Om kommunalekonomiska frågor m. m. (prop. 1980/81:100 bil. 11 och prop. 1980/81:116)

FiU 1980/81:31

Finansutskottets betänkande 1980/81:31

om kommunalekonomiska frågor m. m. (prop. 1980/81: 100 bil. 11 och prop. 1980/81: 116)

I detta betänkande behandlar utskottet

proposition 1980/81: 100 bilaga 11 Budgetdepartementet i vad avser Litt. D Bidrag och ersättningar till kommunerna,

de under allmänna motionstiden väckta motionerna

1980/81: 406 av Joakim Ollén (m) om kommunalt anställningsstopp,

1980/81: 497 av Karin Ahrland (fp) och Kerstin Ekman (fp) om kommunalekonomiska frågor m. m. i Göteborg och Malmö,

1980/81: 1132 av Lars-Erik Lövdén m. fl. (s) om översyn av skatteutjämningssystemet,

1980/81: 1138 av Per Stenmarck (m) om åtgärder mot kommunalskattehöjningar,

1980/81: 1491 av Hans Petersson i Röstånga m. fl. (fp) om Malmöregionens skattefördelningsproblem,

1980/81: 1517 av Gösta Andersson (c) och Ivan Svanström (c) om fördelningen av statliga bidrag till kommuner,

1980/81: 1903 av Lennart Blom m. fl. (m) om lagstadgat kommunalt skattetak, -

proposition 1980/81: 116 om kommunalekonomiska frågor inför år 1982 med undantag av bilaga 2 som behandlas av utbildningsutskottet och bilaga 3 som behandlas av civilutskottet,

de med anledning av propositionen väckta motionerna 1980/81: 2054 av Björn Molin m. fl. (fp),

1980/81: 2055 av Olof Palme m. fl. (s),

1980/81: 2058 av Lars Werner m. fl. (vpk).

Konstitutionsutskottet har avgivit yttrande över motion 1980/81: 406. Yttrandet återfinns som bilaga till detta betänkande.

Representanter för Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har inför utskottet redogjort för kommunernas finansiella läge inför 1982.

1 Riksdagen 1980181. 5 sami. Nr 31

FiU 1980/81:31

2 A. DEN KOMMUNALA EKONOMIN INFÖR ÅR 1982

I proposition 116 (budgetdepartementet) har regeringen efter föredragning av statsrådet Rolf Wirtén berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen om den kommunala ekonomin inför år 1982.

Enligt regeringens bedömning krävs en dämpning av den kommunala verksamhetens volymökning till ca 1 % år 1982 och en ytterligare förstärkning av statsbudgeten under budgetåret 1981/82. Efter överläggningar med kommunförbunden avser regeringen att i årets kompletteringsproposition föreslå att staten vidtar erforderliga omprövningsåtgärder för att den kommunala verksamhetens volymutveckling skall kunna rymmas inom samhällsekonomiskt godtagbara ramar under de närmaste åren. Staten bör i första hand påverka den kommunala expansionen genom att ange finansiella ramar. Det bör enligt föredraganden i princip ankomma på kommunerna att göra de nödvändiga prioriteringarna inom ramen för det utrymme som finns tillgängligt. Staten bör genom omprövning av uppgifter som lagts på kommunerna och genom slopande av långtgående detaljstyrning från statliga myndigheters sida underlätta sådana prioriteringar.

I ett avsnitt om samhällsekonomiska och statsfinansiella utgångspunkter anger föredraganden att de finansiella förutsättningarna för kommunsektorn ter sig gynnsamma för år 1982. Denna bedömning grundas på att de höga löneökningarna år 1980 slår igenom i kommunsektorns inkomster år 1982 och på förutsättningen att en avsevärt dämpad volymökning kommer till stånd samtidigt som pris- och löneutvecklingen dämpas. En mer oförmånlig utveckling i dessa hänseenden leder givetvis till en försämrad finansiell ställning. Den ekonomiska situationen torde emellertid variera i betydande grad mellan enskilda kommuner och landstingskommuner.

I propositionen berör föredraganden vissa allmänna förutsättningar vad gäller de olika kommunala inkomstkällorna. Transfereringarna till kommunerna är i betydande grad beroende av pris- och löneutvecklingen. Statsbidragen har ökat med 15-20 % per år mellan 1976 och 1980. Statsbidragen har kommit att finansiera en ökande andel av kommunsektorns samlade utgifter. Enligt föredraganden har statsfinanserna utvecklats på ett sådant sätt att staten inte längre har förutsättningar att på samma sätt som hittills år från år öka transfereringarna till kommunsektorn.

Föredraganden förutsätter vidare att kommunerna endast om synnerliga skäl föreligger kompenserar sig genom höjning av kommunalskatten för de begränsningar i det finansiella utrymmet i kommunsektorn som föreslås i propositionen. Sådana höjningar av kommunalskatterna som mer påtagligt skulle motverka de åtstramande åtgärder som föreslås är enligt föredraganden inte samhällsekonomiskt acceptabla. Kommunalskatterna har nu i allmänhet också nått en sådan höjd att det måste vara utomordentligt svårt att motivera ytterligare höjningar för kommuninvånarna.

Beträffande kommunernas avgiftsfinansiering av tjänster anför föredra -

FiU 1980/81:31

ganden att det bör vara fullt möjligt att uppnå full kostnadstäckning via avgifterna för vissa verksamheter som el-, vatten- och avloppsförsörjning samt renhållning för de kommuner som inte har ogynnsamma geografiska förhållanden. På det sociala området är det av fördelningspolitiska skäl naturligt att avgifterna ger en lägre täckningsgrad. Avgiftsfinansieringsgraden har emellertid successivt minskat under senare delen av 1970-talet. I ett ansträngt ekonomiskt läge kan det enligt föredraganden inte vara rimligt att generellt sänka kraven på ersättning från dem som utnyttjar avgiftsbelagd kommunal service.

I propositionen föreslås åtgärder för år 1982 som innebär en långsammare ökning av kommunalskatteinkomsterna genom en höjning av det kommunala grundavdraget (1,7 miljarder kronor) och en minskning av det kommunala skatteunderlaget från juridiska personer (1,0 miljarder kronor). Förslagen avser det underlag på vilket förskott på kommunalskatt och medelskattekraft beräknas. De innebär en motsvarande förstärkning av statsbudgeten. Resterande åtgärder avser specialdestinerade statsbidrag som föreslås minska med drygt 50 milj. kr. Samtidigt tillförs kommunerna 1 miljard kronor genom att skatteutjämningsreformen fullföljs. Netto innebär förslagen att kommunsektorns finansiella utrymme år 1982 minskas med ca 1,8 miljarder kronor i förhållande till läget om inga ändringar görs i nuvarande regler.

Motionerna

I detta sammanhang behandlar utskottet följande under allmänna motionstiden väckta motioner rörande kommunalt skattetak och anställningsstopp: 406

av Joakim Ollén (m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om kommunalt anställningsstopp i enlighet med vad som har anförts i motionen,

1138 av Per Stenmarck (m) vari hemställs att riksdagen anhåller att regeringen lägger fram förslag på hur den kommunala expansionen och kommunalskatten skall kunna hejdas,

1903 av Lennart Blom m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller att en utredning tillsätts med uppgift att framlägga förslag till lagstiftning angående kommunalt skattetak/skattestopp samt - i den mån så visar sig erforderligt - även angående grundlagsändringar.

FiU 1980/81:31

4 Vidare behandlar utskottet följande med anledning av proposition 116 väckta motioner såvitt nu är i fråga

2055 av Olof Palme m. fl. (s) vari hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförs om den kommunala ekonomin inför år 1982,

2. att riksdagen, i avvaktan på kompletteringspropositionen, avslår regeringens förslag i proposition 1980/81: 116,

2058 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen beslutar avslå proposition 1980/81: 116 utom vad gäller förslaget att fullfölja 1979 års beslut om skatteutjämningsreform.

I motion 2055 anför motionärerna att det i nuvarande läge är omöjligt att slutgiltigt ta ställning till de konkreta förslag angående kommunernas finansiella ställning som regeringen fört fram. Varken i finansplanen, som presenterades i januari, eller i proposition 116 görs någon samlad bedömning av kommunernas ekonomiska situation vare sig för år 1982 eller på längre sikt. Det beslutsunderlag som förelagts riksdagen är enligt motionärerna utomordentligt bristfälligt.

Det framstår som anmärkningsvärt att regeringen föreslår åtgärder som skulle innebära en kraftig åtstramning av kommunernas finansiella ställning och dessutom slå särskilt hårt mot vissa kommuner som redan i dag befinner sig i en besvärlig ekonomisk situation utan att riksdagen bereds tillfälle att avväga dessa förslag mot kommunernas ekonomiska situation i stort under 1982 och kommande år, anför motionärerna. Det är tveksamt om regeringen själv har klart för sig hur de föreslagna åtgärderna kommer att påverka kommunernas ekonomi och deras möjligheter att upprätthålla en god sysselsättningsutveckling.

Den finansplan som presenterades i januari utmärktes främst av bristen på ekonomisk-politiska åtgärder. Ställningstaganden på en rad centrala områden lyste med sin frånvaro. Avsaknaden av en ekonomisk politik var en direkt utlösande faktor till den allvarliga valutakrisen i januari. Motionärerna utgår från - och kräver - att regeringen inte gör om samma misstag när kompletteringspropositionen läggs fram i slutet av april. Regeringen måste då såväl beskriva det ekonomiska läget och presentera prognoser för den ekonomiska utvecklingen framöver som lägga fram förslag till konkreta ekonomisk-politiska åtgärder.

Det vore enligt motionärernas mening felaktigt att nu brådstörtat besluta om de omfattande åtgärder riktade mot kommunerna som regeringen föreslagit utan att ha tillgång till den omfattande ekonomiska information som bör komma fram i kompletteringspropositionen och utan att kunna avväga dessa mot de andra förslag som kommer att aktualiseras i denna proposition. Man vill därför inte nu ta ställning till regeringens förslag rörande kommunerna utan återkommer med ett ställningstagande i maj.

FiU 1980/81:31

5 Motionärerna anför att det likväl finns anledning att redan nu kortfattat beröra vissa principiella frågor som rör riktlinjerna för kommunernas ekonomiska utveckling. Socialdemokraterna kan inte biträda regeringens uppfattning att den kommunala konsumtionen framöver endast skall få öka volymmässigt med 1 % om året. Det är uppenbart att en sådan ram skulle skapa stora svårigheter för många kommuner. En ram på 1 % skulle särskilt hårt drabba de kommuner som på grund av befolkningsförändringar m. m. i praktiken tvingas öka sin konsumtion enbart för att förhindra faktiska standardförsämringar. Av sociala skäl måste därför regeringens riktlinjer på denna punkt avvisas.

Motionärerna bedömer att en ökning av den kommunala konsumtionen med i genomsnitt ca 2 % på ett rimligare sätt skulle göra det möjligt för kommunerna att fullgöra sina uppgifter. Historiskt sett innebär detta likväl en kraftig uppbromsning av den kommunala sektorns expansion. Motionärerna anser det däremot inte realistiskt att redan nu föreskriva ramar för den kommunala ekonomins utveckling efter år 1982.

Om kommunerna skall acceptera en så pass kraftig dämpning av ökningstakten för den egna verksamhetsvolymen måste det å andra sidan kunna ställas bestämda krav på statsmakterna i deras förhållande till kommunerna. Kommunerna måste få arbetsro och kunna planera sin verksamhet på ett rimligt sätt för de närmaste åren. Det kan inte accepteras att regeringen gång efter annan i panikens tecken kastar fram sparplaner, genomdriver skattehöjningar som leder till kostnadsökningar för kommunerna och på andra sätt försvårar och fördyrar kommunernas verksamhet.

Om regeringen planerar nya åtgärder som på ett mera påtagligt sätt påverkar kommunernas ekonomi - detta gäller naturligtvis främst åtgärder som begränsar kommunernas finansiella utrymme - bör dessa tillkännages långt i förväg. Regeringen bör vidare i god tid, innan besluten fattats, ta upp förhandlingar med kommun- och landstingsförbunden och i görligaste mån beakta de synpunkter som förbunden framför. Det är angeläget att regeringen äntligen klargör för kommunerna vilka prioriteringar dessa bör göra med hänsyn till det snäva ekonomiska utrymme som står till buds under de kommande åren. Detta krav framstår som så mycket mer angeläget med tanke på att regeringen vill begränsa ökningstakten till endast 1 % om året.

Kommunernas kostnader drivs även upp av en mängd långtgående detaljregleringar som utfärdats av olika statliga myndigheter. Regeringen har tillsatt den s. k. stat-kommungruppen (Kn 1980: 03) som har till uppgift att ta bort kostnadshöjande statliga detaljregleringar. Resultaten av gruppens arbete har hittills varit mycket magra och till föga glädje för kommunerna. Motionärerna förutsätter att regeringen i fortsättningen bedriver detta arbete med en helt annan kraft än tidigare så att konkreta resultat kan åstadkommas inom en snar framtid.

FiU 1980/81:31

6 I motion 2058 anförs att regeringens förslag i proposition 116 innebär de kanske hittills allvarligaste attackerna mot den kommunala sektorn, med svåra sociala konsekvenser som följd. Att detta inte är slutet på attackerna mot kommuner och landsting framgår av signalerna om att regeringen under våren återkommer till överväganden avseende omprövning av sådana tidigare fattade beslut som driver fram ökningar i verksamhetsvolymen. Dvs. den sociala nedrustningen skall bedrivas över hela linjen.

Det är enligt motionärerna betecknande att regeringen avstår från att diskutera orsakerna till den kommunala volymökningen. En sådan diskussion måste nämligen också omfatta statens egna åtgärder. Det handlar då inte enbart om av staten beslutade ålägganden på kommuner och landsting. Det handlar i hög grad om följdverkningarna för den kommunala sektorn av regeringens politik. En politik som leder till ökad arbetslöshet och utslagning lägger bördor på kommunerna, bl. a. i fråga om den sociala verksamheten.

Verkningarna av regeringens politik ökar trycket på kommuner och landsting. Detta söker regeringen möta med nya åtstramningsåtgärder. Detta är enligt motionärerna en omöjlig och oacceptabel politik. Riksdagens beslut 1979 om förändring av skatteutjämningssystemet fördröjdes genom regeringens förslag och riksdagens beslut 1980 om uppdelning av det andra steget i skatteutjämningsreformen. Vänsterpartiet kommunisterna motsatte sig uppdelningen av det andra steget i skatteutjämningsreformen. Den då beslutade fördröjningen skapade betydande svårigheter för kommunerna. Det sista steget i den beslutade reformen skall nu fullföljas. Detta skulle tillföra den kommunala sektorn ca 1 miljard kronor. Motionärerna biträder förslaget att skatteutjämningsreformen fullföljs.

En höjning av grundavdraget vid kommunal beskattning från 6 000 kr. till 7 000 kr. skulle enligt motionärerna vara motiverat från de enskilda skattebetalarnas synpunkt, särskilt med tanke på den tyngd kommunalskatten har för de flesta inkomsttagare. Regeringens förslag är dock kopplat till en samtidig minskning av den s. k. särskilda skattereduktionen. Syftet är sålunda enbart att överföra resurser från kommunerna till staten. Motionärerna avvisar förslaget.

En förändring av gällande bestämmelser för beskattningen av juridiska personer har varit föremål för diskussioner. Betydande olikheter mellan kommunerna råder. Regeringens förslag till förändring syftar emellertid inte till att utjämna dessa olikheter. Effekterna av förslaget blir enbart att kommunernas skatteunderlag från juridiska personer totalt minskas och att statsbudgeten i motsvarande grad förstärks. Det är ytterligare ett sätt att överföra resurser från kommunerna till staten. Motionärerna avvisar förslaget.

FiU 1980/81:31

7 Utskottet

Den kommunala verksamheten har de senaste åren expanderat i en takt som gått utöver vad som varit samhällsekonomiskt acceptabelt. Under senare delen av 1970-talet har den kommunala konsumtionen ökat med mellan 4 och 5 % per år. Antalet anställda i kommuner och landsting har ökat med drygt 40 000 personer per år samtidigt som totala tillskottet av arbetskraft uppgått till endast 35 000 per år.

Den kommunala expansionen har finansierats med skattehöjningar och växande bidrag från staten. Den kommunala medelutdebiteringen har ökat från 21:00 kr. år 1970 till 29:55 år 1981. Denna utveckling har ägt rum trots överenskommelser som träffats mellan regeringen och kommunförbunden i syfte att hålla tillbaka ökningen. Statsbidragen svarade i början av 1970-talet för ca 25 % av kommunernas totala utgifter. Nu uppgår denna andel till ca 28%.

Utskottet har vid flera tillfällen under det senaste året framhållit att den kommunala utgiftsexpansionen måste begränsas väsentligt åren framöver. I samband med behandlingen av besparingspropositionen hösten 1980 uttalade riksdagen på utskottets hemställan att man fann det nödvändigt att fortsatta åtgärder skulle vidtas för att begränsa det finansiella utrymmet för kommunerna även för åren efter 1981.

11980 års långtidsutredning (SOU 1980: 52) görs en ingående analys av de problem den svenska ekonomin står inför underförstå hälften av 1980-talet. I det alternativ där den ekonomiska utvecklingen förutsätts gå mot minskade balansbrister i den svenska ekonomin, alternativ 1, anges en väg som innebär stor återhållsamhet i fråga om privat och offentlig konsumtionsökning. Den innebär ett klart brott mot utvecklingen under 1970-talet. Utrymmet för kommunal konsumtionsökning anges i alternativ 1 till 1 % per år fram till 1985. Med hänsyn tagen till den faktiska utveckling vi - enligt vad vi nu vet - hade år 1980 med en kommunal konsumtionsökning på ca 4 % och den som nu förutses för 1981, närmare 3 %, är en stor del av det angivna utrymmet för kommunal expansion fram till 1985 redan intecknat. Utrymmet för de återstående åren skulle enligt långtidsutredningens alternativ 1 därmed ligga omkring 0,5 % per år.

I proposition 116 anger föredraganden att den kommunala konsumtionen 1982 inte bör tillåtas öka med mer än 1 %. Innebörden av detta är att endast den volymökning som befolkningsförändringarna ger upphov till ryms inom den angivna ramen. Sålunda måste även utbyggnaden av de prioriterade områdena barnomsorg och långtidssjukvård stoppas såvida inte utrymme kan skapas genom neddragning av annan befintlig verksamhet.

I propositionen föreslås åtgärder som begränsar de finansiella ramarna för kommunerna 1982. Utbetalningarna av förskottsmedel av kommunalskatt 1982 föreslås reduceras genom att grundavdraget höjs med 1 000 kr. för

FiU 1980/81:31

fysiska personer och skatteunderlaget för juridiska personer begränsas med 20 %. Dessutom föreslås att vissa specialdestinerade statsbidrag slopas. Totalt reduceras kommunernas inkomster med 2,8 miljarder kronor av de föreslagna åtgärderna. Det motsvarar i genomsnitt ca 1 kr. i kommunal utdebitering. Sista etappen av skatteutjämningsreformen ger samtidigt kommunerna 1 miljard kronor. Föredraganden betonar i sammanhanget att det inte är samhällsekonomiskt acceptabelt om kommunerna kompenserar sig för de begränsningar i det finansiella utrymmet som föreslås genom att höja kommunalskatten. Den har för övrigt nu nått en sådan höjd att det måste vara utomordentligt svårt att motivera ytterligare höjningar för kommuninvånarna, anför föredraganden.

I motion 2055 anförs att det vore felaktigt att nu brådstörtat besluta om de omfattande åtgärder riktade mot kommunerna som regeringen föreslagit utan att ha tillgång till den omfattande ekonomiska information som bör komma fram i kompletteringspropositionen och utan att kunna avväga dessa mot de andra förslag som kommer att aktualiseras i denna proposition. Motionärerna vill därför inte ta ställning nu utan avser att återkomma sedan kompletteringspropositionen lagts fram.

Det torde med det underlag som redovisats stå helt klart att en kraftig dämpning av den kommunala expansionen för de närmaste åren är absolut nödvändig. En viktig förutsättning för att denna dämpning skall kunna åstadkommas är enligt utskottet att kommunernas finansiella utrymme begränsas. Utskottet ansåg i höstas att de åtgärder som hade vidtagits dittills var otillräckliga. De åtgärder som nu föreslås i propositionen är således enligt utskottets mening absolut nödvändiga. Det finns därför ingen anledning att skjuta på ställningstagandet. Det skulle endast kunna förvärra situationen.

Det är enligt utskottet angeläget att åtgärder vidtas så snart som möjligt för att bringa ned den kommunala expansionen till en takt som står i överensstämmelse med vad den samhällsekonomiska balansen kräver. Det yrkande som framställts om att uppskjuta riksdagens ställningstagande till senare i vår bör därför enligt utskottets mening avvisas.

Vilka utsikter har då kommunerna att klara sina åligganden med de begränsningar i det finansiella utrymmet som nu föreslås?

Det bör då först konstateras att förutsättningarna härvidlag skiljer sig avsevärt mellan primärkommuner å ena sidan och landstingskommuner å den andra. Det totala finansiella sparandet för hela kommunsektorn år 1980 uppskattades i den preliminära nationalbudgeten ha varit negativt i storleksordningen 1,5 miljarder kronor. För primärkommunerna var underskottet drygt 3 miljarder kronor medan landstingskommunerna uppskattas ha haft ett finansiellt sparande på mellan 1,5 och 2 miljarder kronor. Bedömningar som gjorts visar att landstingens överskott och primärkommunernas underskott består även under 1981.

FiU 1980/81:31

9 Mot bakgrund av det besvärliga utgångsläget för primärkommunerna finns det enligt utskottet anledning att närmare studera de ekonomiska förutsättningarna för primärkommunerna år 1982. De relativt stora löneökningarna

1980 förutses leda till kraftiga ökningar av utbetalningar av kommunalskattemedel 1982. Genom de av regeringen i proposition 116 föreslagna åtgärderna reduceras primärkommunernas inkomster med ca 1,7 miljarder kronor. Det motsvarar i genomsnitt 0:60 kr. per skattekrona. För vissa kommuner utanför skatteutjämningssystemet blir effekterna större.

Genomförandet av det sista steget av skatteutjämningsreformen ger primärkommunerna ca 500 milj. kr. i ökade bidrag, vilket motsvarar från 25 öre och ned till några få ören per skattekrona för de olika kommunerna. Takten i genomförandet av skatteutjämningsreformen beslutades av riksdagen redan våren 1980.

En viktig omständighet som måste beaktas är att statsmakterna under de senaste åren har fattat beslut om en rad reformer som berör kommunerna. Det gäller utbyggnaden av gymnasieskolan med anledning av den s. k. ungdomspropositionen, grundskolans nya läroplan (LGR 80), socialtjänstlagen, den samlade skoldagen, arbetstidsförkortning för brandpersonal, förbättringar av lokal och regional kollektivtrafik m. m. De sammanlagda kostnadsökningarna för primärkommunerna till följd av dessa reformer beräknas av Svenska kommunförbundet till ca 2 miljarder kronor i årliga kostnader, vilket motsvarar 3,5 % av den kommunala konsumtionen. Reformerna kommer att genomföras successivt under ett antal år.

Inom den särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi (KEA) har kalkyler gjorts som visar effekterna på den kommunala konsumtionen av de verksamhetsförändringar som är en automatisk konsekvens dels av reformbeslut som statsmakterna fattat, dels av förändringar i kommunernas befolkningsstruktur. Enligt dessa s. k. baskalkyler skulle enbart den automatiska ökningen av den kommunala konsumtionen uppgå till 3,8 % år

1981 och till 2,8 % år 1982. Den faktiska ökningen 1981 väntas emellertid stanna vid 3 %, vilket skulle innebära att standardsänkningar väntas äga rum på vissa områden samt att rationaliseringar görs och/eller att kommunerna inte avser att genomföra de reformer riksdagen beslutat i den takt som avsetts. För barnomsorgen innebär baskalkylen som bygger på kommunernas utbyggnadsplaner att barnomsorgsplanerna ytterligare revideras ned.

I den kommunalekonomiska utredningen (KEU) angavs att tillväxten av skatteunderlaget vid oförändrad utdebiteringsnivå kunde finansiera en konsumtionsökning om 0,3 å 0,4 %. Nuvarande beräknade tillväxt av skatteunderlaget skulle ge ett lägre utrymme för ökad konsumtion, eller ca 0,2 %. En större volymökning skulle leda till försämrat finansiellt sparande och därmed behov av höjd utdebitering. Sålunda har kalkyler som utförts av KEA bekräftat att en konsumtionsökning på 1 % vid oförändrat skatteuttag leder till ett försämrat finansiellt sparande.

FiU 1980/81:31

10 Av de kalkyler som KEA utfört framgår att den enda utvägen för att klara också en till 1 % sänkt konsumtionstillväxt 1982 utan kraftiga utdebiteringshöjningar är att statsmakterna omprövar flertalet av de reformer som berör den kommunala verksamheten under de närmaste åren. Genomförandet av en rad av de reformer som beslutats av riksdagen på senare tid måste enligt utskottets mening därför skjutas på framtiden om de angivna målsättningarna skall kunna uppfyllas. I vilken omfattning och takt dessa reformer skall genomföras får närmare prövas när kommunförbundens synpunkter har inhämtats och när ett fullständigare underlag presenterats i kompletteringspropositionen beträffande kommunernas ekonomiska situation de närmaste åren.

I motion 2055 anförs att en genomsnittlig kommunal konsumtionsökning med 1 % skulle drabba de kommuner särskilt hårt som på grund av befolkningsförändringar m. m. tvingas öka sin konsumtion enbart för att förhindra faktiska standardförsämringar. Motionärerna vill av sociala skäl därför avvisa de av regeringen föreslagna riktlinjerna. I motionen anges att en ökning om 2 % skulle på ett rimligare sätt göra det möjligt för kommunerna att fullgöra vissa uppgifter.

I motion 2058 anförs att regeringens politik är omöjlig och oacceptabel eftersom den ökar trycket på kommuner och landsting. Motionärerna synes motsätta sig en begränsning av den kommunala expansionen ned till den takt regeringen förordar.

En svagare dämpning av den kommunala expansionen än den regeringen föreslår skulle självfallet göra det möjligt för kommunerna att på ett bättre sätt fullgöra de uppgifter som de själva och statsmakterna har ålagt dem. Det är också uppenbart att det skulle underlätta den kommunala planeringen liksom riksdagens omprövning av fattade beslut om kravet på begränsningar mildrades något.

Utskottet har vid flera tillfällen det senaste året starkt betonat vikten av att åtgärder vidtas som leder till att produktionen och konsumtionen utvecklas så att de medverkar till att förbättra bytesbalansen. Det innebär att konsumtionsökningen måste begränsas kraftigt de närmaste åren. Genom flera åtgärder som vidtagits under hösten 1980 har den privata konsumtionen stramats åt. Nu måste också åtgärder vidtas för att begränsa den kommunala konsumtionen i ett långsiktigt perspektiv. En begränsning av inkomstöverföringarna till den kommunala sektorn kan bidra till detta samtidigt som den kan medverka till att minska underskottet i den statliga budgeten.

Det vore inte någon lösning sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv att öka skatterna för att klara en större konsumtionsökning. Den enda och nödvändiga vägen från de besvärliga balansbrister som kännetecknar svensk ekonomi är att den offentliga - liksom den privata - konsumtionen begränsas. Ju förr detta sker dess bättre är det. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 2055 och 2058.

FiU 1980/81:31

11 I motion 406 anförs att den kommunala expansionen måste bromsas. I och med att den kommunala sektorn tagit i anspråk en så betydande del av arbetskraften har det enligt motionären lett till att industrin inte fått tillgång på arbetskraft i tillräcklig utsträckning. Riksdag och regering har ålagt kommunerna en rad uppgifter som bidragit till den kommunala expansionen. Enligt motionären måste statsmakterna nu ta på sig ansvaret för att bryta utvecklingen. Ett sätt att göra detta är enligt motionären att genom lag föreskriva kommunalt anställningsstopp. En sådan lag vore ett ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten, anför motionären, men den torde inte stå i strid med regeringsformen.

Utskottet har med anledning av motionen inhämtat yttrande från konstitutionsutskottet. I yttrandet KU 1980/81:5 y (se bilaga) lämnar konstitutionsutskottet en utförlig redogörelse för de i frågan relevanta grundlagsbestämmelserna och de bakomliggande övervägandena i samband med författningsförändringarna vad gäller den kommunala självbestämmanderätten. Konstitutionsutskottet konstaterar att även om en sådan lagstiftning, som föreslås i motionen, skulle göras tidsbegränsad och förses med möjlighet för regeringen att i särskilda fall medge undantag för förbudet måste den betraktas som ett mycket omfattande ingrepp i den kommunala friheten. Beslut om inrättande av kommunala tjänster och anställande av personal på dessa skulle med en sådan lagstiftning inte längre kunna fattas på det kommunala planet. Det skulle försvåra för kommunerna att inom ramen för tillgängliga medel fritt avväga mellan olika angelägenheter. Enligt konstitutionsutskottets mening är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen av angivet slag inte förenligt med det uttalande som gjordes i samband med författningsreformen. Konstitutionsutskottet avstyrker bifall till motion 406.

Utskottet har i det föregående starkt betonat vikten av att den kommunala volymökningen bromsas upp. Statsmakterna bör ta sitt ansvar härvid och medverka till att så sker. Enligt utskottets mening bör dessa åtgärder bestå i att, som utskottet angett i det ovanstående, statsmakterna påverkar de finansiella ramarna och att kommunerna inom dessa ramar gör de nödvändiga prioriteringarna mellan olika verksamhetsgrenar. Staten måste också för att göra det möjligt för kommunerna att begränsa expansionen ompröva en lång rad av de uppgifter som lagts på kommunerna de senaste åren. Att införa ett kommunalt anställningsstopp skulle kunna innebära stora svårigheter för enskilda kommuner. Med en nedskärning av konsumtionsvolymens tillväxt till 1 % lämnas utrymme för en viss ökning av sysselsättningen i den kommunala sektorn.

Det förhåller sig också så att det på flera områden inte finns någon konkurrens med industrin om arbetskraften. En lag om anställningsstopp skulle, förutom de konstitutionella betänkligheter den väcker, fungera som ett mycket trubbigt instrument gentemot kommunerna. Det är till och med möjligt att den skulle kunna verka konserverande på den kommunala

FiU 1980/81:31

verksamheten och därigenom motverka de angelägna omprioriteringarna mellan olika verksamheter. Dessutom skulle kontrollen av efterlevnaden av lagen och bearbetningen av dispensansökningarna sannolikt kräva en omfattande administration som också skulle motverka den totala besparingseffekten för den offentliga verksamheten som förslaget eventuellt skulle innebära. Med det anförda avstyrker utskottet motion 406.

I motion 1903 yrkas att en utredning tillsätts med uppgift att lägga fram förslag till lagstiftning angående kommunalt skattetak. Genom någon form av beredskapslagstiftning skulle man skapa legala förutsättningar, anför motionärerna, för att vid behov inskrida mot kommuner och landsting med föreskrifter om skattetak.

Förslag om kommunalt skattestopp och/eller skattetak har aktualiserats vid flera tillfällen bl. a. i samband med utvärderingar av de frivilliga överenskommelserna mellan regeringen och kommunförbunden om begränsningar av kommunalskattehöjningar. Utskottet behandlade så sent som våren 1980 ett liknande motionsyrkande (FiU 1979/80: 25). Utskottet framhöll då i sitt av riksdagen godkända betänkande att vissa krav måste uppfyllas för att ett system med överläggningar mellan regeringen och kommunförbunden skall fungera. Utskottet bedömde då att förutsättningarna för att dessa krav skulle uppfyllas var bättre än 1978 och de borde kunna förbättras ytterligare. Mot bakgrund härav ansåg inte utskottet att det var aktuellt att lagstifta om det kommunala skatteuttaget.

Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande (KU 1980/81: 22) behandlat motion 1980/81: 1904 av samma motionärer med liknande formulering om huruvida legala begränsningar i kommunernas beskattningsrätt står i strid med grundlagen eller inte. Motionärerna hemställer om att frågan utreds. Konstitutionsutskottet redovisar utförligt gällande grundlagsbestämmelser och deras bakgrund. Konstitutionsutskottet konstaterar sammanfattningsvis att grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen innebär ett skydd för denna som understryker den kommunala självbeskattningsrätten. Skyddet har principkaraktär och hindrar inte ovillkorligt en lagreglering av typ ”skattetak”, anför konstitutionsutskottet. Skyddet förutsätter dock att en eventuell lagreglering utformas så att den ger en viss frihet för kommunerna att fastställa beskattningens storlek. Principerna om den kommunala självstyrelsen som den kommer till uttryck i regeringsformen och dess motiv leder enligt konstitutionsutskottets mening till slutsatsen att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas. Grundlagens regler om kommunerna ger enligt konstitutionsutskottets mening ett reellt skydd för den kommunala självstyrelsen utan att statsmakterna därigenom hindras från att fatta övergripande beslut som i olika lägen kan vara nödvändiga. Konstitutionsutskottet anser det därför inte påkallat med någon ändring av grundlagens regler och avstyrker motion 1904.

FiU 1980/81:31

13 Utskottet anser den redovisning värdefull som konstitutionsutskottet gjort. Den klarlägger att en grundlagsändring inte är nödvändig för att införa ett skattetak även om det framgår att restriktioner av den kommunala beskattningsrätten måste utformas med stor försiktighet. Utskottet har i det föregående starkt betonat vikten av att kommunalskattehöjningarna begränsas. En ytterligare höjning av skattetrycket skulle allvarligt äventyra den samhällsekonomiska balansen. Studier över skatteuttagets utveckling och fördelning under det senaste decenniet visar att de sänkningar som gjorts av den statliga inkomstbeskattningen har - vad gäller det totala skatteuttaget - motverkats av höjningen av den kommunala utdebiteringen. Det totala skatteuttaget som andel av BNP har sedan 1970 ökat från 40 % till 53 % år 1979. Samtidigt har kommunalskattens andel ökat från 25 % till 31 % av de totala skatterna. I de diskussioner som nu förs om sänkningar av marginalskatterna är det viktigt att uppmärksamma dessa erfarenheter. Det är enligt utskottet nödvändigt att den kommunala utdebiteringen inte utvecklas på ett sådant sätt att angelägna skattereformer blir verkningslösa. Utskottet ställer sig dock tveksamt till att lagstiftningsvägen införa direkta begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. Med det kommunala självbestämmandet över beskattningen följer ett ansvar för kommunens hela ekonomi. Med begränsningar i beskattningsrätten finns det en uppenbar risk för en urholkning av detta ansvar. Den nödvändiga budgetprövningen av olika utgifter mot de uppoffringar de innebär för den enskilde kommuninvånaren i form av kommunal skatt bör göras på det kommunala planet.

Genom att statsmakterna omprövar de uppgifter som nu senast lagts på kommunerna skapas ett minskat tryck på kommunernas ekonomi. Behovet av skattehöjningar blir därigenom väsentligt lägre. Utskottet ser det därför som möjligt att en frivillig uppgörelse kan nås mellan regeringen och kommunförbunden, vilken verksamt håller tillbaka det kommunala skatteuttaget. Utskottet anser att denna väg bör prövas i första hand och vill inte nu hemställa om att en utredning tillsätts med uppgift att utarbeta ett lagförslag angående kommunalt skattetak. Yrkandet i motion 1903 avstyrks därmed.

I motion 1138 anhåller motionären att regeringen lägger fram förslag på hur den kommunala expansionen och kommunalskatten skall kunna hejdas.

De åtgärder som föreslås i proposition 116 reducerar ökningen av inkomsterna med ett belopp som motsvarar ca en krona per skattekrona. Det är således åtgärder som på ett påtagligt sätt begränsar kommunernas finansiella utrymme och därmed den kommunala expansionen. Vidare avser regeringen att efter överläggningar med kommunförbunden lägga fram förslag till omprövning av uppgifter som lagts på kommunerna. I statkommungruppen (Kn 1980: 03) arbetar man med att försöka minska kostnadshöjande statlig detaljreglering. Förutsatt att det arbete som nu

FiU 1980/81:31

pågår blir framgångsrikt torde behovet av ytterligare kommunalskattehöjningar bli litet. Utskottet vill framhålla att det är angeläget att hålla tillbaka höjningar av kommunalskatten. Vilka ytterligare åtgärder som eventuellt behöver vidtas från statsmakternas sida får prövas i ett senare sammanhang. Vad gäller möjligheterna att lagstifta om ett kommunalt skattetak har utskottet tagit ställning härtill vid behandling av motion 1903. Det finns enligt utskottets mening inte anledning att vidta några ytterligare åtgärder av den karaktär som föreslås i motion 1138. Motionen avstyrks därmed.

Utskottet hemställer

1. beträffande den kommunala ekonomin inför år 1982 att riksdagen med anledning av proposition 1980/81: 116 och med avslag på motionerna 1980/81:2055 yrkande 1 och 1980/ 81: 2058 såvitt nu är i fråga som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. beträffande förslag till lag om kommunalt anställningsstopp att riksdagen avslår motion 1980/81: 406,

3. beträffande utredning om kommunalt skattetak att riksdagen avslår motion 1980/81: 1903,

4. beträffande förslag om begränsning av den kommunala expansionen att riksdagen avslår motion 1980/81: 1138.

FiU 1980/81:31

15 B. BUDGETDEPARTEMENTET

1. Skatteunderlag och skatteutjämning. I proposition 116 bilaga 1 (budgetdepartementet) har regeringen efter föredragning av statsrådet Rolf Wirtén under punkt 1 (s. 13-19) föreslagit riksdagen att antaga vid propositionen som bilaga 1.1 fogat förslag till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

Det vid propositionen fogade förslaget till lag har följande lydelse: Förslag till

Lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982

Härigenom föreskrivs följande.

Vid bestämning av det förskott på kommunalskatt, landstingsskatt och församlingsskatt enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommunsoch annan menighets utdebitering avskatt, m. m. och 84 § lagen (1961:436) om församlingsstyrelse som skall utbetalas under år 1982 samt av skatteunderlag för bidragsåret 1982 enligt lagen (1979:362) om skatteutjämningsbidrag skall beräkningen grundas på ett justerat skatteunderlag enligt följande.

Antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämndens beslut vid 1981 års taxering skall omräknas till det antal som kan beräknas ha påförts, om grundavdraget enligt 48 § 2 mom. första stycket kommunalskattelagen (1928:370) hade uppgått till 7 000 kronor vid nämnda taxering. Vidare skall endast 80 procent av de skattekronor och skatteören som har påförts andra skattskyldiga än sådana sorn avses i 10 § 1 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt medräknas.

Denna lag träder i kraft den I juli 1981.

Propositionen

När ett inflationsskydd infördes för den statliga inkomstskatten fick frågan om ett inflationsskydd för grundavdragen av olika skäl anstå. Sedermera infördes ett indirekt inflationsskydd av grundavdraget genom en årlig inflationsuppräkning av den särskilda skattereduktionen. Den särskilda skattereduktionen utgör 0,4 basenheter minskat med 2 000 kr. Den årliga uppräkningen som alltså sker med 40 % av basenhetens ökning motsvarar mer än väl ett direkt inflationsskydd av det kommunala grundavdraget och den särskilda skattereduktionen.

Det indirekta inflationsskyddet innebär att kommunsektorn tillförs ett ökat skatteunderlag genom att grundavdragets reala värde minskar, medan

FiU 1980/81:31

de skattskyldiga kompenseras för detta av staten. I nuvarande läge när det är angeläget att begränsa det finansiella utrymmet i kommunsektorn och förstärka statsbudgeten måste denna överföring av skatteinkomster från staten till kommunsektorn motverkas, anför föredraganden. Därför bör nu en ytterligare höjning ske av det kommunala grundavdraget med 1 000 kr. till 7 000 kr. och en motsvarande minskning av den särskilda skattereduktionen genomföras.

Höjningen av det kommunala grundavdraget kan tillämpas först fr. o. m. 1983 års taxering (inkomståret 1982). Denna ligger till grund för utbetalning av förskott av kommunalskattemedel under år 1984 samt slutlig avräkning under samma år mot de förskott som har utbetalats under år 1982. Dessa förskott skall i sin tur beräknas på grundval av 1981 års taxering. För att åtgärderna skall få effekt på kommunsektorns finansiella utrymme redan år 1982 krävs därför att en särskild justering av förskotten sker med hänsyn till höjningen av grundavdraget. I annat fall kommer reformen att på ett olyckligt sätt slå igenom med dubbel effekt år 1984. I och för sig gäller detsamma om de förskott som skall utbetalas under år 1983 och föredraganden avser att i ett senare sammanhang ta upp denna fråga. Den särskilda beräkningen innebär således att underlaget skall reduceras till vad som skulle följa av ett grundavdrag på 7 000 kr. Härvid bör dock av administrativa skäl en viss förenkling och schablonisering kunna göras. Bl. a. bör man kunna bortse från de fåtaliga fall där grundavdrag skall utgå endast för en del av året eller utnyttjas i annan kommun än hemortskommunen.

Genom förslaget kommer statens utbetalningar av förskott på kommunalskatt och skatteutjämningsbidrag för år 1982 att reduceras med drygt 1 700 milj. kr., varav drygt 1 600 milj. kr. i kommunalskatt och ca 120 milj. kr. i skatteutjämningsbidrag. Det innebär en motsvarande förstärkning av statsbudgeten redan detta år.

Till den lagtekniska regleringen av grundavdraget och den särskilda skattereduktionen avser föredraganden att återkomma senare i annat sammanhang. Nu bör beslut fattas endast om den särskilda beräkningen av förskott på kommunalskatt m. m. som skall ske för år 1982.

I propositionen föreslås vidare att de förskott på kommunalskatt som utbetalas till kommunerna år 1982 baseras på ett skatteunderlag från juridiska personer som är reducerat med 20 %. För år 1982 innebär förslaget såvitt nu kan beräknas att utbetalningarna av förskott blir drygt 800 milj. kr. mindre än enligt nu gällande regler. Det måste framhållas att stor osäkerhet vidlåder beräkningarna. Ett genomförande av förslaget leder också till att medelskattekraftens ökning reduceras varvid skatteutjämningsbidragen för år 1982 blir ca 215 milj. kr. lägre än annars vore fallet. Den föreslagna åtgärden i vad avser skatteunderlaget från juridiska personer får alltså en sammanlagd effekt på drygt 1 miljard kronor för år 1982.

Vad gäller effekten av nämnda åtgärder kan konstateras att de slår relativt jämnt med motsvarande ca en krona per skattekrona i reducerad ökning i

FiU 1980/81:31

inkomster sammantaget för de kommuner och landstingskommuner som omfattas av skatteutjämningssystemet. För övriga 25 kommuner och Stockholms läns landstingskommun blir den sammanlagda effekten normalt också av samma storlek.

Motionerna

I detta sammanhang behandlar utskottet följande med anledning av proposition 116 väckta motioner såvitt nu är i fråga

2055 av Olof Palme m. fl. (s) vari hemställs

2. att riksdagen, i avvaktan på kompletteringspropositionen, avslår regeringens förslag i proposition 1980/81:116,

2058 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen beslutar avslå proposition 1980/81: 116 utom vad gäller förslaget att fullfölja 1979 års beslut om skatteutjämningsreform.

Utskottet

I proposition 116 aviseras att regeringen i annat sammanhang kommer att lägga fram förslag om ändring av det kommunala grundavdraget. Förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982 innebär, om det antas av riksdagen, att effekterna av det i propositionen aviserade förslaget kommer att beaktas redan vid utbetalning av kommunalskattemedel och skatteutjämningsbidrag år 1982. Utskottet har i det föregående framhållit vikten av att kommunernas finansiella utrymme begränsas för att därigenom dämpa den kommunala expansionen. När åtgärder vidtas för att reducera kommunernas beskattningsunderlag är det angeläget att åtgärderna får effekt så snart som möjligt på de kommunala inkomsterna. Hittills har praxis varit att förändringar av detta slag har påverkat kommunernas inkomster med viss eftersläpning. I och med att taxeringsutfallet ett visst år ligger till grund för utbetalning det efterföljande året av både förskott och slutreglering av förskott har effekten dessutom blivit att förändringen fått i princip dubbelt genomslag. Effekten har således blivit att effekterna slagit igenom först efter två år men då har effekten fördubblats under två år (år 3 och 4). Med det nuvarande utbetalningssystemet är dessa svängningar möjliga att direkt förutse, men de skapar en viss ryckighet som måste beaktas i planeringen. Den tillfälliga lag som nu föreslås träda i kraft skulle således avhjälpa dessa olägenheter under år 1982. Utskottet anser detta vara en god ordning. Liknande arrangemang bör övervägas även för år 1983 och över huvud taget i samband med att andra åtgärder vidtas som syftar till att påverka det kommunala beskattningsunderlaget.

Utskottet vill i sammanhanget framhålla att utskottets ställningstagande

1* Riksdagen 1980181. 5 sami. Nr 31

FiU 1980/81:31

till ändrad skatteunderlagsberäkning för förskottsutbetalningar i och för sig inte innebär ett ställningstagande till det aviserade förslaget om höjt grundavdrag eller förslaget om reducerat skatteunderlag för juridiska personer. Detta får riksdagen pröva när förslag härom läggs fram av regeringen. Skulle riksdagen i samband därmed avvisa eller ändra dessa förslag, kommer detta inte att påverka förskottsbetalningarna till kommunerna år 1982.

Kommunerna kommer i samband med slutregleringen år 1984 av de nu aktuella förskotten att erhålla medel som motsvarar de av riksdagen beslutade lagreglerna om kommunalt grundavdrag och skatteunderlag för juridiska personer. Förskottsbetalningarna däremot påverkas av det beslut som riksdagen fattar med anledning av proposition 116. Det bör noteras att det nu aktuella lagförslaget inte påverkar beskattningen av fysiska eller juridiska personer. Det påverkar endast de finansiella transaktionerna mellan staten och kommunerna år 1982.

För de kommuner och landstingskommuner som ingår i skatteutjämningssystemet slår de föreslagna åtgärderna relativt jämnt. För kommunerna utanför skatteutjämningssystemet varierar effekterna. För primärkommuner utanför systemet kan den genomsnittliga effekten beräknas motsvara 68 öre per skattekrona.

I motionerna 2055 och 2058 yrkas avslag på förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskattemedel m. m. utifrån principiella utgångspunkter.

Utskottet har i det föregående redovisat sin principiella syn på begränsningar av kommunernas finansiella utrymme år 1982. Utskottet har inget att invända mot det förslag som lagts fram. Med det anförda tillstyrker utskottet förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

Utskottet hemställer

att riksdagen med avslag på motionerna 1980/81: 2055 yrkande 2 såvitt nu är i fråga och 1980/81: 2058 såvitt nu är i fråga antar det i proposition 1980/81: 116 bilaga 1 punkt 1 framlagda förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

FiU 1980/81:31

19 Anslagsfrågor för budgetåret 1981/82

ÅTTONDE HUVUDTITELN

BIDRAG OCH ERSÄTTNINGAR TILL KOMMUNERNA

2. Ersättning till Trelleborgs kommun för mistad tolag. Utskottet tillstyrker regeringens i proposition 100 bilaga 11 (budgetdepartementet) under punkt D 1 (s. 68) framlagda förslag och hemställer

att riksdagen till Ersättning till Trelleborgs kommun för mistad tolag för budgetåret 1981/82 anvisar ett förslagsanslag av 580 000 kr.

3. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. I proposition 100 bilaga 11 har regeringen under punkt D 2 (s. 68-69) föreslagit riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret 1981/82 beräkna ett förslagsanslag av 9 334 000 000 kr.

Därefter har regeringen i proposition 116 bilaga 1 (budgetdepartementet) under punkt D 2 (s. 19-23) föreslagit riksdagen att

1. bemyndiga regeringen att utge särskild kompensation till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner för år 1982 i enlighet med vad som förordats i propositionen,

2. till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret 1981/82 anvisa ett förslagsanslag av 9 086 000 000 kr.

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna de stora skillnader som finns mellan enskilda kommuner, såväl mellan primärkommuner som landstingskommuner och kyrkliga kommuner i fråga om skattekraft och kostnader för bedrivande av kommunal verksamhet. Bidragssystemet är ett av de främsta medlen att skapa förutsättningar för en i möjligaste mån likvärdig kommunal service i skilda delar av landet.

Riksdagen beslutade våren 1979 om en omfattande reformering av skatteutjämningssystemet.

Genom beslut av riksdagen våren 1980 delades det andra steget i skatteutjämningsreformen upp med hälften år 1981 och hälften år 1982. Under år 1982 fullföljs alltså reformen, som innebär en väsentligt förstärkt utjämning av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna resp. landstingskommunerna.

Utjämningen förstärktes i det nya systemet genom att antalet skattekraftsklasser ökades från sex till tolv. Denna förfinade indelning i skattekraftsklasser baserades på kostnadskalkyler och särskilda bedömningar av det geografiska lägets betydelse för varje kommun och landstingskommun samt

FiU 1980/81:31

bebyggelsestrukturens inverkan på de enskilda kommunernas kostnader. Den grundgaranti som tillförsäkras kommuner och landstingskommuner enligt den i lagen (1979: 362) om skatteutjämningsbidrag gjorda inplaceringen i skattekraftsklasser kompletteras enligt de nya reglerna med tillägg eller avdrag på grund av åldersstrukturen i kommunerna resp. landstingskommunerna. Dessutom utgår tillägg till kommuner med snabb befolkningsminskning. Dessa tillägg och avdrag beräknas årligen av statistiska centralbyrån och anges liksom grundgarantin i procent av medelskattekraften.

Genom att nivån för garanterad skattekraft genomgående har höjts ökar överföringen av medel från staten till den kommunala sektorn kraftigt i det nya systemet. Grundgarantin i den lägsta skattekraftsklassen i det nya systemet utgör således 103 % av medelskattekraften mot 95 % i det bidragssystem som gällde före år 1980.1 den högsta skattekraftsklassen gäller en grundgaranti på 136 % av medelskattekraften mot tidigare 130 %. Till ökningen bidrar även två spärregler. Den ena spärregeln innebär att avdrag för gynnsam åldersstruktur inte får medföra att den tillförsäkrade skattekraften i något fall kommer att understiga 100 % av medelskattekraften. Enligt den andra spärregeln får inte heller den tillförsäkrade skattekraften understiga den garanti som gällde för år 1979, ökad med tre procentenheter.

För år 1981 får kommuner och landstingskommuner ordinarie skatteutjämningsbidrag med tillsammans 8 048 milj. kr. Detta innebär en ökning med 1 566 milj. kr. jämfört med år 1980.

Kommunerna har därutöver beviljats extra skatteutjämningsbidrag med 98 milj. kr. för år 1981. För år 1981 utgår dessutom i form av extra skatteutjämningsbidrag särskild kompensation till kommuner och landstingskommuner för att sista hälften av skatteutjämningsreformen fördelades på två år med 95 resp. 33 milj. kr.

Skatteutjämningsbidragen för år 1981 motsvarar en kommunal skattesats på 3:29 kr. per skattekrona i genomsnitt för landet eller drygt 1 000 kr./invånare.

Fullföljandet av skatteutjämningsreformen år 1982 beräknas öka de ordinarie skatteutjämningsbidragen med inemot 2 miljarder kronor jämfört med år 1981. Härav hänför sig 965 milj. kr. till själva reformen medan ca 1 miljard kronor beror på skatteunderlagets utveckling. Föredraganden anser det angeläget att genomföra skatteutjämningsreformen för att minska skillnaderna i ekonomiska förutsättningar mellan enskilda kommuner och landstingskommuner. Statsfinanserna tillåter emellertid inte ökade transfereringar till kommunsektorn.

Den föreslagna minskningen av det skatteunderlag på vilket förskott på kommunalskatt beräknas för år 1982 berör även de kyrkliga kommunerna. Dessa drabbas således av dels minskade skatteintäkter, dels kraftigt reducerade skatteutjämningsbidrag genom riksdagens beslut hösten 1980 och får därför bära förhållandevis större inkomstbortfall än kommuner och

FiU 1980/81:31

landstingskommuner. Föredraganden föreslår därför att det skydd mot alltför stort bortfall av inkomster för de kyrkliga kommunerna som riksdagen beslutade om i samband med reduceringen av skatteutjämningsbidragen även skall omfatta effekterna av nu föreslagna åtgärder. Det samlade bortfallet år 1982 av dels skatteutjämningsbidrag jämfört med 1981 års bidrag, dels skatteintäkter på grund av nu föreliggande förslag får således inte för någon kyrklig kommun överstiga 20 öre/skattekrona.

Bidragsbortfall utöver denna gräns kompenseras helt med extra skatteutjämningsbidrag. Den särskilda kompensationen beräknas totalt uppgå till 6 milj. kr.

Sammantaget innebär detta att skatteutjäm ngsbidragen (ordinarie och extra) till kyrkliga kommuner beräknas minska från 138 milj. kr. år 1981 till 88 milj. kr. år 1982.

Vid sidan av det ordinarie skatteutjämningsbidraget kan regeringen besluta om extra skatteutjämningsbidrag efter prövning från fall till fall. Den allmänna kommunalekonomiska situationen hos den sökande kommunen är en utgångspunkt vid denna prövning. Syftet med det extra bidraget är att täcka brister i det ordinarie skatteutjämningssystemet och ge stöd till de kommuner som av olika skäl har kommit i ekonomiska svårigheter.

Vissa kommuner som är ekonomiskt svaga kan utsättas för större påfrestningar än andra i samband med de åtgärder som föreslås för att begränsa det finansiella utrymmet i kommunsektorn. Då de föreslagna åtgärderna är av generell natur och i stort sett drabbar alla kommuner och landstingskommuner lika föreslås att särskild kompensation skall ges inom ramen för extra skatteutjämningsbidrag till de kommuner och eventuellt landstingskommuner som för år 1982 bedöms ha en särskilt svag ekonomisk situation. Vid denna bedömning bör bl. a. hänsyn tas till ökade inkomster genom det sista steget i skatteutjämningsreformen. Till denna särskilda kompensation föreslås att 100 milj. kr. anvisas. Föredraganden räknar med i stort sett oförändrad nivå, 100 milj. kr., för de extra skatteutjämningsbidrag som prövas i sedvanlig ordning eftersom det i nuläget är svårt att överblicka hur stort behovet blir därvidlag. Bidragsramen för extra skatteutjämningsbidrag, inkl. de särskilda kompensationerna till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner, skulle därmed uppgå till 206 milj. kr.

Storleken av de beslutade skatteutjämningsbidragen för år 1981 och beräknade bidrag för år 1982 framgår av följande sammanställning.

1** Riksdagen 1980/81. 5 sami. Nr 31

FiU 1980/81:31

22 Skatteutjämningsbidrag åren 1981 och 1982 (milj. kr.)

1982 Kommuner Landstingskommuner Kyrkliga kommuner Extra skatteutjämningsbidrag

4 598 3 450 138 226 a

5 357 4115

206 b

Summa

8 412

9 760

a Inkl. särskild kompensation med 128 milj. kr. b Inkl. särskild kompensation med 106 milj. kr.

Motionerna

I detta sammanhang behandlar utskottet följande under allmänna motionstiden väckta motioner rörande kommunal skatteutjämning:

497 av Karin Ahrland (fp) och Kerstin Ekman (fp) vari hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning beträffande Göteborgs- och Malmöregionernas speciella skattefördelningsproblem m. m.,

1132 av Lars-Erik Lövdén m. fl. (s) vari hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär att utredningen Översyn av statistik och kalkylmetoder för grundgarantin i skatteutjämningssystemet får i uppdrag att utreda ett skatteutjämningssystem som beaktar kommunernas kostnader för regional funktion och social struktur,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i övrigt anförts i motionen,

1491 av Hans Petersson i Röstånga m. fl. (fp) vari - med hänvisning till motiveringen i motion 1489 - hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning beträffande Malmöregionens skattefördelningsproblem,

1517 av Gösta Andersson (c) och Ivan Svanström (c) vari hemställs att riksdagen begär att regeringen genomför en översyn av statsbidragen till kommunerna så att dessa bidrag får en starkare inriktning mot Kalmar län och andra ekonomiskt svagare regioner i landet.

Vidare behandlar utskottet de med anledning av proposition 116 väckta motionerna

2054 av Björn Molin m. fl. (fp) vari hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av skatteutjämningssystemets effekter för kommuner i storstadsregionerna,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att de medel som i regeringens proposition föreslagits avsatta som särskild kompensation till vissa kommuner tillförs kommunerna Göteborg och Malmö,

FiU 1980/81:31

2055 av Olof Palme m. fl. (s) vari hemställs

2. att riksdagen, i avvaktan på kompletteringspropositionen, avslår regeringens förslag i proposition 1980/81: 116 såvitt nu är i fråga.

2058 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen beslutar avslå proposition 1980/81: 116 utom vad gäller förslaget att fullfölja 1979 års beslut om skatteutjämningsreform såvitt nu är i fråga.

Utskottet

Riksdagen beslutade våren 1980 om den takt i vilken utbyggnaden av skatteutjämningssystemet skulle genomföras. De motioner som utskottet behandlar i detta sammanhang innefattar, med undantag för motion 2055 yrkande 2 och 2058 inte några yrkanden beträffande beräkningen av anslaget till skatteutjämning. I motion 2055 yrkande 2 yrkas, i avvaktan på kompletteringspropositionen, avslag på regeringens förslag. I motionerna 2058 och 2055 yrkas att förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982 inte skall antas av riksdagen. Detta påverkar beräkningen av anslaget. Utskottet har i det föregående motiverat sitt ställningstagande till dessa yrkanden. Utskottet tillstyrker förslaget i proposition 116.

I motion 497 anförs att Göteborg och Malmö är centra i s. k. storstadsregioner och att dessa kommuner i regionens kärna får bära en betydande börda av kostnaderna för hela regionen när det gäller teknisk försörjning, näringslivsbetingade investeringar, kulturell och kommersiell service och liknande. Göteborg och Malmö får en viss ersättning för den här servicen men den täcker inte tillnärmelsevis de verkliga kostnaderna, anför motionärerna. Tidigare har de två städerna kunnat bära dessa merkostnader utan att tvingas till en höjd utdebitering främst tack vare en relativt hög skattekraft. Detta försprång har emellertid minskat undan för undan bl. a. beroende på befolkningsminskningen. Under senare år har därför Göteborg och Malmö tvingats genomföra betydande skattehöjningar. Motionärerna pekar på hur dessa problem lösts i Storstockholmsområdet genom ett inomregionalt skatteutjämningssystem. Tiden är mogen, anför motionärerna, att i ett sammanhang utreda kompetensfördelningsfrågorna mellan i första hand kommuner och landsting, möjligheterna till inomregional skatteutjämning samt eventuellt indelningsfrågor när det gäller kommuner, landsting och län.

I motion 1491 sägs att Malmö kommun på sistone har tvingats göra den största kommunalskattehöjningen i Sverige beroende bl. a. på skatteutjämningsbestämmelserna. Malmö kommun får svara för diverse servicekostnader för kollektivtrafik, kulturverksamhet, gatuunderhåll m. m. som enligt motionärerna rimligen bör bäras av de intilliggande kranskommunerna, vars invånare utnyttjar storkommunens resurser. Motionärerna

FiU 1980/81:31

anför att riksdagen bör undersöka möjligheterna att införa mer rättvisande bestämmelser i detta avseende.

Beträffande dessa båda motioner vill utskottet anföra följande.

Det skatteutjämningssystem, vars sista etapp avses bli genomförd år 1982, syftar till att ge kommunerna en viss grundgaranti. Denna bygger på att utifrån den kommunala skattekraften beakta vissa kostnadsskillnader kommunerna emellan. Sålunda beaktas de kostnadsskillnader som bebyggelsestrukturen och det geografiska läget anses medföra. För beräkning av det geografiska lägets betydelse har för kommuner och landstingskommuner hänsyn tagits till bl. a. byggnads- och underhållskostnader, transportkostnader och uppvärmningskostnader. För beaktande av bebyggelsestrukturen i kommunerna har skillnaden mellan kommunernas kostnader för vatten och avlopp, gator och vägar samt parker i tätorter, kollektivtrafik etc. beräknats och vägts in.

Vissa av de kostnader som motionärerna nämner beaktas således vid inplaceringen av kommunerna i skattekraftsklasser. Hittills har emellertid den relativa skattekraften i Göteborgs och Malmö kommuner varit så hög att de hamnat utanför skatteutjämningssystemet. Kommunernas kostnader i dessa avseenden har inte varit tillräckligt stora för att berättiga till utj ämningsbidrag.

Inomregional skatteutjämning som motionärerna pekar på kan komma till stånd även utan initiativ från statens sida genom kommunalförbund eller genom särskilda avtal. Utskottet vill erinra om att utredningen (Kn 1980: 01) om inomregional skatteutjämning som tillsattes i april 1980 enligt sina direktiv har att utreda frågan om möjligheten till utjämning bör införas även för andra län än Stockholms. Utredaren uppmanas särskilt uppmärksamma förhållandena i Malmöhus län och Göteborgs och Bohus län, där den största kommunen i resp. län inte ingår i landstingskommunen. De faktorer som beaktas i ett inomregionalt skatteutjämningssystem får övervägas för varje region för sig. De av Stockholms läns landsting beslutade justeringsfaktorerna (underskott i förvärvskälla, inkomststruktur och socialhjälpskostnader) behöver således inte betraktas som de mest relevanta för att åstadkomma en rättvisare kostnadsfördelning i Göteborgs- och Malmöregionerna. Enligt utskottets mening bör man avvakta resultatet av utredningens arbete innan något ytterligare initiativ tas i denna fråga.

I ytterligare två motioner, 1132 och 2054, tas de särskilda förhållanden upp som gäller för Göteborgs- och Malmöregionerna. I dessa motioner tas förhållandena där som utgångspunkt för att kräva en översyn av grundgarantin i skatteutjämningssystemet.

I motion 1132 anförs att det i storstäderna samlas många specialistfunktioner som skall ge service åt regionerna omkring. Teater, museer, bibliotek och andra kulturinstitutioner besöks av många människor från hela landet. Kommunikationer-gator, kollektivtrafik m. m. - måste dimensioneras även

FiU 1980/81:31

för andra än kommunernas egna invånare. Kostnaderna för dessa funktioner existerar inte i en mindre kommun. Dessa kostnader kan enligt motionärerna sammanfattas under två begrepp: kostnader för social struktur och kostnader för regional funktion. Det är kostnader som enligt motionärerna bör vägas in i skatteutjämningssystemet. I en särskild utredning utförd av Göteborgs och Malmös kommuner pekas på de merkostnader som åvilar en storstadskommun och som inte beaktas i det nuvarande skatteutjämningssystemet. Merkostnaderna inom områdena social struktur och regional funktion uppskattas i utredningen vara av storleksordningen 2: 00 - 2: 50 kr. per skattekrona.

Enligt motionärerna bör den enmansutredare som har att se över grundgarantin i skatteutjämningssystemet få tilläggsdirektiv att utreda ett skatteutjämningssystem som beaktar kommunernas kostnader för regional funktion och social struktur.

I motion 2054 analyseras skatteutjämningssystemets verkningar på en storstadskommun utanför landsting, i det här fallet Göteborg. Det som anförs om Göteborg gäller i allt väsentligt även Malmö kommun. Göteborgsregionen fungerar som en homogen enhet vad gäller arbetsmarknad och kulturell och kommersiell service. Kärnkommunen Göteborg svarar för huvuddelen av arbetsplatserna och en betydande del av serviceapparaten medan befolkningen inom regionen i sin bosättning är spridd mellan de olika kommunerna. Merkostnaden för Göteborgs kommun av social, kulturell och kommersiell service som utnyttjas av samtliga invånare i regionen har beräknats till 40 öre i utdebitering. För Malmö kommuns del har kostnaden beräknats till 95 öre i utdebitering. Enligt motionärerna är det nuvarande skatteutjämningssystemet inte anpassat till de speciella kostnader som storstäderna har. Eftersom en storstadsregion fungerar som en enhet borde enligt motionärerna också skatteutjämningsbidragen utgå till regionen som helhet. Därefter borde en uppdelning göras mellan de olika kommunerna inom regionen med hänsyn till den ekonomiska belastning som de olika kommunerna i regionen har. Reglerna för skatteutjämningsbidrag bör således ändras för storstadsregionerna.

Med anledning av dessa båda motioner vill utskottet anföra följande. Som utskottet redovisat i det föregående beaktas en del av de kostnader som motionärerna nämner i det nuvarande skatteutjämningssystemet. Det torde emellertid vara riktigt som motionärerna anför att det finns kostnader som är specifika just för storstadskommuner och som skulle kunna beaktas i skatteutjämningssystemet. Tidigare har en del av dessa kostnader kunnat kompenseras av särskilda specialdestinerade statsbidrag. I och med att dessa bidrag avvecklas aktualiserar det frågan om att väga in dessa faktorer i skatteutjämningssystemet. Utskottet vill i sammanhanget peka på de möjligheter som finns till extra skatteutjämningsbidrag för ekonomiskt svaga kommuner. I förarbetena till skatteutjämningsreformen nämns särskilt att

FiU 1980/81:31

effekterna av indragna specialdestinerade bidrag skall beaktas vid fördelning av extra skatteutjämningsbidrag. Det faktum att Göteborgs och Malmö kommuner står utanför skatteutjämningssystemet utesluter inte att dessa kommuner kan komma i fråga för extra skatteutjämningsbidrag och för den särskilda kompensation till kommuner och landstingskommuner som föreslås i propositionen. Utskottet förutsätter att den speciella situationen för Göteborgs och Malmö kommuner vägs in vid den samlade bedömningen. Det är enligt utskottets mening dock inte rimligt att, såsom föreslås i motion 2054, hela det anvisade beloppet tillförs Göteborgs och Malmö kommuner.

En grundläggande princip vid utformningen av det nya skatteutjämningssystemet har varit att det skall beakta de kostnadsskillnader som kommunerna inte kan påverka, i vart fall inte på kort sikt. Några av de speciella kostnader för storstadsregionernas kärnkommuner som nämns i motionerna är av den karaktären att de direkt kan påverkas av kommunen själv. Det skulle strida mot skatteutjämningssystemets grundtanke om den enskilda kommunen genom att öka vissa av sina utgifter därmed skulle tillförsäkras större utjämningsbidrag. Utskottet motsätter sig därför krav på ändringar av skatteutjämningssystemet i denna riktning.

Den utredning, översyn av statistik och kalkylmetoder för grundgarantin i skatteutjämningssystemet, som motionärerna nämner i motion 1132 har till uppgift att i första hand göra en genomgång faktor för faktor av statistikunderlag och beräkningsmetoder. Syftet med genomgången är att skapa underlag för en kommande översyn av skatteutjämningssystemet. 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76), vars förslag låg till grund för det nya skatteutjämningssystemet, föreslog att en översyn av skatteutjämningssystemet borde göras efter förslagsvis fem år. Utskottet anser det för sin del inte uteslutet att en översyn kan påbörjas vid en tidigare tidpunkt.

Med det anförda avstyrks motionerna 1132 och 2054.

I motion 1517 anförs att det finns goda skäl för att reformera hela statsbidragssystemet så att det får en starkare fördelningseffekt till förmån för de ekonomiskt svagare områdena i landet. Motionärerna anger att särskilt Kalmar län tillhör de ekonomiskt svagare regionerna i landet. Kalmar län har i förhållande till landet i övrigt låg sysselsättning och låg inkomstnivå. Länet har jämte Gotland haft den sämsta befolkningsutvecklingen i hela Götaland sedan år 1980. Kalmarlänsborna har högt kommunalt skattetryck trots att man har en låg kommunal service. Enligt motionärerna har kommunikationerna i länet blivit eftersatta och dessutom har man fått en mycket liten andel av den statliga sysselsättningen. Länet har också fått en liten del av statens stora bidrag till barnomsorgen. Motionärerna hemställer om att en översyn görs av statsbidragen till kommunerna så att dessa får en starkare inriktning mot Kalmar län och andra ekonomiskt svagare regioner i landet.

FiU 1980/81:31

27 Riksdagen beslutade våren 1979 om en omfattande reformering av skatteutjämningssystemet. Reformen genomförs i etapper. Den fullföljs först år 1982. Utskottet har i det föregående sammanfattat hur systemet uppbyggts. I proposition 116 (s. 17) redovisas en länsvis fördelning av skatteutjämningsbidragen år 1979 och 1981. Av denna framgår att Kalmar län har fått den största bidragsökningen mellan 1979 och 1981 av alla län i riket. Ökningen på grund av reformen motsvarar i Kalmar län 2:53 kr. per skattekrona mot 1:01 kr. per skattekrona i genomsnitt för hela riket. När det

gäller andra statsbidrag, t.ex. bidrag till kommunal barnomsorg, blir

storleken av dessa beroende på hur omfattande utbyggnaden av barnomsorgen är och vilken typ av barnomsorg kommunerna har. Det är således exempel på bidrag som kommunerna själva kan påverka.

Det finns enligt utskottet inte anledning att nu, innan skatteutjämningssystemet är helt genomfört, på grund av de skäl som motionärerna anför göra en översyn av systemet. Motionen 1517 avstyrks.

Utskottet hemställer

1. beträffande bemyndigande för regeringen att riksdagen med

avslag på motionerna 1980/81: 2055 yrkande 2 såvitt nu är i

fråga och 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga bemyndigar regeringen att utge särskild kompensation till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner för år 1982 i enlighet med vad som förordats i proposition 1980/81: 116 bilaga 1 punkt 2,

2. beträffande anslag att riksdagen med avslag på motionerna 1980/81: 2055 yrkande 2 såvitt nu är i fråga och 1980/81: 2058 såvitt nu är i fråga till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret 1981/82 anvisar ett förslagsanslag av 9 086 000 000 kr.,

3. beträffande dispositionen av anslaget Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. att riksdagen avslår motion 1980/ 81: 2054 yrkande 2,

4. beträffande Göteborgs- och Malmöregionernas skattefördelningsproblem att riksdagen avslår motionerna 1980/81: 497 och 1980/81: 1491,

5. beträffande översyn av skatteutjämningssystemet att riksdagen avslår motionerna 1980/81: 1132 och 1980/81: 2054 yrkande 1,

6. beträffande översyn av statsbidragen till kommunerna att riksdagen avslår motion 1980/81: 1517.

4. Skattebortfallsbidrag till kommuner m. fl. Regeringen har i proposition 100 bilaga 11 under punkt D 3 (s. 69 -70) föreslagit riksdagen att till Skattebortfallsbidrag till kommuner m. fl. för budgetåret 1981/82 anvisa ett förslagsanslag av 70 000 000 kr.

FiU 1980/81:31

28 Utskottet tillstyrker regeringens förslag och hemställer

att riksdagen till Skattebortfallsbidrag till kommuner m. fl. för budgetåret 1981/82 anvisar ett förslagsanslag av 70 000 000 kr.

5. Kompensation till kommuner m. fl. i anledning av 1974 års skattereform.

Regeringen har i proposition 100 bilaga 11 under punkt D 4 (s. 70-71) föreslagit riksdagen att till Kompensation till kommuner m. fl. i anledning av 1974 års skattereform för budgetåret 1981/82 anvisa ett förslagsanslag av 1 455 000 000 kr.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och hemställer

att riksdagen till Kompensation till kommuner m. fl. i anledning av 1974 års skattereform för budgetåret 1981/82 anvisar ett förslagsanslag av 1 455 000 000 kr.

Stockholm den 21 april 1981

På finansutskottets vägnar ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Lars Tobisson (m), Torsten Gustafsson (c), Paul Jansson (s), Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m), Rolf Rämgård (c), Anita Gradin (s), Lennart Blom (m). Roland Sundgren (s), Christina Rogestam (c), Christer Nilsson (s), Olle Wästberg i Stockholm (fp) och Torsten Karlsson (s).

FiU 1980/81:31

29 Reservationer

Kjell-Olof Feldt, Paul Jansson, Arne Gadd, Anita Gradin, Roland Sundgren, Christer Nilsson och Torsten Karlsson (alla s) har reserverat sig mot betänkandet i följande delar:

Vid A. DEN KOMMUNALA EKONOMIN INFÖR ÅR 1982

1. Den kommunala ekonomin inför år 1982

Reservanterna anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ”Den kommunala verksamheten” och på s. 10 slutar med ”och 2058” bort ha följande lydelse:

Regeringen föreslår i proposition 116 att åtgärder vidtas som skall reducera kommunernas inkomster med 2,8 miljarder kronor år 1982 jämfört med nu gällande regler. Det motsvarar en krona per skattekrona. Samtidigt förutsätter föredraganden i propositionen att kommunerna endast om synnerliga skäl föreligger kompenserar sig för åtgärderna genom att höja kommunalskatten. Detta innebär självfallet en utomordentlig press på den kommunala utgiftsprövningen inför 1982.1 propositionen redovisas emellertid inte några ekonomiska bedömningar vare sig för kommunerna eller för samhällsekonomin i stort för år 1982. Utskottet anser att det utan ett sådant underlag är omöjligt att ta ställning till förslagen. Mot bakgrund av att sådant underlag normalt brukar redovisas i kompletteringspropositionen som läggs fram i slutet av april har utskottet inte funnit det meningsfullt att dessförinnan göra sådana egna kalkyler. Enligt utskottets mening bör riksdagen avvakta dessa bedömningar innan ställning tas till de presenterade förslagen i proposition 116. En senareläggning skulle innebära att riksdagen ändå hinner fatta de nödvändiga besluten under riksdagens vårsession i god tid före kommunernas budgetarbete i höst.

Utskottet vill också göra några principiella kommentarer beträffande förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunal skatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

Enligt bestämmelser i grundlagen får kommunerna ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (RF 1 kap. 7 §). Det åren av hörnstenarna i den kommunala självbestämmanderätten. Grunderna för den kommunala beskattningen bestämmes genom lag (RF 8 kap. 3 §). Lagarna stiftas av riksdagen.

1 proposition 116 föreslås att utbetalningen av kommunalskatt år 1982 skall grundas på ett beskattningsunderlag som skiljer sig från det underlag som de skattskyldiga betalar sin skatt på. Enligt lagförslaget skall skatteunderlaget justeras till det som kan beräknats ha påförts om grundavdraget för fysiska personer hade uppgått till 7 000 kr. För övriga skattskyldiga skall skatteunI*** Riksdagen 1980/81. 5 sami. Nr 31

FiU 1980/81:31

derlaget reduceras med 20 %. Regeringen har ännu inte lagt fram något förslag om ändringar i beskattningen av de skattskyldiga på det sätt som förutsatts vid beräkningen av förskottsmedel av kommunalskatt. Enligt utskottets mening bör riksdagen först, såsom grundlagen stadgar, fatta beslut om det kommunala beskattningsunderlaget. Först därefter bör riksdagen pröva i vilken takt eventuella förändringar i beskattningsunderlaget bör få återverka på utbetalningarna av kommunalskattemedel. Det kan enligt utskottet i och för sig finnas skäl för att låta förändringar i den kommunala beskattningen få snabbare genomslag än vad nu gällande ordning innebär. En grundläggande princip härvidlag måste dock vara att det är den skatt som tas ut av de skattskyldiga som också skall tillföras kommunerna som kommunalskatt. En upplösning av detta samband skulle mycket väl kunna leda till att den kommunala beskattningsrätten blev en chimär. Utskottet anser således att även de nu anförda omständigheterna talar för att riksdagen avvaktar med sitt ställningstagande till dess riksdagen fattat beslut om det kommunala beskattningsunderlaget för 1982.1 annat fall löper man risken att det kommunala beskattningsunderlaget frikopplas från den kommunala beskattningsrätten vilket inger principiella betänkligheter.

Utskottet finner också anledning att kort kommentera förslaget i propositionen att den kommunala konsumtionstillväxten 1982 skulle begränsas till 1 %. Enligt de s. k. baskalkyler som utförts av den statskommunala arbetsgruppen (KEA) skulle enbart den automatiska ökningen till följd dels av befolkningstillväxt, dels av riksdagens tidigare fattade beslut för 1982 motsvara en konsumtionstillväxt på hela 2,6 %.

Utskottet anser dock att en uppbromsning av den kommunala expansionen är nödvändig. Den höga årliga ökningstakt på 4-5 % som ägde rum under senare delen av 1970-talet kan inte fortsätta. Det är emellertid nödvändigt att en dämpning sker på ett sätt och i en takt som kommunerna har en praktisk möjlighet att klara. Regeringen har det senaste året föreslagit nedskärningar i bidragen till kommunerna samtidigt som de ålagts nya arbetsuppgifter av statsmakterna. Kommunerna har också drabbats av kostnadsökningar inte minst genom detaljregleringar som utfärdats av statliga myndigheter. Utskottet anser att en neddragning av den kommunala konsumtionsökningen till 2 % skulle bättre än regeringens påbud göra det möjligt för kommunerna att fullgöra sina arbetsuppgifter utan att alldeles rasera deras planering.

Utskottet vill särskilt framhålla att om kommunerna skall acceptera en kraftig dämpning av ökningstakten av den egna verksamheten måste också bestämda krav ställas på statsmakterna. Statsmakterna måste klargöra för kommunerna vilka prioriteringar dessa bör göra med hänsyn till det snäva utrymme som står till buds under de närmaste åren. Regeringen har hittills inte velat ta sitt ansvar härför. Regeringens godtyckliga och kortsiktiga behandling av kommunerna har varit olycklig, eftersom den nära nog gjort det omöjligt för kommunerna att rationellt planera sin verksamhet.

FiU 1980/81:31

31 Utskottet förutsätter att regeringen i kompletteringspropositionen för sin del lever upp till de krav som den redan ställer på kommunerna.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande den kommunala ekonomin inför år 1982 att riksdagen med anledning av proposition 1980/81:116 och med avslag på motion 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga samt med bifall till motion 1980/81:2055 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

2. Utredning om kommunalt skattetak

Reservanterna anser att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med ”Utskottet anser” och slutar med ”avstyrks därmed” bort ha följande lydelse:

Den redovisning som konstitutionsutskottet gjort är enligt utskottet klarläggande på flera sätt. Grundlagsregleringen av den kommunala självbeskattningsrätten innebär att kommunerna ges en reell frihet att bestämma beskattningens storlek. Eventuella begränsningar i beskattningen måste göras med försiktighet. Konstitutionsutskottet drar slutsatsen att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas.

Den kommunala medelutdebiteringen har sedan år 1970 ökat med drygt 40%, från 21:00 kr. till 29:55 kr. år 1981. Det har inneburit att kommunalskatternas andel av totala skatteuttaget samtidigt har ökat från en fjärdedel till nära en tredjedel. Det är uppenbart att en sådan utveckling inte kan fortsätta. Enligt utskottets mening är det nödvändigt att de bakomliggande faktorerna till denna utveckling studeras innan några bestämda slutsatser dras beträffande det rimliga i den hittillsvarande utvecklingen eller beträffande den framtida utvecklingen. Den utbyggnad av den kommunala verksamheten som skett under 1970-talet har varit en utökning och förbättring av den samhälleliga servicen till medborgarna som understötts och delvis framtvingats genom statsmakternas beslut. Denna verksamhetsexpansion har finansierats genom ökade skatteintäkter och ökade statsbidrag.

En lagreglering som innebär att ett kommunalt skattetak införs eller en beredskapslagstiftning antas som gör det möjligt att i framtiden införa ett sådant tak påverkar på intet sätt de bakomliggande faktorerna till den kommunala expansionen. Ett skattetak skulle snabbt kunna leda till att den kommunala ekonomin raserades. Utgiftsprövningen skulle begränsas till, förutom prioritering mellan existerande verksamheter, frågan om utgifterna kan lånefinansieras eller statsbidragsfinansieras. I det ansträngda statsfinansiella läge vi nu befinner oss står sannolikt endast lånevägen öppen. Därmed är risken på längre sikt stor att delar av ansvaret för den kommunala

FiU 1980/81:31

verksamheten överflyttades på staten. Det är en utveckling som enligt utskottet inte alls är önskvärd.

Begränsningen av den kommunala expansionen bör i stället ske genom att de uppgifter som statsmakterna och de statliga myndigheterna lägger på kommunerna begränsas. Ett sådant förfaringssätt minskar behovet av skattehöjningar. Utskottet avstyrker alltså motion 1903.

Vid B. BUDGETDEPARTEMENTET

3. Punkt 1. Skatteunderlag och skatteutjämning

Reservanterna anser att

dels utskottets yttrande som på s. 17 börjar med "I proposition 116” och på s. 18 slutar med ”år 1982” bort ha följande lydelse:

Utskottet har i det föregående redovisat sin principiella syn på i vilken ordning riksdagen bör fatta beslut i denna fråga. Av det anförda framgår att utskottet avstyrker att riksdagen antar det i proposition 116 framlagda lagförslaget.

dels utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motionerna 1980/81:2055 yrkande 2 såvitt nu är i fråga och 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga icke antar i proposition 1980/81:116 bilaga 1 punkt 1 framlagt förslag till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

4. Punkt 3. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m.

Reservanterna anser - under förutsättning av bifall till reservationen 3 - att

dels den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med ”Riksdagen beslutade” och slutar med ”proposition 116” bort ha följande lydelse:

Utskottet har i det föregående tillstyrkt att riksdagen inte antar det förslag till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982 som föreslås i propositionen. Detta innebär att utbetalningarna av skatteutjämningsbidrag 1982 blir 335 milj. kr. (120+215) större än enligt beräkningen i propositionen. Å andra sidan bortfaller behovet att utge särskild kompensation till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner för år 1982. I propositionen har 104 milj. kr. beräknats för detta. Jämfört med beräkningen i propositionen bör således totala skatteutjämningsbidragen beräknas till (335-104) 231 milj. kr. lägre belopp för kalenderåret 1982. Anslaget för budgetåret

FiU 1980/81:31

1981/82 bör således beräknas till 9 202 milj. kr. vilket är 116 milj. kr.

(231:2=115.5) mer än som beräknas i propositionen.

dels utskottets hemställan under 1 och 2 bort ha följande lydelse:

1. beträffande bemyndigande för regeringen att riksdagen med bifall till motionerna 1980/81:2055 yrkande 2 såvitt nu är i fråga och 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga avslår regeringens förslag i proposition 1980/81:116 bilaga 1 punkt 2 om bemyndigande för regeringen att utge särskild kompensation till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner för år 1982,

2. beträffande anslag att riksdagen med anledning av regeringens förslag och motionerna 1980/81:2055 yrkande 2 såvitt nu är i fråga och 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret 1981/82 anvisar ett förslagsanslag av 9 202 000 000 kr.,

FiU 1980/81:31

34 Särskilt yttrande

A. DEN KOMMUNALA EKONOMIN INFÖR ÅR 1982, utredning om kommunalt skattetak (moment 3)

Lars Tobisson, Bo Siegbahn och Lennart Blom (alla m) anför:

Vi noterar med tillfredsställelse att konstitutionsutskottet i sitt enhälliga betänkande över motion 1980/81:1904 klarlagt rättsläget beträffande förenligheten av ett lagstadgat skattetak/skattestopp med gällande grundlag. Utskottet uttalar att grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen visserligen innebär ett skydd för den kommunala självbeskattningsrätten. Skyddet har emellertid principkaraktär och hindrar inte ovillkorligt en lagreglering av typ ”skattetak”. Utskottet stannar vid slutsatsen att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt ”bör undvikas”.

Vi ansluter oss till ståndpunkten att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt i och för sig bör undvikas. Vi konstaterar samtidigt att något ovillkorligt förbud mot en lagreglering av typ ”skattetak” icke föreligger. Eftersom det inte kan hållas för uteslutet att ett dylikt ingripande kan komma att framstå som oundvikligt inom en inte alltför avlägsen framtid blir en lagreglering i så fall nödvändig.

Finansutskottet ställer sig i sitt yttrande över motion 1980/81:1903 tveksamt till att lagstiftningsvägen införa direkta begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. Även vi hyser sådan tvekan. Med hänsyn till att en dylik lagreglering ändock kan bli nödvändig, vill vi, i likhet med motionärerna, understryka önskvärdheten av att ett väl genomarbetat lagförslag finns förberett. Sedan den konstitutionella aspekten nu klarlagts, vore det naturligt att i regeringskansliet som en beredskapsåtgärd utforma ett förslag till lagstiftning med detta syfte.

Utskottet finner det möjligt att en frivillig uppgörelse skall kunna nås mellan regeringen och kommunförbunden, vilken verksamt håller tillbaka det kommunala skatteuttaget. Skulle denna förhoppning icke infrias, anmäler sig behovet av ett utredningsarbete med sikte på ett lagförslag angående kommunalt skattetak med ökad styrka.

FiU 1980/81:31

35 Bilaga

Konstitutionsutskottets yttrande 1980/81:5 y

över motion 1980/81:406 om kommunalt anställningsstopp

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över motion 1980/81:406 av Joakim Ollén (m). I motionen hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om kommunalt anställningsstopp i enlighet med vad som har anförts i motionen. Motionären utvecklar i motiveringen att det enligt hans åsikt krävs åtgärder som kan bryta den kommunala expansionen. Ett sätt att göra detta, som motionären förordar, är att genom lag föreskriva kommunalt anställningsstopp. En sådan lag bör enligt motionären göras tidsbegränsad och förses med dispensregler. Det förhållandet att en sådan lag vore ett ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten bör enligt motionären inte hindra ett beslut därom.

I motionen tas upp bl. a. frågan om grundlagsenligheten av vissa ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Med anledning härav kommer utskottet att i det följande behandla regleringen i grundlag av den kommunala självstyrelsen och konsekvenserna därav för bedömningen av den i motionen aktualiserade lagstiftningsfrågan.

Grundlagsbestämmelserna

De viktigaste bestämmelserna i RF som avser kommunernas ställning och uppgifter har följande lydelse:

1 kap. Statsskickets grunder

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

7 § I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

8 § För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

FiU 1980/81:31

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

5 § Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

6 §

Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun.

Förarbeten m. m.

1809 års regeringsform innehöll i sin ursprungliga utformning inga bestämmelser om den lokala självstyrelsen. Först i samband med 1866 års representationsreform blev den förankrad i RF. Detta skedde genom att 57 §, som fastslog att ”svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena”, erhöll ett tillägg av följande lydelse:

Fluruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta bestämmes genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen gemensamt stiftas.

Genom 1866 års riksdagsordning blev den kommunala självstyrelsen, som genom en rad förordningar 1862-1863 blivit etablerad på såväl lokal som regional nivå, i sak erkänd som en av grunderna för det svenska statsskicket. Landstingen och stadsfullmäktige i de landstingsfria städerna blev då valkorporationer till första kammaren. Av förarbetena till 1866 års RO framgår att tillägget till RF 57 § föranleddes av denna nya roll som kommunerna fått. Huvudsyftet med stadgandet i RF var att föra över det grundläggande regelsystemet om kommunerna till den samfällda lagstiftningens område.

Iförfattningsutredningens förslag till RF uppmärksammades kommunerna i portalparagrafen om statsskickets grunder. Där uttalades bl. a. att ”svenska folkstyrelsen förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse”. Utredningen ville med detta stadgande enligt motiven ”framhålla betydelsen av den kommunala självstyrelsen”. I övrigt innehöll förslaget två stadganden av större vikt för kommunerna. I 7 kap. 2 § föreskrevs att ”bestämmelser om grunderna för den kommunala organisationen och verksamheten” skulle ges i lag. I 8 kap. 1 § stadgades i nära överensstämmelse med 57 § i då gällande RF, att ”skatt för att täcka kommuns medelsbehov” skulle beslutas med stöd av lag.

Vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslag anfördes skiftande synpunkter på hur den kommunala självstyrelsen borde förankras i

FiU 1980/81:31

37 RF. Enligt en åsikt borde RF endast innehålla bestämmelser om statsskickets grunder, varför det inte fanns skäl att omnämna kommunerna i grundlagen. Andra hävdade att den kommunala självstyrelsen borde fastläggas mer eftertryckligt än vad författningsutredningen gjort. Utförligare bestämmelser såväl om kommunernas befogenheter som om beskattningsrätten ansågs önskvärda.

I de år 1966 utfärdade direktiven till grundlagberedningen uppmärksammades den kommunala självbeskattningsrätten. Departementschefen anförde att frågan om ett grundlagsskydd för denna ”icke bör förbigås”. I en annan passus framhöll departementschefen det önskvärda i att mer väsentliga och särpräglade drag i den svenska förvaltningens struktur avspeglades i grundlagen. Han pekade på att mycket stora och betydelsefulla förvaltningsuppgifter anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framför allt de borgerliga primärkommunerna och landstingen. Detta förhållande borde enligt departementschefens mening stadfästas i grundlag.

Grundlagberedningens förslag innebar i fråga om kommunerna inga nämnvärda sakliga ändringar. Den främsta anledningen härtill var enligt beredningen att de frågor som hade samband med den kommunala självstyrelsen och med fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun var föremål för särskilda utredningar. I detta läge hade beredningen utformat sitt förslag så att det var förenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller hindrade sådana förändringar som kunde tänkas bli en följd av de pågående utredningarna.

Att den kommunala självstyrelsen är en av statsskickets grunder kom i beredningens förslag till uttryck i 1 kap. 5 § där det sades att riket skall vara indelat i kommuner och att medborgarna i dessa skall företrädas av valda ombud som beslutar självständigt under lagarna. Bestämmelsen gällde både landstingskommuner och primärkommuner. I fråga om den kommunala beskattningsrätten hade beredningen under hänvisning till det pågående utredningsarbetet begränsat sig till att i 7 kap. 4 § ta in ett stadgande att varje kommun äger att ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunernas uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. Enligt beredningen kunde den kommunala förvaltningen betraktas som en form av utövning av offentlig makt, ytterst delegerad av riksdagen. Ett stadgande som återspeglade denna uppfattning fanns i 1 kap. 7 § i beredningens förslag till RF. I övrigt föreslogs beträffande kommunerna att regler om grunderna för ändringar i kommunindelningen (1 kap. 5 §) samt om kommunernas uppgifter och om grunderna för deras organisation och verksamhet (7 kap. 4 §) skulle få ges endast i lag.

Flera remissinstanser anförde kritiska synpunkter på att grundlagberedningen tagit pågående utredningar som intäkt för ett uppskov med en fastare grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. Det hävdades också från flera håll att kommunerna i beredningens förslag fått en alltför undanskymd och av staten beroende ställning samt att beskattningsrätten

FiU 1980/81:31

borde ha fått ett starkare skydd.

I den proposition med förslag till ny regeringsform m. m. som förelädes 1973 års riksdag delade departementschefen de kritiska synpunkterna så till vida att han deklarerade att kommunernas roll i den svenska demokratin i vissa avseenden borde kunna framhävas starkare än som skett i beredningens förslag. Främst i tre avseenden borde en författningsmässig reglering övervägas, nämligen vad gällde innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten, den kommunala indelningens struktur samt i fråga om formerna för den kommunala verksamheten.

Departementschefen uppehöll sig utförligast vid den första frågan. Han konstaterade att i vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gällde sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgick man från detta synsätt, var det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.

Departementschefen uttalade vidare att det vid en grundlagsreglering av hithörande frågor måste beaktas att den kommunala självstyrelsen var föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Resultatet av detta utredningsarbete borde inte föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor där grundlagsreglering f. n. helt saknades eller var knapphändig.

Det anförda hindrade enligt departementschefens mening inte att RF gav tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i fråga om kommunernas ställning i styrelseskicket.

Departementschefen anförde vidare följande:

Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlingsfrihet åt kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom kommunal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna.

Den kommunala intitiativrätten är starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekono -

FiU 1980/81:31

miskt ansvar. Liksom beredningen anser jag att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i 1 kap. RF om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kommunalskatt får tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse om detta är i departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör mot bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jag beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kommunernas uppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också här ställas kravet att lagformen skall anlitas. Genom kravet på riksdagens medverkan skapas en garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Jag föreslår en bestämmelse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringen att kommunernas befogenheter och åligganden skall anges i lag har jag velat tydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken verksamhet som skall bedrivas.

I specialmotiveringen till huvudstadgandet om kommunerna i första kapitlet RF (5 §, numera 7 §) framhöll departementschefen att bestämmelsen i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten liksom övriga föreskrifter i kapitlet var ett principstadgande. Den var alltså ”inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är underkastad lagstiftning.”

Vid riksdagsbehandlingen preciserades grundlagsskyddet för landstingskommunernas existens. I övrigt godtogs oförändrat propositionens förslag till grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. I sitt av riksdagen godkända betänkande anslöt sig konstitutionsutskottet till departementschefens uppfattning att den kommunala självstyrelsen utgjorde en av grundstenarna för den svenska demokratin. Det var därför enligt utskottet väsentligt att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin klart kom till uttryck i grundlagen. Utskottet ansåg att propositionens förslag i detta avseende väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. I övrigt kommenterades inte de föreslagna bestämmelserna.

Utskottets bedömning

Den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har en mycket stark ställning i Sverige. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet sådan bredd och sådant djup som här. Genom den kommunala självstyrelsen har det varit möjligt att decentralisera viktiga samhällsuppgifter till kommuner och landstingskommuner. Medborgarna har tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemen -

FiU 1980/81:31

samma angelägenheter.

Den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen har i det svenska statsskicket återspeglas i grundlagen. Redan i portalparagrafen till RF - i 1 § i det första kapitlet om statsskickets grunder - fastslås sålunda att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl. a. genom kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen nämns därvid tillsammans med det representativa och parlamentariska statsskicket.

Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen är i övrigt föga omfattande. Endast de viktigaste principerna har grundlagsfästs. Dessa tar sikte på den kommunala indelningens struktur, formerna för den kommunala verksamheten samt innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten. I övrigt har det överlämnats åt riksdagen att genom vanlig lag besluta om de övergripande föreskrifter som behövs. Regeringen har endast begränsade befogenheter att fatta beslut om normer för kommunerna. Avsikten är att kommunerna själva i största möjliga utsträckning skall fatta beslut i de frågor som angår dem och deras invånare.

Den starka ställning som den kommunala självstyrelsen har i vårt samhällsliv var man ense om under förarbetena till RF. Däremot pågick det under den tid då RF förbereddes och antogs ett omfattande utredningsarbete om kommunerna. Detta sammanhängde med att den kommunala självstyrelsen i landet under de senaste årtiondena varit föremål för en djupgående omvandling.

Frågan om hur en grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen skulle genomföras väckte mycken diskussion när författningsutredningens och grundlagberedningens förslag framlades. Den lösning som nåddes i propositionen med förslag till ny RF accepterades emellertid allmänt. Vid riksdagsbehandlingen väcktes endast motioner i några detaljfrågor. Konstitutionsutskottet tillstyrkte propositionens förslag till grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen med endast en detaljjustering. Utskottet uttalade därvid att det var väsentligt att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin klart kommer till uttryck i grundlagen. Enligt utskottet uppfyllde propositionens förslag i detta hänseende väl de krav som bör ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Riksdagen följde utskottet.

Utformningen av det skydd som ges i RF åt den kommunala självstyrelsen har starkt påverkats av att det inte ansetts vara varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. I förarbetena har understrukits att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i stället måste i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Därtill kom att resultatet av det vid tiden för grundlagens tillkomst pågående utredningsarbetet angående olika för kommunerna betydelsefulla angelägenheter inte ansågs böra föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter.

FiU 1980/81:31

41 När det gäller den kommunala självstyrelsen har man mot den angivna bakgrunden i stor utsträckning avstått från att i RF införa detaljerade bestämmelser som ger ett klart avgränsat rättsligt skydd. I stället har huvudvikten lagts på regler som innebär att riksdagen genom vanlig lag normerar den kommunala självstyrelsen.

Det sagda innebär inte att riksdagen fritt kan fatta beslut om normer för den kommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser om kommunerna och den kommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottets mening tillmätas stor betydelse som generella direktiv för lagstiftningens innehåll. 1 detta hänseende vill utskottet särskilt framhålla att det i förarbetena till RF understryks att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns utrymme för en fri initiativrätt.

Varje lagbeslut som gäller kommunerna skall sålunda fattas inom den av grundlagen uppdragna ramen. Beslutet får därför aldrig innebära att den kommunala självstyrelsen upphävs eller att någon av de grundlagsfästa principerna för självstyrelsen åsidosätts. Vidare skall i övervägandena i varje särskilt fall vägas in den stora vikt som grundlagen tillmäter den kommunala självstyrelsen som en av de grunder för det svenska statsskicket varigenom folkstyrelsen förverkligas. Självstyrelseintresset skall sålunda alltid tillmätas stor betydelse vid den lämplighetsprövning och intesseavvägning som är aktuell i det konkreta lagstiftningsärendet.

På frågan hur långt man kan gå i olika konkreta fall när det gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ger RF endast i extrema fall ett direkt svar. För att kunna avgöra om en viss ifrågasatt inskränkning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar med hänsyn till RF:s bestämmelser om kommunerna måste inskränkningen normalt bedömas i ett större sammanhang.

Av vikt är i första hand vilken utformning och innebörd en ifrågasatt inskränkning har. Det måste vara möjligt att bedöma hur kommunernas frihet avses skola begränsas och vad en sådan begränsning kan få för verkningar för kommunernas möjligheter att fungera.

Att mot bakgrund av RF:s regler i ett konkret fall avgöra vad som är en godtagbar inskränkning i den kommunala självstyrelsen och vad som inte är det kan vara komplicerat. I ett lagärende ankommer en sådan bedömning i sista hand på riksdagen.

Utskottet övergår härefter till en bedömning av det i motion 1980/81:406 framställda kravet på lagstiftning om kommunalt anställningsstopp.

Av motionen framgår inte hur en sådan lagstiftning enligt motionären skall utformas. Detta försvårar bedömningen av det föreslagna ingreppet.

Som motionen har utformats får den anses i första hand avse ett krav på att genom lag skall införas ett förbud för kommunerna att från viss tidpunkt nyanställa personal. Även om en sådan lagstiftning skulle - som föreslås i

FiU 1980/81:31

motionen - göras tidsbegränsad och förses med möjlighet för regeringen att i särskilda fall medge undantag från förbudet, måste den betraktas som ett mycket omfattande ingrepp i den kommunala friheten. Den skulle innebära att beslut om inrättande av kommunala tjänster och anställande av personal på dessa inte längre kunde fattas på det kommunala planet och med beaktande av de särskilda förhållandena inom varje enskild kommun. En sådan lagstiftning skulle vidare på ett sätt som är svårt att i förväg överblicka särskilt hårt drabba sådan kommunal verksamhet som är i hög grad personalkrävande. Därvid skulle försvåras för kommunerna att inom ramen för tillgängliga medel fritt göra en avvägning mellan olika angelägenheter.

Ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen av angivet slag är enligt utskottets mening inte förenligt med de uttalanden som gjordes i samband med författningsreformen.

Med hänvisning till vad utskottet anfört i det föregående avstyrker utskottet bifall till motion 1980/81:406.

Stockholm den 26 mars 1981

På konstitutionsutskottets vägnar BERTIL FISKESJÖ

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c), Hilding Johansson (s), Torkel Lindahl (fp), Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin (c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove Johansson (s), Daniel Tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s), Jan Prytz (m), Lahja Exner (s) och Stig Genitz (c).

FiU 1980/81:31

43 Innehåll

Inledning 1

A. Den kommunala ekonomin inför år 1982 2

Propositionen 2

Motionerna 3

Utskottet 7

Hemställan 14

B. Budgetdepartementet

1. Skatteunderlag och skatteutjämning 15

Propositionen 15

Motionerna 17

Utskottet 17

Hemställan 18

Anslagsfrågor för budgetåret 1981/82 19

2. Ersättning till Trelleborgs kommun för mistad tolag 19

3. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m 19

Propositionen 19

Motionerna 22

Utskottet 23

Hemställan 27

4. Skattebortfallsbidrag till kommuner m. fl 27

5. Kompensation till kommuner m. fl. i anledning av 1974 års skattereform 28

Reservationer 29

Särskilt yttrande 34

Bilaga: Konstitutionsutskottets yttrande 1980/81:5 y 35

GOTAB 66920 Stockholm 1981