Med anledning av motion om införande av en generalklausul i lagen om allmän försäkring

SfU 1975/76:33

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1975/76:33

med anledning av motion om införande av en generalklausul i lagen om allmän försäkring

Motionen

I motionen 1975/76:180 av herr Sjöholm (fp) hemställs att riksdagen beslutar att i lagstiftningen om sjukpenning (lagen om allmän försäkring) skall införas en generalklausul mot byråkratisk förvanskning av lagens anda och syften.

Motionen syftar till en lagbestämmelse som garanterar att i de fall sakliga förutsättningar föreligger förmåner från försäkringen kan utgå trots att de formella förutsättningarna brister.

Gällande bestämmelser

Bestämmelserna om sjukpenning vid sjukdom återfinns i 3 kap. lagen om allmän försäkring (AFL). Enligt dessa bestämmelser äger hos allmän försäkringskassa inskriven försäkrad rätt till sjukpenning vid sjukdom, som förorsakat förlust av arbetsförmågan med minst hälften, om hans sjukpenninggrundande inkomst uppgår till minst 4 500 kr. Samma rätt tillkommer vissa hemarbetande utan inkomst till nämnda belopp (s. k. hemmamakeförsäkring).

Den sjukpenninggrundande inkomsten motsvarar den inkomst i penningar eller vissa naturaförmåner som den försäkrade kan antagas för år räknat komma att tills vidare åtnjuta av eget arbete, antingen på grund av anställning eller genom annat förvärvsarbete. Vid beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten bortses från inkomst överstigande sju och en halv gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet.

Den sjukpenninggrundande inkomsten fastställs av försäkringskassan med ledning av olika föreliggande uppgifter om den försäkrade och efter förfrågan hos denne eller arbetsgivaren om den framtida beräknade årsinkomsten. Sedan den sjukpenninggrundande inkomsten fastställts erhåller den försäkrade besked härom. Den försäkrade är skyldig att snarast och senast inom två veckor anmäla inkomstförändring som påverkar rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek. Försäkringskassan gör också årliga förfrågningar om de försäkrades aktuella inkomster. Vidare har arbetsgivare ålagts skyldighet att med undantag för viss kortare anställning lämna uppgifter om arbetstagare som börjar eller slutar anställningen hos honom. När ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek kommer till försäkringskassans kännedom skall kassan ompröva ti -

1 Riksdagen 1975176. 11 sami. Nr 33

Sfi) 1975/76:33

digare beslut och i förekommande fall fastställa ny sjukpenninggrundande inkomst, varom den försäkrade tillställs besked.

Ändring i sjukpenningförmåner sker inte förrän 30 dagar efter det försäkringskassan fått uppgift om inkomständringen.

För att sjukpenning skall utgå krävs att sjukdomsfallet anmälts till försäkringskassan. Endast i undantagsfall kan sjukpenning utgå för tid före den dag då sådan anmälan gjorts, nämligen om hinder mött för anmälan eller eljest särskilda skäl föreligger.

Fr. o. m. år 1975 har löntagares skyldighet att erlägga socialförsäkringsavgift till sjukförsäkringen slopats. Sjukförsäkringen finansieras numera genom socialförsäkringsavgifter från arbetsgivare och egenföretagare och statsbidrag.

Tidigare behandling

Bestämmelserna om att ändrad inkomst inte skulle föranleda ändrad sjukpenning förrän efter viss tid tillkom främst för att motverka spekulation i att - genom en i det längsta underlåten anmälan om inkomständring - bli påförd en högre sjukpenningavgift än den som svarade mot den faktiska förvärvsinkomsten. Före den 1 januari 1974 var de försäkrades placering i sjukpenningklasser avgörande för storleken av deras sjukpenningavgifter. Avgiften debiterades årligen i efterskott och beräknades särskilt för varje månad som den försäkrade varit placerad i sjukpenningklass. Den försäkrade var även då skyldig att anmäla inkomständring av betydelse för klassplaceringen, och en klassändring på grund av sådan anmälan fick verkan från det månadsskifte som följde närmast efter anmälningsdagen. Placering i sjukpenningklass fick i princip inte ändras under pågående sjukdom.

I samband med övergången till beskattad sjukpenning den 1 januari 1974 diskuterades huruvida en ändrad sjukpenninggrundande inkomst kunde träda i kraft genast.

Riksdagen hade dessförinnan med anledning av motioner till 1969 års riksdag uttalat sig för en ändring av regeln om att ändring i sjukpenningklass inte fick ske under pågående sjukdom (2LU 1969:48). Riksförsäkringsverket, som fick uppdrag att utreda frågan, föreslog i ett i april 1972 avlämnat förslag att vid anmälan om inkomständring en ändrad klassplacering under pågående sjukdom kunde ske sedan sjukpenning utgått under 30 dagar. Däremot innebar förslaget ingen ändring av reglerna i övrigt om att klassplaceringsändring skulle ske vid månadsskifte.

Sjukpenningutredningen, på vars förslag lagstiftningen om beskattad sjukpenning grundar sig, föreslog i sitt 1972 avgivna betänkande Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet m. m. (SOU 1972:60) att beslut om ändrad sjukpenninggrundande inkomst - oavsett om sjukdom förelåg - skulle träda i kraft efter en väntetid av 15 dagar. Utredningen anförde i anslutning härtill.

Sfi) 1975/76:33

3 Som utredningen närmare utvecklat i kap. 14 torde sjukförsäkringsavgiften för försäkrade med anställningsinkomst kunna debiteras av den lokala skattemyndigheten på grundval av den av myndigheten bestämda årsinkomsten av förvärvsarbete för föregående år. För försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning samt för försäkrade med sådan sjukpenning som grundas på förvärvsinkomst understigande 4 500 kr. bör kassorna liksom f. n. räkna ut sjukförsäkringsavgiften.

Med här avsett sätt för debitering av sjukförsäkringsavgiften bortfaller skälet för att bibehålla månadsskifte som tidpunkt för ändring av sjukpenninggrundande inkomst, i vart fall för försäkrade med anställningsinkomst. Den försäkrade får nämligen med detta förfarande erlägga en sjukförsäkringsavgift som grundas på hans verkliga inkomst av förvärvsarbete under året oberoende av det försäkringsskydd som gällt under året. Efter anmälan från den försäkrade om ändrad sjukpenninggrundande inkomst skulle därför i och för sig ändringen kunna tänkas ske omedelbart.

Kravet på anmälan om inkomständring i anslutning till inträffad förändring bör enligt utredningens mening finnas kvar. Denna form av förhandsanmälan har flera fördelar. För försäkringskassan är det betydelsefullt att beslutet om ändring av sjukpenninggrundande inkomst blir fattat när den försäkrade är frisk, så att sjukpenningutbetalning kan ske utan föregående utredning vid sjukdom. Förfaringssättet är också ägnat att nedbringa risken för tvist mellan den försäkrade och kassan om beräkningen av inkomstunderlaget för sjukpenning. För den försäkrade innebär det att han vet vilken sjukpenning han kan få vid sjukdom.

Om kravet på anmälan om inkomständring inom två veckor bibehålls, men ändring av sjukpenninggrundande inkomst får ske omedelbart efter det anmälan inkommit, torde man kunna utgå från att ett avsevärt antal anmälningar om ändrad inkomst kommer att lämnas in till kassorna först i samband med inträffat sjukfall. Den som tidigare glömt bort att anmäla ändrad inkomst upptäcker sin försummelse i samband med insjuknandet. En sådan ordning skulle kunna ge upphov till en mängd utredningar i samband med sjukfall och försena sjukpenningutbetalningen.

I propositionen 1973:46 angående utformningen av beskattad sjukpenning m. m. framhöll departementschefen att några remissinstanser invänt att sjukpenningutredningens förslag inte undanröjde spekulationsriskerna. Vad beträffade dessa risker erinrade han om de kontrollmöjligheter som står försäkringskassorna till buds och betonade nödvändigheten av att dessa möjligheter utnyttjades. Hade en försäkrad av någon orsak kommit att bii registrerad för felaktig inkomst borde felaktigheten kunna rättas till även under pågående sjukdomstid. Departementschefen förordade att anmälan om inkomstförändring fick verkan på den sjukpenninggrundande inkomsten efter en väntetid av 30 dagar från det anmälan skett. Riksdagen (SfU 1973:21, rskr 197) anslöt sig till förslaget.

Frågan om rätt till sjukpenning för tid innan anmälan om sjukpenning gjorts till försäkringskassan har senast prövats av riksdagen 1972 i anledning av ett motionsyrkande om att rätt till sjukpenning skulle föreligga vid styrkt sjukdom och arbetsoförmåga även om anmälan till försäkringskassa ej gjorts i vederbörlig ordning. I sitt av riksdagen godkända betänkande (SfU 1972:11)

SfU 1975/76:33

erinrade socialförsäkringsutskottet om att bestämmelsen om att sjukpenning inte kunde utgå för tiden innan anmälan gjorts i annat fall än när hinder mött för anmälan eller eljest särskilda skäl förelåg hade tillkommit främst i syfte att göra det möjligt för försäkringskassorna att utöva den sjukkontroll som kunde anses erforderlig. Utskottet erinrade även om att bestämmelsen att "särskilda skäl” skall föreligga för att sjukpenning skall utgå i sådana fall, då anmälan inte gjorts och hinder att göra sådan inte förelegat, i praxis tidigare tillämpats restriktivt men att försäkringsdomstolen i avgöranden 1970 och 1971 tillämpat en mjukare bedömning. Denna innebar att domstolen i allt väsentligt godtagit riktlinjerna i ett av riksförsäkringsverket den 30 juni 1970 avgivet yttrande vari framhölls bl. a. att förutom att den grundläggande förutsättningen för rätt till sjukpenning före sjukanmälan alltjämt borde vara att arbetsoförmågan klart dokumenterats, det även i fortsättningen borde krävas att försummelsen att göra sjukanmälan framstod som ursäktlig. Som exempel härpå angavs fall då den försäkrade trott att anmälan varit obehövlig därför att läkare intygat att arbetsoförmågan varit nedsatt. Härvid borde dock förutsättningen vara att vederbörande inte tidigare åberopat samma skäl för sin försummelse. Ett annat exempel gällde försäkrad som vårdats på sjukhus och därvid fått den uppfattningen att sjukanmälan gjorts genom sjukhusets försorg. I sådana fall borde enligt verket försummelsen anses ursäktlig om den försäkrade kunde anses ha haft grundad anledning till sin felaktiga uppfattning.

Utskottet som avstyrkte bifall till motionen hänvisade till att 1970 års riksdag ansett syftet med en motion med i huvudsak samma innebörd som den då ifrågavarande tillgodosett genom försäkringsdomstolens domar 1970, och utskottet konstaterade att den uppmjukning av praxis som härigenom skett ytterligare befästs genom domstolens avgöranden 1971.

1 svar i riksdagen den 13 mars 1975 på en fråga av herr Sjöholm som syftade till åtgärder för att förhindra rättsförlust inom sjukförsäkringen framhöll socialminister Aspling att stora ansträngningar fortfarande gjordes för att förbättra informationen till de försäkrade om hur sjukförsäkringen fungerade och hur kontakterna med försäkringskassan går till. Socialministern hänvisade till pågående undersökningar om möjligheterna att effektivisera förfarandet vid registreringen av sjukpenninggrundande inkomst och till att den övergång till användning av automatisk databehandling som pågick inom sjukförsäkringen kom att ge ökade möjligheter till såväl förenkling som effektivisering av detta arbete. Enligt socialministerns mening var det i första hand genom sådana åtgärder man borde söka undvika att någon gick miste om sina försäkringsförmåner.

Herr Sjöholm har nyligen i en interpellation återkommit i ämnet och frågat socialministern om han vill verka för att en generalklausul införs inom sociallagstiftningens område. Socialministern, som svarade på interpellationen den 25 mars 1976, erinrade i sitt svar om att en parlamentarisk utredning tillsatts med uppdrag att se över det socialpolitiska bidragssystemet

Sfi! 1975/76:33

från samordningssynpunkt (socialpolitiska samordningsutredningen) samt att målsättningen för översynen skulle vara att klarlägga hur långt det socialpolitiska bidragssystemet kan samordnas i en allmän socialförsäkring. Vidare erinrade socialministern på nytt om att vid den översyn av olika frågor inom sjukförsäkringen som pågick hos riksförsäkringsverket prövades olika vägar att säkerställa en aktuell och riktig registrering av den sjukpenninggrundande inkomsten.

Utskottet

Sjukpenningförmånerna från den allmänna försäkringen är i flera avseenden beroende på medverkan från den försäkrade. Sålunda fastställs dennes sjukpenninggrundande inkomst med ledning av uppgifter från den försäkrade och i förekommande fall arbetsgivaren om den beräknade inkomsten för ett år framåt. Såväl den försäkrade som arbetsgivaren är skyldig att anmäla förhållanden av betydelse för en riktig beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten. Försäkringskassorna skall också genom fortlöpande kontroller hålla sig underrättade om den försäkrades inkomstförhållanden och andra omständigheter av betydelse för sjukpenningförsäkringen.

Besked om försäkringskassas beslut om sjukpenninggrundande inkomst skall tillställas den försäkrade. Beslut om ändring av sådan inkomst får verkan först efter en väntetid av 30 dagar.

Sjukpenning utgår inte förrän försäkringskassan fått anmälan om att den försäkrade avhållit sig från förvärvsarbete på grund av sjukdom. I vissa fall har det dock ansetts rimligt att sjukpenning utgår även för tid före anmälan. Så är fallet om hinder för anmälan förelegat eller eljest särskilda skäl motiverar att sjukpenning utgår för sådan tid. Tidigare tillämpades denna bestämmelse så, att i de fall direkta hinder för anmälan ej förelegat kravet på särskilda skäl ansågs uppfyllt endast om den försäkrades fysiska eller psykiska förmåga var nedsatt. En uppmjukning av praxis skedde dock genom domar i försäkringsdomstolen i början av 1970-talet. Numera anses särskilda skäl föreligga så snart de materiella förutsättningarna för sjukpenning är uppfyllda och det framstår som ursäktligt att anmälan ej skett.

Motionären anser att man bör införa en generell regel om en ovillkorlig rätt lill sjukpenning i alla de fall då de materiella förutsättningarna för en sådan rätt är uppfyllda.

Utskottet har inledningsvis lämnat en redogörelse för bakgrunden till gällande bestämmelser. Av redogörelsen framgår att dessa tillkommit för att förhindra missbruk av försäkringen och för att skapa en administrativt lätthanterlig ordning. De motiv som ligger bakom gällande bestämmelser kan enligt utskottets mening inte lämnas obeaktade. Samtidigt hyser utskottet förståelse för att tillämpningen av bestämmelserna för den enskilde, som går miste om en förmån som han anser sig berättigad till, kan upplevas

SfU 1975/76:33

som onödigt sträng och byråkratisk.

Det torde inte råda några delade meningar om angelägenheten av att man såväl vid lagstiftningsarbetet som vid rättstillämpningen så långt det är möjligt måste söka förebygga rättsförluster för den enskilde. Samtidigt kan man emellertid inte bortse från att det, även med en generalklausul av det slag motionären avser, torde vara svårt att i alla situationer tillgodose den enskildes intresse av en smidig och rättvis tillämpning av lagstiftningen och samtidigt förhindra missbruk av bestämmelserna. Utskottet vill understryka att under senare år de försäkrades ställning i socialförsäkringshänseende fortlöpande förbättrats. Sålunda har som redan nämnts en uppmjukning skett i praxis när det gäller rätten till sjukpenning för dag före sjukanmälan. Sjukpenningen har bättre anpassats till den aktuella inkomsten genom övergången till en beskattad sjukpenning och genom att man avskaffat bestämmelsen om att ändring av den sjukpenninggrundande inkomsten inte får ske under pågående sjukdom. Vidare har myndigheterna fått bättre kontrollmöjligheter och rutiner genom övergången till automatisk databehandling inom den allmänna försäkringen.

I det senare avseendet pågår ett fortlöpande utvecklingsarbete. Utskottet delar härvidlag den uppfattning som socialministern gett uttryck för i de inledningsvis redovisade svaren på fråga och interpellation av herr Sjöholm, nämligen att detta arbete bör kunna göra det möjligt att förhindra uppkomsten av rättsförluster till följd av att de formella förutsättningarna för en bestämmelses tillämpning inte är uppfyllda. Det är utskottets förhoppning att sådana förbättrade rutiner och kontroller i fortsättningen - liksom hittills - successivt kommer att leda till förenklingar i socialförsäkringsprocessen.

Den under år 1975 tillsatta socialpolitiska samordningsutredningen har som målsättning att klarlägga hur långt det socialpolitiska bidragssystemet kan samordnas i en allmän socialförsäkring, och en huvudfråga i utredningsarbetet blir därigenom en systematisk genomgång av lagen om allmän försäkring med beaktande av just samordningsfrågor både inom denna lag och i förhållande till andra bidragsförfattningar. Den av motionären väckta frågan ligger inom ramen för utredningens arbete och det ankommer därför i första hand på utredningen att undersöka vilka förbättringar som kan vara påkallade i nuvarande trygghetssystem.

Det anförda innebär att utskottet helt ansluter sig till det grundläggande syftet bakom herr Sjöholms motion, nämligen att man på olika sätt måste eftersträva att förhindra rättsförluster för den enskilde. Mot bakgrund av det inom den socialpolitiska samordningsutredningen pågående utredningsarbetet och de förbättringar på olika områden av socialförsäkringen som fortlöpande genomförs för att tillgodose rättssäkerheten inom försäkrings -

SfU 1975/76:33

systemet anser utskottet dock någon särskild åtgärd i anledning av motionen inte påkallad. Utskottet avstyrker därför bifall till densamma.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1975/76:180.

Stockholm den 7 april 1976

På socialförsäkringsutskottets vägnar TORSTEN FREDRIKSSON

Nä/varande: herrar Fredriksson (s), Carlsson i Vikmanshyttan (c), Augustsson (s), Ringaby (m), Karlsson i Ronneby (s), Magnusson i Nennesholm (c), fru Håvik (s), herrar Hyltander (fp), Marcusson (s), Lindström (s), Fridolfsson (m), Nilsson i Kristianstad (s), Andersson i Edsbro (c), fröken Rogestam (c) och herr Hagberg i Borlänge (vpk).