svårigheter att bedöma utsikterna att fullfölja igångsatta byggnadsprojekt — åtminstone under den första ovisshetstiden utgjorde en starkt avhållande faktor när det gällde att sätta i gång byggen. Det förefaller dock knappast sannolikt, att stagnationen skulle ha blivit så fullständig eller så långvarig som den nu blev, om icke den kraftiga ränteåtstramningen hade bidragit till att stoppa företagarinitiativen. Räntehöjningen under det första krigsåret var knappast ett uttryck för en aktiv politik från de penningvårdandc myndigheternas sida utan utgjorde som ovan framhållits snarare en anpassning till autonoma förändringar i marknadsläget. Dessa förändringar betingades väl i första hand av den kännbara penningknapphet som uppstod till följd av importfinansieringen och de ökade kassabehoven i betalningsrörelsen. Men psykologiska faktorer torde också i viss utsträckning ha bidragit till ränteåtstramningen. Man har på sina håll kritiserat den räntepolitik riksbanken i detta läge förde och menat, att riksbanken borde

183 ha försökt att genom uppköp av obligationer på marknaden hejda kursfallen. Räntostcgringen skulle då ha blivit måttligare, samtidigt som de extrema likviditetsbehoven hade mötts med en viss ökning av penningtillgången. Som det nu var hade väl en viss åtstramning av ränteläget under alla omständigheter varit motiverad, bl. a. på grund av den starka försämringen av valutasituationen och d e n därav vållade skärpningen av situationen på penningmarknaden. En ökad försiktighet i investeringsverksamheten var ju också påkallad. Men man menar, att åtstramningen på penningmarknaden blev onödigt drastisk och att den i varje fall borde ha kunnat genomföras på ett mjukare sätt. Mot bakgrunden av den lättnad i penningmarknadsläget som i n t r ä d d e efter avspärrningen och den successiva nedgång i ränteläget som därefter så småningom inträdde skulle denna kritik kunna förefalla i viss mån berättigad. Den starka åtstramningen av penningtillgången och ränteläget blev nu en visserligen tillfällig men dock mycket k ä n n b a r störningsfaktor, som vållade ett kraftigare avbräck i investeringsverksamheten än som i och för sig var motiverat av det då rådande försörjningsläget. Det måste dock å andra sidan framhållas, att i det anspända och mycket ovissa läge som rådde under det första krigsåret svårigheterna att bedöma, h u r långt ränteåtstramningen borde gå, voro mycket stora. Det omslag på penningmarknaden som inträdde efter avspärrningen hade då svårligen kunnat förutses. Den här relaterade utvecklingen under penningkrisen 1939—1940 b r u k a r ofta på samma sätt som utvecklingen under 1920-talets inflations- och deflationskris anföras som exempel på penningpolitikens bristande lämplighet som vapen i en ekonomisk stabiliseringspolitik. Detta exempel är dock knappast representativt för de problem stabiliseringspolitiken har att lösa under mera normala förhållanden. Redan svårigheterna att isolera räntehöjningens effekt från verkningarna av krigsutvecklingen i och för sig göra det vanskligt att dra några mera vittgående slutsatser ur detta exempel. Som redan framhållits blev den av krigsutbrottet och den första krigstidens påfrestningar föranledda åtstramningen av kreditmarknadens läge tämligen kortvarig. Redan ganska snart efter avspärrningen i april 1940 inträdde ett omslag. Det tidigare valutautflödet förbyttes i en valutainströmning, vilken medförde en tilltagande lätthet på penningmarknaden. Penningtillgången på m a r k n a d e n steg och bankernas inlåning ökades successivt, samtidigt som deras utlåning sjönk till följd av den dämpning av den ekonomiska aktiviteten i samhället som avspärrningen vållade. Det betydande statliga upplåningsbehovet täcktes till avsevärd del genom lån i riksbanken och affärsbankerna, vilket i hög grad medverkade till den monetära expansionen. Det var därför naturligt att r ä n t o r n a åter började sjunka. I maj 1941 sänktes det officiella diskontot till 3 procent och från juni 1941 stabiliserades den långa obligationsräntan i 3l/2 procent. Vid detta läge förblev räntenivån sedan fram till februari 1945. Under dessa år kom Sveriges ekonomiska politik att i mycket hög grad domineras av krigsekonomiska hänsyn. Försörjningspolitiken kom i förgrunden och fick motivera allehanda direkta regleringar och ingrepp i det ekonomiska livet. Samtidigt kom den penningpolitiska regleringen av den ekonomiska utvecklingen att skjutas åt sidan. Penningpolitikens viktigaste mål kom i stället att bli möjliggörandet av en smidig statsupplåning för tillgodoseende av statens starkt ökade finansiella behov. Att försöka bedöma vilken effekt den under dessa år förda räntepolitiken kan h a haft på investeringsverksamhetens utveckling saknar större mening, då investeringarna uppenbarligen styrdes av helt andra faktorer. Efter en relativ stagnation under de första krigsåren ökades såväl näringslivets investeringar

184 som bostadsbyggandet kraftigt under de senare krigsåren. Inom näringslivet var investeringsverksamheten särskilt hög inom sådana industrigrenar, där bortfallet av tidigare importerade varor gåvo möjligheter till en lönande produktion av ersättningsvaror, medan investeringsverksamheten inom exportindustrien naturligt nog låg på en relativt låg nivå. Material- och arbetskraftsbrist förhindrade å andra sidan över hela linjen en mera betydande investeringsökning. Bostadsbyggandet, som hade sjunkit till en mycket låg nivå under 1940 och 1941, steg därefter mycket kraftigt, men reglerades av helt andra faktorer än ränteutvecklingen, framför allt av det statliga stödprogrammet. Räntans effekt på investeringarna kom därför i stort sett icke in i bilden under dessa år. Däremot är det uppenbart, att den ökning av näringslivets likviditet som blev följden av metoderna för den statliga upplåningen indirekt hade sin betydelse för den ökade investeringsverksamheten genom att skapa det härför erforderliga monetära utrymmet. Mot slutet av krigsperioden kom denna växande likviditet på marknaden att driva fram en ny sänkning av det allmänna ränteläget. I februari 1945 sänktes sålunda det officiella diskontot från 3 procent till 2,5 procent, med motsvarande justering av övriga räntor på penningmarknaden. Samtidigt stabiliserades den långa obligationsräntan i ett läge av 3 procent. Därigenom hade i stort sett samma räntestruktur som rådde före kriget återställts.

Penningpolitiken under åren 1945—1951. Frågan om penningpolitikens möjligheter att reglera investeringsverksamheten kom under efterkrigstiden åter att bli aktuell. Redan 1946 inträdde en exceptionellt stark stegring av investeringsverksamheten, som fortsatte även under 1947. De privata bruttoinvesteringarna stego sålunda från 2 930 milj. kr. år 1945 till 4 190 milj. kr. 1946 och 5 090 milj. kr. 1947. Till denna starka uppgång samverkade ett flertal faktorer. Bostadsbyggandet stimulerades av den starka bostadsbristen och av det statliga stödprogrammet. De stigande elkraftsbehoven måstetillgodoses genom stora kraftverksbyggen. Inom industrien förelåg efter krigsårens avspärrning betydande ackumulerade investeringsbehov. Det gällde att ersätta förslitna maskiner, tillgodogöra sig krigsårens tekniska framsteg i utlandet etc. De goda exportutsikterna och den stigande, inhemska konsumtionen stimulerade därjämte till en kraftig expansion av industriens produktionskapacitet. Samtidigt gynnades en sådan uppgång i investeringsverksamheten av en bibehållen låg räntenivå och en rikligt flödande penningtillgång på marknaden. Ehuru i och för sig i stort sett välmotiverad kom denna starka investeringsökning under åren 1946—1947 vid en samtidigt skeende ökning av konsumtionsefterfrågan och en betydande kreditgivning till utlandet att medföra en överansträngning av samhällsekonomien. Den härav resulterande spänningen mellan å ena sidan efterfrågan på varor och tjänster för investerings- och konsumtionsändamål, å andra sidan den löpande inhemska produktionen kom delvis att utjämnas genom prisstegring, men till större delen skedde utjämningen genom en stark försämring av betalningsbalansen under åren 1946 och 1947. Importen ökades kraftigt medan exporten hölls tillbaka på en mycket låg nivå på grund av den stora inhemska efterfrågan. Följden blev en stark minskning av riksbankens guld- och valutareserver. När det gällde att hejda denna utveckling tillgrepo myndigheterna i första hand olika direkta kontroller över den ekonomiska aktiviteten, bl. a. en skärpning av byggnadsregleringen samt införandet av allmän importreglering. Däremot avstod man, åtminstone under de kritiska åren 1946 och 1947,

185 helt från att söka reglera investeringsutvecklingen med penningpolitikens hjälp. Den första åtgärd som överhuvudtaget vidtogs för att från penning- och kreditsidan försöka dämpa investeringsverksamheten voro de informella kreditrestriktioner som infördes under loppet av 1947 efter överläggningar som riksbanken fört med de olika kreditinstitutens centrala organisationer, och som avsågo att få till stånd en restriktivare kreditbedömning hos kreditinstituten. 1 I samma syfte vidtogs en viss reglering av emissionsmarknaden för obligationer i så måtto att bankerna anmodades att ta kontakt med riksbanken innan de togo upp mera ingående förhandlingar om uppläggande av obligationslån, vare sig dessa avsågo kommuner eller privatföretag. För att dessa restriktioner skulle ha fått någon kraftigare bromsande verkan hade de dock behövt underbyggas av åtgärder från riksbankens sida syftande till en åtstramning av penningtillgången. Några sådana åtgärder kommo emellertid icke till stånd. Riktpunkten för penningpolitiken under dessa år var alltså icke en reglering av investeringsverksamheten utan snarare en stabilisering av räntenivån. Man tog därvid närmast sikte på avkastningen på långa statsobligationer, vilken med hjälp av interventioner på obligationsmarknaden från riksbankens sida spikades i 3-procentsIäget. Dessa interventioner fingo tidvis en ytterst betydande omfattning, då marknadsutvecklingen, bl. a. på grund av den avtappning av pengar från marknaden som skedde i samband med de stora valutaförsäljningarna från riksbankens sida för importens finansiering, medförde en stark press uppåt på ränteläget. Innebörden av dessa marknadsoperationer var att riksbanken skapade den penningtillgång på marknaden som erfordrades för att hålla nere räntan vid det önskade läget. 2 Motivet för denna politik kan väl i stort sett sägas ha varit en önskan att hålla hyresnivån och därmed även levnadskostnaderna stabila, eftersom en höjning av räntan även hade måst påverka hyrorna och dessa ansågos ha en strategisk betydelse för levnadskostnadernas utveckling. Man ansåg, att den direkta regleringen av byggnadsverksamheten var tillräckligt effektiv för att hålla denna nere på den önskade nivån, och vad övriga investeringar beträffade tillmätte man inte räntan någon avgörande betydelse som en reglerande faktor. Mot en sådan uppfattning kunna dock vissa kritiska anmärkningar riktas. Det må vara att räntekostnaderna i och för sig icke spelade så stor roll för investeringarna utanför byggnadsverksamhetens område att en räntehöjning inom rimliga gränser av det skälet hade fått någon starkare återhållande verkan i en inflationskonjunktur av den typ man då hade. Men man bortser då helt från de psykologiska verkningar en räntehöjning hade kunnat få. Och vad viktigare är — man bortser också från den rent kvantitativa effekt på bankernas kreditutbud som en åtstramning på penningmarknaden hade kunnat få. Att en sådan kvantitativ åtstramning i då rådande läge hade varit det viktigaste penningpolitiska mellet att hejda eller åtminstone dämpa ner den starka investeringsökningen förefaller uppenbart. Penningpolitiken borde sålunda ha inriktats på att minska det monetära utrymmet för en investeringsökning. Som det nu var kom detta monetära utrymme att tillhandahållas genom en kraftig kreditexpansion i bankväsendet. Affärsbankernas utlåning steg sålunda från 5,4 miljarder kronor på sommaren 1945 till över 8 miljarder på hösten 1947, en uppgång med närmare 50 precent på föga mer än två år. 1 Den formella överenskommelsen mellan riksbanken och de olika kreditinstituten kom till stård i september 1947, men överläggningar i denna fråga hade ägt rum redan under våren och torde redan då i viss mån ha medverkat till en restriktivare kreditbedömning. 2 Riksbankens innehav av svenska obligationer och skattkammarväxlar (inklusive »till riks gäldskontorets förfogande ställda medel») ökades i samband med dessa marknadsoperationer frår. c:a 950 milj. kr. i juni 1946 till c:a 2 250 milj. kr. i juni 1947 och 3 065 milj. kr. i juni 1948.

186 Det förefaller sannolikt att utan en sådan ökning av bankutlåningen investeringsökningen inte hade kunnat få de proportioner den nu fick helt enkelt därför att erforderliga penningmedel icke hade stått till företagens förfogande. Frågan är då vad man med penningpolitiska medel hade kunnat göra för att förhindra en sådan utlåningsökning som nu ägde rum. Tidigare har redogjorts för de medel som principiellt står riksbanken till buds för en reglering av kreditmarknadens läge (s. 161—164 ovan). I enlighet med det där beskrivna systemel hade det gällt för riksbanken att genom åtgärder för att minska penningtillgången framkalla en sådan åtstramning av likviditetsläget i bankerna att en restriktivare kreditpolitik från dessas sida hade framtvingats. I detta syfte hade penningpolitiken bort inriktas på två saker. För det första hade det varit angeläget att suga upp eller åtminstone på något sätt neutralisera det starka penningöverflöd som karakteriserade penningmarknaden omedelbart efter krigsslutet för att förhindra, att detta penningöverflöd bleve underlag för en kreditexpansion i bankväsendet. Som det nu var hade bankerna en exceptionell överlikviditet, framför allt i form av de under krigsåren starkt ökade statspappersinnehaven, som i oktober 1945 uppgingo till inemot 2 500 milj. kr., motsvarande ca 27 procent av bankernas samlade tillgångar. Denna överlikviditet var väl i huvudsak en följd av den utformning som statens upplåningspolitik hade givits under krigsåren, men hade dock redan på ett tidigt stadium efter kriget kunnat neutraliseras, exempelvis genom i detta syfte företagna obligationsförsäljningar från riksbankens sida eller genom ett införande av kassareservsbestämmelser för affärsbankernas del av den typ som nu blevo aktuella först på hösten 1950. För det andra borde riksbanken i fortsättningen ha undvikit att späda på penningtillgången när de följande årens inflationsutveckling kom att medföra en successiv ökning av penningbehoven i betalningsrörelsen. En sådan restriktiv utformning av riksbankens politik kom nu som sagt icke till stånd. Som det blev, kommo i stället affärsbankerna att avveckla stora delar av sitt innehav av obligationer och skattkammarväxlar för att därigenom få möjligheter alt tillgodose industriens ökade kreditbehov. Likaså finansierade en hel del industriföretag direkt sina investeringar genom att sälja ut sådana obligationer som de köpt under kriget och som utgjorde en del av deras likvida reserver. För att undvika en stegring av räntan nödgades riksbanken ta upp de obligationsutbud som inte kunde absorberas av marknaden. Genom dessa obligationsköp späddes penningtillgången på, vilket möjliggjorde en fortsättning av kreditexpansionen och alltså en fortsatt uppgång i investeringsverksamheten. En restriktiv penningpolitik, som gått ut på att från marknaden dra bort penningöverflödet och därigenom omöjliggöra en kreditexpansion, hade givetvis i betraktande av den starka ökningen i kreditefterfrågan icke kunnat genomföras utan en viss räntehöjning. En sådan räntestegring hade följt redan därigenom att de ökade obligationsutbudcn på marknaden i frånvaro av riksbankens stödköp skulle ha medfört en press på kurserna. Det är emellertid inte denna räntehöjning i och för sig som hade varit den starkaste bromsen på investeringsökningen, även om den hade kunnat medverka till en försiktigare investeringspolitik. Den åtstramande effekten hade i stället i huvudsak kommit att ligga i den ökade knappheten på pengar. De investerande företagen hade helt enkelt inte kunnat få de krediter som krävdes för investeringarna därför att bankerna icke skulle ha haft härför erforderlig kreditkapacitet. Det är icke heller sannolikt att kursfallen på obligationsmarknaden hade behövt gå så långt, att räntestegringen nått några orimliga proportioner. Eftersom utbuden icke betingades av sådana psykologiska faktorer som framkallade de starka kursfallen på hösten 1939 är det sannolikt, att de tämligen snart avstannat.

187 Så snart kursläget för långa obligationer kommit ner väsentligt under pari torde sådana institutioner som sparbanker och försäkringsbolag icke ha visat någon större lust att sälja ut statsobligationer till underkurs och ta de därmed uppståe n d e realisationsförlusterna, åtminstone så länge det rådde en viss osäkerhet om kursutvecklingen i fortsättningen. Så länge man däremot kunde sälja till parikurs till riksbanken, måste det förefalla utomordentligt frestande att utnyttja möjligheterna härtill. Marknadens förväntningar voro inställda på en räntehöjning, eftersom man icke räknade med att riksbanken i längden skulle kunna motstå d e n starka pressen på kurserna. För många placerare, särskilt för sådana som på längre sikt räknade med ökade penningbehov eller som voro intresserade av att göra omplaceringar, blev det därigenom ett starkt intresse att sälja medan man ä n n u kunde göra så utan nämnvärd kursförlust. En betydande del av statsskuld e n kom därigenom att »monetiseras» och öka marknadens likviditet. Samtidigt skapades utrymme för den betydande industriella emissionsverksamhet som skedde på obligationsmarknaden under åren 1947 och 1948. Det är visserligen sant att den totala likviditeten i samhällsekonomien icke ökades i takt med riksbankens obligationsköp, eftersom samtidigt en betydande likviditet absorberades för finansiering av det stora importöverskottet. Utförsäljningar av valutor från riksbanken drogo in pengar från marknaden, samtidigt som riksbankens obligationsköp pumpade ut pengar på marknaden i stort sett i samma utsträckning. För riksbankens del blev det alltså icke fråga om någon större ökning av dess totala tillgångar utan om en omskiftning bland dess tillgångar. Betydelsen av obligationsköpen i detta sammanhang var emellertid att de motverk a d e den likviditetsåtstramning som eljest skulle ha blivit en direkt följd av valutautströmningen. Därigenom tillhandahölls den likviditet som behövdes bl. a. för den stora importens finansiering men även för att möjliggöra investeringsökningen. Hade i stället likviditetsåtstramningen fått slå igenom, hade detta dels verkat återhållande på importökningen, eftersom det hade blivit svårare att få de bankkrediter som behövdes för att finansiera denna, dels hade av samma skäl investeringsökningen måst bliva mindre. Det är naturligtvis möjligt, att i det läge som utvecklade sig under åren 1946 och 1947 en direkt investeringskontroll i någon form ändå icke hade kunnat undvikas, även om man gripit till en penningpolitisk åtstramning, att m. a. o. incitamenten för investeringar i detta läge voro så utomordentligt starka, att den penningpolitiska åtstramningen för att ensam behärska situationen hade måst få en orimlig skärpa. Men även om så varit fallet, hade det varit angeläget att tillgripa en penningpolitisk åtstramning som en kompletterande åtgärd. Om penningpolitiken hade verkat i samma riktning som den direkta investeringsregleringen, hade denna blivit rättvisare och effektivare, särskilt därigenom att man hade kunnat nå även sådana investeringar som lågo utanför byggnadsregleringen. En stabilisering av situationen inträdde först under loppet av 1948, då såväl investeringsökningcn som utlåningsökningen i bankerna avstannade. De privata bruttoinvesteringarna sjönko sålunda från 5 090 milj. kr. år 1947 till 4 890 milj. 1948 och ytterligare till 4 560 milj. kr. 1949. Och bankernas totalutlåning var från hösten 1947 tämligen stabil med en svagt sjunkande tendens, som varade fram till sensommaren 1949. Vilka voro orsakerna till denna stabilisering? Vad investeringsutvecklingen beträffar torde den primära orsaken vara att söka i den från sommaren 1947 starkt skärpta byggnadsregleringen, även om den under 1948 inträdande konjunkturavmattningen också i viss mån torde ha bidragit genom att dämpa företagarnas investeringsvilja. Men den så småningom inträdande uppbromsningen från penningsidan bör heller icke undervärderas. Även utan de övriga investeringsbegränsande faktorerna förefaller det sannolikt, att en till-

188 lagande knapphet på pengar skulle ha framtvingat en dämpning av investeringsökningen. Under sommaren 1947 började nämligen affärsbankernas kreditkapacitet att bli ansträngd. Den betydande utlåningsökningen, finansierad med reduktion av de likvida statspappersinnehaven, hade då så starkt försämrat bankernas likviditet, att någon ytterligare kraftig ökning av utlåningen, annat än i några få särskilt likvida banker, helt enkelt var omöjlig. Likviditetsförsämringen gick rent av så långt att åtskilliga banker tidvis blevo beroende av upplåning i riksbanken genom rediskontering av växlar eller belåning av obligationer. Rediskonteringcn nådde sin högsta omfattning i september 1947 med 112 milj. kr., men ännu i juli 1948 förekom en rediskontering till ett belopp av 73 milj. kr. Det torde snarare ha varit denna likviditetsminskning tillsammans med den allmänna försämringen av konjunkturutsikterna och därav föranledda nedgång i efterfrågan på kredit än den på hösten 1947 mellan riksbanken och kreditinstituten träffade överenskommelsen om en restriktiv kreditpolitik från dessas sida som medförde en stabilisering av utlåningskurvan. För den skull behöva ju dessa kreditrestriktioner icke ha varit helt betydelselösa, i synnerhet som de ändock kunde påverka fördelningen av det knappare kreditutbudet på olika ändamål. För att de skulle ha fått någon större effektivitet borde de dock ha kommit på ett stadium då bankerna hade någon större outnyttjad kreditkapacitet och borde då ha underbyggts med åtgärder för att genom en minskning av penningtillgåugen kringskära denna kreditkapacitet. Åtstramningen på kreditmarknaden från sommaren 1947 fick även till följd ett visst tryck uppåt på det allmänna ränteläget. Den effektiva räntan för statsobligationer var visserligen spikad genom riksbankens stödköpspolitik, men det förändrade läget kom dock till uttryck i en uppjustering av den effektiva räntan för industriella obligationslån — som icke omfattades av riksbankens stödköp — från ca 3,0 procent under första halvåret 1947 till ca S1/, procent under hösten 1947 och i räntesatserna på marknaden för kortfristiga lån, vilka räntesatser fingo utvecklas fritt utan riksbankens ingripande. När sålunda en viss stabilisering, innebärande en uppbromsning av investeringsökningen hade vunnits under loppet av 1948, hade det givetvis varit angeläget att i fortsättningen söka vidmakthålla denna stabilitet för att hindra inflationstendenserna att blossa upp på nytt. Så skedde emellertid i själva verket icke. Redan från sommaren 1948 började penningmarknadens likviditet åter att stiga i första hand beroende på en expansiv politik från riksbankens sida. Trots att den tidigare valulautströmningen från riksbanken nu avstannat och efter hand efterträddes av ett växande valutainflöde, som ledde till att riksbanken ställde nya pengar till marknadens förfogande, fortsatte riksbanken även att öka sitt innehav av skattkammarväxlar och obligationer. Detta ökades sålunda under andra halvåret 1948 från 3 065 milj. kr. till 3 317 milj. kr. Under första halvåret 1949 skedde visserligen någon minskning, men denna var långt ifrån tillräcklig för att motverka effekten av det fortsatta valutainflödet. I december 1949 hade innehavet av skattkammarväxlar och obligationer jämfört med läget ett å r tidigare minskats med 133 milj. kr., medan riksbankens innehav av guld och valutor under samma period ökats med 585 milj. kr. Effekten av denna expansiva tendens blev att den tidigare åtstramningen på kreditmarknaden åter kom att upphävas, vilket bl. a. illustreras av att den effektiva räntan för industriella obligationslån trots en fortsatt livlig emissionsverksamhet redan i början av 1949 åter var nere i 3,0 procent. Affärsbankernas likviditet ökades åter betydligt och förutsättningar hade därigenom skapats för den förnyade kreditexpansion som efter två år av sjunkande bankutlåning åter tog sin början på hösten 1949.

189 D e n n a kreditexpansion stod i samband med den nya tendens till stigande ekonomisk aktivitet som började göra sig gällande mot slutet av 1949 och som fick ökad kraft under loppet av 1950. Särskilt efter Koreakrigets utbrott på somm a r e n 1950, då en allmän prisstegring inträdde på de internationella råvarum a r k n a d e r n a med därav följande starka prisstegringsimpulser även i Sverige, ökades kreditbehoven avsevärt i näringslivet och betydande anspråk kommo d ä r m e d att ställas på bankerna. I detta läge, då skärpta ekonomisk-politiska motåtgärder mot inflationstendenserna framstodo som nödvändiga, kommo de penningpolitiska åtgärderna att ges en något mera framträdande roll än u n d e r den tidigare inflationsperioden 1946—1947. E n första åtgärd från riksbankens sida var att mot slutet av juli 1950 till en tid upphöra med stödköpen på obligationsmarknaden, varigenom obligationsräntan kom att dra sig uppåt. Förräntningen på långa statsobligationer steg sålunda från 3,0 procent i juli 1950 till ungefär 3Vi procent i november och för industriobligationer inträdde en stegring med ca Va procent. I konsekvens med denna utveckling av den långa räntan skedde sedan under årets sista månad en allmän höjning av bankräntorna, vartill signalen gavs genom en höjning av riksbankens officiella diskonto med 1/._, procent till 3 procent från den 1 december. Jämsides med räntehöjningarna genomfördes vissa andra kreditåtstramande åtgärder. Sålunda infördes vissa speciella kassareservsbestämmelser för affärsbankernas del, och vidare åtogo sig affärsbanker och övriga kreditinstitut att i sin kreditgivning följa vissa av riksbanken uppdragna riktlinjer. Dessa s. k. kreditrestriktioner inneburo, vad affärsbankerna beträffade, bl. a. att bankkrediter i första hand skulle ifrågakomma för att stödja produktionen av för folkförsörjningen viktiga varor samt exporten. Däremot borde bankerna undvika att ge krediter för konsumtionsändamål, för spekulativa syften eller för produktion av mera umbärliga varor. Krediter för byggnads- och bostadsfinansiering undantogos uttryckligen från restriktionernas tillämpning med hänvisning till att dylika investeringar kontrollerades genom den offentliga byggnadsregleringen. Även om denna omläggning av riktlinjerna för penningpolitiken tillfälligt ledde till e n viss uppbromsning av kreditexpansionen, blev effekten dock mycket kortvarig. Under loppet av 1951 fortsatte bankutlåningen i trots av alla kreditrestriktioner att stiga, och den »engångsinflation» som karakteriserade 1951 års ekonomiska utveckling i vårt land kom i själva verket icke att möta något avgörande hinder från penningsidan. Förklaringen till detta misslyckande torde framför allt få ses däri att den restriktiva penningpolitik som kom till uttryck i de kreditrestriktioner som ålades bankerna icke underbyggdes av en tillräckligt restriktiv politik från riksbankens sida med avseende på penningtillgången. För att förhindra en ytterligare stegring av räntenivån över det läge som hade etablerats på hösten 1950 började riksbanken redan under de första m å n a d e r n a 1951 att företaga nya stödköp på obligationsmarknaden, och under andra halvåret ledde, den goda exportkonjunkturen till avsevärda valutaförsäljningar till riksbanken vilka icke kompenserades genom utförsäljningar av obligationer från riksbankens sida. Som en följd härav tillfördes kreditmarknaden från riksbankens sida mycket stora belopp av likvida medel, d. v. s. penningtillgången ökades. I affärsbankerna kom detta till uttryck i ett kraftigt penninginflöde — bankinlåningen steg under 1951 med icke mindre än 1 582 milj. kr. Under sådana förhållanden var det uppenbarligen mycket svårt för bankerna att vägra att tillgodose kundernas angelägna kreditbehov. Affärsbankernas utlåning steg i själva verket under 1951 med 935 milj. kr eller 10 procent. I och för sig var denna stegring kanske icke så anmärkningsvärd om man betänker att partipris-

190 nivån samtidigt steg med 26 procent, levnadskostnadsindex med 19 procent och den genomsnittliga lönenivån för industriarbetare med 23 procent. Men samtidigt är det ovedersägligt att denna kraftiga stegring i pris- och lönenivån icke kunnat äga rum, om icke penningmedel tillhandahållits för att bemästra varuomsättning och löneutbetalningar vid den höjda nivån. Och dessa penningmedel kommo att tillhandahållas via bankerna men ytterst på grundval av de likvida medel som riksbanken tillförde marknaden genom sina uppköp av obligationer och valutor.

Den nya penningpolitiken år 1952. En verklig omläggning av penningpolitiken i restriktiv riktning kom nu att genomföras först i början av 1952. Grundvalen för denna nya politik utgjorde en överenskommelse vilken i februari 1952 ingicks mellan riksbanken och affärsbankerna och vilken som komplement hade vissa överenskommelser mellan riksbanken och övriga kreditinstitut. Kvar som ett led i det nya systemet står fortfarande ett åtagande från bankernas sida att iakttaga största möjliga återhållsamhet i sin kreditgivning och att vid krediternas fördelning på olika ändamål följa de riktlinjer som angåvos av riksbanken på hösten 1950. Men detta åtagande kompletteras nu med ett arrangemang som kraftigt beskär de resurser som stå till bankväsendets förfogande för kreditgivning. Bankerna ha nämligen enligt överenskommelsen med riksbanken åtagit sig att hålla en viss angiven proportion av sin inlåning bunden i form av likvida tillgångar — d. v. s. i första hand kassamedel, skattkammarväxlar och kortfristiga statsobligationer. Så länge de uppställda minimisiffrorna icke uppnåtts innebär överenskommelsen att bankerna skola använda nytillströmmande inlåningsmedel till att öka dessa likvida tillgångar. Då minimisiffrorna satts tämligen högt har genom detta arrangemang utrymmet för ny utlåning kommit att mycket kraftigt beskäras. På detta sätt har alltså möjlighet skapats att på ett effektivt sätt kvantitativt begränsa bankernas kreditgivning. Det är klart att en lika effektiv begränsning skulle kunna nås med mera traditionella penningpolitiska metoder, t. ex. genom utförsäljningar av obligationer från riksbankens sida i syfte att minska penningtillgången i bankväsendet och därigenom tvinga fram en restriktiv utlåningspolitik i bankerna. Anledningen till att riksbanken icke gått denna väg utan på annan väg sökt bankernas medverkan till en kreditbegränsning är att man velat undvika den räntehöjning som skulle ha blivit följden av en kraftigt minskad penningtillgång. Nu kan det visserligen inte undvikas, att en minskning av kreditutbudet från bankernas sida i och för sig och de ökade svårigheter för olika lånesökande att tillgodose sina kreditanspråk som därigenom skapas ändå leder till en press uppåt på ränteläget. Den ökade konkurrensen om de knappa kreditresurserna måste på olika vägar driva upp priset på kredit, d. v. s. räntan. Denna effekt har man emellertid sökt begränsa såtillvida att riksbanken sökt bankernas och de övriga kreditinstitutens medverkan till en stabilisering av räntesatserna för vissa prioriterade ändamål, nämligen statslån, kommunlån och bostadskrediter. Kreditinstituten ha åtagit sig att hålla räntorna för dylika krediter kvar i 3V2-procentsläget, medan för övriga typer av lån och krediter en viss uppjustering av ränteläget tolererats. Den omläggning av riktlinjerna för kreditpolitiken som sålunda genomförts under 1952 har åtminstone till synes haft en mycket kraftig effekt. Den tidigare inflationsutvecklingen på kreditmarknaden har brutits och följts av en utpräglad deflationstendens. Från november 1951 till november 1952 sjönk sålunda inlå-

191 ningen i affärsbankerna med 475 milj. kr eller 4,5 procent, medan utlåningen samtidigt gick tillbaka med 319 milj. kr eller 3 procent. Även om det är omöjligt att avgöra, om det är kreditrestriktionerna i och för sig eller den u n d e r året inträdande allmänna konjunkturavmattningen som vållat omsvängningen, förefaller det dock i hög grad sannolikt att de skärpta kreditsvårigheterna varit en starkt bidragande orsak till den kraftiga dämpningen av den ekonomiska aktiviteten. Ett påfallande drag i utvecklingen under 1952 är en betydande avmattning av investeringslusten inom industrien, i vilket avseende sammanhanget med kreditrestriktionerna torde vara uppenbart, även om andra faktorer samtidigt också bidragit att bromsa investeringsverksamheten. Skärpan i den omsvängning det här är fråga om framgår av en enkät rörande industriens investeringsplaner för 1953 som företogs av konjunkturinstitutet på hösten 1952 och av vilken det framgår att de i enkäten deltagande företagen mellan 1952 och 1953 planera en minskning av sina investeringar i byggnader och anläggningar med genomsnittligt 20 procent och av sina maskininvesteringar med nära 30 procent. Av intresse är att detta är första gången under efterkrigstiden som statistiken över industriens investeringsplaner pekar på en minskning av investeringarna. Av intresse är vidare att konstatera, att den restriktiva effekt på investeringsverksamheten som bl. a. kreditrestriktionerna haft under loppet av 1952 icke berört bostadsbyggandet. Detta har tvärtom under 1952 för första gången sedan 1946 visat en kraftig stegringstendens. Antalet färdigställda lägenheter, som under 1951 understeg 40 000, väntas sålunda för 1952 uppgå till 46 000. Även om den genomsnittliga lägenhetsstorleken samtidigt något reducerats, avspegla dessa siffror en beaktansvärd stegring av byggnadsvolymen och en ytterligare uppgång är på grundval av de mot slutet av 1952 föreliggande utvecklingstendenserna att vänta för 1953. Om den restriktiva kreditpolitiken i den utformning den fått under 1952 sålunda hittills synes ha haft en betydande effekt i avsedd riktning h a r den å andra sidan varit förbunden med vissa uppenbara olägenheter. Strävandena att på en gång hålla kredittillgången knapp och hindra räntan för vissa privilegierade kreditändamål från att stiga äro i längden inbördes oförenliga och ha redan givit upphov till allvarliga störningar på marknaden. Det har uppstått en större differens mellan de fastlåsta räntesatserna för lån för nämnda ändamål å ena sidan och de friare räntesatserna för övriga lån, bl. a. industrilån, å a n d r a sidan. Detta i sin tur har givit upphov till ökade svårigheter att tillgodose just de kreditbehov man särskilt vill gynna, vilket i längden speciellt för bostadsfinansieringens del måste komma att få olyckliga verkningar. Förr eller senare torde det bli nödvändigt att finna en lösning på detta dilemma, vilket måste ske på en av två vägar, nämligen antingen genom en sådan ökning av kredittillgången att trycket uppåt på räntan lättar eller också genom en anpassning uppåt av de nu fastlåsta räntesatserna till en marknadsmässig jämviktsnivå. Det är uppenbart att den förra vägen är förenad med mycket stora risker så länge faran för en ny inflationsutveckling icke kan betraktas som definitivt överstånden.

192 I vad mån kan penningpolitiken ersätta eller komplettera den tidigare byggnadsregleringen? När man under den tidigare efterkrigstiden på ansvarigt politiskt håll helt avvisat penningpolitiken som regleringsmedel och under den senaste tidens aktivisering av penningpolitiken icke velat acceptera konsekvenserna av ett fullständigt genomförande av penningpolitikens traditionella medel, h a r denna inställning bottnat i den uppfattningen, att penningpolitiken när det gäller att reglera investeringarna i många avseenden är ineffektiv, beroende på bristande känslighet hos investerarna för ränteförändringar. Vidare har man också menat, att i den mån penningpolitiken kan tänkas vara effektiv, den dock skulle vara ett m i n d r e lämpligt instrument, därför att den skulle leda till en sådan inriktning av investeringsvolymen som ur sociala och andra synpunkter ansetts m i n d r e önskvärd. Uppfattningen att penningpolitiken icke skulle vara effektiv som regleringsmedel är svår att motbevisa, i synnerhet som man inte haft tillfälle att i Sverige pröva en följdriktigt genomförd penningpolitiks verkningar i en situation sådan som den vilken förelegat under efterkrigstiden. Om man försöker bedöma frågan principiellt, förefaller det dock som om man vid uttalandet av en sådan uppfattning överbetonat räntans roll i sammanhanget och förbisett den mera kvantitativa aspekten av en reglering av kreditmarknadens läge. Man kan också konstatera, att de penningpolitiska erfarenheterna i Sverige under mellankrigstiden ge ringa stöd för en sådan negativ inställning till penningpolitiken. Det bör slutligen påpekas, att erfarenheterna utvisa att den bästa effekten kan vinnas, om de penningpolitiska instrumenten handhas med stor varsamhet och med all hänsyn till de psykologiska faktorer som i hög grad bestämma avgörandena i en fri marknadshushållning. I de fall då man här i Sverige haft ogynnsamma erfarenheter av penningpolitiska ingripanden vid vissa tillfällen beror detta oftast på att penningpolitiken icke handhafts på ett tillräckligt smidigt sätt, eller också ha de penningpolitiska åtgärderna inte satts in tillräckligt tidigt. Man har fått tvära kastningar i marknadssituationen bottnande i psykologiska omsvängningar, och penningpolitiken har ofta i sådana fall icke varit annat än en konstaterande diskontopolitik och icke den aktiva penningpolitik som kan bidra till att leda utvecklingen i lugnare banor. Om de penningpolitiska åtgärderna sättas in på ett tillräckligt tidigt stadium av en begynnande störningsprocess, har man större utsikter att på ett mjukt och smidigt sätt motverka störningsfaktorerna. Det ligger i penningpolitikens natur av ett generellt och indirekt verkande medel att det med dess hjälp är lättare att bevara stabiliteten än att rätta till en situation där jämvikten redan är starkt rubbad. Detta betyder dock inte att i en situation av sistnämnda art penningpolitiken är mindre betydelsefull. Även om de penningpolitiska medlen som ensamt korrektiv då skulle behöva bli alltför drastiska för att överhuvud kunna accepteras, böra dock de penningpolitiska åtgärderna ingå som ett viktigt led i en stabiliseringspolitik som också litar till finanspolitiska medel och eventuellt även direkta ingripanden från statens sida. Har t. ex. en inflationssituation uppstått som man icke utan alltför svåra störningar kan rätta till med penningpolitiska medel, måste dock övriga inflationsmotverkande åtgärder underbyggas med penningpolitiska restriktioner. Penningpolitiken måste m. a. o. verka i samma riktning som stabiliseringspolitiken i övrigt om denna skall få full effekt.

193 Penningpolitikens verkningssätt jämfört med den direkta kontrollens. När det gäller investeringsvolymens inriktning, är det självklart, att penningpolitiken icke medger lika detaljerade ingripanden som en direkt investeringskontroll. Genom räntehöjning och kreditåtstramning kan man befara att stoppa önskvärda likaväl som m i n d r e önskvärda investeringar, särskilt naturligtvis om »önskvärdheten» bedöms ur sociala och andra synpunkter som icke sammanfalla med kraven på högsta ekonomiska effektivitet. Detta kan naturligtvis vara en synpunkt som på kortare sikt talar för användande av direkta regleringsmetoder. Myndigheterna kunna med dessa direkta metoder på ett helt annat sätt än med penningpolitiken anpassa investeringarnas inriktning efter den målsättning som i övrigt gäller för den ekonomiska eller den sociala politiken. Ser man saken på längre sikt, kan dock önskvärdheten av en sådan direkt reglering starkt ifrågasättas. Just ur långtidssynpunkt måste en jämförelse mellan de båda regleringssystemens verkningssätt på många punkter utfalla till fördel för den penningpolitiska metoden. Det kan vara av intresse att här nedan notera några av dessa punkter. a) Penningpolitiken är administrativt enklare än en direkt investeringskontroll och har ett smidigare verkningssätt. Den ställer icke så stora anspråk på myndigheternas förmåga att göra en preciserad prognos över den k o m m a n d e utvecklingen. För att avgöra om penningpolitiken skall ges en restriktiv eller expansiv inriktning är det tillräckligt att ha klarhet i fråga om de aktuella utvecklingstendensernas allmänna karaktär. En felbedömning behöver icke leda till några allvarligare konsekvenser, eftersom det är lätt att snabbt växla om från t. ex. en restriktiv till en expansiv politik. Den penningpolitiska regleringen lider heller icke av samma godtycklighet som den direkta investeringskontrollen n ä r det gäller att avgöra vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. b) Penningpolitiken är mera total till sin verkan. Den har effekt på alla slags investeringar — icke blott byggnadsinvesteringar — och det finns alltså m i n d r e möjligheter för vissa investerare att u n d a n d r a sig kontroll. Man slipper sådana fenomen som »svart bygge» o. d. Det enda område som i viss mån kan utgöra en lucka, där penningpolitikens effektivitet är begränsad, gäller investeringarna inom självfinansierade företag. Under vissa utomordentliga förhållanden är det givet, att man kanske inte helt kan undvika en direkt reglering åtminstone av vissa delar av investeringsverksamheten. Ett minimikrav som dock alltid måste ställas i fråga om penningpolitiken är att denna i så fall, såsom ovan understrukits, också inkopplas på de investeringsreglerande uppgifterna och verkar i samma riktning som den direkta kontrollen. Man vinner då fördelen att med penningpolitiska medel kunna reglera även sådana investeringar som icke äro åtkomliga för direkt kontroll. c) Även om en penningpolitisk reglering icke kan göras så differentierad som en direkt investeringskontroll leder den dock ur ekonomisk synpunkt till ett visst urval efter räntabilitet och får därigenom icke samma produktivitetshämmande verkningar som den direkta kontrollen. Den släpper igenom de mest produktiva investeringarna, som lättast kunna bära en hög räntebelastning. Särskilt i en inflationssituation är detta en fördel. Man får då en särskilt restriktiv effekt på större investeringsprogram som först på längre sikt mogna ut i högre produktion, medan de investeringar som ge snabba produktionsresultat inte på samma sätt hållas tillbaka. d) Den penningpolitiska regleringen påverkar både sparandet och investeringarna och sammanjämkar alltså en bristande balans från två olika håll. Visserligen kanske effekten är svagare från sparandesidan, men åtminstone i ett inflations13—116156

194 läge torde en viss effekt dock vara obestridlig. En skärpning av penningpolitiken stärker i ett sådant läge förtroendet för penningvärdet och torde också på olika vägar bidra till större återhållsamhet i konsumtionen, varigenom ett stigande sparande kan framkallas, ökade svårigheter att få kredit tvingar också många potentiella kredittagare till ökat sparande. e) Penningpolitiken är ingalunda 100-procentigt effektiv, n ä r det gäller att förhindra fluktuationer i investeringsverksamheten. Man kan icke på förhand exakt beräkna, hur starkt det penningpolitiska ingripandet måste vara för att den åsyftade effekten skall inträda. I penningpolitikens natur ligger att man måste pröva sig fram med dess olika medel. I ett inflationsläge är kanske den närmast till hands liggande risken, att man icke tillgriper tillräckligt kraftiga medel för att effektivt stoppa inflationen. Men risken kan också vara, att man tar till för hårt och därigenom får en större nedgång i investeringsverksamheten än som strängt taget vore nödvändig. Målet för stabiliseringspolitiken bör dock icke vara att undertrycka alla fluktuationer i investeringsverksamheten. Det är snarare sannolikt att en viss elasticitet på detta område är nödvändig för att möjliggöra ett fortgående ekonomiskt framåtskridande. Detta behov sammanhänger framför allt med den ständiga förskjutning till nya investeringsområden som ligger i framåtskridandets natur. Vissa produktionsprocesser måste efter h a n d avvecklas och de därigenom friställda produktionsfaktorerna sättas in på helt nya uppgifter. Undertrycker man alla konjunkturfluktuationer och försöker vidmakthålla en permanent full sysselsättning inom de gamla företagen, vilket ligger nära till h a n d s vid en direkt reglering av investeringsverksamheten, leder detta till en ständig inflationistisk press på investeringsverksamheten, och det är då fara, att den nödvändiga successiva överflyttningen av produktionsresurser från föråldrade företag och produktionsgrenar till nya produktionsinitiativ försvåras.

Offentliga investeringar. Det förhåller sig utan tvivel så att vissa områden av investeringsverksamheten av olika skäl äro mindre lämpade för en penningpolitisk reglering. De offentliga investeringarna kunna anföras som ett exempel härpå. Här är det kanske inte någon större mening med att låta en räntehöjning och kreditåtstramning utgöra den primära återhållande faktorn, eftersom dessa investeringar äro direkt underkastade myndigheternas avgöranden. Det borde därför i och för sig vara möjligt att anpassa den offentliga investeringspolitiken efter den allmänna ekonomiska politikens krav. Detta gäller åtminstone de statliga investeringarna, medan den direkta kontrollen över de kommunala investeringarna icke alltid kan göras så effektiv. Även om man kan vinna en sådan direkt anpassning av den offentliga investeringsverksamheten efter rådande konjunkturläge, kan det dock vara till stor fördel att låta en sådan politik underbyggas av en penningpolitisk reglering av kreditvillkor och kredittillgång, som verkar i samma riktning. Därigenom uppnår man ju åtminstone att räntabilitetskraven på de produktiva, lånefinansierade investeringarna komma att ställas i en riktig relation till det verkliga kostnadsläget, sett ur hela samhällsekonomiens synpunkt. En permanent lågräntepolitik, som icke tar hänsyn till en förändring i det reella läget på kapitalmarknaden och som överhuvudtaget kan upprätthållas endast genom en kreditexpansion sammankopplad med en allmän investeringskontroll, kommer att locka till större offentliga investeringar än som är samhällsekonomiskt motiverat, helt enkelt därför att man icke har någon känsla för de verkliga kostnaderna för dylika investeringar.

195 N ä r man därtill tar hänsyn till de praktiska svårigheterna att anpassa de offentliga investeringarna efter det för tillfället rådande konjunkturläget, framstår behovet av en penningpolitisk reglering även på detta område som ännu större. Erfarenheterna från efterkrigsårens utveckling visa, att trots alla offentliga restriktioner på investeringsverksamheten i övrigt, statens och kommunernas egna investeringar tillåtits att stiga år från år. Den offentliga investeringspolitiken har alltså gått tvärtemot den allmänna ekonomiska politikens krav och behovet av en nedskärning av den enskilda investeringsverksamheten har därigenom blivit ännu större än som eljest hade varit nödvändigt. Det förefaller icke osannolikt att en stramare penningpolitik som skapat större finansieringssvårigheter och höjt finansieringskostnaderna skulle ha haft en restriktiv effekt även på den offentliga investeringsverksamheten. I varje fall torde kommunernas investeringar inte ha kunnat u n d a n d r a sig en sådan effekt. Särställning för bostadsbyggandet? Ett annat område där penningpolitikens lämplighet som regleringsinstrument ifrågasattes gäller bostadsbyggandet. Det förhåller sig visserligen så att detta är ett av de investeringsområden som lättast låta sig regleras med penningpolitikens hjälp, särskilt med hänsyn till den stora betydelse räntenivån har för bostadsbyggandets räntabilitet. Men å andra sidan kommer en sådan penningpolitisk reglering i konflikt med den nuvarande bostadspolitiska målsättningen. Innebörden av denna målsättning är att bostadsbyggandets omfattning skall fastläggas i en på lång sikt upplagd plan. Den bestämmes sålunda genom myndigheternas avgöranden. Redan på grund härav har man ansett sig böra avvisa räntevariationer såsom regulator på bostadsbyggandets omfattning. Frågan om den bostadspolitiska målsättningen ligger utanför ramen för denna undersökning och skall därför här icke upptagas till diskussion. Icke heller skall den hyresreglering som ingår som ett led i denna bostadspolitik här diskuteras. Det är uppenbart, att en långsiktsplanering av en viss del av investeringsverksamheten och en viss fastlåsning av hyresnivån måste minska penningpolitikens möjligheter i ett inflationsläge. Men även om man utgår från dessa bostadspolitiska krav såsom givna, återstå dock betydande möjligheter att låta penningpolitiken tjänstgöra som regulator för större delen av investeringsvolymen i samhället. Kring denna fråga skall i det följande en del reflexioner göras. Hänsynen till bostadspolitiken har under efterkrigstiden varit avgörande för den penningpolitiska målsättningen. Spikandet av räntan vid en oförändrad, låg nivå har framför allt avsett att garantera oförändrade villkor för bostadsbyggandet och en oförändrad hyresnivå. Ett sådant inordnande av den allmänna penningpolitiken under de speciella hänsyn som gällt för bostadspolitiken har dock medfört en del mindre önskvärda konsekvenser. Därför att man velat göra krediten billig och riklig på detta speciella område, hade man icke behövt göra den billig och riklig över hela linjen och därigenom vålla en onödigt stark tillspetsning av inflationstendenserna. Det borde ha varit möjligt att isolera räntepolitiken för bostadsbyggandets del från räntepolitiken i övrigt. Vill man för framtiden bibehålla den bostadspolitiska målsättningen oförändrad men undvika konsekvenser av nu nämnd art, bör detta kunna ske genom att man under den härför nödvändiga övergångsperioden ger bostadsbyggandet en öppet redovisad undantagsställning. 1 1 Detta konstaterande och den i det följande redovisade metoden för räntesubventioner till bostadsbyggandet innebär givetvis inget som helst ställningstagande till den nämnda (loris.)

196 Frågan är då hur man i så fall tekniskt skall ordna problemet att i ett läge där det är angeläget att inskränka investeringsvolymen genom restriktiva penningpolitiska åtgärder låta dessa åtgärder drabba alla investeringar utom bostadsinvesteringarna. Eftersom man inte gärna kan tänka sig att skapa två från varandra isolerade kreditmarknader, blir i praktiken den enda möjligheten, att man låter penningpolitiken slå igenom över hela linjen, men att man samtidigt subventionerar bort effekten av en räntehöjning när det gäller bostadsbyggandet. Tekniskt sett borde det inte möta några svårigheter att utforma och tillämpa ett sådant system, vare sig det skall utformas efter den hittillsvarande räntegarantilinjen eller på något annat sätt. Ett sådant subventionssystem skulle icke nödvändigtvis behöva omfatta allt bostadsbyggande. Man skulle kunna lämna en viss fri sektor, där penningpolitiken finge slå helt igenom. Denna skulle bl. a. kunna omfatta den del av egnahemsbyggandet som icke är beroende av statligt stöd, sportstugebyggen o. d. Detta skulle helt enkelt innebära, att den som vore villig att ta de därmed förenade kostnaderna och hade möjligheter att ordna finansieringen genom kredit eller eget sparande, skulle få lov att bygga. Är penningpolitiken tillräckligt restriktiv, är risken för att detta skulle leda till en alltför stor okontrollerad bostadsproduktion ganska liten. Men man skulle vinna fördelen att undvika sådana företeelser som »svart bygge», och hela systemet skulle verka mindre frihetsbegränsande. Genom att på detta sätt låta penningpolitiken slå igenom på hela investeringsverksamheten men samtidigt genom statliga räntesubventioner kompensera den del av bostadsbyggandet som man särskilt vill favorisera, underlättar man en rimlig anpassning av investeringspolitiken till det faktiskt föreliggande utrymmet för investeringar. Därigenom vinner man icke blott, att kostnaderna för bostadsstödet öppet redovisas på budgeten och därigenom alltså underkastas en statsfinansiell prövning. Dessutom blir det i ett knapphetsläge lättare att göra en skälig avvägning mellan bostadsinvesteringar och övriga investeringar. Ju mera bostadsinvesteringar man i ett sådant läge vill släppa igenom i förening med statliga ränteeftergifter, desto h å r d a r e måste kreditvillkoren sättas för övriga investeringar, eftersom det gäller att anpassa det totala kreditutrymmet till det tillgängliga reella utrymmet för investeringar. Det blir då klart vad bostadsstödet ur allmän samhällsekonomisk synpunkt kostar. Man kan naturligtvis inte härav dra den slutsatsen, att om kostnaderna för bostadspolitiken ur statsfinansicll och samhällsekonomisk synpunkt på detta sätt mera öppet redovisades, detta jämfört med det nuvarande systemet skulle leda till en inskränkning av bostadsbyggandet till fördel för andra typer av investeringar. Resultatet kan lika väl bli det motsatta. Det under de senaste åren i Sverige tillämpade systemet för reglering av investeringarna har ju lagt hela anpassningsbördan på en mindre del av den totala investeringsvolymen, nämligen den del som fallit inom byggnadsregleringens ram. Övriga investeringar ha icke blott gått fria från kontroll utan ha därtill gynnats av en låg räntenivå och en riklig tillgång på kredit. Behovet av en nedskärning av byggnadsverksamheten och därmed bl. a. av bostadsbyggandet torde därigenom ha blivit betydligt större, än om man med penningpolitikens hjälp hade kunnat få en återhållande effekt även på övriga delar av investeringsverksamheten. De ovan redovisade erfarenheterna från bostadsbyggandets utveckling under 1952 äro i detta hänseende belysande. bostadspolitiska målsättningen. Frågan om det berättigade i att ge bostadsbyggandet en undantagsställning av här skisserad art faller utanför ramen för denna framställning, som endast avser att visa hur man med utgångspunkt från den angivna målsättningen för bostadspolitiken kan skänka penningpolitiken större effektivitet än den haft i vårt land under efterkrigstiden.

197 Om man övcrginge till ett syslem som innebure att bostadsbyggandet på beskrivet sätt bereddes en viss undantagsställning, kan man då förutsätta, att de krediter som behövas för det subventionerade bostadsbyggandet alltid skola stå till förfogande? Är det icke fara att kreditinstituten i en knapp kreditmarknad i första h a n d skulle täcka andra kreditbehov och att bostadsfinansieringen skulle komma i andra h a n d ? En sådan risk skulle kunna bli aktuell om man försökte sig på att spalta upp kreditmarknaden i två olika delmarknader, en för bostadsfinansiering och en för övrig finansiering med två helt olika räntenivåer. Men låter man de marknadsmässiga kreditvillkorens skärpning ske enhetligt, bör det knappast föreligga någon risk att bostadsbyggandet icke skulle få den avsedda delen av kreditutrymmet, så mycket mer som byggnads- och bostadskrediter alltid av institutionella skäl kunnat räkna med en viss privilegierad ställning på den svenska kreditmarknaden. Det är ju egentligen två frågor det här gäller. Den ena avser finansieringen av själva byggnadsverksamheten, vilket traditionellt huvudsakligen skett genom byggnadskreditiv i affärsbankerna. På detta område ha affärsbankerna under senare år mött en växande konkurrens dels från kommunal byggnadskreditgivning dels från sparbankernas byggnadslån. Även vid en mycket kraftig skärpning av det allmänna kreditläget torde affärsbankerna komma att göra stora ansträngningar för att vidmakthålla sin byggnadskreditgivning. Att de i ett sådant läge skulle favorisera de kommersiella och industriella krediterna på bekostnad av byggnadskrediterna förefaller därför icke sannolikt. En sådan politik skulle för dem medföra risken att de bleve helt utträngda från denna marknad, där de dock sedan gammalt spelat huvudrollen. Vad sedan gäller den andra aspekten av detta problem, nämligen den mera permanenta bostadsfinansieringen genom bundna eller obundna inteckningslån, är det fråga om ett område där ett mycket stort antal kreditgivare av olika typ uppträda. Somliga av dessa, såsom hypoteksföreningar och hypoteksbanker, ha inteckningslånegivning som sin exklusiva uppgift, andra, såsom sparbanker och försäkringsbolag, räkna inteckningslånen i bostadshus som en av sina viktigaste och mest favoriserade placeringar. Affärsbankerna spela här, åtminstone i fråga om primärlånen, normalt en mera underordnad roll. Den omständigheten att affärsbankerna i tider av penningknapphet äro m i n d r e intresserade av dylika inteckningslån och sätta sin kreditgivning för industriella och kommersiella ändamål före dessa är därför av mindre betydelse. F ö r de stora kreditgivarna på detta område, hypoteksföreningar, sparbanker och försäkringsbolag, existerar i stort sett inte någon möjlighet eller något intresse att förskjuta tyngdpunkten av kreditgivningen bort från inteckningslåncn i varje fall så länge dessa lån ge en ränteavkastning som är jämförlig med vad som kan uppnås för andra typer av krediter. Ytterligare förtjänar påpekas att det inom vissa gränser är möjligt att i knapphetslägen på kreditmarknaden bereda bostadsbyggandet en favoriserad ställning i kreditgivningen genom direkta överenskommelser mellan myndigheterna och de olika kreditinstituten, i stil med vad som försökts och också i hög grad uppnåtts genom 1950 års och 1952 års kreditöverenskommelser mellan riksbanken och affärsbankerna. En förutsättning för att dylika överenskommelser skola fungera tillfredsställande i praktiken är dock att man icke försöker låsa fast marknadsräntan för bostadskrediter vid en nivå som ligger under ett naturligt jämviktsläge för räntan. Så snart man »deklasserar» räntan för bostadslån i förhållande till andra krediter är en viss överströmning av pengar från bostadsfinansieringen till andra delar av kreditmarknaden ofrånkomlig. Kreditbehoven för bostadsbyggandet måste tillåtas göra sig gällande i konkurrensen om de knappa kreditresurserna. Räntesättningen på kreditmarknaden får därför inte

198 splittras, utan om en undantagsställning i räntehänseende skall beredas bostadslånen bör detta ske genom någon form av statliga ränteeftergifter, s. a. s. vid sidan om kreditmarknaden. Spelrummet för räntans rörlighet. En avgörande fråga när det gäller att bedöma möjligheterna att med penningpolitiska medel ersätta eller komplettera den direkta investeringskontrollen är vilka fluktuationer i räntenivån som måste accepteras vid en rörlig penningpolitik. Ovan har visats, att om en penningpolitisk reglering av investeringsverksamheten är effektiv, så är det icke i första hand räntevariationerna i och för sig som åstadkomma den reglerande effekten — även om de givetvis bidra härtill — utan snarare de av en sådan penningpolitik följande variationerna i kreditutbudet, kvantitativt sett. Det har emellertid också visats att sådana variationer i kreditutbudet icke kunna bli effektiva, om man icke accepterar därav förorsakade variationer i räntenivån. Inom vilket spelrum måste man då tillåta räntan att röra sig för att en sådan penningpolitik skall bli effektiv? Att a priori besvara den frågan är knappast möjligt. Det torde i detta avseende bli nödvändigt att pröva sig fram och lära av erfarenheten. Vissa omständigheter tala dock för att de nödvändiga variationerna i den långa räntan knappast skulle behöva bli så täta eller så kraftiga att räntefluktuationerna skulle medföra allvarliga olägenheter. Denna fråga är dock inte oberoende av hur penningpolitiken handhaves och hur andra delar av den allmänna ekonomiska politiken anpassas till de penningpolitiska kraven. I det följande skola några synpunkter anföras på denna fråga. Först ett påpekande som kan synas självklart. I ett läge där det samhällsekonomiska utrymmet för investeringar är starkt begränsat är det av vikt att även bostadsbyggandets omfattning inskränkes, ehuru icke nödvändigtvis i samma grad som öVriga investeringar. En politik som, oavsett att en allmän bristsituation uppstått, försöker driva igenom ett oförändrat bostadsbyggande måste givetvis komma att lägga en alltför stor anpassningsbörda på den övriga investeringsverksamheten. Skall detta ske enbart med penningpolitikens hjälp måste kreditatstramningen göras mycket h å r d och räntan därmed drivas upp till en höjd som kan komma att uppfattas som orimlig. Även om bostadsbyggandet i viss omfattning undantages från penningpolitikens effekt för att man skall kunna undvika sådana variationer i räntabilitetsförhållanden och hyresnivå som icke anses önskvärda, bör detta för den skull icke få utesluta måttliga konjunkturvariationcr i bostadsbyggandets omfattning. Frågan om hur starka räntefluktuationerna behöva bli, avhänger vidare i hog grad av det sätt varpå penningpolitiken handhaves. Tidigare erfarenheter i Sverige visa, att det ofta varit en tendens att låta penningpolitiken bli enbart en konstaterande diskontopolitik. Räntehöjningar ha slagit igenom snarast som en konsekvens av att allvarliga störningar inträtt i samhällsekonomien, och de ha då också naturligt nog blivit tämligen kraftiga. Målet måste vara att på ett tidigt stadium möta dylika störningsfaktorer (en alltför stark ansvällning av investeringsverksamheten, försämring av betalningsbalansen genom en stark stegring av varuimporten, en stockning i varuomsättningen o. s. v.) med penningpolitiska åtgärder. I ett fritt prisbildningssystem har man i regel en snabb indikator på dylika störningsfenomen i prisutvecklingen. Lyckas man med en sådan aktiv penningpolitik i tid förhindra att samhällsekonomien kommer allvarligt ur balans, är det troligt att man också kan undvika starkare fluktuationer i räntenivån.

199 Utsikterna att nå detta syfte ha ytterligare ökats genom den förfining och utveckling av de pcnningpolitiska medlen som skett under senare år. Innebörden av denna utveckling är att man numera vid penningpolitikens utformning i högre grad än tidigare tar hänsyn till den likviditetsminskandc eller likviditetshöjande effekten av de penningpolitiska åtgärderna, mindre till räntevariationernas effekt. I stället för den tidigare tämligen onyanserade diskontopolitiken ha riksbankens operationer i öppna marknaden, som direkt påverka kreditmarknadens likviditet, blivit penningpolitikens huvudinstrument, och detta har på sistone ytterligare förstärkts genom införandet av metoden med direkta »selektiva» kreditrestriktioner, grundade på en informell överenskommelse mellan riksbanken och kreditinstituten. Riksbanken h a r därigenom fått möjligheter att direkt påverka bankernas kreditgivning i önskad riktning och därigenom öka eller minska det monetära utrymmet för investeringsverksamheten. Även om dylika åtgärder för att bli effektiva, enligt vad ovan visats, måste innebära att man samtidigt accepterar en viss rörlighet i räntan, måste denna rörlighet långt ifrån bli så vidsträckt som fallet skulle vara om regleringen av investeringsverksamheten i första hand stöddes på penningpolitikens ränteeffekt. Det är å andra sidan klart, att man inte får låsa fast den penningpolitiska handlingsfriheten genom att från början fastslå en högsta gräns utöver vilken räntan icke skall tillåtas stiga. Det är sannolikt att i många situationer relativt små variationer i den långa räntan kunna bilda ett tillräckligt spelrum för att åsyftade kreditrestriktioner eller kreditlättnader skola få effekt, men i a n d r a situationer kan kravet på spelrum för räntans variationer vara betydligt större. För att nå den psykologiska effekt man åsyftar med räntevariationerna är det också ofta nödvändigt att hålla marknaden i en viss osäkerhet om hur långt en pågående räntestegring eller en räntesänkning kan komma att gå. Det är vidare sannolikt att variationerna i de korta penningmarknadsräntorna kunna behöva göras både tätare och kraftigare än förändringarna i räntan för långfristigt kapital, och att detta syfte får lov att vinnas genom därefter anpassade marknadsopcrationer från riksbankens sida. Detta är ju för övrigt väl i linje med de samhällsekonomiska önskemålen om största möjliga stabilitet i räntehänseende, vilket framför allt gör sig gällande i fråga om den långa räntan. Slutord. Utvecklingen i Sverige under de senaste åren har utan tvivel gått i riktning mot ett vidsträcktare anlitande av penningpolitiska —• och finanspolitiska —• medel i investeringsreglerande syfte. Bl. a. på grund av den kraftiga åtstramningen av läget på kreditmarknaden har behovet av en direkt investeringskontroll kommit att bli allt mindre. Det allmänna ekonomiska läget på hösten 1952 kan rent av sägas vara av den karaktären, att man har anledning ifrågasätta om en fortsatt byggnadsreglering överhuvudtaget är nödvändig som ett medel att upprätthålla balansen mellan investeringar och sparande i samhällsekonomien. Den frågeställning som det här gällt att diskutera, nämligen i vad mån penningpolitiken kan ersätta eller komplettera byggnadsregleringen, h a r naturligtvis i och med denna utveckling kommit att få mindre aktualitet i det nuvarande läget. Den är fördenskull emellertid icke helt betydelselös. I händelse av förnyade störningar i den samhällsekonomiska balansen av den innebörd att jämvikten mellan investeringsefterfrågan och sparande åter förskjutes är det av vikt att man drar lärdom av erfarenheterna från den tidigare efterkrigstiden. Dessa erfarenheter synas peka i den riktningen, att en penningpolitisk åtstramning insatt på ett tidigt stadium i en inflationistisk störningsprocess och konse-

200 kvent fullföljd har utsikter att åstadkomma en effektivare och allsidigare investeringsbegränsning än en direkt investeringskontroll. Den direkta regleringens väg är icke blott administrativt betungande och besvärande för medborgarnas ekonomiska rörelsefrihet utan den leder också erfarenhetsmässigt till att anpassningsb ö r d a n i alltför hög grad lägges på byggnadsinvesteringarna och därmed också p å bostadsbyggandet. En penningpolitisk reglering slår på ett helt annat sätt över hela investeringsområdet och kan dessutom på ett administrativt enkelt sätt kombineras med åtgärder för att mildra den restriktiva effekten just när det gäller bostadsbyggandet. Blir störningen i jämvikten mellan investeringar och s p a r a n d e så besvärande att en direkt byggnadsreglering dock under alla omständigheter blir ofrånkomlig, bör denna i varje fall kombineras med en restriktiv penningpolitik som verkar i samma riktning som byggnadsregleringen. Det sämsta t ä n k b a r a alternativet ur bostadsbyggandets synpunkt är kombinationen av en sträng byggnadsreglering, som pressar tillbaka bostadsbyggandet, och en lätt penningpolitik, som genom att göra krediterna rikliga och billiga stimulerar till ökade investeringar utanför byggnadsregleringens ram.

Bilaga C.

Undersökning av arbetslöshetens utveckling inom byggnadsfacken åren 1 9 3 5 - 1 9 5 2 Utförd av Jan

Wittrock

INLEDNING Föreliggande undersökning beträffande säsongvariationerna i byggnadsfackens sysselsättning h a r utförts på uppdrag av 1949 års investeringskommitté. Tidigare ha byggnadsfackens säsongförhållanden behandlats bl. a. av 1934 års byggnadsindustrisakkunniga, 1940 års byggnadskostnadssakkunniga och socialvårdskommittén. Byråchefen J. Jerneman har även behandlat säsongproblemet bl. a. i två artiklar i Svenska Handelsbankens Index (dec. 1943 och mars 1933). En utredning av denna typ förutsätter tillgång till en kontinuerlig arbetslöshetsserie speciellt för byggnadsfacken. Det material, som ger den mest fullständiga bilden av arbetslöshetens omfattning bland de organiserade arbetarna, är statistiken över arbetslösheten i de erkända arbetslöshetskassorna. Eftersom arbetslöshetskassor inom byggnadsfacken ej existerat mer än ett fåtal år —• den första arbetslöshetskassan, till vilken byggnadsarbetare hörde, var grov- och fabriksarbetarnas, som tillkom 1943 — är kassastatistiken otillräcklig för föreliggande utredning, som avser arbetslösheten även före kriget. Statistiken över arbetslösheten inom fackförbunden däremot redovisar även arbetslösheten före det andra världskriget, varför föreliggande utredning baserats på denna serie. Primärmaterialet utgöres av månadsrapporterna från de olika fackförbundens avdelningar, avseende antalet medlemmar och arbetslösa månadens sista dag (eller om detta ej kan angivas, månadens sista vecka). Dessa rapporter sändas i regel via förbunden till arbetsmarknadsstyrelsen, där de sammanställas förbundsvis för hela riket samt publiceras i »Sociala meddelanden». 1 Regionala sammanställningar saknas helt, varför i föreliggande undersökning även företagits en regional bearbetning. I allmänhet äro de rikssiffror, som användas i denna undersökning, desamma som de publicerade. Vissa undantag förekomma dock, t. ex. decembersiffrorna, vilka konstruerats med hänsyn till den olikartade redovisning som skett i fackförbundsstatistiken av de s. k. helgpermitteringarna. 2 Denna konstruktion h a r måst företagas för att skapa enhetlighet mellan facken. Som arbetslösa skola i ovannämnda rapporter räknas medlemmar, vilka på grund av arbetsbrist eller tillfällig orsak, såsom reparationer, övergående naturhinder o. d. varit utan arbete och därför enligt av förbunden tillämpade grunder 1 2

Decembertalen ha uppskattats till ett mittvärde av november- och januaritalen. förbundens egen arbetslöshetsstatistik har icke utnyttjats, på grund av att t. ex. Byggnadsarbetareförbundets statistik icke redovisar någon uppdelning på grovarbetare, träarbetare o. s. v., vilket däremot är fallet med arbetsmarknadsstyrelsens fackförbundsstatistik. Förbundens egen arbetslöshetsstatistik torde i annat fall varit ett bättre underlag på grund av sin fullständighet.

202 blivit fristämplade från skyldigheten att erlägga fackföreningskontingent under arbetslösheten. Däremot skola icke medräknas medlemmar, vilka icke arbetat på grund av sjukdom, arbetskonflikt, värnplikt, semester eller liknande orsak. Om medlem, som tillhör ett förbund, tager arbete inom annat fack, räknas han sålunda icke som arbetslös. Vissa brister vidlåda dock dessa uppgifter och h a varit föremål för särskild utredning inom socialvårdskommittén (SOU 1948:39), varvid bl. a. påtalats, att avgiftsbefrielse på grund av arbetslöshet förekommer i olika utsträckning inom olika förbund och avdelningar och att likartade principer beträffande fristämpling i övrigt icke heller tillämpas överlag. Fackförbundsstatistiken är också för närvarande föremål för förnyad granskning inom arbetsmarknadsstatistikkommittén, som särskilt uppmärksammat bl. a. eftersläpningen i fråga om fristämplingarna, vilken föranleder, att en del av dessa ej alls bli redovisade. Det bör även ihågkommas, att arbetslöshetstalen för efterkrigstiden äro tillförlitligare än för tidigare år, beroende på tillkomsten av arbetslöshetskassorna, vilka bidragit till att rensa arbetslöshetstalen från annan fristämpling såsom värnplikt, sjukdom m. m. Det må även framhållas att statistiken endast avser i LO:s byggnadsförbund organiserade byggnadsarbetare, sålunda icke byggnadsarbetare, som varit syndikalister eller oorganiserade eller organiserade i andra fackförbund. Till slut kunna kanske vissa andra anmärkningar riktas mot materialets fullständighet. Det kan nämligen konstateras, att ett icke oväsentligt antal avdelningar funnits, som underlåtit att rapportera. Antalet icke rapporterande avdelningar h a r emellertid avtagit starkt under de senaste åren. Det finns sålunda faktorer, som verka i bägge riktningarna antingen att höja eller att sänka antalet redovisade arbetslösa. Styrkan hos dessa faktorer är emellertid svår att avgöra utan mera ingående undersökningar av materialet. Trots den osäkerhet och de brister som vidlåder fackföreningsstatistiken vid en undersökning avseende en längre tidrymd, har föreliggande utredning i avsaknad av annat lämpligt material baserats på denna arbetslöshetsserie. Då användbara arbetslöshetsuppgifter i stort sett saknas för andra rena byggnadsarbetarkategorier än grovarbetare, träarbetare, m u r a r e och målare, som tillhöra byggnadsfackförbunden, h a r utredningen begränsats till dessa fyra fack. Byggnadsverksamhetens säsongvariationer. Innan h ä r redogöres för den verkställda arbetslöshetsundersökningen, skall i korthet beröras befintliga produktions- och sysselsättningsuppgifter, som belysa säsongens utveckling inom byggnadsverksamheten. Statistiska uppgifter beträffande byggnadsproduktionens fördelning på olika årstider föreligga endast i fråga om bostadsbyggandet i städer med över 10 000 invånare. Sedan tiden före det andra världskriget finnes sålunda uppgift om antalet inflyttningsfärdiga lägenheter kvartalsvis i dessa större och medelstora städer. I nedanstående sammanställning (Tab. 1) belyses utvecklingen sedan förkrigstiden med uppgifter för åren 1938—1951. Det framgår av dessa uppgifter, att under åren fram till och med 1944 de flesta lägenheterna blevo inflyttningsfärdiga under det tredje kvartalet med hänsyn till den allmänna fardagen den 1 oktober. Eftersom byggnadstiden för bostadshus före kriget i allmänhet var 6—8 månader, bidrog denna koncentration av färdigställandet till en viss del av året starkt till säsongvariationerna inom byggnadsfackens sysselsättning. F r å n och med 1945 kan emellertid konstateras en betydligt jämnare fördelning av färdigställandet på årets fyra kvartal. Till denna ut-

203 Tab. 1. Antalet

inflyltningsfärdiga

A r 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952

lägenheter i städer åren 1938—1952.

med över 10 000

invånare

1 kv.

2 kv.

3 kv.

4 Ii v.

Summa

4 976 4 901 4 174 541 1 647 4 482 4 651 5 142 8 197 6 871 7 769 5 625 4 869 4 894 6 400

1 750 2 539 1 655 532 1 171 4 251 4 427 6 338 7 243 4 694 5 151 4 194 4 548 5 386

15 426 19 128 5 003 4 508 8 230 11 256 12 109 8 036 8 836 7 206 5 134 5 833 7 008 5 352

5 284 5 750 1 922 2 254 5 232 5 107 6 534 9 382 8 158 7 213 6 387 7 018 8 243 6 904

27 436 32 324 12 834 7 835 16 280 25 096 27 721 28 898 32 434 26 064 24 441 22 670 24 668 22 536

veckling torde den rådande bostadsbristen ha medverkat, i det att nya lägenheter numera efterfrågas året runt och någon svårighet icke föreligger att hyra ut lägenheterna när som helst under året. Även bristen på material och arbetskraft torde ha bidragit till denna utveckling genom en förlängning av byggnadstiden för bostadshus, varför ökat vinterbyggande härigenom blivit nödvändigt. Igångsättningstillståndens fördelning under året torde dock främst ha påverkat dessa förhållanden. För den övriga delen av nybyggnadsproduktionen finnas icke några liknande uppgifter från tiden före kriget, som kunna belysa hur verksamheten fördelade sig på olika årstider. Under efterkrigstiden ha däremot under 1947 och 1948 företagits både sommar- och vinterinventeringar av den tillståndsreglerade byggnadsoch anläggningsverksamhetens omfattning. I nedanstående tabell (Tab. 2) redovisas antalet sysselsatta inom reglerad byggnadsverksamhet vid vinter- och sommarinventeringarna 1948. Tab. 2. Antal

redovisade

sysselsatta inom reglerad verksamhet.

byggnads- och

Bostadshus en- och tvåfamiljshus flerfamiljshus övriga Jordbruk, skogsbruk o. fiske Industri Kraft- o. belysningsv Samfärdsel (utom vägbyggn.) Handel Förvaltning, sociala ändamål m. m Skolor, kyrkor o. övr. samlingslok Vägar, gator, vatten o. avlopp Militära arbeten Samtliga

anläggnings-

30/1 1948

2/8 1948

55 600 26 400 20 700 8 500 1 800 21 000 8 700 19 000 1 600 3 200 3 100 14 200 900

64 500 34 900 19 100 10 500 8 400 21000 8 300 21 500 1 900 3 200 5 800 16 100 1 200

29 100

151 900

204 De starkaste säsongvariationerna förekommo inom enfamiljshusbyggandet och jordbrukets byggnadsverksamhet, vilka endast bedrevos i begränsad utsträckning under vintermånaderna. Industriens byggnadsverksamhet däremot uppvisade en i stort sett oförändrad sysselsättning under såväl sommar- som vinterperioderna. Byggnadsfackens utredningsavdelning har även verkställt undersökningar av sysselsättningsförhållandena för grov- och träarbetare samt m u r a r e i februari och maj 1952. Undersökningen kommer även att upprepas i augusti 1952. Genom dessa undersökningar komma säsongväxlingarna i sysselsättningen ytterligare att klarläggas. Antalet organiserade byggnadsarbetare åren 1938—1952. Som en bakgrund till redogörelsen för arbetslöshetsutvecklingen inom byggnadsfacken lämnas i det följande en kortfattad redovisning av medlemsantalets utveckling inom de till Landsorganisationen (LO) anslutna byggnadsfackförbunden. Det bör dock ihågkommas, att icke alla byggnadsarbetare äro organiserade och anslutna till LO, även om antalet oorganiserade jämte syndikalister minskat betydligt under senare år i förhållande till antalet LO-organiserade. Det är även att märka att åtskilliga byggnadsarbetare återfinnas inom andra förbund än byggnadsfackförbunden. Å andra sidan kvarstå medlemmar ofta i avdelningarna avsevärd tid efter det de slutat arbeta i facket eller på grund av ålder eller sjukdom ej äro fullt arbetsföra. Detta är särskilt vanligt inom murareförbundet. Dessutom kan organisationsfrekvensen variera från en tidpunkt till en annan. Medlemmarna kunna också tidvis ha arbete inom andra områden, t. ex. skogsarbete, varvid överföring enligt reglerna skall ske till annat fackförbund. Man har emellertid anledning antaga, att en sådan övergång från ett fackförbund till ett annat icke ägt eller äger rum i den utsträckning som reglerna föreskriva. Beträffande gränsdragningen mellan byggnadsindustri och annan industriell verksamhet kan det i många fall anses tveksamt, huruvida visst arbete vid fabriker, bruk eller verkstäder skall räknas såsom byggnadsindustriellt arbete eller som ett led i fabriks-, bruks- eller verkstadsdriften. Med hänsyn till bl. a. dessa svårigheter har man även låtit den nu gällande regleringen av byggnadsverksamheten i princip omfatta alla byggnadsarbeten, inklusive reparations- och underhållsarbeten å byggnader och anläggningar. Regleringen berör sålunda även ett antal byggnads- och anläggningsarbetare utanför de egentliga byggnadsfackförbunden. Redan i inledningen angåvos de kategorier av byggnadsarbetare, som skulle bli föremål för närmare utredning. Medlemsantalets utveckling i hela riket inom dessa fyra byggnadsfack belyses i följande tabell (Tab. 3), som visar det beräknade medlemsantalet inom de olika förbunden åren 1938—1952. Medlemsantalet under förkrigstiden nådde sin höjdpunkt under hösten 1939, då förkrigstidens byggnadsverksamhet kulminerade. Härefter skedde en successiv minskning till hösten 1942, då en vändpunkt inträdde. Vid slutet av år 1941 hade samtliga byggnadsfack utom målarna i stort sett uppnått förkrigstidens nivå. År 1947, då höjdpunkten av efterkrigstidens byggnadsverksamhet inträffade, var medlemsantalet för de fyra byggnadsfacken ca 11 000 man högre än vid krigsutbrottet 1939. Antalet organiserade murare och målare hade ökat anmärkningsvärt sedan förkrigstiden, men den absolut sett kraftigaste ökningen hade skett bland byggnadsgrovarbetarna och byggnadsträarbetarna. Härefter skedde i samband med skärpningen av regleringen 1948 en viss begränsad avgång, särskilt inom byggnadsträ- och byggnadsgrovarbetarfacken, med sammanlagt ca

205 Tab. 3. Antal medlemmar

i de större byggnadsfackförbunden vid slutet av åren 1938—1952. (Enligt de uppgifter från LO, som årligen ingå i Sociala meddelanden.) Tidpunkt

31/12 1938 » 1939 » 1940 » 1941 » 1942 i 1943 i 1944 » 1945 » 1946 » 1947 » 1948 » 1949 » 1950 » 1951 30/11 1952

Byggnadsträarbetare3

Murareförbundet

Målareförbundet

Byggnadsgrovarbetare1 >

Samtliga förbund

35 754 40 453 38 095 36 607 37 029 37 389 39 322 41 472 44 422 44 162 42 673 42 7002 43 2892 42 0002 41 0002

11 555 12 450 11439 11 249 11492 11 672 12 073 12 383 13 086 13 232 12 984 13 777 14 103 14 496 15 100

15 098 16 148 14 778 14 234 13 866 13 722 14 984 15 550 16 640 16 955 17 166 17 410 17 656 18 187 18 300

38 970 43 680 41 840 40 425 42 246 40 756 45 551 47 160 49 309 49 715 46 142 46 5002 48 0002 51 0002 56 0002

101 377 112 731 106 152 102 515 104 633 103 539 111 930 116 565 123 457 124 064 118 965 120 387 123 048 125 683 130 400

1 Antalet byggnadsgrovarbetare utgör för 1946—48 antalet medlemmar i arbetslöshetskassans klasser 7, 8 och 9. För åren 1938—45 har relationen byggnadsgrovarbetare i de rapporterande avdelningarna till fackföreningsstatistiken (arbetslösheten inom fackförbunden) applicerats på hela medlemsantalet i grov- och fabriksarbetareförbundet dessa år. 2 Beräknat antal. 3 Fr. o. m. 1949 organiserade i Sv. Byggnadsarbetareförbundet. 5 000 man. Under 1950 synes, sannolikt till följd av den ökade tillståndsgivningen, en viss stegring ha skett i de egentliga byggnadsfackens numerär. Denna utveckling fortgick under 1951 och 1952 för samtliga fack utom för träarbetarna. Nedgången bland träarbetarna sammanhänger med den minskning i trähusbyggandet, som ägt rum på grund av de höga trävarupriserna. Det bör i detta sammanhang erinras om att ökningen i medlemsantalet efter kriget till viss del h ä r r ö r från ökad organisationsfrekvens bland byggnadsarbetare, som tidigare varit oorganiserade eller organiserade i andra förbund. Säkerligen har den nuvarande byggnadsregleringen bidragit till frekvensökningen. En uppskattning av hur många arbetare, som vid olika tidpunkter voro sysselsatta inom byggnadsverksamheten, är svår att företaga med större exakthet. En«igt en beräkning, som gjorts av 1940 års byggnadskostnadssakkunniga, torde antalet byggnadsarbetare i egentlig husbyggnadsverksamhet i början av oktober 1939 ha uppgått till ungefär 150 000 man, varav ca 10 % voro arbetslösa. Det måste dock framhållas, att denna beräkning är mycket osäker. På grundval av den byggnadsinventering, som företogs i augusti 1947, kan antalet sysselsatta inom motsvarande del av den reglerade byggnadsverksamheten beräknas h a u p p gått till 150 000 man. Tillsammans med den arbetskraft, som sysselsattes vid icke reglerad byggnadsverksamhet, och de arbetslösa (ca 3 %) torde antalet byggnadsarbetare vid denna tidpunkt kunna uppskattas till omkring 160 000 man. Denna beräkning är dock även den förenad med stor osäkerhet, varför man icke kan draga någon bestämd slutsats om byggnadsarbetarkårens storlek efter kriget i jämförelse med förkrigstiden. Byggnadsarbetarkårens storlek skiftar avsevärt under olika tider på året. Kåren är uppbyggd av en kärna av mera jämnt sysselsatta, omgiven av en utåt periferin allt lösare krets av arbetare, som vid högsäsongen dragés in i byggnadsproduktionen för att vid lågsäsongen gå arbets-

206 lösa eller arbeta inom andra områden. Det är t. ex. fortfarande vanligt i Norrland, att åtskilliga av byggnadsarbetarna arbeta inom skogsbruket kortare eller längre tid på vintern. Detta förhållande har man också fått siffermässiga belägg för vid byggnadsinventeringarna samt vid den ovannämnda undersökningen i februari 1952, som företogs av Byggnadsfackens utredningsavdelning. Sålunda minskade antalet sysselsatta inom den reglerade byggnads- och anläggningsverksamheten från augusti 1947 till februari 1948 med 55 000 man, medan antalet arbetslösa i februari 1948 endast torde ha uppgått till ca 20 000 man. De övriga synas under vintern ha varit sysselsatta inom andra yrkesområden. Under den påföljande sommaren var antalet sysselsatta i runt tal 150 000 (aug. 1949) d. v. s. 35 000 man färre än föregående sommar. Säsongarbetarna, som sommartid brukade strömma till, fingo detta år icke arbete inom byggnadsverksamheten såsom en följd av den kraftigt minskade tillståndsgivningen för framför allt en- och tvåfamiljshus under hösten 1947 och våren 1948. Det ovan anförda visar, att det är svårt att endast på grundval av den redovisade arbetslösheten beräkna den verkliga sysselsättningen inom byggnadsverksamheten under ett år, ty dels sker en övergång till andra yrkesområden under lågsäsongen, och dels omfattar arbetslöshetsstatistiken endast i byggnadsfackförbunden organiserade byggnadsarbetare. Härtill kommer att hänsyn icke heller tagits till annan fristämpling på grund av sjukdom, konflikt m. m. Arbetarantalet i olika delar av landet. Närmast skall nu kortfattat redogöras för medlemsantalets förändringar på olika orter och i olika delar av landet. Härvid är det dock icke möjligt att på grundval av de föreliggande uppgifterna åstadkomma en uppdelning i tätorter och landsbygd, utan i stället ha avdelningarna, grupperats efter de huvudorter, till vilka de äro knutna. Dessa orter ha emellertid grupperats efter befolkningens storlek. Indextalet över antalet medlemmar inom olika fack och riksområden vid olika tidpunkter redovisas i Tab. 4, varvid de tre storstäderna särskilt specificerats. Fördelning har dessutom skett efter de olika orternas folkmängd. Indextalen ha baserats på förhållandena i december 1938. Det framgår härav, att fram till 1948 antalet organiserade byggnadsarbetare ökat i hela riket med undantag av storstäderna. För Göteborgs stad med omnejd har dock en återhämtning till 1939 års nivå skett. Indextalet för murarna har där överskridit 1939 års siffra med 12 %, medan träarbetarna ej fullt uppnått 1939 års medlemsantal. Utvecklingen i Göteborg sammanhänger sannolikt med ändrade tekniska byggnadsmetoder och särskilt med den minskade nybyggnaden av s. k. landshövdingehus. Den relativa ökningen av medlemsantalet synes fram till 1948 ha varit något mindre i södra än i mellersta och n o r r a Sverige. Särskilt påtaglig är ökningen i övre Norrland, där det redovisade antalet byggnadsgrovarbetare och även murare mer än fördubblats under tiden 1939—1947. Detta torde åtminstone till en del bero på en ökad organisationsfrekvens bland arbetare, som tidigare varit oorganiserade eller organiserade i andra förbund. Som förut framhållits, är det svårt att avgöra, hur stor del av de nytillkomna medlemmarna, som utgör tidigare oorganiserade byggnadsarbetare eller säsongarbetare organiserade i andra förbund och hur stor del, som utgör verklig nyrekrytering till facken. Föreliggande undersökning visar emellertid, att medlemsökningen inom samtliga fack så gott som uteslutande skett på de medelstora och minsta orterna (se Tab. 4), vilket dels torde bero på byggnadsverksamhetens expansion på dessa orter och dels till någon del på en stegrad organisationsfrekvens från tidigare oorganiserade eller organiserade i andra förbund. Denna fråga sammanhänger med det så kallade storstadsproblemet i bostadsproduktionen. Medan produktionens höjdpunkt under 30-talet låg i storstäderna har under 40-

207 Tab. k. Beräknat av landet

antal medlemmar

Riksområde/ Ortsgrupp Stockholms stad med o m n e j d . . Göteborgs stad med omnejd. . Malmö stad med omnejd Mälarlandskapen Östra Götaland. Skåne, Halland och Blekinge.. Vänerlandskapen Dalarna o. nedre Norrland Övre Norrland. . Hela riket

Träarbetare

byggnadsfacken

1939, 1943 och 1947. Indextal Murare

Målare

i olika

delar

(dec. 1938 = 100).

Grovarbetare

Samtliga

1939 1943 1947 1939 1943 1947 1939 1943 1947 1939 1943 1947 1939 1943 1947

104 112

86 104

86 104

99 109 104 112 110

94 111

80 105 115

98 107

90 106 113

89 104

98 82 95 92 80 77 100 83 93 96 77 83 96 80 89 115 116 129 110 126 133 111 100 124 117 126 168 115 119 145 119 105 131 113 114 141 112 101 126 112 115 155 115 109 139 107 99 121 107 99 108 111 111 109 138 120 120 142 105

99 115 111 113 158 109 104 130 93 128 108 123 173 110 112 148

113 117 142 121 138 168 112 99 119 109 108 157 112 113 147 118 128 150 125 148 216 106 107 138 117 160 225 117 136 175 112 104 122 108 104 116 108 91 112 111 102 138 111 101 126

Städer med över 100 000 inv. .. 106 Städer med 30 000—100 000 inv 109 Städer med 10 000—30 000 inv 112 Orter med över 3 000 inv 112 Övriga orter .... 119

Tab.

inom de egentliga

vid slutet av december

91 102

89 105

99 107

100 115 110 107 123 107

90 121 108 112 141 108 105 127

113 117 108 112 123 110

97 127 119 123 147 114 114 131

110 147 120 124 157 108 99 131 107 112 189 111 111 161 116 148 115 126 141 118 106 112 114 133 205 117 120 160

5. Antal medlemmar

i byggnadsfacken

av december

inom olika delar av landet

1947. Procentuell

vid

slutet

fördelning.

Byggnadsträarb.

Murare

Målare

Byggnadsgro varb.

Summa

Stockholms stad med omnejd . . . Göteborgs » » » . .. Malmö i » « . . . Mälarlandskapen Östra Götaland Skåne, Halland o. Blekinge Vänerlandskapen Dalarna o. nedre Norrland

23,8 31,9 25,3 32,7 39,7 33,4 39,2 38,2 45,3

11,5 10,2 17,1 8,6 10,0 16,0 9,6 10,0 5,9

17,0 16,6 18,9 10,6 12,7 11,9 13,4 11,3 9,1

47,7 41,3 38,7 48,1 37,6 38,7 37,8 40,5 39,7

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Hela riket

34,1

10,9

13,2

41,8

100,0

Städer m. över 100 000 inv » » 30 000—100 000 inv. . , » 10 000—30 000 inv. . .

26,2 28,7 31,1 34,8 50,0

11,9 12,7 11,3 11,6 7,2

17,2 15,0 14,5 12,1 6,5

44,7 43,6 43,1 41,5 35,7

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Hiksomrade/Ortsgrupp

Övriga orter

208 talet expansionen skett i de mellanstora och minsta orterna. Denna utveckling h a r givetvis i hög grad påverkat arbetskraftens fördelning. F ö r ä n d r i n g a r n a i förbundens medlemsantal under olika år kunna slutligen vara påverkade av en mer eller m i n d r e stark omsättning av medlemmar. Av Tab. 4 framgår även, att grov- och träarbetare ökat mest på de minsta orterna, medan murare och målare ha ökat sitt medlemsantal mest på orter med över 3 000 invånare. Detta sammanhänger med att specialavdelningar för m u r a r e och målare äro ovanliga i de minsta tätorterna. Som förklaring kan nämnas att medan det endast finnes ca 220 murare- och målaravdelningar så uppgår antalet trä- och grovarbetareavdelningar till ca 510. De inträffade förändringarna i medlemsantalet belysas även av byggnadsarbetarkårens relativa fördelning på de fyra facken inom olika delar av landet och inom olika ortsgrupper, Tab. 5. Anmärkningsvärd är den stora andelen murare i södra Sverige, omkring 16— 17 % mot knappt 6 % i övre Norrland och omkring 10 % i övriga delar av riket. Andelen byggnadsträarbetare är relativt liten i Stockholm och Malmö och stor i övre Norrland. Målarna äro relativt talrikast i storstäderna, särskilt Malmö, och byggnadsgrovarbetarna i Mälarlandskapen och Stockholm. Som tidigare framhållits har det särskilt under 1951 och 1952 inträffat en förskjutning genom träarbetargruppens minskning. Vissa skiljaktigheter mellan de olika ortsgrupperna kunna även konstateras. Detta gäller särskilt träarbetarna, vilkas andel är störst på m i n d r e orter. På orter med m i n d r e än 3 000 inv. utgöra de över hälften av samtliga byggnadsarbetare. Detta torde även sammanhänga med att särskilda fackföreningar för murare och målare äro ovanliga i de minsta orterna. I vad mån dessa skiljaktigheter kunna bero på olikheter i byggnadssättet är svårt att bedöma. Möjligheter finnas dock att erhålla en viss uppfattning härom på grundval av statistiken över meddelade byggnadstillstånd, vari redovisas nybyggnader fördelade efter huvudsakligt byggnadsmaterial (trähus, tegelhus m. m . ) . I nedanstående tablå angives andelen trähus av samtliga beviljade husbyggnader inom olika ortsgrupper åren 1948 och 1951. Städer med över 100 000 inv 30 000—100 000 inv Orter med 3 000—30 000 inv under 3 000 inv Egentlig landsbygd

/ 7,9 9,7 25,1 44,6 68,5

o

10,o l 4,9

11,8 27,1 Jämföras dessa uppgifter med andelen byggnadsträarbetare i Tab. 53,o 5, finner man, att träarbetarnas andel av byggnadsarbetarkåren inom olika delar av landet respektive fack månadsvis för åren 1929—1952. Till jämförelse ha sammanställts motsvarande tal för samtliga rapporterande fackförbund under åren 1929—1952. och framförallt avsett en- och tvåfamiljshusen. Arbetslöshetsutvecklingen inom byggnadsfacken åren 1929—1952. Såsom underlag för ett studium av arbetslöshetsutvecklingen inom byggnadsfacken, särskilt under efterkrigstiden i jämförelse med tiden före det andra världskriget, redovisas i Tab. 6 antalet arbetslösa i procent av medlemsantalet inom i ökningen av trähusbebyggelsens redovisade andel inom storstäderna torde främst sammanhänga med sportstugebyggandets legalisering.

209 Tab. 6. Arbetslösheten i byggandsfacken under tiden jon. 1929—aug. 1952. (Antalet arbetslösa i % av medlemsantalet.) Ar

Jan. Febr. Mars April

Maj

Juni

19,3 18,S 28,1 42,1 29,3 48,4 18,0 16,8 21,0 16,6 12,9 23,9 30,1 19,0 16,0 14,3 13,1

12,1 8,2 15,2 11,5 21,7 14,7 37,5 32,8 24,6 22,1 22,6 21,3 8,9 13,5 9,7 19,7 22,5 11,3 15,1 10,1 12,4 7,9 25,8 24,0 27,1 18,6 16,6 10,7 14,1 10,0 10,9 8,3 9,1 11,0

8,0 8,0 7,7

7,6 8,0 7,6

8,2 5,2 3,6 3,8

Juli

Aug. Sept. Okt. Nov. Dec.1

Arsmedeltal

Byggnads träarb '.lare 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952

43,9 35,9 47,3 57,7 65,1 34,7 42,2 40,2 36,0 40,0 36,2 44,5 51,7 46,8 29,1 31,0 22,2 20,3 14,4 18,0 16,2 17,8

31,9 46,1 50,6 43,9 27,3 31,7 24,1 20,9 22,5 19,2 18,4 17,7

9,8 7,6

9,6 9,5

38,0 51,1 57,3 66,2 14,0 40,6 38,7 30,5 35,8 27,9 54,7 62,1 52,5 34,2 33,7 24,5 20,8 20,9 20,8 24,0 24,2 12,8 10,0

30,9 42,9 48,9 63,1 27,6 35,4 36,6 29,1 32,1 22,2 57,3 59,5 50,9 28,6 34,2 20,4 22,0 28,5 23,4 22,2 19,5

43,0 34,5 44,0 53,4 63,1 41,9 39,9 42,5 34,0 37,7

38,9 31,9 43,9 54,2 61,7 60,4 37,7 36,4 36,0 31,3 27,5 52,6 47,0 39,0 24,9 29,5 21,9 18,5 19,5 18,2 16,1 12,1 11,4 8,2

28,6 27,0 38,8 49,5 48,2 51,0 31,1 27,1 30,2 23,3 19,7 27,6 40,9 27,1 23,3 21,2 15,8 12,7 12,2 11,6 13,3 8,0 6,6 5,8

7,6

9,1

10,7 12,9 31,8 20,6

13,3 17,0 36,1 22,6

15,5 20,5 28,6 42,6 27,0

23,8 30,8 40,3 53,2 30,1

29,8 39,0 49,0 59,1 32,4

23,3 24,5 32,2 45,8 37,2

24,3

18,4 13,3 15,3 16,3 12,8

29,0 26,6 22,2 22,7 20,1

46,9 32,5 28,1 29,9 26,9

44,5 36,4 32,1 35,0 31,6

36,9 25,4 25,0 25,5 22,8

9,4 9,2

10,9 26,7 18,0 10,7 11,0

21,0 34,1 21,9 14,1 15,1

29,9 38,6 27,4 17,5 19,6

37,2 45,2 37,1 23,3 25,3

21,2 34,5 32,5 23,2 18,8

8,1 7,8 6,7 4,1 7,1

10,8 9,9 7,4 4,7 8,2

13,6 13,3

6,5 4,2 5,4

7,4 8,2 6,2 4,4 6,4

10,4

17,9 16,8 11,9 12,9 13,3

17,0 14,4 11,3 10,2 11,0

6,7 3,7 2,5 3,4

4,7 2,9 2,1 2,6

5,0 2,7 2,2 2,7

5,1 2,8 2,2

6,5 3,1 2,5

8,0 4,3 3,5

12,9

10,1

7,0 5,5

7,3 5,1

7,2

7,1

10,6 21,6 11,4 14,5

5,3 4,6

6,3 4,3

9,4

15,6 27,1 15,3

19,2

21,9

8,5

8,7

20,7 19,8 44,8 11,2

26,9 31,5 50,7 12,4

39,0 44,4 58,4 13,2

19,5 26,0 39,0 25,4

8,9 2,2 1,9 3,0 1,8

9,7 3,5 3,7 5,4 5,4

15,1 25,6 12,2 • 24,4 10,1 21,7 12,2 20,4 11,8 18,5

31,0 31,3 24,3 28,5 23,5

35,8 35,0 27,4 32,2 25,7

25,6 19,9 18,2 18,9 16,0

27,3 49,1 36,2 18,9 25,3

41,0 55,6 44,4 26,6 29,5

15,2 44,2 38,9 23,9 17,6

13,3 13,4

14,8 10,7

15,2

18,9 17,1 14,7 15,0 19,6

11,3

10,7

17,5

10,2

4,5 4,0

8,6 7,0

7,1 4,9

9,2

10,1 10,9 9,9 7,9

23,7 17,2

9,3 7,7

Murare 1929 2 .. . . 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943.... 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950.... 1951.... 1952 1

9,9

11,9

27,2 44,4 49,4 60,6 57,9 30,1 29,4 23,8 21,9 18,2 58,8 58,5 48,3 23,1 29,7 15,6 15,4 18,8 16,4 17,6 10,5 10,6 10,2|

16,4 32,4 39,7 24,8 41,4 16,5 15,2 22,5 11,5

25,4 6,0 5,3

14,9 4,9

3,5 4,4 5,9 2,8

10,8 29,4 9,6

7,1

2,7

1,9

1,6

4,3

42,3 47,0 30,9 16,2 13,8

35,4 38,6 16,0

30,7 25,5

30,9 19,3

31,2 17,6

11,2 38,0 22,1

9,9

7,5 8,3

4,9 4,9

5,1 5,3

8,1 8,9

18,5 46,2 29,6 13,3 16,3

8,2 5,9 6,7 8,6

6,8 5,5 3,5 3,1 4,9

4,8 4,8 2,8 2,6 5,1

3,6 4,2 2,8 2,8 4,4

3,8 3,7 2,9 2,6 4,4

6,0 4,5 3,4 2,7 5,3

8,6 6,9 4,9 4,6 9,0

7,8 5,0 4,3 4,7

4,6 2,7 2,1 2,7

3,5 2,0 1,5 2,8

3,2 1,8 1,4 2,8

2,9 1,6 1,5 2,0

3,2 1,9 1,5

5,7 2,2 1,9

8,4 9,1

9,0 9,9

De :embei siffrorna ko rrigera de med hän syn till oliks rtad redovisning under olika år av helg])ermit ;eringarna. •"^id ko rrigering ha r december antagits utgöra ett mede lvärde a v nove mber- och januari arbets ösheten. 2 Uppgifter si iknas. 14—116156

210 1

Ar

Jan.

Febr. Mars April

Maj

Juni

Juli

4,9 5,1

Aug. Sept. Okt.

Nov. Dec.

1 Arsmedeltal

Målare 1929s... 1930 1931.... 1932 1933....

54,2 59,0 63,7 69,5

44,7 50,8 57,3 62,2

32,2 40,1 50,2 52,4

24,1 30,6 39,6 49,7

13,0 16,8 31,5 33,9

10,6 12,1 22,0 31,2

1934 1935 1936.... 1937 1938

72,6 63,9 59,3 48,9 50,1

67,1 53,7 50,3 36,6 38,1

63,1 42,4 35,8 36,5 27,9

44,6 33,8 26,9 22,1 21,0

25,4 15,4 12,0 12,9 12,3

18,1

12,7 22,2

1,2 1,5 7,8

1,2 1,7 9,1

16,7

15,8

10,5

8,1 2,2 2,3 3,4 2,6

3,2 8,0 1,0 1,6 1,1

2,4 8,9 0,9 1,8 1,1

9,1

7,4

2,2

1,2

1,4

27,0 23,3 16,8

22,5 20,7 14,3

16,5 14,5 11,2

14,6 12,9

13,2

6,9

6,8

7,9 6,5 4,0 3,2 2,8

5,1 5,4 2,4 3,4 2,7

8,2

6,1

8,7 5,9 4,8

5,0 3,8 1,8 2,0 1,8

2,1 4,1 1,4 1,7 1,7

2,5 4,5 2,4 2,2 3,1

8,1 9,6 5,3 4,5 5,9

1,9 2,6 2,0 3,5

1,7 1,6 1,8 2,1

1,7 1,3 1,9 1,8

2,2 2,3 2,2

4,7 4,2 3,9

25,1 27,0 31,4 48,0 30,9

19,7 27,7 30,6 45,5 30,6

18,2 23,7 25,2 42,8 28,7

48,9 48,5 55,1 53,1 36,5

37,1 49,3 53,8 47,6 30,2

27,8 49,4 42,6 38,2 15,3

1944 1945.... 1946 1947 1948....

37,5 33,5 30,3 25,5 23,6

30,9 31,4 22,2 22,5 18,8

25,1 26,3 14,8 18,3 15,3

17,9 15,3

1949 1950.... 1951 1952

23,4 28,9 23,6 20,6

22,0 25,4 19,8 18,9

17,4 16,3 21,9 15,2

11,0 8,8

3,1 2,7 3,2 3,5

Byggnads grovar fetare* 62,6 49,3 1929 57,0 43,3 1930 63,2 49,8 1931 1 9 3 2 . . . . 68,6 58,9 76,8 69,7 1933

45,0 40,2 49,8 60,0 66,6

34,9 33,9 40,2 50,8 39,7

10,5

10,7

8,6 3,9

1939 1940.... 1941.... 1942 1943....

8,9

8,2 9,2

10,3 23,7 16,4 14,0 12,2

20,7 37,2 35,6 25,7 18,8

8,7 9,9 7,2

9,2 6,8 9,7

18,4 23,2 32,4 35,1 17,5

19,1 20,5 24,2 23,3 25,6 31,6 26,3 28,4 38,1 47,4 46,6 54,7 29,2 31,1 43,6 34,7 34,8 37,1 41,3 26,2 28,9 33,2 41,2 26,4 24,9 27,8 35,1 20,3 20,7 24,7 30,7 18,6 15,7 20,8 25,1 13,6 13,3 16,4 21,7 22,3 24,9 28,8 33,2 18,1 17,8 17,9 22,3 7,9 8,9 10,0 7,1

1934 1935.... 1936 1937 1938....

70,3 53,7 53,0 44,3 42,5

64,2 53,2 55,1 43,3 41,3

62,3 48,5 49,7 42,7 35,0

52,4 42,3 42,8 31,5 28,0

43,0 34,0 31,6 26,0 21,9

37,9 31,4 26,9 34,6 22,4

1939.... 1940 1941 1942 1943

37,8 42,6 44,1 37,5 19,8

31,0 46,6 45,7 36,8 18,0

25,0 49,3 41,8 30,3 15,3

19,5 30,9 35,5 18,9 13,6

15,4 20,5 28,9 12,1 11,2

17,1 21,8 21,7

9,5

7,8

7,8

9,9

1944.... 1945.... 1946 1947 1948

21,8 14,5 13,0 10,3 12,6

21,1 13,3 13,7 16,5 13,0

18,8 12,8

10,2 9,1 4,7 4,6 4,1

6,3 7,2 2,2 1,9 2,7

4,2 7,0 2,3 1,9 2,8

3,7 5,1 2,3 1,7 2,5

4,4 4,5 3,1 1,8 2,2

5,4 5,4 2,9 1,7 2,9

5,7 6,8 3,4 2,4 3,7

1949 1950 1951 1952....

11,5 11,2

11,1 10,2

10,2

5,3 4,2

4,4 5,8

6,4 4,0 3,2 3,8

4,3 2,2 1,8 2,1

3,5 2,0 1,4 2,0

3,1 1,8 1,1

2,6 1,7 1,2 1,9

2,7 1,6 1,1

3,7 1,8 1,4

9,4

10,1 10,1 6,1 5,5 5,3

8,2 9,6

M

35,1 40,3 55,7 57,0 39,3 27,8 24,9 23,7 21,6 24,7 38,2 33,1 23,2 12,3 13,4 13,7

47,0 52,0 62,6 64,8 51,6 43,6 36,9 36,9 35,3 36,6 46,7 43,1 29,9 24,9 23,5 22,0 16,9 16,2 15,0 19,3 14,8 14,3

23,9 27,8 37,1 42,5 34,4 24,8 22,0 20,6 19,3 19,0 32,6 30,4 24,3 15,3 14,7 14,6

28,9 42,9 38,4 50,8 48,3 58,4 62,6 69,7 57,7 64,0 46,0 49,8 46,8 49,9 39,3 41,8 36,6 39,6 32,7 35,3 26,5 34,6 37,3 40,7 28,6 33,1 12,7 16,3 13,5 17,7 7,0 10,8 8,3 10,7

32,5 35,2 40,8 54,6 47,3 47,8 41,5 37,8 32,9 28,2 22,5 33,3 29,8 17,1 12,9

8,2 8,7 6,6 9,7 6,1 8,0

9,8 9,8 8,7 9,8 9,6 9,4

4,5 4,4 5,4

7,4 8,5 8,3

9,8 8,7 5,6 5,5 5,8

4,9 2,7 2,0

8,1 4,0 3,1

6,0 4,1 2,6

Deceinbersil frorna korri gerade med hän sy a till alikart ad redovisning under oli ta år av helgpern litterii lgarna V i d corrigering t ar de< ember antai fits utgöra ett medelvärd e av november- och j anuari arbets ösheten. 2 Uppg ifter s aknas. a Inkl. avd. 36 Sto ckholn i för åren 19 }5—19 40, vil -cen föl • dessa år saknas i de Sociilla meddelander i publ cerade siffro rna. 1

.

211 Jan.

Febr.

Mars

April

Maj

Juni

Juli

Aug.

Sept.

Okt.

Nov.

Dec. 1

Samtliga

byggnadsfack

1929.... 1930 1931.... 1932.... 1933

54,3 50,2 53,5 59,9 67,7

47,6 39,9 46,3 54,6 63,6

41,9 35,3 43,2 53,4 60,1

30,5 29,1 34,6 44,2 45,1

20,6 19,6 23,4 38,8 35,1

15,0 19,4 22, 35,7 33,3

12,3 15,4 15,6 30,9 30,8

13,3 15,3 16,2 32,9 30,3

14,9 17,3 19,1 35,2 29,

20 26,8 31,8 46,9 43,3

26,9 35,2 43,2 56,2 58,2

43,4 50,4 57,1 62,7 71,4

1934 1935 1936 1937 1938

71,1 50,3 47,8 40,5 42 2

62,5 47,3 47,4 37,1 38,5

58,1 42,4 39,9 37,0 31,1

44,5 34,9 31,0 28,4 23,4

33,5 22,0 19,7 20,6 16,6

24,1 18,3 18,2 22,6 15,8

22,3 13, 13,2 12,2 11,2

21,9 14,2 12,8 12,1 10,2

25,0 18,3 16,4 16 13,8

32,7 28,3 24,2 23,1 19,8

41,1 36,5 31,0 31,0 27,8

52,8 42,2 35,8 36,7 33,0

1939.... 1940 1941 1942.... 1943

38,0 45,5 50,6 44,9 27,4

31,3 47,9 50,3 42,6 24,6

25,6 51,5 45,7 36,7 19,8

18,4 31,9 38,8 24,3 18,4

12,2 24,3 29,6 15,8 12,3

12,3 24,3 23,9 12,1 10,8

8,6 22,9 17,9 8,8 8,7

8,6 23,6 16,8 8,2 7,5

11,6 26,7 17,1 9,0 8,7

19,3 33,5 22,1 12,4 12,9

27,5 39,2 29,7 16,6 17,0

36,5 44,9 37,3 22,0 23,0

1944 1945 1946 1947 1948

29,1 21,5 19,2 15,0 17,1

28,1 21,0 18,6 20,8 17,0

25,1 18,6 14,3 15,6 14,2

16,0 12,3

8,3 8,3 7,5

9,6 9,0 4,7 4,4 4,5

6,9 8,0 4,3 4,4 4,6

5,3 6,2 3,8 2,7 3,5

5,1 5,7 3,9 2,8 3,8

6,0 6,0 4,2 2,7 4,6

8,3 8,4 5,3 3,7 6,1

11,2 11,5 7,2 6,7 8,4

16,2 15,4 11,2 11,8 12,2

1949 1950 1951 1952

16,4 17,5 10,3

16,4 16,0

14,1 10,2 10,4

9,5 6,1 5,5 5,3

5,5 3,4 2,6 2,9

4,4 2,6 1,9 2,7

3,4 2,2 1,6 2,1

3,3 2,0 1,6 2,1

3,5 2,1 1,7

5,0 2,6

7,3 3,9 3,6

12,4 7,1 6,0

8,3

9,0 9,6

Arsmedeltal

( G r o v - o c h t r ä a r b e t a r e , m u r a r e och m å l a r e . )

8,2

Samtliga

rapporterade fackförbund.

1929 1930.... 1931 1932.... 1933....

14,8 13,9 20,2 24,2 28,8

14,6 13,2 18,7 23,8 27,7

13,7 12,3 19,4 24,1 28,

11,4 10,8 17,1 20,8 24,3

7,7 8,0 13,2 19,0 21,1

6, 8,0 12,4 19,3 20,3

6,3 8,0 11,8 19,4 19,4

6,1 8,1 12,8 20,0 19,6

6,7 9,5 13,4 20,6 19,2

8,2 12,3 16,4 22,1 20,

10,1 15,3 19,3 24,1 22,3

16,3 22,9 26,5 31,0 27,2

1934.. 1935.. 1936.. 1937.. 1938..

24,4 22,3 19,0 16,3 15,6

24,4 20,1 18,1 14,8 14,5

23,8 18,5 16 14, 13,0

19,6 16,0 13,8 11,2 10,7

15,4 12,0 10,2 8,3 8,4

14,0 11,3 9,3 7,7 8,5

12,9 9,9 8,1 6,4 7,2

13,3 10,2 8,1 6,2 7,2

13,0 10,9 8,7 6,8 7,5

14,8 12 10,3 8,3 9,0

17,1 14,9 12,3 11,1 11,2

23,7 21,3 17,5 17,8 17,8

1939.. 1940.. 1941.. 1942.. 1943..

14,9 14,1 17,1 13,6 8,6

13,0 14,5 16,4 12,5 7,

11,7 15,8 15,1 11,0 6,4

9,0 11,1 13,1 8,1 6,1

6,3 9,5 10,6 5,9 4,4

5,6 8,7 9,3 4,9 4,4

4,8 9,0 7,8 4,2 3,9

5,0 9,1 7,5 4,0 3,6

6,3 9,8 7,3 4,3 3,5

8,0 11,0 8,2 4, 4,5

10,4 12,6 10,0 5,9 5,8

15,2 16,1 13,0 10,3 9,6

1944.. 1945.. 1946.. 1947.. 1948..

8,5 6,5 5,5 4,2 4,4

8,0 6,2 5,4 5,1 4,2

7,2 5,9 4,5 4,3 3,8

5,5 4,3 3,2 2,7 2,3

3,7 3,8 2,2 1,8 1,7

3,2 3,5 2,1 1,8 1,9

2,9 3,2 2,2 1,7 1,9

2,8 3,1 2,1 1,6 1,7

2,9 3,0 2,0 1,6 1,8

3,3 3,2 2,2 1,7 1,9

4,2 3,9 2,8 2,4 2,5

7,2 6,7 4,9 4,5 5,4

1949.. 1950.. 1951.. 1952..

4,1 4,4 2,7 2,8

4,0 4,0 2,4 2,6

3,6 3,0 2,9 2,6

2,8 2,1 1,7 1,9

1,9 1,5 1,1 1,4

2,0 1,5 1,1 1,7

1,8 1,5 1,4 2,1

1,6 1,3 1,2 1,3

1,6 1,1 0,9

1,8 1,2 0,9

2,3 1,5 1,4

4,9 3,6 3,8

1 D e c e m b e r s i i i r o r n a k o r r i g e r a d e m e d h ä n s y n till o l i k a r t a d r e d o v i s n i n g u n d e r olika å r a v helgp e r m i t t e r i n g a r n a . Vid korrigering h a r december a n t a g i t s utgöra e t t medelvärde a v n o v e m b e r och j a n u a r i a r b e t s l ö s h e t e n .

212 respektive fack månadsvis för åren 1929—1952. Till jämförelse ha sammanställts motsvarande tal för samtliga rapporterande fackförbund under åren 1929—1952. Det bör i detta sammanhang framhållas, att de konstruerade decembertalen medfört att i denna avdelning redovisad arbetslöshet särskilt för målarna ligger lägre än vederbörande fackförbunds statistik. Arbetslöshetsutvecklingen inom såväl byggnadsfacken som övriga fackförbund under ovannämnda tidsperiod karakteriseras med undantag av depressionsåren i början på 30-talet och de första krigsåren 1940—1942 av en påtaglig nedgång i den genomsnittliga arbetslösheten. Sålunda utgjorde de arbetslösa inom de fyra byggnadsfacken i medeltal per månad 1935 31 %, 1939 21 %, 1943 16 % och 1949 8 %. Inom samtliga rapporterande fackförbund nedgick arbetslösheten från 15 % 1935, 9 % 1939 till 3 % 1949. Under 1950 har arbetslösheten inom såväl byggnadsfacken som övriga fackförbund varit ännu lägre än föregående år, och under 1951 nåddes botten i den hittillsvarande arbetslöshetsutvecklingen, då arbetslösheten för de fyra byggnadsfacken nedgick till mindre än 5 % i medeltal under året. Det är sålunda tydligt, att icke enbart byggnadsfacken utan även övriga fackförbund varit föremål för en betydande sysselsättningsförbättring. Innan här mera ingående redogöres för den säsongförbättring av arbetslöshetsförhållandena, som kan konstateras med ledning av ovanstående uppgifter, skall här i korthet beröras olika metoder för beräkning av säsongarbetslösheten. Det är nämligen av betydelse, att ett mått på säsongväxlingarnas styrka kan erhållas i och för belysning av säsongförhållandena inom byggnadsfacken. Metoder för beräkning av sänsongarbetslösheten. Vid tidigare utredningar där säsongarbetslösheten undersökts och matematiskt beräknats, ha i huvudsak två skilda definitioner av säsongarbetslöshetsbegreppet förekommit. Enligt det ena alternativet karakteriseras säsongarbetslösheten såsom skillnaden mellan de månatliga arbetslöshetstalen och det tal, som skulle angivit arbetslöshetens omfattning under respektive månader, om arbetslösheten varit jämnt fördelad över hela året (d. v. s. årsmedeltalet). Denna utgångspunkt har använts av t. ex. 1934 års byggnadsindustrisakkunniga (SOU 1938:4) samt av socialvårdskommittén i dess betänkande ang. obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, del XVI (SOU 1948:39). Enligt det andra alternativet definieras säsongarbetslösheten såsom den arbetslöshet, som ligger ovanför minimiarbetslöshetsnivån under en viss period. Byråchefen Jerneman har i Svenska Handelsbankens tidskrift Index dec. 1943 redovisat en beräkning av säsongarbetslöshet utförd enligt denna metod. Föreliggande undersökning har grundats på den förstnämnda principen. Med utgångspunkt från denna ha beräkningarna utförts enligt följande metod. Den genomsnittliga arbetslösheten under året beräknas medelst s. k. 12-månaders glidande medeltal, varvid den aktuella månaden, som stegvis förflyttas, är belägen i mitten på en 12-månadersperiod. Härigenom kommer viss hänsyn att tagas till konjunkturtrenden i arbetslöshetsutvecklingen. Dessa glidande medeltal subtraheras från de månatliga arbetslöshetsprocenttalen, och det aritmetiska medeltalet för de erhållna månatliga avvikelserna utan hänsyn till + eller — tecken (d. v. s. det absoluta beloppet av avvikelserna) utgör då ett visst mått på säsongvariationernas storlek under ifrågavarande år. Dessa »säsongtal» ha även den fördelen att de grafiskt kunna återgivas såsom en oavbruten kurva, som successivt tager hänsyn till konjunkturväxlingarna. Metoden möjliggör även ett studium av säsongarbetslöshetens utveckling år från år. Såsongarbetslöshetens utveckling. Den redovisade arbetslösheten inom byggnadsfacken varierar, såsom framgår av Tab. 6, inom ganska vida gränser. Vid

Diagramblad I. faZe/f/ocic?

/ jOm&s?/

c?is <ep£>c//{rw3 w/c?/*/

/rrc^iac/ //*y'e.

* /X~mekeakrä

ftéfiTnafc

arm

»ffo4/w/

/faf

— /<?-¥#

214 studium av tabellen bör dock ihågkommas de brister och felkällor, som vidlåda primärmaterialet och för vilka redogjorts i inledningen till denna redogörelse. I syfte att grafiskt illustrera arbetslöshetsutvecklingen ha å diagramblad I (s. 213) ett antal diagram uppgjorts avseende dels vart och ett av de fyra egentliga byggnadsfacken, dels dessa fyra byggnadsfack tillsammans och dels övriga r a p p o r t e r a n d e fackförbund. Diagrammen ha dock begränsats till tidsperioden 1935—1948. Den heldragna linjen i dessa diagram sammanbinder de värden, som den procentuella arbetslösheten antagit månad för månad under åren 1935—1948. Redan dessa p r i m ä r a kurvor ge vid handen, att medelarbetslösheten u n d e r de senaste åren av undersökningsperioden överlag legat på en lägre nivå än åren före kriget. I samtliga kurvor avseende byggnadsfacken observeras en kraftig ökning av arbetslöshetstalen under de första krigsåren (1940—1942), vilken sammanhänger med den depression inom särskilt bostadsbyggnadsverksamheten, som rådde dessa år. Som synes av diagrammet för övriga fackförbund, uppvisar detta icke någon större ökning av arbetslösheten under ifrågavarande år. Den prickade linjen i diagrammen visar arbetslösheten utjämnad enligt den ovannämnda metoden med 12-månaders glidande medeltal och ger en bild av medelarbetslöshetens utveckling under perioden med hänsyn tagen till konjunkturutvecklingen. I diagrammen för byggnadsfacken ha också inritats två streckade linjer, vilka illustrera trendutvecklingen beräknad enligt minsta kvadratmetoden. Dessa trendlinjer avse den ena förkrigsperioden (sept. 1935—aug. 1939) och den a n d r a regleringsperioden (sept. 1942—aug. 1948). Medelarbetslösheten, illustrerad i diagrammen av de prickade linjerna, har i stort sett visat en fallande tendens under perioden 1935—1948, dock med ett kraftigt avbrott under de första krigsåren. Av diagrammen framgår, att medelarbetslösheten låg på en betydligt högre nivå inom byggnadsfacken än inom övriga fackförbund såväl under förkrigsperioden som under regleringsperioden. Jämföras de olika byggnadsfacken med varandra, finner man, att byggnadsgrovarbetarna kommit i åtnjutande av den största sysselsättningsförbättringen under regleringsperioden. Av särskilt intresse i detta sammanhang äro emellertid säsongvariationerna. Diagrammen visa, att säsongsvängningarna äro avsevärt större i byggnadsfacken än i övriga förbund, men att de absolut sett ha avtagit under regleringsperioden jämfört med förkrigsperioden. Säsongvariationerna inom »övriga fackförbund» synas under efterkrigsperioden ha varit helt obetydliga, vilket ju är ganska förklarligt med hänsyn till den situation med stark brist på arbetskraft, som rått på arbetsmarknaden under nämnda tid. I följande tabell 7 redovisas säsongtalen för de fyra byggnadsfacken 1930—1949 beräknade på ovan angivet sätt. Det ä r att märka, att dessa säsongtal först och främst utvisa utvecklingstendenserna p å längre sikt beträffande säsongvariationerna. De böra icke förväxlas med den genomsnittliga arbetslösheten under året. Det har ovan framhållits, att de h ä r använda arbetslöshetstalen icke redovisa hela arbetslösheten inom respektive fack. Detta sammanhänger dels med förekomsten av oorganiserade arbetare och syndikalister dels med eftersläpningen i fristämplingarna. Om säsongtalet grundas på arbetslösheten inom arbetslöshetskassorna, som redovisa hela arbetslösheten bland de LO-organiserade arbetarna, kommer säsongtalet att ligga högre än när det beräknas på fackförbundsstatistiken. Säsongtalet för målarna 1947, beräknat på kassastatistiken uppgick sålunda till 10,7 mot 7,1 beräknat på fackförbundsstatistiken Enligt den ovannämnda utredningen av sysselsättningsförhållandena bland byggnadsarbetarna i februari 1952, som utförts av Byggnadsfackens utrednings-

215 Tab. 7. Säsongtal för de egentliga byggnadsfacken åren 1930—1949. Ar 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949

Samtliga byggnadsfack

— — — •

— —

10,3 8,8 9,1 8,6 10,1 9,8 9,1 5,8 6,7 4,9 4,5 4,9 4,4 4,4

Byggnadsträarbetare 9,4 12,1 10,4 11,6 13,2 10,2 9,1 8,3 8,7 9,0 9,9 9,8 9,1 6,3 6,9 4,6 4,2 4,9 4,3 4,3

Murare

Målare

Byggnadsgrovarbetare

15,1 14,5 15,0 12,7 12,6 11,4 9,3 10,2 9,2 11,5 11,8 13,1 9,0 9,2 6,2 6,2 7,2 6,6 6,7

17,8 18,7 17,3 20,7 18,0 16,6 13,8 13,1 13,3 14,1 13,6 11,9 8,3 9,9 9,3 7,2 7,1 6,4 7,5

9,3 11,1 9,2 15,2 9,6 10,5 8,7 7,1 7,5 6,5 9,2 7,9 7,3 3,6 4,9 2,9 3,2 3,9 3,4 2,8

avdelning, överensstämmer den däri redovisade arbetslösheten mycket väl med såväl fackförbunds- som kassastatistiken. Detta tyder på att skiljaktigheterna mellan dessa två serier icke bör överdrivas. Redovisningsbristen i fackförbundsstatistiken är emellertid i själva verket icke så stor, då särskilda korrigeringar vidtagits med hänsyn till de s. k. helgpermitteringarna vid jul- och nyårshelgen. Hade dessa korrigeringar icke vidtagits, skulle målarnas säsongtal för 1947 uppgått till 9,3 mot 7,5. Av tabellen framgår, att säsongvariationerna under regleringsperioden nedgått till mindre än hälften av säsongväxlingarnas storlek under högkonjunkturen på 30-talet. Före kriget uppvisade målaryrket de mest typiska säsongvariationerna. Efter kriget har dock en stark förbättring skett; kvar står dock även under senare år en anmärkningsvärd arbetslöshet under vintermånaderna. De minsta säsongväxlingarna för samtliga år redovisa byggnadsgrovarbetarna. Härvid är dock att märka, att detta fack före kriget besvärades av en relativt hög bottenarbetslöshet även under högsäsongen. Under efterkrigsårcn, som präglats av en allmän knapphet på arbetskraft, har denna sommararbetslöshet nästan totalt försvunnit. Av säsongtalen kan vidare utläsas, att säsongvariationerna relativt sett avtagit mest för byggnadsgrovarbetarna och därnäst för målarna. Det vore i detta sammanhang av intresse, att närmare undersöka, hur denna gynnsamma tendens i arbetslöshetsutvecklingen framträder vid en jämförelse av samma kalendermånad under olika år. På diagramblad 11 återgivas 12 diagram, ett för var och en av årets månader. Två kurvor äro uppritade i varje diagram, den ena (heldragen linje) för samtliga byggnadsfack och den andra (streckad linje) för samtliga fackförbund. Kurvorna sammanbinda arbetslöshetstalen för resp. månad under perioden 1935—1949. Månadskurvorna för byggnadsfacken ligga i allmänhet på en betydligt högre nivå än kurvorna för samtliga fackförbund med undantag för högsäsongmånaderna, då arbetslöshetstalen under senare delen av regleringsperioden kommit

216 Diagramblad

II

a.

Arbetslösa i procent av medlemsantalet redovisade månadsvis åren 1 9 3 5 — 1 9 4 9 . Heldragen linje = samtliga byggnadsfack Prickad linje = samtliga fackförbund

/ééruarc

-SJ

rf Jo

/o I

Mtf

J4, 3/ jr

*f

*> it

ib SJ *t)-

*

if

!f

i

t

t

i

i—i

i

t

i

l

'

r?

Jd

W Jo

Jo

Jo

JÖ

to

/o t

i — i — i — i — i — i — i — i — i

i

i

'

Juni

b

•*......

.*'"".

'

C&oéf

-I—I—I

I

I

I—(—I—I—I—I

I

I

I

I

t—I—II

i—i—I—i—i—i—i—i—i

i

i

217 Diagramblad II b. Arbetslösa i procent av medlemsantalet redovisade månadsvis åren 1935

1949.

Heldragen linje = samtliga byggnadsfackPrickad linje = samtliga fackförbund

^°ra

l\

JB

a> \

\

Ib

\j \V\

Jo Jo ' • . . .

. • " • • .

frrrf

X

Jo Jo \

^

~

~

_

/o

/o i

i

i—i—i—i—i—i—i—^—i—i—i—i—1_

' '

'

'

JU

JM

7b

Jo JO

/o

/faccsj-fr

/o Ja

JK

Jo ;o -t

l-H

1—I

(—(

i

I

I

-Z&ccTpier

X

\

é

A

Ja

\

Jo

^v

/o

" " • • - . .

—*

1—1

^

•

1 —

218 att bli i det närmaste lika låga inom byggnadsfacken som inom övriga fackförbund. Byggnadsfackens månadskurvor förete en mer eller mindre stark lutning nedåt. Den starkaste lutningen uppvisa kurvorna för lågsäsongmånaderna och den svagaste lutningen helt naturligt kurvorna för högsäsongmånaderna, eftersom arbetslösheten dessa månader redan under förkrigsperioden låg på en relativt låg nivå utom för grovarbetarna. Av dessa kurvor framgår, att högsäsongen förlängts med ett p a r vår- och höstmånader under efterkrigstiden men att även vinterarbetslösheten nedgått avsevärt under samma tidsrymd. Det har emellertid sitt intresse att även redovisa utvecklingen av den genomsnittliga arbetslösheten sedan förkrigstiden. I nedanstående tabell redovisas dessa uppgifter för åren 1935— 1951. Man finner vid en jämförelse med säsongtalen i tab. 7 att mellan åren 1939 och 1949 den genomsnittliga arbetslösheten avtagit något starkare än vad säsongvariationerna nedgått. Detta gäller samtliga fack och i särskilt hög grad grovarbetarna. Medelarbetslösheten för detta fack har mellan ovan angivna år nedgått från 22,5 % till 6 % d. v. s. till närmare en fjärdedel. Säsongvariationerna som de återspeglas i säsongtalen visa emellertid endast nedgång till något m i n d r e än hälften. Detta sammanhänger givetvis med den höga sommararbetslöshet, som även under det sista högkonjunkturåret före kriget besvärade grovarbetarfacket. Hänsyn bör vid jämförelse även tagas till att säsongtalen är beräknade med glidande medelväde. Detta gör att säsongtalen för varje redovisat år även taga hänsyn till delar av de kringliggande åren. Därigenom komma säsongtalen icke att redovisa den uppgång i arbetslösheten under 1948, som föranledes av i första h a n d den mera restriktiva tillståndsgivningen. Under de två sista åren har nedgången i arbetslösheten ytterligare fortskridit, så att medelarbetslösheten för dessa fyra fack närmar sig en femtedel av arbetslösheten åren närmast före kriget. Utvecklingen h a r även under de sista åren kännetecknats av en påfallande stark nedgång av vinterarbetslösheten. Inom målarfacket förekommer dock fortfarande en anmärkningsvärd arbetslöshet under lågsäsongmånaderna. Utvecklingen under efterkrigstiden h a r varit särskilt gynnsam för grovarbetarna. Tab. 8. Den genomsnittliga arbetslösheten inom grov-, träarbetare-, muraremålarefacken åren 1935—51 (aritmetiskt medeltal för årets månader). Ar

1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951

Samtliga fack

Grovarbetare

Träarbelare

Murare

Målare

30,9 28,0 26,5 23,5 20,7 34,8 31,9 21,1 16,0 13,8 11,9 8,7 8,2 8,5 8,4 6,3 4,7

41,5 37,8 32,9 28,2 22,5 33,3 29,8 17,1 12,9 9,8 8,7 5,6 5,5 5,8 6,0 4,1 2,6

25,4 25,0 25,5 22,8 21,2 34,5 32,5 23,2 18,8 17,0 14,4 11,3 10,2 11,0 10,1 7,3 5,1

19,9 18,2 18,9 16,0 15,2 44,2 38,9 23,9 17,6 14,8 10,7 9,0 9,9 11,3 10,2 7,1 4,9

24^8 22,0 20,6 19,3 19,0 32,6 30,4 24,3 15,3 14,7 14,6 9,8 9,8 8,7 9,8 9,6 9,4

och

219 Sammanfattning. Det har i det föregående konstaterats, att en betydande säsongförbättring skett sedan mitten av 30-talet. Säsongförbättringen under efterkrigstiden h a r främst tagit sig uttryck i en förlängning av högsäsongen men även i en kraftig minskning av vinterarbetslösheten. Med ledning av de ovan redovisade säsongtalen kan det uppskattas, att säsongväxlingarna fram till 1949 nedgått till m i n d r e än hälften av variationerna vid mitten av 30-talet. Utvecklingen under 1950 och 1951 har gått i ännu gynnsammare riktning. Under 1951 nåddes botten i den dittillsvarande arbetslöshetsutvecklingen för byggnadsarbetarna. Tendensen i arbetslöshetsutvccklingen för de egentliga byggnadsfacken—grovarbetare, träarbetare, murare och målare — har i stort sett varit likartad. F ö r grovarbetarna har utvecklingen varit gynnsammast. Under förkrigstiden besvärades dessa även under sommarmånaderna av en hög arbetslöshet, som dock de sista åren efter kriget i det närmaste har eliminerats. F ö r träarbetarna är nedgången i arbetslösheten i stort sett likartad ehuru ej fullt så kraftig. Murare- och målarefacken förete även en gynnsam arbetslöshetsutveckling under efterkrigstiden, ehuru målarfacket fortfarande under vintermånaderna besväras av en icke obetydlig arbetslöshet. Den väsentliga nedgång i säsongarbetslösheten inom byggnadsfacken u n d e r efterkrigstiden, som sålunda kan konstateras i föreliggande undersökning, torde kunna härledas dels ur direkta regleringsåtgärder, dels ur denna synpunkt fördelaktiga allmänekonomiska förhållanden såsom den allmänna knappheten på arbetskraft. Det är emellertid icke möjligt att statistiskt mäta hur stor del av säsongförbättringen, som hänför sig ur den ena eller andra faktorn.. Mycket talar emellertid för att nedbringandet av vinterarbetslösheten till största delen är en följd av de direkta regleringsåtgärderna. Den höga sommararbetslösheten som förekom bland grovarbetarna även under högkonjunkturen före kriget har under efterkrigstiden praktiskt taget eliminerats, sannolikt som en följd av den allmänekonomiska utvecklingen och bristen på arbetskraft. När här talas om direkta regleringsåtgärder åsyftas icke så mycket regleringen efter kvoter utan mera de arbetsmarknadsmässiga åtgärder, som varit möjliga genom att arbetsmarknadsstyrelsen fortlöpande följt arbetslöshetsutvecklingen på olika platser, genom arbetsförmedlingens samarbete med byggnadsfackförbundens representanter m. m. Dessa åtgärder synes ha haft som resultat, att vinterarbetslösheten särskilt under de sista åren kunnat nedbringas till en relativt låg nivå för såväl grovarbetare, träarbetare som murare. Inom målarfacket, d ä r 60 % av all arbetad tid utförcs på oreglerade reparationsarbeten, h a r icke arbetsmarknadsmyndigheterna haft samma möjlighet att påverka utvecklingen, vilket visat sig i en relativt hög vinterarbetslöshet för målarna.

Bilaga

D.

P. M. rörande den tänkbara omfattningen av industriens investeringsbehov under 1950-talet 1 utarbetad av Lars

Lindberger

I. Teoretiskt kan man tänka sig olika metoder för att fastställa investeringsbehoven inom industrien under en flerårsperiod som ännu till större delen ligger framför oss. Vilken metod som bör väljas måste bli beroende av den innebörd man vill lägga in i uttrycket investeringsbehov. En möjlighet vore att man härmed skulle avse omfattningen av de investeringar, som de olika industriföretagen faktiskt komma att försöka att genomföra under perioden. Eftersom företagens initiativ bl. a. komma att påverkas av den allmänna konjunkturutvecklingen samt av den ekonomiska politik som kommer att föras, blir det en praktiskt taget olöslig uppgift att uppskatta omfattningen av de investeringsprojekt som komma att aktualiseras under en period av sådan längd varom här är fråga. Även om det inte är möjligt att åstadkomma någon rimlig uppskattning av de investeringsönskemål, som komma att anmäla sig u n d e r loppet av hela den ifrågavarande flerårsperioden, kan det inte desto mindre vara värt att ägna någon uppmärksamhet åt omfattningen av redan nu kända investeringsprojekt, som blivit anmälda ifrån industriföretagen. När det gäller byggnadsprojekt har det som en följdverkan av byggnadsregleringen blivit möjligt att erhålla en viss inblick i industriföretagens investeringsplaner på något längre sikt än det närmaste året. I samarbete med Sveriges Industriförbund har handels- och industrikommissionen 1950, 1951 och 1952 företagit inventeringar av de industribyggnadsprojekt för vilka behov av byggnadstillstånd skulle komma att aktualiseras under 1951, 1952 och 1953. För byggnadsprojekt som uppgåvos ifrågakomma för byggnadstillstånd under 1951 uppskattades det totala kostnadsbcloppet till ca 750 miljoner kronor, under det att motsvarande belopp för år 1952 ett år senare uppskattades till mer än 900 miljoner kronor. Vad gäller de byggnadsprojekt som beräknas ifrågakomma för byggnadstillstånd under 1953 har den sammanställning som företagits under hösten 1952 resulterat i ett kostnadsbelopp om cirka 500 miljoner kronor. Vissa kontrollundersökningar som företagits tyda emellertid på att de byggnadsprojekt som vid slutet av år 1952 verkligen voro aktuella med avseende på år 1952 inte uppgingo till större kostnadsbelopp än omkring 300 miljoner kronor. Till jämförelse må framhållas att den årliga tillståndsgivningen u n d e r de senaste åren rört sig omkring storleksordningen 200 miljoner kronor. Det synes ha varit åtskilligt mer än normala årsbehov av industritillstånd som genom dessa inventeringar blivit redovisade med avseende på åren 1951 och 1952. Det är troligt att överkonjunkturen lockade fram projekt som under mera 1 Denna promemoria utarbetades ursprungligen i början av år 1951 och delgavs i sitt dåvarande skick även långtidsutredningen.

221 normala förhållanden inte skulle ha kommit fram förrän under senare år, och det är dessutom osäkert om en del av de anmälda projekten ens under dåvarande förhållanden skulle ha blivit påbörjade, om byggnadsregleringen inte lagt hinder i vägen. Omfattningen av de anmälda behoven av byggnadstillstånd kan emellertid belysas därav att de för 1952 motsvarade mellan 4 och 5 års tillståndsgivning av den storlek som förekom under året vad gäller industriärenden. Härav torde man inte utan vidare kunna dra den slutsatsen, att de anmälda investeringsprojekten representerade en investeringsvolym, som är 4 å 5 gånger så stor som den som förekommit under 1952. Det har visat sig att de i efterhand redovisade investeringsutgifterna för byggnader och anläggningar inom industrien uppgått till ungefär dubbelt så höga belopp som tillståndsgivningen. Orsakerna härtill h a diskuterats i annat sammanhang. Ehuru man inte kan bortse från möjligheten av en motsatt utveckling, är det åtminstone tänkbart, att skillnaden mellan tillståndssummor och faktiska byggnadskostnader för framtiden kommer att bli mindre utpräglad. I så fall kommer det i genomsnitt att krävas högre tillståndsbelopp för en given byggnadsvolym, vilket även torde bli fallet vid en allmän stegring av byggnadskostnadcrna. Svårigheten att avgöra vilken faktisk byggnadsvolym, som är avhängig av de anmälda tillståndsbehoven är i varje fall uppenbar. Ännu svårare måste det givetvis vara att uppskatta vilken maskininvesteringsvolym som kan tänkas åtfölja de anmälda utbyggnadsprojekten. Frågan gäller närmast huruvida proportionen mellan byggnadsinvesteringar och maskininvesteringar inom industrien kan komma att förskjutas i den ena eller andra riktningen. Bortses från personalbostäder och andra personalanläggningar ha maskininvestcringarna så långt man kan följa utvecklingen tillbaka utgjort mera än hälften av de totala investeringarna inom den egentliga industrien (d. v. s. industri utom kraft-, belysnings- och vattenverk). Nedanstående tablå utvisar maskininvesteringarnas procentuella andel av industriinvesteringarna under åren 1937—1952.

%

0/

1937 .. . 1938 .. . 1939 .. . 1940 .. . 1941 . . . 1942 . . 1943 .. . 1944 .. .

/o 60,9 59,2 58,0 59,9 54,6 51,9 54,3 61,1

1945 .. 1946 .. 1947 .. 1948 .. 1949 .. 1950 .. 1951 .. 1952 ..

. . . . . . . .

54,0 56,8 55,3 58,7 65,8 68,9 64,4 64,0

Maskinandelen har således under dessa år varierat mellan 52 % och 69 %. Lägre maskinandel än 55 % har under denna tid endast förekommit under krigsåren. 1949—1952 års maskinandelar äro de högsta som förekommit sedan mitten av 1930-talet. Det förefaller rimligt att antaga att den förhållandevis låga andelen av byggnadsinvesteringar under dessa år till väsentlig del är en följdverkan av byggnadsregleringen. Därest byggnadsrestriktionerna skulle mildras, vore det i stället sannolikt att maskinandelen skulle bli något lägre än under 1952. Under sistnämnda år var värdet av maskininvesteringarna 120 % högre än för byggnadsinvesteringarna, medan motsvarande övervikt för år 1942 endast uppgick till 8 %. Skillnaden mellan dessa bägge procenttal torde ge en viss föreställning om svårigheten att göra någon mera preciserad uppskattning av den maskininvesteringsvolym, som kunde förväntas, därest ett visst givet industribyggnadsprogram skulle komma att genomföras. Även om det således är vanskligt att avgöra vilken total volym av industriinvesteringar, som de anmälda utbyggnadsprojekten kunna komma att repre-

222 sentera, torde man vara berättigad till den slutsatsen att man häribland har att söka en högst väsentlig andel av de projekt, som komma att förverkligas under första hälften av 1950-talet.

II. Ett principiellt annorlunda tillvägagångssätt, när det gäller uppskattningen av industriens framtida investeringsbehov, vore att söka bestämma den investeringsvolym som vore nödvändig för att ett visst industriellt framåtskridande skulle kunna vidmakthållas. En första arbetshypotes att ta upp till diskussion vore denna, att investeringsvolymen inom industrien på längre sikt måste öka i samma takt som produktionsvolymen. Om förhållandet mellan produktionsvolym och investeringsvolym kunde betraktas som normalt i utgångsläget, skulle m a n enligt denna hypotes helt enkelt kunna räkna med samma procentuella tillväxt i framtiden av produktion och investeringar inom industrien. När det gäller en period av fem eller tio år framåt, finns det otvivelaktigt argument att anföra såväl för den uppfattningen, att det kommer att krävas starkare tillväxt av investeringsvolymen än av produktionen, som för den motsatta åsikten. Det viktigaste skälet för att investeringsvolymen skulle behöva öka förhållandevis mera än produktionen är att denna undan för u n d a n torde bli alltmera kapitalkrävande. En fortlöpande ökning av produktionen per arbetare i den takt som numera betraktas som normal torde — åtminstone på längre sikt — vara omöjlig att vidmakthålla utan en samtidig ökning av kapitalutrustningen per arbetare. Det är en utbredd uppfattning att det härvidlag kommer att krävas en förhållandevis större ökning av kapitalutrustningen per arbetare än av produktionen per arbetare. Oavsett detta varierar kapitalinsatsen per tillverkad produktenhet avsevärt inom olika industrigrenar, och det förefaller inte uteslutet, att de mera kapitalkrävande industrigrenarna komma att få ökad betydelse. Under överskådlig framtid kommer en särskild ökning av investeringsbehoven att föranledas av den genom lagstiftning påbjudna inskränkningen av treskiftsarbetet. Denna kommer att medföra extra investeringsbehov, eftersom man i de fall det h ä r gäller kommer att behöva 50 </c större anläggningar för att kunna uträtta på två skift vad som tidigare utfördes på tre. Inflation och överfull sysselsättning i förening har en tendens att framkalla successivt sjunkande arbetsintensitet. Skulle en sådan tendens ta överhanden komma kapitalkrävande rationaliseringsåtgärder i viss utsträckning att behövas redan för att vidmakthålla produktionen per arbetstimma. Följer man utvecklingen av investeringsvärden och produktionsvärden ett 20-tal år tillbaka i tiden, kan man finna att investeringsvärdena stigit snabbare än produktionsvärdena. Den utjämnade serien på det bifogade diagrammet ger vid handen, att industriinvesteringarna under denna period ökat med i genomsnitt mera än 3 % per år i förhållande till produktionsvärdena. Därest utvecklingen kommer att fortsätta efter samma linjer, skulle detta exempelvis innebära, att en årlig produktionsökning om 3 % skulle åtföljas av en stegring av industriinvesteringarna med drygt 6 % per år. Att en så kraftig tillväxt av industriinvesteringarna i förhållande till produktionen utgjort en nödvändig förutsättning för den produktionsökning som .kunnat uppnås kan emellertid inte utan vidare anses bevisat. I och för sig vore det tänkbart, att verkställda utbyggnader vid rådande brist på arbetskraft medfört ökad tillgång på outnyttjad kapacitet. Vid en utveckling, där produktionen släpar efter

223 i förhållande till produktionskapaciteten, kunde man även vänta sig det resultat som nu faktiskt kunnat konstateras, nämligen att investeringarna tillväxt snabbare än produktionen. Avgörande för bedömningen av denna fråga blir tydligen huruvida kapacitetsutnyttjandet inom industrien faktiskt sjunkit eller ej. Därest det kunde visas att kapacitetsutnyttjandet inte försämrats sedan 1930-talet, skulle detta förhållande kunna anföras som ett stöd för antagandet om att det skulle krävas en starkare tillväxt av industriinvesteringarna än av industriproduktionen. Skulle å andra sidan en stark försämring av kapacitetsutnyttjandet ha ägt rum, skulle detta utgöra ett argument för att man tills vidare inte skulle vara nödsakad att räkna med en starkare ökning av industriinvesteringarna än av industriproduktionen. Dessvärre torde det vara mycket svårt att erhålla några jämförbara uppgifter angående industriens kapacitetsutnyttjande i slutet av 1930-talet och omkring år 1950. Om man tillsvidare lämnar därhän frågan om hur industriinvesteringarna på längre sikt och under förutsättning av ett likformigt framåtskridande behöva utveckla sig i förhållande till industriproduktionen, finns det speciella skäl att anföra för att en jämförelsevis svag utveckling av industriinvesteringarna i förhållande till produktionen kan komma att visa sig tillräcklig för 1950-talets del. Man har anledning att förmoda, att ökningen av industriens totala arbetarstam blir synnerligen obetydlig under 1950-talet eller kanske helt uteblir. Även om produktivitetsutvecklingen hålles vid makt, förefaller det sannolikt att produktionsvolymens tillväxt kommer att avsakta. Utbyggnadsbehoven bli härigenom förhållandevis mindre. Om det normala vore att investeringar och produktion utvecklades i samma takt, skulle det under dessa förutsättningar bli naturligt, att investeringarna fölle tillbaka i förhållande till produktionen. Om det däremot vore normalt med en starkare tillväxt av investeringarna än av industriproduktionen, kunde man åtminstone vänta sig att skillnaden i tillväxthastighet reducerades. Under såväl 1930- som 1940-talen ökade antalet utgjorda arbetstimmar med i genomsnitt ca 2 % per år. Produktionsvolymen ökade under 1930-talet med ca 5 % per år. Med samma produktivitetsutveckling som under 1930-talet skulle man med konstant antal arbetstimmar kunna påräkna en produktionsvolymökning under 1950-talet med ca 3 % per år. De anförda siffrorna återfinnas jämte andra i följande sammanställning. Ärlig ökning av produkantal tionsarbetsvolym timmar 1920—29. , 1929—39 1939—49 1949—59 (antagande)

%

%

: . 5,2 5,2 3,6 3,0

1,2 2,2 1,8 0

Vad en oförmedlad övergång från 5 % till 3 % produktionsökning per år skulle kunna tänkas få för återverkningar på investeringsbehoven torde i någon mån kunna belysas genom schematiska räkneexempel. Som en första arbetshypotes förutsattes, att kapitalmängden per tillverkad produktenhet inte behöver stiga utan endast behöver hållas konstant. Vid 5 % årlig produktionsökning kräves sålunda en årlig ökning av det sammanlagda industrikapitalet om likaledes 5 %. Dessutom kräves viss ersättning av utrangerad kapitalutrustning. Det kan tillsvidare vara rimligt att uppskatta de årligen utrangerade till-

224 gångarnas anskaffningsvärde till 1 % av det sammanlagda industrikapitalets. 1 De årliga bruttoinvesteringarna (exklusive underhåll) skulle sålunda behöva motsvara 6 % av industrianläggningarnas totalvärde. Vid en stegring av industriproduktionen med 3 % per år kan det årliga investeringsbehovet på motsvarande sätt uppskattas till 4 % av det totala anläggningsvärdet. En oförmedlad övergång från en femprocentig till en treprocentig framstegstakt skulle sålunda innebära, att de årliga investeringsbehoven på en gång minskade med en tredjedel i förhållande till industrikapitalet och industriproduktionen. Därefter skulle investeringsbehoven ånyo öka i samma takt som industriproduktionen. Genomsnittsvärdet för de erforderliga industriinvesteringarna under första årtiondet efter övergången från den högre till den lägre produktionsstegringstakten skulle emellertid absolut sett bli ca 20 % lägre än under det sista året före ändringen av produktionsstegringens tempo. Överger man förutsättningen om att kapitalmängden per tillverkad produktenhet kan hållas konstant återverkar detta på beräkningen av investeringsbehovens utveckling. Om exempelvis kapitalmängden per arbetare måste stiga med 6 % för att produktionsresultatet per arbetare skall kunna öka med 3 %, kan man räkna ut att en oförmedlad övergång från 5 % till 3 % produktionsstegring per år skulle innebära, att det årliga investeringsbehovet på en gång minskade med drygt 20 % i förhållande till industriproduktionen. Därefter skulle investeringsbehovet ånyo stiga snabbare än industriproduktionen. Genomsnittsvärdet för de industriinvesteringar, som erfordrades under årtiondet närmast efter förändringen av produktionsstegringens tempo, skulle absolut sett bli ca 10 % högre än under sista året före övergången till den lägre stegringstakten. Då genomsnittsvärdet för produktionsvolymen under ifrågavarande årtionde skulle vara ca 18 % högre än vid utgångsläget, skulle alltså de årliga investeringsbehovens procentuella tillväxt under detta speciella årtionde bli drygt hälften så stor som industriproduktionens. I dessa starkt schematiska exempel har ingen hänsyn tagits till kapitalutrustningens bristande homogenitet. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen torde kapitalutrustningens tekniska ändamålsenlighet vara större ju mera nytillkommen utrustningen kan vara. Man kan således förutsätta, att de utbyggnader av produktionskapaciteten som undan för undan äga rum, representera en teknik, som är avsevärt mera arbetsbesparande än vad som i genomsnitt gäller för de redan bestående anläggningarna. Vid en given sammansättning av dessa borde det alltså finnas större möjligheter att höja produktiviteten, ju mera betydande utbyggnader av produktionskapaciteten som årligen genomfördes.- Om det sålunda — för att anknyta till ett tidigare exempel — varit möjligt att åstadkomma en årlig stegring av produktiviteten (per arbetstimme) med 3 %, samtidigt som det årliga bruttotillskottet av industrikapital utgjorde 6 % och produktionsökningen per år 5 %, kan det visa sig svårt att åstadkomma samma produktivitetsförbättring när bruttotillskottet av industrikapital endast utgör 4 %. Arten av de svårigheter som härvidlag kunna uppstå, torde kunna belysas genom en mera utförlig tillämpning av tidigare anförda räkneexempel. När det förutsattes att såväl kapitalutrustningen som produktionsvolymen räknad per arbetare stiger med 3 % per år, måste detta vid ett likformigt framåtskridande även innebära, att varje års utbyggnader kräva 3 % mera kapital per 1

Industrianläggningarnas genomsnittliga livslängd är givetvis mycket kortare än 100 år. Att utrangeringsprocenten kan tänkas vara så låg som 1 % sammanhänger med industrikapitalets progressiva åldersfördelning. 2 Jfr I. Svennilson: Industriarbetets växande avkastning i belysning av svenska erfarenheter. (Studier i ekonomi och historia tillägnade Eli F. Heckscher, Uppsala 1944.)

225 arbetare och ge 3 % mera produktion per arbetare än föregående års utbyggnader. Vid en oförmedlad övergång från en produktionsstegring med 5 % per år till 3 % per år skulle det emellertid under i övrigt gällande betingelser vara nödvändigt att förutsätta en språngartad stegring från det ena året till det andra av kapitalutrustning och produktion per arbetare vid nytillkommande anläggningar. Vid den högre produktionsstegringstakten om 5 % per år, då årliga bruttotillskottet av industrikapital utgör 6 %, kan bruttotillskottet av sådan arbetskraft, som är disponibel för de nya anliiggningarna uppskattas till 4 %, varav 2 % förutsattes utgöra nettoökning av den totalt tillgängliga arbetskraften, medan återstående 2 % skulle avse sådan arbetskraft, som fristälies i samband med utrangeringen av äldre anläggningar. 1 Vid den lägre produktionsstegringstakten om 3 7c per år, då bruttotillskottet av industrikapital förutsattes utgöra 4 % per år, skulle endast de två procent av den totala arbetskraften som årligen friställas från äldre anläggningar vara disponibla för de nya anläggningarna. Medan relationen mellan kapital och arbetskraft för nyanläggningar vid den högre produktionsstegringstakten var 6 mot 4, skulle den vid den lägre produktionsstegringstakten bli 4 mot 2, vilket ger en 33 % högre kvot. Av tekniska och organisatoriska skäl kan det finnas anledning att förmoda, att det kan visa sig omöjligt att i ett steg öka relationen mellan kapitalutrustning och arbetarantal vid nytillkommande anläggningar med 33 %. Kan kapitalinsatsen per arbetare vid nyanläggningar ej höjas i snabbare takt än tidigare, aktualiseras frågan om hur arbetskraft skall kunna anskaffas för att bemanna de utbyggnader, som erfordras för den förutsatta produktionsökningen. En tänkbar lösning är, att arbetskraftsbehovet tillgodoses genom en snabbare utrangering av de äldsta och tekniskt minst effektiva anläggningarna. Om den årliga utrangeringen från att tidigare ha omfattat 1 % av det totala industrikapitalets anskaffningsvärde stiger till 1,5 % av detta värde, är det rimligt att förutsätta, att häremot svarande friställning av arbetskraft stiger från årligen 2 % av arbetarantalet till 3 %. För att kapitalutrustningen trots den ökade utrangeringen skall kunna tillväxa med 3 % per år, måste bruttotillskottet av industrikapital höjas från tidigare förutsatta 4 % till 4,5 %. Medan ett bruttotillskott av industrikapital om C % vid den tidigare högre produktionsstegringstakten årligen ställdes mot en arbetskraftstillgång lika med 4 % av det totala arbetarantalet, skulle motsvarande procenttal nu bli 4,5 % respektive 3 %. Proportionerna mellan utbyggnader och arbetskraftstillgång skulle således vara återställda. Om bruttotillskottet av industrikapital omedelbart efter övergången till den nya lägre produktionsstegringstakten blir 4,5 % per år i stället för som tidigare antagits 4 %, innebär detta å andra sidan, att den nedgång av de erforderliga industriinvesteringarnas omfattning i förhållande till industriproduktionen, som beräknats inträda till följd av uppbromsningen av produktionens tillväxt, inte skulle bli en tredjedel som tidigare förutsattes, utan en fjärdedel. Den närmast föregående framställningen har varit avsedd att visa, hurusom en eftersträvad produktions- och produktivitetsförbättring under givna förutsättningar kunnat uppnås endast därigenom att arbetskraft i snabbare takt än tidigare överförts från gamla anläggningar, mogna för utrangering, till nya, fullt moderna anläggningar. I och för sig vore det inte otänkbart att denna överföring skulle kunna påskyndas ytterligare. Om den i räkneexemplet förutsatta utrangeringen 1

Ehuru anskaffningsvärdet av årligen utrangerade anläggningar endast förutsattes utgöra 1 % av det totala industrikapitalets anskaffningsvärde, kan det likväl vara rimligt att uppskatta den arbetskraft, som årligen friställes genom utrangeringen till 2 %, eftersom behovet av arbetskraft per kapitalenhet vid de föråldrade anläggningar, varom här är fråga, kan beräknas vara betydligt högre än i genomsnitt för hela industrien. 15—116156

226 höjdes till 2 % per år, kan den härigenom friställda arbetskraften beräknas uppgå till årligen 4 % av totala arbetarantalet. Det skulle under sådana omständigheter finnas möjlighet att ordna arbetskraftsförsörjningen för de utbyggnader av produktionskapaciteten, som ett bruttotillskott av industrikapital om 6 % skulle innebära. Nettotillskottet av i bruk varande kapitalutrustning skulle uppgå till 4 %, produktions- och produktivitetsökningen skulle uppgå till samma procenttal. Genom att bibehålla bruttotillskottet av industrikapital vid 6 % i stället för att sänka detta till 4,5 % eller annorlunda uttryckt genom att bibehålla relationen mellan industriproduktion och industriinvesteringar i stället för att minska de senare med en fjärdedel i förhållande till den förra, skulle man under angivna betingelser kunna påräkna en från 3 till 4 % accelererad produktivitetsökning. Om industriens arbetarantal upphör att tillväxa efter att tidigare ha ökat med cirka 2 % per år, innebär detta förhållande i och för sig en minskning av investeringsbehovet. Genom att i ett sådant läge underlåta att minska industriinvesteringarna i förhållande till produktionen borde man emellertid h a möjligheter att åstadkomma en snabbare produktivitetsförbättring än tidigare. I anslutning till föregående resonemang kan det vara värt att u n d e r s ö k a de praktiska möjligheterna till snabbare utrangering av äldre industrianläggningar. Närmare bestämt skulle härmed avses att den ålder vid vilken u t r a n g e r i n g av anläggningar och utrustning äger rum skulle komma att sänkas. När det giäller att bedöma rimligheten av en sådan utveckling, skulle det givetvis vara av v ä r d e att veta vilken utrangeringsålder som hittills brukat förekomma. Med kännedom om återanskaffningsvärdet av befintliga anläggningar samt om investeringsvolymens omfattning under förflutna perioder borde det i p r i n c i p vara möjligt, att göra en approximativ bestämning av utrangeringsåldern. Dtenna skulle mycket grovt kunna uppskattas till det antal år bakåt i tiden, för wilka investeringsvolymen finge kumuleras, för att det sammanlagda värdet till nuipris skulle bli lika med de bestående anläggningarnas återanskaffningsvärde. På grunder, som närmare redovisas i det följande, har det totala återanskaffniingsvärdet för de större och medelstora industriföretagens fasta anläggningar vid utgången av år 1949 uppskattats till cirka 15,6 miljarder kronor. Med utgångspunkt från detta värde skulle man i fråga om maskiner behöva gå tillbak;a 30 ä 35 år i tiden och för byggnader närmare 50 år för att erhålla kumule:rade investeringsvärden av motsvarande storlek. Talen äro synnerligen osäkra, men ge väl ändå en föreställning om att en sänkning av utrangeringsåldern inte kan anses utesluten. En eventuell stagnationstendens i fråga om industriinvesteringarna skulle även kunna motverkas därigenom, att kapitalutrustningen per arbetare vid n y a n l ä g g ningar ökades i snabbare takt än tidigare. En jämförelse mellan vissa datta beträffande svensk och amerikansk industri lämnar närmast ett intryck av att dei tekniska förutsättningarna för en sådan utveckling äro för handen. Är 19391 låg amerikansk industri ungefär 40 % före svensk i fråga om installerad driv/kraft per arbetare inom jämförbara industrigrenar. Man torde kunna förutsättaa, att försprånget inte var mindre i fråga om kapitalutrustning per arbetare. Aw allt att döma torde skillnaden i fråga om utrustning per arbetare inte ha varit väisentligt mindre beträffande nyanläggningar än för industribeståndet i dess hcelhet. Det finns således anledning att förmoda, att en inhämtning av det amerikainska försprånget skulle kräva att kapitalutrustning per arbetare vid nyanläggniingar ökade i snabbare takt än hittills. Innan ett slutgiltigt försök göres att ta ställning till det diskuterade h m v u d problemet — investeringsbehovens utveckling inom industrien u n d e r en kommande 5- eller 10-årsperiod — måste det vara angeläget att söka bedöma ii vad

227 mån de senaste årens industriinvesteringar kunna betraktas som normala till sin omfattning. Det resultat man kan komma fram till härvidlag får givetvis betydelse för framtidsbedömningen. Ha investeringarna i utgångsläget varit onormalt höga är det rimligt att för den därefter följande perioden räkna med en långsammare investeringsexpansion än som svarar mot den på lång sikt erforderliga utvecklingslinjen; ha investeringarna i stället varit onormalt låga, finns det anledning att räkna med en snabbare investeringsexpansion. Bifogade diagram 1 ger ett tämligen bestämt intryck av att 1947 och 1948 års investeringsvärden ligga avsevärt över den utvecklingslinje, som kan tänkas Investeringsutgift per produktionsvärdeenhet inom industrien sedan 1929 Index: 1930 - 100

investor/ oviolurlng / värde

tnveste-/'avsatun n a / värde

.-''A

J

\

1951 - 1 9 5 5 A

Utdragen trendlinje

B • Långtidsutredningens program C = I promemorian framförd gissning

I I I

'

'

'

'

'

'

I

'

'

'

' 1948

'

' 1950

I

' 1952

'

'

'

ifrågakoinma på längre sikt. Däremot ansluta sig 1949 års investeringar nära till diagrammets trendlinje, medan 1950 års investeringsvärden ligga något över denna linje. Den åsikten har emellertid framförts, att inte blott 1947 och 1948 års investeringar utan även 1949 års legat på en högre nivå än som varit nödvändig i och för den produktionsutveckling, som faktiskt kunnat åstadkommas. Härvid har bristen på arbetskraft åberopats som argument. Det har framhållits, att anläggningar representerande höga kapitalbelopp stått outnyttjade på grund av brist på arbetskraft. Emellertid är det svårt att med någon säkerhet avgöra i vad mån förekomsten av outnyttjade anläggningar för närvarande är förhållandevis större än för tio till femton år sedan. Gränserna för industrianläggningarnas produktionskapacitet äro ofta i betydande grad elastiska. Det kan finnas en ganska vid marginal av sådana an1 Vad beträffar de uppskattningar av industriens investeringar under åren 1929—1936 som ligga till grund för diagrammet må framhållas att maskininvesteringarna beräknats på produktionsstatistisk väg medan de industriella byggnadsinvesteringarnas värdeutveckling uppskattats med ledning av socialstyrelsens byggnadsstatistik och Svenska Handelsbankens byggnadskostnadsindex. De serier som sålunda erhållits ha sammankedjats med motsvarande värden för 1937 och senare års industriinvesteringar i kommerskollegii statistik.

228 läggningar, som det tills vidare lönar sig att behålla, fastän det inte lönair sig att utnyttja dem annat än under särskilt goda avsättningsförhållanden. I vrilken utsträckning företagen önska ta denna marginal i anspråk, är väsentligern en konjunkturfråga. Det är obestridligt, att företagen under efterkrigsåren som i regel önskat utnyttja sina anläggningar i större utsträckning än tillgången p å arrbetskraft medgivit. Däremot vet man inte i vad mån tillgången på arbetskraft varit mindre än det behov, som förelegat för att hålla anläggningarna utnyttjaade i samma grad som under 1930-talets högkonjunkturår och i vad mån det kan vara strävan att hålla anläggningarna utnyttjade i högre grad än under sslutet av 30-talet, som kan ha bidragit till att göra tillgången på arbetskraft otillräicklig i förhållande till behovet. Därför är det också svårt att av de förhållanden i som varit rådande på arbetsmarknaden dra några mera bestämda slutsatser om lhuruvida de senaste årens industriinvesteringar varit avsevärt högre än som m o t s w a r a r den utvecklingslinje, som på längre sikt kan visa sig erforderlig, eller huruvicda så inte varit förhållandet. Det förtjänar för övrigt framhållas, att det kan finnas starka skäl att accepptera en viss minskning av kapacitetsutnyttjandet vid en sådan utveckling av arrbetskraftstillgången som är att emotse. Sålunda har i det föregående påpekatss, att vid avtagande eller upphörande nettotillväxt av industriens arbetarantal l kan ett vidmakthållande av produktivitetsutvecklingen komma att kräva, att arrbetskraft i snabbare takt än tidigare överföres från äldre anläggningar, som naärma sig utrangeringsstadiet, till nya anläggningar. Ur samhällsekonomisk synppunkt skulle det under sådana förutsättningar bli lämpligt att sänka utrangerringsåldern, för industrianläggningar, vilket inte utesluter att det vid gynnsaamimi avsättningsförhållanden skulle finnas tillräckliga motiv av företagsekonoomisk natur för att söka utnyttja anläggningarna lika länge som tidigare. Om ddet av denna anledning inte blir någon sänkning av utrangeringsåldern, komrcner i stället kapacitetsutnyttjandet att sjunka. Detta förhållande kan under de specciella förutsättningar, varom här är fråga, inte åberopas som indicium på att i n d u s t r i investeringarna varit onödigt höga. Genom de undersökningar av industriens kapitalinvesteringar, som kommnerskollegium företagit 1949 och 1950, har man erhållit vissa möjligheter att uppskatta det procentuella bruttotillskottet av industrikapital under 1949. För företag som berördes av denna undersökning inom industrigrupperna 1—8 anngavs hösten 1949 brandförsäkringsvärdet för byggnader och maskinerier samt motsvarande värde under självrisk till ca 13 miljarder kronor. Åtcranskaffnningsvärdet av dessa anläggningar måste rimligtvis vara högre, gissningsvis ca 20 % högre 1 och skulle under sådana förutsättningar ha uppgått till ca 15,8 m i l j a r d e r kronor. Investeringarna vid ifrågavarande industrier uppgingo 1949 till ca 1 00(1 miljoner kronor eller 6 % av det beräknade återanskaffningsvärdet. Därest ncormal utrangering, med hänsyn till industrikapitalets progressiva åldersfördelninng, ej bör sättas högre än 1 % av återanskaffningsvärdet,-' skulle nettotillskottet av brukbart industrikapital ha uppgått till ca 5 %. Frågan blir då om .en ökning av industrikapitalet med 5 % får anses onödigt hög under ett år, då produktioner.n och produktiviteten inom industrien ökade med 4 %. Denna fråga torde inte meed säkerhet kunna besvaras jakande. Syftet med den föregående framställningen har varit att finna grund fcor ett 1 Denna siffra har erhållits genom en synnerligen lös uppskattning, vilken dock i någoon mån stöder sia på uppgifter, som meddelats av värderingsexperter. * Vid de i och för sig anmärkningsvärt höga livslängder för maskiner och industrianläggningar, som uppskattats i det föregående, skulle man vid en utjämnad åldersfördelning hos mndustnanläggningarna få räkna med en normal årlig utrangering av 2,5 å 3 %.

229 omdöme om den investeringsvolym som kan visa sig erforderlig inom industrien under en kommande fem- eller tioårsperiod. Härvid har i första hand diskuterats i vilken takt industriinvesteringarna behöva öka på längre sikt, för att den eftersträvade produktionsutvecklingen skall kunna förverkligas. Därefter har särskild uppmärksamhet ägnats frågan, huruvida investeringarna under de år, som senast kunnat överblickas, i mera betydande grad avvikit från den utvecklingslinje, som det på längre sikt blir nödvändigt att förverkliga. Resultatet av den förda diskussionen torde kunna sammanfattas sålunda: Även om det inte är uteslutet att så kan ha varit förhållandet, finns det inget säkert belägg för att industriinvesteringarna under 1949 varit avsevärt större än som motsvarar den utvecklingslinje, som på längre sikt kan visa sig erforderlig. Den utdragna trendlinjen på det bifogade diagrammet ger en antydan om att industriens investeringsutgifter för framtiden kunna komma att stiga snabbare än dess produktionsvärden. Man kan i detta sammanhang inte bortse från möjligheten av att behovet av kapitalutrustning per tillverkad produktenhet är i tilltagande. Å andra sidan innebär långtidsutredningens program att industriens investeringsutgifter under perioden 1951—1955 skola sjunka i förhållande till dess produktionsvärden. Det är i första hand den omständigheten att man för det närmaste årtiondet torde få räkna med en mindre nettotillväxt av industriens arbetarantal än tidigare som kan göra det rimligt att förutsätta en viss avmattning av investeringsbehoven. Men det kan inte anses säkerställt att denna avmattning blir så betydande, som långtidsutredningen synes ha antagit. I varje fall förefaller det föga sannolikt att man för 1950-talets senare del skulle kunna erhålla en årlig produktivitetsförbättring inom industrien av omkring 3 %, om industriinvesteringarna för hela 1950-talet kvarhölies vid 1950 års nivå. Ehuru det givetvis kan vara en grov felbedömning i ena eller andra riktningen synes det vara en rimlig gissning att investeringsbehovens utvecklingslinje för den ifrågavarande perioden kommer att ligga mitt emellan de bägge anförda alternativen. Detta innebär i stort sett att industriens investeringsutgifter skulle behöva stiga i samma takt som dess produktionsvärden. De negativa verkningarna av en ogynnsammare utveckling torde dock komina att göra sig gällande relativt långsamt.

Statens offentliga utredningar 1953 Systematisk

förteckning

(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.)

Allmän lagstiftning. Rättsskipning. Fångvård.

Vattenväsen. Skogsbruk. Bergsbruk.

Statsförfattning. Allmän statsförvaltning. Valkretsar vid fullmäktigeval i kommunerna. 1950 års folkomröstnings- och valsättsutrednings betänkande.

Industri.

Kommunalförvaltning.

Handel och sjöfart.

Politi.

Kommunikationsväsen.

Nationalekonomi och socialpolitik. Bank-, kredit- och penningväsen.

Statens och kommunernas finansväsen. Generella metoder om fysiska kontroller inom investeringspolitiken. [6]

Försäkringsväsen.

Kyrkoväsen. Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Hälso- och sjukvård.

Allmänt näringsväsen.

Försvarsväsen.

Fast egendom. Jordbruk med binäringar. Betänkande med förslag till flskeristadga m. m. [2] Betänkande med förslag till åtgärder för stödjande av hästaveln m. m. [3]

Utrikes ärenden. Internationell rätt. Nordiska parlamentariska kommittén. 4 Nordisk passfrihet. [4] 5. Lättnader i fråga om tullbehandling m. m. av motorfordon i trafiken mellan de nordiska länderna. [5]

IDUNS TRYCKERI. ESSELTE. STHLH 5 3

11615"