Med anledning av motion om statens vattenfallsverks redovisningsprinciper
NU 1976/77:18
Näringsutskottets betänkande 1976/77:18
med anledning av motion om statens vattenfallsverks redovisningsprinciper Ärendet I
motionen 1976/77:875 av herr Petersson i Gäddvik m. fl.(m)hemställs att riksdagen hos regeringen begär att förslag till ändrade bestämmelser rörande statens vattenfallsverks redovisningsprinciper och beskattningsregler med beaktande av vad i motionen anförts framläggs senast till riksmötet 1977/ 78.
Motionen
Motionärerna hävdar att många Norrlandskommuner, särskilt i inlandet, går miste om avsevärda skatteinkomster till följd av den ordning som gäller för redovisning av statens vattenfallsverks rörelseresultat. De erinrar om frågans tidigare behandling alltsedan år 1928. Rättviseskäl talar, menar de, för att vattenfallsverket och de enskilda kraftproducenterna så långt möjligt blir likställda i konkurrenshänseende och att kraftverks och regleringsdammars taxeringsvärden bestäms med hänsyn till avkastningsvärdet.
Vissa skattebestämmelser
Enligt kommunalskattelagen (1928:370) gäller vid beräkning av inkomst från särskild förvärvskälla som huvudregel att från bruttointäkten får avräknas ränta på skuld som är hänförlig till förvärvskällan. Beträffande annan fastighet än jordbruksfastighet (25 §) och beträffande rörelse (29 §) får sålunda dras av bl. a. ränta på lånat kapital som nedlagts i fastigheten resp. rörelsen. För de fall då det inte kan utredas hur stor del av kapitalet som hänför sig till den skattskyldiges olika förvärvskällor finns en supplementärregel (44 §). För fördelningen av räntan hänförs kapitalet då till de olika förvärvskällorna i förhållande till värdet av de tillgångar som har lagts ned i varje förvärvskälla.
Enligt gällande beskattningsregler beräknas kommunal inkomstskatt dels på inkomst, dels på garantibelopp för fastighet. Garantibeloppet utgör 2 96 av fastighetens taxeringsvärde (47 §). I den mån fastighet ingår i förvärvskälla och garantibelopp för fastighet skall tas upp som skattepliktig inkomst, får vid inkomstberäkningen göras avdrag med belopp motsvarande garantibeloppet (45 g )•
1 Riksdagen 1976 / 77. 17 sami. Nr 18
NU 1976/77:18
2 Den del av kraftverksföretagens inkomster som motsvarar garantibelopp för fastighet beskattas i kraftverkskommunerna (56 §). De inkomster som överstiger avdragsgilla garantibelopp fördelas mellan kommunerna enligt speciella regler (58 §).
Frågans tidigare behandling
Frågan om den kommunala beskattningen av statlig verksamhet uppmärksammades vid 1928 års riksdag. På hemställan av särskilda utskottet, som behandlat motioner i ämnet (SäU 1928:1), begärde riksdagen då en utredning av frågan. Utskottet anförde bl. a. att staten intog en särställning genom att framför allt de företag som föll under vattenfallsstyrelsens förvaltning i huvudsak drevs på skuld, medan ett enskilt företag i liknande fall i regel skulle drivas även med eget kapital, vars avkastning beskattades i vederbörande kommuner.
Konkreta förslag till begränsning av statens gäldränteavdrag har framlagts av särskilda sakkunniga år 1929, av 1944 års skattesakkunniga och av en särskild sektion inom 1950 års skattelagssakkunniga. Norrlandskommittén riktade i sitt principbetänkande (SOU 1949:1) kritik mot att statens vattenfallsverk - genom att från sin årsvinst göra avdrag bl. a. för beräknad ränta på hela det av staten investerade kapitalet - i stort sett hade undgått att betala annan kommunalskatt för vattenkraftsrörelsen än fastighetsskatt. De åtgärder som vidtagits från regeringens sida är att frågan har hänskjutits till förnyade överväganden inom affärsverksutredningen, affärsverkskommittén och budgetutredningen.
Affärsverksutredningens förslag - i betänkandet (SOU 1968:45) Affärsverken: Ekonomi, konkurrens och effektivitet, del 1 - syftar till att de ekonomiska förutsättningarna för affärsverken skall likställas med vad som gäller för enskilda företag. I fråga om statens vattenfallsverk skall enligt förslaget en ovillkorlig kostnadsränta utgå på en del av det disponerade statskapitalet, vilket skall uppdelas i en del eget kapital och en lånedel. Vidare skall verket till staten inleverera en motsvarighet till aktiebolagens statliga inkomstskatt, som skall beräknas till 40 % av redovisat överskott. Utdelningen på verkskapitalet bör enligt utredningens förslag vara 5 % under de fem första åren och därefter 6 %.
Affärsverksutredningens förslag har bearbetats och vidareutvecklats av affärsverkskommittén. I sitt betänkande Affärsverken, målsättning och styrformer (1972, stencilerat) ansluter sig kommittén till affarsverksutredningens förslag med vissa mindre avvikelser. Sålunda anser kommittén att frågan om hur stor del av statskapitalet som skall utgöra statsverkslån bör fastställas efter utredningar inom varje affärsverk och att kravet på avkastning på verkskapitalet bör anges av regeringen för varje affärsverk för sig. Affärsverkskommitténs betänkande har remissbehandlats. Det slutliga ställ -
NU 1976/77:18
ningstagandet till förslagen har uppskjutits i avvaktan på resultatet av budgetutredningen.
Budgetutredningens förslag i betänkandet (SOU 1973:43) Budgetreform innebär i fråga om affärsverkens kapitalkostnader i huvudsak följande. Dessa kostnader bör så långt möjligt beräknas på ett enhetligt sätt för olika tillgångar. Statens ränta på utnyttjat kapital - som utredningen kallar kapitalränta - bör liksom avskrivningarna normalt beräknas på grundval av tillgångarnas nyanskaffningsvärde (förmögenhetsvärdet), inte på det historiska värdet. Den kommer på så vis att uttryckas i samma penningvärde som övriga budgetposter. Kapitalränta bör, med hänsyn till att den uttrycker avkastningskravet, fastställas av regeringen. Utredningen betraktar det som otillfredsställande att välja den för tillfället gällande normalräntan (8 % under budgetåret 1976/77), vilken ärett uttryck för historiska upplåningskostnader. Utredningen föreslår emellertid ingen ny beräkningsmetod eller formel för att beräkna kapitalräntan. Det torde, säger utredningen, f. n. inte gå att finna någon teoretiskt tillfredsställande och praktiskt användbar sådan metod. Kapitalräntesatsen kan inte räknas fram genom någon formel utan bör fastställas av regeringen efter eget bedömande.
Frågan om begränsning av statens gäldränteavdrag har med anledning av motioner prövats av riksdagen 1963, 1967 och årligen sedan 1969 (BeU 1963:38, 1967:56, 1969:22, 1970:32; SkU 1971:43, 1972:38, 1973:52; NU 1974:9, 1975:19, 1975/76:47).
Vid 1970 års riksdag uttalade bevillningsutskottet att det inte minst från rättvisesynpunkt var angeläget att vattenfallsverket och de enskilda kraftproducenterna så långt möjligt jämställdes i konkurrenshänseende. Utskottet ansåg det naturligt att landets ojämförligt största kraftleverantör skulle bidra till kommunernas skatteintäkter i samma mån som de enskilda kraftföretagen. Detta skulle, såvitt utskottet kunde bedöma, enklast och bäst åstadkommas genom att de skattemässiga förutsättningarna för vattenfallsverket likställdes med dem som gällde för enskilda företag. Med hänsyn till att frågan hade utretts av affärsverksutredningen och var föremål för Kungl. Maj:ts uppmärksamhet ansåg utskottet sig emellertid inte kunna medverka till omedelbara ändringar av vattenfallsverkets redovisningsprinciper. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan att avslå de då föreliggande motionerna. Samma ställningstaganden gjordes 1971 och 1972. Sistnämnda år hänvisades också till affärsverkskommitténs förslag.
År 1973 anförde skatteutskottet bl. a. följande:
Med anledning av vad i motionen anförts vill utskottet framhålla att vattenfallsverket under de senaste åren erlagt kommunalskatter i samma storleksordning som skulle utgått vid tillämpning av affärsverksutredningens principer. Större avvikelser mellan av verket erlagd kommunalskatt och den skatt som skulle utgått enligt affärsverksutredningens förslag föreligger endast åren 1970 och 1971, vilka år präglades av exceptionella torrårsförhållanden och kvardröjande effekter därav. De minskade skatteintäkterna från
NU 1976/77:18
vattenfallsverket dessa år har emellertid kompenserats av skatteutjämningsbidrag för flertalet berörda kommuner.
Utskottet förutsätter att förslag till lösning av frågan om vattenfalls verkets
redovisningsprinciper föreläggs riksdagen så snart detta är möjligt.
Skatteutskottet avstyrkte alltså motionen, som också avslogs av riksdagen. Ett bifallsyrkande framfördes i en reservation av centerpartiets, folkpartiets och moderata samlingspartiets representanter i utskottet.
I den motion i ämnet som väcktes 1974 hemställdes att riksdagen skulle begära att Kungl. Maj:t hösten 1974 skulle förelägga riksdagen förslag till ändrade redovisningsprinciper för vattenfallsverket. Näringsutskottet anförde att det i detta sammanhang borde noteras dels att den gäldränta för vilken vattenfallsverket kunde yrka avdrag beräknades efter lägre räntesats än som vanligen gällde för företags upplåning, dels att verket under flera år hade erlagt kommunalskatter av ungefär samma storlek som enligt den av motionärerna förordade ordningen, vilken innebar att verkets avkastningskrav skulle baseras på affärsverksutredningens förslag i dess sedermera av affärsverkskommittén reviderade utformning. Då numera även budgetkommitténs betänkande förelåg fanns, sade utskottet, förutsättningar för det samlade ställningstagande till dennas och affärsverkskommitténs förslag som borde avvaktas enligt skatteutskottets uttalande år 1973. Med framhävande härav uttalade näringsutskottet att det förutsatte att förslag till lösning av frågan om vattenfallsverkets redovisningsprinciper skulle föreläggas riksdagen så snart som möjligt. Utskottet avstyrkte motionärernas förslag om framställning till Kungl. Majit, och riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan att avslå motionen.
En motsvarande motion år 1975 föranledde näringsutskottet att upprepa sitt uttalande år 1974. Utskottet sade sig emotse en omprövning ”inom en snar framtid” av gällande principer för vattenfallsverkets redovisning. Samtidigt uttrycktes förståelse för att beredningen av budgetkommitténs förslag var relativt tidskrävande. Utskottet fann det inte lämpligt att riksdagen krävde att en proposition i saken skulle avlämnas inom viss angiven tid.
År 1976 hänvisade näringsutskottet till ett uttalande av finansministern i det årets budgetproposition. Enligt detta pågick inom regeringskansliet ett noggrant och komplicerat förberedelsearbete inför ett ställningstagande till de utredningsförslag som framlagts om ändringar i budgetsystemet. När beredningen hade avslutats skulle frågan föreläggas riksdagen.
Vad gäller de nuvarande redovisningsprincipernas verkan i sak för de kommuner där vattenfallsverket har kraftverksrörelse hänvisade utskottet till en redogörelse som verket hade avlämnat och som återgavs i betänkandet. Redogörelsen ansågs bestyrka uppfattningen att vattenfallsverket på grundval av gällande skatteregler hade fått erlägga kommunalskatter av ungefär samma storlek som enligt den av motionärerna avsedda ordningen.
NU 1976/77:18
5 En reservation av moderata samlingspartiets representanter i utskottet gick ut på att proposition i ämnet borde framläggas hösten 1976.
Utskottet
Samma krav som nu på att redovisningsprinciperna för statens vattenfallsverk skall ändras har framförts i motioner under en följd av år. Bakgrunden är denna. För sin kraftverksrörelse på olika håll i landet har vattenfallsverket att erlägga kommunal inkomstskatt dels på garantibelopp för fastighet, dels på inkomster i övrigt. Det skattepliktiga beloppet reduceras genom gäldränteavdrag. Det statskapital som vattenfallsverket disponerar betraktas i sin helhet som lånemedel. Motionärerna menar att vattenfallsverket till följd därav har en fördelaktigare ställning i skattehänseende än kraftföretag med en mera normal kapitalsammansättning. De vill att riksdagen senast vid riksmötet 1977/78 skall få möjlighet att besluta om en ändring härvidlag som medför att vattenfallsverket kommer att bidra till de berörda kommunernas skatteintäkter i samma mån som de övriga kraftföretagen. Detta innebär att riksdagen då bör få ta ställning till utredningsförslag som har framlagts av affärsverkskommittén (1972) och budgetutredningen (1973).
Jämfört med förra året riktar motionärerna i år en skarpare kritik mot den ordning som gäller. Den har medfört, hävdar de, att många Norrlandskommuner på ett anmärkningsvärt sätt har gått miste om avsevärda kommunalskatteinkomster. Såsom belystes i utskottets senaste betänkande i ämnet (NU 1975/76:47) torde detta vara en överdrift. Såvitt kan bedömas har vattenfallsverket enligt gällande regler fått erlägga kommunalskatter av ungefär samma storlek som enligt den av motionärerna avsedda ordningen.
Oavsett detta finnér utskottet - liksom tidigare - att det är angeläget att principerna för vattenfallsverkets redovisning omprövas. Inom regeringskansliet pågår, såsom har redovisats föregående år, beredning av frågan om förändringar i budgetsystemet på grundval av bl. a. de nämnda utredningarnas förslag. En proposition i detta ämne beräknas nu kunna framläggas under andra halvåret 1977. Utskottet anser inte att någon framställning till regeringen med anledning av motionen är motiverad.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1976/77:875.
Stockholm den 17 februari 1977
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande: herrar Svanberg (s), Sjönell (c), Hovhammar (m), Blomkvist (s), Andersson i Örebro (fp), Wååg (s), fru Hambraeus (c), herrar Carlsson i Tyresö (s), Wijkman (m), fru Hansson (s), herrar Högström (s), Ångström (fp), fru Oskarsson (c), herr Pettersson i Lund (s) och fru Radesjö (s).
GOTAB 53259 Stockholm 1977