Bet. 1984/85:FiU8

Om allmän placeringsplikt och utlåningsreglering, m. m. (prop. 1984/85:84)

Typ: Betänkande
Datum: 1984-12-11
Källa: data.riksdagen.se

FiU 1984/85:8

Finansutskottets betänkande 1984/85:8

om allmän placeringsplikt och utlåningsreglering, m. m. (prop. 1984/85:84) Sammanfattning

I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Förslagen innebär dels att den allmänna placeringsplikten i form av totalkvot kan användas också på försäkringsinstitut inkl. AP-fonden, dels att utlåningsreglering skall kunna tillämpas också på försäkringsbolagen. Vidare föreslås en mindre justering i lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonto.

Utskottet har under ärendets behandling inhämtat yttrande från lagrådet, som föreslagit vissa förtydliganden i 20 § lagen om kreditpolitiska medel. Utskottet godtar i huvudsak dessa men föreslår vissa ytterligare justeringar. Med dessa ändringar tillstyrker utskottet propositionens förslag.

Företrädarna för moderata samlingspartiet, centerpartiet och folkpartiet i utskottet ansluter sig till väckta motionsyrkanden och avstyrker i en gemensam reservation förslagen till ändringar i den kreditpolitiska lagstiftningen. Aven andra motionsyrkanden, som avslås av utskottet, följs upp i form av reservationer.

Justeringen i lagen om inbetalning på likviditetskonto tillstyrks av ett enigt utskott.

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet

proposition 1984/85:84 om allmän placeringsplikt och utlåningsreglering,

m. m.,

de med anledning av propositionen väckta motionerna 1984/85:223 av Lars Tobisson m. fl. (m),

1984/85:224 av Björn Molin (fp),

1984/85:225 av Martin Olsson (c).

Utskottet har inhämtat lagrådets yttrande över det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Yttrandet återfinns som bilaga till betänkandet.

Skrivelser i ärendet har inkommit från Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam samt från Sveriges Arbetsledareförbund (SALF).

1 Riksdagen 1984185.5 sami. Nr 8

FiU 1984/85:8

2 Propositionens hemställan och lagförslag

I proposition 84 har regeringen (finansdepartementet) efter föredragning av statsrådet Kjell-Olof Feldt föreslagit riksdagen att anta i propositionen framlagda förslag till

1. lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel,

2. lag om ändring i lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonto.

De i propositionen framlagda lagförslagen har följande lydelse:

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel;

Härigenom föreskrivs att 14 och 20 §§ lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §'

Förordnande om utlåningsreglering kan avse bankinstitut, försäkringsföretag med svensk koncession eller finansbolag.

Med allmän placeringsplikt avses att ökningen eller förvärven under en viss tidsperiod (beräkningsperiod) av bankinstituts eller försäkringsinstituts prioriterade placeringar skall utgöra antingen

1. en viss andel av ökningen av institutets totala placeringar (marginalkvot) eller

2. en viss andel av institutets totala placeringar (totalkvot).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1985.

Förordnande om utlåningsreglering kan avse bankinstitut eller finansbolag.

20 Med allmän placeringsplikt avses att ökningen under en viss tidsperiod (beräkningsperiod) av bankinstituts eller försäkringsinstituts prioriterade placeringar skall utgöra antingen en viss andel av ökningen av institutets totala placeringar eller, i fråga om bankinstitut, en viss andel av institutets totala placeringar.

' Senasle lydelse 1980: 522.

FiU 1984/85:8

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonto; Härigenom

föreskrivs att 6 och 7 lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonto skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Om inbetalning på likviditetskonto inte sker inom föreskriven tid skall arbetsgivaren betala ränta på beloppet till statsverket. Räntan är 2 procent för varje påbötjad kalendermånad efter den månad då beloppet rätteligen skulle ha betalats till dess inbetalning sker, dock längst till och med december 1986.

Ränta enligt första stycket fastställs av riksbanken och skall betalas inom den tid som riksbanken bestämmer i varje särskilt fall. Ränta som inte betalas inom föreskriven tid får omedelbart drivas in i den ordning som gäller för indrivning av skatt enligt uppbördslagen (1953:272). Restavgift utgår dock inte.

Riksbanken får medge befrielse, helt eller delvis, från skyldighet att erlägga ränta, när särskilda skäl föreligger.

7 §

Det belopp som en arbetsgivare Det belopp som en arbetsgivare har betalat in på likviditetskonto har betalat in på likviditetskonto

skall med ränta enligt 6 § av riks- skall med ränta enligt 5 § av riks banken

betalas tillbaka till arbetsgi- banken betalas tillbaka till arbetsgivaren den 30 december 1986 eller varén den 30 december 1986 eller

den tidigare dag som regeringen fö- den tidigare dag som regeringen fö reskriver

eller beslutar i särskilda reskriver eller beslutar i särskilda fall. fall.

Denna lag träder i kraft en vecka efter den dag, då lagen enligt uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

1* Riksdagen 1984185. 5 sami. Nr8

FiU 1984/85:8

4 Motionsyrkandena

I motion 223 av Lars Tobisson m. fl. (m) hemställs

1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel,

2. att riksdagen godkänner de riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken som anges i motionen.

I motion 224 av Björn Molin (fp) hemställs

1. att riksdagen avslår förslaget till lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av stabila spelregler.

I motion 225 av Martin Olsson (c) hemställs

1. att riksdagen beslutar begära att regeringen föranstaltar om en skyndsam översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikten,

2. att riksdagen beslutar att avslå regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel.

Propositionen

I propositionen anförs att underskottet i statens budget alltjämt är betydande. Finansieringen av detta ställer krav på stor upplåning utanför banksystemet för att begränsa likviditetsökningen i ekonomin. I denna situation ställs särskilda krav på statens upplåningspolitik. För att möjliggöra en från tid till annan lämplig kombination av åtgärder måste även de kreditpolitiska medlen inkl. den allmänna placeringsplikten kunna utnyttjas.

Vid övervägandena om den framtida utformningen av den allmänna placeringsplikten har en viktig utgångspunkt varit att riksbanken skall kunna använda de åtgärder som är mest lämpliga med hänsyn till det läge som råder på kreditmarknaden. I syfte att skapa denna flexibilitet, vilket är helt i linje med lagens strävan, föreslås en saklig ändring rörande placeringsreglerna. För att öka riksbankens möjligheter att anpassa placeringsplikten efter de olika kreditinstitutens förhållanden bör användningen av totalkvot inte vara begränsad till bankinstitut utan också kunna tillämpas på försäkringsinstitut. Detta förslag föranleder en ändring i 20 § lagen om kreditpolitiska medel.

Fram till helt nyligen utformades alltid placeringsplikten som en nettokvot (krav på innehav) av obligationer. Det var i och för sig tillåtet att sälja obligationer men en sådan försäljning ställde krav på motsvarande nyförvärv. De föreskrifter som riksbanken utfärdade i september 1984 innebar en ändring härvidlag. Kraven utformas nu som bruttokvoter.

Bruttokvoten utgörs av ett instituts förvärv av prioriterade tillgångar i förhållande till nettoökningen av dess tillgångar. Om institutet behåller dessa placeringar eller ej påverkar inte kvoten. Detta är enda skillnaden i

FiU 1984/85:8

förhållande till nettokvoten som tidigare tillämpades och som innebar ett krav på innehav av obligationer.

Tillämpning av nettokvot innebär ett längre gående krav på instituten än vad bruttokvoten utgör. Riksbankens tillämpning av Lruttokvot kan mot denna bakgrund inte anses strida mot bestämmelserna om allmän placeringsplikt i lagen om kreditpolitiska medel.

Höjden på placeringskvoten måste naturligtvis anpassas efter de syften placeringsplikten skall uppfylla, nämligen att tillgodose bl. a. statens behov av långfristig upplåning. Hänsyn måste emellertid också tas till vilka sidoeffekter som uppkommer t. ex. vad gäller konkurrensneutraliteten. Uppkommer behov av att sätta en mycket hög kvot kan det i stället visa sig lämpligare att välja totalkvot. Enligt föredragandens mening bör en marginalkvot utformad som bruttokvot emellertid inte sättas högre än 100 % och en totalkvot inte sättas högre än 15 %.

I propositionen föreslås vidare att en ändring görs i 14 § lagen om kreditpolitiska medel så att utlåningsreglering kan tillämpas också på försäkringsinstitut utom AP-fonden.

Det är angeläget att riksbanken kan genomföra en effektiv kreditpolitik. I det läge som nu råder med ständiga förändringar på kreditmarknaden förutsätter detta att riksbanken har tillgång till de medel som är mest lämpliga vid olika marknadsförhållanden. Inte minst genom den andrahandsmarknad i obligationer som nu håller på att utvecklas kan betydande belopp frigöras hos försäkringsinstituten. Härigenom får försäkringsbolagen möjlighet att sälja obligationer på marknaden och i stället expandera sin övriga utlåning. I propositionen utgår föredraganden ifrån att försäkringsbolagen inte kommer att utnyttja denna möjlighet att starta en omfattande kreditexpansion. För att likväl ge riksbanken handlingsberedskap att vid behov möta tendenser till en sådan kreditexpansion bör dock riksbanken få möjlighet att tillämpa utlåningsreglering för försäkringsföretag.

Erfarenheter av tillämpningen av lagen om inbetalning på likviditetskonto har visat att det kan vara motiverat att ge riksbanken möjlighet att i enstaka fall, när särskilda skäl föreligger, helt eller delvis medge befrielse från skyldighet att erlägga sådan avgift som en arbetsgivare skall erlägga om han inte gör inbetalningar på likviditetskonto i rätt tid. I propositionen föreslås därför att en bestämmelse motsvarande 14 § andra stycket i lagen om exportdepositioner för skogsprodukter tas in som ett nytt tredje stycke i 6 § lagen om inbetalning på likviditetskonto.

Samtidigt bör en justering göras i 7 § med anledning av att en hänvisning i paragrafen felaktigt kommit att avse 6§ i stället för rätteligen 5§.

I propositionen anförs slutligen att de föreslagna lagändringarna får anses vara av så enkel beskaffenhet att lagrådsgranskning inte är påkallad.

Allmänna pensionsfonden anför i sitt remissyttrande över fullmäktiges i riksbanken framställning att utvecklingen på kreditmarknaden innebär att placeringsplikten nu tillämpas i en helt ny situation. Medan placeringsplikten

FiU 1984/85:8

tidigare syftade till att generellt hålla ner kapitalmarknadsräntorna, verkar den i dag för att begränsa räntekostnaden för en del av statens upplåning genom att upprätthålla en tudelad marknad för statens långa upplåning.

Motivet för dagens tillämpning av placeringsplikten är uppenbart. Placeringsplikten tjänstgör som ett medel att minska statens ränteutgifter. Det är anmärkningsvärt att detta motiv ej åberopas av riksbanken.

Fondstyrelserna har tidigare ifrågasatt om användningen av placeringsplikten som ett instrument för att differentiera räntesättningen och därmed begränsa statens utgifter står i överensstämmelse med den kreditpolitiska lagstiftningens syften. Sedan fondstyrelserna avgav sitt remissvar har denna fråga närmare prövats av en sakkunnig, professor Ole Westerberg. Genom den sakkunniges bedömning bekräftas den tveksamhet som fondstyrelserna gav uttryck åt.

Fondstyrelserna har tidigare framhållit att den minskning av budgetunderskottet som kan åstadkommas genom placeringspliktens tillämpning, inte representerar en äkta besparing i den mån den övervältras på AP-fonden och föranleder högre ATP-avgifter än de som med en annan politik hade varit nödvändiga. Från kreditpolitisk synpunkt är det också värt att påpeka att placeringsplikten visserligen i sin aktuella tillämpning sänker (en väsentlig del av) statens upplåningsränta men samtidigt höjer den oprioriterade, marknadsbestämda räntan. Med hänsyn härtill och till de negativa verkningarna för AP-fonden av nu gällande placeringsplikt, upprepar fondstyrelserna sitt krav att denna placeringsplikt måtte hävas.

Intäktsbortfallet för AP-fonden blir 3,2 miljarder kronor; detta motsvarar ett nuvärde av 1,8 miljarder kronor. Det bör understrykas att detta är kostnaden för tillämpning av bruttokvot (förvärvskvot) under ett år för AP-fonden vid en differens mot marknadsräntan på 1,5%. Skulle tillämpningen utsträckas under en längre period, blir intäktsbortfallet väsentligt större.

Kostnaden — att reducera statens ränteutgifter — får bäras av AP-fonden men också av andra. Genom höjda ATP-avgifter övervältras kostnaden på löntagare och företag.

Motionerna

I motion 223 av Lars Tobisson m. fl. (m) anförs att regeringens förslag innebär en utvidgning av möjligheterna att reglera kreditmarknaden. Syftet är att befästa systemet med prioriterade obligationer till en ränta under marknadsnivån. Strävan borde i stället vara att avreglera kreditpolitiken. Motionärerna kräver att ytterligare emissioner av statsobligationer till konstlat låg ränta ej skall genomföras. Mot denna bakgrund yrkar motionärerna nu avslag på propositionens förslag om ändringar i lagen om kreditpolitiska medel.

Det stora budgetunderskottet och den växande statsskulden har i prakti -

FiU 1984/85:8

ken framtvingat en marknadsanpassning av kreditpolitiken. En allt större del av statens upplåning sker nu på marknadsmässiga villkor.

Denna i praxis fortgående förskjutning av kreditpolitiken i marknadsmässig riktning drabbades dock av ett kraftigt bakslag i somras. I syfte att få statsobligationer sålda utvidgades och skärptes placeringsplikten för prioriterade obligationer för försäkringsinstituten. Den skulle i fortsättningen omfatta även AP-fonden och den skulle tillämpas så att placerarna var tvungna att göra sina förvärv direkt hos emittent och med jämn fördelning över året.

Dessa nya föreskrifter har sedan föranlett fler regeländringar, vilka alla framkallat skarpa reaktioner. Statslåneemissionen i somras medförde att skillnaden i räntenivå på den tudelade marknaden för statsupplåning blev större än någonsin. Medan den prioriterade räntan under 1970-talet låg högst 0,5 % under marknadsräntan, skilde det vid emissionstillfället ca 3 procentenheter i förhållande till statens riksobligationer.

Det är denna stora ränteskillnad som gör den nu aktuella tillämpningen av placeringsplikten så utmanande. AP-fonden uttalar i sitt remissyttrande att användningen av placeringsplikten som ett instrument för att differentiera räntesättningen och därmed begränsa statens utgifter inte står i överensstämmelse med den kreditpolitiska lagstiftningens syften.

Försäkringsinstituten har också skäl att protestera mot de täta förändringar av regelsystemet som har skett under senare tid. Ett grundläggande krav när staten ingriper på en marknad är att reglerna är något så när fasta och att förändringar aviseras i god tid och inte som nu mitt under ett kalenderår med delvis retroaktiv verkan. I förhållande till vad riksbanken tidigare meddelat innehåller propositionen ytterligare förändringar, vilket bestyrker den gamla tesen att en reglering alltid föder nya regleringar.

I verkligheten går det naturligtvis inte att trolla bort en del av räntekostnaderna för statsskulden. Den lägre avkastning för AP-fonden som blir följden måste uppvägas med höjda ATP-avgifter. För försäkringsbolagens del blir effekten att återbäringen till deras sparare minskar.

De föreslagna ändringarna i placeringsplikten medför en rad nya tillämpningsproblem. Effekten för ett försäkringsinstitut av en hög marginalkvot eller totalkvot blir beroende av hur stor del av obligationsinnehavet som förfaller till inlösen ett visst år. Egentligen borde det varje år anges kvoter för varje bolag för sig med hänsyn till hur mycket äldre placeringsmedel som frigörs. Annars kan det inträffa lägen, när försälj ning av tillgångar framtvingas för att försäkringsinstituten skall få fram likvida medel för inköp av nya prioriterade obligationer.

Den nya utformningen av placeringsplikten kommer även på andra sätt att snedvrida konkurrensförutsättningarna. Mindre bolag har av praktiska skäl ställts utanför regleringen. Flera av dessa är i Sverige verksamma utländska bolag. Vidare blir det lönande att flytta en större del av försäkringsverksamheten utomlands. Det har i detta sammanhang sitt intresse att konstatera att

1 * * Riksdagen 1984185.5 sami. Nr 8

FiU 1984/85:8

regleringen av s. k. captive-bolag medfört att en sådan verksamhet i större utsträckning flyttats till utlandet och att denna reglering nu måste avskaffas för att inte nackdelarna skall bli än större.

Mot denna bakgrund avstyrker motionärerna att lagen om kreditpolitiska medel ändras i enlighet med propositionens förslag. Systemet med prioriterade obligationer bör avskaffas, därför behövs inte någon placeringsplikt. Även frågan om utlåningsreglering för försäkringsbolag bör avvakta en kommande omprövning av den kreditpolitiska lagstiftningen i liberaliserande riktning.

I motion 224 av Björn Molin (fp) anförs att i praktiken innebär förslaget i propositionen att regleringen av kreditmarknaden skärps kraftigt. Avsikten är uppenbarligen att begränsa kostnaderna för statens upplåning för att täcka budgetunderskottet genom att tvinga vissa placerare att köpa statsobligationer med en lägre ränta än den som gäller på marknaden i övrigt. Motionären avvisar en sådan politik som innebär inte bara ytterligare marknadsreglering utan också ett försök att dölja den verkliga kostnaden för den felaktiga budgetpolitiken.

Nya låneinstrument har införts i form av riksobligationer och statsskuldväxlar som givits ut till marknadsränta. Räntesättningen på den ickeprioriterade delen av kreditmarknaden är därmed i stort sett fri.

Differensen mellan den prioriterade stats- och bostadslåneräntan och den oprioriterade långa räntan höll sig under hela 1970-talet omkring 0,25—0,40 procentenheter, en differens som berodde på de olika låntagarnas ställning och inte på marknadens prisbildning.

I takt med att de nya låneinstrumenten introducerades med marknadsmässig ränta har emellertid tudelningen på den långa kapitalmarknaden blivit allt mer uppenbar. Räntan för den prioriterade sektorn är nu 11% medan marknadsräntan ligger avsevärt högre, tidvis upp till 3 procentenheter högre. I genomsnitt hittills under året har skillnaden varit 1,5 procentenheter.

De nya föreskrifter som riksbanken meddelat sedan halvårsskiftet i år har följts av flera regeländringar. Behovet av fasta spelregler inom den ekonomiska politiken har tidigare påtalats och vad som hänt under senare tid inom kreditpolitiken gör behovet av sådana än större.

De prioriterade obligationerna skall numera förvärvas direkt från emittent. Det innebär att placeringsplikten i praktiken har blivit en inköpsplikt och att kreditinstituten har påtvingats en kraftig kapitalförlust, på grund av att räntan på dessa obligationer är lägre än marknadsräntan.

I motion 225 av Martin Olsson (c) anförs att de förändringar i statens upplåningspolitik och den avreglering av kreditmarknaden som skett under senare år har medfört att systemet med prioriterade obligationer svårligen kan vidmakthållas på hittillsvarande sätt. Det lär på sikt bli allt mer problematiskt att upprätthålla två räntenivåer, en administrativt fastställd och en fastställd av marknaden. Finanspolitiken måste snarast läggas om så

FiU 1984/85:8

att utrymme skapas för en liberalisering av kreditmarknaden. Med en sådan utveckling skulle det successivt bli möjligt att sänka placeringskraven för kreditmarknadsinstituten.

Enligt motionärens mening är det nödvändigt att regeringen föranstaltar om en skyndsam översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt. Till dess en sådan översyn är klar bör riksbanken nöja sig med de placeringsregler som f. n. gäller.

Utskottet

Tillämpning av placeringsplikten

I propositionen redovisas utvecklingen på kreditmarknaden under senare år. De problem som uppkommit under 1984 vid tillämpningen av placeringsplikten enligt lagen om kreditpolitiska medel för försäkringsbolagen och AP-fonden behandlas särskilt.

Av propositionen framgår att tillämpningen av placeringsplikten blivit föremål för kritik från försäkringsbolagens och AP-fondens sida. Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam har dessutom i skrivelse till utskottet framfört kritik över riksbankens tillämpning. Även i motioner väckta med anledning av propositionen har kritik framförts över riksbankens föreskrifter angående tillämpningen av placeringsplikten. Kritiken går främst ut på att det kreditpolitiska medlet allmän placeringsplikt används och avses att användas för ändamål — att hålla nere statens ränteutgifter — som inte står i överensstämmelse med lagens syften. Vidare har tillämpningens förenlighet med bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om egendomsskydd satts i fråga.

Utskottet har med anledning härav under ärendets behandling beslutat inhämta lagrådets yttrande (se bilaga) över propositionens förslag till ändring av lagen om kreditpolitiska medel. Lagrådet anför i sitt yttrande att vid tillkomsten av lagen om kreditpolitiska medel var lagens förenlighet med regeringsformen föremål för lagrådsprövning. Lagförslaget lämnades i detta hänseende utan anmärkning. Inte heller den nu föreslagna lagändringen ger anledning till anmärkning från grundlagssynpunkt.

Lagrådet anför vidare att vad som förekommit i lagstiftningsärendet ger inte anledning till något lagrådets uttalande rörande lagens tillämpning. Det är enligt lagrådet riksdagens sak att pröva huruvida utvecklingen i praxis blivit sådan att behov föreligger av ändrad eller ny lagstiftning. Vid lagens tillkomst förutsågs också behovet av en sådan prövning. Det framhölls sålunda att riksdagen borde få tillfälle att ta ställning till den kreditpolitiska lagstiftningens innehåll och utformning mot bakgrund av de erfarenheter som vanns efter hand (FiU 1974:39 s. 33). Giltighetstiden för lagen begränsades därför ursprungligen till tre år. Giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel förlängdes senast av riksdagen i november 1983 till

FiU 1984/85:8

utgången av år 1986. Riksdagen har vidare möjligheter att i samband med sin årliga granskning av riksbankens verksamhet uttala sig om de åtgärder riksbanken vidtagit och därvid dra upp riktlinjer för riksbankens verksamhet på det kreditpolitiska området.

Utskottet fann inte, när skrivelsen från Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam anmäldes i utskottet den 9 oktober 1984, skäl att göra något uttalande med anledning av riksbankens tillämpning av placeringsplikten. Utskottet finner inte heller nu anledning att göra något uttalande rörande lagens tillämpning.

Ändringar i lagen om kreditpolitiska medel

I propositionen föreslås dels att den allmänna placeringsplikten utvidgas så att totalkvot skall kunna tillämpas på försäkringsinstitut och inte som nu enbart på bankinstitut, dels att lagtexten justeras så att det tydligare framgår att placeringsplikt kan begränsas till krav på förvärv (bruttokvot).

I motion 223 av Lars Tobisson m. fl. (m) anförs att systemet med prioriterade obligationer bör avskaffas. Det finns därför inte något behov av någon placeringsplikt. De föreslagna kvotreglerna bör inte genomföras. Nuvarande bestämmelser bör kvarstå i avvaktan på en omprövning av hela den kreditpolitiska lagstiftningen. I motionen liksom i motion 224 av Björn Molin (fp) anförs att syftet med propositionens lagförslag är att skärpa regleringen av kreditmarknaden. Avsikten är att befästa systemet med prioriterade obligationer till en ränta som ligger under marknadsnivån. Även i motion 225 av Martin Olsson (c) påpekas svårigheterna med att upprätthålla två olika räntenivåer. I samtliga tre motioner yrkas avslag på propositionens förslag.

Utskottet vill inledningsvis erinra om att lagen om kreditpolitiska medel är en fullmaktslag som ger regeringen befogenhet att på framställning av riksbanksfullmäktige förordna att riksbanken får använda ett eller flera av de kreditpolitiska medel som behandlas i lagen. Särskilda kriterier måste vara uppfyllda för att sådana förordnanden skall ges. Av de kreditpolitiska medlen är utlåningsreglering, allmän och särskild placeringsplikt samt räntereglering att anse som extraordinära medel. Förordnande om något av dessa medel får endast meddelas om synnerliga skäl föreligger.

Det faktum att den allmänna placeringsplikten och utlåningsregleringen nu i lagtexten i vissa avseenden föreslås vidgas till att omfatta försäkringsinstituten innebär inte direkt att regleringen av kreditmarknaden skärps. För år 1984 har regeringen förordnat att riksbanken får använda endast ett fåtal av de kreditpolitiska medlen. Av dessa avser utlåningsregleringen endast finansbolag. Riksbanken har begärt att samma medel skall få användas år 1985.

En betydande marknadsanpassning har skett av kreditpolitiken under senare år. Statsskuldpolitiken har lagts om. Statens upplåning på den korta marknaden i form av statsskuldväxlar och riksobligationer sker utan stöd av

FiU 1984/85:8

kreditpolitiska regleringar. Penningmarknaden har därmed utvecklats i snabb takt.

Det finns på sikt vissa risker med en alltför kortsiktig finansiering av statens budgetunderskott. Stora årliga bruttoupplåningsbehov kan skapa en press uppåt på räntenivån medan å andra sidan en likvidisering av statsskulden kan försvåra en framgångsrik inflationsbekämpning. De gångna årens stora budgetunderskott har medfört en kraftig likvidisering av ekonomin. För att minska inflationstrycket från denna likviditet erfordras att likviditeten binds i längre placeringar. Genom att placera en större del av upplåningen i statspapper med längre löptid möjliggörs en konsolidering av statsskulden.

Beträffande den långfristiga statliga upplåningen är bilden en annan än för den kortfristiga upplåningen. De långivare som f. n. främst kan komma i fråga för långfristig upplåning är kapitalmarknadsinstitut och banker. För att neutralisera budgetunderskottets likvidiserande effekt har strävan varit att förlägga statens upplåning utanför banksystemet i så stor utsträckning som möjligt. För att kunna göra långfristiga placeringar hos kapitalmarknadsinstituten har emellertid kreditpolitiska regleringar varit nödvändiga. Även bostads- och jordbrukssektorn har fått sitt behov av långfristigt kapital tillgodosett på detta sätt. Det finns därför som utskottet ser det skäl att utforma de kreditpolitiska medlen så att de vid behov kan utnyttjas för att tillgodose statens, bostadsbyggandets och jordbrukssektorns behov av långfristigt kapital.

Det är mot denna bakgrund man bör se propositionens förslag till justeringar av placeringsplikten.

I flera av motionerna anförs att det finns en stor ränteskillnad mellan räntan på prioriterade långfristiga obligationer och marknadsräntan. I vissa fall görs jämförelsen med räntan på riksobligationer och statsskuldväxlar. I andra görs jämförelsen med den oprioriterade långa räntan.

Det tillhör den normala bilden att avkastningen på långa obligationer skiljer sig från avkastningen på korta obligationer. Skillnaderna varierar vid olika tillfällen beroende på förväntningar om räntans förändringar. Att därav dra slutsatsen att det sker en räntediskriminering anser inte utskottet korrekt. Det är inte heller riktigt att påstå att skillnaden mellan avkastningen på prioriterade obligationer på primära marknaden och avkastningen på motsvarande obligationer på andrahandsmarknaden eller på industriobligationer utgör ett mått på placeringspliktens kostnad för AP-fonden eller försäkringsbolagen. Om den långa obligationsmarknaden fungerade utan regleringar skulle sannolikt inte jämviktsläget för den långa räntan motsvara den räntesättning som sker på andrahandsmarknaden för långfristiga obligationer. De beräkningar som redovisas i AP-fondens yttrande till riksbanken och som åberopas i motionerna 223 och 224 bygger därför enligt utskottets mening inte på riktiga förutsättningar.

Propositionens förslag till ändring av bestämmelserna om placeringsplik -

FiU 1984/85:8

ten innebär en justering så att det tydligare framgår att placeringsplikt kan begränsas till krav på förvärv (bruttokvot). Med bruttokvot avses ett instituts förvärv av prioriterade tillgångar i förhållande till nettoökningen av dess tillgångar. Om institutet behåller dessa tillgångar eller ej påverkar inte kvoten. Detta är den enda skillnaden i förhållande till nettokvoten som tillämpades tidigare och som innebar ett krav på innehav av obligationer. Tillämpning av nettokvot innebär alltså ett längre gående krav på instituten än vad bruttokvoten utgör. Riksbankens tillämpning av bruttokvot kan mot denna bakgrund inte anses strida mot bestämmelserna om allmän placeringsplikt i lagen om kreditpolitiska medel.

Syftet med ett förordnande om allmän placeringsplikt är att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten samt för bostadsbyggandet och jordbruket. Häri ligger att dessa s.k. prioriterade sektorer skall kunna emittera obligationer i sådan omfattning att behovet av kredit kan tillgodoses. Förvärv från emittent har till helt nyligen också varit det normala sättet för de placeringspliktiga instituten att anskaffa obligationer. Det har därför, varken i den tidigare placeringskvotslagen eller i den kreditpolitiska lagen, funnits anledning att föreskriva detta tillvägagångssätt. Det är först nu då förutsättningar för en fungerande andrahandsmarknad skapats som enskilda bolag kunnat i formell mening fullgöra sin placeringsplikt utan förvärv från emittent och därmed utan att lämna något nytt bidrag till den långfristiga finansieringen. Enligt propositionen bör riksbanken även i framtiden vid behov kunna föreskriva att förvärven skall ske direkt från emittent utan att någon bestämmelse härom intages i lagen.

Utskottet har som nämnts inhämtat lagrådets yttrande över förslaget till ändringar i lagen om kreditpolitiska medel. Den i propositionen föreslagna ändringen i 20 § lagen om kreditpolitiska medel föranleder en erinran från lagrådets sida. Den föreslagna lydelsen är enligt lagrådet språkligt mindre tillfredsställande genom att den talar om förvärv av prioriterade placeringar. Enligt lagrådet ger lydelsen inte heller tillräckligt tydligt uttryck åt vad som avses. Lagrådet föreslår därför en lydelse som klarare skiljer mellan innehav av prioriterade placeringsobjekt och förvärv av sådana objekt.

Lagrådets förslag syftar således inte till någon saklig ändring av propositionens förslag. Genom att det i lagrådets förslag till ny lydelse tagits in orden ”från emittent” har emellertid en saklig skillnad uppkommit. Det innebär att riksbankens möjligheter att utforma den allmänna placeringsplikten begränsas på så sätt att krav på förvärv från emittent alltid gäller vid bruttokvot men däremot inte kan föreskrivas vid nettokvot. I vissa situationer kan det emellertid finnas skäl att tillämpa bruttokvot utan att krav ställs på förvärv från emittent, lika väl som det i andra fall kan vara motiverat att ställa sådant krav vid tillämpning av nettokvot. För att undvika att dessa inte avsedda effekter uppkommer bör orden ”från emittent” utgå ur lagrådets förslag. Utan att bestämmelse härom finns intagen i lagen bör riksbanken vid behov kunna föreskriva att förvärven skall ske direkt från emittent. Utskottet

FiU 1984/85:8

föreslår därutöver en mindre språklig ändring i lagrådets förslag till lydelse.

Med de av utskottet nu föreslagna ändringarna tillstyrker utskottet propositionens förslag att ändra 20 § lagen om kreditpolitiska medel.

I propositionen föreslås en ändring i 14 § lagen om kreditpolitiska medel så att utlåningsreglering kan tillämpas också på försäkringsinstitut utom APfonden.

I motion 223 yrkas avslag på förslaget med motivering att man bör avvakta en kommande omprövning av den kreditpolitiska lagstiftningen i liberaliserande riktning. Även i motionerna 224 och 225 yrkas avslag på förslaget.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande. Kreditmarknaden har under senare år genomgått stora förändringar. Den andrahandsmarknad för obligationer som utvecklats kan leda till att betydande belopp frigörs hos försäkringsinstituten. Det ger försäkringsbolagen möjligheter att sälja obligationer och i stället expandera sin övriga utlåning. Skälet som ursprungligen anfördes för att undanta försäkringsbolagen och AP-fonden från utlåningsreglering, nämligen att dessa inte på samma sätt som bankinstituten kan initiera en självständig kreditexpansion, har vad gäller försäkringsbolagen därigenom inte samma giltighet.

Utskottet utgår liksom föredraganden i propositionen ifrån att försäkringsbolagen inte kommer att utnyttja möjligheten att starta en kreditexpansion. Enligt utskottets mening bör dock riksbanken få möjligheter att tillämpa utlåningsreglering för försäkringsföretag för att om behov uppkommer kunna hejda en sådan kreditexpansion. Utskottet vill dock understryka att utlåningsreglering för försäkringsbolag bör tillämpas först då det uppkommer risk för att den reglering som tillämpas på banker och finansbolag urholkas och en utveckling kan förutses som står i strid med statsmakternas strävanden att uppnå samhällsekonomisk balans.

Utskottet avstyrker med det anförda motionerna 223 , 224 och 225 i motsvarande delar och tillstyrker propositionens förslag om ändring i lagen om kreditpolitiska medel så att utlåningsreglering kan tillämpas på försäkringsinstitut utom AP-fonder.

De i propositionen föreslagna förändringarna i lagen om inbetalning på likviditetskonto föranleder ingen erinran från utskottets sida.

Övriga motionsyrkanden

I motion 223 anförs att en omprövning av hela den kreditpolitiska lagstiftningen i liberaliserande riktning bör ske. Kreditpolitiken bör avregleras och övergång ske till en mer marknadskonform ordning. Några emissioner av statsobligationer till konstlat låg ränta skall enligt motionärerna inte genomföras. Motionärerna begär att riksdagen godkänner de riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken som anges i motionen.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande. Betydande förändringar har ägt rum på kreditmarknaden under senare år. Bankerna har getts

FiU 1984/85:8

en ökad flexibilitet. Tidigare gällande regleringar har avskaffats eller ersatts med mjukare regleringar. Under år 1983 ersattes ränteregleringen och likviditetskvotssystemet med ränterekommendationer resp. utlåningsstyrning genom rekommendationer.

Även på kapitalmarknaden har inslaget av regleringar minskat. Emissionskontrollen har successivt mjukats upp.

Som nämnts säljs statsskuldväxlar och riksobligationer på marknaden utan stöd av kreditpolitiska regleringar. Omläggningen av statsskuldpolitiken har således gått hand i hand med en övergång till en mer marknadsanpassad kreditpolitik.

Enligt utskottets mening måste fortsatta förändringar av kreditpolitiken anpassas till de förutsättningar och de ekonomisk-politiska målsättningar som gäller i varje situation. Det ankommer på riksbanken att inom de ramar riksdagen givit svara för utformningen av kreditpolitiken. Utskottet avstyrker med det anförda motion 223 yrkande 2.

I motion 224 anförs att de nya föreskrifter som riksbanken meddelat sedan halvårsskiftet i år har följts av flera regeländringar. Motionären har tidigare påtalat behovet av stabila spelregler i den ekonomiska politiken. Det som hänt under senare tid inom kreditpolitiken gör behovet av sådana än större. Även i motion 223 påtalas behovet av fastare spelregler. Något formellt yrkande ställs emellertid inte.

Utskottet vill i sammanhanget erinra om att de förändringar i tillämpningen av placeringsplikten som riksbanken gjort under år 1984 tillkommit till följd av att försäkringsbolagen minskat sin medverkan i den långfristiga finansieringen. I maj 1984 upphörde försäkringsinstitutens förvärv av prioriterade bostads- och jordbruksobligationer från emittent. Mot bakgrund av denna utveckling hade riksbanken i juni 1984 överläggningar med de större försäkringsbolagen. Överenskommelse träffades om att bolagen kontinuerligt skulle förvärva prioriterade statsobligationer från riksgäldskontoret så att föreskriven placeringskvot för år 1984 fylldes successivt. Eftersom bolagen enligt riksbankens mening inte fullgjorde de åtaganden man träffat överenskommelse om utfärdade riksbanken i september 1984 nya föreskrifter för tillämpningen av den allmänna placeringsplikten. Syftet var att förmå försäkringsinstituten att på samma sätt som tidigare år medverka till att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten samt för bostadsbyggandet och jordbruket.

Enligt utskottets mening har riksbanken genom sitt agerande strävat efter att skapa stabila förhållanden på kreditmarknaden. Utskottet delar inte motionärens uppfattning att riksbanken därigenom rubbat förutsättningarna för försäkringsinstitutens verksamhet. Motion 224 yrkande 2 avstyrks.

I motion 225 anförs att det är nödvändigt att regeringen föranstaltar om en skyndsam översyn av formerna för upplåning frän de placerare som är underkastade placeringsplikt.

FiU 1984/85:8

15 Enligt utskottets mening krävs för att tillgodose statens, bostadsbyggandets och jordbrukets behov av långfristigt kapital att placeringsplikten kan tillämpas för försäkringsinstituten. Med nuvarande stora finansieringsbehov och krav på konsolidering av statsskulden ser inte utskottet som möjligt att ändra formerna för den långsiktiga upplåningen.

Utskottet avstyrker därför yrkande 1 i motion 225 om översyn av upplåningsformer.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lagen om kreditpolitiska medel

att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:223 yrkande 1, 1984/85:224 yrkande 1 och 1984/85:225 yrkande 2 antar i proposition 1984/85:84 moment 1 framlagt förslag till lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel med den ändringen att 20 § skall erhålla följande som Utskottets förslag betecknade lydelse:

Regeringens förslag

Utskottets förslag

20 §

1. en viss andel av ökningen av institutets totala placeringar (marginalkvot) eller

2. en viss andel av institutets totala placeringar (totalkvot).

Med allmän placeringsplikt avses skyldighet för ett bankinstitut eller försäkringsinstitut att under en viss tidsperiod (beräkningsperiod) förvärva eller öka sitt innehav av prioriterade placeringsobjekt så att förvärvet eller ökningen av innehavet utgör antingen

1. en viss andel av ökningen under samma tid av institutets totala placeringar (marginalkvot) eller

2. en viss andel av institutets totala placeringar (totalkvot).

2. beträffande lagen om inbetalning på likviditetskonto

att riksdagen antar i proposition 1984/85:84 mom ; 2 framlagt förslag till lag om ändring i lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonto,

3. beträffande riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken att riksdagen avslår motion 1984/85:223 yrkande 2,

4. beträffande behovet av stabila spelregler

att riksdagen avslår motion 1984/85:224 yrkande 2,

FiU 1984/85:8

5. beträffande översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt att riksdagen avslår motion 1984/85:225 yrkande 1.

Stockholm den 11 december 1984

På finansutskottets vägnar ARNE GADD

Närvarande: Arne Gadd (s), Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Per-Axel Nilsson (s), Lennart Blom (m), Roland Sundgren (s), Christer Nilsson (s), Filip Fridolfsson (m), Rolf Rämgård (c), Torsten Karlsson (s), Hugo Hegeland (m), Carl-Henrik Hermansson (vpk), Gunnar Nilsson i Eslöv (s), Britta Hammarbacken (c) och Berit Bölander (s).

Reservationer

1. Lagen om kreditpolitiska medel

Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Lennart Blom (m), Filip Fridolfsson (m), Rolf Rämgård (c), Hugo Hegeland (m) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ”Utskottet har” och på s. 13 slutar med ”utom AP-fonder” bort ha följande lydelse:

Det stora budgetunderskottet och den växande statsskulden har i praktiken framtvingat en marknadsanpassning av kreditpolitiken. En allt större del av statens upplåning sker nu på marknadsmässiga villkor. Nya låneinstrument har introducerats i form av statsskuldväxlar och riksobligationer, vilka emitteras till marknadsränta. För ett år sedan avskaffades likviditetskraven för bankerna, vilket befriade dem från tvånget att placera i prioriterade obligationer till räntor under marknadsnivå.

Denna i praxis fortgående förskjutning av kreditpolitiken i marknadsmässig riktning drabbades dock av ett kraftigt bakslag i somras. Den internationella ränteutvecklingen och ett svenskt valutautflöde framtvingade då en höjning av diskontot och av straffräntan. Trots detta emitterades samtidigt ett prioriterat statslån till 11 % ränta, vilket redan några månader tidigare visat sig alltför lågt för att dra till sig placerare. I syfte att ändå få obligationerna sålda utvidgades och skärptes placeringsplikten för prioriterade obligationer för försäkringsinstituten. Den skulle i fortsättningen omfatta även AP-fonden och den skulle tillämpas så att placerarna var tvungna att göra sina förvärv direkt hos emittent och med jämn fördelning över året.

Dessa nya föreskrifter har sedan föranlett fler regeländringar, vilka alla framkallat skarpa reaktioner från försäkringsbolagen och inte minst från de

FiU 1984/85:8

institut som ansvarar för medborgarnas trygghet på ålderdomen, t. ex. AP-fonden och SPP. Detta är ett återfall i regleringstänkande vars syfte tycks vara att minska statens snabbt växande räntekostnader för statens upplåning.

Sedan de nya låneinstrumenten statsskuldväxlar och riksobligationer introducerades med marknadsmässig ränta har tudelningen på den långa kapitalmarknaden blivit allt mer uppenbar. Räntan för den prioriterade sektorn är nu 11 % medan marknadsräntan ligger avsevärt högre, tidvis upp till 3 procentenheter högre. I genomsnitt hittills under året har skillnaden varit 1,5 procentenheter.

AP-fonden har i sitt remissvar till finansdepartementet ifrågasatt om den valda tillämpningen kan anses förenlig med den kreditpolitiska lagstiftningens syfte. Professorn i offentlig rätt Ole Westerberg har närmare prövat denna fråga och drar följande slutsats: ”Med placeringsplikt upprätthålles en tudelad marknad för statens långfristiga upplåning. Detta är något helt annat än att placeringsplikten tidigare medverkade till att hålla nere den långa räntan. Man får därför anse, att det blivit en alltför kraftig förskjutning i lagens tillämpade syfte, för att den nya tillämpningen skall kunna anses lagenlig.”

Mot denna bakgrund framstår det som anmärkningsvärt att regeringen enligt propositionen bedömt de föreslagna lagändringarna vara av så enkel beskaffenhet att lagrådsgranskning inte befunnits påkallad. Utskottet har för sin del beslutat inhämta lagrådets yttrande över propositionen. Detta har resulterat i vissa påpekanden av lagteknisk art. Lagrådet anför emellertid att vad som förekommit i lagstiftningsärendet inte ger anledning till något lagrådets uttalande rörande lagens tillämpning. Enligt lagrådet är det riksdagens sak att pröva huruvida utvecklingen i praxis blivit sådan att behov föreligger av ändrad eller ny lagstiftning.

Utskottet vill mot bakgrund härav anföra följande. Riksbanken har genom ändringen av tillämpningen av lagen om kreditpolitiska medel utvidgat antalet medel till att också omfatta inköpsplikt av statsobligationer. Förutom att utskottet rent principiellt invänder mot att man tillämpningsvägen, utan utrednings- och remissförfarande, inför nya kreditpolitiska medel, anser utskottet att riksbankens åtgärder strider mot strävandena mot en mer marknadsanpassad kreditpolitik. De ursprungliga motiven för placeringsplikten — att förse staten, bostadsbyggandet och jordbruket med långfristigt kapital - har numera bortfallit. Introduktionen av statsskuldväxlar och riksobligationer visar att det finns möjligheter att tillgodose statsupplåningens behov utan regleringar. Utskottet anser således att riksbankens tillämpning av placeringsplikten strider mot de ursprungliga syftena bakom lagen om kreditpolitiska medel.

Ändringar i lagen om kreditpolitiska medel

I propositionen föreslås vissa utvidgningar av utlåningsregleringen och den allmänna placeringsplikten. Vidare föreslås att lagtexten rörande placerings -

FiU 1984/85:8

plikten justeras så att den innefattar den av riksbanken sedan september 1984 tillämpade inköpsplikten i form av s. k. bruttokvoter.

Innebörden av systemet med bruttokvoter är att de prioriterade obligationerna skall förvärvas direkt från emittent. Det innebär att placeringsplikten i praktiken har blivit en inköpsplikt och att kreditinstituten har påtvingats en mäklarroll. Placerarna har frihet att sälja de nyförvärvade obligationerna igen, men då uppkommer en kraftig kapitalförlust på grund av att räntan på dessa obligationer är lägre än marknadsräntan. Denna kapitalförlust ger en motsvarande vinst för staten. Systemet får snedvridande effekter, eftersom endast vissa försäkringsinstitut utsätts för placeringsplikten medan t. ex. banker och höglikvida icke-finansiella företag inte behöver ta på sig dessa kostnader.

AP-fonden har för sin del beräknat kostnaden för ett år av de föreslagna reglerna till ett nuvärde på 1,8 miljarder kronor (under vissa angivna förutsättningar). Därtill kommer kostnader för SPP och övriga försäkringsbolag. Det torde vara uppenbart att detta får konsekvenser för försäkringstagarna. För AP-fondens vidkommande krävs sannolikt högre ATP-avgifter än eljest och för försäkringsbolagen minskar återbäringen till deras sparare. I slutändan blir det nuvarande och blivande pensionärer som får bära kostnaden.

Utskottet delar AP-fondens uppfattning att detta är en orimlig räntepolitik. Kostnaden för att reducera statens ränteutgifter får i ett första steg betalas av olika försäkringsinstitut men får sedan bakom dem bäras av löntagare och företag.

Utskottet vill också peka på några tillämpningsproblem som de föreslagna ändringarna i placeringsplikten för med sig. Effekten för ett försäkringsinstitut av en hög marginalkvot eller totalkvot blir beroende av hur stor del av obligationsinnehavet som förfaller till inlösen ett visst år. Egentligen borde det varje år anges kvoter för varje bolag för sig med hänsyn till hur mycket äldre placeringsmedel som frigörs. Annars kan det inträffa lägen, när försäljning av tillgångar framtvingas för att försäkringsinstituten skall få fram likvida medel för inköp av nya prioriterade obligationer.

Den nya utformningen av placeringsplikten kommer även på andra sätt att snedvrida konkurrensförutsättningarna. Mindi^ oolag har av praktiska skäl ställts utanför regleringen. Flera av dessa är i Sverige verksamma utländska bolag. Vitare blir det lönande att flytta en större del av försäkringsverksamheten utomlands. Det har i detta sammanhang sitt intresse att konstatera att regleringen av s. k. captive-bolag medfört att en sådan verksamhet i större utsträckning flyttats till utlandet och att denna reglering nu måste avskaffas för att inte nackdelarna skall bli än större.

Med det anförda avstyrker utskottet propositionens förslag till ändringar av lagen om kreditpolitiska medel.

FiU 1984/85:8

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande lagen om kreditpolitiska medel

att riksdagen med bifall till motionerna 1984/85:223 yrkande 1, 1984/85:224 yrkande 1 och 1984/85:225 yrkande 2 avslår i proposition 1984/85:84 moment 1 framlagt förslag till lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel.

2. Riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken

Lars Tobisson (m), Lennart Blom (m), Filip Fridolfsson (m) och Hugo Hegeland (m) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ”Utskottet vill” och på s. 14 slutar med ”yrkande 2” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill med anledning härav anföra följande. Den kreditpolitiska utredningen tillsattes år 1980 med uppgift att utarbeta förslag till en liberalisering av kreditmarknaden. Ett sådant förslag avlämnades hösten 1982. men regeringen har ännu inte vidarebefordrat utredningens förslag i form av proposition till riksdagen.

Enligt utskottets mening är det angeläget att förslag snarast läggs fram för att avreglera kreditmarknaden. Marknadens funktionssätt kompliceras avsevärt genom att systemet med prioriterade obligationer vidmakthålles samtidigt som obligationer med lång löptid emitteras till marknadsränta.

Det finns enligt utskottets mening starka skäl att i den situation vi befinner oss ompröva formerna för statens upplåning. Den ofrånkomliga slutsatsen av en sådan omprövning blir att upplåningen måste ske på marknadsmässiga villkor. Det innebär att systemet med prioriterade obligationer bör upphöra.

Vad utskottet anfört om riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken med anledning av motion 223 yrkande 2 bör ges regeringen till känna.

dels utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:223 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Behovet av stabila spelregler

Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Lennart Blom (m), Filip Fridolfsson (m) och Hugo Hegeland (m) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 14 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "2 avstyrks” bort ha följande lydelse:

FiU 1984/85:8

20 Den situation som uppstått på kapitalmarknaden efter alla regeländringar under senare tid har redan medfört störningar för statens upplåning, vilka får bestående effekter under lång tid framåt. Teckningen på det obligationslån till 11 % ränta som lades ut redan i början av juli har ännu mer än fem månader senare inte kunnat avslutas. Det betyder att statens upplåningsbehov på den inhemska marknaden under snart ett halvt år har fått täckas kortfristigt. Även om man nu med utnyttjande av tvångsmedel skulle lyckas placera ut en stor mängd långfristiga obligationer före årets slut, kvarstår ändå under kommande år problemet med denna besvärande anhopning i tiden.

Utskottet har förståelse för att försäkringsinstituten protesterar mot de täta förändringar av regelsystemet som har skett under senare tid. Ett grundläggande krav när staten ingriper på en marknad är enligt utskottets mening att reglerna är något så när fasta och att förändringar aviseras i god tid och inte som nu mitt under ett kalenderår med delvis retroaktiv verkan.

Utskottet delar således motionärernas uppfattning att vad som hänt inom kreditpolitiken under senare tid tydligt visar på behovet av stabila spelregler i den ekonomiska politiken. Vad utskottet anfört med anledning av motion 224 yrkande 2 om stabila spelregler bör ges regeringen till känna.

dels utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande behovet av stabila spelregler

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:224 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med ”Enligt utskottets” och slutar med ”av upplåningsformer” bort ha följande lydelse:

De förändringar i statens upplåningspolitik och den avreglering av kreditmarknaden som skett under senare år medför att systemet med prioriterade obligationer svårligen kan vidmakthållas på hittillsvarande sätt. Det lär på sikt bli allt mer problematiskt att upprätthålla två räntenivåer, en administrativt fastställd och en fastställd av marknaden. Svårigheterna blir självfallet större desto större ränteskillnaden blir mellan de två räntenivåerna.

Enligt utskottets mening är det därför nödvändigt, som sägs i motion 225, att regeringen föranstaltar om en skyndsam översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt. Till dess en

FiU 1984/85:8

sådan översyn är klar bör riksbanken nöja sig med de placeringsregler som f. n. gäller.

dels utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:225 yrkande 1 ger regeringen i uppdrag att företa skyndsam översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikten,

5. Översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt

Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Lennart Blom (m), Filip Fridolfsson (m) och Hugo Hegeland (m) anser att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med ”Enligt utskottets” och slutar med ”långsiktiga upplåningen” bort ha följande lydelse:

Den kreditpolitiska utredningen framlade hösten 1982 sitt betänkande En effektivare kreditpolitik (SOU 1982:52) med förslag till en liberalisering av kreditmarknaden. Enligt utskottets mening kan utredningens förslag användas som utgångspunkt för att utforma kreditpolitiken i liberaliserande riktning. Någon ytterligare utredning eller översyn av det slag som föreslås i motion 225 anser inte utskottet behövas.

Särskilda yttranden

1. Riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anför:

Med hänsyn till att vi tillstyrker förslaget i motion 225 av Martin Olsson (c) om en översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt anser vi inte att riksdagen nu bör binda sig för utformningen av kredit- och statsskuldpolitiken på det sätt som föreslås i motion 223 yrkande 2.

FiU 1984/85:8

2. Riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken

Björn Molin (fp) anför:

I likhet med vad jag anförde i reservationerna till finansutskottets betänkande FiU 1983/84:14 om fortsatt giltighet av lagen om kreditpolitiska medel resp. FiU 1983/84:25 om riktlinjer för den ekonomiska politiken m. m. anser jag att utvecklingen mot en mer marknadsanpassad kreditpolitik måste påskyndas, så att styrning med likviditetskrav, placeringsplikt och räntereglering kan slopas.

3. Behovet av stabila spelregler

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anför:

I stället för ett allmänt uttalande om behovet av stabila spelregler för den ekonomiska politiken tillstyrker vi att en översyn görs av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt.

FiU 1984/85:8

23 Bilaga

Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1984-11-29

Närvarande: justitierådet Höglund, regeringsrådet Wahlgren, justitierådet Rydin.

Enligt lagrådet den 21 november 1984 tillhandakommet utdrag av protokoll vid sammanträde den 20 samma månad med riksdagens finansutskott har utskottet beslutat inhämta lagrådets yttrande över ett genom proposition 1984/85:84 framlagt förslag till lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel.

Det i propositionen framlagda lagförslaget har inför lagrådet föredragits av expeditions- och rättschefen i finansdepartementet Edmund Gabrielsson med biträde av departementssekreteraren Tomas Tetzell.

Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:

Det remitterade förslaget är föranlett av en framställning från fullmäktige i riksbanken till regeringen om sådan ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel att riksbanken får större möjligheter att föreskriva allmän placeringsplikt för bankinstitut och försäkringsinstitut. Placeringsplikten avses enligt framställningen, något förenklat uttryckt, få gälla inte bara institutens innehav av prioriterade placeringsobjekt (nettokvot) utan också förvärv av sådana objekt från emittent (bruttokvot). I det senare fallet skall endast förvärven ingå i kvotens täljare. Det står instituten fritt att efter förvärv omedelbart sälja objekten vidare utan plikt för dem att göra motsvarande nyförvärv. Tanken är att i marginalkvotsfall bruttokvoten skall kunna sättas högre än den gräns vid 80 % som vid lagens tillkomst förutsattes skola gälla för nettokvoten. Riksbankens framställning har varit föremål för remissbehandling.

Det i propositionen upptagna förslaget till ändringar i lagen om kreditpolitiska medel avser 14 och 20 §§. Genom förslaget tillgodoses riksbankens önskemål enligt nämnda framställning. Dessutom innebär förslaget dels att den allmänna placeringsplikten i form av totalkvot skall kunna användas inte bara på bankinstitut utan också på försäkringsinstitut, dvs. allmänna pensionsfonden och försäkringsföretag med svensk koncession, dels att utlåningsreglering skall kunna tillämpas på - förutom bankinstitut och finansbolag - försäkringsföretag med svensk koncession.

Vid tillkomsten av lagen om kreditpolitiska medel var lagens förenlighet med regeringsformen föremål för lagrådsprövning. Lagförslaget lämnades i detta hänseende utan anmärkning. Inte heller den nu föreslagna lagändringen ger anledning till anmärkning från grundlagssynpunkt.

FiU 1984/85:8

24 Av propositionen med därvid fogade bilagor framgår att tillämpningen av lagen om kreditpolitiska medel blivit föremål för kritik. Denna går främst ut på att det kreditpolitiska medlet allmän placeringsplikt använts och avses att användas för ändamål - att minska statens ränteutgifter - som inte står i överensstämmelse med lagens syften. Även tillämpningens förenlighet med bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om egendomsskydd har satts i fråga.

De bestämmelser i lagen om kreditpolitiska medel som närmast kommer i blickpunkten är 3 och 19 §§. Enligt den förstnämnda paragrafen får kreditpolitiskt medel användas efter förordnande av regeringen, om det behövs för att uppnå de mål som fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet. För förordnande om placeringsplikt krävs dessutom synnerliga skäl. Enligt 19 § kan förordnande om allmän placeringsplikt meddelas för att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bostadsbyggandet.

Vad som förekommit i lagstiftningsärendet ger inte anledning till något lagrådets uttalande rörande lagens tillämpning. Det är riksdagens sak att pröva, huruvida utvecklingen i praxis blivit sådan att behov föreligger av ändrad eller ny lagstiftning. Vid lagens tillkomst förutsågs också behovet av en sådan prövning. Det framhölls sålunda att riksdagen borde få tillfälle att ta ställning till den kreditpolitiska lagstiftningens innehåll och utformning mot bakgrund av de erfarenheter som vanns efter hand (FiU 1974:39 s. 33). Giltighetstiden för lagen begränsades därför ursprungligen till tre år. Härtill kommer de möjligheter riksdagen har att i samband med sin årliga granskning av riksbankens verksamhet uttala sig om de åtgärder riksbanken vidtagit och därvid dra upp riktlinjer för riksbankens verksamhet på det kreditpolitiska området (s. 34).

När det gäller den närmare utformningen av det remitterade lagförslaget synes skäl saknas till anmärkning mot den föreslagna ändringen i 14 § av innebörd, att förordnande om utlåningsreglering skall kunna avse - förutom bankinstitut och finansbolag - även försäkringsföretag med svensk koncession.

Den föreslagna ändringen i 20 § föranleder däremot erinran såvitt avser de i paragrafens början tillagda orden ”eller förvärven”. Med dessa är avsett att uttrycka att paragrafen tar sikte inte bara på bankinstitutens och försäkringsinstitutens innehav av prioriterade placeringsobjekt (nettokvoten) utan också på deras förvärv av sådana objekt (bruttokvoten). Utom att den föreslagna lydelsen är språkligt mindre tillfredsställande genom att den talar om förvärv av prioriterade placeringar ger lydelsen knappast tillräckligt tydligt uttryck åt vad som avses. En lydelse som klarare skiljer mellan innehav av prioriterade placeringsobjekt och förvärv av sådana objekt är att föredra. I detta syfte vill lagrådet till övervägande föreslå lydelsen, att med allmän placeringsplikt avses skyldighet för bankinstitut eller försäkringsinstitut att under en viss tidsperiod (beräkningsperiod) öka sitt innehav av eller från emittent förvärva prioriterade placeringsobjekt, så att ökningen av

FiU 1984/85:8

innehavet eller förvärvet utgör antingen 1. en viss andel av ökningen under samma tid av institutets totala placeringar (marginalkvot) eller 2. en viss andel av institutets totala placeringar (totalkvot).

FiU 1984/85:8

26 Innehåll

Sammanfattning 1

Inledning 1

Propositionens hemställan och lagförslag 2

Motionsyrkandena 4

Propositionen 4

Motionerna 6

Utskottet 9

Tillämpning av placeringsplikten 9

Ändringar i lagen om kreditpolitiska medel 10

Övriga motionsyrkanden 13

Hemställan 15

Reservationer

1. Lagen om kreditpolitiska medel (m, c, fp) 16

2. Riktlinjer för kredit-och statsskuldpolitiken (m) 19

3. Behovet av stabila spelregler (m, fp) 19

4. Översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade piaceringsplikt (c) 20

5. Översyn av formerna för upplåning från de placerare som är underkastade piaceringsplikt (m, fp) 21

Särskilda yttranden

1. Riktlinjer för kredit-och statsskuldpolitiken (c) 21

2. Riktlinjer för kredit- och statsskuldpolitiken (fp) 22

3. Behovet av stabila spelregler (c) 22

Bilaga

Lagrådets yttrande (utdrag ur protokoll vid sammanträde 1984-11-29) 23