Med anledning av motioner om auktorisation av låssmeder, m. m.
NU 1977/78:46
Näringsutskottets betänkande 1977/78:46
med anledning av motioner om auktorisation av låssmeder, m. m. Ärendet
I detta betänkande behandlas motionerna
1977/78:401 av Per Olof Håkansson (s) och Oskar Lindkvist (s), vari hemställs att riksdagen antar ett i motionen framlagt förslag till lag om låsinstallationer m. m. (se bilaga, s. 9 f.).
1977/78:1639 av Johan Olsson (c) och Olle Eriksson (c), vari hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av låsutredningens förslag och vad därefter i ärendet förekommit samt hemställer om förslag till åtgärder för att motverka den ökade förekomsten av brott och stöld.
Motiveringen till yrkandet i motionen 1977/78:401 finns i motionen 1977/ 78:400 om införande i byggnadsstadgan av bestämmelser om inbrottsskydd. Denna motion har hänvisats till civilutskottet.
Låsutredningen, m. m.
Låsutredningens förslag
Låsutredningen, som tillkallades hösten 1972, avgav i december 1975 betänkandet (SOU 1975:19) Konsumentskydd på låsområdet. Utredningens förslag till åtgärder från statens sida är sammanfattningsvis följande.
Utredningen har i enlighet med sina direktiv huvudsakligen bedömt huruvida byggnadstekniska föreskrifter till skydd mot inbrott bör utfärdas samt om det erfordras auktorisering eller annan prövning av de yrkesutövare som arbetar inom låsområdet.
Utredningen konstaterar att inbrott i lägenheter i flerfamiljshus och i småhus underlättas dels av att det på marknaden förekommer bristfälliga låsoch skyddsanordningar, dels av att dörrar har brister när det gäller att stå emot inbrott. Byggnadsstadgan innehåller f. n. ingen uttrycklig föreskrift om att byggnader skall uppfylla särskilda krav till skydd mot inbrott. Utredningen har därför föreslagit att byggnadsstadgan ändras så att ett effektivt inbrottsskydd kan tillskapas genom tvingande byggnormer. Behov av förbättrat låsskydd föreligger också i äldre bostäder. Bostadshyresgäst torde, enligt utredningens uppfattning, med stöd av bestämmelser i hyreslagen äga rätt att på egen bekostnad förbättra sitt låsskydd.
Samhället har hittills inte kontrollerat de yrkesutövare som installerar
1 Riksdagen 1977/78. 17 sami. Nr 46
NU 1977/78:46
låsanordningar, reparerar lås eller tillverkar nycklar. Utredningen finner detta av säkerhetsskäl otillfredsställande och föreslår att ett auktorisationssystem införs för låssmeder. Av säkerhetsskäl borde enligt utredningens mening auktorisation vara obligatorisk. Enligt förslaget blir systemet emellertid t. v. frivilligt. En grundförutsättning för auktorisation föreslås vara att låssmeden bedriver sin verksamhet yrkesmässigt. Låssmed som auktoriseras bör dessutom prövas och godkännas med avseende på laglydnad och vandel. Han bör även dokumentera sin yrkeskunnighet. Låssmed som har fått auktorisation föreslås få exklusiv rätt att kalla sig ”auktoriserad låssmed”. Obehörigt användande av denna benämning bör sanktioneras genom straffrättsliga bestämmelser. Frågor om auktorisation skall prövas av länsstyrelsen. Nyckeltillverkning skall enligt utredningens förslag inte få ske utan särskilt tillstånd. Utredningen har även funnit att tillverkning och innehav av dyrkverktyg bör regleras.
F. n. finns på marknaden ett flertal s. k. spärrade profiler avsedda för känsliga objekt. Utredningen har konstaterat att en stark begränsning av antalet objekt för sådana låssystem är önskvärd. Rikspolisstyrelsen skall därför avgöra när sådana profiler bör användas.
Utredningen föreslår en särskild lag om låsinstallation m. m. Lagen föreskriver att tillverkning och innehav av nyckelfräsmaskiner, dyrkverktyg och spärrade nyckelämnen inte får ske utan tillstånd av länsstyrelse. Samma lag möjliggör auktorisation av låssmed. Med hänsyn till efterfrågan på välutbildade yrkesutövare lämnar utredningen förslag till en specialkurs i låsserviceteknik.
Kostnaderna för att åstadkomma de förbättringar i låsskyddet som utredningen föreslår är ringa. Boendekostnaden per månad och lägenhet beräknas öka med mindre än en krona. Vissa resursförstärkningar kommer att behövas hos rikspolisstyrelsen, konsumentverket och statens planverk.
R emissbehandling
Remissyttranden över låsutredningens betänkande har avgivits till handelsdepartementet av ett 60-tal myndigheter, organisationer och företag. Bland remissinstanserna märks rikspolisstyrelsen, de marknadsrättsliga organen, flera länsstyrelser, Svenska kommunförbundet, flera huvudorganisationer inom näringslivet, organisationer på bostadsområdet och organisationer med särskild anknytning till låsbranschen, såsom Sveriges låssmedsmästares riksförbund (SLR).
Flertalet remissinstanser har funnit det angeläget att åtgärder vidtas från samhällets sida för att förbättra allmänhetens inbrottsskydd. Det föreligger dock delade meningar om en del av utredningens förslag. I det följande berörs en del synpunkter på frågan om auktorisation av låssmeder, m. m.
Omkring hälften av remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag till lag om låsinstallationer m. m. Flera av dem har pekat på att ett
NU 1977/78:46
auktorisationssystem kan få negativa effekter på konkurrenssituationen i låssmedsbranschen. Enligt bl. a. statens industriverk och Sveriges industriförbund måste dock kravet på säkerhet prioriteras. Kommerskollegium, näringsfrihetsombudsmannen (NO) och Svenska handelskammarförbundet ifrågasätter emellertid om nackdelarna i konkurrenshänseende uppväger fördelarna från säkerhetssynpunkt. Flera remissinstanser menar att risken för negativa konkurrensbegränsande effekter är mindre vid ett frivilligt än vid ett obligatoriskt auktorisationssystem. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) förordar ett obligatoriskt system.
Enligt utredningens förslag skulle en grundförutsättning för auktorisation vara att låssmeden bedriver sin verksamhet yrkesmässigt och att verksamheten utgör låssmedens huvudsakliga sysselsättning. Flera remissinstanser är kritiska mot detta förslag. De pekar på att låssmedsverksamheten i småföretag och i glesbygd ofta måste bli en deltidssysselsättning.
Olika uppfattningar föreligger i fråga om utredningens förslag att en låssmed som vill bli auktoriserad måste kunna dokumentera sin kompetens. Bl. a. rikspolisstyrelsen anser att ett fullgott yrkeskunnande måste vara ett grundkrav. Enligt konsumentombudsmannen (KO) bör en analys göras av vilka krav som från konsumentsynpunkt bör ställas på låssmeder. NO finnér inte att det föreligger brister i yrkeskunskapen som har någon betydelse från säkerhetssynpunkt. Marknadsdomstolen betonar vikten av att risken för skadlig konkurrensbegränsning blir så ringa som möjligt och att därför kravet på yrkeskunnighet inte sätts högre än som är nödvändigt från säkerhetssynpunkt.
Utredningens förslag om att nyckelfräsmaskin, dyrkverktyg eller spärrat nyckelämne inte skall få innehas eller tillverkas utan länsstyrelsens tillstånd har mottagits positivt av de flesta remissinstanserna. Konsumentverket räknar dock med att mindre seriöst verksamma inom branschen, vilka inte uppfyller kraven för tillstånd, inte kommer att uppge innehav av olika maskiner och verktyg. NO anser inte att det i utredningsmaterialet finns någon saklig grund som talar för att ett tillståndskrav skulle motverka inbrott. Förslaget om tillståndskrav för nyckelfräsmaskin avstyrks av hovrätten för Västra Sverige, som anser att tillståndskravet skulle medföra ett omfattande administrativt förfarande och egentligen skulle behöva vara förenat med en svårgenomförbar kontroll av varje beställares befogenhet att erhålla nyckelkopia. Några remissinstanser ifrågasätter den föreslagna stränga restriktiviteten i fråga om utlämnande av spärrade profiler. Den nämnda hovrätten samt NO och KO menar att ett tillståndskrav för innehav av dyrk knappast skulle få någon brottsförhindrande effekt.
Ställningstagande av regeringen
Regeringens ställningstagande till låsutredningens förslag har offentliggjorts av handelsministern genom ett pressmeddelande den 13 maj 1977.
1 * Riksdagen 1977/78. 17 sami. Nr 46
NU 1977/78:46
4 Enligt detta var regeringen inte beredd att föreslå någon form av auktorisation på låsområdet. Den hade inte funnit att fördelarna uppvägde den byråkrati och de inskränkningar i näringsfriheten som skulle bli följden om förslaget genomfördes. Av samma skäl avsågs inte heller utredningens förslag om tillståndsplikt för innehav och tillverkning av nyckelfräsmaskiner, spärrade nyckelämnen och dyrkverktyg skola genomföras. Däremot ställde sig regeringen positiv till utredningens förslag om stöldförebyggande bestämmelser i byggnadsstadgan. Enligt pressmeddelandet hade regeringen tagit intryck av den kritik som hade kommit fram vid remissbehandlingen. Det var visserligen angeläget att komma till rätta med den kraftiga ökningen av antalet brott, men åtgärderna måste vara effektiva och resultaten stå i proportion till åtgärderna.
Grunderna för regeringens ställningstagande finns utförligare redovisade i en inom handelsdepartementet upprättad promemoria den 4 maj 1977. Frågan om komplettering av byggnadsstadgan har, meddelas där, överlämnats till bostadsdepartementet för att behandlas inom ramen för den allmänna översyn av byggnadslagstiftningen som pågår. I övrigt sägs bl. a. följande i promemorian.
Ett genomförande av utredningens förslag om frivillig auktorisation av låssmeder skulle från konsumentsynpunkt inte innebära några större förändringar i förhållande till dagsläget. Konsumenterna kan i dag vända sig till medlemmar av Sveriges låssmedsmästares riksförbund (SLR), vilket ställer i stort sett samma krav på sina medlemmar som enligt utredningens förslag skulle komma att gälla för offentligt auktoriserade låssmeder. SLR antar som medlem egen företagare som bedriver låssmedsverksamhet, har förvärvat för en självständig utövare av yrket erforderlig skicklighet och erfarenhet, har gjort sig känd för redbarhet samt även i övrigt befinns lämplig av utöva låssmedsyrket. Auktorisation skulle enligt utredningens förslag meddelas låssmed som blivit godkänd vid prövning med avseende på laglydnad och vandel. Den enda egentliga skillnaden mellan utredningens förslag till auktorisationssystem och SLR:s prövning är att den auktoriserande myndigheten i samband med prövningen av laglydnad och vandel skulle kunna inhämta utdrag från polisregister, en möjlighet som SLR saknar. Det är således tvivelaktigt om en auktorisation enligt utredningens linje skulle komma att innebära några mer påtagliga fördelar för konsumenterna.
Beträffande förslaget om tillståndsplikt för innehav och tillverkning av nyckelfräsmaskiner anförs att det torde vara svårt att utnyttja nyckelfräsmaskiner illegalt. I regel sker kopieringen av nycklar helt öppet, och kunden är oftast anonym för nyckeltillverkaren. För att obehörig kopiering av nycklar effektivt skall kunna förhindras måste dessutom kundens behörighet kontrolleras, ett krav som utredningens förslag inte tillgodoser. Tillståndsplikt för tillverkning och innehav av spärrade nyckelämnen skulle sannolikt innebära att ett nytt system med spärrade profiler - vid sidan av Assas existerande system - måste byggas upp. En rad frågor, som inte kan lösas på
NU 1977/78:46
grundval av existerande beslutsunderlag, skulle då uppstå, såsom t. ex. utformning av ett nytt system. Åtgärder från samhällets sida på detta område förutsätter därför ytterligare utredning.
Några samhälleliga insatser i fråga om spärrade nyckelämnen kan dock knappast anses motiverade. Assa uppger att dess system fungerar relativt tillfredsställande i dag. Förutsättningarna för Assa att förbättra kontrollen på det här området har också ökat genom att företaget har blivit generalagent för det kanadensiska bolag som är den dominerande säljaren av utländska nyckelämnen på den svenska marknaden. Det är i stor utsträckning den okontrollerade hanteringen av utländska nyckelämnen som har vållat problemen när det gäller spärrade nyckelämnen. Avstår man från att genomföra någon lagstiftning torde man allmänt sett kunna påräkna större insatser från branschens sida än hittills när det gäller att förbättra kontrollen.
Slutligen framhålls att de objekt som, om man gick på utredningens linje, skulle komma i fråga för spärrade profiler redan är väl bevakade och skyddade. Värdet av att ha spärrade låssystem i sådana objekt är därför mycket litet. Dessutom förekommer spärrad profil endast i fråga om stiftcylinderlås. Om utredningens förslag om komplettering av byggnadsstadgan genomförs kommer dessa lås sannolikt att förlora i betydelse.
Förslaget om tillståndsplikt för innehav och tillverkning av dyrkverktyg kommer knappast att få några nämnvärda brottsförebyggande effekter. Enklare dyrkverktyg kan egenhändigt tillverkas relativt enkelt. En person som i oärligt syfte vill ta sig in någonstans kommer knappast att låta sig hindras av att det krävs tillstånd för innehav av dyrkverktyg. Tillverkning och innehav av dyrkverktyg i samband med förberedelse till exempelvis grov stöld har redan kriminaliserats.
Skrivelse till regeringen från brottsförebyggande rådet
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har den 13 december 1977 riktat en skrivelse till regeringen (handelsdepartementet) om brottsförebyggande åtgärder på låsområdet. I skrivelsen hänvisas till vad som i den ovan (s. 4 f.) refererade promemorian sägs beträffande förslagen om auktorisation av låssmeder och om tillståndsplikt för nyckeltillverkning och för tillverkning och innehav av spärrade nyckelämnen. BRÅ anför därefter följande:
På den svenska marknaden har nyligen kommit ut nyckelautomater för snabbtillverkning och kopiering av nycklar. Automaterna ställs upp i bensinstationer och vanliga butiker som en service åt kunderna. Nyckelautomaterna erbjuder visserligen konsumenterna en ökad service när det gäller att fä nycklar kopierade snabbt och enkelt. Detta sker dock till priset av en försämrad kontroll över spärrade nyckelämnen. Enligt uppgifter i pressen har det sålunda förekommit att s. k. spärrade nycklar kopierats i sådana automater utan kontroll av beställarens behörighet. Om dessa brister i kontrollen visar sig bli utbredda kommer, enligt rådets uppfattning, risken för
NU 1977/78:46
inbrott i bostadsområden och industrier där huvudnyckelsystem används att öka. Den enskildes försäkringsskydd försämras också, eftersom försäkringsbolagen i regel inte betalar ut ersättning vid inbrott som sker med hjälp av nyckel. Det kan inte heller uteslutas att också de traditionella låssmedsföretagen av konkurrensskäl blir mer ”kundvänliga” och ger efter på säkerhetskraven. Härtill kommer också att den säkerhet som vid tiden för regeringens beslut i denna fråga ansågs föreligga beträffande spärrade nyckelämnen i dag, enligt vad BRÅ erfarit, i avsevärd mån försvagats genom att flera företag, som ej är anslutna till Assas system, importerar och säljer sådana ämnen.
BRÅ vill med denna skrivelse fästa regeringens uppmärksamhet på den oro rådet känner inför en utveckling som sannolikt hade kunnat undvikas genom åtgärder i linje med av låsutredningen föreslagna.
Från handelsdepartementet har meddelats att BRÅ:s framställning inte föranleder några åtgärder f. n.
Motionerna
I motionen 1977/78:400, som innehåller motiveringen till yrkandet i motionen 1977/78:401, erinras om låsutredningens förslag. Ett gott låsskydd har en betydande preventiv verkan, särskilt i vad gäller tillfällighetsbrotten, säger motionärerna. Om låsutredningens förslag genomfördes skulle den enskilda människan känna större trygghet vid kontakter och olika förehavanden inom detta område.
Låsutredningens förslag är utgångspunkten också för motionen 1977/ 78:1639. Motionärerna refererar handelsdepartementets pressmeddelande den 13 maj 1977 (se s. 3 f.) och sammanfattar i korthet utfallet av remissbehandlingen av låsutredningens betänkande. De citerar vidare den ovan återgivna delen av BRÅ:s skrivelse till regeringen. Efter att ha hänvisat till vissa siffror som belyser ökningen av antalet anmälda inbrott under senare år uttalar motionärerna att de finner det motiverat med en översyn av tillgängligt material och förnyad prövning av åtgärder i brottsförebyggande syfte.
Marknadsföring av ”dyrkpistol'’
En ”dyrkpistol”, som kan användas för att öppna cylinderlås, har i februari 1977 marknadsförts genom annonser i pressen. Handelsministern har i ett intervjuuttalande kritiserat denna marknadsföring. Konsumentombudsmannen har hos marknadsdomstolen ansökt om förbud för företaget att saluhålla dyrkpistolen till privatpersoner. I ansökan åberopas 4 § marknadsföringslagen (1975:1418), vari bl. a. föreskrivs att näringsidkare som till konsument för enskilt bruk saluhåller ”vara, som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom”, kan förbjudas att fortsätta därmed.
NU 1977/78:46
7 Utskottet
Låsutredningen föreslog hösten 1975 (SOU 1975:19) åtgärder på låsområdet i syfte att motverka inbrott. Bland förslagen var främst att byggnadsstadgan skulle kompletteras med bestämmelser om inbrottsskydd, att en frivillig auktorisation av låssmeder skulle införas och att det skulle föreskrivas tillståndsplikt för tillverkning och innehav av nyckelfräsmaskiner, dyrkverktyg och spärrade nyckelämnen.
Låsutredningens betänkande har remissbehandlats. Regeringen har därefter - i maj 1977 - meddelat att den förbereder en komplettering av byggnadsstadgan men att den inte är beredd att föreslå sådan lagstiftning i övrigt som utredningen förordade. Fördelarna med lagstiftningen skulle enligt regeringens uppfattning inte uppväga den byråkrati och de inskränkningar i näringsfriheten som den skulle resultera i.
Regeringens ställningstagande har föranlett de båda motioner som behandlas här. Motionen 1977/78:401 går ut på att riksdagen skall anta låsutredningens förslag till lag om låsinstallation m. m. Det innehåller bestämmelser om auktorisation av låssmeder och om krav på tillstånd för tillverkning av nycklar m. m. I motionen 1977/78:1639 förordas en översyn av utredningens förslag ”och vad därefter i ärendet förekommit”. Med det sistnämnda tycks motionärerna åsyfta remissbehandlingen, en framställning (refererad i det föregående) från brottsförebyggande rådet till regeringen och uppgifter som tyder på att antalet inbrott har ökat avsevärt under de senaste åren. Brottsförebyggande rådet uttrycker i sin skrivelse oro över denna utveckling och menar att den sannolikt hade kunnat undvikas genom åtgärder i linje med dem som låsutredningen föreslog.
Sedan motionen avlämnades har det tilldragit sig uppmärksamhet att ett företag har marknadsfört en ”dyrkpistol”, varmed det uppges vara lätt att öppna så gott som alla typer av cylinderlås. Konsumentombudsmannen har hos marknadsdomstolen ansökt om förbud enligt 4 § marknadsföringslagen (1975:1418) för företaget att saluhålla denna vara till privatpersoner.
Ett gott låsskydd har otvivelaktigt stor betydelse när det gäller att förebygga inbrott. Regeringen har som ovan nämnts aviserat att bestämmelser om låsskydd skall införas i byggnadsstadgan. En motion i detta ämne kommer att behandlas i annat sammanhang. När det gäller de förslag om auktorisationssystem och tillståndsplikt som låsutredningen har lagt fram delar utskottet regeringens uppfattning. Åtgärder av denna art kan visserligen ha en brottsförebyggande verkan. Det är dock osannolikt att de skulle bli så effektiva att det skulle uppväga de nackdelar som de skulle medföra. Därför vill utskottet inte nu förorda någon sådan lagstiftning som föreslås i motionen 1977/78:401 och inte heller en sådan begäran från riksdagens sida som påyrkas i motionen 1977/78:1639. Utskottet utgår från att regeringen och berörda myndigheter fortsättningsvis noga följer utvecklingen och överväger olika möjligheter att genom förbättrat låsskydd och på annat sätt dämpa inbrottsfrekvensen.
NU 1977/78:46
8 Utskottet hemställer
att riksdagen avslår
1. motionen 1977/78:401,
2. motionen 1977/78:1639.
Stockholm den 28 mars 1978
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Bengt Sjönell (c), Erik Hovhammar (m), Hugo Bengtsson (s). Fritz Börjesson (c), Arne Blomkvist (s), Sven Andersson i Örebro (fp), Nils Erik Wååg (s), Birgitta Hambraeus (c), Karl-Anders Petersson (c). Sten Svensson (m), Rune Jonsson i Husum (s), Sivert Andersson (s), Rune Johansson i Ljungby (s) och Olle Wästberg i Stockholm (fp).
NU 1977/78:46
9 I motionen 1977/78:401 framlagt lagförslag Förslag till
Lag om låsinstallation m. m.
Enligt riksdagens beslut föreskrives följande.
Inledande bestämmelser
1 S
Med låssmed förstås i denna lag den som yrkesmässigt installerar och reparerar lås.
I lagen förstås vidare med
1. nyckelfräsmaskin, maskin eller liknande anordning avsedd för tillverkning av nycklar,
2. dyrkverktyg, verktyg avsedda att användas för att öppna lås utan nyckel samt
3. spärrat nyckelämne, sådant nyckelämne som upptages i ett särskilt av rikspolisstyrelsen fört register.
2 §
Lagen gäller ej statlig myndighet.
Auktorisation av låssmed
3 §
Auktorisation meddelas låssmed som blivit godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, vandel och yrkeskunnighet.
4 §
Fråga om auktorisation prövas av länsstyrelsen i det län där sökanden är bosatt.
Tillverkning av nycklar m. m.
5 §
Nyckelfräsmaskin, dyrkverktyg eller spärrat nyckelämne (år ej tillverkas eller innehas utan tillstånd.
Sådant tillstånd meddelas av länsstyrelsen i det län där sökanden är bosatt.
6 §
Tillstånd meddelas den som blivit godkänd vid prövning med avseende på laglydnad och vandel.
NU 1977/78:46
7$
Auktoriserad låssmed behöver ej tillstånd.
Gemensamma bestämmelser 8§
All personal hos auktoriserad låssmed eller innehavare av tillstånd enligt denna lag skall vara godkänd med avseende på laglydnad och vandel.
9 §
Auktorisation eller tillstånd kan av länsstyrelsen återkallas när i denna lag angivna förutsättningar ej längre föreligger eller det i övrigt finns särskild anledning därtill.
10 §
Länsstyrelsen skall inhämta rikspolisstyrelsens yttrande i ärende om auktorisation eller tillstånd enligt denna lag.
Hos länsstyrelsen skall föras register över auktoriserade låssmeder och innehavare av tillstånd.
Hos rikspolisstyrelsen skall föras register över de spärrade nyckelämnen som får tillhandahållas.
11 §
Den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad låssmed eller som bryter mot 5 eller 8 § eller mot villkor som meddelats med stöd av denna lag dömes till böter eller fängelse i högst sex månader.
12 §
Talan mot länsstyrelsens beslut enligt denna lag föres hos regeringen genom besvär.
Ytterligare föreskrifter 13 §
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagen.