Bet. 1981/82:AU2

Om medbestämmandelagens tillämpning på tidningsföretag

Typ: Betänkande
Datum: 1981-11-03
Källa: data.riksdagen.se

AU 1981/82

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 1981/82: 2

om medbestämmandelagens tillämpning på tidningsföretag Sammanfattning

Enligt 2 § medbestämmandelagen undantas bl. a. tidningar och andra massmedieföretag från lagens tillämpningsområde när det gäller frågor om verksamhetens mål och inriktning. Bertil Fiskesjö m. fl. (c, s, m, fp) anser i motion 1980/81:1810 att det är oklart hur denna bestämmelse skall tolkas i förhållande til tryckfrihetsförordningen, som bl. a. ger en tidnings ansvarige utgivare rätt att ensam bestämma över tidningens innehåll. Motionärerna vill att frågan skall utredas.

Motionen har remissbehandlats varvid olika meningar har kommit fram om behovet av den föreslagna utredningen. Konstitutionsutskottet, som yttrat sig i ärendet, har tillstyrkt utredning.

Arbetsmarknadsutskottet ansluter sig till utredningskravet mot bakgrund av att det i motionen aktualiserade problemet inte blivit närmare belyst i förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform och att oklarhet råder om innehållet i gällande rätt på området.

Motionen

I motion 1980/81:1810 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c, s, m, fp) yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning i syfte att undanröja oklarheter i förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och 2§ medbestämmandelagen.

Motionärerna hänvisar till att 2 § lagen om medbestämmande i arbetslivet undantar verksamhet som har bl. a. opinionsbildande ändamål från lagens tillämpningsområde såvitt avser verksamhetens mål och inriktning. Motionärerna återger härefter ett avsnitt i det yttrande som konstitutionsutskottet avgav vid lagens tillkomst. 1 yttrandet konstateras att undantaget får avseende på bl. a. massmedieföretagen och framhålls som väsentligt att kollektivavtalsreglering inte får förekomma beträffande tidningsföretagens riktlinjer och målsättningar.

Vidare anförs i motionen att varje svensk medborgare eller svensk juridisk person enligt tryckfrihetsförordningen har rätt att själv eller med biträde av andra trycka och sprida tidningar och tidskrifter. Tidningens ägare och dess ansvarige utgivare har rätt att bestämma över tidningens innehåll. 1 sammanhanget återges ett uttalande av 1944 års tryckfrihetssakkunniga, enligt vilket reglerna i tryckfrihetsförordningen gäller oavsett om innehållet i en tryckt skrift framstår som ett egentligt yttrande av den som

1 Riksdagen 1981182. 18 sami. Nr 2

AU 1981/82:2

författar skriften eller som ett meddelande eller fortspridande av en upplysning.

Motionärerna anser att oklarhet föreligger om tolkningen av 2 § medbestämmandelagen i förhållande till tryckfrihetsförordningen. Denna oklarhet bör undanröjas genom en närmare utredning.

Gällande rätt

Medbestämmandelagen

Medbestämmandelagen har tillämpning på alla frågor som faller inom ramen för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Dit hör även frågor som gäller bedrivande av verksamheten i stort liksom frågor som kan gälla inriktningen och ledningen av verksamheten. Inskränkningar i detta vidsträckta tillämpningsområde föreligger på den offentliga sektorn. Vidare görs i 2 § medbestämmandelagen följande undantag från tillämpningsområdet: Arbetsgivares

verksamhet som är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål undantages från lagens tillämpningsområde såvitt avser verksamhetens mål och inriktning.

Paragrafen innebär sålunda att verksamhet med opinionsbildande ändamål, såsom press, radio och television, undantas från lagen i fråga om verksamhetens mål och inriktning. I departementschefens allmänna motivering för förslaget till medbestämmandelagen (prop. 1975/76:105, bil. i,s. 210) exemplifierades detta med ”sådana allmänna målsättningsfrågor som den partipolitiska inriktningen hos tidningar och andra opinionsbildande organ”. Samtidigt framhölls svårigheterna att genom en allmän beskrivning bestämma den gräns för lagens tillämpningsområde som görs i 2§. Departementschefen tilläde att det i stor utsträckning är nödvändigt att överlåta åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsen skall . dras.

I specialmotiveringen till 2§ MBL (prop. 105, bil. 1, s. 329-330) återkom departementschefen till gränsdragningsfrågorna och anförde bl. a. följande:

1 stora drag kan från fall till fall sägas hur långt man bör sträcka principen att frågorna om mål och inriktning för en verksamhet bör vara förbehållen andra demokratiska beslutsformer. Detsamma gäller i stora drag gränsdragningen i fråga om verksamhetsinriktningen hos pressen och i andra företag med opinionsbildande syfte. Att man t. ex. utgår från att lagen inte bör grunda rätt till medbestämmande för arbetstagarna i fråga om fastställandet av en dagstidnings politiska inriktning, innebär inte någon inskränkning när det gäller beslut som rör ett tidningsföretags ledning och verksamhet i övrigt. Att sådana frågor bör i samma mån som i andra företag vara underkastade lagens medbestämmanderättsregler synes klart.

AU 1981/82:2

3 Departementschefen tilläde att med den aktuella paragrafen avses främst att från lagens tillämpningsområde undanta frågor som rör fastställandet av riktlinjerna för arbetsgivarens verksamhet och som i den meningen gäller verksamhetens mål och inriktning, t. ex. att en tidning skall ha en viss politisk hållning. Därjämte undantas sådana beslut rörande genomförandet av verksamheten som kan sägas vara omedelbart beroende av den fastställda målsättningen.

När det gäller återkommande beslut som rör mål och inriktning för verksamheten uttalade departementschefen att en gränsdragning måste göras från fall till fall. Inte sällan kan här uppkomma en nära anknytning till frågor som det kan te sig berättigat att arbetstagarna får inflytande över. Tänker man sig t. ex. frågor om personalpolitiken inom ett tidningsföretag kan en gränsdragning exempelvis böra göras så, att utseende av chefredaktör blir en fråga som inte ligger inom lagens tillämpningsområde medan andra rekryteringsfrågor gör det.

Specialmotiveringen till 2 § MBL avslutades av departementschefen med följande sammanfattning av lagbestämmelsens innebörd:

Enligt 2 § skall ifrågavarande arbetsgivares verksamhet i de delar som avses med paragrafen undantas från lagens tillämpningsområde. Detta innebär att ingen av lagens regler blir tillämplig på det undantagna området. Anspråk kan inte med stöd av lagen ställas på förhandlingar eller om information om sådan del av arbetsgivarens verksamhet som inte faller inom lagens tillämpningsområde. Kollektivavtal med verkningar enligt lagen kan inte heller träffas om frågor som hör till det undantagna området.

I och för sig finns det däremot inte några hinder mot att avtal träffas utan lagens stöd mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisation, t. ex. om rätt till information eller till överläggningar i fråga som hör till det undantagna området. Överenskommelser av den typen föreligger redan nu och lagen rubbar inte möjligheten att behålla sådana avtal och ingå nya.

Den av departementschefen anvisade möjligheten att utan stöd av lagen träffa avtal om bl. a. information eller överläggningar föranledde lagrådet att vid granskningen av lagförslaget beröra frågan om arbetstagarna kan tillgripa stridsåtgärder för att förmå arbetsgivaren att sluta avtal av detta slag (se vidare prop. 105, bil. 1, s. 472). Departementschefen ansåg sig inte ha anledning att gå närmare in på frågan (prop. 105, bil. 1, s. 526-527). Han noterade att det ligger i linje med synsättet i lagen att arbetstagarna inte bör tillgripa stridsåtgärder. Att rättsligt hinder möter mot sådana åtgärder ansåg han dock inte möjligt att slå fast utan en uttrycklig lagreglering av frågan. Han räknade å andra sidan med att en sådan lagstiftning knappast skulle behövas.

Vid riksdagsbehandlingen aktualiserades frågan om medbestämmandelagens tillämpning på massmedieområdet av konstitutionsutskottet i ett yttrande till dåvarande inrikesutskottet som i riksdagen beredde lagstiftningsärendet. Konstitutionsutskottet anförde i denna fråga (InU 1975/ 76:45, Bilagor s. 82):

II Riksdagen 1981182. 18 sami. Nr 2

AU 1981/82:2

4 Som inledningsvis nämnts har från den föreslagna medbestämmandelagens tillämpningsområde undantagits ideell och opinionsbildande verksamhet såvitt gäller verksamhetens mål och inriktning. Mot bakgrund av konstitutionsutskottets uppgift att bereda ärenden på tryckfrihetens, opinionsbildningens och massmediernas område vill utskottet avslutningsvis beröra propositionens förslag i detta avseende.

Det angivna undantaget får bl. a. avseende på massmedieföretagen. Enligt utskottet är det värdefullt att t. ex. tidningarnas särställning som opinionsbildande organ på detta sätt särskilt uppmärksammats. Som anförs i propositionen är det sålunda enligt utskottet väsentligt att kollektivavtalsreglering inte skall få förekomma beträffande tidningsföretagens riktlinjer och målsättningar. Detta innebär bl. a. att tidningsföretagen själva — i likhet med vad som hittills gällt — utser ansvarig utgivare, chefredaktör och övriga medarbetare som skall tillse att den fastställda målsättningen följes.

T rvckfrihetsförordningen

I 4 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen fastställs rätten för varje svensk medborgare eller svensk juridisk person att själv eller med biträde av andra genom tryckpress framställa tryckalster. Vid utgivning av en periodisk skrift skall för denna finnas en utgivare (5 kap. 2 §).

Enligt 5 kap. 3 § första stycket skall utgivaren utses av den periodiska skriftens ägare Utgivarens befogenheter bestäms i samma paragrafs andra stycke som har följande lydelse:

Uppdrag att vara utgivare skall innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll så att intet däri får införas mot utgivarens vilja. Inskränkning i den befogenhet, som sålunda tillkommer utgivaren, vare utan verkan.

Utgivarens befogenhet att bestämma över innehållet i en periodisk skrift motsvaras av att det är han som bär ansvaret för tryckfrihetsbrott (8 kap.

1 §).

Rättsfall i arbetsdomstolen

Medbestämmandelagens tillämpning på tidningsområdet har behandlats av arbetsdomstolen (AD) i en dom år 1981 nr 22. Bakgrunden i det målet var att en dagstidning beslöt att ändra sin förstasida från att vara en ren annonssida till sida med redaktionell text och bilder. Arbetstagarsidan ansåg att tidningsledningen åsidosatt sin förhandlingsskyldighet i samband med denna förändring och yrkade skadestånd för brott mot 11 § medbestämmandelagen. Arbetsgivarsidan invände i första hand att medbestämmandelagen inte var tillämplig på grund av undantagsregeln i lagens 2 §.

I sin enhälliga dom fann AD inledningsvis att förarbetena till medbestämmandelagen inte ger något direkt svar på den fråga domstolen hade att

AU 1981/82:2

ta ställning till i tvisten. Förarbetena gav dock ett mönster för prövningen av vilket beslutsområde som avses med uttrycket verksamhetens mål och inriktning i 2 § medbestämmandelagen. Detta mönster kan sägas innebära att beslut som fattas inom en sådan verksamhet som avses med paragrafen kan hänföras till verksamhetens mål och inriktning antingen såsom beslut om riktlinjer för verksamheten eller såsom beslut som avser genomförandet av dessa riktlinjer.

Till beslut om riktlinjer hör enligt AD frågan om en tidnings partipolitiska hållning men också exempelvis beslut om tidningens hållning i nykterhetspolitiskt eller religiöst hänseende eller beslut att lägga tonvikten på lokal nyhetsbevakning eller att ägna speciell uppmärksamhet åt en viss aktuell miljöfråga.

När det gäller genomförandebesluten konstaterade AD att lagstiftaren hade anlagt ett restriktivt synsätt på frågan i vad mån denna typ av beslut hör till det undantagna beslutsområdet samtidigt som det har lämnats en betydande frihet åt rättstillämpningen att med beaktande av lagstiftningens allmänna syften dra gränsen i de enskilda fallen kring det undantagna beslutsområdet.

AD tilläde att tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för en ansvarig utgivare att bestämma över en tidnings innehåll inte i och för sig medför att hans beslut i motsvarande mån är undandragna medbestämmandelagen.

Därutöver fann AD det inte möjligt att göra några allmänna uttalanden om gränsdragningsfrågorna kring genomförandebesluten. I första hand måste det ankomma på branschens parter att utveckla ett gemensamt synsätt i dessa frågor. Åtminstone i nuvarande läge såg AD rättstillämpningens uppgift vara att finna en lösning på det enskilda t vistefallet.

Efter att ha gjort dessa allmänna överväganden kom AD fram till att ändringen av tidningens förstasida inte har haft sådan särskild betydelse för tidningen såsom opinionsbildare och nyhetsförmedlare att beslutet direkt eller indirekt kan anses ha gällt tidningens mål eller inriktning. AD godtog sålunda inte arbetsgivarsidans invändning att undantagsregeln i 2 § medbestämmandelagen var tillämplig på beslutet. Ändringen av förstasidan borde ha föregåtts av förhandlingar enligt 11 § medbestämmandelagen. AD ansåg dock att rättsläget i målet var oklart, och något skadestånd utdömdes ej.

Remissyttranden

Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen.

Till de remissinstanser som tillstyrker eller i varje fall inte motsätter sig en utredning av det slag som begärs i motionen hör Svea hovrätt juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. Svenska arbetsgivareförening -

AU 1981/82:2

en, Tidningarnas arbetsgivareförening, Svenska tidningsutgivareföreningen, Factu-Föreningen svensk fackpress, A-pressens samorganisation, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Centralorganisationen SACO/SR.

Däremot avstyrks motionens utredningsyrkande av arbetsdomstolen samt Grafiska fackförbundet, Handelsanställdas förbund. Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska journalistförbundet och Handelstjänstemannaförbundet.

De remissinstanser som ansluter sig till motionens utredningsyrkande pekar på att förarbetena till 2 § medbestämmandelagen är kortfattade, att rättspraxis på området är sparsam och att rättsläget därigenom är oklart. Svea hovrätt framhåller sålunda att frågan om reglerna i medbestämmandelagen är förenliga med den grundlagsskyddade tryckfriheten inrymmer problem som enligt hovrättens mening inte har blivit tillräckligt belysta. Hovrätten hänvisar till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om utgivarens bestämmanderätt över och exklusiva ansvar för innehållet i en tidning. Denna ordning har tillkommit av olika skäl. Samtidigt synes principen vara oförenlig med ett krav på att de anställda skall tillförsäkras medbestämmande över innehållet. Liknande uttalanden görs av Tidningarnas arbetsgivareförening, Svenska tidningsutgivareföreningen och Apressens samorganisation med betonande av ägarens/utgivarens rätt att ensam bestämma över hela innehållet i en tidning.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ifrågasätter om inte 2 § medbestämmandelagen är väl snävt avfattad i förhållande till tryckfrihetsförordningen genom att paragrafen blott nämner opinionsbildande men inte nyhetsförmedlande ändamål. Tidningarnas arbetsgivareförening anser det vara helt klart att dagstidningarna faller under verksamhet med opinionsbildande ändamål oavsett om innehållet i en tidning är direkt opinionsbildande eller tidningen sprider allsidig och opartisk nyhetsförmedling. Däremot, fortsätter föreningen, torde i förarbetena inte finnas någon vägledning såvitt gäller veckotidningar och liknande press. I detta avseende fordras klarlägganden eftersom tryckfrihetsförordningen gäller alla typer av tidningar och allt slags innehåll.

När det gäller begreppet ”verksamhetens mål och inriktning” i 2 § medbestämmandelagen ger Svea hovrätt, Tidningarnas arbetsgivareförening och Svenska tidningsutgivareföreningen exempel på gränsdragningsproblem som enligt dessa instansers mening behöver närmare klarläggas. Svea hovrätt hävdar i sammanhanget att frågan om personalrekrytering inte torde kunna lösas så enkelt som antytts i proposition 1975/76:105. Hovrätten fortsätter:

Tillsättningen av den för en tidnings politiska inriktning ansvarige chefredaktören omfattas givetvis av undantagsregeln. Men även övriga anställda på ledaravdelningen påverkar tidningens politiska linje. Med större eller mindre rätt kan det också hävdas att anställda på andra avdelningar har ett sådant inflytande och att tillsättningen av dem således inte skall göras till föremål för förhandling. Verksamhetens mål och inriktning kan sägas gälla

AU 1981/82:2

inte bara avsikten att bilda opinion utan även sättet att bedriva nyhetsförmedling. Till det senare hör exempelvis beslut om vilka områden och frågor som främst skall bevakas av tidningen och hur tidningens resurser i övrigt skall fördelas. Det kan hävdas att även t. ex. beslut om att inrätta lokala editioner eller lokalsidor samt att utge särskilda bilagor gäller mål och inriktning i tidningens verksamhet.

Tidningarnas arbetsgivareförening framhåller också tidningsföretagens rätt att utan förhandlingar utse medarbetare av det slag som berörts i Svea hovrätts yttrande. Därutöver ges följande exempel på gränsdragningsproblem: disposition av det redaktionella utrymmet för olika ämnesområden, fördelningen av redaktionella resurser, redigeringsprinciper, utgivningsperiodicitet, målgrupper och spridningsområden, utgivning av editioner samt utgivning av bilagor av olika slag.

LO berör i sitt yttrande bakgrunden till 2 § medbestämmandelagen och arbetsdomstolens i det föregående refererade dom år 1981 nr 22 samt noterar att det i dag inte finns någon gränslinje i kollektivavtal i frågor som rör förhållandet mellan den nyssnämnda paragrafen och tryckfrihetsförordningen. Avslutningsvis sammanfattar LO sin ståndpunkt på detta sätt:

Mot bakgrund av de allmänna och vaga uttalandena i förarbetena till medbestämmandelagen jämförda med arbetsdomstolens uttalande om betydande frihet för rättstillämpningen att i vaije enskilt fall dra upp gränserna för medbestämmanderätten i förhållande till exempelvis viktiga utomstående intressen såsom hänsynen till yttrande- och tryckfriheten finner inte LO skäl att motsätta sig en utredning med det begränsade syfte som anges i motionen.

SACO/SR ifrågasätter å ena sidan om det inte snarare är medbestämmandelagens regler om t. ex. rätt till förhandlingar och information än undantagsregeln i 2 § som inte väl låter sig förenas med tryckfrihetsförordningens regler om utgivarens exklusiva befogenheter att bestämma över innehållet i en periodisk skrift. Å andra sidan har arbetsdomstolen uttalat att utgivarens befogenhet inte i och för sig medför att hans beslut i motsvarande mån är undandragna medbestämmandelagen. SACO/SR finner emellertid att den i motionen antydda problemställningen förtjänar att belysas i en utredning i syfte att klarlägga eventuella därefter återstående oklarheter.

De remissinstanser som avstyrkt motionen anser genomgående att det inte finns behov av den begärda utredningen, i varje fall inte f. n.

Arbetsdomstolen kan inte dela motionens uppfattning att oklarheter föreligger i förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och 2 § medbestämmandelagen. Domstolen har i sin dom nr 22 år 1981 framhållit att tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för den ansvarige utgivaren att bestämma över tidningens innehåll inte i och för sig medför att hans beslut i motsvarande mån blir undantagna medbestämmandelagen. Detta konstaterande hänger givetvis samman med tryckfrihetens princi -

AU 1981/82:2

piella innebörd att vara en rätt för envar att utan ingripanden från offentlig myndighet bl. a. utgiva skrifter. Däremot är de tryckfrihetsrättsliga bestämmelserna i princip inte avsedda att gripa in i sådana privaträttsliga förhållanden som medbestämmandelagen avser att reglera.

Arbetsdomstolen fortsätter:

Detta betyder emellertid inte att det saknas problem när det gäller förhållandet mellan reglerna i den senast nämnda lagen och verksamheten inom t. ex. det opinionsbildande området. Och det är för att komma till rätta med dessa problem som 2 § medbestämmandelagen har tillkommit. Som framhållits i lagens förarbeten består problemet på t. ex. pressens område i att besluten om verksamhetens mål och inriktning tillkommer i en ordning som ligger den politiska demokratin nära och i sådana fall är det ur principiell synvinkel olämpligt att arbetstagarna som grupp skulle ha ett företräde framför andra att få inverka på besluten. De har alltså undantagits från lagens tillämpningsområde (prop. 1975/76: 105, bil. 1, s. 196 och s. 210).

Vad som nu kan bli ett problem genom den här konstruktionen är att fastställa vilka frågor som skall anses tillhöra verksamhetens mål och inriktning. Och som också framhållits i de nämnda förarbetena är det inte lätt att genom en allmän beskrivning bestämma den åsyftade gränsen för lagens tillämpningsområde. Lagstiftaren har därför överlåtit åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsen skall dras (anf. prop. s. 210).

Efter ett referat av sin dom 1981 nr 22 uttalar arbetsdomstolen:

Det föreligger alltså inte några klara anvisningar om hur 2 § medbestämmandelagen skall tillämpas. Men trots detta är den angivna domen den första arbetsdomstolen meddelat beträffande denna fråga. Måhända kan det tolkas som att branschparterna ändå lyckats bemästra de problem som uppstår i anslutning till paragrafens tillämpning. Oavsett hur det nu än må förhålla sig därmed vill domstolen uttrycka en tveksamhet inför behovet av att tillsätta en utredning om syftet därmed är att utreda innebörden av lagrummet ifråga. Med tanke på att praxis i stor sett saknas kan knappast frågan vinna i klarhet genom en sådan åtgärd. Är syftet däremot att åstadkomma en förändrad innebörd av lagrummet kan saken ställa sig annorlunda. Men domstolen vill även för detta fall uttrycka sin tveksamhet inför behovet av en utredning som begränsas till just denna speciella fråga på medbestämmandelagens område.

Arbetsdomstolen anser alltså att det för närvarande inte finns behov av att tillsätta en utredning av det slag motionärerna hemställt om i sin motion.

De arbetstagarorganisationer som motsatt sig en utredning — TCO, Svenska journalistförbundet, Handelstjänstemannaförbundet samt Grafiska fackförbundet och Handelsanställdas förbund — invänder samstämmigt att deras erfarenheter inte tyder på att det skulle råda oklarheter i förhållandet mellan medbestämmandelagen och tryckfrihetsförordningen. De påpekar vidare att förhandlingar pågår om medbestämmandeavtal på tidningsområdet. Journalistförbundet tillägger att förbundet därutöver inlett överläggningar med arbetsgivarparten i frågor om det redaktionella medbestämmandet.

AU 1981/82:2

9 Handelstjänstemannaförbundet konstaterar liksom andra remissinstanser att motionärerna inte har preciserat syftet med den föreslagna utredningen. Om det är så att motionärerna avseratt inskränka medbestämmandelagens tillämplighet i företag med opinionsbildande verksamhet tar förbundet bestämt avstånd från detta.

Yttrande från konstitutionsutskottet

1 ärendet har inhämtats yttrande från konstitutionsutskottet. Yttrandet fogas till detta betänkande som bilaga. Här skall därför endast konstateras att konstitutionsutskottet anser att det kan finnas anledning att närmare utreda den i motionen aktualiserade frågan.

Utskottet

Utskottet behandlar i detta betänkande en motion från det förra riksmötet — 1980/81:1810 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c, s, m, fp). 1 motionen hävdas att det är oklart hur tryckfrihetsförordningen förhåller sig till 2 § medbestämmandelagen. Motionärerna begär att oklarheten skall undanröjas genom en närmare utredning.

Tryckfrihetsförordningen innehåller bl. a. regler om rätt för varje svensk medborgare eller svensk juridisk person att själv eller med biträde av andra trycka och sprida tidningar och tidskrifter. För vaije sådan publikation skall finnas en ansvarig utgivare. Denne har en speciell ställning. Han bestämmer över utgivningen och innehållet i tidningen eller tidskriften. Ingenting får därför publiceras mot utgivarens vilja. I den aktuella bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen (5 kap. 3 §) tilläggs att inskränkning i den ansvarige utgivarens befogenheter enligt bestämmelsen är utan verkan.

Medbestämmandelagen med dess regler om förhandlingar, information och kollektivavtal gäller generellt sett alla frågor som faller inom ramen för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Däri inkluderas frågor som rör bedrivandet av verksamheten i stort liksom frågor som gäller inriktningen och ledningen av verksamheten. Från detta vidsträckta tillämpningsområde undantas enligt 2 § bl. a. verksamhet med opinionsbildande ändamål, dvs. tidningar och andra massmedieföretag.

Undantaget i 2 § avser verksamhetens mål och inriktning, dvs. riktlinjerna för verksamheten. Även beslut om genomförande av riktlinjerna faller utanför lagen om besluten har ett omedelbart samband med den fastställda målsättningen. I övrigt är verksamheten vid tidningsföretagen underkastad reglerna i medbestämmandelagen.

AU 1981/82:2

10 I förarbetena till medbestämmandelagen (prop. 1975/76:105 s. 120) framhålls att det är svårt att genom en allmän beskrivning bestämma den gräns för lagens tillämpningsområde som görs i paragrafen. Man får därför i stor utsträckning överlåta åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsen bör dras. Medbestämmandelagens tillämpning på tidningsområdet har hittills prövats av arbetsdomstolen i endast ett fall. Målet - som refererats i det föregående — gällde en genomgripande förändring av en dagstidnings förstasida. 1 detta fall ansåg arbetsdomstolen att förhandlingsskyldighet förelåg.

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från tre juridiska instanser samt från organisationerna på arbetsgivar- och arbetstagarsidorna. En sammanställning av yttranden har presenterats i den föregående framställningen.

Flertalet remissinstanser tillstyrker en utredning eller vill i varje fall inte motsätta sig att en sådan kommer till stånd. Denna majoritet utgörs av Svea hovrätt, juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, arbetsgivarorganisationerna samt LO och SACO/SR. En gemensam ståndpunkt är att motivuttalandena till 2 § medbestämmandelagen är kortfattade och att rättsläget är oklart. I en del av yttrandena ges olika exempel på frågor som man anser förtjäna att närmare övervägas.

Övriga remissinstanser, däribland arbetsdomstolen (ordförandena) och TCO, anser att det inte finns behov av den utredning som begärs i motionen.

Sedan remissbehandlingen avslutats har konstitutionsutskottet beretts tillfälle att avge yttrande i ärendet. Konstitutionsutskottet förordar utredning mot bakgrund av att det i motionen aktualiserade problemet inte blivit närmare belyst i förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform och att en viss oklarhet förefaller råda på området.

Arbetsmarknadsutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning att det finns anledning att utreda hur medbestämmandelagen och tryckfrihetsförordningen förhåller sig till varandra i det av motionärerna påtalade hänseendet. Regeringen får närmare överväga formerna för utredningsarbetet.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motion 1980/81:1810 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om utredning av förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och lagen om medbestämmande i arbetslivet.

Stockholm den 3 november 1981

På arbetsmarknadsutskottets vägnar

ELVER JONSSON

AU 1981/82:2

11 Närvarande: Elver Jonsson (fp), Anna-Greta Leijon (s), Arne Fransson (c), Erik Johansson (s), Sten Svensson (m), Frida Berglund (s), Pär Granstedt (c), Lars Ulander (s), Anders Högmark (m), Margit Odelsparr (c), Eva Winther (fp), Bengt Wittbom (m), Sune Johansson (s), Karin Flodström (s) och Lahja Exner (s).

AU 1981/82:2 Bilaga KU 1981/82:1 y

12 Konstitutionsutskottets yttrande 1981/82:1y

över motion 1980/81:1810 om undanröjande av viss oklarhet rörande medbestämmandelagens tillämpningsområde

Till arbetsmarknadsutskottet

Arbetsmarknadsutskottet har begärt yttrande av konstitutionsutskottet över motion 1980/81:1810 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c, s, m, fp). I motionen hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning i syfte att undanröja oklarheter i förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen (TF) och 2 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL).

Gällande regler m. m.

2 § MBL har följande lydelse: Arbetsgivares verksamhet som är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål undantages från lagens tillämpningsområde såvitt avser verksamhetens mål och inriktning.

I förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform (prop. 1975/76:105 och InU 1975/76:45) kommenteras innebörden av 2 § MBL förhållandevis ingående. I den allmänna motiveringen i propositionen gjorde departementschefen följande uttalande i frågan (bil. 1 s. 209 f.):

Liksom arbetsrättskommittén finner jag det vara av grundläggande betydelse för den arbetsrättsliga lagstiftning, som har till främsta syfte att bredda och förstärka arbetstagarnas inflytande i arbetslivet, att tillämpningsområdet för sådana medel för arbetstagarinflytande som fackliga förhandlingar och kollektivavtal blir vidsträckt. 1 jämförelse med gällande rätt är det framför allt viktigt att klart slå fast att även frågor, som gäller företagets skötsel och utveckling, skall kunna göras till föremål för förhandlingar och kollektivavtal. Lagstiftningen bör bygga på tanken att arbetstagarna lika väl som arbetsgivaren är beroende av hur verksamheten bedrivs och att de därför skall vara berättigade att påverka verksamheten även i stort. Detta inflytande skall utövas i förhandlingar och i andra former som bestäms i kollektivavtal.

Det finns emellertid anledning att här erinra om en väsentlig aspekt som jag redan har berört i samband med att jag inledningsvis behandlade frågan om den här aktuella lagstiftningens tillämpningsområde. Som jag då framhöll finns det i vissa kategorier av verksamhet ett beslutsområde, som bör vara förbehållet överväganden och beslut i andra former och i andra beslutsorgan än sådana som bestäms av arbetsgivare och arbetstagare i dessa egenskaper. Jag tänker här på sådana allmänna målsättningsfrågor som den partipolitiska inriktningen hos tidningar eller andra opinionsbildande organ, fackliga målsättningar hos organisationer på arbetsmarknaden, verksamhetens

AU 1981/82: 2 Bilaga KU 1981182:1 y

allmänna inriktning i religiösa, vetenskapliga, konstnärliga eller andra ideella organisationer eller samfund, målsättningar av annan än företagsekonomisk innebörd i folkrörelseföretag eller kooperativa företag etc. Beslut om formulering och fastställande av de ideella eller eljest särskilda målen för arbetsgivarens verksamhet bör i sådana fall få fattas i de former som har tillämpats hittills. I många hithörande fall, sannolikt de allra flesta, fattas besluten i en demokratiskt uppbyggd beslutsprocess och fallen har då gemensamt att de anställda som grupp inte bör ha något företräde att framför andra få inverka på besluten.

Som jag redan närmare utvecklat är det självfallet inte lätt att genom en allmän beskrivning bestämma den gräns för lagens tillämpningsområde som jag här åsyftar. Det är i stor utsträckning nödvändigt att överlåta åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsen skall dras.

Specialmotiveringen till stadgandet har följande innehåll (bil. 1 s. 328 ff.):

Som framgår av vad som sagts under 1 § skall till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, och därmed till lagens tillämpningsområde, räknas även frågor som rör bedrivandet av arbetsgivarens verksamhet i stort och överhuvud frågor som kan sägas gälla inriktningen och ledningen av verksamheten. Detta medför bl. a. att medbestämmandelagens regler om förhandlingsrätt och om kollektivavtal kommer att gälla frågor inom denna vida ram. Pä vissa områden och inom vissa särskilda slag av verkamheter kan dock lagens regler om förhandlingar inte sträckas så långt.

När det gäller den offentliga sektorn kräver hänsynen till den politiska demokratin och till den offentliga verksamhetens uppgift att tjäna samhällsintresset särskilda överväganden vad gäller arbetstagarnas inflytande. Denna fråga behandlas i ett annat sammanhang.

Men det finns liknande problem även utanför den offentliga sektorn. Aven där finns det åtskilliga verksamheter som får sin inriktning och sina mål bestämda i former som ligger den politiska demokratin nära. Sådana exempel är politiska, fackliga, religiösa, kulturella och välgörande organisationer och samfund, där det regelmässigt finns ett demokratiskt inflytande över verksamheten. Detsamma gäller inom konsumentkooperationen och inom andra medlemsägda företag. I fall av denna art skulle ett arbetstagarinflytande, som omfattade även verksamhetens mål och inriktning, komma i kollision med andra demokratiska intressen. Den motsättningen bör i princip lösas så att arbetstagarinflytandet inte tillåts sträcka sig över frågor om mål och inriktning som avgörs på annan demokratisk väg. Företag med opinionsbildande verksamhet, såsom press, radio och television, erbjuder också exempel på verksamheter där det av hänsyn till andra intressen än arbetstagarnas bör göras en avgränsning av tillämpningsområdet för medbestämmandelagens regler.

Men även i fall där det inte kan sägas, att andra demokratiska beslutandeformer bör vinna försteg framför arbetstagarinflytandet eller att viktiga hänsyn till utomståendes intressen kräver en begränsning av medbestämmanderätten för arbetstagarna, kan det under särskilda förutsättningar te sig berättigat att göra en begränsning av lagens tillämpningsområde. Det är när företag eller andra enskilda arbetsgivare bedriver ideell eller annan jämförlig verksamhet. Men begränsningen i lagen gäller här liksom i de tidigare fallen endast frågor om mål och inriktning av verksamheten.

I stora drag kan från fall till fall sägas hur långt man bör sträcka principen

AU 1981/82:2 Bilaga KU 1981182:1 y

att frågorna om mål och inriktning för en verksamhet bör vara förbehållen andra demokratiska beslutsformer. Detsamma gäller i stora drag gränsdragningen i fråga om verksamhetsinriktningen hos pressen och i andra företag med opinionsbildande syfte. Att man t. ex. utgår från att lagen inte bör grunda rätt till medbestämmande för arbetstagarna i fråga om fastställandet av en dagstidnings politiska inriktning, innebär inte någon inskränkning när det gäller beslut som rör ett tidningsföretags ledning och verksamhet i övrigt. Att sådana frågor bör i samma mån som i andra företag vara underkastade lagens medbestämmanderättsregler synes klart.

Gränsdragningen i medbestämmandelagen blir emellertid förhållandevis allmänt formulerad. De regler som har upptagits i 2 § bygger på att gränsdragningen får i de enskilda fallen utföras i enlighet med det allmänna synsätt som ligger bakom paragrafen och som beskrivits i det föregående. Enligt 2 § undantages från lagens tillämpningsområde arbetsgivares verksamhet som är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål, såvitt avser verksamhetens mål och inriktning.

Syftet med denna avfattning av paragrafen är till en början att fastslå vilka slag av verksamheter som berörs av undantagsregeln. Uppräkningen är dock inte uttömmande. Även andra jämförbara verksamheter kan komma i fråga. Paragrafen skall vidare förstås så att det enbart är frågor som omedelbart hänger samman med verksamhetens särart som blir undantagna.

Med paragrafen avses främst att undanta från lagens tillämpningsområde frågor som rör fastställandet av riktlinjerna för arbetsgivarens verksamhet och som i den meningen gäller verksamhetens mål och inriktning, t. ex. att en tidning skall ha en viss politisk hållning. Därjämte undantas sådana beslut rörande genomförandet av verksamheten som kan sägas vara omedelbart beroende av den fastställda målsättningen.

Med denna metod för avgränsningen får de anställda hos ett politiskt parti inte i den egenskapen göra anspråk på medbestämmanderätt över partiets politik, och motsvarande gäller för de anställda hos en facklig organisation eller en näringslivsorganisation eller annan intressesammanslutning. Religiösa eller kulturella sammanslutningar eller institutioner är inte skyldiga att förhandla om arten av den verksamhet som skall bedrivas, så länge det kan med fog sägas att valet härvidlag mellan olika alternativ är direkt beroende av verksamhetens särart. Press och radio och andra jämförbara företag kan fastställa inriktningen av sin opinionsbildande verksamhet utan ett på lagen grundat inflytande från de anställdas sida.

När det gäller återkommande beslut som rör mål och inriktning för verksamheten måste en gränsdragning göras från fall till fall. Inte sällan kan här uppkomma en nära anknytning till frågor som det kan te sig berättigat att arbetstagarna får inflytande över. Tänker man sig t. ex. frågor om personalpolitiken inom ett tidningsföretag kan en gränsdragning exempelvis böra göras så, att utseende av chefredaktör blir en fråga som inte ligger inom lagens tillämpningsområde medan andra rekryteringsfrågor gör det.

AU 1981/82:2 Bilaga KU 1981/82:1 y

finns det däremot inte några hinder mot att avtal träffas utan lagens stöd mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisation, t. ex. om rätt till information eller till överläggningar i fråga som hör till det undantagna området. Överenskommelser av den typen föreligger redan nu och lagen rubbar inte möjligheten att behålla sådana avtal och ingå nya.

I sitt yttrande till dåvarande inrikesutskottet över arbetsreformspropositionen tog konstitutionsutskottet upp frågan om massmediernas ställning i medbestämmandelagstiftningen. Utskottet anförde därvid följande (InU

1975/76:45 s. 81):

Sorn inledningsvis nämnts har från den föreslagna medbestämmandelagens tillämpningsområde undantagits ideell och opinionsbildande verksamhet såvitt gäller verksamhetens mål och inriktning. Mot bakgrund av konstitutionsutskottets uppgift att bereda ärenden på tryckfrihetens, opinionsbildningens och massmediernas område vill utskottet avslutningsvis beröra propositionens förslag i detta avseende.

Det angivna undantaget får bl. a. avseende på massmedieföretagen. Enligt utskottet är det värdefullt att t. ex. tidningarnas särställning som opinionsbildande organ på detta sätt särskilt skall uppmärksammas. Som anförs i propositionen är det sålunda enligt utskottet väsentligt att kollektivavtalsreglering inte skall få förekomma beträffande tidningsföretagens riktlinjer och målsättningar. Detta innebär bl. a. att tidningsföretagen själva - i likhet med vad som hittills gällt - utser ansvarig utgivare, chefredaktör och övriga medarbetare som skall tillse att den fastställda målsättningen följes.

Genom TF:s regelsystem har särskilda garantier skapats för rätten att trycka och sprida tryckta skrifter. 1 4 kap. 1 § TF ges varje svensk medborgare eller svensk juridisk person rätt att själv eller med biträde av andra genom tryckpress framställa tryckalster. Enligt 5 kap. 3 § skall utgivare av periodisk skrift utses av dess ägare. Uppdraget att vara utgivare skall innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll ”så att intet däri får införas mot utgivarens vilja”. I stadgandet tilläggs att inskränkning i den befogenhet som sålunda tillkommer utgivaren är utan verkan. Utgivarens befogenheter motsvaras av hans exklusiva ansvar - såväl juridiskt som etiskt - för den periodiska skriftens innehåll.

Den mest aktuella kommentaren till 5 kap. 3 § TF finns i Petrén-Ragnemalm Sveriges grundlagar, utgiven 1980. Där anförs bl. a. följande:

Kravet på ovillkorlig bestämmanderätt över periodisk skrifts innehåll

avser att förebygga bulvanförhållanden. Utgivarens ansvar övergår på ägaren, om utgivaren kan visa att skriftens utgivning och tryckning skett mot hans uttryckliga förbud. Utgivarens kvalificerade redaktionella ställning behöver dock icke innebära, att han personligen är chef- eller huvudredaktör. Av praktiska skäl kan svårigheter föreligga för utgivaren att i varje detalj utöva sin befogenhet. Observeras kan den ej ovanliga ordningen att två eller flera självständiga tidningar med skilda utgivare samtrycker, dvs. låter vissa sidor av tidningarna vara gemensamma, medan övriga redigeras särskilt. Vanligen kan då endast en av utgivarna ha något reellt inflytande över redigeringen av de gemensamma partierna. Utgivaren bestämmer i

AU 1981/82: 2 Bilaga KU 1981/82:1 y

princip suveränt över innehållet i skriften såväl positivt som negativt. Han är icke skyldig att motivera sin ståndpunkt att vägra intaga visst erbjudet material. Då utgivarens frihet att bestämma över innehållet är grundlagsfäst, kan icke utgivaren med stöd av exempelvis marknadsföringslagstiftning eller lagstiftning om fackligt medbestämmande åläggas att införa visst material.

Rättspraxis

Arbetsdomstolen har hittills behandlat ett mål beträffande medbestämmandelagens tillämpning på massmedieområdet. Frågan gällde här att en tidnings förstasida ändrats från att vara en ren annonssida till att innehålla redaktionell text och bilder. I dom den 11 februari 1981 (nr 22/81) fann arbetsdomstolen att beslutet om ändringen inte hade avsett verksamhetens mål och inriktning och att beslutet därför inte var undantaget från medbestämmandelagens tillämpningsområde enligt 2 § i lagen. Det hade därför enligt arbetsdomstolen ålegat tidningsföretaget att ta initiativ till primär förhandling enligt 11 § medbestämmandelagen innan företaget beslutade om ändring av förstasidan. I domen anförs bl. a. (s. 11) att tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för ansvarig utgivare att bestämma över tidnings innehåll inte i och för sig medför att hans beslut är i motsvarande mån undandragna medbestämmandelagen.

Remissyttranden i anledning av motionen

Följande instanser har efter remiss från arbetsmarknadsutskottet yttrat sig över motionen: Arbetsdomstolen, Svea hovrätt, Uppsala universitet (juridiska fakultetsnämnden), Svenska arbetsgivareföreningen, Tidningarnas arbetsgivareförening, Svenska tidningsutgivareföreningen, Factu - Föreningen svensk fackpress, A-pressens samorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Grafiska fackförbundet, Handelsanställdas förbund, Tjänstemännens centralorganisation, Svenska journalistförbundet, Handelstjänstemannaförbundet och Centralorganisationen SACO/SR.

Av dessa har Svea hovrätt, Uppsala universitet (juridiska fakultetsnämnden), Svenska arbetsgivareföreningen, Tidningarnas arbetsgivareförening, Svenska tidningsutgivareföreningen, Factu - Föreningen svensk fackpress, A-pressens samorganisation, LO och SACO/SR biträtt motionsförslaget om en utredning i enlighet med motionens förslag. Arbetsdomstolen, Grafiska fackförbundet, Handelsanställdas förbund, TCO, Svenska journalistförbundet och Handelstjänstemannaförbundet har uttryckt tveksamhet eller ställt sig negativa till behovet av en utredning.

AU 1981/82:2 Bilaga KU 1981/82:1 y

17 Utskottet

Den förhandlingsskyldighet som allmänt enligt medbestämmandelagen åligger arbetsgivare omfattar enligt 2 § i lagen inte arbetsgivare vars verksamhet är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål när det är fråga om verksamhetens mål och inriktning. Att genom motivuttalanden helt klargöra vad som faller inom verksamhetens mål och inriktning låter sig enligt utskottets mening knappast göras. Som uttalades i propositionen till arbetsrättsreformen (1975/76:105 s. 210 och 239) måste det i stor utsträckning överlåtas åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsen skall dras.

1 förarbetena till arbetsrättsreformen har inte blivit närmare belyst hur denna lagstiftning förhåller sig till den grundlagsskyddade tryckfriheten, som såvitt nu är i fråga bl. a. innebär att uppdraget att vara utgivare för en periodisk skrift skall innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll ”så att intet däri får införas mot utgivarens vilja”. I stadgandet tilläggs, att inskränkning i den befogenhet som sålunda tillkommer utgivarenär utan verkan (5 kap. 3 §TF). Utgivarens befogenheter motsvaras av hans exklusiva ansvar - såväl juridiskt som etiskt - för den periodiska skriftens innehåll.

Motionen har remissbehandlats. Av remissinstanserna har flertalet instämt i eller inte motsatt sig att en utredning kommer till stånd medan övriga ansett att det inte fanns behov att utreda frågan. Till den sistnämnda gruppen hör arbetsdomstolen, som i sin dom 1981 nr 22 framhållit att tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för ansvarige utgivaren att bestämma över tidningens innehåll i och för sig inte medför att hans beslut i motsvarande mån blir undantagna medbestämmandelagen.

Med hänsyn till att det i motionen aktualiserade problemet inte blivit närmare belyst i förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform och att viss oklarhet förefaller råda på området anser utskottet att det kan finnas anledning att utreda frågan närmare. Det får enligt utskottets mening ankomma på regeringen att bestämma under vilka former detta skall ske.

Stockholm den 23 september 1981

På konstitutionsutskottets vägnar HILDING JOHANSSON

Närvarande: Hilding Johansson (s), Anders Björck (m), Torkel Lindahl (fp), Olle Svensson (s), PerUnckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin (c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove Johansson (s). Bengt Kindbom (c). Daniel tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s), Sture Thun (s) och Annika Öhrström (c).

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1981