Socialutskottets betänkande i anledning av motion om de underhållsskyldigas situation
Socialutskottets betänkande nr 16 år 1974
SoU 1974:16
Nr 16
Socialutskottets betänkande i anledning av motion om de underhållsskyldigas situation.
Motionen
I motionen 1974:699 av herrar Göransson (s) och Hugosson (s) yrkas att riksdagen måtte besluta att hos Kungl. Majit begära att frågan om de underhållsskyldigas situation kartläggs samt att de samhällsekonomiska konsekvenserna av nu gällande regler redovisas.
I motionen anförs beträffande underhållsbidrag, som förälder kan ha att utge för barn, att underhållsbidragen som regel är för låga för att ge en standard jämförbar med de fullständiga familjernas samtidigt som underhållsbidragen kan vara så höga för den underhållsskyldige att dennes möjligheter att från ekonomisk synpunkt ingå i en ny familj försvåras eller omöjliggörs. Det påpekas att skulder lätt uppkommer som driver in den underhållsskyldige i en ond cirkel som kan sluta i arbetsoförmåga och social misär.
Motionärerna framhåller att reglerna för återbetalning av bidragsförskott bör mjukas upp för att undvika den beskrivna onda cirkeln, som medför mycket stora samhällskostnader. I detta sammanhang påpekar motionärerna att genom införsel ned till existensminimum kommer den underhållsskyldige lätt i en socialhjälpssituation. Motionärerna framhåller härvid att ett minimikrav är att återbetalningsskyldighet aldrig skall kunna avse belopp som understiger socialhjälpsnorm och att mot nu nämnd bakgrund aktualiseras en höjning av existensminimum så att detta ligger i jämnhöjd med socialhjälpsnorm.
Gällande bestämmelser om underhållsskyldighet
Underhållsskyldighet mot make
Enligt de allmänna reglerna i 5 kap. giftermålsbalken (GB) om makars rättsförhållanden är båda makarna skyldiga att efter sin förmåga bidra till att familjen får tillbörligt underhåll. Till familjens underhåll räknas vad som behövs för det gemensamma hushållet, barnens uppfostran och vardera makens särskilda behov (GB 5:2). Bestämmelserna bygger på principen att alla familjemedlemmar i stort sett skall ha samma levnadsstandard.
Om den ene maken inte har tillräckliga egna inkomster skall den andre tillskjuta kontanta bidrag i lämpliga poster (GB 5:3). Om makarna sammanlever och den ene uppenbart försummar sina åligganden, kan rätten förplikta honom att fullgöra sin skyldighet (GB 5:5).
1 Riksdagen 1974. 12 sami. Nr 16
SoU 1974:16
2 Även om makarna lever åtskilda på grund av söndring är de fortfarande ömsesidigt underhållsskyldiga enligt samma grunder som tidigare (GB 5:7).
Om ene maken efter äktenskapsskillnad är i behov av bidrag till sitt underhåll, är han berättigad till bidrag av andre maken efter vad som kan anses skäligt med hänsyn till dennes förmåga och övriga omständigheter. Domstolen skall vid bestämmande av bidraget ta hänsyn till att ene maken kan ha ett särskilt behov av bidrag för tiden närmast efter äktenskapsskillnaden (GB 11:14). Den ekonomiskt svagare maken skall nämligen inte få påtagligt sämre levnadsstandard än den andre maken under omställningstiden vid familjeupplösningen. Frågan hur lång oraställningstiden skall vara får bedömas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Bidraget kan under vissa omständigheter bestämmas till ett engångsbelopp.
Ett underhållsbidrag, som en gång har blivit bestämt genom avtal makarna emellan eller genom beslut av domstol, kan på yrkande av make ändras av domstol, om väsentligt ändrade förhållanden inträffar (GB 11:15).
Underhållsskyldighet mot barn
Föräldrar är skyldiga att bekosta barnets uppehälle och utbildning, om barnet inte har egna tillgångar. Underhållsskyldigheten upphör inte förrän barnet fått den utbildning som med hänsyn till föräldrarnas villkor och barnets anlag kan anses tillbörlig och inte i något fall förrän barnet fyllt 16 år (föräldrabalken, FB 7:1).
Båda föräldrarna skall bidra till kostnaderna för barnets underhåll efter sin förmåga (FB 7:2). Så länge båda föräldrarna har vårdnaden om barnet, kan emellertid i allmänhet inte någon av dem förpliktas att utge särskilda bidrag till barnets underhåll. Man anser nämligen att vårdnadshavare fullgör sin skyldighet genom den dagliga omvårdnaden.
I fråga om barn utom äktenskap eller efter äktenskapsskillnad är emellertid den som inte har vårdnaden om barnet skyldig att utge underhållsbidrag (FB 7:2). Sådan skyldighet kan föreligga även om någon av föräldrarna av annan anledning fråntas vårdnaden eller om vårdnaden upphört på grund av att barnet blivit myndigt, om underhållsskyldigheten då består.
Om barnet av en eller annan anledning har egna tillgångar, får föräldrarna i princip använda dessa för kostnaderna för barnets uppfostran och utbildning. Inte endast avkastningen får tillgripas, utan även kapitalet.
Föräldrarnas underhållsskyldighet består, som nämnts, tills barnet fått tillbörlig uppfostran och utbildning. Den tid under vilken föräldrarna är skyldiga att bidra till barnets underhåll växlar med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Som också redan nämnts upphör underhållsskyldigheten inte i något fall förrän barnet fyllt 16 år. Någon övre åldersgräns finns däremot inte (FB 7:2).
SoU 1974:16
3 Ett underhållsbidrag som en gång blivit bestämt genom avtal eller genom beslut av domstol kan ändras av domstol, om väsentligt ändrade förhållanden inträffar.
Ändring av vissa underhållsbidrag
Enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag (ändrad 1971:891) är underhållsbidrag till bl. a. make, förutvarande make och barn indexreglerade.
Underhållsbidragen skall följa ändringarna i det s. k. basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. De ändras den 1 april varje år, om basbeloppet då har stigit eller sjunkit med minst 5 % sedan ändring senast skedde. Statistiska centralbyrån fastställer varje år om och i så fall med vilket procenttal underhållsbidragen skall ändras. Höjningar har skett 1967 (7%), 1970 (10%), 1971 (9 %), 1973 (10%) och 1974 (6 %).
Bidragsförskott
Bestämmelser om bidragsförskott har meddelats i lagen (1964:143) om bidragsförskott (ändrad senast 1973:807) och kungörelsen (1964:144) med vissa bestämmelser ang. tillämpningen av lagen om bidragsförskott (ändrad senast 1968:149). Bestämmelserna innebär i korthet följande.
Barn under 18 års ålder, om vilket endast den ena av föräldrarna har vårdnaden eller vilket står under vårdnad av annan än föräldrarna, garanteras genom bidragsförskott, som utges av kommunerna, ett generellt underhåll, som i regel motsvarar 40 % av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Förutsättning för att bidrag skall utgå är bl. a. att den underhållsskyldige inte i vederbörlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag eller att detta är lägre än bidragsförskottet.
Enligt 15 § lagen om bidragsförskott inträder den barnavårdsnämnd som utgivit bidragsförskott på kommunens vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag av den underhållsskyldige i den mån bidragsförskottet svarar mot fastställt underhållsbidrag. Barnavårdsnämnden skall utan dröjsmål vidta de åtgärder som behövs för att driva in fordringen, om den underhållsskyldige inte fullgör sin betalningsskyldighet efter förmåga (17 §). På framställning av barnavårdsnämnden eller den underhållsskyldige får länsstyrelsen besluta att återkrav mot den underhållsskyldige för det allmännas räkning skall efterges om det föreligger särskilda skäl till detta (18 §).
Vissa förslag och utredningar m. m.
Eftergift av återkrav för utgivna bidragsförskott
På grundval av förslag av den med stöd av ett Kungl. Maj:ts bemyndigande år 1966 tillsatta familjepolitiska kommittén (S 1966:36) i kommitténs år 1972 avgivna slutbetänkande (SOU 1972:34) Familjestöd
SoU 1974:16
har Kungl. Maj:t i den i februari i år avgivna prop. 1974:12 föreslagit bl. a. en ändring i 18 § lagen om bidragsförskott avseende nya regler för eftergift av återkrav för utgivna bidragsförskott. Efter tillstyrkande av socialförsäkringsutskottet i betänkandet SfU 1974:1 1 har riksdagen antagit lagändringen.
De nya reglerna i 18 §, vilka skall träda i kraft den 1 juli 1974, innebär att eftergift skall få meddelas om det är skäligt med hänsyn till att den underhållsskyldige varit sjuk, arbetslös, omhändertagen för vård eller haft stor försörjningsbörda. Eftergift skall också få meddelas om det av annan anledning framstår som skäligt.
Fa m iljelagssa kkunniga
De med stöd av ett Kungl. Maj:ts bemyndigande år 1969 tillkallade familjelagssakkunniga (Ju 1970:52) har i uppdrag att verkställa utredning angående den familjerättsliga lagstiftningen.
I direktiven för utredningsarbetet anförs bl. a. att det minskade ömsesidiga beroendet mellan makarna som är en följd av nutida utbildnings-, arbetsmarknads- och socialpolitik måste resultera i att äktenskapets rättsverkningar begränsas i skilda hänseenden. I fråga om underhållsbidrag efter äktenskaps upplösning sägs i direktiven att utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att underhållsbidrag mellan makar inte skall komma i fråga efter upplösning av äktenskapet. Det kan dock vara svårt att genomföra denna princip fullt ut, anförs det vidare. Att helt utesluta rätt till underhållsbidrag för frånskild make skulle i vissa fall kunna leda till obilliga konsekvenser.
I fråga om underhållsskyldighet mot barn påpekas i direktiven att vid utformningen av nya regler hänsyn bl. a. bör tas till att barns behov av bidrag från föräldrar för högre studier reducerats genom åtgärder från samhällets sida.
Familjelagssakkunniga har genomfört en begränsad undersökning om vid äktenskaps upplösning utdömda underhållsbidrag och om makarnas ekonomiska situation vid tiden för äktenskapets upplösning. Resultat från undersökningen beräknas komma att publiceras särskilt.
1972 års skal teutredning
Med anledning av ett motionsyrkande anhöll 1971 års riksdag på förslag av lagutskottet i betänkandet LU 1971:19 hos Kungl. Maj:t att bestämmelserna om existensminimum i uppbörds- och utsökningsförfattningarna skulle överses i syfte att få till stånd en samordning mellan skattemyndigheternas och utmätningsmännens beslut om existensminimum samt att möjligheterna att ta större hänsyn än dittills till de sociala aspekterna vid fastställande av normalbeloppen för existensminimum i samband därmed skulle undersökas.
Det har uppdragits åt den med stöd av ett Kungl. Maj:ts bemyndigande år 1972 tillkallade 1972 års skatteutredning (Fi 1972:02) att uppmärksamma konstruktionen av existensminimireglerna.
SoU 1974:16
5 Viss undersökning vid Uppsala universitet
Under ledning av professorn i civilrätt vid Uppsala universitet Anders Agell har påbörjats en undersökning om underhållsskyldighet, vilken skall utföras av studenter vid den juridiska fakulteten. Undersökningen, som beräknas pågå under ett år, planeras omfatta kartläggningar dels av rättsläget beträffande utdömande av underhållsbidrag vid äktenskaps upplösning, varvid i första hand underhållsbidrag till make är av intresse, dels av i vad mån utdömda underhållsbidrag utbetalas, dels av i vilken utsträckning makar uppbär sociala förmåner i vid mening efter äktenskapets upplösning. I samband härmed beräknas även frågor om underhållsbidrag till barn komma att beröras.
Utskottet
I motionen 1974:699 av herrar Göransson och Hugosson påtalas de ekonomiska problemen för underhållsskyldiga. Motionärerna anför att underhållsbidragen som regel är för låga för mottagarna för att ge en standard jämförbar med de fullständiga familjernas samtidigt som underhållsbidragen kan vara så höga för den underhållsskyldige att hans möjligheter att från ekonomisk synpunkt ingå i en ny familj försvåras eller omöjliggörs. Det påpekas att skulder lätt uppkommer som driver in den underhållsskyldige i en ond cirkel, vilken kan sluta i arbetsoförmåga och social misär och vilken även kan medföra mycket stora samhällskostnader. Motionärerna framhåller särskilt dels att reglerna för eftergift av återkrav för utgivna bidragsförskott bör mjukas upp, dels att belopp, som skall förbehållas den underhållsskyldige vid införsel, skall höjas till nivån för socialhjälpsbelopp för att återbetalningsskyldighet inte skall kunna avse sådan del av den underhållsskyldiges lön m. m., som ligger under denna nivå. Motionärerna hemställer mot nu nämnd bakgrund om en kartläggning av de underhållsskyldigas situation och en redovisning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av nu gällande regler på området.
Enligt reglerna i den familjerättsliga lagstiftningen är båda makarna skyldiga att efter sin förmåga bidra till att familjen får tillbörligt underhåll. Om ena maken efter äktenskapsskillnad är i behov av bidrag till sitt underhåll, är han berättigad till bidrag av andra maken efter vad som kan anses skäligt med hänsyn till dennes förmåga och övriga omständigheter. När det gäller omställningstiden vid familjeupplösningen tillämpar domstolarna principen att den ekonomiskt svagare maken inte skall få påtagligt sämre levnadsstandard än den andre maken. Föräldrar är skyldiga att bekosta barnens uppehälle och utbildning tills barnen fått den utbildning som med hänsyn till föräldrarnas villkor och barnens anlag kan anses tillbörlig och under alla förhållanden tills barnen fyllt 16 år. Beträffande barn utom äktenskap och barn till föräldrar vars äktenskap upplösts är den förälder som inte har vårdnanden om barnet skyldig utge underhållsbidrag. Underhållsbidrag till make eller barn kan ändras av domstol om väsentligt ändrade förhållanden inträffar.
SoU 1974:16
6 Enligt bestämmelser i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag skall underhållsbidrag till make och barn följa ändringarna i det s. k. basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
För barn under 18 års ålder, om vilket den ena av föräldrarna har vårdnaden, kan från kommunerna utgå bidragsförskott enligt lagen (1964:143) om bidragsförskott, om t. ex. den underhållsskyldige inte i vederbörlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag eller detta är lägre än bidragsförskottet. Kommun äger av den underhållsskyldige återkräva belopp motsvarande utgivet bidragsförskott i den mån detta svarar mot fastställt underhållsbidrag. Eftergift av återkrav kan medges av länsstyrelse.
Om underhållsbidrag för make eller barn inte betalas kan införsel för underhållsbidrag i den underhållsskyldiges lön m. m. äga rum enligt bestämmelser i införsellagen (1968:621). Utmätningsmannen skall därvid bestämma ett belopp, som vid varje avlöningstillfälle skall förbehållas gäldenären för eget underhåll och familjens behov samt till fullgörande av betalningsskyldighet till annan, som vid införsel njuter lika rätt som sökanden eller bättre rätt än denne (förbehållsbeloppet).
Vad beträffar de särskilda frågor som tas upp i motionens motivering må anföras följande.
Familjepolitiska kommittén föreslog i sitt år 1972 avgivna slutbetänkande (SOU 1972:34) Familjestöd en uppmjukning av återkravsreglerna beträffande bidragsförskott. Kungl. Maj:t har sedermera — i prop. 1974:12 — förelagt riksdagen förslag till sådan ändring av bestämmelserna om eftergift av återkrav för utgivna bidragsförskott att eftergift skall få meddelas om det är skäligt med hänsyn till att den underhållsskyldige varit sjuk, arbetslös, omhändertagen för vård eller haft stor försörjningsbörda eller om det av annan anledning framstår som skäligt. Riksdagen har antagit de föreslagna bestämmelserna, vilka skall träda i kraft den 1 juli i år.
Reglerna om existensminimum i uppbörds- och utsökningsförfattningarna uppmärksammades i en motion till 1971 års riksdag. På förslag av lagutskottet (LU 1971:19) i anledning av motionen hemställde 1971 års riksdag hos Kungl. Maj:t dels att bestämmelserna om existensminimum i uppbörds- och utsökningsförfattningarna skulle överses i syfte att få till stånd en samordning mellan skattemyndigheternas och utmätningsmannens beslut om existensminimum, dels att möjligheterna att ta större hänsyn än dittills till de sociala aspekterna vid fastställande av normalbeloppen för existensminimum skulle undersökas i samband därmed. Det har uppdragits åt 1972 års skatteutredning att göra den begärda översynen.
En allmän översyn av den familjerättsliga lagstiftningen görs av de år 1969 tillkallade familjelagssakkunniga. Härvid skall behandlas bl. a. frågor om underhållsskyldighet mot make vid äktenskaps upplösning och om underhållsskyldighet mot barn.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det inte sällan kan uppstå otillfredsställande situationer för underhållsskyldiga när under -
SoU1974:16
hållsbidrag, skatter och skulder skall konkurrera om företräde till betalning ur den underhållsskyldiges lön. Det är därför angeläget att uppmärksamhet riktas mot de ekonomiska problemen för de underhållsskyldiga. Då familjelagssakkunniga har att behandla frågor om underhållsskyldigheten i familjerättsliga förhållanden synes det lämpligt att frågan om en sådan kartläggning av de underhållsskyldigas situation som motionen syftar till tas upp till närmare överväganden av utredningen. Utskottet förordar därför att motionen 1974:699 överlämnas till familjelagssakkunniga.
Utskottet hemställer
att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller att motionen 1974:699 överlämnas till familjelagssakkunniga.
Stockholm den 18 april 1974
På socialutskottets vägnar GÖRAN KARLSSON
Närvarande: herrar Karlsson i Huskvarna (s), Gustavsson i Alvesta (c), Svensson i Kungälv (s), Larsson i Öskevik (c), Romanus (fp), Johnsson i Blentarp (s), Nordberg (s), Åkerlind (m), Nilsson i Växjö (s), fröken Andersson (c), herr Signell (s), fru Wigenfeldt (c), fru Lagergren (s), fru Troedsson (m)* och herr Hagberg i Borlänge (vpk).
*Ej närvarande vid betänkandets justering.
GOTAB 74 7347 S Stockholm 1974