Näringsutskottets betänkande om allmänna pensionsfonden (skr. 1985/86:164)

Näringsutskottets betänkande

om allmänna pensionsfonden (skr. 1985/86:164)

NU

1985/86:33

Ärendet

I detta betänkande behandlas

dels regeringens skrivelse 1985/86:164 (socialdepartementet) med överlämnande av allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses årsredovisning för år 1985,

dels - helt resp. delvis - två motioner från allmänna motionstiden, den ena om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse och den andra om löntagarfondstyrelsernas roll i samhällsutvecklingen, m.m.

Sammanfattning

Årsredovisningen från allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelse föranleder inget uttalande.

Två motioner går ut på att lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden skall ändras. Enligt den ena (c) skulle svenskt medborgarskap föras in bland de behörighetsvillkor som anges för ledamotskap i löntagarfondstyrelserna. En grundläggande rättsfråga är om dessa styrelser är myndigheter där ett sådant villkor gäller enligt regeringsformen. Oavsett hur man besvarar denna fråga blir, konstaterar utskottet, slutsatsen att motionen bör avslås. De borgerliga partierna reserverar sig för en lagändring. Den andra motionen (vpk) förespråkar nya riktlinjer som skulle ge löntagarfonderna en självständigare roll i den nationella industrialiseringsprocessen; fonderna skulle också få valda representantskap. Utskottet avstyrker motionen, med reservation av vänsterpartiet kommunisternas representant. De borgerliga ledamöterna framhåller att deras partier vill avskaffa löntagarfonderna.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1985/86:N217 av Bertil Fiskesjö (c) och Bengt Kindbom (c), vari hemställs att

riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till sådan ändring av reglerna 1

1 Riksdagen 1985/86.17sami. Nr 33

för ledamotskap i fondstyrelserna att den i motionen påtalade grundlagsstridigheten undanröjs.

1985/86:N275 av Lars Werner m.fl. (vpk), såvitt gäller hemställan att riksdagen

2. hos regeringen begär förslag till förändring i löntagarfondernas instruktioner med syfte att ge dem en från dominerande privatkapitalistiska intressen mer självständig roll i den nationella ekonomiska utvecklingen,

3. hos regeringen begär förslag till hur fonderna kan ges en demokratisk förankring och styrning.

Yrkande 1 i motion 1985/86:N275, om regional inriktning av löntagarfondstyrelsernas placeringar, har behandlats i utskottets betänkande NU 1985/ 86:30.

Motivering

Genom olika domstolsutslag är det, anförs i motion 1985/86:N217 (c), fastslaget att löntagarfondstyrelserna är myndigheter. Motionärerna åberopar 11 kap. 9§ regeringsformen, enligt vilket lagrum endast den som är svensk medborgare får vara ledamot av myndighet eller dess styrelse om myndigheten lyder omedelbart under regeringen. Löntagarfondstyrelserna hör hemma under denna bestämning, finner motionärerna, eftersom det inte finns något mellanled mellan dem och regeringen, som dessutom direkt utser styrelseledamöterna. Reglerna för löntagarfondstyrelserna, som inte uppställer svenskt medborgarskap som villkor för styrelseledamotskap och i vilkas motiv uttryckligen sägs att utlänningar skall kunna vara styrelseledamöter, står således inte i överensstämmelse med den nyssnämnda grundlagsbestämmelsen, är motionärernas slutsats.

Löntagarfondstyrelsernas verksamhet kan inte fortsätta som hittills, anförs det i motion 1985/86:N275 (vpk). De bedriver en konventionell placeringspolitik och skiljer sig knappast från andra institutionella placerare. Det blir de mest attraktiva privata storindustrierna, de transnationellt förankrade delarna av näringslivet och de mest expansiva regionerna som får fördelarna av dem. Kortsiktig lönsamhet och maximala avkastningssiffror blir allt överskuggande. De förhoppningar som människor ställde på fonderna var emellertid att de skulle bidra till en jämnare fördelning av resurserna i samhället och till regionernas utveckling, kompensera där det privata kapitalet svek och försvara arbetena i Sverige.

Bland förändringar som borde genomföras nämns följande. Löntagarfonderna måste ges en självständigare och klarare definierad roll i den nationella industrialiseringsprocessen. De breda folklagrens livsvillkor bör främjas genom hushållning med naturresurser, genom motverkande av rovdrift och genom en varu- och tjänsteproduktion som gör samhället mer civiliserat. Fondstyrelserna bör ta del i samhälleligt organiserade projekt. Fonderna bör öppnas för demokratisk styrning och insyn, t. ex. genom att få valda representantskap. Vidare bör nuvarande begränsningar av fondernas tillåtna ägarandelar i ett och samma företag avskaffas, och avkastningskraven bör göras mer flexibla.

NU 1985/86:33

2 Uppgifter i anslutning till motionerna Behörighetskrav för ledamotskap i löntagarfondstyrelse

Bestämmelser

De fem löntagarfonderna - delfonder inom allmänna pensionsfonden med särskilda styrelser - inrättades enligt beslut av riksdagen hösten 1983. Behörighetskraven för ledamotskap i löntagarfondstyrelserna anges i 31 § lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Som formellt behörighetskrav gäller att ledamöterna skall vara myndiga och bosatta här i riket. I proposition 1983/84:50 om löntagarfonder konstateras i specialmotiveringen till 31 § i lagförslaget att något krav på svenskt medborgarskap inte har uppställts för ledamöterna i löntagarfondstyrelser. Ett sådant krav har däremot uttryckligen uppställts för ledamotskap i allmänna pensionsfondens första-fjärde fondstyrelser (4 och 30 §§).

Tidigare behandling

Konstitutionsutskottet avgav förra året yttrande till näringsutskottet (KU 1984/85:6 y) över motioner med samma innebörd som den nu föreliggande motionen 1985/86:N217.1 yttrandet redovisades bl. a. att regeringsrätten i en dom år 1984 hade förklarat att tredje löntagarfondstyrelsen var att anse som myndighet i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens (1980:100) mening. Konstitutionsutskottet konstaterade att frågan om allmänna pensionsfondens rättsliga ställning var omstridd och att de skilda synsätten närmast berodde på olika tolkningar av begreppet myndighet. Utskottet meddelade att det vid ett senare tillfälle skulle ta upp frågan huruvida en utredning av myndighetsbegreppet skulle vara påkallad. Konstitutionsutskottet hade för sin del, hette det i yttrandet, inte funnit anledning att frångå den ståndpunkt som utskottet hade intagit i löntagarfondsärendet och som hade stöd i lagrådets yttrande, nämligen att löntagarfondstyrelserna inte var jämställda med de förvaltningsmyndigheter som avsågs i 11 kap. 9§ regeringsformen. Motionerna borde enligt konstitutionsutskottets mening avstyrkas. I en avvikande mening anförde moderata samlingspartiets, centerpartiets och folkpartiets representanter att, med det ställningstagande som regeringsrätten hade gjort, löntagarfondstyrelserna tillhörde de organ vilkas ledamöter enligt regeringsformen skall vara svenska medborgare. I avvaktan på att löntagarfonderna avskaffades borde därför 31 § lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden ändras på det sätt som föreslogs i de aktuella motionerna.

Näringsutskottet anförde (NU 1984/85:37):

Näringsutskottet hänvisar till konstitutionsutskottets bedömning, vilken leder till slutsatsen att det inte finns anledning att i den lagparagraf som reglerar löntagarfondstyrelsernas sammansättning införa en bestämmelse om krav på svenskt medborgarskap. Näringsutskottet vill tillägga att motsatt ståndpunkt i den grundläggande rättsfrågan bör leda till samma slutsats beträffande motionsyrkandena. Om regeringsrättens beslut tolkas så att även 11 kap. 9§ regeringsformen är tillämplig på löntagarfondstyrelserna,

NU 1985/86:33

1* Riksdagen 1985/86. 17sami. Nr 33

följer nämligen av detta att regeringen vid tillsättning av ledamöter i dessa styrelser har att åtlyda denna grundlagsbestämmelse oavsett att ett till lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden knutet motivuttalande anger att även utlänningar skall kunna vara styrelseledamöter. Någon uttrycklig bestämmelse om krav på svenskt medborgarskap för löntagarfondstyrelsernas del skulle alltså inte vara påkallad; snarare borde motsvarande uttryckliga krav beträffande övriga fondstyrelser slopas, eftersom en sådan bestämmelse är överflödig - och icke brukar förekomma - i författningar rörande organ som uppenbart omfattas av föreskriften i 11 kap. 9 § regeringsformen.

Näringsutskottet vill i anslutning till vad konstitutionsutskottet har anfört uttala förhoppningen att den oklarhet beträffande myndighetsbegreppet som kommer till synes i detta ärende skall bli undanröjd. Tilläggas kan att, såvitt näringsutskottet har sig bekant, för närvarande samtliga ledamöter i löntagarfondstyrelserna är svenska medborgare och att således ingen nu verksam styrelseledamots behörighet är beroende av hur den aktuella rättsfrågan besvaras.

I en reservation (m, c, fp) föreslogs en lagändring enligt syftet med motionerna.

Riksdagen följde näringsutskottet.

Val av styrelser i allmänna pensionsfonden

Enligt 31 § lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden skall varje löntagarfondstyrelse bestå av nio ledamöter, för vilka skall finnas fyra suppleanter. Ledamöter och suppleanter förordnas av regeringen. Av dem skall minst fem resp. två företräda löntagarintressena. När ledamöter och suppleanter utses skall det ses till att styrelserna får en regional anknytning.

I propositionen om löntagarfonder aviserades en utredning av frågan huruvida ledamöterna i allmänna pensionsfondens fondstyrelser i framtiden borde utses genom direkta val (prop. 1983/84:50 s. 53). En sådan utredning tillsattes enligt regeringsbeslut i maj 1984 (Fi 1984:04; särskild utredare: docent Björn von Sydow). Förstahandsuppgiften för utredningen är enligt direktiven (dir. 1984:26) att överväga om det bör införas ett system med direktval av de nio fondstyrelserna. En fråga som skall prövas är om en övergång till direkta val av fondstyrelserna bör leda till att antalet ledamöter och suppleanter ökas så att det finns utrymme för att olika intressen blir företrädda i styrelserna. Utredningsarbetet kommer enligt uppgift att avslutas hösten 1986.

Bestämmelser och uttalanden om löntagarfondstyrelsernas placeringar

De medel, till största delen vinstskatter från företagen, som löntagarfondstyrelserna disponerar får - enligt 36 § lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden - placeras i aktier i svenska aktiebolag, i vissa skuldebrev som utfärdats av svenska aktiebolag och som riskkapital i svenska ekonomiska föreningar.

I proposition 1983/84:50 om löntagarfonder uttalades att på löntagarfondstyrelsernas medelsförvaltning borde ställas krav på god avkastning, långsik -

NU 1985/86:33

tighet och riskspridning (s. 78). Verksamheten borde inriktas på aktieköp i svenska företag till gagn för svensk produktion och sysselsättning. Dessutom borde löntagarfondstyrelserna kunna medverka till en förbättrad riskkapitalförsörjning i kooperativa företag.

En löntagarfondstyrelse får enligt 37 § lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden inte förvärva så många vid fondbörsen registrerade aktier i ett aktiebolag att röstvärdet för dessa uppgår till 8 % eller mer. Den för löntagarfondstyrelserna tillåtna andelen är betingad av att fjärde fondstyrelsen får förvärva aktier upp till 10 % av röstvärdet. Motiveringen var att det skulle förhindras att institutioner av den typ som de aktieförvaltande fondstyrelserna representerar får ”ett aktieinnehav som är så stort att de kan tvingas ta på sig ett företagaransvar” (prop. 1983/84:50 s. 79).

Vänsterpartiet kommunisterna begärde när löntagarfondstyrelserna tillkom att någon begränsningsregel av detta slag inte skulle införas för dessas del.

Utskottet

Utskottet har granskat allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses årsredovisning och därvid inte funnit anledning att göra något särskilt uttalande.

I anslutning till årsredovisningen behandlar utskottet två motioner som gäller bestämmelserna om de fem löntagarfondstyrelserna. Dessa förvaltar i likhet med fjärde fondstyrelsen medel som ingår i allmänna pensionsfonden.

Motion 1985/86:N217 (c) är baserad på ståndpunkten att löntagarfondstyrelserna är att anse som myndigheter. Härvidlag hänvisar motionärerna till domstolsutslag. Yrkandet är att riksdagen hos regeringen skall begära förslag till sådan ändring av reglerna för ledamotskap i löntagarfondstyrelserna att dessa regler kommer att stå i överensstämmelse med grundlagen. Den nuvarande lydelsen av den aktuella bestämmelsen - 31 § lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden - fyller inte detta krav, menar motionärerna, eftersom den inte uppställer krav på svenskt medborgarskap och det i motiveringen sägs att utlänningar skall kunna vara styrelseledamöter.

Två motioner med samma syfte som den nu aktuella behandlades förra året av näringsutskottet, som först inhämtade yttrande över motionerna från konstitutionsutskottet. Utskottet hänvisar till den föregående redogörelsen för de båda utskottens och riksdagens ställningstaganden.

När förslaget om lagstadgat krav på svenskt medborgarskap för ledamotskap i löntagarfondstyrelse nu åter har väckts kommer näringsutskottet till samma slutsats som förra året. Oavsett vilken ståndpunkt man intar i den grundläggande rättsfrågan blir slutsatsen att någon uttrycklig bestämmelse om krav på svenskt medborgarskap för ledamöter i löntagarfondstyrelserna inte är påkallad. Med hänvisning härtill och till sina övriga uttalanden i ämnet förra året avstyrker utskottet motion 1985/86:N217 (c).

NU 1985/86:33

5 Motion 1985/86:N275 (vpk) går ut på att löntagarfondstyrelsernas verkamhet i tre avseenden skall ges ”en medvetnare och mera självständig inriktning.” För det första skulle de få en regionalpolitisk roll. I den delen har motionen behandlats i ett tidigare betänkande (NU 1985/86:30). För det andra skulle de få en självständigare och klarare definierad roll i den nationella industrialiseringsprocessen. För det tredje skulle löntagarfonderna öppnas för demokratisk styrning och kontroll, t. ex. genom att varje fond skulle få ett representantskap, valt av löntagarkollektivet eller genom allmän rösträtt. I samband därmed skulle de nuvarande begränsningarna av de olika fondstyrelsernas tillåtna ägarandelar i ett och samma företag avskaffas. Därmed skulle fondstyrelserna kunna gå in i helt eller till större delen samhällsägda projekt.

Utskottet vill, liksom då en motsvarande motion behandlades förra året (NU 1984/85:34), hänvisa till att frågan om inriktningen av löntagarfondstyrelsernas verksamhet blev ingående prövad hösten 1983 i samband med beslutet om deras tillkomst. Riksdagen tog då ställning till bl. a. just de önskemål som nu åter framförs i motion 1985/86:N275 (vpk). Vad gäller frågan om ”demokratisk styrning och kontroll” av verksamheten vill utskottet framhålla att en utredning av frågan om direkta val av ledamöter i löntagarfondstyrelserna väntas bli avslutad hösten 1986.

Utskottet finner inte skäl för riksdagen att nu ändra på de riktlinjer för löntagarfondstyrelsernas verksamhet som har tillämpats sedan dessa styrelser trädde i funktion för drygt två år sedan. Det bör liksom hittills få ankomma på styrelserna att utveckla verksamheten till landets bästa enligt de grunder som riksdagen har angett genom sitt konstituerande beslut.

Sålunda avstyrker utskottet förslaget om en grundläggande förändring i de riktlinjer som löntagarfondstyrelserna har att följa.

Även yrkandet om att riksdagen nu skall begära förslag till ledningsorgan av ny typ avstyrks.

Utskottet hemställer

1. beträffande behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse att

riksdagen avslår motion 1985/86:N217,

2. beträffande inriktningen av löntagarfondstyrelsernas placeringar att riksdagen avslår motion 1985/86:N275 yrkande 2,

3. beträffande ledningsorgan för löntagarfonderna att riksdagen avslår motion 1985/86:N275 yrkande 3.

Stockholm den 22 maj 1986

På näringsutskottets vägnar

Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Erik Hovhammar (m), Wivi-Anne Radesjö (s), Birgitta Johansson (s), Åke Wictorsson (s), Hadar Cars (fp), Bo Finnkvist (s), Ivar Franzén (c), Gudrun Norberg (fp), Per-Ola Eriksson (c), Lars Ahlström (m), Nic Grönvall (m), Mats Lindberg (s), Paul Lestander (vpk) och Leo Persson (s).

NU 1985/86:33

6 Reservationer

NU 1985/86:33

1. Behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse (mom. 1)

Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Ivar Franzén (c), Gudrun Norberg (fp), Per-Ola Eriksson (c), Lars Ahlström (m) och Nic Grönvall (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”När förslaget” och slutar med ”motion 1985/86:N217 (c)” bort ha följande lydelse:

När förslaget om lagstadgat krav på svenskt medborgarskap för ledamotskap i löntagarfondstyrelse nu återkommer vill utskottet hänvisa till den slutsats som de borgerliga ledamöterna i konstitutions- och näringsutskotten redovisade förra året. Av regeringsrättens beslut i frågan om en löntagarfondstyrelses status följer att 31 § lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden bör kompletteras med en uttrycklig bestämmelse av den innebörd som motionärerna anger. Riksdagen bör nu fatta beslut härom. Yrkandet i motion 1985/86:N217 (c) blir därmed tillgodosett i sak. Liksom förra året vill utskottet understryka att det rör sig om en av konstitutionella skäl motiverad provisorisk åtgärd. Löntagarfondssystemet bör med det snaraste avskaffas.

dels att utskottet under 1 bort hemställa

1. beträffande behörighetskrav för ledamotskap i löntagarfondstyrelse att

riksdagen med anledning av motion 1985/86:N217 antar följande

Förslag till Lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden

Härigenom föreskrivs att 31 § lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 §

Varje löntagarfondstyrelse skall bestå av nio ledamöter. För ledamöterna skall finnas fyra suppleanter.

Regeringen förordnar ledamöter och suppleanter.

Ledamöter och suppleanter skall Ledamöter och suppleanter skall

vara myndiga och bosatta här i riket. vara myndiga och här i riket bosatta

Av ledamöterna skall minst fem och svenska medborgare. Av ledamöter av

suppleanterna minst två företräda na skall minst fem och av supplea löntagarintressen.

Vid utseendet av nnerna minst två företräda löntagar ledamöter

och suppleanter skall det intressen. Vid utseendet av ledamö tillses

att löntagarfondstyrelserna får ter och suppleanter skall det tillses

en regional anknytning. att löntagarfondstyrelserna får en

regional anknytning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.

2. Inriktningen av löntagarfondstyrelsernas placeringar (mom. 2)

Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Ivar Franzén (c), Gudrun Norberg (fp), Per-Ola Eriksson (c), Lars Ahlström (m) och Nic Grönvall (m) anser att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Utskottet vill” och slutar med ”att följa” bort ha följande lydelse:

De borgerliga partierna har, i riksdagen senast vid behandlingen detta år av frågan om riktlinjer för den ekonomiska politiken (FiU 1985/86:10), slagit fast att löntagarfonderna måste avskaffas och att avvecklingen av dem måste vara definitiv. Motion 1985/86: N275 (vpk) ger uttryck för en rakt motsatt strävan. Löntagarfonderna skulle inte bara bibehållas utan på ett än mer utpräglat sätt än nu användas som instrument för en samhällsomdaning i socialistisk riktning. Utskottet tar avstånd från dessa intentioner och avstyrker sålunda motionärernas förslag beträffande ändrade riktlinjer för löntagarfondstyrelsernas placeringar.

3. Inriktningen av löntagarfondstyrelsernas placeringar (mom. 2)

Paul Lestander (vpk) anser att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Utskottet vill” och slutar med ”att följa” bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer med motionärerna. Löntagarfondstyrelserna har nu arbetat ett par år. Det är angeläget att deras verksamhet får en sådan inriktning att den verkligen främjar löntagarnas intressen.

Ett grundläggande krav är att löntagarfondstyrelsernas placeringar görs utifrån samhällsekonomiska och inte snävt företagsekonomiska kalkyler. Deras resurser får inte som hittills satsas främst på de företag som står i centrum för privatkapitalets intresse. Behovet av en medveten regionalpolitisk inriktning har understrukits i annat sammanhang (NU 1985/86:30). Löntagarkooperativa företag och nya samhälleliga industrier som bidrar till teknisk och ekonomisk förnyelse bör särskilt stödjas. Fondstyrelserna bör främja en kvalitativ utveckling inom industrin, präglad av hushållning med naturresurser, god arbetsmiljö och en produktion som tar sikte på konsumenternas verkliga behov. En sådan omorientering förutsätter att den nuvarande begränsningen av fondstyrelsernas tillåtna ägarandelar slopas.

Regeringen bör med det snaraste lägga fram förslag till sådana ändrade regler och riktlinjer för löntagarfondstyrelsernas verksamhet som utskottet här har uttalat sig för.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande inriktningen av löntagarfondstyrelsernas placeringar att riksdagen med bifall till motion 1985/86:N275 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

NU 1985/86:33

4. Ledningsorgan för löntagarfonderna (mom. 3)

NU 1985/86:33

Paul Lestander (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Även yrkandet” och slutar med ”typ avstyrks” bort ha följande lydelse: Regeringen måste också ta initiativ för att åstadkomma en demokratisk insyn i och styrning av fondernas verksamhet enligt de principer som motionärerna har angett.

dels att utskottet under 3 bort hemställa

3. beträffande ledningsorgan för löntagarfonderna att riksdagen med bifall till motion 1985/86:N275 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.