Med anledning av motion om en översyn av lagen om understödsföreningar
NU 1976/77:51
Näringsutskottets betänkande 1976/77:51
med anledning av motion om en översyn av lagen om understödsföreningar Ärendet I
motionen 1976/77:855 av herr Alsén m. fl. (s) hemställs att riksdagen anhåller hos regeringen om en översyn av lagen om understödsföreningar (UFL) med syfte att i nuvarande UFL inarbeta erforderliga föreningsrättsliga bestämmelser så att understödsföreningarnas verksamhet kan regleras av i huvudsak en självständig lagstiftning.
Gällande lag och dess bakgrund
Den nu gällande lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL) trädde i kraft den 1 juli 1972. I denna lag definieras understödsförening som en sådan förening för inbördes bistånd som har till ändamål att, utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse, meddela annan personförsäkring än arbetslöshetsförsäkring och som är på sådant sätt sluten att den huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande viss yrkesgrupp eller medlemmar i sammanslutning med sådan intressegemenskap att en samverkan även för personförsäkring är naturlig. I lagen anges att som understödsförening också anses förening som inte är på angivet sätt sluten (s. k. öppen förening) men som är registrerad såsom understödsförening enligt den förut gällande lagen. De öppna föreningar som fanns vid den nya lagens ikraftträdande får alltså fortsätta sin verksamhet. Kriteriet att en understödsförening skall vara till inbördes bistånd anses innebära skyldighet för medlemmarna att erlägga de avgifter som behövs för verksamhetens drivande. För att arbetstagare och arbetsgivare skall kunna ordna tjäntepensionsfrågan med hjälp av en understödsförening har i den nya lagen särskilt angivits att en förening, vars verksamhet huvudsakligen avser pensionsförsäkring på grund av anställning (s. k. tjänstepensionskassa), är att anse som understödsförening även om arbetsgivaren i stället för de anställda betalar medlemsavgifterna.
En understödsförening enligt den nya lagen kan meddela pensionsförsäkring (ålderspension, efterlevandepension eller invalidpension), sjukförsäkring (sjukhjälp eller moderskapshjälp) eller kapitalförsäkring (huvudsakligen vid dödsfall som begravningshjälp). Allt efter arten av verksamheten indelas understödsföreningarna i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor.
Den nuvarande lagens närmaste föregångare var lagen (1938:96) om un -
1 Riksdagen 1976/77. 17 sami. Nr 51
NU 1976/77:51
derstödsföreningar. I propositionen (1972:69) med förslag till den nya lagen anfördes sammanfattningsvis bl. a. följande:
Den föreslagna reformen syftar främst till att skapa regler som på ett bättre sätt än den nuvarande lagstiftningen tillgodoser föreningsmedlemmarnas intressen såsom försäkringstagare. Efter mönster från försäkringsrörelselagen införs, vid sidan av kravet på soliditet, som villkor för understödsföreningarnas verksamhet krav på att medlemmarnas försäkringsavgifter skall vara skäligt avvägda i förhållande till de förmåner som försäkringarna ger (skälighetsprincipen). Mot denna bakgrund föreslås vidare bl. a. vissa regler om rätt till fribrev och återköp. Understödsföreningarnas möjligheter att placera de medel som avsatts för försäkringsverksam heten
vidgas betydligt. Vidgade befogenheter föreslås i fråga om för säkringsinspektionens
tillsyn över föreningarna. I fråga om de för eningsrättsliga
bestämmelserna innebär förslaget en anpassning till modernare regler. I vissa delar hänvisas direkt till bestämmelser i lagen om ekonomiska föreningar.
Lagförslaget var baserat på en utredning som hade utförts av en år 1964 tillkallad sakkunnig. Denne hade - i betänkandet (SOU 1970:23) Understödsföreningar - föreslagit en helt självständig lag, utan hänvisningar till lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar (EFL). Förslaget var omfattande (103 paragrafer, 27 trycksidor i SOU-betänkandet). I propositionen (s. 68) anförde finansminister Sträng härom:
Normalt torde den lämpligaste lagtekniska metoden vid utformningen av ny lagstiftning vara att ange laginnehållet så fullständigt som möjligt utan ett flertal hänvisningar till annan lagstiftning. Avsteg från metoden kan dock tänkas, om det är föranlett av bl. a. praktiska skäl. Exempel härpå är lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen och bostadsrättslagen (1971:479). En lagteknisk lösning enligt den av den sakkunnige valda metoden får till följd att lagen kommer att innehålla bestämmelser som i åtskilliga hänseenden praktiskt taget helt saknar betydelse för understödsföreningarna. Lagen blir därigenom onödigt vidlyftig. Dessutom krävs med en sådan lagteknisk lösning att sakkunnigförslaget kompletteras på flera punkter. En sådan komplettering medför i vissa fall avgränsningssvårigheter samtidigt som de till den nya lagen överförda bestämmelserna måste utformas på ett redaktionellt och språkligt sätt som i vissa avseenden väsentligt avviker från den nuvarande utformningen av bestämmelserna i EFL. Detta får till följd att bestämmelser med samma sakliga innebörd får en olikartad utformning, vilket enligt min uppfattning är mindre lämpligt när det gäller tillämpningen av de båda lagarna.
Mot denna bakgrund anser jag att en annan lagteknisk metod bör väljas än den som den sakkunnige föreslagit. 1 princip bör i understödsföreningslagen fullständigt regleras understödsföreningarnas förhållanden. Efter mönster av jordbrukskasserörelselagen och bostadsrättslagen bör emellertid i de avsnitt som är av allmän föreningsrättslig natur hänvisning ske till EFL. Därvid behöver vissa avvikelser och tillägg göras i understödsföreningslagen. Dessa torde inte i nämnvärd utsträckning försvåra tillämpningen av denna.
I vissa fall, när avvikelser från bestämmelse i EFL behövs, bör dock en fullständig reglering ske i understödsföreningslagen i underlättande syfte.
NU 1976/77:51
3 Propositionens lagförslag blev mindre omfattande (82 paragrafer, 18 trycksidor).
I lagen om understödsföreningar förekommer hänvisningar till 71 paragrafer i lagen om ekonomiska föreningar. Formuleringen är i allmänhet att viss bestämmelse eller vissa bestämmelser i den sistnämnda lagen skall gälla för understödsföreningarna i tillämpliga delar, ibland med vissa angivna avvikelser, eller äga motsvarande tillämpning.
Vissa uppgifter från försäkringsinspektionen
Det totala antalet medlemmar i understödsföreningar (enligt nuvarande definition) var ökande fram till år 1952. Det var då ca 1 400 000. Antalet föreningar var samma år drygt 1 100. År 1974 fanns ca 865 000 medlemmar i 293 föreningar. År 1975 hade antalet föreningar sjunkit till 282. Antalet nyanslutna medlemmar i föreningarna var år 1974 ca 23 500 och antalet medlemmar som avgått frivilligt av annan anledning än inträffat försäkringsfall ca 20 600.
Enligt den av försäkringsinspektionen utgivna publikationen Understödsföreningar 1974 (Sveriges offentliga statistik) fanns vid utgången av år 1974 följande antal understödsföreningar med angivna totalsiffror för medlemsantal, fonder och avgiftsintäkter:
antal
för-
eningar
medlems-
antal
fonder, milj. kr
avgifter, milj. kr.
pensionskassor
229 600
4 973,8
276,3
sjukkassor
75 200
20,0
5,3
begravningskassor
488 000
258,5
6,2
sjuk- och begravnings- kassor
71 800
32,6
4,4
Försäkringsinspektionen redovisar i ovannämnda publikation att arbete med anpassningen av understödsföreningarnas stadgar till bestämmelserna i den nya lagen har pågått under år 1975. Anmälan för registrering av stadgeändringar för sådan anpassning skulle enligt övergångsbestämmelserna i UFL göras hos försäkringsinspektionen före utgången av år 1976. En påminnelse utsändes i augusti 1975 till alla föreningar (ca 200) som då inte hade fått sådana stadgeändringar registrerade. Ett 50-tal av dessa föreningar inkom före det årets slut med stadgeförslag för förhandsgranskning eller begärde inspektionens hjälp med utformningen av nya stadgebestämmelser. De stadgeändringar som har krävts för anpassning till den nya lagen har huvudsakligen varit av formell natur, men även ändringar av betydelse för medlemmarna har vidtagits. Arbetet med stadgeändringar har fortsatt efter år 1975.
NU 1976/77:51
4 Förslag till ny lag om ekonomiska föreningar jämte följdlagstiftning
I betänkandet (Ds Ju 1976:11) har framlagts förslag till bl. a. ny lag om ekonomiska föreningar. Förslaget är grundat på en översyn av den gällande föreningslagstiftningen som har företagits inom justitiedepartementet med anledning av beslutet om ny aktiebolagslag (1975:1385) med giltighet från den 1 januari 1977. I betänkandet framhålls att bestämmelserna om ekonomiska föreningar hittills har brukat utformas efter mönster i motsvarande regler om aktiebolag. Samtidigt, anförs det, markerar den nuvarande föreningslagen (1951:308) på ett klarare sätt än som skett tidigare de skillnader som finns mellan de båda associationsformerna.
I anslutning till detta betänkande har senare framlagts betänkandet (Ds Ju 1976:17) Följdlagstiftning till en ny föreningslag. Här finns bl. a. (s. 27-39) förslag till lagom ändring i lagen(1972:262)om understödsföreningar. Enligt detta lagförslag upphör 13 paragrafer i lagen om understödsföreningar att gälla, och 26 paragrafer får ändrad lydelse. Ändringarna går någon gång i förenklade riktning men gör vanligen lagtexten mera komplicerad.
Skrivelse från vissa understödsföreningar
Med anledning av förslaget till ny lag om ekonomiska föreningar har Svenska livförsäkringsföreningars riksförbund, De fria sjukkassornas förbund, Konsumentkooperationens pensionskassa och Pensionskassan SHB (SHB = Svenska Handelsbanken) den 6 oktober 1976 ingivit en skrivelse till justitiedepartementet. I skrivelsen anförs bl. a. att det nuvarande systemet med hänvisningar från lagen om understödsföreningar till lagen om ekonomiska föreningar har varit besvärande. Det har kunnat fungera tack vare den lagkommentar som finns tillgänglig. Om den nya lagen om ekonomiska föreningar skulle medföra ett ökat inslag av hänvisningar skulle detta bli till men för verksamheten. Bl. a. följande motiv anges:
a) Det föreligger stora skillnader mellan de ekonomiska föreningarna och
understödsföreningarna. De senare har inget vinstsyfte och arbetar
under en traditionellt särpräglad form. Verksamheten är i stort sett, om man bortser från pensionskassorna, inte växande. För tjänstepensionskassorna behövs ingen skärpning av de föreningsrättsliga reglerna bl. a. därför att berörda arbetstagarorganisationer är paritetiskt representerade i styrelserna.
b) Understödsföreningarnas verksamhet är reglerad genom kvalitativa och kvantitativa bestämmelser i understödsföreningslagen. Motsvarighet finns ej för de ekonomiska föreningarna.
c) Understödsföreningarna står under tillsyn av Försäkringsinspektionen som kontrollerar och följer verksamheten samt vid behov begär kompletterande upplysningar. Även på denna punkt är förhållandena helt annorlunda för de ekonomiska föreningarna.
d) Om sakliga ändringar görs i de föreningsrättsliga bestämmelserna måste den ovannämnda kommentaren till nuvarande UFL omskrivas och på nytt utges i bokform. Med hänsyn till de svårigheter som förelåg vid utgivningen
NU 1976/77:51
av nuvarande kommentar måste man räkna med att någon ny kommentar icke kan utges.
e) Hänvisningar i UFL till F.FL torde vid genomförandet av nya förslaget för EFL bli mycket komplicerade.
Många föreningar är små och torde ha liten erfarenhet av att läsa
en lagtext som i och för sig kan vara fullt klar men blir komplicerad i sin skrivningsform.
0 Många bestämmelser i lagförslaget är olämpliga eller onödiga för understödsföreningarna.
Organisationerna vill i första hand att hänvisningssystemet skall tas bort och gällande bestämmelser helt inarbetas i lagen om understödsföreningar. Om inte detta låter sig göras är deras önskemål dels att de aktualiserade ändringarna i denna lag i möjligaste mån begränsas till att avse endast formella ändringar och sådana ändringar som inte påkallar ändringar i föreningarnas stadgar, dels att hänvisningar i största möjliga utsträckning undviks.
Motionen
Motionärerna framhåller att understödsföreningarna står under tillsyn av försäkringsinspektionen, som kontrollerar och följer verksamheten. På denna punkt är förhållandena helt annorlunda för de ekonomiska föreningarna. De föreningsrättsliga regler som gäller för ekonomiska föreningar är vanligen icke tillämpliga eller ens behövliga för understödsföreningar, hävdar motionärerna. Att i en lagstiftning för understödsföreningar hänvisa till lagstiftningen om ekonomiska föreningar synes dem därför vara olämpligt, ja direkt felaktigt. I regi av ekonomiska föreningar bedrivs affärsmässig verksamhet, medan i understödsföreningar bedrivs försäkringsrörelse, som enligt lagen inte får bedrivas affärsmässigt, konstaterar de också.
Med den snabba ändring som sker i näringslivet kan man utgå från att lagen om ekonomiska föreningar ofta kommer att ändras, sägs det vidare i motionen. Detta får till följd att, om man i lagen om understödsföreningar hänvisar till lagen om ekonomiska föreningar, man ständigt måste anpassa den förra lagen till den senare. Detta verkar störande för verksamheten för understödsföreningarna, som bedriver en verksamhet som spänner över långa tidrymder. Skall understödsföreningar kunna fullgöra sina uppgifter krävs att den lagstiftning som reglerar deras verksamhet är stabil och inte undergår ändringar beroende på händelser som är helt ovidkommande för verksamheten.
Yttrande av försäkringsinspektionen
Försäkringsinspektionen har i remissyttrande till justitiedepartementet den 17 februari 1977 i sak tillstyrkt de föreslagna ändringarna i lagen om un -
NU 1976/77:51
derstödsföreningar, dock med kritiska påpekanden i en del detaljfrågor. Sist i yttrandet anförs emellertid följande:
Avslutningsvis vill inspektionen ifrågasätta om inte - i samband med att de av inspektionen i det föregående tillstyrkta kompletteringarna av UFL på det föreningsrättsliga området genomföres - en lagteknisk omarbetning av UFL borde göras. Vid utarbetandet av 1972 års lag om understödsföreningar använde man sig av tekniken att i de föreningsrättsliga delarna hänvisa till lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar. Genom att man samtidigt i UFL i vissa avseenden måste göra undantag från de i föreningslagen meddelade bestämmelserna blev överskådligheten i viss mån lidande. Med den nya föreningslagen som utgångspunkt borde det inte möta några svårigheter att i UFL inta de föreningsrättsliga bestämmelser som bör gälla för understödsföreningarna. Lagen skulle därmed bli mer överskådlig och lättillgänglig för föreningarna.
Utskottet
Verksamheten inom understödsföreningarna - pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor - regleras av lagen (1972:262) om understödsföreningar. F. n. finns inemot 300 understödsföreningar med totalt över 800 000 medlemmar. Understödsföreningen är en särskild associationsform som står den ekonomiska föreningen nära. Den nuvarande lagen om understödsföreningar är till skillnad från sin föregångare (1938:96) inte en helt självständig lag utan innehåller åtskilliga hänvisningar till lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar.
Tillsyn över understödsföreningarna utövas av försäkringsinspektionen. Denna myndighet har under de senaste åren medverkat till och registrerat ett stort antal stadgeändringar som har blivit erforderliga till följd av den nya lagen. Till hjälp för understödsföreningarna, som ofta har mycket begränsade administrativa resurser, finns en handbok där alla gällande rättsregler återges med kommentarer.
I ett betänkande förra året (Ds Ju 1976:11) har framlagts förslag till en ny lag om ekonomiska föreningar. Förslaget har föranletts av beslutet om en ny aktiebolagslag (1975:1385) med giltighet från den 1 januari 1977. I anslutning till det nämnda betänkandet har kommit ett betänkande (Ds Ju 1976:17) med förslag till följdlagstiftning, bl. a. i form av en lag om ändring i lagen om understödsföreningar. Genom hänvisningar till den avsedda nya lagen om ekonomiska föreningar skulle lagen om understödsföreningar i sitt ändrade skick bli avsevärt mera svårtillgänglig än nu. Enligt representanter för föreningarna, som har yttrat sig till justitiedepartementet, är dessutom en del bestämmelser i det föreliggande förslaget till lag om ekonomiska föreningar olämpliga eller onödiga för understödsföreningarna.
Liknande synpunkter återfinns i motionen 1976/77:855. Motionärerna hävdar att det är olämpligt och t. o. m. felaktigt att i en lag om understödsföreningar hänvisa till lagen om ekonomiska föreningar. De önskar en översyn av den nuvarande lagen i syfte att erforderliga föreningsrättsliga
NU 1976/77:51
bestämmelser skall införas i den, så att den blir i huvudsak självständig.
Efter det att motionen väcktes har försäkringsinspektionen framfört ungefär samma mening i ett yttrande till justitiedepartementet.
Utskottet finner motionärernas önskemål befogat. Enligt utskottets mening är det inte lämpligt att lagen om understödsföreningar anpassas till den tillämnade nya lagen om ekonomiska föreningar på det sätt som skulle ske enligt betänkandet om följdlagstiftning till denna. Strävan bör vara att, även om detta inte är helt okomplicerat, åstadkomma en självständig lag för regleringen av understödsföreningarnas verksamhet. En översyn med detta syfte bör alltså verkställas. Vid vilken tidpunkt en ny lag om ekonomiska föreningar kan komma att träda i kraft synes f. n. vara osäkert. För den händelse en ny lag om understödsföreningar - av angivet slag - inte skulle hinna antas att gälla från samma tidpunkt torde under en övergångstid den nuvarande lagen om ekonomiska föreningar kunna få fortsätta att gälla för understödsföreningarna i de delar som åberopas i den nuvarande lagen om dessa.
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av motionen 1976/77:855 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 26 maj 1977
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande: herrar Svanberg (s), Hovhammar (m), Bengtsson i Landskrona (s), Blomkvist (s), Wååg (s), fru Hambraeus (c), fru Hansson (s), herrar Petersson i Ronneby (c), Högström (s), fru Oskarsson (c), herrar Siegbahn (m), Holger Bergqvist i Göteborg (fp), Sivert Andersson i Stockholm (s) och Wästberg i Stockholm (fp).
GOTA B 55225 Stockholm 1977