Med anledning av propositionen 1977/78:63 om försvarsmaktens centrala ledning m. m. jämte motioner

FöU 1977/78:9

Försvarsutskottets betänkande 1977/78:9

med anledning av propositionen 1977/78:63 om försvarsmaktens centrala ledning m. m. jämte motioner

I betänkandet behandlas förslag som regeringen - efter föredragning av försvarsministern, statsrådet Eric Kronmark - har förelagt riksdagen i propositionen 1977/78:63 (försvarsdepartementet). Med anledning av propositionen har väckts två motioner som redovisas i det följande.

1. Principer för ledningen av försvarsmakten i fred

Regeringen har i propositionen (s. 76-84 och 102) föreslagit riksdagen att godkänna de principer som föredragande statsrådet har förordat för ledningen av försvarsmakten i fred.

Propositionen

I propositionen redogörs bl. a. för grundtankarna i försvarets planeringsoch ekonomisystem (FPE) och för den utveckling som har skett sedan systemet infördes efter riksdagsbeslut år 1970 (prop. 1970:97, SU 1970:203, rskr 1970:420). Vidare redovisas erfarenheter av systemet.

Föredragande statsrådet (s. 76-84) anser att en av de viktigaste erfarenheterna från tillämpningen av det nya planerings- och ekonomisystemet är att det måste fungera som ett samlat ledningssystem för all fredstida verksamhet inom försvaret. I vissa hänseenden är detta emellertid ännu inte fallet. För att få de positiva effekter som förutsattes i 1970 års riksdagsbeslut är det enligt försvarsministern också nödvändigt att organisationen är anpassad till ledningssystemet.

I försvarets ledningssystem indelas verksamheten på myndighetsnivå i tre huvudfunktioner, nämligen en operativ funktion, en programfunktion och en produktionsfunktion. Utöver dessa huvudfunktioner finns en särskild funktion, den s. k. fackfunktionen, för verksamhet som berör flera program eller produktionsområden och som kräver speciell kompetens.

Arbetet med att införa försvarets ledningssystem och anpassa det till vunna erfarenheter har utmynnat bl. a. i konkreta bestämmelser. Dessa stämmer delvis inte överens med myndigheternas instruktioner eller med vissa andra bestämmelser men har i sådant fall företräde. Försvarsministern anser att det är angeläget att ändra myndigheternas instruktioner m. m. så att de är anpassade till det nya ledningssystemets principer. Allmän enighet råder om att de grundläggande principerna i systemet rörande målstyrning och decentralisering av beslutsbefogenheter är lämpliga. Dessa principer bör

1 Riksdagen 1977/78. 10 sami. Nr 9

FöU 1977/78:9

därför enligt försvarsministern gälla vid den fortsatta tillämpningen av systemet. Det är enligt hans mening nödvändigt att den fortsatta tillämpningen av systemet sker på enklare sätt än f. n. En koncentration måste ske till de väsentligaste frågorna. Förenklingar - bl. a. i fråga om vissa redovisnings- och rapporteringsrutiner - måste göras.

Principen om ökad långsiktighet i planeringen har i allt väsentligt utvecklats enligt intentionerna. Säkerhetspolitiskt och annat underlag tas fram inom regeringskansliet och utgör grund för den perspektivplanering som myndigheterna genomför. Härigenom säkerställs att planeringen inriktas mot frågor som är politiskt betydelsefulla. Detta underlättar statsmakternas ställningstaganden. 1970 års försvarsutredning föreslog och 1972 års riksdag beslöt (prop. 1972:103, FöU 1972:23, rskr 1972:309) att en parlamentarisk medverkan i studie- och planeringsarbetets tidiga delar före riksdagsbeslut främst borde koncentreras till den insyn som riksdagens utrikes- och försvarsutskott får genom fortlöpande orienteringar om arbetets inriktning och resultat. Man uteslöt emellertid inte medverkan i form av parlamentariskt sammansatta försvarsutredningar. Inför det försvarsbeslut som förutses år 1982 bör parlamentarisk medverkan enligt försvarsministerns uppfattning ske i form av en försvarskommitté. Försvarsministern kommer under år 1978 att föreslå regeringen att en försvarskommitté tillkallas.

Försvarsministern förordar att man stärker överbefälhavarens roll som övergripande programsamordnare. Ett uttryck för detta bör vara att enbart en programplan sänds in till regeringen och att denna plan upprättas av överbefälhavaren.

Försvarsgrenscheferna skall även i fortsättningen svara för att ta fram krigsförbanden. De får vid planeringen inriktningen i stort angiven av överbefälhavaren. De skall samordna all den produktion som behövs och i planeringen fördela uppgifter (mål) och resurser på produktionsmyndigheterna. Anslagsframställningar bör sändas in till regeringen av försvarsgrenscheferna, som även i fortsättningen bör kallas programmyndigheter. I arbetet med att få fram anslagsframställningar bör produktions- och fackmyndigheter medverka och se till att deras intressen blir beaktade.

Försvarsministern finner det nödvändigt att det fortsatta arbetet med att föra in och tillämpa målstyrning och analysverksamhet prioriteras, eftersom dessa komponenter är viktiga förutsättningar för att kunna decentralisera beslutsbefogenheter. Det är också väsentligt att dessa delar av systemet kommer i förgrunden för intresset. Hittills har de ekonomiska redovisningsfrågorna dominerat på ett sätt som inte var avsett.

När det gäller anskaffning av försvarsmateriel bör enligt försvarsministerns uppfattning komma till stånd en bättre samordning i fråga om försvarets uppträdande gentemot försvarsindustrin. En ökad samordning av anskaffningsverksamheten måste eftersträvas. En bättre samverkan mellan huvudavdelningarna i försvarets materielverk är önskvärd. Upphandling av byggnader m. m. bör enligt försvarsministern även i fortsättningen skötas av

FöU 1977/78:9

fortifikationsförvaltningen och dess byggnadskontor.

Beträffande de centrala produktions- och fackmyndigheternas förhållande till de lokala förbanden och den produktion som dessa genomför finns f. n. olika meningar. Det är på den lokala nivån som man har det omedelbara ansvaret för krigsforbandens beredskap och krigsduglighet. Ledningsförhållandena måste därför utformas så att de gynnar verksamheten på denna nivå.

Ansvarslinjerna från försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter till de lokala förbanden ändrades när det nya systemet infördes. Nu finns en enda ansvarslinje till förbandet från resp. försvarsgrenschef (produktionsmyndighet). Frågan har uppkommit om det finns behov av det särskilda militära forvaltningsbegreppet. Överbefälhavaren har på regeringens uppdrag utrett denna fråga och föreslår att det militära forvaltningsbegreppet utgår. Denna uppfattning delas av vissa men inte alla centrala myndigheter inom det militära försvaret.

Försvarsministern anser att de organisatoriska ansvarsförhållandena måste anpassas till försvarets planerings- och ekonomisystems funktion som ett samlat ledningssystem för all verksamhet i fred inom försvaret. Enligt hans mening bör begreppen förvaltning och förvaltningsmyndighet i princip inte ha annan innebörd inom den militära sektorn än de har inom statsförvaltningen i övrigt.

Försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter har enligt forvaltningsreglementet för försvarsmakten och sina instruktioner skyldighet och befogenhet att meddela föreskrifter av olika slag till lokala myndigheter. De utövar numera inom ramen för det nya ledningssystemet bl. a. en fackroll gentemot de lokala myndigheterna. Skillnaderna i uppfattning om förvaltningsmyndigheternas skyldigheter och befogenheter har enligt försvarsministern verkat hämmande på ledningssystemets tillämpning och har bidragit till att systemets fördelar inte har kunnat utnyttjas fullt ut. Enligt hans mening är det därför angeläget att det så snabbt som möjligt klarläggs vilka förutsättningar som skall gälla.

Enligt en uppfattning innebär riksdagens beslut år 1970 att försvarets planerings- och ekonomisystem inte skall vara ett övergripande ledningssystem för all verksamhet inom det militära försvaret utan närmast gälla formerna för planering och budgetering. De nuvarande myndighetsinstruktionerna bör enligt denna mening ha företräde framför det nya systemet. De befogenheter som de centrala förvaltningsmyndigheterna utövar enligt sina instruktioner bör finnas kvar även om det särskilda militära förvaltningsbegreppet kan utgå. Mot denna uppfattning har rests starka invändningar av myndigheter m. fl. som anser att det nya systemet måste vara ett övergripande ledningssystem för styrning av all verksamhet.

Som förut nämnts ansluter sig försvarsministern till uppfattningen att ledningsprinciperna i försvarets planerings- och ekonomisystem måste tillämpas för styrning av all fredstida verksamhet inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Program-, produktions- och fackrollerna bör enligt

FöU 1977/78:9

hans mening framgå av myndigheternas instruktioner. Beträffande programoch produktionsrollerna kan de formuleras ganska entydigt. När det gäller fackrollen är bilden mer komplicerad. F. n. finns ett tiotal fack. Myndighet som representerar sådant fack har ett ansvar inför regeringen inom fackområdet.

Vilka fack som bör finnas i framtiden kommer att ses över i samband med att myndigheternas instruktioner omarbetas. Likaså måste omfattningen av fackmyndigheternas ansvar bestämmas samt, i vissa fall, hur fackmyndigheterna skall utöva sitt ansvar. Det senare gäller främst skyldigheten och rätten att meddela föreskrifter för olika myndigheter i försvarsorganisationen. Enligt försvarsministerns mening bör huvudregeln vara att sådana föreskrifter får utfärdas endast med program- och produktionsmyndigheternas samtycke.

Det finns emellertid vissa områden där det är uppenbart att det behövs tillsyns- och kontrollorgan med befogenheter från regeringen att bl. a. meddela regler av olika slag. Under det fortsatta arbetet med att utforma nya instruktioner för myndigheterna kommer att övervägas inom vilka funktioner det finns behov av tillsyns- och kontrollorgan med särskilda befogenheter.

Utskottet

Under riksmötet 1975/76 begärde riksdagen att regeringen skulle lämna en redogörelse angående erfarenheterna av försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE). 1 försvarsutskottets betänkande (FöU 1975/76:32 s. 22-24) erinrades om att försvarets ekonomiska villkor och kostnadsstruktur hade ändrats sedan systemet utarbetades och om den avsedda strävan efter administrativ enkelhet i systemet. Enligt utskottets mening fanns det anledning att överväga vilka förenklingar som är möjliga inom ramen för en oförändrat hög ambition men också - med hänsyn till kravet på personalminskningar - att diskutera ambitionssänkningar inom systemet.

I det föregående har redogjorts för propositionens innehåll i denna del.

FPE infördes som ett nytt system för planering och budgetering, inom ramen för gällande budgetprinciper och utan att man ändrade de berörda myndigheternas instruktioner. Regler som rört bl. a. myndigheternas roller i olika avseenden har utarbetats av särskilda ledningsgrupper, och genom regeringsbeslut (regleringsbrev) har sedan införandet angetts att sådana regler gäller oavsett de instruktioner som regeringen har utfärdat tidigare.

Utskottet anser liksom försvarsministern att myndigheternas instruktioner bör anpassas till det gällande systemet och att detta bör betraktas som ett samlat ledningssystem för all fredstida verksamhet inom det militära försvaret.

Principen om ökad långsiktighet i planeringen har enligt försvarsministern i allt väsentligt utvecklats enligt intentionerna. Utskottet delar denna

FöU 1977/78:9

mening. Mot bakgrund av erfarenheterna från de båda senaste försvarsbesluten måste dock ägnas ökad uppmärksamhet åt faktorer som påverkar stabiliteten i försvarsplaneringen och därmed de långsiktiga planernas ekonomiska hållbarhet.

Utskottet tillstyrker att man stärker överbefälhavarens roll som övergripande programsamordnare inom det militära försvaret och delar uppfattningen att det är viktigt att fortsätta arbetet med att föra in och tillämpa målstyrning och analysverksamhet.

1 propositionen redovisas vissa motsättningar beträffande de s. k. fackmyndigheternas skyldigheter och befogenheter. Det ter sig enligt utskottets mening angeläget att regeringen efter noggrann prövning ändrar myndigheternas instruktioner. I syfte att skapa klarhet synes detta böra ske relativt snart. En strävan bör vara att finna lösningar som tillgodoser både ledningssystemets krav och nödvändigheten att på rätt sätt dra nytta av den kompetens - över gränserna för olika försvarsgrenar - som finns hos berörda myndigheter. Lösningarna bör syfta till att främja den totala effektiviteten i verksamheten. Som försvarsministern anger finns det funktioner där det behövs organ med särskilda befogenheter från regeringen.

Inte heller i övrigt har utskottet något att invända mot vad föredragande statsrådet har anfört om principer för försvarsmaktens ledning i fred. 1 linje med vad utskottet anförde om FPE vid riksmötet 1975/76 bör statsmakterna även i fortsättningen ge akt på utvecklingen av systemet och dess tillämpning. Tillämpningen påverkas av en rad faktorer, av vilka inte alla har samband enbart med försvarets verksamhet. Den beslutade moderniseringen av det statliga budgetsystemet kan t. ex. komma att få viss inverkan.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen godkänner de principer som föredragande statsrådet har förordat för ledningen av försvarsmakten i fred.

2. Organisation av försvarsmaktens centrala ledning m. m.

Regeringen har i propositionen (s. 84-102) föreslagit riksdagen att dets godkänna de riktlinjer som föredragande statsrådet har förordat för organisation av försvarsmaktens centrala ledning m. m., dels bemyndiga regeringen att vidta de övergångsåtgärder och åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra vad han har förordat.

Propositionen

Riktlinjerna för försvarets nuvarande ledningsorganisation på central nivå beslöts av 1961 års riksdag (prop. 1961:109, SU 1961:90, rskr 1961:258). Organisationen innebär att överbefälhavaren i fred direkt under regeringen är ansvarig för operativt krigsförberedelsearbete, långsiktsplanering och avvägningar inom det militära försvaret samt i krig för den operativa verksamhe -

1* Riksdagen 1977/78. 10 sam!. Nr 9

FöU 1977/78:9

ten. Överbefälhavaren biträds av försvarsstaben. På försvarsgrenschefema vilar de förbandsproducerande funktionerna - utbildning, taktik, utrustning, organisation, personal och mobilisering. Ärenden som försvarsgrenschefema har att handlägga bereds av respektive försvarsgrensstab.

År 1974 tillkallade dåvarande chefen för försvarsdepartementet en utredning med uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation m. m. Ett motiv härför var att söka minska kostnaderna för den fredstida ledningsorganisationen. Vidare behövde ledningsorganisationen anpassas till det nya systemet för planering och budgetering som infördes i försvaret den 1 juli 1972 (prop. 1970:97, SU 1970:203, rskr 1970:420). Utredningen, som kallade sig försvarsmaktens ledningsut.redning 1974 (FLU 74), lämnade i november 1976 delbetänkandet (SOU 1976:64) Försvarsmaktens centrala ledning. De förslag som i propositionen läggs fram rörande den centrala militära ledningsorganisationen grundas på detta betänkande.

Vidare behandlas i propositionen de delar av försvarets rationaliseringsinstituts rapport Publikations- och läromedelsverksamheten i försvaret som har anknytning till ledningsutredningens förslag.

Utredningsförslag

Ledningsutredningen har studerat tio olika förslag till organisation av de centrala staberna. Två av organisationsalternativen, benämnda A 1 och C 1, har behandlats mer ingående än de andra (prop. 1977/78:63, s. 21-28).

Alternativet A 1 innebär att nuvarande uppdelning på fyra myndigheter bibehålls. Uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan överbefälhavaren och försvarsgrenschefema är enligt detta alternativ i huvudsak densamma som f. n. Överbefälhavaren leder sålunda under regeringen den operativa verksamheten och underrättelsetjänsten och svarar för den övergripande avvägningen samt inriktningen och samordningen av förbandsproduktionen. Försvarsgrenschefema svarar var och en inom sitt område under regeringen för ledningen av förbandsproduktionen som helhet och för de båda verkställighetsfunktionerna utbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser. Till fackmässiga mobiliseringsförberedelser hänför utredningen bl. a. underhåll av anläggningar och förrådsställd materiel, fördelning av nytillförd materiel, krigsplacering av personal m. m.

Alternativet C 1 innebär att alla ledningsfunktioner utövas av överbefälhavaren. Nuvarande försvarsstab och försvarsgrensstaber förs samman till en myndighet som utredningen kallar högkvarteret. Överbefälhavaren är chef för högkvarteret, som är hans beredningsorgan och som biträder honom vid ledningen av försvarsmakten. Försvarsgrenschefema ersätts av s. k. generalinspektörer, som är chefer för var sin stab för ledning av förbandsproduktion och utbildning i det gemensamma högkvarteret.

Det som i första hand skiljer de båda alternativen från varandra är

FöU 1977/78:9

beslutsprocessens utformning och de förvaltningsrättsliga förhållandena mellan olika delar av organisationen på central och i någon mån på regional nivå. Däremot är organisationen inom myndigheterna praktiskt taget densamma i båda alternativen. De olikheter som finns beror på att det finns större möjligheter att skapa beredningsenheter som är gemensamma för alla staberna i alternativet C 1.

Alternativet A 1 beräknas medföra en minskning med 260 anställda, medan utredningen räknar med att alternativet C 1 innebär en minskning med 300.

Utredningen förordar alternativet A 1 och anser att alternativet väl motsvarar de krav som i dag kan ställas på försvarsmaktens centrala ledning. Det tillgodoser i allt väsentligt överbefälhavarens behov av att styra och inrikta försvarsmaktens verksamhet. Utredningen ser vissa nackdelar med den mycket starka ställning som överbefälhavaren skulle få i alternativet C 1. Ledningsutredningen har därför funnit att försvarsgrenschefernas fristående ställning i alternativet A 1 ger bättre förutsättningar för en öppen och mångsidig försvarsdebatt.

Huvuddelen av de instanser som har yttrat sig om utredningens val av organisationsalternativ delar uppfattningen att alternativet A 1 är att förorda framför enmyndighetsalternativet C 1. Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens centralorganisation - statstjänstemannasektionen (TCO-S) anser däremot alternativet C 1 vara att föredra. Detta medför en enklare organisation och ger möjlighet till större besparingar. TCO-S kan dock godta alternativet A 1 under en övergångsperiod. Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) anser att man vid val mellan alternativen A 1 och C 1 även i A 1 bör ta till vara de ytterligare besparingar som är möjliga i C 1.

Efter att ha uppehållit sig vid ansvarsfördelningen i stort inom försvarsmakten behandlar utredningen stabernas organisation i det valda alternativet (prop. 1977/78:63 s. 35-52). Utredningen föreslår därvid bl. a. att överbefälhavarens stab, som utredningen föreslår skall benämnas försvarsmaktens överkommando, uppdelas i två stabsdelar, den ena för operativ verksamhet och underrättelsetjänst, den andra för planering och personalfrågor. De båda stabsdelarna skall vara direkt underställda överbefälhavaren. Organisationen av försvarsgrensstaberna bör enligt utredningen utformas med tanke på dessa stabers två huvuduppgifter, ledning av förbandsproduktionen som helhet samt ledning av produktionen vid underlydande enheter, dvs. utbildning, fackmässiga mobiliseringsförberedelser och personaltjänst. Utredningsförslaget innebär bl. a. att det i en försvarsgrensstab i princip bör finnas en enhet där förbandsproduktionen hålls samman, en enhet för ledning av utbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser som riktar sig neråt i organisationen, en enhet för organisations- och materielfrågor och en enhet för personaltjänst. Vissa avvikelser från denna principorganisation föreslås dock.

Ledningsutredningen behandlar i sitt betänkande också frågan om

FöU 1977/78:9

stabernas m. fl. myndigheters lokalisering (prop. 1977/78:63 s. 28-32). Utredningen finner att de flesta av de faktorer som har legat till grund för utredningens bedömning talar för att de fyra staberna samlokaliseras. Därigenom är det bl. a. möjligt, menar utredningen, att uppnå vissa av de fördelar som ligger i enmyndighetsalternativet utan omfattande organisatoriska åtgärder. Utredningen förordar sålunda ett lokaliseringsalternativ som innebär att de centrala militära staberna samlokaliseras till Bastionen vid Lidingövägen, medan försvarets materielverks Stockholmsdel föreslås få en i huvudsak samlad lokalisering till byggnaden Tre Vapen på Gärdet. Utredningen anser dock att möjligheterna att på längre sikt samla både staberna och försvarets materielverk genom en utbyggnad vid Bastionen bör bevakas. De remissinstanser som har yttrat sig över utredningens lokaliseringsförslag anser också att det bästa alternativet vore att samlokalisera både staber och materielverk.

Enligt sina direktiv tar utredningen också upp frågan om lekmannainflytande i den centrala stabsorganisationen (prop. 1977/78:63 s. 52-54). Utredningen anser den lämpligaste formen härför vara ett råd med enbart rådgivande funktioner knutet till överbefälhavaren. Operativa frågor och frågor rörande underrättelsetjänsten föreslås i princip undantas från rådets verksamhetsområde. Två av utredningens ledamöter har reserverat sig mot vissa av utredningens ställningstaganden beträffande lekmannainflytandet. Reservanterna anser bl. a. att en styrelse bör inrättas hos överbefälhavaren och att det inte finns anledning att principiellt undanta någon verksamhet från styrelsens ansvarsområde. Överbefälhavaren och cheferna för armén och flygvapnet ställer sig tveksamma till utredningens förslag beträffande behovet av lekmannainflytande. Statens personalnämnd, TCO-S och LO förordar att en lekmannastyrelse inrättas som högsta beslutande organ. Övriga remissinstanser som har yttrat sig i frågan biträder utredningens förslag.

På uppdrag av regeringen har försvarets rationaliseringsinstitut sett över publikationstjänsten m. m. inom försvaret (prop. 1977/78:63 s. 61-63). Syftet med översynen varatt främja och effektivisera publikations- och läromedelsverksamheten samt att pröva en omlokalisering från Stockholmsområdet. Rationaliseringsinstitutet har i juni 1976 redovisat resultatet av översynen i en rapport, Publikations- och läromedelsverksamheten i försvaret. I rapporten föreslås bl. a. att samordningen inom området förbättras genom en delegation som knyts till chefen för armén. Resurserna för försvarets brevskola för att ta fram läromedel föreslås bli fördelade på försvarsgrensstaberna. Skolan kan därmed enligt förslaget upphöra som självständig myndighet. Distribution och förrådshållning av läromedel skall ombesörjas av en central, självbärande läromedelsdistributör, medan publikation och blanketter bör distribueras och förrådshållas av försvarets bok- och blankettförråd. Förrådet föreslås bli inordnat i en militärområdesförvaltning.

Föll 1977/78:9

9 Föredragande statsrådet

Försvarsministern understryker att behovet av besparingar är mycket stort inom hela den militära organisationen samt framhåller att den centrala och högre regionala organisationens omfattning måste granskas mot bakgrund av detta förhållande. Av detta skäl är det enligt hans mening nödvändigt att genomföra omfattande begränsningar även i förhållande till den nuvarande planeringen, som redan den innehåller betydande personalminskningar. Han erinrar om att det bör vara möjligt att samtidigt med nu aktuella organisationsändringar tillämpa en verklig målstyrning av produktionen. Därmed har, framhåller han, förutsättningar skapats för en långtgående decentralisering av beslutsbefogenheter.

De lägre regionala och lokala myndigheterna bör mycket snart få ett större ansvar och större befogenheter. Mängden av information till och från högre myndigheter minskar därmed i det administrativa arbetet. En sådan omställning blir naturlig om de centrala och högre regionala myndigheternas personalstyrka minskar kraftigt. De administrativa ledningsorganens ambitioner när det gäller att lösa sina instruktionsenliga uppgifter bestäms, anför försvarsministern, främst av tillgången på personal. Om resurserna minskar tvingas myndigheterna till en hårdare prioritering av arbetet och till en decentralisering av beslutsbefogenheterna. Detta innebär enligt försvarsministern att statsmakternas främsta metod för att bestämma kvaliteten i den administrativa ledningsverksamheten och graden av decentralisering i allt väsentligt är att ange hur stora de samlade personalresurserna får vara.

Med utgångspunkt i personalläget i april 1978 föreslås i propositionen följande personalminskningar intill mitten av 1980-talet.

Centrala staber 500

Fortifikationsförvaltningen 150

Försvarets materielverk 700

Försvarets forskningsanstalt 150

Övriga myndigheter 200

Högre regionala staber 150

1 850

Personalminskningen vid försvarets materielverk beräknas kunna åstadkommas bl. a. genom en ökad samordning inom verket när det gäller anskaffning av försvarsmateriel. En samlad lokalisering bör verka i samma riktning. Angivna principer bör enligt försvarsministern gälla även för övriga berörda myndigheter. Han avser att föreslå regeringen att uppdra åt de myndigheter som berörs att under överbefälhavarens ledning lämna förslag om uppgifter, organisation m. m. mot bakgrund av de allmänna riktlinjerna.

I propositionen föreslås att den centrala stabsorganisationen utformas i

FöU 1977/78:9

enlighet med det organisationsalternativ som ledningsutredningen har förordat (A 1). Försvarsministern räknar dock med mindre personal i organisationen än vad utredningen har gjort. Han erinrar därvid om vad han tidigare har anfört rörande personalstyrkans betydelse för ambitionsnivån i ledningsverksamheten. Han anser att det på grund av det mindre personalinnehållet kan bli nödvändigt att frångå utredningens förslag till detaljorganisation. Det bör enligt hans uppfattning ankomma på regeringen att besluta om denna. Förslagen till stabsorganisation redovisas därför i propositionen mindre detaljerat än i utredningsförslaget.

De förslag till central militär stabsorganisation som läggs fram i propositionen innebär i övrigt i huvudsak följande.

Överbefälhavarens stab delas i enlighet med utredningsförslaget i två stabsdelar, den ena för operativ verksamhet och underrättelsetjänst, den andra för planering och personalfrågor. De båda stabsdelarna skall vara direkt underställda överbefälhavaren. Chefen för den operativa stabsdelen bör ha erfarenhet av operativ ledning i den högre regionala organisationen, medan chefen för den andra stabsdelen bör vara erfaren i kvalificerat utredningsarbete. Samordningen mellan stabsdelarna föreslås ske genom lämpligt utformade interna arbetsrutiner. Överbefälhavarens stab föreslås även fortsättningsvis benämnas försvarsstaben.

Försvarsministern delar ledningsutredningens uppfattning att överbefälhavaren skall medverka i den av regeringen ledda strategiska underrättelsetjänsten, leda den operativa och taktiska underrättelsetjänsten och dessutom svara för bearbetning av operativa och taktiska underrättelser. Han skall också inrikta och samordna den tekniska underrättelsetjänsten. Överbefälhavaren skall även leda säkerhetstjänsten inom försvarsmakten. Underrättelse- och säkerhetstjänsten samt uppgifter som åvilar den nuvarande attachéavdelningen vid försvarsstaben föreslås hållas samman i en underrättelseenhet. Dit föreslås även försvarsgrensstabernas resurser för bearbetning bli överförda. Försvarsgrensstabernas underrättelseresurser begränsas därigenom till vad som är oundgängligen nödvändigt för att bedöma det egna underrättelsebehovet och ställa därav föranledda krav på överbefälhavarens underrättelseorgan. Chefen för underrättelseenheten föreslås även leda verksamheten vid den särskilda enheten (IB). Han blir härigenom den under överbefälhavaren närmast ansvarige förden särskilda underrättelseverksamheten. Underrättelseenhetens chef föreslås lyda under chefen för stabsdelen för operativ verksamhet och underrättelsetjänst i fråga om underrättelsetjänstens ledning och inriktning samt bearbetning av underrättelser. När det gäller verksamheten vid den särskilda enheten bör han vara föredragande direkt för överbefälhavaren.

Enligt förslaget skall överbefälhavaren leda personaltjänsten inom försvarsmakten och i samråd med berörda myndigheter utforma personalpolitiken för den. Försvarsgrenscheferna skall ansvara för personaladministrationen rörande fast anställd militär och civilmilitär personal. Överbefälha -

FöU 1977/78:9

varens inflytande föreslås dock stärkas när det gäller personalplaneringen för den mest kvalificerade militära personalen. Hans resurser för personaltjänst skall hållas samman i en personalenhet som är direkt underställd chefen för stabsdelen för planering och personalfrågor. En del av tjänsterna i personalenheten, bl. a. chefstjänsten, bör kunna besättas av alternativt militär och civil personal. 1 personalenheten föreslås den nuvarande försvarsstabens personalvårdsbyrå bli inordnad. Medinflytandefrågoroch rättsvård inom försvaret bör överbefälhavaren ha huvudansvaret för.

Gemensamma beredningsenheter för mark-, byggnads- och befästningsfrågor föreslås övervägas i samband med detaljorganisationen.

Som bakgrund till ställningstagandena rörande organisationen av försvarsgrensstaberna berör försvarsministern fördelningen av arbetsuppgifter mellan den centrala och den regionala nivån. I detta sammanhang föreslås att staben för första flygeskadern med däri ingående attackdivisioner skall vara kvar som sammanhållet förband i fred. Chefen för eskadern bör enligt regeringens förslag t. v. också behålla sitt anvar i fråga om förbandsproduktionen vid spaningsdivisionerna, vars lydnadsställning föreslås övervägas under ledningsutredningens fortsatta arbete. Vidare föreslås spanings- och underrättelseavdelningen vid Södermanlands flygflottilj (Fil) t. v. ingå i första flygeskaderstaben.

I propositionen uttalas också att kustflottan även i fortsättningen bör vara underställd chefen för marinen. Därmed avvisas ledningsutredningens förslag att kustflottan - utom i fråga om utbildningen - skulle underställas överbefälhavaren enligt principen att alla militära enheter bör vara underställda en operativ chef.

Försvarsgrensstabernas organisation föreslås i propositionen i huvudsak bli utformad enligt utredningens förslag till principorganisation. Det understryks emellertid att krav på likformighet mellan stabernas organisation inte får vara motiv för förändringar av organisationen. Rationalitet och effektivitet måste styra organisationsutformningen. Alla tre försvarsgrensstaberna bör dock innehålla en enhet för ledning och förbandsproduktion i sin helhet. Enheten bör kallas planeringsenhet. I dess uppgift bör ingå bl. a. att samordna och inrikta budgetarbetet.

Beträffande lokaliseringen av staberna följer försvarsministern försvarsledningsutredningens förslag. De militära stabernas huvuddel föreslås alltså lokaliseras till Bastionen, medan huvuddelen av försvarets materielverk lokaliseras till Tre Vapen och frihamnsområdet. Försvarsministern anför därvid att det nu knappast finns praktiska möjligheter att genomföra det mest lönsamma alternativet, en samlokalisering av de centrala staberna och materielverkets Stockholmsdel.

Lekmannainflytandet bör enligt försvarsministern tillgodoses genom ett rådgivande organ, som knyts till överbefälhavaren och får namnet militärledningens rådgivande nämnd. Nämnden avses verka endast i fred. Den bör sammanlagt ha minst åtta ledamöter. Överbefälhavaren och försvarsgrens -

FöU 1977/78:9

cheferna bör vara självskrivna ledamöter, medan nämnden i övrigt bör bestå av riksdagsledamöter.

Den operativa verksamheten och underrättelsetjänsten föreslås bli undantagna från nämndens verksamhet. Den avses sålunda behandla avvägningsoch planeringsfrågor samt frågor av principiell art som rör personal, utbildning och organisation. Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna bör inhämta nämndens uppfattning innan de fattar beslut i viktiga frågor inom de angivnaområdena. De bör vidare informera om frågor som är viktiga för nämndens verksamhet. Övriga ledamöter bör på eget initiativ kunna ta upp frågor till behandling i nämnden.

Beträffande publikations- och läromedelsverksamheten avvisar försvarsministern FRI:s förslag att avveckla försvarets brevskola. Skolan bör enligt försvarsministern behållas och benämnas försvarets läromedelscentral. Centralen, som föreslås vara en självständig myndighet, skall vara en stödfunktion till samtliga försvarsgrenar. Verksamheten avses till stor del finansieras genom uppdrag.

Stabernas publikations- och läromedelsenheter och försvarets läromedelscentral bör lokaliseras samlat. Nuvarande resurser för bl. a. bildframställning, ljudproduktion, film och interntelevision föreslås utnyttjas gemensamt av staberna och läromedelscentralen.

En rådgivande delegation för samordning av publikations- och läromedelsverksamheten bör inrättas. Den bör enligt försvarsministern knytas till läromedelscentralen. I delegationen bör bl. a. ingå representanter för försvarsgrenscheferna, försvarets materielverk och läromedelscentralen. Någon omlokalisering av verksamheten bör inte övervägas.

Motionerna

I detta sammanhang behandlas motionerna 1977/78:430 och 1977/ 78:684.

I motionen 1977/78:430 av Olof Palme m. fl. (s) yrkas

1. att riksdagen godkänner de riktlinjer för försvarsmaktens centrala ledning som förordats i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förvarsstabens personalvårdsbyrås ställning,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om första flygeskaderstaben och kustflottan,

4. att riksdagen beslutar inrätta en lekmannastyrelse för försvarsstaben den 1 juli 1978 i enlighet med vad som anförts i motionen.

Motionen 1977/78:684 av Lars Werner m. fl. (vpk) innehåller yrkandena 1.

att riksdagen avslår propositionen 1977/78:63,

2. att riksdagen hos regeringen hemställer om förnyad utredning av

Föll 1977/78:9

försvarets ledning, som skall syfta till genomgripande förändringar i riktning mot en nedbantad och billigare organisation,

3. att riksdagen uttalar sig för ett verkligt lekmannainflytande över militärledningen i form av en styrelse som högsta beslutande organ.

Utskottet

1 propositionen 1977/78:63 lämnas förslag om principer för ledningen av försvarsmakten i fred och riktlinjer för organisation av försvarsmaktens centrala ledning. Förslagen är grundade bl. a. på resultat av försvarsmaktens ledningsutrednings arbete. I motionen 1977/78:684 (vpk) yrkas att riksdagen avslår propositionen. Vidare finns där ett yrkande om förnyad utredning av försvarets ledning. Utredningen skall syfta till genomgripande förändringar i riktning mot en nedbantad och billigare organisation. Som motiv härför anför motionärerna bl. a. att inte ens effektiva och översiktliga planeringssystem blir till någon hjälp att pressa ner kostnaderna, om man inte är villig att på ett mera avgörande sätt förändra organisationen än vad som föreslås i propositionen.

Enligt utskottets mening utgör det framlagda utredningsförslaget och de därpå grundade förslagen i propositionen en tillräcklig grund för riksdagen att ta ställning i de frågor som propositionen behandlar. En ny utredning om försvarsmaktens ledning behöver alltså inte genomföras. Motionen 684 bör därför avslås såvitt gäller yrkandena 1 och 2.

Vid behandlingen av de förslag som har lagts fram i propositionen tar utskottet först upp frågan om personalramar för det fortsatta organisationsarbetet vid centrala och högre regionala myndigheter.

Under de senaste åren har gjorts stora ansträngningar för att minska personalkostnaderna inom försvarsmakten. Antalet anställda har minskat med omkring 3 000 sedan år 1972, varav ca 2 000 inom den lokala och lägre regionala organisationen. Minskningarna har till största delen gällt civil personal. Trots dessa betydande personalminskningar har lönekostnadernas andel av försvarets totala ekonomiska ram ökat. Utskottet delar därför försvarsministerns uppfattning att det är nödvändigt att genomföra omfattande personalminskningar även i förhållande till nuvarande planering. Denna tar sikte på en minskning med 2 500 anställda under perioden 1977-1982, (prop. 1976/77:74 bil. 1 s. 131-132, FöU 1976/77:13 s. 72, rskr 1976/77:311). De fortsatta personalbesparingarna bör, som försvarsministern anför, i ökad utsträckning genomföras vid myndigheter på central och högre regional nivå. I propositionen bedöms denna minskning böra uppgå till 1 850 anställda fram till mitten av 1980-talet, varav 500 inom den centrala stabsorganisationen. Utgångspunkt för minskningen är det bedömda personalläget i april 1978.

Försvarsministern anför att de administrativa ledningsorganens ambitioner när det gäller att lösa sina instruktionsmässiga uppgifter bestäms

FöU 1977/78:9

främst av tillgången på personal. Enligt hans mening är därför statsmakternas främsta metod för att bestämma kvaliteten i den administrativa ledningsverksamheten och graden av decentralisering att ange hur stora de samlade personalresurserna får vara. Utskottet kan i princip dela denna försvarsministerns uppfattning. Det är emellertid enligt utskottets mening knappast möjligt att grunda konkreta personalminskningar på ett organisatoriskt övervägande av så generell natur. De angivna minskningsmålen är också i första hand betingade av nödvändigheten att minska personalkostnaderna i försvarsmaktens fredsorganisation. Minskningar av angiven storleksordning medför så stora verkningar på berörda myndigheters verksamhet och organisation att de måste studeras närmare. Detta förutsätts också ske enligt regeringsförslaget. Inte minst detaljerna i den nya stabsorganisationen måste därvid övervägas ytterligare. Inte i något av de organisationsalternativ som ledningsutredningen närmare undersökt beräknas personalminskningarna bli så stora som regeringen räknar med. Utskottet utgår från att man i det fortsatta arbetet också måste beakta andra faktorer av betydelse för organisationsutformningen, t. ex. följderna beträffande personalbehovet på andra nivåer i organisationen, behovet att utnyttja konsulter och möjligheterna att kunna bereda den militära personalen lämpliga arbetsuppgifter åren närmast före pensionsavgången. De uppsatta minskningsmålen bör dock enligt utskottets mening tjäna som klara riktmärken för rationaliseringsverksamheten.

Valet av alternativ för den centrala stabsorganisationen berörs i motionen 1977/78:430 (s), yrkandet 1. I motionen erinras om att regeringen när det gäller personalinnehållet i den centrala stabsorganisationen räknar med en minskning med 500 anställda, medan försvarsmaktens ledningsutredning bedömt den möjliga minskningen vara 260 i det i propositionen förordade alternativet. Motionärerna erinrar vidare om att ledningsutredningen visar att det på sikt torde vara större möjligheter att åstadkomma besparingar i ett enmyndighetsalternativ. När regeringen nu lagt fram förslag om ännu större personalbesparingar än ledningsutredningen har räknat med är det enligt motionärerna givet att enmyndighetsalternativet måste få än mer försteg. Enligt motionärernas mening bör riksdagen därför nu fatta principbeslut om ett enmyndighetsalternativ. Regeringen bör därefter utreda den närmare organisationen, varvid de alternativ som försvarsledningsutredningen har redovisat i enmyndighetsalternativet bör vara en utgångspunkt. I fråga om personalstyrkans storlek bör därvid siktet vara inställt på en reduktion av den storleksordning som propositionen anger.

Enligt utskottets uppfattning bör samma personalminskningar som i ett enmyndighetsalternativ i stort kunna uppnås genom att man samlokaliserar de centrala staberna. Utskottet finner vidare i likhet med försvarsministern att en central stabsorganisation uppdelad på fyra myndigheter har fördelar när det gäller beslutsprocessen. En sådan organisation gör det bl. a. lättare för olika uppfattningar inom organisationen att komma till uttryck. Överbefäl -

Föll 1977/78:9

havarens ställning i ett enmyndighetsalternativ löper risk att bli alltför framträdande. Utskottet biträder därför propositionens förslag rörande val av alternativ för stabsorganisationens utformning. Motionen 1977/78:430 bör avslås i denna del.

Vad avser de olika stabernas detaljorganisation i det förordade alternativet tas i propositionen, bl. a. med hänsyn till ovissheten om följderna av den angivna personalminskningen, ställning endast i vissa huvuddrag. Det gäller t. ex. planeringsenheten i försvarsgrensstaberna, benämningen av överbefälhavarens stab (försvarsstaben) och dess uppdelning i två stabsdelar samt underrättelsetjänstens inordning i staben.

1 fråga om försvarsstabens organisation innehåller propositionen vidare förslag om att den nuvarande försvarsstabens personalvårdsbyrå skall inordnas i personalenheten i den nya försvarsstaben. Personalvårdsbyrån ingår f. n. i försvarsstaben men är som fackmyndighet när det gäller personalvården direkt underställd regeringen. Motionen 1977/78:430 (s), yrkandet 2, riktar sig mot förslaget i denna del. Enligt motionärerna är personalvården ett av de områden inom försvaret som hittills har haft en tämligen väl fungerande fackstyrning. Med den organisationslösning som förordas i motionen är det, anför motionärerna, än mer naturligt att låta dessa frågor få en fristående ställning i organisationen.

Förslaget att inordna personalvårdsbyrån i försvarsstabens personalenhet är ett led i strävandena att stärka överbefälhavarens resurser för personalfunktionen. Enligt utskottets mening är denna förstärkning angelägen. Det är också önskvärt att ansvaret för den betydelsefulla centrala personalfunktionen inte splittras på flera händer. De militära chefernas ansvar för alla personalfrågor understryks genom den föreslagna organisationen. Motionen 1977/78:430 (s) bör därför avslås i denna del.

Även i övrigt biträder utskottet riktlinjerna för utformningen av stabernas organisation m. m.

Det återstår en hel del arbete med detaljorganisationen av de centrala staberna. Utskottet förutsätter att regeringen successivt anmäler resultaten av det fortsatta organisationsarbetet rörande staberna och övriga av personalminskningar berörda myndigheter. Enligt utskottets mening bör regeringen bevaka möjligheterna att samlokalisera de centrala staberna och materielverkets Stockholmsdel, t. ex. genom tillbyggnad vid Bastionen.

I motionen 1977/78:430 (s) behandlas också frågan om första flygeskaderstabens och kustflottans ställning. Motionärerna erinrar om att i motionen 1976/77:1504 (s) hade förordats att regeringen i tilläggsdirektiv till försvarsmaktens ledningsutredning skulle ge till känna att flygeskadern skulle dras in och frågan om den särskilda organisationen för kustflottan prövas. Motionärerna finner att det med nu uppställt personalminskningsmål är naturligt att riksdagen inför det kommande ytterligare utredningsarbetet gör ett uttalande motsvarande det som yrkades i motionen 1976/77:1504.

Vid behandlingen av motionen 1976/77:1504 anförde utskottet (FöU 1976/

FöU 1977/78:9

77:13 s. 53) att forsta flygeskaderstaben haren viktig operativ funktion medan kustflottan i första hand är ett utbildningsförband. Båda är, ansåg utskottet, särpräglade som förbandstyper i fredsorganisationen. Utskottet var därför inte berett att tillstyrka att ledningsutredningen fick tilläggsdirektiv enligt motionsförslaget. Riksdagen bör ej heller nu göra något uttalande enligt yrkandet i motionen 1977/78:430.

Riksdagen uttalade år 1973 att frågan om ett lekmannainflytande inom försvarsmaktens centrala staber borde prövas i samband med den då planerade översynen av stabsorganisationen (FöU 1973:19 s. 7, rskr 1973:289). Mot denna bakgrund har försvarsmaktens ledningsutredning haft att pröva frågan i sitt utredningsarbete. På grundval av utredningens förslag förordas i propositionen att ett rådgivande organ, benämnt militärledningens rådgivande nämnd, knyts till överbefälhavaren. Nämnden, som avses verka endast i fred, föreslås få sammanlagt minst åtta ledamöter. Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna bör vara självskrivna ledamöter medan nämnden i övrigt bör bestå av riksdagsledamöter. Den operativa verksamheten och underrättelsetjänsten föreslås bli undantagna från nämndens verksamhet.

I motionen 1977/78:430 yrkas att riksdagen beslutar inrätta en lekmannastyrelse för försvarsstaben den 1 juli 1978 i enlighet med vad som förordas i motionen. Motionärerna anser att med hänsyn till det militära försvarets viktiga samhällsfunktion det egentligen är en självklarhet att kraven på medborgerlig insyn och kontroll måste leda fram till en lekmannastyrelse. Motionärerna erinrar vidare om att det inom övriga delar av totalförsvaret har ansetts vara naturligt och välmotiverat med ett lekmannainslag i verksledningen. Även om riksdagen skulle bifalla regeringens organisationsförslag anser motionärerna det vara betydelsefullt och nödvändigt att det föreslagna rådgivande organet blir ett beslutande organ. Om försvarsgrensstaberna behålls bör några styrelser inte införas för dessa, eftersom de i alla viktigare avseenden styrs från den högsta ledningen. Det finns anser motionärerna ingen anledning att principiellt utesluta någon del av försvarsstabens verksamhet från styrelsens ansvarsområde. Tillkomsten av den särskilda nämnden för insyn i underrättelseverksamheten ger inte heller anledning att principiellt undanta underrättelsetjänsten från styrelsens behörighet. Underrättelsenämnden bör finnas kvar och ansvarsfördelningen mellan den och styrelsen regleras i särskild ordning. Det bör också enligt motionärerna beslutas att myndighetsbegreppet inte skall knytas till chefens person. Överbefälhavaren bör således vara chef för försvarsstaben (motsvarande). En lekmannastyrelse kan, anser motionärerna vidare, inrättas oberoende av det fortsatta utredningsarbetet. De anser det vara mycket angeläget att styrelsen kommer till så snart som möjligt för att aktivt kunna ta del i det kommande arbetet. Lekmannastyrelsen bör därför inrättas den 1 juli 1978. Den bör bestå av högst elva ledamöter som företräder dels det allmänna, dels militär sakkunskap. Överbefälhavaren bör vara ordförande i styrelsen.

Även motionen 1977/78:684 (vpk), yrkandet 3, behandlar frågan om

FöU 1977/78:9

lekmannainflytandet i den centrala ledningen. I den yrkas att riksdagen uttalar sig för ett verkligt lekmannainflytande över militärledningen i form av en styrelse som högsta beslutande organ.

Utskottet finner i likhet med försvarsministern det vara värdefullt med lekmannainflytande inom försvarsmaktens centrala ledning. För ledningsverksamheten i fred bör därför ett lekmannaorgan inrättas. Inom statsförvaltningen är lekmannastyrelsen en vanlig form för lekmannainflytande. Det organisationsalternativ som utskottet har förordat innebär att den centrala stabsorganisationen även i fortsättningen delas upp på fyra myndigheter. De uppgifter, t. ex. utbildnings- och personalfrågor, på vilka man helst skulle se lekmän ha inflytande åvilar i en sådan organisation försvarsgrenscheferna. För att lekmannainflytande med beslutande funktion skall omfatta dessa frågor skulle det i och för sig påkallas att lekmannastyrelser inrättas hos samtliga försvarsgrenschefer. Om dessutom till överbefälhavaren knyts en styrelse uppstår komplicerade beslutsförhållanden. En lekmannastyrelse enbart hos överbefälhavaren skulle härvidlag inte heller innebär någon lösning. Denna skulle endast övergripande befatta sig med de områden där lekmannainflytande är särskilt angeläget. En rådgivande nämnd kan däremot - utan hänsyn till gällande ansvarsförhållanden - ägna betydande uppmärksamhet åt frågor som gäller försvarsgrenarnas verksamhet. Enligt utskottets mening synes därför den föreslagna formen av lekmannainflytande vara mest ändamålsenlig i den föreslagna organisationen. Den bör därför prövas innan man eventuellt överväger lekmannainflytande i andra former. Utskottet finner det naturligt att nämnden inte befattar sig med underrättelsefrågor. För insyn i detta verksamhetsområde har underrättelsenämnden inrättats. Inte heller operativ planläggning bör behandlas i nämnden.

Motionen 1977/78:430 (s) och motionen 1977/78:682 (vpk) bör avslås såvitt gäller yrkandena om inrättande av lekmannastyrelse.

Ledamöter i en rådgivande nämnd bör som föreslagits väljas bland riksdagsledamöter.

Utskottet har inte något att erinra mot förslagen rörande organisationen av publikations- och läromedelsverksamheten eller mot vad i övrigt föreslås i propositionen.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

1. att riksdagen avslår motionen 1977/78:684, yrkandena 1 och 2, om avslag på propositionen och förnyad utredning,

2. att riksdagen beträffande försvarsstabens personalvdrdsbyrås städning med bifall till propositionen och med avslag på motionen 1977/78:430, yrkandet 2, godkänner vad föredragande statsrådet har förordat,

3. att riksdagen beträffand c första flygeskadern och kustflottan med bifall till propositionen och med avslag på motionen 1977/ 78:430, yrkandet 3, godkänner vad föredragande statsrådet har förordat,

FöU 1977/78:9

4. att riksdagen beträffande lekmannainflytande i försvarsmaktens centrala ledning med bifall till propositionen och med avslag på motionerna 1977/78:430, yrkandet 4, och 1977/78:684, yrkandet 3, godkänner vad föredragande statsrådet har förordat,

5. att riksdagen beträffande riktlinjer för organisation av försvarsmaktens centrala ledning med bifall till propositionen och med avslag på motionen 1977/78:430, yrkandet 1, i övrigt godkänner vad föredragande statsrådet har förordat,

6. att riksdagen bemyndigar regeringen att vidta de övergångsåtgärder och åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra vad föredragande statsrådet har förordat.

Stockholm den 28 februari 1978

På försvarsutskottets vägnar PER PETERSSON

Närvarande: Per Petersson (m). Bengt Gustavsson (s), Erik Glimnér (c), Eric Holmqvist (s), Georg Pettersson (c), Gusti Gustavsson (s), Karl Bengtsson (fp), Gudrun Sundström (s), Gunnar Björk i Gävle (c), Roland Brännström (s), Gunnar Oskarson (m), Åke Gustavsson (s), Ulla Ekelund (c), Evert Hedberg (s) och Hans Lindblad (fp).

Reservation

Organisation av försvarsmaktens centrala ledning m. m. (punkten 2)

Bengt Gustavsson, Eric Holmqvist, Gusti Gustavsson, Gudrun Sundström, Roland Brännström, Åke Gustavsson och Evert Hedberg (alla s) har lämnat följande reservation till betänkandet.

Reservanterna anser

dels att den del av utskottets anförande som på s. 14 börjar "Enligt utskottets” och på s. 15 (rad 4) slutar”bör avslås i denna del” bort ha följande lydelse:

Försvarsmaktens ledningsutredning har bedömt att det på lång sikt torde vara större möjligheter att åstadkomma besparingar om den centrala stabsorganisationen samlas i en myndighet. Utskottet har godtagit en inriktning av personalminskningarna inom centrala ledningen som går utöver vad ledningsutredningen har räknat med. Den minst personalkrävande organisationen bör i det läget eftersträvas. Utskottet finnér därför i

FöU 1977/78:9

likhet med vad som har anförts i motionen 1977/78:430 (s) att riksdagen bör fatta beslut om att den centrala stabsorganisationen i princip skall utformas enligt ett enmyndighetsalternativ. Den närmare organisationen bör utarbetas med utgångspunkt i de alternativ till en sådan organisation som ledningsutredningen har redovisat. Riksdagen bör därför i denna del besluta i enlighet med de riktlinjer som har angetts i motionen 430, yrkandet 1.

dels att den del av utskottets anförande som på s. 15 börjar "Förslaget att” och slutar "stabernas organisation m. m.” bort ha följande lydelse:

Utskottet har föreslagit ett annat alternativ till organisation av försvarsmaktens centrala ledning än det som regeringen har förordat. F. n. saknas underlag att närmare behandla detaljorganisationen i detta alternativ. Utskottet finnér det emellertid angeläget att riksdagen av skäl som har anförts i motionen 1977/78:430 (s) redan nu uttalar att försvarsstabens personalvårdsbyrå i den kommande organisationen får behålla sin nuvarande fristående ställning. Enligt utskottets mening bör byrån även i det av regeringen förordade organisationsalternativet ha denna ställning och inte inordnas i försvarsstabens personalenhet. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att den del av utskottets anförande scm på s. 15 börjar ”Vid behandlingen” och på s. 16 slutar ”motionen 1977/78:430” bort ha följande lydelse:

Det är nödvändigt att ta till vara alla möjligheter till besparingar i fredsorganisationen. Riksdagen bör därför beträffande första flygeskaderstaben och kustflottan ställa sig bakom vad som har angetts i motionen 1977/ 78:430 (s). Utskottets uppfattning i denna del bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att den del av utskottets anförande som på s. 17 börjar ”Utskottet finnér” och slutar ”av lekmannastyrelse” bort ha följande lydelse:

Med hänsyn till det militära försvarets viktiga samhällsfunktion är det egentligen en självklarhet att kraven på medborgerlig insyn och kontroll måste leda fram till en lekmannastyrelse. Inom övriga delar av totalförsvaret (civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar etc.) har det också ansetts naturligt och välmotiverat med ett lekmannainslag i verksledningen. Förhållandena inom det militära försvaret kan inte anses vara så särpräglade att man skulle dra den motsatta slutsatsen om behovet.

Den svenska statsförvaltningens organisation, där självständiga myndigheter under regeringen inom tämligen vida ramar - för det militära försvaret snarast vidare än för övriga verk - har att genomföra de politiska besluten, gör kravet på att utsträcka den medborgerliga kontrollen och insynen även till det militära försvaret naturligt. Lekmäns medverkan kan också ses som ett betydelsefullt stöd till det militära försvarets ledning i dess arbete med att praktiskt förverkliga folkförsvaret.

FöU 1977/78:9

20 Utskottet finnér det angeläget och naturligt att man i samband med den aktuella omorganisationen av försvarsmaktens centrala ledning avviker så litet som möjligt från vad som gäller vid andra centrala myndigheter.

Som en följd av denna strävan bör-som föreslås i motionen 1977/78:430 — myndighetsfunktionen inom den centrala ledningen inte knytas till den militära chefen ensam utan innefatta både chef och stab.

Av en anpassning till formerna för annan statlig verksamhet följer vidare att - av skäl som anges i motionen 1977/78:430 - en lekmannastyrelse bör inrättas för försvarsstaben. En sådan styrelse har en naturlig plats i det enmyndighetsalternativ som utskottet har förordat. De komplikationer som är förenade med lekmannastyrelse i ett alternativ med flera myndigheter är med denna lösning undanröjda. Svårigheterna med en lekmannastyrelse i ett flermyndighetsalternativ får emellertid inte överdrivas. Även i ett sådant kan en lekmannastyrelse som är knuten till försvarsstaben fungera mycket väl. En styrelse för försvarsstaben skulle ha att befatta sig med de principiella ställningstaganden till verksamheten vid försvarsgrensstaberna som följer av försvarsstabens övergripande ansvar för hela försvarsmakten. Enligt utskottets mening bör därför redan i nu gällande organisation en lekmannastyrelse inrättas vid försvarsstaben från och med den 1 juli 1978. Denna bör - som också förordas i motionen 1977/78:430 - behållas även i den av regeringen förordade organisationen. Lekmannastyrelsen bör ha att fatta beslut i alla viktiga ärenden på sätt som är vanligt inom statsförvaltningen i övrigt. Inga ämnesområden eller funktioner bör undantas från dess verksamhet. Vad utskottet nu har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan i momenten 2-5 (s. 17-18) bort ha följande lydelse:

2. att riksdagen beträffande försvarsstabens personalvdrdsbyräs ställning med avslag på propositionen och med bifall till motionen 1977/78:430, yrkandet 2, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört,

3. att riksdagen beltäffandeförsta flygeskadern och kustflottan med avslag på propositionen och med bifall till motionen 1977/ 78:430, yrkandet 3, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört,

4. att riksdagen beträffande lekmannainflytande i försvarsmaktens centrala ledning med avslag på propositionen och med bifall till motionerna 1977/78:430, yrkandet 4, och 1977/78:684, yrkandet 3, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört,

5. att riksdagen beträffande riktlinjer för organisation av försvarsmaktens centrala ledning med avslag på propositionen i övrigt godkänner de riktlinjer som har förordats i motionen 1977/ 78:430, yrkandet 1.

FöU 1977/78:9

21 Särskilt yttrande

av Hans Lindblad (fp)

Propositionen 1977/78:63 och utskottets förslag innebär en förstärkt ställning för ÖB men fortfarande fyra myndigheter genom att försvarsgrenscheferna har ansvar inför regeringen för förbandsproduktionen. Jag vill markera ytterligare några skäl för detta fyrmyndighetsalternativ.

Att försvarsgrenarna behåller var sin chef ger mer decentralisering än ett enmyndighetsalternativ där personalen för att få sina frågor avgjorda sannolikt skulle känna sig tvungen att oftare gå ända upp till ÖB-nivån. Försvarsmaktens ledningsutredning (FLU) konstaterade att redan hittillsvarande ordning ger en alltför stor arbetsbelastning på försvarsstabschefen och även på ÖB personligen. Genom förstärkt ställning för ÖB ökas denna belastning ytterligare, men man söker motverka detta genom att låta motsvarigheten till nuvarande försvarsstaben delas i två enheter som leds av varsin chef, direkt under ÖB. Denna lösning kan göra att arbetsbelastningen blir rimlig, trots ökade uppgifter. Men om man inför ett enmyndighetsalternativ och därmed avskaffar försvarsgrenschefer som självständiga myndigheter torde arbetsbelastningen hos ÖB och försvarsstabens ledning bli så stor att man åter råkar ut för risken att dagliga fredstida frågor tar överhanden. Operativ planläggning kan då äventyras. För stor arbetsbelastning för de högsta beslutsfattarna leder självfallet också till risker för sämre kvalitet på beslut och detta inom alla de områden som då skulle ligga direkt under ÖB.

Över huvud skulle det vara ett steg i fel riktning att kraftigt öka centraliseringen inom försvarsmakten, vilket skulle bli fallet vid ett enmyndighetsalternativ. Utvecklingen inom näringslivet har under flera år varit att söka minska detaljstyrningen från högste chefen, för att i stället ge ökat ansvar för ”divisionschefer”. Att avskaffa försvarsgrenscheferna vore ett steg i direkt motsatt riktning.

Ett enmyndighetsalternativ skulle ge risk för en ”alltför stark” ÖB. För en allsidig belysning av viktiga frågeställningar i den allmänna försvarsdebatten är det av stort värde att de tre försvarsgrenscheferna har goda möjligheter att redovisa och motivera egna ståndpunkter inför statsmakter och allmänhet. I ett enmyndighetsalternativ finns risk för att avvikande uppfattningar inte kommer fram.

Erfarenheterna från Norge har visat att det där införda enmyndighetsalternativet uppfattas som att avvikande meningar inte längre får föras fram. Under flera år har stark irritation och allvarliga psykologiska effekter kunnat noteras i Norge.

Den norska modellen har givit ”försvarschefen” en helt dominerande ställning, medan ”generalinspektörerna” (ett slags sektionschefer i stället för de tidigare försvarsgrenscheferna) har en undanträngd och delvis oklar roll. Direkta jämförelser med Norge är svåra att göra. Där är myndighet och

FöU 1977/78:9

departement sammanfogade på ett sätt som avviker från förhållandena hos oss. I krig utövas den operativa ledningen av NATO-organ, vilket rimligen ger ”försvarschefen” delvis andra fördelningar mellan fredsverksamhet och operativ verksamhet än en ÖB i ett svenskt enmyndighetsalternativ skulle ha. Den svenska försvarsmakten är betydligt större än den norska vilket också försvårar en centraliserad ledning.

Jag var med vid FLU:s studiebesök i Norge. Intrycket blev att ”försvarschefen” har en så dominerande ställning att ”avvikande uppfattningar” i avvägningsfrågor över huvud inte ansågs böra få förekomma. Det uppgavs vid besöket att sådana avvikande uppfattningar heller inte hade redovisats utåt. Jag fick intrycket att klimatet i överkommandot var sådant att ingen på lägre nivå borde ange en annan ståndpunkt än ”försvarschefens”. Det motiverades med att generalinspektörerna inte borde yttra sig om det som låg utanför deras kompetens, dvs. i princip borde de inte yttra sig om annat än utbildningsfrågor.

Detta innebär inte att varje enmyndighetsalternativ skulle hindra den öppenhet för olika meningar som är av värde för att få frågor belysta från olika håll. Det kan tänkas att skillnaden mellan Norge och Sverige till stor del hänger samman också med tidigare olikheter i fråga om relationerna mellan politiska beslutsfattare, massmedierna och militära myndigheter. Norge har ju haft ganska lite av sådana redovisningar av alternativa strukturer, alternativa prioriteringar och alternativa kostnadsnivåer som svensk försvarsdebatt fått genom myndigheternas och försvarsutredningarnas arbete. Men nog bestyrkte erfarenheterna från Norge att det finns betydande risker för alltför stark centralstyrning av åsikter om man bara har en enda central stab.

Erfarenheterna från Norge är mycket positiva om man skall tro den rapport som lämnades från departementet till stortinget fem år efter omorganisationen (Stortingsmelding nr 63 1974-75). Av artiklar i tidningar och facktidskrifter framgår dock att ”generalinspektörerna” inte fick se eller uttala sig om detta dokument innan det sändes till stortinget. Tillkomsten av rapporten visar åter ett tillvägagångssätt som går ut på att ”sätta munkorg på generalinspektörerna för våra försvarsgrenar”, skriver konteramiral H. Skjong. Han gjorde det i en artikel 1975 där han öppet erkände att det var otrivsel i den nya organisationen som gjorde att han hösten 1974 i förtid lämnade posten som generalinspektör för sjöförsvaret. Senare har också generalinspektören för luftförsvaret lämnat sin tjänst under liknande förhållanden. Att olust från generalinspektörerna och deras stabschefer lever kvar framgick ganska klart vid vårt besök.

Hösten 1976 kom dessa frågor att belysas inför lagmannsrett sedan överste O. T. Mehn-Andersen hävdat att han till följd av kritik mot nya ledningsprinciper nekats befordran. Där framträdde fler officerare som avgått i förtid till följd av kritik mot nya ledningsprinciper.

En viktig tanke i kritiken mot den centraliserade ledningen i Norge är att

FöU 1977/78:9

personalen inte längre vet vem som är deras chef. Försvarsgrenscheferna som personalchefer gav en viss identifikation, som gått förlorad i en alltför centraliserad organisation. I sak kan också noteras att man i praktiken inte fann det möjligt att ha ledningen så centraliserad som principerna angav. Mest markanta exemplet är att generalinspektörerna i praktiken återfått visst inflytande över materielfrågor genom att materielavdelningar återuppstått.

I Sverige har försvarsgrenscheferna fråntagits samtliga operativa uppgifter. De är inte längre chefer för förvaltningarna. På högre regional nivå finns en samordnad operativ ledning. Dessa förändringar har kunnat göras utan stora slitningar.

Det är däremot stor risk för att en övergång till ett enmyndighetsalternativ skulle leda till betydande problem. Dels centralt genom för stor arbetsbelastning på ÖB och hans stab, dels ute i organisationen genom att det skulle bli längre avstånd mellan verksamheten och ansvarig chef. Största problemen skulle kunna komma på personalområdet. Men också inom materielområdet skulle finnas betydande risker för sämre ledning. Det är knappast möjligt att en enda enhet inom försvarsstaben skulle kunna vara kompetent att leda materielverket i alla materielprojekt, detta särskilt som materielfrågorna inom staberna måste hänga nära ihop med övriga komponenter - personal, utbildning, anläggningar m. m. - inom förbanden. Skulle däremot styrningen av materielfrågorna ligga under generalinspektörerna är risken uppenbar för att styrningen blir för svag, därför att generalinspektörerna skulle uppfattas som en ganska oklar mellannivå i organisationen. I dag när försvarsgrenscheferna har ansvar för sina huvudprogram är de kompetenta att ge styrning gentemot materielverk och andra förvaltningsmyndigheter. Ett enmyndighetsalternativ kan innebära att förvaltningsmyndigheterna får reellt ökad makt, rakt emot FPE-systemets intentioner, helt enkelt därför att en centraliserad stab får svårare att ge kompetent ledning inom olika fält. Därmed ökar risken att stora materielobjekt blir otillräckligt ledda, sett utifrån operativa och funktionella krav. (Tekniker inom materielverket skulle få ökat inflytande medan användarna fick en sämre ställning.) Risker för detta senare kan uppkomma redan genom den föreslagna lokalmässiga separationen mellan de materieltunga försvarsgrenarnas staber och motsvarande huvudavdelning inom materielverket. Att i detta läge också försvaga programmyndigheten och därmed ledningsförmågan vore verkligen farligt.

Dessa principer mot ett enmyndighetsalternativ fanns enligt min mening redan när försvarsmaktens ledningsutredning - enhälligt - förordade ett fyrmyndighetsalternativ. Genom att regeringen därefter föreslagit en väsentlig reduktion av personalen vid de centrala staberna utöver vad utredningen förordat vore riskerna med oklara linjer ännu större. Att både kraftigt reducera personal och övergå till nya ledningsprinciper skulle ge dubbla risker för att viktiga funktioner inte får riktig ledning. Just i ett läge med färre handläggare är det särskilt viktigt att alla känner vilka befogenheter skilda nivåer har. Norge-och även Kanada-ger exempel på att centralisering

FöU 1977/78:9

inom militär ledning ger flera år av osäkerhet och oklarhet om vem som bestämmer vad.

Försvarsmaktens centrala ledning måste utformas så att man med begränsade ledningsresurser ändå åstadkommer största möjliga säkerhet i fråga om kvalitet på beslutsunderlag, allsidig belysning av alternativ, effektiv ledning av förbandsproduktion - innefattande både utbildning och materielanskaffning - samt kontroll av att ekonomiska medel nyttjas effektivt. Ett enmyndighetsalternativ synes mig uppenbart sämre än alternativ där befogenheter Fördelas mellan ÖB och ansvariga förbandsproducerande myndigheter, som på ett kompetent sätt kan hålla ihop allt som behövs för moderna krigsförband. Ett enmyndighetsalternativ vore också stick i stäv mot strävandena att undvika maktkoncentration och önskan att ge personal bättre möjligheter att påverka sin arbetssituation. Ju mer man centraliserar beslut, desto längre kommer besluten från verksamheten på fältet. Ansvaret för förbandsproduktionen bör därför ligga kvar hos försvarsgrenschefer, inte centraliseras till ÖB.

GOTAB 57647 Stockholm 1978