Socialutskottets betänkande i anledning av motioner om behörighetsbestämmelser för alderdomshemsföreståndare och om planering av åldringsvården
Socialutskottets betänkande nr 36 är 1974
SoU 1974:36
Nr 36
Socialutskottets betänkande i anledning av motioner om behörighetsbestämmelser för alderdomshemsföreståndare och om planering av åldringsvården.
Motionsyrkandena
1) I motionen 1974: 218 av herrar Westberg i Ljusdal (fp) och Sellgren (fp) yrkas att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om förslag till de lagändringar som erfordras för att behörighetsbestämmelser för föreståndare för ålderdomshem skall kunna utfärdas.
2) I motionen 1974:287 av herr Karlehagen m. fl. (c) yrkas att riksdagen hos Kungl. Maj:t uttalar sig för att i samarbete mellan socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet planeringsmodeller utarbetas och anvisningar utfärdas för en kommunal översiktsplanering av åldringsvården.
Gällande bestämmelser om ålderdomshem
Bestämmelser om ålderdomshem har meddelats i 18-21 §§ lagen (1956:2) om socialhjälp.
Enligt 18 § socialhjälpslagen åligger det kommun att anordna och driva hem för åldringar och andra personer, vilka är i behov av vård eller tillsyn som inte eljest tillgodoses. Två eller flera kommuner får gemensamt ha dylikt hem. Om särskilda skäl föreligger, får länsstyrelse tills vidare befria kommun från skyldighet att ha sådant hem.
Ålderdomshem och därmed jämställt hem skall enligt 19 § första stycket vara så inrättat och utrustat, att skäliga krav på trevnad och hygien tillgodoses samt lämplig fördelning av vårdtagarna möjliggörs. Innan sådant hem uppförs eller i mera avsevärd omfattning ändras genom om- eller tillbyggnad eller inrättas i byggnad, som uppförts för annat ändamål, skall enligt 19 § andra stycket länsstyrelsen ha godkänt plan för hemmet efter att ha inhämtat yttrande från socialstyrelsen. Vid hemmet skall enligt 19 § tredje stycket finnas anställda befattningshavare till det antal och med sådan utbildning att de som beretts plats i hemmet kan erhålla tillfredsställande vård och tillsyn.
1 19 a § finns bestämmelser om avgift för vård i ålderdomshem.
Enligt 20 § skall de som beretts plats i hemmet fördelas på olika rum eller avdelningar på sätt som med hänsyn till vårdbehovets art, trivseln i hemmet och övriga omständigheter finns mest ändamålsenligt. Vidare skall finnas tillfälle till sysselsättning för dem som så önskar.
1 Riksdagen 1974. 12 sami. Nr 36
SoU 1974:36
2 Kommunens socialnämnd (eller i förekommande fall kommunens sociala centralnämnd) har ansvaret för ålderdomshem och dess verksamhet, såvida inte kommunens fullmäktige uppdragit åt annat organ att i socialnämndens ställe handha skötseln av ålderdomshem. Det ankommer på länsläkarorganisationen att i den utsträckning socialstyrelsen bestämmer ha tillsyn över ålderdomshem. Länsstyrelse utövar med stöd av bestämmelser i 52 § socialhjälpslagen tillsyn över ålderdomshem. Statens socialvårdskonsulenter har enligt instruktionen (1965:789) för statens socialvårdskonsulenter bl. a. till uppgift att övervaka omvårdnaden m. m. vid ålderdomshem. De skall bl. a. övervaka att tillräcklig och för sina uppgifter lämplig personal finns anställd vid ålderdomshem.
Behörighetsbestämmelser för ålderdomshemsföreståndare Motionen
I motionen 1974:218 påpekas att i sjukvårdskungörelsen (1972:676) föreskrivits att tjänst som bl. a. sjuksköterska får tillsättas endast med den som har legitimation, och i stadgan (1970:88) om enskilda vårdhem m. m. att enskilt vårdhem skall förestås av person som är lämplig för uppgiften och vars kompetens godkänts av socialstyrelsen men att, när det gäller föreståndare för ålderdomshem, inte uppställts andra krav än en bestämmelse i 19 § lagen (1956:2) om socialhjälp om att vid ålderdomshem skall finnas anställda befattningshavare till det antal och med sådan utbildning att de som beretts plats i hemmet kan erhålla tillfredsställande vård och tillsyn.
I motionen påpekas vidare att socialhjälpslagen inte innehåller något bemyndigande för Kungl. Maj:t att meddela närmare bestämmelser angående tillämpningen av densamma.
Motionärerna framhåller att det är angeläget att behörighetsbestämmelser fastställs för ålderdomshemsföreståndare mot bakgrund av att ålderdomshemsföreståndaren är en nyckelperson inom åldringsvården. Pensionärerna, personalen och samhället är, betonas det, beroende av hur föreståndaren fyller sin uppgift. Motionärerna framhåller vidare att det är viktigt att ålderdomshemsföreståndaren har en god och till uppgiften anpassad utbildning och att det är angeläget att de som har en sådan utbildning verkligen får ledigblivna tjänster. Det påpekas att det finns inte så få exempel på att de som haft denna utbildning blivit förbigångna av andra, som saknat en sådan utbildning, därför att behörighetsvillkor saknas.
Utbildningen för ålderdomshemsföreståndare m. m.
Svenska socialvårdsförbundet bedrev till år 1965 utbildning av ålderdomshemsföreståndare. Därefter överfördes utbildningen till den reguljära yrkesutbildningen.
Statsmakterna beslutade år 1965 om en ny studieordning för grundutbildning av sjuksköterskor/sjukskötare. I anknytning härtill fatta -
SoU1974:36
de statsmakterna år 1968 beslut om vidareutbildningen av sjuksköterskor/sjukskötare, därvid bl. a. en särskild linje i åldringsvård för utbildning av sjuksköterskor/sjukskötare till föreståndare för ålderdomshem och för verksamhet i öppen åldringsvård infördes.
Numera finns tre vägar för utbildning av föreståndare för ålderdomshem och öppen åldringsvård. 1 form av specialkurser inom gymnasieskolan finns (1) en fem terminers utbildning samt (2) en två terminers kompletterande utbildning för utbildning av personer med minst tre års praktisk erfarenhet. Härjämte finns (3) vidareutbildningslinje i åldringsvård vid sjuksköterskeskolor om en termin för sjuksköterskor/sjukskötare.
Omfattningen av utbildningen av föreståndare för ålderdomshem och öppen åldringsvård är under läsåret 1974/75 följande.
Femterminskurser bedrivs på fem kursorter med sammanlagt ca 210 elever, tvåterminskurser bedrivs på åtta kursorter med sammanlagt ca 130 elever, och enterminskurser inom ramen för vidareutbildningen av sjuksköterskor/sjukskötare bedrivs på fyra kursorter med sammanlagt ca 120 elever.
Skolöverstyrelsen har i juni i år fastställt läroplan för en tre terminers utbildning till föreståndare för ålderdomshem och öppen åldringsvård för personer som i gymnasieskolan genomgått vårdlinjen, gren för hälso- och sjukvård samt åldringsvård, alternativt gren för psykiatrisk vård eller som har undersköterske-, hemvårdarinne- eller skötarutbildning. Denna utbildning beräknas kunna startas under läsåret 1975/76.
Nedan redovisas vissa uppgifter per den 31 december 1972 om föreståndare och biträdande föreståndare vid ålderdomshem och deras utbildning med specificering efter hemmens storlek.
Antal
per-
soner
Antal personer per hem med nedanstående antal platser
-10
11-20
21-30
31-40
41-50
51-100
101-
Ålderdomshemsföreståndare
1 188
99 Bitr. åldcrdomshemsförest.
1 697
399 Summa
2 885
1 259
1 035
498 Därav med
3-årig föreståndareutbildning
1-årig föreståndareutbildning
sjuksköterskeexamen
-
undersköterskeutbildning
-
hemvård areutbildning
men talskö tareutbildning
-
annan utbildning
19 Enligt specialbestämmelser för anställningar som ålderdomshemsföreståndare, vilka tillämpas av kommunerna, krävs för placering i de för ålderdomshemsföreståndare och biträdande ålderdomshemsföreståndare angivna lönegraderna att tjänstemannen skall med godkända vitsord ha genomgått av skolöverstyrelsen godkänd utbildning för ålderdomshemsföreståndare. Med sådan utbildning jämställs genomgång med godkända
SoU 1974:36
vitsord av treårig utbildning för ålderdomshemsföreståndare, anordnad av Svenska socialvårdsförbundet, eller sjuksköterskeutbildning enligt äldre studieordning. Tjänsteman sorn inte har nu nämnd utbildning placeras i s. k. minus-lönegrad.
Tidigare riksdagsbehandling
Socialministern, statsrådet Aspling, besvarade i andra kammaren den 29 februari 1968 (prot. 11:9 s. 118) en enkel fråga (nr 11:58) om när man kunde förvänta bestämmelser om legitimation för ålderdomshemsföreståndare och bestämmelser om behörighetsvillkor för sökande till tjänst som ålderdomshemsföreståndare.
Statsrådet Aspling anförde bl. a. följande.
Frågan om legitimation av ålderdomshemsföreståndare har aktualiserats i olika sammanhang, kommunförbunden har i anslutning härtill uttalat sig för en utredning om föreståndarutbildningens innehåll och omfattning. Skolöverstyrelsen har i december 1967 efter nära samråd med bl. a. socialstyrelsen och kommunförbunden lagt fram förslag om att jämte den nuvarande utbildningsformen inrätta en särskild utbildningslinje för åldringsvård inom ramen för vidareutbildning av sjuksköterskor. Detta förslag prövas f. n. i utbildningsdepartementet, och avsikten är att det skall behandlas i en proposition till årets riksdag.
Det är enligt min mening angeläget att på olika vägar skapa ökade förutsättningar för en god utbildning av denna personal vid ålderdomshemmen så att den väl kan fylla de krav som måste ställas på den. Ett särskilt förfarande med legitimation för denna personalkategori ställer jag mig av praktiska skäl tveksam till.
Socialministern, statsrådet Aspling, besvarade den 17 januari 1974 (prot. 6 s. 5) en enkel fråga (nr 2) om han ville medverka till att bestämmelser utfärdas om behörighetsvillkor för sökande till tjänst som ålderdomshemsföreståndare.
Statsrådet Aspling anförde bl. a. följande.
Det är angeläget att den som skall tjänstgöra som föreståndare vid ålderdomshem eller vid hem av liknande slag har god utbildning och praktisk erfarenhet. För att göra det möjligt för kommunerna att rekrytera personal med lämplig utbildning på dessa tjänster har åtgärder under senare år vidtagits för att på olika vägar öka utbildningskapaciteten till detta yrkesområde. Antalet intagningsplatser vid kurser för ålderdomshemsföreståndare har ökat från omkring 100 för några år sedan till över 300 platser för att möta det personalbehov som föreligger. Utbildningen utgörs dels av längre kurser av mera reguljär karaktär, dels av kortare kurser för dem som har längre tids praktisk erfarenhet på området. Frågan om den framtida utformningen och omfattningen av denna utbildning liksom av vissa andra yrkesinriktade utbildningar inom vårdområdet behandlas för närvarande av 1968 års utbildningsutredning.
Det är angeläget att fortsatt uppmärksamhet ägnas åt behovet av lämpliga utbildningsvägar för den personal som skall svara för vården av våra åldringar. Enligt min mening leder åtgärder av det slag som här beskrivits till bättre resultat än vad som skulle uppnås genom införande av särskilda behörighetsvillkor.
SoU 1974:36
5 Låt mig understryka att det är kommunerna som har ansvaret för ålderdomshemmen liksom för åldringsvården i övrigt bortsett från den rena sjukvården. Jag utgår från att kommunerna ser till de boendes och vårdbehövandes bästa och vid tillsättning av tjänster försöker att få den mest kvalificerade för uppgiften. Jag kan nämna att i det kommunala normalavtal som gäller för föreståndartjänster vid ålderdomshem finns preciserade utbildningskrav.
Jag vill också erinra om den utveckling som pågår inom åldringsvården och som innebär att nya boende- och vårdformer växer fram vid sidan av de traditionella ålderdomshemmen. Arbetsområdet för ålderdomshemsföreståndarna kan därför komma att innefatta flera olika boende- och vårdformer vid sidan av de hittilllsvarande ålderdomshemmen. Detta har sin betydelse även när det gäller den gamla frågan om behörighetsbestämmelser för ålderdomshemsföreståndare.
Utredningar
Socialutredningen (S 1969:29), vilken har i uppdrag att göra en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen, skall enligt sina direktiv bl. a. pröva uppgifterna för ålderdomshem och andra inackorderingshem, t. ex. hem och servicebostäder för handikappade och åldringar.
1968 års utbildningsutredning (U 1969:47) (U 68), vilken har i uppdrag att utreda den fortsatta planeringen av det eftergymnasiala utbildningssystemet m. m. och vilken i januari 1973 avgav sitt huvudbetänkande (SOU 1973:2) Högskolan, har klassificerat utbildning till ålderdomshemsföreståndare som högskoleutbildning. 1 ett till chefen för utbildningsdepartementet i oktober 1973 avgivet specialbetänkande (SOU 1973:58) Högskoleutbildning - hälso- och sjukvårdslinje, social servicelinje, medicinsk assistentlinje, arbetsterapeut- och sjukgymnastlinje har U 68 framlagt förslag om bl. a. studieorganisationen för utbildning för föreståndare i öppen och sluten åldringsvård inom en social servicelinje. Betänkandet är föremål för remissbehandling.
I mars i år tillkallades sex parlamentariker för att som sakkunniga inom utbildningsdepartementet medverka i beredningen av de förslag som avgivits av U 68 i huvudbetänkandet Högskolan samt därmed sammanhängande frågor. De sakkunniga (U 68-beredningen) har i september i år avslutat sitt arbete och överlämnat till chefen för utbildningsdepartementet promemorian (Ds U 1974:6) Högskolereform.
Remissyttranden
Utskottet har inhämtat yttranden över motionen 1974:218 från socialstyrelsen, skolöverstyrelsen (SÖ), Svenska kommunförbundet och Föreningen Sveriges ålderdomshemsföreståndare (FSÅ). Yttrandena re -
SoU 1974:36
dovisas — i förekommande fall i sammandrag och med vissa redaktionella jämkningar — i följande sammanställning.
Ställningstaganden till motionsyrkandet
Av remissinstanserna tillstyrker endast Föreningen Sveriges ålderdomshemsföreståndare motionsyrkandet.
Socialstyrelsen — som framhåller att det är angeläget att den som innehar tjänst vid ålderdomshem eller vid hem av liknande slag har goda kunskaper inom skilda områden — anför bl. a. att ett fastställande av behörighetskrav för ålderdomshemsföreståndare skulle innebära att man markerar en särställning för ålderdomshemmen men samtidigt hävdar att de utgör en integrerad del av åldringsvårdens samlade utbud av service och omvårdnad samt att det, såvitt socialstyrelsen känner till, inte heller finns legitimations- eller behörighetsbestämmelser för någon annan grupp av befattningshavare inom socialvården.
Socialstyrelsen påpekar att utbildningskapaciteten ökats och förväntas öka samt framhåller att fortsatt höjd utbildningskapacitet, ökad information till kommunerna om värdet av välutbildad personal, fastställande av yrkeskrav för olika befattningar etc. är bättre vägar att få rätt utbildad personal på ledande tjänster än att införa behörighetsbestämmelser.
SÖ avstyrker för närvarande bifall till motionen.
SÖ anför att timplan och kursplaner för utbildning till föreståndare för ålderdomshem och öppen åldringsvård om fem terminer är i behov av revidering, beroende på utvecklingen inom området sedan läroplanen fastställdes år 1970, men att sådan omarbetning dock inte kan påböijas för närvarande, då utbildningen behandlats av U 68 och förslag till studieorganisation framlagts i U 68:s vårdbetänkande (SOU 1973:58).
SÖ påpekar att inte heller behörighetsfrågorna bör behandlas förrän beslut föreligger med anledning av U 68 :s förslag.
Svenska kommunförbundet avstyrker motionen.
Kommunförbundet framhåller att uppgiften som ålderdomshemsföreståndare ställer stora krav på insikter och kunnande på skilda områden, att det därför är viktigt att ålderdomshemsföreståndaren har en god och för uppgiften anpassad utbildning samt att detta avspeglas i avlöningsbestämmelserna genom kraven på viss utbildning när det gäller lönegradsplaceringen. Kommunförbundet redovisar uppgifter som visar att en ökning skett av andelen ålderdomshemsföreståndare som uppfyller de i avlöningsbestämmelserna angivna utbildningskraven. Kommunförbundet anför härefter följande.
Emellertid är inte utbildningsläget avgörande utan från principiell synpunkt måste lämpligheten av strikta behörighetsbestämmelser starkt ifrågasättas. Enligt styrelsens uppfattning har den allmänna synen på värdet av behörighetsregler i samhället alltmer förändrats och lett till att de yrkesområden, där formella behörighetsregler varit uppställda, kraftigt
SoU 1974:36
minskat i antal till förmån för den reella kompetensen och lämpligheten. Att i strid mot denna utveckling på detta område införa direkta behörighetsregler anser styrelsen inte vara motiverat. Denna ståndpunkt förstärks genom den ännu föreliggande stora bristen på adekvat utbildade ålderdomshemsföreståndare. Det politiska ansvaret och tjänstemannaansvaret hos för anställandet och driften ansvarig personal bör enligt styrelsens mening utgöra garanti för att olämpliga personer inte anställs och får tjänstgöra på de viktiga ålderdomshemsföreståndarbefattningarna.
Verksamheten inom åldringsvården är i ringa utsträckning reglerad genom statliga bestämmelser. Det är styrelsens mening att kommunerna mycket väl motsvarar det ansvar för verksamhetens innehåll och utformning som friheten från statlig detaljreglering innebär. Styrelsen finner inte bärande skäl föreligga för det betydande avsteg från hittillsvarande ansvarsfördelning som bifall till motionen skulle innebära.
Styrelsen vill i stället framhålla att det eftersträvansvärda syftet med motionen bäst uppnås genom att ökade resurser satsas på utbildning till ålderdomshemsföreståndare i såväl ungdoms- som vuxenutbildningens form. Kommunerna är för sin del alltmer medvetna om sitt ansvar i detta avseende.
Föreningen Sveriges ålderdomshemsföreståndare anför att den ställer sig positiv till motionen och framhåller att det är av största vikt att behörighetsbestämmelser för ålderdomshemsföreståndare fastställs och utformas så att de följer med utvecklingen inom den primärkommunala servicen till äldre och handikappade.
Ålderdomshems föreståndarnas uppgifter
Socialstyrelsen anför bl. a. följande.
Den utveckling som pågår inom åldringsvården innebär bl. a. att nya boende- och vårdformer växer fram. Ålderdomshem i den traditionella meningen kommer förmodligen att få allt mindre betydelse. Arbetsområdet för ålderdomshemsföreståndarna är redan på väg att förändras. Deras verksamhetsområde har vidgats till att även omfatta arbetsuppgifter inom den öppna åldringsvården. Nya utbildningslinjer planeras som tar hänsyn till denna utveckling.
I samband med att man genom kommunsammanläggningar fått ansvar för fler ålderdomshem i den nya kommunen förändras även personalorganisationen vid hemmen. Allt fler kommuner anställer en förste föreståndare med administrativt huvudansvar för kommunens samtliga ålderdomshem i syfte att bl. a. åstadkomma en likvärdig förhöjd omvårdnadsstandard vid hemmen. Föreståndarpersonalen vid det enskilda ålderdomshemmet befrias på så sätt från vissa administrativa uppgifter för att få mer tid för andra viktiga arbetsuppgifter av kontaktskapande och aktiverande karaktär.
Ålderdomshemsföreståndaren är sålunda på väg mot nya yrkesroller i samband med pågående utveckling inom åldringsvården, där nya boendeoch vårdformer växer fram vid sidan av de traditionella ålderdomshemmen.
SoU1974:36
8 Frågan huruvida utbildade ålderdomshemsföreståndare blir förbigångna vid tjänstetillsättningar
Socialstyrelsen anför att man från kommunernas sida är väl medveten om värdet av välutbildad personal inom åldringsvården och att socialstyrelsen från socialvårdskonsulenterna i landet har erfarit att det mycket sällan förekommer att utbildad föreståndare vid tjänstetillsättning blir förbigången av sökande som saknar utbildning.
Föreningen Sveriges ålderdomshemsföreståndare anför bl. a. följande.
Utbildningskapaciteten har de senaste åren ökat väsentligt och kommande år planerar ytterligare sex skolorter starta avkortad utbildning för föreståndare med viss praktisk erfarenhet. Detta förhållande till trots anställes fortfarande personal med utbildning till mentalskötare, undersköterskor, hemvårdarinnor, kontorister m. fl. vilka i sin utbildning saknar kunskaper om individen, bevarande av personlig integritet, självbestämmandeprincipen, normaliseringsprincipen m. m.
Föreståndarens utbildning är specialinriktad för service till äldre och handikappade. FSÅ ser därför med oro på tjänstetillsättningar där målgruppens intressen löper risken att ej tillvaratagas på grund av bristande kunskaper i utbildningen hos den som leder verksamheten.
Planering av åldringsvården Motionen
I motionen 1974:287 påpekas bl. a. att beräkningar över befolkningsutvecklingen visar att vi under de kommande åren får en kraftig ökning av antalet åldringar och att denna ökning av antalet åldringar kommer att skärpa behovet av samhällsinsatser, därvid primärkommunerna har en nyckelroll. Det framhålls att det därför är nödvändigt att kommunerna höjer sin beredskap för sociala vårdinsatser inriktade på åldringar och att en första åtgärd i detta syfte bör vara en framtidsinriktad analys av behovet av skilda vårdinsatser.
Motionärerna anför att utifrån beräkningar av befolkningsutvecklingen det bör vara möjligt att med ganska god precision för olika perioder göra en kvantitativ bedömning av nödvändiga åtgärder och att med utgångspunkt i denna behovsanalys varje kommun sedan bör upprätta en översiktsplan för åldringsvården inom sitt område, av vilken plan bör framgå hur behovet av fritidsverksamhet, hemtjänst, färdtjänst, platser på servicehus och ålderdomshem m. m. skall tillgodoses. Översiktsplaneringen bör, anförs det vidare, vara ”rullande”, dvs. planeringen bör förnyas med täta mellanrum.
Motionärerna påpekar att åldringar i stor utsträckning är i behov av vårdinsatser för vilka landstingen är huvudmän och att primärkommunernas planering av åldringsvården därför måste ske i nära samråd med landstingen.
Socialstyrelsen bör enligt motionärerna närmare utarbeta tänkbara
SoU1974:36
planeringsmodeller samt i övrigt utfärda de anvisningar som är nödvändiga för att planeringen skall genomföras.
Uppgiftsfördelningen beträffande planering på socialvårdsområdet
Arbetet med planering på socialvårdsområdet är fördelat mellan socialdepartementet, socialstyrelsen, sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri) och de kommunala huvudmännen. I betänkandet SoU 1971:30 har utskottet lämnat en närmare redogörelse för arbetsfördelningen mellan nämnda instanser i fråga om planeringen på bl. a. socialvårdsområdet, varför utskottet här begränsar redogörelsen till följande.
Riksplaneringen omhändertas under socialdepartementet av socialstyrelsen på verksplanet.
Socialstyrelsens verksamhet beträffande planeringen innebär emellertid inte någon inskränkning i de kommunala huvudmännens befogenheter i fråga om socialvårdens planering. Socialvården är i första hand en kommunal uppgift, och som konsekvens härav ankommer det på de kommunala huvudmännen att upprätta och fastställa planer för vårdområdet.
Spri har till uppgift att främja, samordna och medverka i huvudmännens planerings- och rationaliseringsverksamhet inom bl. a. socialvården. Huvudmän för Spri är staten och en stiftelse, i vilken Landstingsförbundet samt Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner ingår som medlemmar.
Socialdepartementet, socialstyrelsen, de kommunala huvudmännen och Spri har motsvarande uppgifter i fråga om planeringen av hälso- och sjukvården. Härvid har även socialdepartementets sjukvårdsdelegation vissa uppgifter.
Det kan här nämnas att socialstyrelsen hösten 1970 redovisade resultatet av en utredning rörande utvecklingen av socialvårdens resurser under åren 1968—1975. Utredningen avsåg den beräknade utvecklingen beträffande platser, service, personal och kostnader m. m. inom socialvårdens område och baserades på bl. a. material som inhämtats genom en särskild enkät (LU-SoS) till samtliga primärkommuner.
Vissa av socialstyrelsen utfärdade råd och anvisningar för kommunerna
Socialstyrelsen har i augusti 1970 utgivit Råd och anvisningar nr 18 om planering av ålderdomshem.
Under rubriken Planering i kommunblock anförs följande.
Kommunreformen kommer 1974 att i stort sett vara helt genomförd. Det är angeläget att vårdresurserna planeras så att de får en från olika synpunkter lämplig fördelning i de nya kommunerna. Åldringsvården bör därför planeras med utgångspunkt från hela kommunblockets behov och förutsättningar. Genom en sådan planering kan man undvika felinvesteringar och effektivare utnyttja tillgängliga resurser. Socialstyrelsen
SoU 1974:36
förordar därför att kommunblockens samarbetsnämnder — där så inte redan skett — gör upp översiktsplaner på åldringsvårdens område innan enstaka projekt läggs fram.
Dessa planer bör redovisa befolkningsutveckningen, tillgången på olika slags service och öppna hjälpformer, pensionärernas bostadsförhållanden, ålderdomshemsvården och landstingets vård av långvarigt sjuka samt utmynna i förslag till den fortsatta utbyggnaden av kommunblockets åldringsvård.
Planer av detta slag underlättar välgrundade beslut rörande den slutna vården. Genom kartläggningen av vilka insatser som behövs för den öppna vården, stimuleras aktiviteten inom detta viktiga fält.
Förutom denna översiktliga planering bör kommunerna upprätta lokalprogram för de projekt som avses utföras, innan kommunen lämnar ut uppdrag om projektering. Därvid bör man tänka igenom vilka aktiviteter och funktioner som skall finnas i anläggningen, vilka lokaler som kan behövas, hur personalen skall utnyttjas m. m.
Planering av lokaler för åldringsvården inom kommunblocket utlöses ofta av att man i en kommun önskar uppföra ett ålderdomshem. Frågan om byggandet av ålderdomshem för oftast med sig en diskussion om hur den öppna åldringsvården skall utökas och stärkas. Vissa lokaler behövs för klubbverksamhet och sysselsättningsverksamhet för gamla, mattjänst, bad och fotvårdsservice kräver utrymme och personal.
Tillkomsten av lokaler på ålderdomshemmet för den öppna vården (dagcentral) innebär en önskvärd samordning av den kommunala åldringsvården. Ålderdomshemmets karaktär av öppen institution framhävs på detta sätt.
Anställning t. ex. av sjukgymnast och sysselsättningsnandledare för sluten och öppen åldringsvård ger anledning överväga samgående mellan flera kommuner för att skapa goda anställningsförhållanden och möjlighet att förvärva lämpliga krafter.
SLAKO
Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet beslutade i november år 1969 rekommendera kommunerna och landstingen att på grundval av vissa riktlinjer vidareutveckla Samarbetet mellan Z,^4 ndstingen och ^Ommunerna på åldringsvårdens och den öppna och slutna långtidssjukvårdens områden. Samverkan mellan huvudmännen skulle ske dels genom länsorgan, dels genom lokalorgan. Rekommendationen omfattar bl. a. riktlinjer för samplanering och samordning av den halvöppna och öppna åldringsvården samt långtidssjukvården.
Socialutredningen
Socialutredningen skall enligt sina direktiv i arbetet på en ny vårdlagstiftning behandla bl. a. frågan om riktlinjer för den sociala omsorgen om åldringar. Ansvarsfördelningen mellan primärkommuner och landsting skall närmare preciseras. Möjligheterna till samverkan mellan primärkommunerna inbördes och mellan dessa och landstingen skall beaktas särskilt då det gäller bl. a. planeringsfrågor.
SoU 1974:36
Socialutredningen har gjort en analys i syfte att klarlägga dels förutsättningarna för samhällets socialvård i olika hänseenden, dels socialvårdens roll inom det socialpolitiska området samt redovisat resultatet av denna analys i principbetänkandet (SOU 1974:39) Socialvården, mål och medel. Betänkandet utmynnar i slutsatser och principiella riktlinjer som bör ligga till grund för en ny social vårdlagstiftning. I kapitel 7 om målfrågor ägnas ett särskilt avsnitt åt socialvårdens relationer till sjukvården. Där påpekas bl. a. att gränserna mellan sjukvårdens och socialvårdens ansvarsområden är oklara och att bland frågor som bör uppmärksammas i det fortsatta utredningsarbetet är former av samverkan som syftar till att tillförsäkra de vårdbehövande adekvat behandling samt samordningen av utbyggnadsplanerna. I kapitel
11 om mål och medel för särskilda målgrupper ägnas ett särskilt avsnitt åt de äldre. Där anges bl. a. att socialvårdens speciella insatser för de äldre bör vägledas av självbestämmanderätt och normalisering. Självbestämmanderätten förutsätter, anförs det, ett differentierat utbud av stöd- och serviceformer, och tjänsterna skall ges utan ingrepp i den personliga integriteten. Normaliseringsprincipen innebär, anförs det vidare, att man söker underlätta möjligheterna att bo i en normal miljö, därvid vård och service bör i första hand tillhandahållas i bostäder eller i närbelägna servicelokaler och insatsen bör göras i samma former som för övriga medborgare med beaktande av de särskilda behov som kan gälla för äldre personer.
Remissyttranden
Utskottet har inhämtat yttranden över motionen 1974:287 från socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet.
Socialstyrelsen avstyrker motionen och anför bl. a. följande.
De frågor som motionärerna tar upp har i olika sammanhang uppmärksammats av socialstyrelsen. Styrelsen har bl. a. i skrivelse till länsstyrelserna 1966 påpekat att skäl fanns att de dåvarande kommunblocken skulle upprätta översiktsplaner på åldringsvårdens område. Rekommendationen tillkom främst på grund av styrelsens befattning med ärenden rörande byggande av ålderdomshem. Resultatet av denna rekommendation bedömer socialstyrelsen som mycket gott. Praktiskt taget alla ålderdomshemsprojekt som tillkommit därefter har ingått i en samlad översiktlig planering där hela kommunblockets behov har redovisats. I Råd och Anvisningar nr 18, Planering av ålderdomshem, har styrelsen ånyo understrukit vikten av att översiktsplaner utarbetas.
Svenska kommunförbundet har i stor utsträckning biträtt kommunerna med upprättande av översiktsplaner. På grund av vunna erfarenheter har modellerna för och innehållet i sådana planer successivt utvecklats till samlade helhetslösningar. Planeringsmedvetandet har efter hand ökat hos kommunerna inte minst till följd av kommunreformen. Som en följd av det organiserade samarbetet mellan landsting och
SoU 1974:36
primärkommuner — Slako — har enhetliga utredningsmodeller börjat tillämpas i några län.
Åldringsvård är emellertid endast en av kommunernas verksamhetssektorer. Planeringen för denna sektor måste samordnas med den övriga kommunala planeringen för att uppnå ett effektivt och rationellt prioriterings- och beslutsunderlag.
Socialutredningen kommer i sitt principbetänkande även att ta upp behovet av planering och samarbete med bl. a. sjukvårdshuvudmännen samt ange socialstyrelsens uppgifter i detta sammanhang.
Med hänvisning till vad ovan anförts synes det för närvarande inte erforderligt med något riksdagsuttalande beträffande översiktsplanering för åldringsvården.
Svenska kommunförbundet framhåller att något behov av anvisningar för översiktsplanering av åldringsvården föreligger inte utöver vad som följer av förbundets egna åtgärder.
Kommunförbundet anför bl. a. följande.
Primärkommunerna har sedan 60-talet av flera skäl — främst kommunsammanläggningar — haft anledning göra översiktsplaner för åldringsvården.
Socialstyrelsen utarbetade i mitten av 60-talet visst material för det ändamålet. Vid den tidpunkten var man främst inriktad på ålderdomshemmen. Materialet riktade sig till länsstyrelserna för att dessa skulle stimulera kommunerna till en sådan planering. Materialet låg sedan till grund för Råd och Anvisningar nr 18/1970 ”Planering av ålderdomshem”.
Under årens lopp har Kommunförbundet varit kommunerna behjälplig med att mera konkret utarbeta översiktsplaner för den kommunala sociala åldringsvården i vidare bemärkelse, innefattande även pensionärshem, pensionärslägenheter, olika former av serviceboende, hemtjänst- och fritidsverksamhet m. m., och där hänsyn även tagits till landstingens långtidsvård och planerade utbyggnad av sjukvårdsresurser.
Modellen och innehållet i dessa översiktsplaner har sedan använts och vidareutvecklats i vissa län där man nu är inne i ett arbete med en länsvis samordnad översiktlig planering av den totala åldringsvården i kommunerna. Erfarenheten av sådana genomgångar sprids sedan till övriga län.
Detta planeringsarbete syftar till att dels bilda underlag för överväganden om utbyggnaden av åldringsvården i kommunerna under planeringsperioden dels ligga till grund för överläggningar med landstingen i sjukvårdsfrågor - främst långtidsvården och de öppna sjukvårdsresurserna.
Uppmärksammas bör att åldringsvården är en del av kommunens totala planering och att den bör samordnas med övrig planeringsverksamhet.
Utskottet
I betänkandet behandlas frågor om behörighetsbestämmelser för ålderdomshemsföreståndare och om planering av åldringsvården.
Behörighetsbestämmelser för ålderdomshemsföreståndare
I motionen 1974:218 av herrar Westberg i Ljusdal (fp) och Sellgren
SoU 1974:36
(fp) påpekas att några behörighetsbestämmelser inte finns för ålderdomshemsföreståndare i motsats till vad som gäller beträffande sjuksköterska i landstingens sjukvård och föreståndare för enskilt vårdhem. Motionärerna framhåller att det är angeläget att behörighetsbestämmelser fastställs för ålderdomshemsföreståndare med hänsyn till befattningshavarnas betydelsefulla uppgifter inom åldringsvården. Mot denna bakgrund och då socialhjälpslagen (1956:2), vari bestämmelser om ålderdomshem meddelats, inte innehåller något bemyndigande för Kungl. Maj:t att meddela tillämpningsbestämmelser begär motionärerna förslag till de lagändringar som erfordras för att behörighetsbestämmelser för ålderdomshemsföreståndare skall kunna utfärdas.
Socialhjälpslagen innehåller i fråga om personal vid ålderdomshem och därmed jämställda hem en allmänt hållen föreskrift om att vid sådana hem skall finnas anställda befattningshavare till det antal och med sådan utbildning att de som beretts plats i hemmen kan erhålla tillfredsställande vård och tillsyn. Enligt instruktionen (1965:789) för statens socialvårdskonsulenter skall socialvårdskonsulenterna bl. a. övervaka att tillräcklig och för sina uppgifter lämplig personal finns anställd vid ålderdomshem. För placering i den lönegrad, som enligt avtal på det kommunala området gäller för ålderdomshemsföreståndare och biträdande ålderdomshemsföreståndare, krävs av skolöverstyrelsen godkänd eller därmed jämställd utbildning för ålderdomshemsföreståndare.
Utbildning av ålderdomshemsföreståndare och föreståndare för öppen åldringsvård bedrivs i form av dels en fem terminers utbildning inom gymnasieskolan, dels en två terminers kompletterande utbildning inom gymnasieskolan för personer med minst tre års praktisk erfarenhet, dels ock en vidareutbildning om en termin vid sjuksköterskeskola för sjuksköterskor/sjukskötare. Skolöverstyrelsen har i år fastställt läroplan för en ytterligare utbildningsväg, nämligen en tre terminers utbildning för personer som genomgått vissa grenar i vårdlinjen i gymnasieskolan eller som har undersköterske-, hemvårdarinne- eller skötarutbildning.
På utskottets begäran har socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, Svenska kommunförbundet och Föreningen Sveriges ålderdomshemsföreståndare avgivit yttranden över motionen. Av remissinstanserna tillstyrker endast Föreningen Sveriges ålderdomshemsföreståndare motionsyrkandet.
Utskottet vill till en början påpeka att utbildningen av ålderdomshemsföreståndare ända fram till år 1965 bedrevs utanför den reguljära yrkesutbildningen. Tillgången på personer med utbildning lämpad för verksamhet som ålderdomshemsföreståndare har därför varit begränsad. Av remissyttrandet från Svenska kommunförbundet framgår emellertid att ett ökande antal sådana befattningshavare har kvalificerad utbildning. Kommunerna är också medvetna om att av föreståndare för ålderdomshem och öppen åldringsvård krävs en god utbildning. Inte minst utvecklingen inom åldringsvården, där nya boende- och vårdformer växer fram vid sidan av de traditionella ålderdomshemmen, understryker utbildningskravet. Det ansvar kommunerna har för att åldringsvården
SoU 1974:36
skall fungera väl och utvecklas och det förhållandet att tillgången på personer med utbildning som ålderdomshemsföreståndare ökar genom satsningar på utbildningsområdet utgör enligt utskottets mening lika betryggande garantier som särskilda behörighetskrav skulle utgöra för att befattningarna som ålderdomshemsföreståndare besätts med väl kvalificerade personer. Denna uppfattning står i överensstämmelse med den mening socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet givit uttryck åt i sina remissyttranden.
På grund av det anförda bör enligt utskottets mening motionen 1974:218 inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Planering av åldringsvården
I motionen 1974:287 av herr Karlehagen m. fl. (c) framhålls att den kraftiga ökningen av antalet åldringar gör det nödvändigt med en framtidsinriktad analys av behovet av sociala vårdinsatser för åldringarna. Varje kommun bör med utgångspunkt i en sådan analys upprätta en översiktsplan för åldringsvården inom kommunen. Av planen bör framgå hur behovet av fritidsverksamhet, hemtjänst, färdtjänst, platser på servicehus och ålderdomshem m. m, skall tillgodoses. Planen bör vara rullande. 1 motionen påpekas bl. a. att kommunernas planering av åldringsvården måste ske i nära samråd med landstingen, då åldringar i stor utsträckning är i behov av vårdinsatser för vilka landstingen är huvudmän.
Motionärerna begär att i samarbete mellan socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet planeringsmodeller skall utarbetas och anvisningar utfärdas för en kommunal översiktsplanering av åldringsvården.
Utskottet vill framhålla att socialstyrelsen i augusti 1970 utgivit Råd och anvisningar (nr 18) om planering av ålderdomshem, vari socialstyrelsen förordat att man i kommunblocken gör upp översiktsplaner på åldringsvårdens område. I dessa översiktsplaner skall bl. a. befolkningsutvecklingen, service av olika slag för åldringar och förslag till den fortsatta utbyggnaden av åldringsvården redovisas. Utskottet vill vidare framhålla att Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet år 1969 rekommenderat kommunerna och landstingen att vidareutveckla samarbetet beträffande bl. a. planering på åldringsvårdens och långtidsjukvårdens områden.
Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet har i yttranden över motionen erinrat om dessa initiativ samt bl. a. framhållit att Kommunförbundet i stor utsträckning biträtt kommunerna med upprättande av översiktsplaner för den kommunala åldringsvården av det slag som avses med motionen.
Med hänsyn till det anförda anser utskottet att det finns anledning
SoU 1974:36
räkna med att motionens syfte kan tillgodoses utan något riksdagens initiativ. Utskottet avstyrker därför motionen.
Utskottet hemställer
1. beträffande behörighetsbestämmelser för ålderdomshemsföreståndare att riksdagen avslår motionen 1974:218,
2. beträffande planering av åldringsvården att riksdagen avslår motionen 1974:287.
Stockholm den 12 november 1974
På socialutskottets vägnar GÖRAN KARLSSON
Närvarande: herrar Karlsson i Huskvarna (s), Gustavsson i Alvesta (c), Dahlberg (s)*, Larsson i Öskevik (c), fru Skantz (s), herrar Romanus (fp), Andreasson i Östra Ljungby (c), Åkerlind (m), Nilsson i Växjö (s), fru Marklund (vpk), herr Signell (s)*, fru Lagergren (s), herrar Bengtsson i Göteborg (c)*, Alftin (s) och fru Troedsson (m)*.
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
Särskilt yttrande
beträffande behörighetsbestämmelser för ålderdomshemsföreståndare av herr Romanus (fp) som anfört:
Som motionärerna framhåller i motionen 1974:218 är ålderdomshemsföreståndarna en väsentlig grupp inom den kommunala åldringsvården. Det är självfallet angeläget, som motionärerna understryker, att tjänster som föreståndare för ålderdomshem i första hand tillsätts med personer som har därför avsedd utbildning. I takt med att tillgången på personer med sådan utbildning ökar, bör det inte annat än i rena undantagsfall förekomma att denna princip frångås. Det är angeläget att den som satsar på utbildning finner att detta ger meritvärde. A andra sidan är det också en strävan i vårt samhälle att på allt fler områden möjliggöra för den som saknar formell utbildning, men genom praktiska yrkesinsatser visat sin lämplighet, att få befattningar med ökat ansvar och mer kvalificerade arbetsuppgifter. Mot denna bakgrund, och då flertalet remissinstanser har avstyrkt införande av formella behörighetsregler, kan jag inte i dag tillstyrka införande av sådana. Som ovan framhållits bör man kunna räkna med att i framtiden tillsättande av tjänster som ålderdomshemsföreståndare endast i undantagsfall sker med icke utbildade personer, eller att utbildade sökande förbigås med icke utbildade. Skulle utvecklingen ta en annan riktning kan det finnas anledning att åter överväga frågan om behörighetskrav.
GOTAB 74 8036 S Stockholm 1974