Med anledning av motion om reglerna för kompletterande sjukförmåner i vissa fall
SfU 1975/76:37
Socialförsäkringsutskottets betänkande 1975/76:37
med anledning av motion om reglerna för kompletterande sjukförmåner i vissa fall
Motionen
I motionen 1975/76:1188 av fru Håvik (s)och herr Fagerlund (s) hemställs att riksdagen uttalar sig för att de överförsäkringsreglersom gällde vid ikraftträdandet av 1973 års sjukpenningreform skall tillämpas för de äldre sjukkassor vilka nämns i socialförsäkringsutskottets betänkande 1973:21.
Yttranden över motionen har inhämtats från försäkringsinspektionen, riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet och De fria sjukkassornas förbund.
Bakgrunden till motionsyrkandei
I samband med att en allmän sjukförsäkring genomfördes 1953 uttalades från statsmakternas sida att en försäkrad inte genom sjukpenningen fick försättas i ett bättre ekonomiskt läge vid sjukdom än då han var frisk. Kompletterande hjälpformer borde därför anpassas till det grundskydd som den obligatoriska sjukpenningförsäkringen utgjorde. Uttalandena följdes upp genom att försäkringsinspektionen i rekommendationer gav vissa riktlinjer för privat försäkring. Före den 1 januari 1974 då reformen om en beskattad sjukpenning trädde i kraft innebar dessa riktlinjeratt förmåner från frivillig sjuk- och olycksfallsförsäkring och enligt kollektivavtal tillsammans med förmåner från den allmänna försäkringen, vilka senare låg på en kompensationsnivå av 80 96 av den genom sjukdomen förlorade arbetsinkomsten, skulle kompensera högst 93 96 av förlorad inkomst efter skatt.
Sjukpenningutredningen föreslog i sitt betänkande Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet m. m., SOU 1972:60, att sjukpenningen från den allmänna försäkringen borde ligga på en kompensationsnivå av 90 96. Med hänsyn till att en viss självrisk även i fortsättningen borde gälla, förordade utredningen att den sammanlagda kompensationsnivån vid sammanträffande av förmåner från den allmänna försäkringen och från andra håll under de första 30 dagarnas sjukdomstid inte borde överstiga 95 96. Härefter kunde enligt utredningen full kompensation utgå. Kommittén förutsåg att omfattningen av de enskilda sjuk- och olycksfallsförsäkringarna skulle komma att minska. På grund av att ersättningarna från dessa försäkringar även i fortsättningen skulle komma att bli skattefria förelåg en risk för överkompensation om försäkringsrätten inte begränsades. Utredningen ansåg därför att det borde överlåtas på försäkringsinspektionen att
1 Riksdagen 1975/76. II sami. Nr 37
SfU 1975/76:37
utforma rekommendationen så att man fick den förordade begränsningen av överförsäkringen även vid dessa kompletteringsförsäkringar.
Försäkringsinspektionen framhöll i sitt remissvar över utredningens förslag att det inte var förenat med en sund utveckling av försäkringsväsendet att försäkringar med sjukpenningförmåner erbjöds personer som genom allmän försäkring var garanterade en kompensationsnivå av 90%.
Departementschefen anslöt sig i propositionen 1973:46 till uppfattningen att det var nödvändigt med en viss självrisk som i första hand tog sikte på mera kortvariga sjukdomsfall. Med hänsyn till att sjukpenningen föreslogs kompensera 90 % av inkomstbortfallet vid sjukdom fann han ingen anledning tillåta kompletteringsförsäkringar under de första 30 dagarnas sjukdom. För tiden därefter borde riktpunkten vara en kompensationsnivå på 95 %, varvid hänsyn måste tas till om kompletteringsförmånerna var skattefria. Av praktiska skäl skulle dock alltid en skattefri ersättning av högst 3 kr. per dag kunna utgå efter den angivna karenstiden av 30 dagar. Departementschefen som avstod från att föreslå en lagreglering av bestämmelserna för överförsäkring, förutsatte att de föreslagna riktlinjerna beaktades av arbetsmarknadens parter när det gällde kompletterande sjuklöneförmåner. I sammanhanget strök han under att riktlinjerna inte tog sikte på redan avtalade sjukförmåner. I fråga om kompletteringsersättningar i försäkringsform fick det enligt departementschefen ankomma på försäkringsinspektionen att utfärda sådana rekommendationer att den förordade begränsningen iakttogs.
Vid riksdagsbehandlingen anslöt sig socialförsäkringsutskottet (SfU 1973:21) till departementschefens uppfattning att det med en kompensationsnivå av 90 % inte förelåg anledning att medge kompletterande sjukersättning vid korttidssjukdom. Utskottet gjorde dock ett undantag härifrån så till vida att utskottet förutsatte att någon förändring beträffande storleken av de sjukförmåner som kunde utgå efter försäkring i vissa äldre sjukkassor (t. ex. Framtidsförbundet) inte skulle komma att ske.
Genom cirkulär 1973-12-03 till de understödsföreningar som meddelade sjukpenningförsäkring informerade inspektionen föreningarna om de nya reglerna för kompletteringsförsäkring som angivits i proposition 1973:46 och om socialförsäkringsutskottets ovan nämnda uttalande. 1 cirkuläret framhöll inspektionen att de nya överförsäkringsreglerna borde få vidast möjliga tilllämpning. Föreningar som önskade fortsätta sin sjukhjälpsverksamhet borde därför i första hand överväga att utbyta sjukpenningförmånerna mot sjukhjälp av annat slag t. ex. läkarvård, läkemedel eller andra sjukvårdande åtgärder. Förening, som fann särskilda skäl att fortsätta sin sjukpenningverksamhet och önskade få bli undantagen från överförsäkringsreglerna, anmodades att till inspektionen lämna uppgifter om de förhållanden som föreningen ville åberopa som stöd för ett undantagande.
Enligt vad försäkringsinspektionen upplyst berörde cirkuläret 87 föreningar med ett medlemsantal av ca 78 000 som vid utgången av år 1973 meddelade sjukpenningförsäkring. Med anledning av cirkuläret begärde 31 för -
SfU 1975/76:37
eningar undantag från tillämpningen av överförsäkringsreglerna. I dessa föreningar hade nyrekryteringen sedan flera år i stort sett upphört. Framställningarna om undantag avsåg de medlemmar som var försäkrade för sjukpenning före den 1 januari 1974. Inspektionen har ännu inte medgivit någon förening begärt undantag.
Inspektionen har vidare upplyst att ett mindre antal av de föreningar som önskat fortsätta med sin sjukhjälpsverksamhet, främst större föreningar som meddelat sjukpenning åt anställda med AGS-försäkring, efterkommit inspektionens rekommendation att byta ut sjukpenningen mot sjukvårdsförmåner. F. n. återstår 43 föreningar med ett sammanlagt medlemsantal av ca 50 000, där frågan om sjukpenningförsäkringens omfattning ännu står öppen.
I propositionen 1975:58 om ändring i fråga om den skattemässiga behandlingen av vissa gruppsjukförsäkringar har frågan om ett avsteg från riktlinjerna för kompletteringsförmåner till den allmänna försäkringen aktualiserats. Enligt försäkringsavtal mellan SAF och LO om gruppsjukförsäkring lämnas ersättning för en sjukperiod som varar utöver en karenstid om 30 dagar. Ersättning lämnas då för tid fr. o. m. åttonde dagen räknat fr. o. m. insjuknandedagen enligt lagen om allmän försäkring. Chefen för finansdepartementet har efter samråd med chefen för socialdepartementet ansett det godtagbart att reglerna om karens färdén innebörden att ersättning på sätt angivits i försäkringsvillkoren för AGS skall kunna lämnas för tid fr. o. m. åttonde dagen räknat fr. o. m. insjuknandedagen enligt lagen om allmän försäkring. Chefen för finansdepartementet har därvid understrukit att det inte varit fråga om någon ändring av de i propositionen 1973:46 givna riktlinjerna för kompletteringsförmåner från den allmänna försäkringen. Flan har också framhållit att med beaktande av dessa riktlinjer har under sjukpenningtid utgående ersättning för årsinkomster inom 7,5 basbelopp fastställts för anställda med AGS, förstats- och kommunalanställda ävensom för tjänstemän med ITP och att för dessa anställda således inte finns något ytterligare utrymme för kompletteringsförmåner.
R emissyttrandena
Försäkringsinspektionen framhåller i sitt remissyttrande att en förklaring till att inspektionen och företrädare för föreningarna inte har kunnat enas om de regler som skall gälla för den nuvarande sjukpenningförsäkringen inom föreningarna är de svårigheter som uppkommit vid tolkningen av socialförsäkringsutskottets uttalande. Bl. a. har fråga uppkommit om vad som skall förstås med uttrycket "äldre sjukkassor”, och inspektionen pekar på de svårigheter som kan uppstå vid gränsdragningen mellan olika föreningar.
Försäkringsinspektionen understryker vidare i yttrandet att det för att man i praktiken skall kunna upprätthålla ett regelsystem av denna art krävs
SfU 1975/76:37
att man tillämpar reglerna konsekvent. Samma föreskrifter måste gälla oberoende av om försäkringen innehas i allmänt försäkringsbolag, arbetsmark - nadsförsäkringsbolag eller understödsförening. Enligt inspektionens mening skulle det exempelvis vara inkonsekvent att tillåta understödsförening att meddela sjukpenningförsäkring till medlem med sjukpenninggrundande inkomster inom 7,5 basbelopp i det fall medlemmen är försäkrad inom AGS eller ITP eller är stats- eller kommunalanställd. För dessa kategorier finns-menar inspektionen - inget ytterligare utrymme för kompletteringsförsäkring.
Inspektionen upplyser att den vid sina diskussioner med representanter för ifrågavarande föreningar meddelat att pensionärer och andra personer (t. ex. hemmafruar) som inte har inkomster, som grundar rätt till sjukpenning från allmän försäkring, får behålla sin sjukpenning i föreningen till oförändrat belopp och med oförändrade karenstidsbestämmelser. För övriga medlemmar skall däremot de nya överförsäkringsreglerna tillämpas och i stadgarna införas bestämmelser om att medlem, för vilken något utrymme för kompletterande sjukpenningförsäkring inte finns, skall upphöra att vara sjukpenningförsäkrad. Sådan medlem skall självfallet, anför inspektionen, inte heller betala några avgifter för sjukpenning, så länge han inte är försäkrad för denna förmån. Däremot får han behålla medlemskapet och övriga rättigheter i föreningen. Han får också rätt att ånyo omfattas av sjukpenningförsäkringen, när förhållandena ändras så att sjukpenningförsäkring kan meddelas enligt de givna reglerna för kompletteringsförsäkring. - Genom att medlemskapet i föreningen behålls, anser inspektionen att de i diskussionen kring socialförsäkringsutskottets uttalande och i motionen särskilt framhållna intressena för äldre medlemmar, som varit tillförsäkrade sjukpenning under lång tid och därvid varit med om att bygga upp föreningens fonder, skulle kunna tillgodoses.
Däremot ter det sig mindre tilltalande - framhåller inspektionen avslutningsvis - att för understödsföreningar införa överförsäkringsregler av innehåll som statsmakterna redan förkastat genom antagandet år 1973 av nya sådana regler.
Föredraganden i försäkringsinspektionen har anmält avvikande mening och med hänsyn till att utskottsuttalandet bör ges visst innehåll, framhållit att det skulle vara rimligt om reglerna för undantagande från riktlinjerna för överförsäkring utformades på ett sådant sätt att alla som den 31 december 1973 var medlemmar i ”äldre föreningar” och då var försäkrade för sjukpenning får behålla sin sjukpenningförsäkring till ett visst högsta belopp per dag utan ändring av karenstiden. Ett högsta sjukpenningbelopp av 3 kr. per dag dvs. det belopp som anges i motionen borde härvid kunna tolereras.
Riksförsäkringsverket finner i sitt remissyttrande att en precisering av reglerna för aktuella understödsföreningar synes påkallad. Verket anser därvid att medlem som vunnit inträde i sådan förening före den 1 januari
SfU 1975/76:37
1974 - utan hinder av 95 96 -regeln - bör kunna medges ett dagsbelopp av 3 kr. för sjukdag som infaller under eller efter de 30 första dagarna av en sjukperiod.
Försäkringskasseförbundet, som hört de allmänna försäkringskassorna i Gävleborgs, Jönköpings Västmanlands och Älvsborgs län och Malmö allmänna försäkringskassa, framhåller att frågan gäller ganska få personer varav många är relativt gamla och att det inte skulle vara skäligt att för dessa personer ändra de regler som gällde 1973. Förbundet tillstyrker därför motionärernas förslag men anser att gränsen för överkompensation bör sättas vid 95 96 av inkomstbortfallet.
1 yttrandet från De fria sjukkassornas förbund påtalas att en kompensationsgrad av 90 96 under de 30 första dagarnas sjukdom skulle innebära att i stort sett samtliga sjukkassor tvingades upphöra med sin verksamhet. Ett undantagande i enlighet med socialförsäkringsutskottets uttalande innebär en möjlighet att låta kassornas avvecklingstid bli något längre. Förbundet anser därför att kassorna bör kunna få bibehålla de förmåner som gällde vid utgången av år 1973. I andra hand kan förbundet acceptera en övre gräns för överförsäkring av 95 96. Förbundet anser dock att en kompletterande sjukpenning av 3 kr. per dag bör kunna utgå utan hinder av denna gräns.
Utskottet
I enlighet med beslut av 1973 års riksdag (prop. 1973:46, 1973:21, rskr 197) utgör sjukpenningen fr. o. m. den 1 januari 1974 skattepliktig inkomst. Kompensationsnivån har samtidigt höjts till 90 96 av inkomstbortfallet. Enligt uttalanden i propositionen vilka biträtts av riksdagen bör med en så hög kompensationsnivå några kompletterande sjukförmåner såsom sjuklön på grund av kollektivavtal eller sjukpenning på grund av privata försäkringar inte tillåtas under kortare sjukperiod än 30 dagar. För tiden därefter har som riktlinje angivits att en kompensationsnivå av 95 96 bör tillåtas, varvid hänsyn bör tas till om förmånerna är skattefria. Av praktiska skäl bör dock alltid efter den nämnda karenstiden om 30 dagar en skattefri ersättning av 3 kr. per dag kunna utgå. Uttalandena innebär vad beträffar kortare sjukdomsperioder en skärpning av tidigare praxis när det gäller överförsäkring, så till vida att denna även för sådana perioder tillät en sammanlagd kompensationsnivå av 93 96 av den förlorade inkomsten efter skatt. 1 några fall har emellertid undantag från de nya riktlinjerna kunnat göras. Departementschefen uttalade i propositionen att dessa inte borde gälla i fråga om redan avtalade sjuklöneförmåner, och riksdagen förutsatte i enlighet med ett uttalande av socialförsäkringsutskottet att någon förändring beträffande storleken av de sjukförmåner som kunde utgå efter försäkring i vissa äldre sjukkassor - som exempel angavs Framtidsförbundet - inte skulle komma att ske. Enligt därefter i propositionen 1975:58 om ändring
SfU 1975/76:37
i fråga om den skattemässiga behandlingen av vissa gruppsjukförsäkringar gjorda uttalanden skall vidare sjukersättning från AGS-fÖrsäkring kunna utgå fr. o. m. åttonde dagen efter insjuknandedagen i de fall sjukperioden varat mer än 30 dagar.
Försäkringsinspektionen som är tillsynsmyndighet för de understödsföreningar som meddelar sjukpenningförsäkring har i cirkulär den 3 december
1973 informerat föreningarna - vid tillfället 87 st. med sammanlagt 78 000 medlemmar - om de nya riktlinjerna för kompletteringsförsäkringar. Inspektionen rekommenderade därvid de föreningar som önskade fortsätta sin sjukhjälpsverksamhet att i första hand överväga att utbyta sjukpenningförmånema mot sjukhjälp av annat slag, en rekommendation som dock endast följts av ett mindre antal föreningar. De föreningar som önskade bli undantagna från försäkringsreglerna anmodades att lämna uppgifter till inspektionen till stöd för ett sådant undantagande. Anmaningen följdes av 31 föreningar i vilka nyrekryteringen sedan länge upphört, och framställningarna avsåg de medlemmar som var försäkrade för sjukpenning före den 1 januari 1974.
Försäkringsinspektionen har ännu inte bifallit någon av dessa framställningar. Detta sammanhänger - som framgår av inspektionens yttrande - med svårigheterna att tolka socialförsäkringsutskottets uttalande bl. a. när det gäller definitionen av ”äldre sjukkassor”. Inspektionen har också gett uttryck för den uppfattningen att reglerna om överförsäkring bör tillämpas konsekvent och att samma föreskrifter måste gälla oberoende av om försäkringen innehas i allmänt försäkringsbolag, arbetsmarknadsförsäkringsbolag eller understödsförening. Inspektionen är därför av den uppfattningen att endast de pensionärer och personer som inte har inkomster, som grundar rätt till sjukpenning från allmän försäkring, bör få behålla sin sjukpenning i föreningen, medan de nya riktlinjerna bör följas beträffande övriga medlemmar och föreningarnas stadgar ändras i enlighet härmed. De medlemmar för vilka något utrymme för kompletterande sjukpenning inte finns skall dock få behålla medlemskapet och övriga rättigheter i föreningen samt få rätt att ånyo omfattas av sjukpenningförsäkringen så snart utrymme för en sådan ges.
Enligt motionärerna skulle vid en tillämpning av riktlinjerna i propositionen - med bortseende från socialförsäkringsutskottets uttalande - de flesta medlemmar som inte uppnått pensionsåldern ställas utanför kassornas gemenskap och därigenom berövas den rätt till sjukförmåner som de under många år varit med om att bygga upp. Motionärerna menar därför att uttalandet i propositionen bör innebära att de riktlinjer för överförsäkring som fanns när reglerna om beskattad sjukpenning trädde i kraft den 1 januari
1974 skall tillämpas för de medlemmar som då tillhörde de fristående sjukkassorna.
Som nämnts innebar riksdagsbeslutet 1973 en viss skärpning av riktlinjerna för överförsäkring. De uttalanden som gjordes i propositionen om
SfU 1975/76:37
fortsatt giltighet av redan avtalade sjuklöneförmåner gav utrymme för en smidig anpassning till de nya riktlinjerna. Eftersom det i sammanhanget stod klart att de uppgifter de fria sjukkassorna haft att bereda sina medlemmar trygghet mot inkomstbortfall redan väsentligt minskat och i fortsättningen skulle bli så underordnade att föreningarna på sikt skulle komma att avveckla sin verksamhet fanns anledning att även för deras del underlätta övergången. Socialförsäkringsutskottets uttalande bör ses mot denna bakgrund och bör inte tolkas som ett avståndstagande från de riktlinjer som angavs i propositionen. Avsikten har heller inte varit att för berörda sjukkassor genom kompletterande försäkringar tillåta en kompensationsnivåsom skulle framstå som stötande.
Den förutsedda avvecklingen av de fria sjukkassorna med sjukpenningverksamhet har fortgått så att det i dag endast kvarstår 43 sådana med ca 50 000 medlemmar. Antalet personer som berörs av det av motionärerna förutsatta undantagandet från riktlinjerna för överförsäkring ärsålunda ringa. Detta har också understrukits av försäkringskasseförbundet som liksom riksförsäkringsverket biträder motionärernas begäran.
Mot bakgrund av det anförda vill utskottet vidhålla sin tidigare uppfattning att ett undantag bör kunna göras från de allmänna riktlinjer som numera gäller för överförsäkring. För att få en lättillämplig regel förordar utskottet att de medlemmar som den 31 december 1973 fanns i de 43 aktuella ”äldre” understödsföreningar, vilka utgett sjukpenning efter denna tidpunkt, även fortsättningsvis skall ha rätt att uppbära sådan sjukpenning vid kortare sjukdomstid än 30 dagar enligt samma riktlinjer som numera gäller för kompletterande sjukförmåner för tid efter en sjukdomsperiod av 30 dagar. För dem som inte redan har kompletteringsförmåner, som tillsammans med sjukpenningen från AFL ger ersättning för inkomstbortfall med 95 %, innebär den av utskottet förordade regeln att understödsförening - med beaktande av i föreningens stadgar föreskriven karenstid - får till sådana medlemmar som fanns i föreningen den 31 december 1973 ge ut sjukpenning upp till nämnda kompensationsnivå, varvid dock beloppet schablonmässigt får sättas till tre kronor per dag. För vissa kategorier av anställda gäller, som nämnts, att de f. n. har kompletteringsförmåner som ger en kompensationsnivå av 95 % i vad avser tid efter 30 dagar under det att förmånerna under de 30 första dagarna i allmänhet inte når upp till denna nivå. För dessa personer finns således enligt den- av utskottet förordade regeln ett utrymme för sjukpenning från understödsförening; dock begränsat till de första 30 dagarna eller - i fall då ersättning utgått retroaktivt från 8:e dagen - de första 7 dagarna.
Med det anförda är enligt utskottets mening yrkandet i motionen tillgodosett.
SfU 1975/76:37
8 Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av motionen 1975/76:1188 ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 12 maj 1976
På socialförsäkringsutskottets vägnar TORSTEN FREDRIKSSON
Närvarande: herrar Fredriksson (s), Carlsson i Vikmanshyttan (c), Ringaby (m), Karlsson i Ronneby (s), Marcusson (s), fröken Pehrsson (c), herrar Lindström (s), Fridolfsson (m). Nilsson i Kristianstad (s), Andersson i Nybro (c), Olsson i Stockholm (vpk). Nilsson i Norrköping (s). Andersson i Edsbro (c), Jonsson i Mora (fp) och Gösta Gustafsson i Göteborg (s).
GOTAB 51889 Slockholm 1976