Med anledning av motioner om krigsmaterielindustrin
NU 1977/78:51
Näringsutskottets betänkande 1977/78:51
med anledning av motioner om krigsmaterielindustrin Ärendet
Frågor rörande krigsmaterielindustrin har tagits upp i fem motioner, nämligen
1976/77:394av Nils Berndtson m. fl. (vpk), vari hemställs att riksdagen hos regeringen hemställer att en utredning tillsätts med uppdrag att skyndsamt utarbeta ett program för civilt utnyttjande av de resurser som kan frigöras genom en nedskärning av krigsmaterielproduktionen,
1977/78:801 av Essen Lindahl (s) och Roland Brännström (s), vari hemställs att riksdagen uttalar att regeringen bör tillsätta en utredning om effektivitet, prissättning och vinstnivå i försvarsmateriel produktionen,
1977/78:1153 av Alf Lövenborg (apk) och Rolf Hagel (apk), vari hemställs att riksdagen uttalar sig för att en skyndsam planering för övergång till civil produktion inom vissa industrigrenar inleds,
1977/78:1284 av Nils Berndtson m. fl. (vpk), vari hemställs att riksdagen beslutar att hos regeringen begära att en utredning tillsätts med uppdrag att skyndsamt utarbeta ett program för civilt utnyttjande av de resurser som kan frigöras genom en nedskärning av krigsmaterielproduktionen,
1977/78:1649 av Maj Britt Theorin m. fl. (s), vari hemställs att riksdagen hos regeringen begären utredning av formerna för en alternativ produktionsoch sysselsättningsplanering vid bl. a. de företag som är beroende av militära beställningar.
Motiveringen för yrkandet i motionen 1977/78:1153 återfinns i motionen 1977/78:289 om en ny försvarsordning, vilken har hänvisats till försvarsutskottet.
Motionerna
Det är, sägs det i fyra av motionerna, nödvändigt att de industrier som arbetar med militär produktion planerar för en alternativ tillverkning, inriktad på civila produkter.
I motionen 1977/78:1649 anförs att bl. a. sysselsättningsskäl och krav på bevarande av teknologi har anförts som argument i de senaste årens diskussion kring den svenska militära produktionen. Möjligheterna till sådana beslut om framtida vapenproduktion som grundar sig enbart på
1 Riksdagen 1977/78. 17 sami Nr 51
NU 1977/78:51
försvarspolitiska bedömningar har härigenom minskat. Motionärerna anser att planer för alternativ, civil produktion är åtgärder som ökar friheten i det försvarspolitiska arbetet och samtidigt tryggheten för de anställda inom den militära produktionen. De hävdar att enighet borde kunna uppnås om följande mål för den långsiktiga planeringen inom försvarsindustrin. Försvarspolitiken bör kunna bedömas på strikt sakliga grunder, och kortsiktiga beslut grundade på sysselsättningsproblem bör undvikas. Det är angeläget att inte de anställda inom den militära produktionen får betala priset för de omställningar som av skilda skäl kan bli nödvändiga. En alternativ produktion och sysselsättningsplanering är av utomordentligt stor betydelse för samhällsplaneringen i de orter som är beroende av försvarsindustrin.
De företag som producerar försvarsmateriel kan, anförs det, ha svårigheter att få fram kommersiellt lönsamma produkter. Motionärerna förordar att en utredning tillsätts för att undersöka bl. a. kostnader, metoder och ansvarsfördelning för en alternativ planering. Utredningen bör enligt motionärerna även studera på vilket sätt och i vilken omfattning statsmakternas försvarspolitiska beslut är uppbundna genom försvarsindustrins planering och sysselsättningsläge. Denna undersökning bör omfatta inte endast stora företag utan även de mindre företag som fungerar som underleverantörer. Utredningen bör också söka finna former för en alternativ planering som gör det möjligt ätt fatta beslut om förändrad omfattning eller inriktning av det svenska försvaret utan att det får allvarliga konsekvenser förde anställda eller för berörda kommuner och företag.
I motionen 1976177:394 erinras om att vänsterpartiet kommunisterna i flera år har krävt åtgärder för civilt utnyttjande av krigsmaterielindustrins resurser. Motionärerna anser att debatten om flygplanstillverkningen vid Saab-Scania AB, främst frågan om utvecklingen av ett nytt flygplan, B3LA, aktualiserar problemet. Om Saab-Scanias flygplanstillverkning läggs ner skulle Linköpings kommun enligt vissa undersökningar förlora ca 9 000 arbetstillfällen.
Det är enligt motionärerna helt orimligt att tusentals arbetares och tjänstemäns anställningstrygghet skall vara beroende av militärpolitiska bedömningar. De menar att det bör ställas krav på att företagen i helt annan utsträckning än vad hittills skett söker civila produktionsalternativ. Detta krav befriar dock på intet sätt statsmakterna från ansvaret för utvecklingen, anför motionärerna. Krigsmaterielindustrin har i hög grad byggts upp och utvecklats på grundval av statsmakternas beslut. Samhällets ansvar har hittills begränsats till att följa utvecklingen och anlita gängse arbetsmarknadspolitiska resurser vid en eventuell nedgång i den militära produktionen. Motionärerna hävdar att detta är en alltför passiv inställning.
I huvudsak samma synpunkter förs fram i motionen 1977/78:1284. I denna motion hävdas att Saab-Scanias uppgift enligt företagets ledning är att tillverka militärflygplan. Bristen på andra produktionsalternativ har ofta
NU 1977/78:51
skyllts på svårigheten att fullfölja denna uppgift och samtidigt satsa på annan produktion. Motionärerna anser att dataverksamhet, projekt med civilt transportflygplan och andra produktionsalternativ kan bli av betydelse först då en klar inriktning på övergång från militär till civil produktion kommer till stånd i företagets planering. Härför krävs även statsmakternas aktiva medverkan. Den militära flygplanstillverkningen är så omfattande att det krävs stora satsningar för att skapa motsvarande sysselsättningstillfällen. Ett utarbetat program för övergång till alternativ civil produktion är därför nödvändigt.
I den motivering till hemställan i motionen 1977/78:1153 som lämnas i motionen 1977/78:289 hävdas att ett argument som i den försvarspolitiska debatten förs fram mot en minskning av försvarsutgifterna är att en sådan skulle kunna medföra svåra sysselsättningsproblem för vissa regioner. Motionärerna anser det orimligt att höga militärkostnader motiveras med sysselsättningsskäl. Det är givetvis fullt möjligt, säger de, att åstadkomma en omläggning till annan produktion om bara viljan finns. Forskningsresurser kan överföras för att främja fredlig utveckling. Enligt motionärerna bör en minskning av militäranslagen innebära att medel kan avsättas för att snabbt planera för en produktionsomläggning så att sysselsättningen garanteras även om den militära produktionen skärs ned.
Tendenserna till koncentration inom den svenska försvarsindustrin påtalas i motionen 1977/78:801. Motionärerna erinrar om att det är ett fåtal företag som står för leveranserna av vapen och annan utrustning till det svenska försvaret. För flertalet produktslag finns det numera, hävdar de, en enda leverantör inom landet. Som exempel på långtgående koncentration nämns ett avtal om bl. a. produktuppdelning som har slutits mellan AB Bofors och förenade fabriksverken. Avtal av denna typ kan säkerligen innebära en värdefull rationalisering från företagsekonomisk synpunkt, säger motionärerna. En viktig fråga är emellertid om rationaliseringsvinsten i tillbörlig utsträckning kommer det allmänna till godo. Genom att leverantören i praktiken har en monopolställning finns det risk för att staten-köparen inte fullt får del av rationaliseringsvinsterna och att prisnivån allmänt sett drivs upp. Motionärerna anser att det bör skapas sådana metoder för insyn och kostnadskontroll att samhället fortlöpande får del av de rationaliseringsvinster som uppstår.
Uppgifter i anslutning till motionerna
Vissa utredningar
Vid sin behandling år 1974 av motioner i samma ämne redovisade näringsutskottet (NU 1974:24) uppgifter som krigsmaterielexportutredningen i sitt betänkande (SOU 1970:63) Svensk krigsmaterielexport lämnat om storleken av denna export och om dess betydelse från försvarspolitisk och
NU 1977/78:51
arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Vidare redogjorde utskottet för de slutsatser som en arbetsgrupp inom försvarets materielverk hade kommit fram till rörande konsekvenserna för den svenska försvarsindustrin av 1972 års försvarsbeslut. Denna arbetsgrupp, vars utredningsresultat redovisades år 1974, påpekade att materielverkets inköp av varor och tjänster uppgick till ett värde av närmare 2,5 miljarder kr. per år. Inköpen gjordes till 90 96 hos svensk industri.
Näringsutskottet lämnade i samma betänkande även en redogörelse för 1969 års försvarsforskningsutrednings delbetänkande (SOU 1970:54) Forskning för försvarssektom. I detta betänkande ges en översiktlig beskrivning av försvarsforskningens roll i den totala forskningen. Det konstateras att i ett stort antal länder, däribland Sverige, försvaret svarar för mellan en femtedel och hälften av de totala nationella forsknings- och utvecklingsinsatserna.
Vid behandling år 1976 av motioner om krigsmaterielindustrin (NU 1975/ 76:26) gav utskottet en kort sammanfattning av fakta som en projektgrupp vid försvarsdepartementets planerings- och budgetsekretariat år 1975 hade lagt fram i rapporten Försvarsindustriella problem.
I denna rapport lämnas bl. a. följande uppgifter. Anslagen för materielanskaffning uppgick budgetåret 1975/76 till 2 719 milj. kr. i prisläge februari 1974. Av anslagen för materielanskaffning har flygvapnet svarat för drygt 56 96 i genomsnitt under perioden 1972/73-1975/76. Flygmaterielen utgör dessutom den tekniskt mest avancerade inom försvaret. Av anslagen för objektbunden forskning och utveckling avser drygt fyra femtedelar flygmateriel. Den genomsnittliga andelen forskning och utveckling (FoU) i flygmaterielen är mer än tre gånger så stor som i armé- och marindelarna.
Antalet leverantörer till försvarets materielverk är enligt rapporten stort, ca 2 000. Huvuddelen av upphandlingen sker emellertid från ett relativt litet antal företag. Av de totala utbetalningarna 1973/74 om nära 3 000 milj. kr. gick tre fjärdedelar till de 15 största leverantörerna. I rapporten redovisas dessa utbetalningar enligt tabell 1 (se nästa sida). Tabellen avser endast leverantörer utanför försvaret. I de totala utbetalningarna är dock även leverantörer inom försvaret medräknade.
Av tabellen framgåratt fem företag intog en mycket dominerande position, vart och ett med en försäljning till materielverket på mer än 100 milj. kr. under det aktuella året. Tillsammans svarade dessa fem företag för drygt 60 96 av leveranserna. 1 rapporten påpekas att leverantörskoncentrationen är särskilt markant vad gäller flygmateriel. 80 96 av utbetalningarna från huvudavdelningen för flygmateriel gick 1973/74 till endast fem företag.
Projektgruppen har även gjort vissa beräkningar av de tretton viktigaste försvarsindustriföretagens beroende av försvarets beställningar. Dessa företag svarade för mer än hälften av försvarsbeställningarnas totala sysselsättningseffekt i industrin. Överslagsmässigt skulle enligt projektgruppen kunna antas att de sex företag, där minskade försvarsbeställningar slår
NU 1977/78:51 5
Tabell 1. Leveranser till försvarets materielverk budgetåret 1973/74 (milj. kr.)
Företag
Armé-
materiel
Marin-
materiel
Flyg-
materiel
Summa
Orderstock 1/7 1974
Saab-Scania
1 355»
Volvo
460 Förenade fabriksverken
414 Bofors
383 LM Ericsson
139 Svenska Radio AB
87 Hägglund & Söner
71 Svenska Philips
115 Karlskronavarvet
139 Telub
55 Kockums
81 Stansaab
2 Teleplan
16 AGA
67 Marindiesel
15 största leverantörerna
1 400
2 178
3 407
Övriga
1042 Totalt
1 656
2 983
4 449
Andel 15 största av totalt
63%
51 %
85 %
74 %
77 %
1 inklusive Stansaab
2 ingår i Saab-Scania
igenom med mer än 10 % på den totala omsättningen, åtminstone på kort sikt får problem att kompensera bortfallet med civila beställningar. Självfallet krävs en analys av marknadsförhållanden m. m. för varje enskilt företag för att mer specifika uttalanden om problemens vidd skall kunna göras.
De kortsiktiga försvarsindustriella och sysselsättningspolitiska konsekvenser som orsakas av förändringar i beställningsvolymen under en programplaneperiod är, konstaterar projektgruppen, inte av avgörande betydelse. Med några undantag kan den förändrade beställningsvolymen antas falla inom ramen för normala omsättningsfluktuationer hos företaget. Sysselsättningseffekterna inryms med något enstaka undantag inom naturlig avgång. Intresset borde enligt projektgruppen i stället fokuseras på de långsiktiga strukturella problem som betingas bl. a. av att den inhemska marknaden tenderar att inte bli tillräckligt stor för att det skall gå att till rimlig kostnad upprätthålla utvecklings- och produktionskapacitet på alla systemoch teknikområden.
I rapporten anförs vidare att möjligheterna för försvarsindustrin att ställa om sig till andra marknader är beroende bl. a. på hur specifikt försvarsan -
NU 1977/78:51
knuten denna industri är. Det är inte bara produkterna som är i olika grad specialiserade. Ett mellanled i utvecklingen utgörs av det stadium då företagets styrka ligger i att det behärskar en viss produktionsteknik. Denna kan användas för att framställa både civila och militära produkter. 1 stora delar av försvarsindustrin är, framhåller projektgruppen, största delen av materielen speciellt anpassad för militärt bruk och tillverkad vid speciellt utformade produktionsställen. Att i ett sådant läge söka genomföra en produktionsomställning som ersätter militär produktion med civil kan vara mycket svårt. 1 detta sammanhang diskuteras olika förändringsstrategier varigenom försvarsindustrin skulle kunna minska sitt beroende av militära beställningar. Hit hör bl. a. en marknadsutveckling, som kan innebära att företaget söker civila köpare för produkter som tidigare har avyttrats till försvaret, och en diversifiering, som innebär att företaget söker utveckla nya produkter för andra marknader än det traditionellt har bearbetat. Särskilt diversifieringen är företagsekonomiskt sett riskfylld.
Projektgruppen påpekar vidare att beroendeförhållandet mellan försvaret och försvarsindustrin understryks av att antalet kontrakt när det gäller både utvecklings- och produktionsarbeten är litet i förhållande till den totala ordersumman. Den civila marknadens situation med varierande marknadsandelar för konkurrerande företag föreligger sällan. I stället är förhållandet ett antingen-eller, som tillsammans med de stora ordersummorna kan ge en svårhanterlig ryckighet i företagens planering. Förhållandet leder lätt till ett starkt omsättningstänkande hos både kund och säljare. En fortlöpande förfining av etablerade vapenidéer tar därvid lätt överhanden. Eftersom den lägger tyngdpunkten vid den kostsamma utvecklingsfasen är den en mycket dyrbar förbättringsstrategi, och den ståtlige köparen med sin känslighet för sysselsättningsaspekter etc. kan lämnas utan reell möjlighet att satsa på nya, mera okonventionella tekniska lösningar. Ryckigheten accentueras av att produktionen av specialiserad försvarsmateriel så gott som uteslutande sker mot order. Möjligheten att jämna ut beläggningen på produktionsapparaten genom tillverkning mot lager finns därför ytterst sällan.
Möjligheterna att utnyttja försvarsindustrins teknologiska bas för annan produktion tas även upp i rapporten. Vad beträffar företagens diversifieringssträvanden menar projektgruppen att företagen för att lyckas bör söka sig till en verksamhet som ligger så nära den traditionella som möjligt. Detta skulle innebära att försvarsindustrin i första hand bör söka omställningsmöjligheter inom den civila, offentliga marknaden, där tillräckligt tekniskt avancerade och systemliknande projekt kan tänkas förekomma.
Projektgruppen anför att vapensystemtillverkarna inte kan förväntas på eget initiativ starta och själva finansiera utvecklingsarbete på sådana projekt. Med sitt sätt att bedöma risker satsar företagen hellre sina tillgängliga fonder på säkrare men potentiellt mindre lönsamma projekt. Även en rad andra faktorer bidrar till att minska benägenheten för FoU-insatser i företagens egen regi. Företagens bristande intresse innebär dock ingalunda att behovet
NU 1977/78:51
av FoU-insatser skulle vara litet. Det skall snarare ses som ett exempel på marknadsekonomins begränsningar, eftersom det samhällsekonomiska utbytet i många fall kan vara fullt tillfredsställande, samtidigt som den företagsekonomiska lönsamheten är låg. 1 sådana situationer måste, menar projektgruppen, offentliga organ vara beredda att stå för en stor del av finansieringen om utvecklings- och produktionsarbete som förbättrar företagens effektivitet skall kunna komma till stånd. Projektgruppen anser att det är en viktig uppgift att söka kartlägga vilka samhällssektorer som på ett meningsfullt sätt skulle kunna tillgodogöra sig en ökad FoU-insats och därmed fylla en roll motsvarande den som försvaret hittills har fyllt gentemot försvarsindustrin.
Näringsutskottet lämnade i samma betänkande en redogörelse för det delbetänkande (SOU 1975:6) Säkerhetspolitik och totalförsvar som 1974 års försvarsutredning avlämnade i januari 1976. Av denna redovisning framgår bl. a. följande.
Utredningen påpekade att för försvarets utveckling erfordras handlingsfrihet att kunna ändra försvarets sammansättning, inriktning och styrka. Handlingsfriheten är därför av flera slag. Den avser möjligheterna att utbilda personal och bygga ut krigsorganisationen samt att anskaffa materiel, anläggningar och förnödenheter. Långsiktig beredskap och handlingsfrihet bör prioriteras.
Beträffande försvarets utrustning förordade utredningen bl. a. att en vidareutveckling av JA 37 Viggen - flygplan A 20 - skulle genomföras. Beträffande luftförsvarsförband anfördes att ett ställningstagande till frågan om utveckling av ersättning för JA 37 Viggen ännu inte var förestående. Anskaffning av jaktflygplan (jaktattackflygplan) för 1990-talets behov kan grundas på egen utveckling, licenstillverkning av i utlandet konstruerat flygplan eller direktköp av utländskt flygplan. Möjligheterna att under 1980- talet inom landet påbörja utveckling av jaktflygplan påverkas av ställningstaganden beträffande anskaffning av attackflygplan och skolflygplan. Utredningen hade funnit att ett kompletterande underlag rörande luftförsvarets framtida utformning erfordrades. Detta underlag borde översiktligt belysa de anskaffningsmöjligheter för jaktflygplan för behoven under 1990-talet som föreligger.
I sitt slutbetänkande (SOU 1977:1) Totalförsvaret 1977-82 förordade försvarsutredningen att jaktversionen av Viggen, JA 37, skulle utvecklas till ett medeltungt attackflygplan, kallat A 20. Utifrån det då tillgängliga underlaget ansåg utredningen sig inte kunna förorda utveckling och anskaffning av det lätta attack- och skolflygplanet B3LA. Beslutsunderlaget borde enligt utredningen fördjupas och förbättras.
1 propositionen 1976/77:74 anslöt sig regeringen i allt väsentligt till försvarsutredningens rekommendationer. Beträffande flygplanet A 20 anfördes dock att det fortsatta utredningsarbetet också borde innefatta en noggrann prövning av lämpligt antal flygplan och erforderliga prestanda hos
NU 1977/78:51
dessa. Om de fortsatta övervägandena skulle leda till ett beslut att B3LA inte skall anskaffas borde, anfördes det, i stället ett skolflygplan anskaffas och förses med lämplig beväpning. Riksdagen (FöU 1976/77:13, rskr 1976/ 77:311) beslöt enligt regeringens förslag.
Ett fördjupande beslutsunderlag har sedan utarbetats inom berörda myndigheter. För att följa och utvärdera detta arbete tillkallades i mars 1977 en särskild beredning inom regeringskansliet - B3LA-beredningen (ordförande statssekreterare Gunnar Norbeck). Beredningen har framlagt sin rapport (Ds Fö 1977:7) i oktober 1977.
För att skaffa fram ytterligare beslutsunderlag, främst avseende alternativ som innebär att B3LA inte utvecklas, har i januari 1978 en kommitté tillkallats. I direktiven (Dir 1978:2) anges bl. a. följande uppgifter för kommitténs arbete.
Kommittén bör klarlägga vilken kapacitet för utveckling, produktion och underhåll som behövs för att stödja resp. genomföra produktionen och driften av Viggensystemet fram till omkring sekelskiftet samt överväga hur denna totala kapacitet lämpligen bör vara fördelad och organiserad i det fall att B3LA inte skall utvecklas. Kommittén bör i detta sammanhang överväga vilken inhemsk kompetens vi bör ha för att i framtiden kunna licenstillverka utländska flygplan och/eller uppträda som kompetenta köpare av sådana.
I samband med övervägandena om den framtida flygindustrins utformning i det fall att B3LA inte skulle utvecklas bör kommittén studera möjligheterna att genom annat utvecklingsarbete bidra till att vår industris teknologiska standard och kompetens hålls på en tillfredsställande nivå.
Enligt direktiven bör regeringen kunna fatta slutligt beslut i flygplansfrågan i samband med budgetarbetet inför budgetåret 1979/80. Kommitténs arbetsresultat bör därför kunna redovisas senast i oktober 1978.
Riksrevisionsverket (RRV) har som ett led i sin förvaltningsrevision av statliga myndigheter i november 1977 framlagt en granskning av upphandlingen vid försvarets materielverk, huvudavdelningen för armémateriel (FMV-A). Tidigare har RRV granskat upphandlingen vid FMV-As avdelning för intendenturmateriel samt huvudavdelningen för marinmateriel. I revirevisionsrapporten Upphandlingen inom försvarets materielverk, huvudavdelningen för armémateriel (Dnr 1975:190) behandlas bl. a. några av de viktigare medel och tekniker som FMV-A har i upphandlingsarbetet. 1 det sammanhanget anförs att en utvärdering av erfarenheterna av nuvarande föreskrifter angående upphandling av försvarsmateriel bör komma till stånd. Vidare uttalas att FMV-A bör iaktta en större restriktivitet vid förskottsgivning. I en sammanfattande bedömning av hur FMV-A har utnyttjat den konkurrens som har förelegat på marknaden konstateras bl. a. att inhemsk konkurrens utnyttjas på ett tillfredsställande sätt. Tänkbara utländska leverantörer bör enligt RRV beredas tillfälle att lämna anbud i högre grad än f. n.
Rapporten tar även upp upphandlingsorganisationens stödjande och
NU 1977/78:51
styrande förmåga, prioritering av upphandlingsresurser samt uppföljning och erfarenhetsåterföring. 1 detta sammanhang konstateras att det finns behov av ekonomisk expertis. Man erinrar om att RRV i en tidigare rapport har förordat en utvärdering av förfarandet med revisorsgranskning. Vad gäller uppföljning och erfarenhetsåterföring betonas bl. a. vikten av en noggrannare uppföljning av royalty- och licensinkomster från FMV-As leverantörer.
1 rapporten framhålls att FMV-As upphandling är koncentrerad till ett relativt begränsat antal leverantörer. Budgetåret 1974/75 gjordes, såsom framgår av tabell 2, ca 75 % av inköpen från de tio största leverantörerna.
Tabell 2. De tio största leverantörerna till FMV-A budgetåret 1974/75
Leverantör
Belopp i milj. kr.
Procent av de 141 största leverantörerna
AB Bofors
37 Förenade fabriksverken
13 Volvo AB
7 Telub AB
4 Norma Projektilfabrik AB
3 Hägglund & Söner AB
3 Saab-Scaniagruppen
3 Lindesbergs Industri AB
2 L M Ericsson AB
2 Volkswagen Sv. AB
2 Summa
74 Det är således relativt få leverantörer och ett litet antal kostnadskrävande upphandlingar som dominerar FMV-As upphandling.
En väsentlig fråga är, enligt rapporten, hur stor krets av leverantörer som en upphandlande myndighet kan ha kontakt med. Denna fråga för särskild aktualitet när det gäller föga standardiserade produkter som kräver omfattande utvecklingsarbete och för vilka endast ett begränsat antal leverantörer har den kompetens som krävs.
1 detta sammanhang anförs bl. a. följande.
En upphandlande myndighet har som regel endast möjlighet att upparbeta och vidmakthålla ett tämligen begränsat antal sådana relationer. Etablerade leverantörer intar därmed en förmånsställning i förhållande till andra tänkbara leverantörer, eftersom de redan har kunskap om köparens behov och dennes sätt att fatta beslut. Ett problem med dessa relationer är att andra tänkbara leverantörer kan uppfatta det som meningslöst att offerera, varför de tidigare anlitade leverantörerna mer eller mindre hamnar i en monopolställning. En upphandlande myndighet som FMV-A måste därför balansera dessa etablerade relationer med uppbyggandet av nya.
Det finns flera exempel påen leverantörsutveckling av denna typ för FMVAs del. Något systematiskt sökande efter nya leverantörer synes emellertid
NU 1977/78:51
inte ske.
Från FMV-As sida har hävdats att de relativt sett minskande anslagen till försvarsmateriel leder till att FMV-A möter ett svagare intresse för försvarsbeställningar från industrins sida. Utsträckningen härav kan dock diskuteras med tanke på att FMV-A fortfarande utgör en mycket stor kund, vars köp innebär betydande fördelar, såsom teknikutveckling, långa serier samt stabil sysselsättnings- och produktionsplanering. Utrymme bör således finnas för en mer aktiv styrning av den framtida leverantörsstrukturen inom vissa produktområden, exempelvis elektronik. Inom områden där dessa möjligheter ter sig begränsade kan relationen mellan leverantör och beställare behöva regleras i form av ett huvudavtal. I samband med revisionen har diskuterats behovet av att vissa förhållanden i FMV-As relation till dess största leverantör, AB Bofors, formellt kodifieras. Arbetet med ett sådant huvudavtal med AB Bofors har pågått sedan 1973. Även med Hägglund & Söner AB avser FMV senare att försöka få ett huvudavtal till stånd.
Problem som rör materielanskaffningen för armén belyses även i promemorian (Ds Fö 1978:1) Beställningsbemyndiganden och betalningsmedel. Bakgrunden till denna utredning är att FMV i december 1977 anmälde att det under budgetåret 1977/78 behövs nära 300 milj. kr. mer än vad tidigare har beräknats för att genomföra den planerade anskaffningen av materiel för arméförbanden. Bristen på betalningsmedel beror bl. a. på att det under budgetåren 1975/76 och 1976/77 har beställts mer materiel än vad betalningsmedlen medger. Promemorian omfattar en utredning av orsakerna till att nuvarande medelsbrist har kunnat uppstå och en granskning av om gällande regler har följts. Vidare lämnas synpunkter på hur planeringsmetodiken m. m. kan förbättras så att ett upprepande kan förhindras. Sammanfattningsvis konstateras att den uppkomna medelsbristen i första hand kan hänföras till överintecknade planer. Det har inte framkommit något som talar för att gällande regler i fråga om upphandling inte har följts eller att de har tillämpats på ett felaktigt sätt. Vissa regler är emellertid ofullständiga eller inte helt entydiga.
Arbetsgruppen för bevakning av sysselsättningsfrågor i Linköping
Mot bakgrund av försvarssektorns betydelse för sysselsättningen i Linköpings kommun tillsatte regeringen år 1974 en särskild arbetsgrupp för bevakning av sysselsättningsfrågor i Linköping. Arbetsgruppen leds av landshövding Per Eckerberg, och där finns i övrigt representanter för försvars-, arbetsmarknads- och industridepartementen, Linköpings kommun och fackliga organisationer. Gruppen har inriktat sitt arbete på åtgärder som skall göra det möjligt dels att differentiera sysselsättningen i Linköpingsområdet, dels att möta en eventuell friställning av i första hand utvecklingspersonal. Den har lagt fram förslag om upprättande av bl. a. en livsmedels -
NU 1977/78:51
industri, ett produktutvecklingscentrum och ett plastforskningsinstitut. 1 gruppens regi bedrivs bl. a. en studie av försvarsbeställningarnas betydelse för industrin i Östergötland.
In terpellationssvar
I sitt betänkande 1975/76:26 refererade näringsutskottet det svar som industriminister Johansson lämnade den 9 december 1974 (RD 1974:138 s. 56) på en interpellation (1974:163)av Maj Britt Theorin (s). Industriministern framhöll därvid bl. a. att en fortsatt nedgång i beställningsvolymen, mätt i antalet sysselsatta inom svensk försvarsmaterielindustri, såvitt man kunde bedöma var oundviklig. Han uttalade vidare bl. a. att planering av produktion och sysselsättning inom svensk industri åvilar i forsta hand företagen och att det är självklart att företagen har huvudansvaret försina anställdas trygghet. Han erinrade vidare om att i de företag som tillverkar försvarsmateriel denna tillverkning utgör endast en mindre del av deras totala verksamhet. För exempelvis Saab-Scania utgjorde försvarsmaterielleveranserna ca 15 % av omsättningen. Saab-Scania hade i sammanhanget inte heller anmält några särskilda svårigheter.
Försvarsminister Kronmark besvarade den 18 november 1976 (RD 1976/ 77:29 s. 87) en interpellation (1976/77:19) av Nils Berndtson (vpk) om produktionsinriktningen vid försvarsindustrin. Frågan var riktad till statsministern och gällde hur regeringen bedömde produktionsinriktningen vid den nuvarande försvarsindustrin och efter vilka linjer statsmakterna enligt regeringens uppfattning kunde medverka till civila produktionsalternativ i berörda företag. I sitt svar erinrade försvarsministern om arbetet inom 1974 års försvarsutredning och om att regeringen avsåg att på grundval av utredningens kommande förslag under våren 1977 lägga fram förslag om försvarets fortsatta inriktning. Försvarsministern anförde vidare följande.
Genom det beslut som riksdagen kommer att fatta kommer också försvarets fortsatta inriktning med åtföljande konsekvenser för den svenska försvarsindustrin att klarläggas. Denna del av industrin skall ju vara anpassad till försvarets behov och dess tillverkning omfatta sådan materiel där svensk industri ekonomiskt och kvalitetsmässigt väl hävdar sig gentemot utlandet. Dessutom kan i vissa fall säkerhetspolitiska aspekter spela en viktig roll.
Om ett nytt försvarsbeslut skulle medföra att delar av industrin inte längre kan uppehålla samma volym på produktion av försvarsmateriel som tidigare är det i första hand industrin själv som har att utarbeta alternativ till den nuvarande produktionen. Regeringen kommer givetvis i ett sådant läge att beakta försvarsindustrins problem i sammanhang med och i samma utsträckning som när det gäller andra industrigrenar med motsvarande problem.
I interpellationsdebatten,som främst rörde den framtida flygplansanskaffningen, redovisade försvarsministern sin grundsyn i fråga om produktion inom Sverige av militär utrustning. Med utgångspunkt i bedömningen att det svenska försvaret för överskådlig tid behöver flygstridskrafter framhöll han
NU 1977/78:51
att samhället även i framtiden måste ta på sig de utgifter detta medför. Det är, sade försvarsministern, en ganska självklar princip att det är bättre att skapa sysselsättning och trygghet för dem som arbetar inom svenskt näringsliv än att skapa sysselsättning i andra vapenproducerande länder, detta förutsatt att kostnaderna är konkurrenskraftiga i förhållande till utlandet och att vi kan fä effektiv försvarsmateriel. Samtidigt måste också de säkerhetspolitiska aspekterna komma med i bilden.
Försvarsindustrin ligger i fråga om teknisk kapacitet och utvecklingsstandard i jämnhöjd med vad som kan presteras i andra länder, anförde försvarsministern vidare. Man skall inte göra sig av med en sådan resurs annat än om man har väl underbyggda skäl till det. Några sådana finns absolut inte i dag. När det gällde den passus i interpellationssvaret enligt vilken det i första hand är industrins sak att utarbeta alternativ till den nuvarande produktionen för den händelse statsmakterna inte kan fortsätta att uppehålla samma produktionsvolym, underströks att detta måste vara grundregeln. Skulle detta inte lyckas har statsmakterna på detta område, liksom på andra, det övergripande ansvaret.
Det är, sade försvarsministern, inte lätt att finna civila marknader för den kapacitet som finns f. n. inom svensk försvarsindustri. De försök som har gjorts inom olika sektorer av svenskt näringsliv att slå in på nya marknader har inte i alla lägen varit lyckosamma. Om det blir möjligt att inom de samhällsekonomiska ramarna även fortsättningsvis behålla försvarsmateriel - tillverkningen i Sverige, erhålls på det viset verkligen ett tillskott till sysselsättningen. Härigenom skapas den största tryggheten för de anställda i Saab-Scania, sade försvarsministern.
Beträffande tidsaspekten när det gällde de anställda på verkstadsgolvet i Saab-Scania nämnde han att det fanns beställningar som medgav full produktion fram t. o. m. 1985.
Tidigare riksdagsbehandling av liknande motioner
Motionsyrkanden med samma innebörd som de i motionerna 1976/77:394, 1977/78:1284 och 1977/78:1153 har tidigare behandlats åren 1971-1974 och 1976 (NU 1971:54, 1972:43, 1973:11, 1974:24 1975/76:26). När ämnet senast behandlades underströk utskottet att det var synnerligen väsentliga frågor som aktualiserades i motionerna. Utskottet framhöll med hänvisning till sina uttalanden tidigare år att det primära ansvaret för företagens produktionsinriktning måste åvila företagen själva. Företagen har under senare år genom statsmakternas beslut fått ett ökat ansvar för sina anställdas trygghet. Med hänsyn bl. a. till de sysselsättningspolitiska problem som förändringar i försvarets beställningar kan orsaka är det, anförde utskottet, motiverat att samhället deltar i en planering för eventuella omställningar och i vissa fall bidrar till att underlätta övergången till civil produktion. Utskottet erinrade om den planerings- och utredningsverksamhet på området som bedrivs på
NU 1977/78:51
central och regional nivå och ansåg sig därför inte ha skäl att tillstyrka en särskild utredning. Häremot reserverade sig vänsterpartiet kommunisternas representant.
I samma betänkande behandlade utskottet ett förslag om att alternativa produktionsplaner ständigt skulle hållas i beredskap av företagen. Utskottet uttalade i detta sammanhang bl. a. att det för säkerställande av att full handlingsfrihet kan bibehållas även på det arbetsmarknadspolitiska området krävs ökade insatser för en mer långsiktig och samordnad planering. I denna planering borde frågan om behovet av och möjligheterna att göra upp alternativa produktionsplaner och redovisa alternativa användningar av resurserna beaktas. Utskottet föreslog att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen anslöt sig till utskottets förslag.
Utskottet
I fyra av de motioner som utskottet behandlar i detta betänkande föreslås åtgärder i syfte att förebygga de negativa samhällsekonomiska och sysselsättningspolitiska konsekvenser som en minskning av försvarets beställningar kan föra med sig. Frågan om möjligheterna att skapa en handlingsberedskap inom försvarsindustrin för omställning från militär till civil produktion har utskottet tidigare behandlat åren 1971-1974 och 1976. Yrkandena i de nu föreliggande motionerna ansluter nära till de förslag som då förelåg.
Enligt hemställan i motionen 1977/78:1153 bör riksdagen uttala att en skyndsam planering för övergång till civil produktion inom vissa industrigrenar skall inledas. Om militäranslaget minskas måste, menar motionärerna, medel kunna avsättas så att man snabbt kan genomföra en planering för en produktionsomläggning som innebär att sysselsättningen garanteras inom den nuvarande försvarsindustrin. Enligt de likalydande yrkandena i motionerna 1976/77:394 och 1977/78:1284 bör en utredning tillsättas med uppdrag att skyndsamt utarbeta ett program för civilt utnyttjande av de resurser som kan frigöras genom en nedskärning av krigsmateriel produktionen. 1 motionen 1977/78:1649 föreslås att formerna för en alternativ produktions- och sysselsättningsplanering vid bl. a. de företag som är beroende av militära beställningar skall utredas:
Liksom vid de föregående tillfällen när i huvudsak likartade motioner har behandlats vill utskottet nu framhålla att det är synnerligen väsentliga frågor som aktualiseras. 1972 och 1977 års riksdagsbeslut om försvarets fortsatta inriktning har medfört minskade försvarsbeställningar för vissa företag inom försvarsindustrin. Som framgår av den redovisning som lämnats i det föregående har konsekvenserna härav belysts i flera undersökningar. För att följa utvecklingen i Linköpingsområdet finns en särskild arbetsgrupp tillsatt. 1 denna ingår representanter för lokala myndigheter, för fackliga organisa -
NU 1977/78:51
tioner samt för försvars-, arbetsmarknads- och industridepartementen. Gruppen, som skall föreslå de åtgärder på kort och lång sikt som anses påkallade, har bl. a. initierat en studie av försvarsbeställningarnas betydelse för industrin i Östergötland.
Frågan om utveckling och anskaffning av ett lätt attack- och skolflygplan, vilken är av betydelse för sysselsättningen vid Saab-Scania AB, har utretts av en särskild beredning inom regeringskansliet. I januari 1978 har en kommitté tillsatts för att bl. a. överväga den framtida flygindustrins utformning. Kommittén har även i uppdrag att studera vilka möjligheter det finns att genom annat utvecklingsarbete bidra till att svensk industris teknologiska standard och kompetens hålls på en tillfredsställande nivå. Liksom tidigare vill utskottet påpeka att det primära ansvaret för företagens produktionsinriktning måste åvila företagen själva. Under senare år har företagen genom statsmakternas beslut fått ett ökat ansvar för sina anställdas trygghet. Att samhället deltar i en planering för eventuella omställningar och i vissa fall bidrar till att underlätta övergången till civil produktion är väl befogat med hänsyn bl. a. till de sysselsättningspolitiska problem som förändringar i försvarets beställningar kan medföra. Utskottet finner inte anledning att föreslå riksdagen att göra ett särskilt uttalande enligt motionen 1977/ 78:1153.
Förslagen i motionerna 1976/77:394 och 1977/78:1284 om att ett program för övergång från militär till civil produktion skall utarbetas är främst sysselsättningspolitiskt motiverade. Motionärerna pekar på att Linköpingsregionen skulle bli särskilt hårt drabbad vid en driftsinskränkning vid SaabScania AB till följd av minskade försvarsbeställningar. Av vad ovan anförts framgår att berörda myndigheter följer den allmänna utvecklingen inom försvarsindustrin och överväger vilka åtgärder som kan bli nödvändiga för att åstadkomma en alternativ produktion. Utskottet finner därför inte att en särskild utredning enligt motionärernas förslag är påkallad.
Den utredning som föreslås i motionen 1977/78:1649 skulle undersöka bl. a. kostnader, metoder och ansvarsfördelning för en alternativ planering. Den skulle vidare söka finna sådana former för planeringen inom företagen som gör det möjligt att fatta beslut om en förändrad omfattning eller inriktning av det svenska försvaret utan att detta får allvarliga konsekvenser för de anställda eller för berörda kommuner och företag.
I detta sammanhang vill utskottet erinra om sitt uttalande i ämnet år 1976. Utskottet framhöll då att ökade insatser för en mer långsiktig och samordnad planering krävs för att säkerställa handlingsfrihet även på det arbetsmarknadspolitiska området, så att sysselsättning kan skapas fördem som berörs av försvarsbesluten. Utskottet ansåg att frågan om behovet av och möjligheterna att göra upp alternativa produktionsplaner och redovisa alternativa användningar av resurserna borde beaktas i denna planering.
Vad utskottet då anförde överensstämmer till stora delar med de synpunkter som motionärerna nu för fram. Utskottet vill ånyo understryka
NU 1977/78:51
behovet av en långsiktig planering för försvarsindustrin. Utskottet delar försvarsministerns i det föregående refererade uppfattning att grundregeln måste vara att det i första hand är industrins sak att utarbeta alternativ till den nuvarande produktionen om statsmakterna inte kan fortsätta att upprätthålla nuvarande produktionsvolym. Men om detta inte lyckas har statsmakterna på detta område liksom på övriga det övergripande ansvaret. De företag som tillverkar försvarsmateriel har vissa svårigheter att utveckla en kommersiellt lönsam civil produktion. Det finns därför skäl för att en särskild utredning tillkallas. 1 utredningsuppdraget bör, såsom föreslås i motionen 1977/ 78:1649, ingå att undersöka kostnader, metoder och ansvarsfördelning för en alternativ produktionsplanering för krigsmaterielindustrin. Utskottet föreslår att riksdagen begär att regeringen föranstaltar om en sådan utredning.
I motionen 1977/78:801 föreslås att regeringen skall tillsätta en utredning om effektivitet, prissättning och vinstnivå i försvarsmaterielproduktionen. Motionärerna vill att det skall skapas sådana metoder för insyn och kostnadskontroll att de rationaliseringsvinster som uppstår i företagen även kommer samhället till godo.
Huvudansvarig myndighet för upphandling av materiel för försvaret är försvarets materielverk. Av den redogörelse som har lämnats i det föregående framgår att verksamheten vid försvarets materielverk är föremål för ingående uppmärksamhet. Riksrevisionsverket har i april 1977 redovisat en rapport om upphandlingen vid materielverkets huvudavdelning för armémateriel.
Upphandlingen har granskats mot bakgrund av dels gällande bestämmelser i upphandlingskungörelsen och andra författningar, dels de tekniska och ekonomiska krav som kan ställas på bl. a. upphandlingsunderlag och anbudsprövning. Projektet har syftat till att söka bedöma om upphandlingen bedrivs effektivt och affärsmässigt. Genom huvudavtal med flera av de industrier där upphandlingen inte sker i konkurrens är materielverket tillförsäkrat insyn genom egna revisorer som har rätt att granska företagens budget, kalkyler och årsredovisning. Materielverket kan även låta revisorerna granska kostnadsutfallet för enskilda beställningar. När det gäller AB Bofors finns inte en sådan generell kontrollrätt stadfäst genom huvudavtal. Materielverket har dock enligt särskilda överenskommelser rätt att granska Bofors kalkyler vid de affärsuppgörelser där det inte föreligger en konkurrenssituation.
Mot denna bakgrund anser sig utskottet kunna konstatera att motionärernas önskemål om insyn i och kontroll av försvarsindustrin i väsentlig mån är tillgodosett. Utskottet räknar med att de överläggningar som pågår mellan materielverket och dels AB Bofors, dels Hägglund & Söner AB inom en nära framtid leder fram till att parterna sluter huvudavtal. Utskottet förutsätter att resultatet av den insyn i företagens kalkylunderlag och prissättning som materielverket skaffar sig kommer kunden-staten till godo samt att de påpekanden som görs i riksrevisionsverkets rapport noga övervägs av materielverket.
NU 1977/78:51
16 Utskottet hemställer
1. att riksdagen avslår motionerna 1976/77:394 och 1977/ 78:1284,
2. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1153,
3. att riksdagen med anledning av motionen 1977/78:1649 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. att riksdagen avslår motionen 1977/78:801.
Stockholm den 11 april 1978
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande:Ingvar Svanberg (s), Erik Hovhammar (m), Hugo Bengtsson (s), Fritz Börjesson (c), Arne Blomkvist (s). Sven Andersson i Örebro (fp), Nils Erik Wååg (s), Birgitta Hambraeus (c). Anders Wijkman (m), Lilly Hansson (s), Karl-Anders Petersson (c), Ivar Högström (s), Ingegärd Oskarsson (c), Lennart Pettersson (s) och Olle Wästberg i Stockholm (fp).
GOTAB 57960 Slockholm 1978