Med anledning av motion om rätt till ledighet för fullgörande av offentligauppdrag
KU 1975/76:14
Konstitutionsutskottets betänkande 1975/76:14
med anledning av motion om rätt till ledighet för fullgörande av offentligauppdrag Motionen I
motionen 1975:1696 av herr Fransson m. fl. (c) hemställs ”att riksdagen begär att regeringen låter utreda och framlägga förslag till lagstiftning om rätt till ledighet för fullgörande av offentliga uppdrag i enlighet med vad som angivits i motionen”.
Motionärerna framhåller att den representativa demokratin vilar på principen att alla genom den allmänna rösträtten skall ha möjligheter att utse företrädare i beslutande organ. Detta förutsätter enligt motionärerna att alla valbara i princip har likvärdiga möjligheter att ställa upp som representanter i beslutande organ. De ökade krav som ställs på de förtroendevalda att ta arbetstid i anspråk för fullgörande av sina uppdrag innebär enligt motionärerna en uppenbar risk för att det inom en snar framtid endast blir vissa yrkeskategorier som blir folkvalda representanter. Motionärerna anser att det framför allt är de kollektivanställda som har svårigheter att sätta av tid för förtroendeuppdrag genom att de därmed riskerar att minska sina möjligheter att nå attraktiva sysselsättningar.
I motionen framhålls vidare att det är svårt att lagstiftningsvägen påverka de ”inre” följderna av en arbetstagares bortovaro från sin arbetsplats på grund av att han/hon utsetts till förtroendeman. De regler som i dag föreligger i avtal mellan arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer för hur sådan bortovaro skall bedömas är emellertid olika, och det finns grupper som står helt utanför kollektivavtal. För att en enhetlig bedömning skall tillämpas på svensk arbetsmarknad anser motionärerna det vara angeläget att en lagstiftning kommer till stånd som ger rätt till ledighet för fullgörande av offentliga förtroendeuppdrag. Denna lag bör enligt motionen också innehålla föreskrifter som motverkar diskriminering av arbetstagare till följd av att denne blivit folkvald.
Gällande ordning m. m.
Rätten till ledighet för att fullgöra riksdagsuppdrag är grundlagsskyddad. 1 RF 4 kap. 6 § stadgas nämligen, att ”riksdagsledamot eller ersättare får fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom”. Löneavdragets storlek varierar beroende på arbetsgivaren.
Frågan om rätt till ledighet för kommunalt förtroendeuppdrag har nyligen behandlats av utredningen om den kommunala demokratin. 1 sitt huvud -
1 Riksdagen 1975/76. 4 sami. Nr 14
KU 1975/76:14
betänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41) som avlämnades i juni 1975, presenterar utredningen en översikt av nuvarande förhållanden. Utredningen konstaterar där att rätten till tjänstledighet för att fullgöra kommunalt förtroendeuppdrag är reglerad på olika sätt inom skilda samhällssektorer och lämnar därför följande redogörelse (s. 57 f.):
För kommunalt anställda är rätten till tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag och därmed sammanhängande löneförmåner reglerad i kollektivavtal. För uppdrag inom den egna kommunen medges de anställda rätt att behålla hela eller del av lönen då full ersättning för förlorad lön inte utgår för förtroendeuppdraget. För att fullgöra förtroendeuppdrag inom annan kommun utgår inte några ekonomiska förmåner från arbetsgivaren.
Statsanställd som har kommunalt förtroendeuppdrag som bisyssla skall ges den tjänstledighet som behövs för uppdraget ”om ej synnerliga skäl föranleder annat” (SFS 1973:11). Vad som avses med kommunalt uppdrag har angivits genom uppräkning. Innebörden är att i princip alla uppdrag berättigar till tjänstledighet. Det bör noteras att även suppleantuppdrag och kommunalt utredningsuppdrag godtas som skäl för ledighet.
Frågan om ekonomisk ersättning i samband med fullgörande av uppdraget regleras i allmänt avlöningsavtal (AST § 19). Huvudregeln innebär att lön med s. k. A-avdrag utgår dvs. omkring 10 procents avdrag på bruttolönen görs för den tid tjänstledigheten varat.
Detta gäller emellertid endast under förutsättning att inte någon ersättning utgår från kommunen som täcker de minskade inkomsterna eller att ersättning enbart utgår med visst belopp per sammanträde. I de fall ersättning utgår för att kompensera minskad arbetsinkomst eller ett bestämt årsarvode utgår för det kommunala uppdraget tillämpas s. k. C-avdrag, dvs. tjänstledighet utan lön.
För privatanställda är förutsättningarna annorlunda än för anställda i offentlig tjänst. Flertalet avtal på den privata sektorn saknar bestämmelser om tjänstledighet för fullgörande av kommunala uppdrag.
För de grupper av arbetstagare där avtalsbestämmelser saknas prövas ledighet för kommunala uppdrag i samma ordning som annan ledighet, dvs. beslut fattas av arbetsgivaren ensam.
I detta sammanhang kan erinras om den lag (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen som riksdagen beslöt 1974. I denna lag regleras bl. a. frågan om facklig förtroendemans rätt till ledighet för det fackliga uppdraget (6 §) och om bibehållna anställningsförmåner under sådan ledighet (7 §). Vidare föreslås i arbetsrättskommitténs betänkande Demokrati på arbetsplatsen (SOU 1975:1) bl. a. att till den nya lagen om förhandlingsrätt och kollektivavtal överföres från lagen om förenings- och förhandlingsrätt en bestämmelse om skyldighet för arbetsgivare att medge arbetstagare skälig ledighet för deltagande i förhandling, i fråga vari han är utsedd att vara representant för sin förening. Härtill har emellertid i kommitténs förslag fogats en regel som enligt utredningen kan ses som ett komplement till lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Den lagen äger tillämpning på arbetstagare som utsetts att vara facklig förtroendeman av lokal arbetstagarorganisation som på arbetsplatsen är eller brukar vara bunden av kollektivavtal för de arbetstagare som beröres av
KU 1975/76:14
förtroendemannens verksamhet. De som är utsedda att förhandla för organisation som saknar - och ej brukar ha - kollektivavtal, t. ex. en minoritetsorganisation, faller alltså utanför den lagen. I 16 § i den nu föreslagna lagen har emellertid tagits in en regel om rätt för sådan organisation att utse två arbetstagare, vilka alltid skall äga uppbära full lön under ledighet för förhandling med sin arbetsgivare.
Kommitténs förslag har remissbehandlats, och proposition kan väntas under våren 1976.
Tidigare behandling av fr&gan om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala uppdrag
Frågan om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala uppdrag har behandlats av riksdagen vid flera tillfällen under 1970-talet. Vid 1973 års riksdag aktualiserades frågan i motionerna 1973:61 av herr Bengtsson i Landskrona (s) och 1973:118 av herr Levin (fp). Med anledning av motionsyrkandena anförde konstitutionsutskottet (KU 1973:28) efter en redogörelse för de tidigare initiativ som tagits i frågan, bl. a. Kungl. Maj:ts cirkulär (1973:11) om tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag, följande: Även
om cirkuläret och en praxis utanför den statliga sektorn som motsvarar cirkulärets bestämmelser får anses i hög grad tillgodose önskemålet att bereda förtroendemän erforderlig ledighet för kommunala uppdrag är det enligt utskottets mening påkallat att frågan ytterligare övervägs. I blickpunkten kan därvid komma bl. a. gränsdragningen för vad som skall anses vara kommunalt förtroendeuppdrag. Med hänsyn till frågans stora vikt för den kommunala demokratin anser sig utskottet kunna förutsätta att utredningen om den kommunala demokratin kommer att ta upp hithörande spörsmål i samband med sitt nu pågående arbete med olika frågor med anknytning till de förtroendevaldas arbetsvillkor. Ett särskilt initiativ från riksdagens sida i denna del framstår därför inte som erforderligt.
Utskottet avstyrkte motionsyrkandena, och riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.
Frågan togs på nytt upp vid 1974 års riksdag i motionen 1974:1187 av herr Schött m. fl. (m). Motionen, som också innehöll en rad andra förslag på det kommunaldemokratiska området, behandlades av konstitutionsutskottet gemensamt med andra motioner rörande den kommunala demokratin (KU 1974:30). I betänkandet framhöll utskottet att flertalet av de frågor som tagits upp i motionerna var föremål för övervägande i utredningen om den kommunala demokratin. Utskottet föreslog att motionerna utan något ställningstagande i sak till de i motionerna behandlade frågorna överlämnades till utredningen. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.
KU 1975/76:14
4 Utredningsförslag beträffande rätt till ledighet för fullgörande av kommunala uppdrag
Som redan nämnts avlämnade utredningen om den kommunala demokratin i juni 1975 sitt huvudbetänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41). I betänkandet behandlas huvuddelen av de återstående frågor som utredningen haft att överväga. Utredningen har fortlöpande samrått med andra statliga utredningar med näraliggande uppdrag, bl. a. kommunallagsutredningen som haft uppdraget att svara för de lagtekniska bedömningarna och utarbeta författningsforslag (kapitel 10 i betänkandet). Betänkandet har sänts på remiss till ett stort antal privata organisationer och offentliga organ, bl. a. landets samtliga länsstyrelser, landsting och kommuner. Remisstiden går ut 1 december 1975 med förlängning till den 15 december för länsstyrelsernas del.
Som en allmän utgångspunkt för sina överväganden och förslag i fråga om de kommunalt förtroendevalda framhåller utredningen att alla medborgare bör ges likvärdiga förutsättningar för att åta sig och fullgöra kommunala förtroendeuppdrag. Utredningen anser att fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag ofta förutsätter att det under viss tid är möjligt att frigöra sig från ordinarie arbete. Enligt utredningen är det i dag många som saknar denna möjlighet, vilket får negativa konsekvenser för bredden i rekryteringen. Det är, framhåller utredningen, även negativt från principiell synpunkt genom att den representativa demokratin delvis sätts ur spel. Utredningen föreslår därför att ett stadgande om rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag, inklusive kommunala heltidsuppdrag införs i kommunallagen. En sådan bestämmelse skulle enligt utredningens mening förbättra möjligheterna för stora grupper av medborgare att åta sig förtroendeuppdrag i kommuner och landsting. Vidare skulle likformighet mellan anställda i olika samhällssektorer uppnås.
Begreppet kommunalt förtroendeuppdrag bör därvid ges, anser utredningen, en vidsträckt tolkning. Bl. a. bör både uppdrag som suppleant och ledamot i kommunala utredningar ingå. Även andra uppdrag ”sorn är att betrakta som en följd av kommunala uppdrag” bör enligt utredningen inbegripas.
övriga frågor i samband med fullgörande av kommunala uppdrag, t. ex. arbetsförhållanden, anställningsvillkor, ersättningsfrågor o. d., bör enligt utredningen regleras i annan ordning än genom lagstiftning. Vad ersättningsfrågan beträffar rekommenderar utredningen kommuner och landsting att ge sådan ersättning att inte ekonomiska skäl kan hindra någon från att åta sig kommunala uppdrag.
Det författningsforslag som utformats av kommunallagsutredningen efter förebild av stadgandet i RF 4 kap. 6 § har följande lydelse:
Ledamot eller suppleant i fullmäktige eller särskild beredning får fullgöra sitt uppdrag utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom.
KU 1975/76:14
5 Bestämmelsen bör enligt utredningen införas i 9 § 1 mom. i förslaget till enhetlig kommunallag (SOU 1974:99).
Kommunallagsutredningen ifrågasätter om en närmare lagreglering för utövandet av rätten till ledighet på det kommunala området behövs och pekar på att något sådant behov inte ansetts föreligga när det gäller riksdagsuppdrag. En detaljreglering genom kollektivavtal har enligt utredningen den fördelen framför lagreglering att den lättare kan anpassas till förhållandena inom olika områden av arbetsmarknaden. Ändringar kan också genomföras snabbare i avtal än i lagstiftning. Vidare framhåller utredningen att en detaljreglering förutsätter en ingående arbetsrättslig analys och undersökning av förhållandena på arbetsmarknaden som ligger utanför det primära området för utredningens uppdrag.
Utskottet
1 motionen behandlas frågan om rätt till ledighet för fullgörande av offentligt uppdrag. För att en enhetlig bedömning skall tillämpas på den svenska arbetsmarknaden begär motionärerna en lagstiftning i denna fråga.
En av förutsättningarna för en väl fungerande representativ demokrati är enligt utskottet att alla medborgare ges likvärdiga möjligheter att åta sig och fullgöra offentliga uppdrag. Som utskottet tidigare uttalat bör man eftersträva att undanröja de hinder som ännu existerar i detta hänseende. Ett led i denna strävan bör vara att förbättra medborgarnas möjligheter till ledighet för fullgörande av offentliga uppdrag.
I motionen föreslås att rätt till ledighet skall vara lagstadgad. Utskottet vill erinra om att en sådan rätt redan föreligger när det gäller uppdrag som riksdagsledamot (RF 4 kap. 6 §). Vad beträffar kommunala förtroendeuppdrag saknas däremot en enhetlig reglering i detta hänseende. Statligt anställda med kommunalt förtroendeuppdrag som bisyssla skall enligt författning (SFS 1973:11) medges den tjänstledighet som behövs för uppdraget, om ej synnerliga skäl föranleder annat. För kommunalt anställda och för vissa men icke alla arbetstagare inom den privata sektorn regleras rätten till tjänstledighet för kommunala uppdrag i kollektivavtal.
I detta sammanhang kan erinras om att riksdagen förra året beslöt en lag (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen vari bl. a. rätten till ledighet för fackligt uppdrag regleras. Frågan har också behandlats av arbetsrättskommittén i betänkandet Demokrati på arbetsplatsen (SOU 1975:1). Där föreslås bl. a. en regel som enligt kommittén kan ses som ett komplement till ifrågavarande bestämmelse i lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen.
Utredningen om den kommunala demokratin har i sitt tidigare detta år avlämnade huvudbetänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41) föreslagit en lagstadgad rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kom -
KU 1975/76:14
munala uppdrag, inklusive kommunala heltidsuppdrag. Ett stadgande av denna innebörd skall enligt samtidigt avlämnat förslag från kommunallagsutredningen inforas i den av utredningen tidigare föreslagna enhetliga kommunallagen (SOU 1974:99).
Enligt utredningen om den kommunala demokratin bör begreppet kommunalt förtroendeuppdrag ges en vid innebörd. Bl. a. bör innefattas uppdrag som ledamot och suppleant i kommunala utredningar och också andra uppdrag som är att betrakta som en följd av kommunala uppdrag.
Som framgått av det anförda föreligger en grundlagsfäst rätt till ledighet när det gäller uppdrag som rikdagsledamot. Vad beträffar kommunala uppdrag har en lagstiftning i denna fråga föreslagits av utredningen om den kommunala demokratin. Utredningens betänkande remissbehandlas för närvarande, och proposition kan väntas under våren 1976. Med hänsyn till angivna förhållanden är ett initiativ från riksdagens sida av det slag som begärs i motionen inte erforderligt.
Utskottet hemställer
att riksdagen förklarar motionen 1975:1696 besvarad med vad utskottet anfört.
Stockholm den 14 oktober 1975
På konstitutionsutskottets vägnar HILDING JOHANSSON
Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo* (c), fru Thunvall (s), herrar Werner i Malmö (m), Mossberg (s). Fiskesjö (c), Jonnergård (c), Björck i Nässjö (m), Karlsson i Malung (s), Nordin (c), Olsson i Edane (s). Johansson i Malmö (s), Wictorsson* (s), Berndtson (vpk) och Lindahl i Hamburgsund (fp).
* Ej närvarande vid justeringen.