Om kollektiv sakförsäkring

Näringsutskottets betänkande 1987/88:1

om kollektiv sakförsäkring

NU

1987/88:1

Ärendet

1 detta betänkande behandlas sju motioner med yrkanden om lagstiftning rörande kollektiv sakförsäkring. Tre av motionerna har väckts under allmänna motionstiden år 1986 och fyra under allmänna motionstiden år 1987. De senare anknyter till ett kommittébetänkande i ämnet och ett regeringsbeslut i anslutning därtill.

Sammanfattning

Motionerna har föranletts av att vissa fackförbund har infört kollektiv hemförsäkring (grupphemförsäkring) för medlemmarna. De går ut på att sådan försäkring skall tillåtas bara om den bygger på individuell anslutning. Försäkringsverksamhetskommittén (majoriteten) har ansett det tillräckligt med reservationsrätt för gruppmedlemmarna. Regeringen har anslutit sig till denna uppfattning och därvid inte funnit behov av några nya lagregler. Utskottet, som ser positivt på kollektiv sakförsäkring, avstyrker motionerna. Reservanter (m, fp, c) vill att riksdagen skall gå på motionärernas linje, som överensstämmer med kommittéminoritetens.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1985/86:N218 av Sten Andersson i Malmö (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kollektivt tecknade försäkringar.

1985/86:N274 av Britta Bjelle (fp) och Birgit Friggebo (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om förbud mot kollektiva sakförsäkringar.

1985/86:N330 av Alf Wennerfors m.fl. (m) vari - med hänvisning till motion 1985/86: A748 - yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om kollektiva försäkringsformer.

1 Riksdagen 1987188. 17sami Nr 1

1986/87:N303 av Sten Andersson i Malmö (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kollektivt tecknade försäkringar.

1986/87:N317 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari - med hänvisning till motion 1986/87:K210-yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om kollektiva sakförsäkringar.

1986/87:N347 av Britta Bjelle (fp) och Anna Wohlin-Andersson (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning angående kollektiva hemförsäkringar i enlighet med vad som i motionen anförts.

1986/87:N372 av Alf Wennerfors m.fl. (m) vari - med hänvisning till motion 1986/87:A734 - yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om kollektiva försäkringsformer.

Yrkandenas innebörd och motivering

Även om tanken bakom de kollektiva hemförsäkringar som vissa fackförbund har tecknat kan anses vara god finns det många skäl att ifrågasätta agerandet, sägs det i motionerna 1985/86:N218 (m) och 1986/87:N303 (m). Konsekvenserna av systemet kan bli ytterst negativa. Försäkringsverksamheten i Sverige grundar sig på fri konkurrens på en öppen marknad. Denna förutsättning riskerar att slås sönder om t.ex. fackförbund tillåts teckna kollektiva hemförsäkringar för sina medlemmar hos ett enda bolag. Effekten blir högre hemförsäkringspremier för alla kategorier. När fackförbundsavdelningar och verkstadsklubbar tecknat kollektiva grupplivförsäkringar har det, anför motionären vidare, inträffat att offerter inte inhämtats från andra försäkringsbolag än Folksam. Detta är betänkligt, menar han, och än mer betänkligt är att sådana försäkringar har tecknats hos Folksam trots att andra bolag har erbjudit bättre och billigare alternativ. Tecknandet av hemförsäkringar, bilförsäkringar m.m. bör till försäkringstagarnas fromma utsättas för samma konkurrens som all annan verksamhet, säger motionären till sist.

De grupphemförsäkringar som Folksam har tecknat med olika fackförbund är s.k. obligatoriska gruppsakförsäkringar, framhålls det i motion 1985/ 86:N274 (fp). Detta betyder, anför motionärerna, att försäkringsformen inte ger full valfrihet för dem som omfattas av försäkringen. Alla medlemmar ansluts kollektivt till försäkringen. Detta kan skapa problem med dubbelförsäkring och försvåra utnyttjandet av fördelarna med helkundslösningar. Den kollektiva försäkringsformen kan, särskilt om den används i stor skala, leda till en svåröverblickbar förändring av marknadsstrukturen. Detta skulle vara oförenligt med strävandena att motverka den starka koncentration som har uppkommit på den svenska försäkringsmarknaden och därmed stå i strid med principer om en sund utveckling av försäkringsväsendet.

Gentemot försäkringsverksamhetskommitténs uppfattning att en automatisk anslutning med reservationsrätt bör kunna godtas invänder motionärerna följande. En sådan reservationsrätt ställer stora krav på informationen till de enskilda medlemmarna. Det kan antas att många osäkra medlemmar drar sig för en sådan markering som en reservation utgör. Särskilt illusorisk ter sig

NU 1987/88:1

valfriheten i de fall då försäkringen inte betalas av de försäkrade själva utan genom en för gruppmedlemmarna gemensam fond. Det strider, säger motionärerna vidare, mot hela idén i den svenska konsumentlagstiftningen att en konsument inte får tydlig information om hur mycket han betalar för en tjänst eller vara och att han inte får full återbetalning för kostnaden om han avstår från erbjudandet. Endast sådana gruppförsäkringar som bygger på individuell anslutning ger gruppmedlemmarna valfrihet. Med individuell anslutning bibehålls en öppen konkurrens, och problemen med dubbelförsäkring undanröjs. Regeringen borde förelägga riksdagen förslag till en ordning som garanterar rätten till individuell anslutning till gruppsakförsäkringar.

I motion 1986/87:N347 (fp, c) refereras inledningsvis regeringens beslut den 10 april 1986 med anledning av försäkringsverksamhetskommitténs betänkande om gruppförsäkring (se s. 22 f.). Motionärerna nämner vissa senare beslut om och planer på kollektiva hemförsäkringar med reservationsrätt, tecknade av fackförbund, lokala fackklubbar och ett kommunalt bostadsföretag. Aktiviteter av detta slag håller på att skapa kaos på den berörda delen av försäkringsmarknaden, hävdar de. Nästan alla hushåll har tidigare en hemförsäkring; de kan nu, om de inte drar försorg om uppsägning, få betala premier för två eller flera sådana försäkringar. Antalet hushåll med dubbelförsäkring kommer att öka, och detta kommer att leda till orättvisor när det gäller premiebetalningen och till ökade kostnader vid skadehanteringen. En utbredd förekomst av dubbelförsäkring leder, menar motionärerna, till att skadekostnaderna fördelas orättvist mellan bolagen. Den kollektiva hemförsäkringen skulle ofta få karaktären av en sekundärförsäkring. Bolag med stora marknadsandelar inom kollektiv hemförsäkring skulle därigenom få orättmätiga konkurrensfördelar.

Villahemförsäkring, som gäller både byggnaden och familjens lösöre, är en rationell försäkringsform, säger motionärerna vidare. Den som accepterar en kollektiv hemförsäkring måste emellertid försäkra byggnaden på annat sätt, något som i längden kan leda till en högre försäkringskostnad. Motionärerna kritiserar också avsaknaden av premiedifferentiering inom den kollektiva hemförsäkringen. Inom en angiven försäkringskoncern har, uppger de, premierna för individuell hemförsäkring en spännvidd som uttrycks i förhållandet 1:16. Att försäkringsrörelselagens skälighetsprincip inte skulle vara tillämplig på de avgifter som organisationsmedlemmar erlägger för en gruppförsäkring betecknas av motionärerna som ett formalistiskt synsätt. Att eliminera välmotiverade prisdifferenser strider, anser de, mot en sund utveckling av försäkringsväsendet. Ytterligare anmärks på att skyddsreglerna i konsumentförsäkringslagen (1980:38) sätts ur spel genom kollektiva sakförsäkringar. Den övervakning som försäkringsinspektionen och konsumentverket bedriver har enligt motionärerna inte hindrat utvecklingen mot kollektiva sakförsäkringar att löpa i väg på ett helt okontrollerat sätt.

Gruppförsäkringar kan ibland vara förenade med vissa fördelar för de försäkrade konsumenterna, såsom lägre förvaltningskostnader och därigenom lägre genomsnittspremie, säger motionärerna avslutningsvis. Om det på

NU 1987/88:1

1 * Riksdagen 1987/88.17sami. Nr 1

grund härav anses att sådana försäkringar bör få utvecklas borde följande krav ställas. Den enskilde gruppmedlemmen bör inte kunna anslutas annat än genom en klar och uttalad viljeförklaring. Den medlem som ansluter sig bör själv erlägga en avgift för sitt försäkringsskydd. Regler bör skapas som gör att de viktigaste principerna för en sund utveckling av försäkringsväsendet beaktas vid utformningen av gruppförsäkringar.

I motionerna 1985/86:A748 (m) och 1986/87:A734 (m), som innehåller motiveringen till vad som yrkas i motion 1985/86:N330 (m) resp. motion 1986/87:N372 (m), nämns obligatoriska hemförsäkringar som ett exempel på fackliga åtaganden som kränker den enskilde medlemmens integritet. Vad motionärerna anför om sådana försäkringar är i sin senaste version följande. Den enskilde medlemmens ställning gentemot sin fackliga organisation har försvagats, bl. a. genom regeringens beslut att medge Elektriker- och Målareförbunden rätt att teckna obligatorisk kollektiv hemförsäkring för sina medlemmar trots kritik från ansvariga myndigheter liksom att medge att kollektiv hemförsäkring i övrigt får tecknas. Endast positiv anslutning borde medges.

1 motion 1986/87:K210 (fp), som åberopas i motion 1986/87:N317 (fp), påtalas att regeringen trots vissa avstyrkande remissyttranden har medverkat till att fackförbund har fått möjligheter att teckna kollektiva sakförsäkringar hos Folksam. Motionärerna konstaterar: ”Försäkringar skall få tecknas med automatisk anslutning med reservationsrätt. En teknik som är väl känd från bl.a. kollektivanslutningen.”

Bakgrund

Olika former av kollektiv försäkring - gruppförsäkring - är sedan länge vanliga i fråga om personförsäkring (liv-, olycksfalls- och sjukförsäkring). Även kollektiva sakförsäkringar (t.ex. hemförsäkring, båtförsäkring och ansvarsförsäkring) förekommer, både obligatoriska och sådana med individuell anslutning. Den första gruppsakförsäkringen med obligatorisk anslutning tillkom år 1943, då Stockholms kooperativa bostadsförening och försäkringsanstalten Samarbete, numera Folksam, slöt avtal om en hemförsäkring för föreningens hyresgäster. Senare har olika organisationer, såsom Sveriges advokatsamfund, Svenska fallskärmsförbundet, Sveriges fastighetsmäklarsamfund, Svenska jägareförbundet och Sveriges veterinärförbund, ingått avtal med andra försäkringsbolag om obligatoriska ansvarsförsäkringar för sina medlemmars räkning.

På senare år har det inom fackföreningsrörelsen framkommit önskemål om att olika fackförbund skulle försöka få till stånd kollektiva försäkringslösningar för förbundens medlemmar. Ett första steg togs år 1982 då ett avtal om obligatorisk kollektiv hemförsäkring slöts mellan Svenska elektrikerförbundet och Folksam. Enligt avtalet svarar förbundet för premierna till Folksam. Kostnaden täcks genom höjning av medlemsavgifterna och ianspråktagande av fonderade medel. Försäkringen fungerar som en vanlig hemförsäkring med den skillnaden att det inte finns någon beloppsgräns beträffande lösöre och att premiekostnaden är lika för alla.

NU 1987/88:1

4 Avtalet föranledde försäkringsinspektionen att hos regeringen hemställa att försäkringsverksamhetskommittén (E 1979:01) genom tilläggsdirektiv skulle få i uppdrag att föreslå lagstiftning för reglering av kollektiv sakförsäkring med obligatorisk anslutning. Inspektionen anförde bl.a. att, om marknaden hastigt växte, riskerna ökade för att konsumenterna skulle hamna i oacceptabla dubbelförsäkringssituationer. Genom beslut av regeringen i november 1983 lämnades framställningen utan åtgärd med hänvisning till att det redan fick anses falla inom kommitténs direktiv att pröva behovet av en särskild reglering av kollektiv försäkring. Regeringen hänvisade också till att försäkringsrättskommittén (Ju 1974:09) enligt sina direktiv hade att särskilt överväga de problem som är förknippade med kollektiva försäkringar. I beslutet erinrade regeringen om att försäkringsinspektionen hade att mot bakgrund av den gällande lagstiftningen följa och övervaka utvecklingen.

Med anledning av regeringsbeslutet utfärdade försäkringsinspektionen i november 1983 ett cirkulär angående kollektiv sakförsäkring. Inspektionen anförde där att den förutsatte att försäkringsbolagen i avvaktan på statsmakternas ställningstagande avstod från att erbjuda avtal om kollektiv sakförsäkring utan reservationsrätt för individen.

Svenska målareförbundet träffade därefter år 1984 med Folksam ett avtal om obligatorisk grupphemförsäkring för förbundets medlemmar. Sedan försäkringsinspektionen med stöd av 19 kap. 11 § försäkringsrörelselagen (1982:713) hade förelagt Folksam att inte verkställa beslutet anförde Folksam besvär hos regeringen. Denna undanröjde i december 1984 inspektionens föreläggande. Det aktuella avtalet ansågs kunna få verkställas utan att utredningarnas förslag avvaktades. Ytterligare kollektiva sakförsäkringsavtal borde emellertid, hette det i regeringsbeslutet, inte godtas förrän statsmakterna efter erforderlig utredning hade tagit ställning till denna försäkringsform.

Försäkringsverksamhetskommittén har år 1985 avgett ett betänkande om gruppförsäkring, vilket har remissbehandlats. Regeringen har i april 1986 fattat ett beslut med hänvisning till betänkandet, men huvudfrågan om särskild reglering av kollektiv sakförsäkring står fortfarande öppen. Riksdagen har behandlat motioner om kollektiv sakförsäkring vid två tillfällen under riksmötet 1984/85. Senare har flera interpellationer och frågor i ämnet förekommit. Frågan om giltigheten av ett fackförbunds beslut om obligatorisk kollektiv hemförsäkring för medlemmarna har blivit rättsligt prövad, slutgiltigt av högsta domstolen. Förutom försäkringsinspektionen har näringsfrihetsombudsmannen och konsumentverket uppmärksammat de kollektiva hemförsäkringarna. Alla de nu avsedda aktiviteterna finns närmare redovisade i särskilda avsnitt i det följande.

Författningsbestämmelser m.m.

Vissa grundläggande regler för försäkringsbolagen finns i försäkringsrörelselagen (1982:713).

En huvudprincip som kommer till uttryck i lagen är skälighetsprincipen, som bl.a. innebär att försäkringspremierna skall vara skäliga och på ett

NU 1987/88:1

skäligt sätt fördelas mellan försäkringstagarna. Premieskäligheten inom skadeförsäkring behandlas i 19 kap. 5 §. Enligt denna paragraf gäller bl.a. att styrelsen och verkställande direktören i ett bolag som meddelar sakförsäkring skall med hjälp av fortlöpande statistik eller på annat sätt övervaka att premiesättningen är skäligt avvägd med hänsyn till den risk som försäkringen är avsedd att täcka, nödvändiga driftskostnader för försäkringen samt omständigheterna i övrigt. I 19 kap. 6§ regleras villkorsskäligheten. Styrelsen och verkställande direktören skall övervaka att även andra försäkringsvillkor än premien är skäliga med hänsyn till det skydd försäkringen är avsedd att ge och omständigheterna i övrigt. Skälighetsprincipens tillämpning övervakas av försäkringsinspektionen. Vid sin granskning skall inspektionen enligt 6§ ägna särskild uppmärksamhet åt villkoren för sådana försäkringar som konsumenter tecknar huvudsakligen för enskilt ändamål.

En allmän tillsynsbestämmelse, 19 kap. 1 §, säger att försäkringsinspektionen skall verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Av motiveringen framgår att inspektionens övervakande uppgift omfattar kontroll av försäkringsbolagens hela verksamhet. Ett väsentligt inslag är att försäkringsbolagens soliditet kontrolleras. Ett annat betydelsefullt led i övervakningen är kontrollen av att försäkringsbolagens anskaffningsverksamhet sker i enlighet med god försäkringssed.

Försäkringsverksamhetskommittén har behandlat bl.a. skälighetsprincipen i sitt delbetänkande (SOU 1986:8) Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. En skälighetsgranskning av ett skadeförsäkringsbolags premienivå kan, framhålls där (s. 95), bl.a. innefatta ett studium av om de kriterier som har använts vid avgränsningen av olika premieklasser får anses vara acceptabla och om den premiedifferentiering som råder mellan klasserna kan anses vara sakligt motiverad. Kommittén menar att skälighetsprincipen bör bibehållas och utgöra ett förstärkt stöd för vissa väsentliga delar av försäkringsinspektionens allmänna tillsyn. Regeln om skäliga premier föreslås bli omformulerad till att i stället avse skäliga kostnader för försäkringstagarnas försäkringsskydd.

Civilrättsliga regler om försäkring finns i lagen (1927:77) om försäkringsavtal. Betydelsefulla i detta sammanhang är bestämmelserna i 41-44 §§ om dubbelförsäkring. De innehåller bl.a. följande. Om samma intresse är försäkrat hos flera försäkringsgivare mot samma fara, är var och en av dessa ansvarig gentemot försäkringshavaren såsom om han vore ensam försäkringsgivare. Om flera försäkringsgivare är ansvariga för en skada och summan av de särskilda ansvarighetsbeloppen överstiger den ersättning som i det hela tillkommer försäkringshavaren, skall ansvarigheten försäkringsgivarna emellan fördelas efter förhållandet mellan ansvarighetsbeloppen. Avgörande för försäkringshavarens rätt till ersättning är bl.a. 39§. Enligt denna är försäkringsgivaren inte pliktig att som ersättning för inträffad skada utge större belopp än som erfordras för förlustens täckande, även om det överenskomna försäkringsbeloppet är större.

Konsumentförsäkringslagen (1980:38) är tillämplig på de vanligaste skadeförsäkringar som tecknas av konsumenterna för privatändamål, nämligen hemförsäkringar, villaförsäkringar, fritidshusförsäkringar, reseförsäkringar,

NU 1987/88:1

motorfordonsförsäkringar och båtförsäkringar. Utanför tillämpningsområdet faller bl.a. försäkringar som grundas på gruppavtal och handhas av företrädare för gruppen. Lagen innehåller regler om bl.a. informationen till konsumenterna, rätten att teckna försäkring, förnyelse av försäkringen, premiebetalning, möjligheterna att sätta ned försäkringsersättningen när den försäkrade inte har uppfyllt sina förpliktelser samt skadereglering. Bland bestämmelserna i lagen är följande.

Ett försäkringsbolag som en konsument vänder sig till för att få en försäkring skall på eget initiativ informera konsumenten om vad försäkringen omfattar och vad den kostar. Informationen skall utformas så att det blir lättare för konsumenten att välja den försäkring som passar honom eller henne bäst.

Om den försäkrade har drabbats av en skada och försäkringsbolaget inte är villigt att ge hela den ersättning som begärs, skall bolaget upplysa den försäkrade om de möjligheter som finns att få tvisten prövad, t.ex. i allmänna reklamationsnämnden eller vid någon av försäkringsbranschens egna nämnder. Finns risk för preskription, skall också det påpekas för konsumenten.

När försäkringstiden går ut, blir försäkringen i regel automatiskt förnyad, om den inte sägs upp eller försäkringstagaren tar en annan, motsvarande försäkring i ett annat bolag. Detta innebär att den försäkrade tills vidare behåller sitt skydd, även om han inte skulle ha fått någon ny premieavi eller om han skulle ha glömt att betala premien.

Försäkringstagaren skall alltid ha minst en månad på sig att betala premien för en försäkring som förnyas. Ett dröjsmål som sådant medför inte att försäkringsskyddet tar slut. Först sedan en uppsägning har sänts till försäkringstagaren och 14 dagar har gått därefter utan att betalning har kommit, upphör försäkringen.

Marknadsföringslagen (1975:1418) är tillämplig även på försäkringsområdet. Två av lagens tre generalklausuler bör nämnas här. Den första (2 §) gör det möjligt att förbjuda en reklamåtgärd eller annan handling som en näringsidkare företar vid marknadsföring av bl.a. tjänst och som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Den andra (3 §) gör det möjligt att ingripa mot en näringsidkare som vid marknadsföring underlåter att lämna information som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt. De myndigheter som svarar för lagens tillämpning är konsumentombudsmannen (KO) och marknadsdomstolen.

Utredning och remissbehandling

Försäkringsverksamhetskommitténs överväganden och förslag

Inledning

Försäkringsverksamhetskommittén (E 1979:01) har i uppdrag att se över lagstiftningen om försäkringsbolagens och försäkringsinspektionens verksamhet m.m. Kommittén har avgett flera delbetänkanden. Ett sådant är betänkandet (SOU 1985:34) Gruppförsäkring. Detta ämne har kommittén

NU 1987/88:1

brutit ut från återstående delar av sitt utredningsuppdrag, sedan olika frågor beträffande gruppförsäkring aktualiserats i samband med Folksams försäkringsavtal med vissa fackförbund om hemförsäkring för förbundens medlemmar (se s. 4 f.).

Kommittén har inget mandat att framlägga förslag i föreningsrättsliga frågor. Den har således inte behandlat frågan om i vad mån sammanslutningar av olika slag - med hänsyn till sitt syfte och sina stadgar - har rätt att träffa avtal rörande medlemmarnas försäkringsskydd.

Av innehållet i det nämnda betänkandet redovisas i det följande avsnitten Överväganden och förslag och Sammanfattning.

Gruppförsäkring i allmänhet

Försäkringsväsendets uppkomst har sin grund i behovet hos vissa yrkesgrupper och lokala grupper att inom grupperna utjämna risken för skador och förluster som hotade samtliga medlemmar av gruppen. Stora rikstäckande försäkringstagarkollektiv är en mera modern företeelse. Inom ramen för dessa har på 1900-talet gruppförsäkringar successivt börjat växa fram, baserade på gruppbildningar av annat slag än tidigare.

Ett av syftena med gruppförsäkringarna är att ge de försäkrade ett gott försäkringsskydd till en total kostnad som är lägre än de sammanlagda kostnaderna för motsvarande individuella försäkringar. Detta uppnås dels genom att försäkringens utformning är mer eller mindre standardiserad, dels genom att administrationen förenklas till följd av att många arbetsuppgifter i försäkringsbolaget riktar sig endast mot den försäkrade gruppen och inte mot de många enskilda individerna. Marknadsföringen kan förenklas. I den mån vissa sysslor, som vid individuell försäkring åvilar försäkringsbolaget, överflyttas på gruppen sker detta oftast därför att gruppen kan sköta dessa mera rationellt och därför billigare. Gruppen kan t.ex. för premieredovisningen utnyttja ett redan befintligt medlemsregister. Den kan också samordna information om försäkringen med annan information till medlemmarna.

Ju fler uppgifter som gruppen tar över, desto lägre premie kan försäkringen åsättas. Eftersom vissa driftskostnader flyttas över från försäkringsbolaget till gruppen är det dock svårt att precisera hur det slutliga kostnadsresultatet blir. Kostnaderna för den enskildes försäkringsskydd sjunker i allmänhet allteftersom fler medlemmar av en grupp ansluts till gruppens försäkring. Genom gruppförsäkringar kan också andelen oförsäkrade i samhället nedbringas.

Fördelarna för dem som omfattas av gruppförsäkringar får vägas mot de negativa verkningar som denna försäkringsform kan vara förknippad med. Dessa blir alltmer framträdande ju större del av det totala försäkringstagarkollektivet som omfattas av gruppförsäkringar. Om inriktningen på speciella grupper med åtföljande premieförmåner drivs långt kan de försäkringstagarkategorier som ställs utanför gruppförsäkringsmöjligheten få svårigheter att till rimliga kostnader täcka sitt försäkringsskydd, i den mån försäkringsbolagens resterande individuella försäkringsbestånd inte medger en tillfredsställande riskspridning och kostnadsnivå. Detta ligger inte i linje med solidaritetstanken och skulle inte vara förenligt med en sund utveckling av

NU 1987/88:1

försäkringsväsendet. Härvidlag kommer bl.a. in i bilden vilka gruppbildningar som kan anses godtagbara.

Gruppförsäkringar har hittills förekommit huvudsakligen på personförsäkringsområdet. Kommittén har vid sin genomgång funnit att verksamheten på detta område inte visat sig vara oförenlig med en sund utveckling av försäkringsväsendet och därför inte ansett sig ha anledning att föreslå några förändringar beträffande gruppersonförsäkring.

På sakförsäkringsområdet har grupplösningar ännu inte vunnit tillnärmelsevis samma omfattning som på personförsäkringssidan. De principiellt anförda positiva synpunkterna beträffande gruppförsäkring i allmänhet motiverar enligt kommitténs uppfattning att sådana lösningar bör få utvecklas även på sakförsäkringsområdet. Diskussionen om grupphemförsäkringar som tecknas av fackförbund har emellertid visat att en mer allmän utveckling av gruppsakförsäkringar kan föra med sig vissa problem.

Gruppbildningar

Under utvecklingens gång har frågan om godtagbara gruppbildningar aktualiserats. Både utomlands och i Sverige har tillsynsmyndigheterna under grupplivförsäkringens uppbyggnad funnit behov av att ange vissa riktlinjer i syfte att förebygga uppkomsten av olämpliga grupper på detta område.

De grupper på livförsäkringsområdet som har uppstått i Sverige kan i huvudsak hänföras till tre huvudkategorier. Personalgrupper består av personer anställda vid en arbetsplats eller elever vid en skola e.d. Föreningsgrupper utgörs främst av medlemmar i fackföreningar, villaägarföreningar, bostadsrättsföreningar och sådana andra föreningar vilkas ändamål är att tillvarata medlemmarnas intressen som yrkesutövare. Ekonomigrupper bildas av personer som i egenskap av sparare eller låntagare är kunder i något kreditinstitut.

Beträffande grupplivförsäkring tillämpas följande praxis. Endast existerande och av försäkringen oberoende grupper bör komma i fråga. En grupp måste vara klart avgränsad och entydigt definierad. Den får inte ha tillkommit enbart för att utgöra ett försäkringstagarkollektiv. Gruppen bör, bl.a. av administrativa skäl, omfatta ett visst medlemstal. Anslutningen till försäkringen måste, för att ett oförmånligt riskurval skall motverkas, omfatta en större del av gruppen.

I fråga om gruppsakförsäkring har ingen enhetlig praxis för gruppbildningar utvecklat sig. Enligt kommittén är följande aspekter specifika för gruppsakförsäkring.

För det första bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de problem som överlappande försäkringsavtal kan ge upphov till. Ett utbrett system av olika försäkringsgrupper, som är inriktade på samma typ av försäkringsobjekt, ökar risken för att en försäkrad kommer att ingå i flera grupper och därigenom blir dubbelförsäkrad. Eftersom en sakförsäkring, till skillnad från vad som i allmänhet gäller för personförsäkringar, inte är summaförsäkring, innebär dubbelförsäkring att mer än en avgift för ett och samma försäkringsskydd kan komma att erläggas men att den försäkrade ändå vid skaderegleringen endast får ersättning för den faktiska skadan.

NU 1987/88:1

9 För det andra bör kriteriet att gruppen skall ha ett självständigt och varaktigt ändamål tillmätas en särskild vikt inom gruppsakförsäkringen. Tillfälliga sammanslutningar, där medlemmarna snabbt flyttar mellan grupperna, kan leda till instabila gruppförsäkringar.

För det tredje är frågan i vilken mån de tre huvudkategorierna av gruppbildningar bör godkännas beträffande gruppsakförsäkring. Föreningsgrupper och personalgrupper utgör enligt kommittén naturliga baser för gruppsakförsäkringar. En viss återhållsamhet anses dock behöva iakttas i fråga om personalgrupper. En personalgrupp är ofta en del av en större föreningsgrupp, exempelvis ett fackförbund. Om både föreningen och personalgruppen tecknar t.ex. grupphemförsäkring för sina medlemmar uppstår därför lätt dubbelförsäkringssituationer. Vid konkurrens med en föreningsgrupp, i vilken personalgruppen ingår, bör föreningsgruppen prioriteras. Beträffande ekonomigrupper finner kommittén det tvivelaktigt om de kan ha en sådan sammansättning och representera ett så långvarigt och självständigt ändamål att de utgör en tillräckligt fast grund för gruppsakförsäkring.

Problem rörande dubbelförsäkring och överlappningar kan också uppkomma när det gäller grupper av boende, såsom hyresgäster och medlemmar i bostadsrättsföreningar eller villaägarföreningar. Eftersom medlemmar i dessa grupper har boendet som gemensam nämnare, synes det dock naturligt att gruppförsäkringar som har till uppgift att skydda boendet, t.ex. hemförsäkringar, kan tecknas av sådana grupper.

Kommittén har inte framlagt några preciserade förslag beträffande gruppbildningen på sakförsäkringsområdet utan förutsatt att dess principiella synpunkter beaktas av försäkringsinspektionen och försäkringsbranschen vid utvecklingen av praxis.

Anslutningsformer

Inom gruppsakförsäkringen kan enligt kommittén tre anslutningsformer urskiljas, nämligen individuell anslutning, obligatorisk anslutning och anslutning med reservationsrätt. Med reservationsrätt avses såväl reservationsrätt vid avtalets ingående som rätt att senare utträda ur gruppförsäkringen.

Vid individuell gruppsakförsäkring kommer ett försäkringsavtal till stånd genom att de enskilda gruppmedlemmarna genom en anmälan eller annan aktiv handling själva ansluter sig till försäkringen. Till fördelarna hör att den enskilde medlemmen själv får välja om han vill vara med samtidigt som erbjudandet kan utgöra ett incitament för den oförsäkrade medlemmen att teckna en sådan försäkring. Till nackdelarna hör främst att oföretagsamma medlemmar av gruppen alltjämt kan komma att stå oförsäkrade och att de försäkrade i allmänhet står utanför det skydd som konsumentförsäkringslagen kan ge.

Obligatorisk gruppsakförsäkring - dvs. gruppsakförsäkring med automatisk anslutning utan reservationsrätt - har vissa fördelar. En sådan är, om det är fråga om ett från allmänna samhälls- och konsumentintressen angeläget försäkringsskydd som t.ex. hemförsäkring, att ingen i gruppen lämnas oförsäkrad.

NU 1987/88:1

10 Driftskostnaderna hos försäkringsbolagen och därigenom även genomsnittskostnaderna för gruppens medlemmar i allmänhet blir lägre vid gruppförsäkring än vid individuell försäkring. Detta medför lägre kostnader för flertalet försäkrade. Kostnadssänkningen kan bli särskilt påtaglig för obligatoriska försäkringar. Individuella gruppförsäkringar och sådana med reservationsrätt belastas normalt med de särskilda hanteringskostnader som sammanhänger med dessa anslutningsformer.

Nackdelarna med obligatoriet sammanhänger på olika sätt med den frånvaro av valfrihet för individen som systemet innebär. Han kan sålunda inte välja att stå utanför försäkringen och heller inte utträda ur denna om han har blivit missnöjd med en skadereglering eller av andra skäl. Inte heller kan han åberopa den bestämmelse i konsumentförsäkringslagen som ger försäkringstagaren rätt att under avtalstiden säga upp försäkringen om försäkringsbehovet ändras eller bortfaller.

Ett annat problem gäller dubbelförsäkring. Vid obligatorisk gruppsakförsäkring kan en försäkrad komma i den situationen att han också ingår i andra grupper med sådan försäkring och alltså bli föremål för dubbelförsäkring. Genom en annan hushållsmedlem kan samma försäkringsobjekt (t.ex. lösöret i hemmet) dessutom täckas av andra gruppsakförsäkringar. Därutöver kan en individuell försäkring finnas för samma försäkringsobjekt. Oavsett hur många försäkringar som föreligger kan dock inte utgå högre ersättning än som täcker den faktiska förlusten. I de fall flera medlemmar i ett hushåll genom sina anställningar omfattas av obligatoriska gruppsakförsäkringar finns ingen möjlighet att genom uppsägning undvika dubbelförsäkring och därmed förknippade extra kostnader för de försäkrade. En konstruktion som är så utformad att vid skada självrisken bortfaller eller andra förmåner erhålls löser endast delvis problemet.

Inom sakförsäkring förekommer i viss mån s.k. helkundsrabatt, som utgår till dem som har flera försäkringar samlade i ett och samma bolag. En försäkrad som blir ansluten till en obligatorisk gruppsakförsäkring i ett annat bolag och därvid säger upp motsvarande individuella försäkring löper risken att gå miste om sin helkundsrabatt för annan försäkring.

Fördelen att ingen i gruppen blir oförsäkrad får sin största praktiska betydelse för hemförsäkring i avtal med de fackliga organisationerna på grund av deras stora medlemsantal. Även om ett maximalt antal fackförbund tecknar sådana försäkringar, kommer dock stora grupper att stå utanför. Detta gäller bl.a. pensionärer, studenter och ungdomar som ännu inte har kommit in i arbetslivet. Denna ”restpopulation” kan rent hypotetiskt vara så fördelad mellan försäkringsbolagen att det kan uppstå svårigheter att få en tillfredsställande riskutjämning inom deras resp. hemförsäkringsbestånd, särskilt i mindre bolag. Restgrupperna kan därmed få svårt att täcka sitt hemförsäkringsbehov till rimlig kostnad. På så sätt kan en omfattande obligatorisk gruppsakförsäkring leda till en försvagning av den solidaritetsprincip som är den ursprungliga grunden till försäkringsväsendet. Kommittén har gjort den uppskattningen att, om samtliga förbund inom LO, TCO och SACO år 1978 tecknat grupphemförsäkringar utan reservationsrätt, ca 1200 000 hushåll skulle ha fallit utanför. Huruvida samtliga fackförbund - och ett större antal andra sammanslutningar - kommer att teckna sådana

NU 1987/88:1

1** Riksdagen 1987/88.17sami. Nr 1

försäkringar, om detta blir möjligt, kan endast bekräftas av den framtida erfarenheten. Kommittén anser att det är föga sannolikt att så kommer att ske och att det i varje fall kommer att ta avsevärd tid innan grupphemförsäkringen får sådan spridning att möjligheterna till riskutjämning inom de olika bolagen allvarligt begränsas.

Skälighetsprincipen

En fråga är huruvida gruppsakförsäkring är förenlig med skälighetsprincipen. Denna princip innefattar två särskilda moment, nämligen dels frågan om premiernas skälighet, dels frågan om andra försäkringsvillkors skälighet. Till premieskäligheten hör frågan i vad mån en riskklassindelning med åtföljande premiedifferentiering bör ske. Vid individuell sakförsäkring tillämpas en relativt långt driven premiedifferentiering, bl.a. beträffande hemförsäkring. Mot bakgrund härav har i debatten gjorts gällande att de av Folksam träffade hemförsäkringsavtalen med vissa fackförbund inte är förenliga med skälighetsprincipen, eftersom det uppfattats att de baseras på enhetsavgifter från förbundets medlemmar i den mån finansieringen inte sker på annat sätt.

Frågan är först hur skälighetsprincipen kan tillämpas på olika typer av gruppförsäkringar.

Vad kommittén kallar oäkta gruppförsäkringar kännetecknas av att ett ramavtal träffas med försäkringsbolaget om att medlemmar i den aktuella gruppen, som vill utnyttja den i ramavtalet avsedda försäkringen, skall kunna träffa individuella försäkringsavtal med försäkringsbolaget. Skälighetskravet bör här rimligen gälla för de olika försäkringsavtalen, eftersom det formellt sett är fråga om en rad individuella avtal, även om riktlinjer för premiesättningen är angivna i ramavtalet. Därav följer emellertid inte att samma premiedifferentiering måste tillämpas som sker beträffande vanliga individuella försäkringar av samma slag eller över huvud taget att premiedifferentiering måste tillämpas. Flera omständigheter kan tala för att ett system med enhetliga premier kan godtas. Gruppen kan i stort sett vara så sammansatt att spännvidden i riskhänseende mellan de olika försäkringstagarna inte är alltför påtaglig. De gruppmedlemmar som anser att de kan få en individuell försäkring på annat håll till fördelaktigare villkor har möjlighet att i stället välja ett sådant alternativ. En totalbedömning torde normalt kunna leda till att en från individuell försäkring avvikande premiedifferentiering eller t.o.m. enhetspremier kan godtas.

Äkta gruppförsäkringar kännetecknas av att det är fråga om försäkringsavtal mellan t.ex. en sammanslutning och ett försäkringsbolag, tecknade för medlemmarna i en grupp. Folksams hemförsäkringsavtal med Stockholms kooperativa bostadsförening, Elektrikerförbundet och Målareförbundet är av detta slag. Något direkt avtalsmässigt förhållande mellan de enskilda medlemmarna och bolaget finns inte här. Skälighetsbedömningen av premiesättningen måste alltså avse den premie som sammanslutningen skall erlägga. Sammanslutningen kan finansiera premiekostnaden via avgiftsuttag från medlemmarna, avkastning från fonder eller på annat sätt. Detta är emellertid något som ligger utanför den skälighetsbedömning som för närvarande kan ske enligt försäkringsrörelselagen.

NU 1987/88:1

12 Skälighetsprincipen, som riktar sig mot försäkringsbolaget, kan svårligen göras tillämplig på de olika finansieringssätt som en sammanslutning kan använda sig av vid premiebetalningen. Det skulle knappast vara praktiskt möjligt för ett försäkringsbolag att föreskriva differentierade medlemsavgifter för en förenings medlemmar med hänvisning till att föreningen tecknar ett försäkringsavtal som borde föranleda olika uttag från skilda medlemmar. Normalt kan en sammanslutning för övrigt ha goda möjligheter att utverka sådana premievillkor att försäkringen blir fördelaktig för medlemmarna från kostnadssynpunkt.

Kommittén har således funnit att försäkringsrörelselagens skälighetsprincip vid äkta gruppsakförsäkring inte kan utsträckas till att omfatta de enskilda medlemmarnas kostnadsbelastning. Den anser det inte motiverat att det införs en särskild reglering som gör detta möjligt.

Skälighetsprincipen innefattar också krav på att även andra försäkringsvillkor än premien är skäliga med hänsyn till det skydd försäkringen är avsedd att ge och omständigheterna i övrigt. Försäkringsinspektionens granskning skall särskilt ägnas åt villkoren för sådana försäkringar som konsumenter tecknar huvudsakligen för enskilt ändamål. Granskningen avser alla de villkor som ingår i försäkringsavtalet men också innehållet i formulär och andra handlingar som försäkringsbolaget använder i kontakterna med försäkringstagarna. Även skaderegleringen omfattas av granskningen.

Även om konsumentförsäkringslagen inte är tillämplig på gruppförsäkringar kan försäkringsinspektionen - med tillämpning av 19 kap. 6§ försäkringsrörelselagen - tillse att skäliga villkor tillämpas även i fråga om dem som omfattas av gruppförsäkringar. Enligt kommitténs uppfattning måste det ofta vara lämpligt att villkorsutformningen också här i tillämpliga delar anpassas till konsumentförsäkringslagen.

Försäkringsrättskommittén torde komma att föreslå vissa avtalsrättsliga regler om såväl individuell sakförsäkring som gruppsakförsäkring. Försäkringsverksamhetskommittén uttalar för sin del att den anser att konsumentskyddet såvitt avser bl.a. villkor och information i princip bör ligga på samma nivå vid gruppförsäkring som vid individuell försäkring.

Sundhetsprincipen

Försäkringsinspektionen skall vid sin allmänna tillsyn verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Sundhetsprincipens innebörd kan inte närmare preciseras, utan den kan växla med utvecklingen inom försäkringsväsendet. Sundhetsbedömningen måste kunna anpassas till de olika förhållanden som kan skönjas i ett långsiktigt framtidsperspektiv.

Bland faktorer som får anses ingå i en sundhetsbedömning på gruppsakförsäkringsområdet är följande. Försäkringskonsumenternas situation i olika avseenden jämfört med förhållandena vid individuell sakförsäkring bör beaktas. Vidare måste man beakta verkningarna för de försäkringskonsumenter som inte kommer att omfattas av några gruppförsäkringslösningar och då främst deras möjligheter att även fortsättningsvis täcka sina försäkringsbehov till rimliga kostnader. Bedömningen bör också innefatta verk -

NU 1987/88:1

ningarna på strukturen och konkurrensförhållandena inom försäkringsväsendet.

Struktur- och konkurrensfrågor

Kommittén diskuterar vilka återverkningar för det totala försäkringstagarkollektivet som ett utbrett system av obligatoriska gruppsakförsäkringar skulle kunna få genom ändrade förutsättningar för försäkringsväsendets struktur.

Principiell betydelse har frågan om utbrytning av vissa enskilda eller mindre grupper ur det större försäkringstagarkollektivet. På senare tid har framträtt en tendens till en sektorisering av försäkringsmarknaden genom särlösningar och specialavtal, liksom genom nya distributionskanaler. Försäljningsavtal har träffats mellan olika försäkringsbolag och vissa kedjor av bensinstationer. Länsförsäkringsbolagen och Lantbrukarnas riksförbund (LRF) har träffat avtal om gruppförsäkringar för LRF:s medlemmar. På handelns område förekommer att försäkringsbolag tecknar avtal om gruppförsäkring med sammanslutningar inom dagligvaruhandeln. Ett annat exempel på marknadssektorisering är ett avtal som innebär att Volvia vid sin försäljning av motorfordonsförsäkring samtidigt förmedlar Skandias trafikförsäkring. Också de kontolösningar som försäkringsbolagen erbjuder större företagskoncerner innebär att vissa försäkringstagare bryts ut ur kollektivet.

Rent allmänt gäller att den intressegemenskap som råder mellan Folksam och LO:s fackförbund har sin motsvarighet i de intresse- och ägarkonstellationer som kan förekomma inom näringslivet och som inte sällan leder till en uppdelning av försäkringsmarknaden. Den på detta sätt uppkomna marknadsstrukturen är inte för alltid given utan kan förändras under påverkan av den starka konkurrensen försäkringsbolagen emellan.

Huvudmotivet när regler om fri koncessionsprövning nyligen genomfördes var att den starka koncentration med tendenser till oligopol som har vuxit fram på försäkringsmarknaden skulle motverkas genom att förutsättningarna för en fri konkurrens och utvecklingsbefrämjande strukturförändringar ökades.

Obligatoriska grupphemförsäkringar betyder ett praktiskt taget nytt moment - bortsett från den tidigare redovisade försäkringen inom Stockholms kooperativa bostadsförening - i konkurrensen på försäkringsmarknaden och kan på sikt medföra strukturförändringar. Invändningar mot denna form av försäkring i vad gäller återverkningar på konkurrensförhållandena och strukturutvecklingen kan, säger kommittén, inte göras enbart av den anledningen att den utgör en nyhet på marknaden. Inte heller kan det anses vara en otillbörlig konkurrensfördel att ett bolag i sin tävlan om marknadsandelar kan utnyttja den naturliga intressegemenskapen med en viss grupp eller organisation. Att Folksams avtal med fackförbund om obligatorisk grupphemförsäkring har framkallat betänkligheter föranleds bl.a. av att de fackliga organisationernas medlemmar representerar en stor del av landets försäkringskonsumenter och att intressegemenskapen mellan den kooperativa försäkringsrörelsen och vissa fackliga organisationer förmodas medföra att medlemmarna i praktiskt taget alla LO-förbund i framtiden kommer att bli anslutna till t.ex. Folksams grupphemförsäkring.

NU 1987/88:1

14 Vid fullt genomslag på marknaden för grupphemförsäkringar av Folksams modell skulle de nuvarande konkurrensförhållandena på hemförsäkringsområdet kunna bli kraftigt påverkade och ge Folksam något av en monopolställning inom den stora del av hemförsäkringssektorn som LO-medlemmar utgör. Det är i så fall risk för att förändringen av konkurrensmöjligheterna markant försämrar situationen för sådana bolag vilkas försäkringsbestånd till helt övervägande del är koncentrerat till just konsumentförsäkringsområdet, exempelvis Länsförsäkringsbolagen. Förändringen skulle kunna accentueras ytterligare genom att en hemförsäkring, därför att den har karaktären av basförsäkring, ofta gör konsumenterna benägna att - inte minst med hänsyn till helkundsrabatter - teckna andra försäkringar hos samma bolag, såsom villa-, fritidshus-, bil- och båtförsäkringar.

Förskjutningen av konkurrensförutsättningarna med därav följande omstrukturering av marknaden skulle kunna ytterligare förstärka tendensen till att allt fler försäkringar tecknas endast i några få stora bolagsgrupper. En sådan utveckling skulle gå stick i stäv mot aktuella strävanden att motverka den starka koncentration som har uppkommit på den svenska försäkringsmarknaden och därmed stå i strid med principen om en sund utveckling av försäkringsväsendet.

Vid bedömningen måste hänsyn tas till i vilken mån den naturliga anknytningen mellan en försäkringsgivare och den grupp som är i färd med att ingå avtal om försäkring i praktiken hindrar andra försäkringsgivare att konkurrera och få sina anbud om alternativa försäkringslösningar prövade. Ett villkor om anbudsförfarande vid tecknande av gruppsakförsäkringar skulle innebära en föreningsrättslig reglering som helt faller utanför kommitténs uppdrag. Det kan också, i sådana fall där det råder en naturlig intressegemenskap mellan försäkringsgivare och försäkringstagare, ifrågasättas om ett formellt krav på upphandlingsförfarande i avgörande mån skulle modifiera slutsatsen att konkurrensförhållandena på hemförsäkringsmarknaden kraftigt skulle påverkas. Kommittén har tagit fasta på att det finns ett självklart intresse hos medlemmarna av en grupp att få den bästa möjliga lösningen på sitt försäkringsbehov. Den räknar med att man kommer att allvarligt undersöka vilka alternativa möjligheter som kan erbjudas från olika håll. Kommittén har fått uppfattningen att organisationernas avsikt för framtiden är att genomföra effektiv upphandling och att låta produkt- och priskonkurrens fungera. I detta sammanhang åberopas ett uttalande av näringsutskottet (NU 1984/85:16 s. 9) om vissa kollektiva försäkringar: ”Formerna för upphandling av försäkringstjänster bör det vara organisationernas sak att själva bestämma om. Man har då anledning att anta att det vid upphandlingen kommer att råda fri och öppen konkurrens.”

Något ingripande med stöd av konkurrenslagen (1982:729) torde, menar kommittén, knappast kunna göras mot t.ex. en fackförening på grund av dess val av avtalspart. Ett ingripande mot det företag som tillhandahåller nyttigheten är tänkbart om tillhandahållandet sker under omständigheter som är konkurrensbegränsande.

För att ett sådant ingripande skall kunna göras mot ett försäkringsbolag, torde åtminstone krävas att det kan påvisas ett konkurrensbegränsande samförstånd mellan berörda fackförbund och vederbörande bolag om att

NU 1987/88:1

bolaget skall beredas ensamställning att teckna gruppförsäkring för förbundens medlemmar. Kommittén förutsätter att näringsfrihetsombudsmannen (NO) följer utvecklingen på gruppsakförsäkringsområdet och i förekommande fall riktar statsmakternas uppmärksamhet på behov av åtgärder.

Slutsatser och förslag

Kommittén erinrar om att statsmakterna sedan flera år medvetet strävar att avstå från sådana regleringar och styrningar som inte kan motiveras av fullgoda skäl, t.ex. hänsyn till konsumentintresset. Enligt de år 1978 givna direktiven för kommittén skall denna bevaka att lagreglerna på försäkringsområdet inte skapar krångel och onödig byråkrati. De år 1984 beslutade ändringarna i koncessionsreglerna har inslag av avreglering.

Huvudfrågan vid kommitténs behandling av gruppsakförsäkringar har varit att ta ställning till om automatiska anslutningsformer med eller utan reservationsrätt kan anses förenliga med en sund utveckling av försäkringsväsendet.

Gruppsakförsäkring med individuell anslutning har kommittén funnit vara en anslutningsform som det i detta avseende inte finns anledning att ifrågasätta. Den rymmer i stort sett samma problem som den individuella försäkringen. I den framtida utvecklingen måste dock uppmärksammas risken för att det vid en stark dominans av gruppförsäkringssystemet kan blir svårt att uppnå en tillfredsställande riskutjämning och kostnadsnivå för den del av det kvarstående försäkringstagarkollektivet som står utanför systemet.

Kommitténs överväganden rörande den obligatoriska anslutningsformen, dvs. utan reservationsrätt, har utmynnat i ställningstagandet att denna form av gruppsakförsäkring inte ger valmöjligheter för de enskilda försäkrade samt skapar problem med dubbelförsäkring och helkundslösningar och i dessa fall höjda försäkringskostnader. Särskilt om den obligatoriska anslutningsformen kommer till användning i stor skala skulle den kunna medföra en förändring av marknadsstrukturen som är svår att överblicka. Kommitténs slutsats är att, med hänsyn till befarade framtida konsekvenser för såväl de försäkrade som försäkringsbranschen, obligatorisk gruppsakförsäkring inte kan anses vara förenlig med en sund utveckling av försäkringsväsendet. Övervägande skäl anses tala för att gruppsakförsäkringar med obligatorisk anslutningsform inte bör tillåtas på den svenska försäkringsmarknaden.

Vid gruppsakförsäkring med reservationsrätt undviks vissa negativa konsekvenser genom att den försäkrade har rätt att reservera sig mot anslutning till försäkringsgruppen eller anmäla utträde ur denna. Tack vare försäkringstagarnas valfrihet förbättras försäkringsbolagens möjligheter att konkurrera med alternativa försäkringar. Om ett anbudsförfarande tillämpas vid ingående av gruppförsäkringsavtal befrämjas väsentligt möjligheten till fri konkurrens till båtnad för både den försäkrade gruppen och branschen. För kommittén har framhållits att det hos fackförbundens medlemmar finns en djup solidaritetskänsla i förening med ett starkt engagemang för försäkringsformen, vilket har kommit till uttryck i en grundlig demokratisk beslutsprocess. Detta torde innebära att medlemmarna endast i tämligen ringa

NU 1987/88:1

utsträckning kan förväntas utnyttja rätten att reservera sig eller begära utträde beträffande deltagande i försäkringen. Den formella rätten att stå utanför gruppförsäkringen behöver därför i sak inte betyda någon avgörande skillnad gentemot den obligatoriska anslutningsformen. Det har med hänvisning härtill gjorts gällande att endast en individuell anslutningsform, där varje medlem aktivt tillkännager sin vilja att delta i gruppens försäkring, helt skapar förutsättningar för valfrihet och fri konkurrens och att därför endast denna anslutningsform borde få förekomma. De problem som föreligger vid en obligatorisk anslutningsform elimineras dock i princip vid en anslutningsform med reservationsrätt. Denna form av gruppsakförsäkring kan därför enligt kommittén inte anses strida mot en sund utveckling av försäkringsväsendet.

Vid en sammanvägning av för- och nackdelar har kommittén stannat för att en automatisk anslutningsform med reservationsrätt bör kunna godtas. Detta rimmar enligt kommitténs mening med den liberala grundsyn och den öppna attityd till förändringar inom försäkringsverksamheten som har präglat kommitténs förslag rörande koncessionsgivningen, vilket har bifallits av statsmakterna. Kommittén föreslår således att äkta gruppsakförsäkring skall få förekomma även i framtiden, men att sådan försäkring måste vara förenad med rätt för den enskilde att stå utanför försäkringen, vilket då kan få ske genom en form av reservation.

Förslaget innebär sålunda att det får ankomma på försäkringsbolagen och de sammanslutningar som vill teckna en försäkring att gälla för medlemmarna att välja det anslutningssätt - med anmälan eller med reservationsrätt - som i det konkreta fallet bedöms som lämpligast. Att kommittén avstår från att föreslå en reglering av anslutningsformerna, utöver förbud mot obligatorisk anslutning, ligger i linje med strävan att inte införa regler och föreskrifter utöver vad som framstår som nödvändigt.

Vad gäller oäkta gruppförsäkring kan möjligheten att godta en form av reservationsrätt (negativ metod) prövas med tillämpning av marknadsföringslagens bestämmelser. I den mån sådana försäkringsformer skulle introduceras får det ankomma i första hand på konsumentverket att ta ställning till om en negativ metod kan godtas.

Kommittén har föreslagit att bestämmelser om rätt att stå utanför en äkta gruppsakförsäkring införs i 7 kap. försäkringsrörelselagen och i lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige. Bestämmelserna skulle gälla för sådan annan försäkring än personförsäkring som från ett visst datum tecknas för medlemmarna i en grupp. Den skulle utformas som ett åliggande för styrelsen och verkställande direktören resp. generalagenten att tillse att det försäkringsavtal som tecknas för gruppen innehåller en bestämmelse om att medlem i sammanslutningen skall ha rätt att icke omfattas av försäkringen. Detta innebär att medlem i gruppen, om inte anslutning genom anmälan använts, skall ha rätt att reservera sig mot försäkringen vid avtalets ingående och rätt att utträda ur densamma.

Det skulle sålunda vara tillräckligt att avtalen innehåller en klausul om reservationsrätt för att det föreslagna kravet skulle vara uppfyllt. Det skulle ankomma på försäkringsinspektionen att övervaka att avtalen utformats på

NU 1987/88:1

detta sätt. Om den framtida utvecklingen på gruppsakförsäkringsområdet skulle ge anledning till det får, tillägger kommittén, statsmakterna ta ställning till om den angivna bestämmelsen behöver ändras eller kompletteras i något avseende.

Kommittén har utgått från att den som reserverar sig inte heller belastas av kostnader för gruppförsäkringen, så att han inte behöver betala någon försäkringsavgift eller att han, om försäkringskostnaderna täcks av den ordinarie avgiften, får en motsvarande nedsättning av denna. Detta torde dock redan av praktiska skäl inte bli aktuellt i den mån försäkringskostnaderna bestrids med ianspråktagande av befintliga fonder. Det kan också finnas andra situationer då det av olika skäl är svårt att genomföra en avgiftsnedsättning. Ytterst får det ankomma på organisationen att närmare utforma regler i fråga om avgiftsnedsättning.

Beträffande problemen med avseende på dubbelförsäkring och helkundsrabatter anser kommittén att försäkringsbolagen bör försöka finna tekniska lösningar som i vidare mån än de hittillsvarande anordningarna minskar de ogynnsamma konsekvenserna för de försäkrade som inte utnyttjar sin reservationsrätt.

Kommittén har starkt understrukit vikten av att försäkringsbolag som meddelar gruppsakförsäkring med automatisk anslutning medverkar till att medlemmarna erhåller en fullt tillfredsställande information om försäkringsvillkoren, de ekonomiska konsekvenserna samt reservationsrätten.

Reservationer

Inom försäkringsverksamhetskommittén har avgetts tre reservationer mot kommitténs förslag i betänkandet Gruppförsäkring. Fyra av kommitténs nio ledamöter har reserverat sig.

Ledamoten riksdagsman Britta Bjelle (fp) framför ungefär samma synpunkter som i motionerna 1985/86:274 och 1986/87:347 (se s. 2 f.). Med erinran om skälighetsprincipen konstateras i reservationen att ett system med enhetspremier i gruppsakförsäkring innebär att de stora väletablerade hushållen får betala en mindre del av den totala premiesumman än vid individuell försäkring, medan det motsatta gäller för små hushåll. Reservanten uttalar farhågor för att Folksam kommer att få ”något av en monopolställning inom den stora del av hemförsäkringssektorn som LO-medlemmarna utgör”.

F.d. riksdagsman Rune Gustavsson (c) och en annan ledamot tar även de avstånd från att obligatorisk anslutning med reservationsrätt godtas. Gruppsakförsäkring kan vara ett bra alternativ på försäkringsmarknaden, anför dessa reservanter. Gruppförsäkringen bör emellertid så långt möjligt inpassas i det rådande rättsliga systemet för försäkringar, eller också bör detta rivas upp även för individuell försäkring. Det bör övervägas om inte en ideell förening bör omfattas av konkurrenslagen. Premiedifferentiering bör genomföras även vid gruppförsäkring.

I en tredje reservation deklarerar ytterligare en ledamot att gruppsakförsäkring bör tillåtas endast om den baseras på individuell anslutning.

NU 1987/88:1

18 Remissyttranden

Allmänt

Ett drygt fyrtiotal myndigheter och organisationer har avgett remissyttranden till finansdepartementet över betänkandet Gruppförsäkring. En preliminär sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom departementet. Regeringsbeslutet om gruppförsäkringar den 10 april 1986 (se s. 22 f.) innehåller en sammanfattning av remissinstansernas ställningstaganden. Den återges här, kompletterad - i nästa avsnitt - med referat och citat av vissa av de sakuppgifter och synpunkter som har framförts vid remissbehandlingen. Syftet med denna senare del av redovisningen är att ytterligare belysa den argumentation som har förekommit, utan hänsyn till de återgivna ståndpunkternas representativitet.

Sammanfattningsvis kan följande konstateras. Bl.a. försäkringsinspektionen, Kooperativa förbundet, Försäkringsanställdas förbund, HSB:s riksförbund och Hyresgästernas riksförbund ansluter sig till kommitténs förslag om en särskild regel om reservationsrätt. Folksam godtar den föreslagna regeln om den anses nödvändig. Landsorganisationen i Sverige (LO) anför, liksom försäkringsrättskommittén, att regeln är av föreningsrättslig karaktär och anser att frågan kräver ytterligare utredning. Även Tjänstemännens centralorganisation (TCO) menar att ett förbud mot obligatorisk anslutning innebär ingrepp i föreningsrätten. Försäkringsrättskommittén hävdar vidare att regeln inte fyller någon egentlig rättslig funktion. Försäkringsjuridiska föreningen, som också uttrycker denna uppfattning, menar att bl.a. företagarförsäkringarna, arbetsmarknadsförsäkringarna samt patient- och läkemedelsförsäkringarna inte har beaktats tillräckligt och att förslaget därför inte kan ligga till grund för enhetliga regler om gruppförsäkring. Marknadsdomstolen godtar regeln bara under förutsättning att den ges den innebörden att de medlemmar som reserverar sig inte belastas av premier och avgifter som hör till försäkringen. Konsumentverket uttalar sig i samma riktning. Näringsfrihetsombudsmannen (NO) godtar regeln bara om den kopplas till ett krav på ett regelrätt upphandlingsförfarande.

Flera remissinstanser anser att inte andra gruppsakförsäkringar än sådana med individuell anslutning bör få förekomma. Till dem hör hovrätten för Övre Norrland, kammarrätten i Göteborg, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Sveriges industriförbund, Sveriges grossistförbund och Sveriges köpmannaförbund.

Särskilda frågor

De av Folksam introducerade grupphemförsäkringarna betecknas av NO som exempel påen produktutveckling som det i princip finns anledning att se positivt på från allmän synpunkt. Det måste, säger NO, accepteras att konkurrensen leder till förskjutningar i marknadsandelar mellan försäkringsbolagen. Det bör emellertid krävas att arrangemangen står i överensstämmelse med skälighetsprincipen och att försäkringstagarnas organisationer genom upphandling söker uppnå de bästa villkor som marknaden kan erbjuda.

NU 1987/88:1

19 Sveriges industriförbund betecknar gruppförsäkring som ett viktigt inslag för produktutvecklingen och konkurrensen, varigenom möjlighet ges att skräddarsy försäkringar för en viss verksamhet eller en viss bransch.

Den aktuella frågan är egentligen en fråga om föreningsrätt, hävdar LO. Den föreslagna lagstiftningen är således av föreningsrättslig karaktär. Försäkringsverksamhetskommittén har emellertid inte gjort någon utredning i detta avseende och har inte heller haft mandat att göra detta, konstaterar LO. En lagstiftning som begränsar föreningarnas frihet att fatta beslut kan därför inte grundas på kommitténs förslag. I detta sammanhang kan nämnas att Svenska elektrikerförbundet menar att bakgrunden till dess beslut om kollektiv hemförsäkring ”kunde utgöra ett skolexempel på hur en fråga växer fram från medlemsnivå, via klubb- och avdelningsbeslut, motion till förbundskongressen, behandling på kongressen och uppdrag till förbundsstyrelse och förbundsråd att utreda förutsättningar och fatta beslut om införande”. På liknande sätt säger sig Svenska målareförbundet vilja understryka att dess hemförsäkring har tillkommit ”efter en demokratisk beslutsprocess som närmast kan anses som idealisk”.

Även TCO betonar att frågan om anslutning till gruppsakförsäkring rymmer viktiga föreningsrättsliga aspekter. Från principiella utgångspunkter borde det vara varje förenings självklara rätt att avgöra vilken anslutningsform som bör gälla. På principiella grunder kan TCO således inte tillstyrka att obligatorisk anslutning avvisas. Det kan emellertid, tillägger TCO, finnas starka skäl för en organisation att välja en annan anslutningsform än den obligatoriska.

KF tillstyrker däremot lagförslaget. Det är principiellt viktigt, säger KF, att föreningarna ges den frihet och det ansvar som deras demokratiska karaktär bör föranleda. I frågor som primärt inte berör medlemmarnas gemensamma intressen är det dock inte självklart att en organisation i alla lägen skall äga rätt att besluta för medlemmarnas räkning. Om besluten innebär att den konsumentskyddande lagstiftningen förlorar sin verkan uppstår en direkt konflikt mellan den demokratiska friheten och samhällets skydd för enskilda konsumenter. En föreskrift om reservationsrätt innebär enligt KF en lämplig avvägning mellan konsument- och föreningsintressen.

Stockholms kooperativa bostadsförening önskar få möjlighet att bibehålla kollektiv hemförsäkring utan reservationsrätt. Föreningen har haft en sådan försäkring i drygt 40 år, framhåller den, och försäkringen är inskriven i föreningens stadgar. Medlemmarna uppges vara nöjda med den nuvarande konstruktionen.

Konsumentverket!KO meddelar att myndigheten under årens lopp har haft att ta ställning till ett stort antal ärenden som har gällt negativ avtalsbindning vid gruppersonförsäkring som beslutats av facklig organisation. Den enskilde försäkringstagaren har blivit bunden till försäkringsavtalet genom att inte besvara ett anbud från försäkringsbolaget. Förfarandet har godtagits av konsumentverket/KO om vissa förutsättningar beträffande reservationsrätt och information har varit uppfyllda. Samma marknadsföringsmetod vid gruppsakförsäkring kan däremot inte väntas bli godtagen.

NU 1987/88:1

20 När det gäller gruppförsäkring av den typ som Elektriker- och Målareförbunden har beslutat om tycks frågan om negativ avtalsbindning inte bli aktuell, konstaterar konsumentverket vidare. Den enskilde medlemmen har inte någon förpliktelse mot försäkringsbolaget. Försäkringen kommer till stånd genom ett i vederbörlig ordning träffat föreningsbeslut, som medlemmarna har möjlighet att påverka. Det är dock, menar konsumentverket, önskvärt att partsställningen och avtalssituationen vid denna försäkringsform klargörs i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Intresset av integritetsskydd blir enligt datainspektionen inte tillräckligt tillgodosett genom att en reservationsrätt för den enskilde införs i samband med avtal om gruppsakförsäkring. Positivt samtycke borde krävas. Inspektionen meddelar att den har mottagit ett flertal klagomål från hyresgäster hos Stockholms kooperativa bostadsförening som uttryckt stark oro trots den rätt som föreligger att reservera sig mot registrering hos Folksam.

Hyresgästernas riksförbund menar att kollektiva sakförsäkringar kan vara ett medel att åstadkomma bättre balans mellan parterna på försäkringsmarknaden. Medlemmarna kan utnyttja sin organisations kunnande och förhandlingsvana. Genom gruppförsäkringsavtalen uppnås att försäkringsbolagen kommer att få förhandla med jämställda parter.

Formen för försäkringstagarnas inflytande borde, anser Försäkringsanställdas förbund, avtalsregleras när det sluts avtal om kollektiva försäkringar; ett sådant inflytande är då särskilt angeläget. Förbundet pekar på de försäkringskommittéer som fackförbunden och Folksam gemensamt har inrättat.

Folksam berör den nackdel som kan ligga i att man vid gruppförsäkring förlorar möjligheten att ”byta bolag” vid missnöje med skaderegleringen. Denna förlust kan, säger Folksam, i stor utsträckning kompenseras genom effektiva möjligheter att få skadeärendet prövat i särskilt förfarande. Även Folksam hänvisar till de nyssnämnda försäkringskommittéerna.

Att konsumentförsäkringslagen inte är tillämplig på den nu aktuella typen av gruppförsäkringsavtal hindrar inte, framhåller Folksam, att lagen är normgivande också här. Villkoren för Folksams hemförsäkringar med Elektrikerförbundet och Målareförbundet är utformade i överensstämmelse med den lagen, och skaderegleringen sker också i överensstämmelse med denna och andra bestämmelser som har tillkommit för att skydda konsumenten.

De båda fackförbund som har träffat avtal om grupphemförsäkringar för sina medlemmar framhäver betydelsen av skadeförebyggande verksamhet i samband med dessa försäkringar. Det har visat sig, säger Målareförbundet, att grupperna har möjligheter att minska skadefrekvensen genom information och praktiska åtgärder. Förbundet har sålt ett stort antal brandvarnare till sina medlemmar. Elektrikerförbundet pekar på att information om förebyggande av skador ingår som en naturlig del i dess totala information och därför inte medför några särskilda kostnader.

NU 1987/88:1

21 Flera remissinstanser kräver uttryckliga bestämmelser om avgiftsnedsättning för dem som utnyttjar reservationsrätten. Endast om reservationsrätten får en sådan konkret innebörd kan man räkna med att den kommer att utnyttjas, säger marknadsdomstolen. Det kan enligt marknadsdomstolens mening knappast godtas att det ytterst får ankomma på organisationen att närmare reglera formerna för avgiftsnedsättning. Om reservationsrätten inte får det angivna innehållet borde endast anslutning genom anmälan medges.

NO kräver likaledes garantier för att den som reserverar sig inte belastas med kostnader för gruppförsäkringen. Om försäkringskostnaderna ingår i den ordinarie avgiften är det enligt NO självklart att denna skall nedsättas med motsvarande belopp. Även där försäkringskostnaderna bestrids ur fonderade medel bör de medlemmar som inte ansluter sig kompenseras.

Konsumentverket anger ett fungerande återbetalningssystem som en av förutsättningarna för att verket inte skall motsätta sig kommitténs förslag.

Regeringsbeslut

Försäkringsverksamhetskommitténs betänkande Gruppförsäkring har, som tidigare (s. 5) nämnts, delvis blivit föremål för ett regeringsbeslut den 10 april 1986. Regeringen har därvid beslutat att lägga betänkandet till handlingarna såvitt det rör frågor om gruppförsäkring på personförsäkringsområdet.

De överväganden som regeringen redovisar i beslutet inleds med vissa allmänna värderingar beträffande försäkringsväsendet:

Försäkringstanken bygger på att den enskildes trygghet värnas genom att riskerna för att han skall hamna i ekonomiska svårigheter på grund av sjukdom eller olycksfall m.m. för egen del eller därför att hans egendom skadas eller förstörs bärs solidariskt av dem som hör till det försäkrade kollektivet. Det ligger därför ett värde i att var och en har ett rimligt försäkringsskydd. På personområdet kan olika individuella och kollektiva försäkringslösningar komplettera det skydd som det allmänna socialförsäkringssystemet erbjuder. Något system motsvarande det sistnämnda finns inte i fråga om egendomsskydd, och det står därför klart att även olika system för sakförsäkring fyller en betydelsefull social funktion.

Regeringen anser att man mot den bakgrunden måste se positivt på framväxten av försäkringslösningar som bidrar till att medborgarna kan få ett rimligt försäkringsskydd till en så låg kostnad som möjligt. Enligt regeringens uppfattning ligger tillskapandet av olika gruppförsäkringar i linje med ett sådant synsätt, förutsatt då att utvecklingen sker i enlighet med den sundhetsprincip som gäller för försäkringsverksamhet.

Det som därefter uttalas om gruppförsäkring på personförsäkringsområdet kan förbigås här. Vad gäller gruppförsäkring på sakförsäkringsområdet finns det, uttalar regeringen med instämmande i kommitténs slutsats, inte anledning att sätta sådan försäkring i fråga till vilken medlemmarna i en grupp blir anslutna genom anmälan eller annan aktiv åtgärd.

Regeringen finner, anförs det vidare, att det framlagda utredningsmaterialet visar att obligatorisk gruppsakförsäkring - med hänsyn främst till risken för dubbelförsäkring och därmed förknippade kostnader för den enskilde - kan stå i strid med det krav på sundhet som gäller för försäkringsväsendet.

NU 1987/88:1

22 Försäkringsinspektionen har, framhålls det, tillstyrkt försäkringsverksamhetskommitténs förslag att en medlem alltid skall ha rätt att stå utanför en gruppsakförsäkring och att detta skall kunna ske såväl genom ett system med anmälan om individuell anslutning som genom en reservationsrätt. Med hänsyn härtill och till de åtgärder inspektionen vidtog med anledning av Folksams avtal med två fackförbund åren 1982 och 1984 säger sig regeringen ha anledning att utgå från att inspektionen, även utan stöd av en uttrycklig lagregel, kommer att också i framtiden ingripa mot gruppsakförsäkringsavtal med obligatorisk anslutning.

Regeringen uttalar att den delar uppfattningen att det inte finns något generellt hinder mot gruppsakförsäkringar med reservationsrätt. Regeringen utgår därvid från att framtida försäkringar av sådant slag kommer att hanteras på ett sätt som ligger i linje med vad kommittén har uttalat i kostnadsfrågan liksom i fråga om information och villkorsutformning.

Mot den angivna bakgrunden har regeringen funnit att det ”för närvarande” inte är nödvändigt att föreslå särskilda lagregler om framtida gruppsakförsäkringar. Regeringen anser vidare, heter det i beslutet, att det saknas skäl för ingripande mot sådana obligatoriska gruppsakförsäkringar som redan har introducerats på den svenska marknaden. Den har därför inte heller funnit skäl att föreslå särskild lagstiftning beträffande dessa. Regeringen tillägger att den utgår från att berörda myndigheter kommer att bevaka utvecklingen på försäkringsmarknaden i konkurrenshänseende och vid behov vidta de åtgärder som befinns lämpliga.

Av det sagda följer, heter det i beslutet, att regeringens uttalande den 20 december 1984 (se s. 5), som innebär hinder tills vidare för gruppsakförsäkringar, inte längre skall gälla.

Slutligen meddelas att regeringen avser att återkomma till frågan om gruppförsäkring i samband med behandlingen av försäkringsverksamhetskommitténs betänkande (SOU 1986:8) Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. Regeringen ämnar sålunda senare ta slutlig ställning till kommitténs överväganden i fråga om gruppsakförsäkring.

Rättslig prövning och myndighetsåtgärder

Rättslig provning av föreningsbeslut om kollektiv hemförsäkring

Några medlemmar i Svenska elektrikerförbundet stämde år 1984 förbundet vid Stockholms tingsrätt. De yrkade i första hand att de beslut som förbundsstyrelsen och förbundsrådet år 1982 - enligt uppdrag av förbundskongressen - hade fattat om hemförsäkringsavtal mellan förbundet och Folksam skulle förklaras ogiltiga. Besluten stod, hävdade kärandena, inte i överensstämmelse med förbundets uppgift enligt stadgarna, nämligen att tillvarata medlemmarnas intressen på arbetsmarknaden och inom näringslivet samt att därvid och i övrigt medverka till en samhällsutveckling på grundval av demokratisk socialism. I sin svarstalan anförde förbundet bl.a.

NU 1987/88:1

att besluten överensstämde med det allmänna syfte som fick anses framgå av stadgarnas ändamålsbestämmelse i dess helhet.

Tingsrätten förklarade i januari 1985 de påtalade besluten ogiltiga. Hemförsäkringen kunde inte anses ha sådan anknytning till medlemmarna i deras egenskap av arbetstagare att den rymdes inom förbundets syfte såsom detta uttryckts i stadgarna. I domskälen framhävdes att det i allmänhet är nödvändigt för den enskilde arbetstagaren att vara ansluten till en arbetstagarorganisation. Medlemskapet vilade således inte på helt frivillig grund. - Tingsrättens dom fastställdes i december 1985 av Svea hovrätt.

Högsta domstolen kom i maj 1987 till annan slutsats och ogillade talan mot förbundet. Domskälen var i kort sammanfattning följande. De klandrade besluten borde betraktas som likvärdiga med ett kongressbeslut. Kongressen hade uppenbarligen ansett att tecknande av kollektiv hemförsäkring var en angelägenhet som var förenlig med förbundets uppgift såsom den kommit till uttryck i stadgarna. Förbundets verksamhet hade efter hand utvidgats, så att den numera innefattade åtskilliga områden som inte kunde betecknas såsom facklig verksamhet i traditionell mening. Utvecklingen visade att förbundet hade ansett att det övergripande syftet för fackföreningsrörelsen medgav en friare tolkning av den citerade stadgebestämmelsen. Ideella föreningar borde ha förhållandevis stor frihet att ordna sina angelägenheter utan ingripanden utifrån. Hemförsäkringen hade indirekt viss anknytning till arbetslivet, eftersom en trygg ekonomisk situation främjar goda arbetsinsatser. Tvångsanslutningen till försäkringen kunde visserligen för den enskilde medlemmen innebära en nackdel i form av merkostnad vid dubbelförsäkring, men merkostnaden var relativt begränsad. Förbundsbesluten om hemförsäkring kunde inte anses avse ett ändamål som var uppenbart främmande för förbundets uppgift. I vart fall beträffande fackförbund borde ett sådant uppenbarhetskrav gälla vid prövningen av klandertalan. En samlad bedömning ledde till att besluten inte var att anse som ogiltiga. - Ett justitieråd anmälde skiljaktig mening och ville fastställa hovrättens domslut.

Beslut av konsumentverket

Konsumentverket har den 7 januari 1987 fattat beslut med anledning av ett antal anmälningar angående Folksams marknadsföring av kollektiv hemförsäkring. Marknadsföringen har skett till medlemmar i Statsanställdas förbund, Svenska kommunalarbetareförbundet samt medlemmar i vissa fackklubbar inom Svenska metallindustriarbetareförbundet. Folksam har marknadsfört hemförsäkringen genom att - efter det att beslut om antagande av försäkringserbjudande och försäkringsvillkoren fattats av fackligt organ - erbjuda fackmedlemmarna kollektiv anslutning till försäkringen med reservationsrätt. De medlemmar som inte har reserverat sig har automatiskt anslutits till försäkringen och ansetts ha godkänt att premien får uttas genom överföring från medlemmens lönekonto till Folksam.

Metoden innebär, konstaterar konsumentverket, att Folksam tillämpar s.k. negativ avtalsbindning i förhållandet mellan Folksam och den enskilde försäkringstagaren. Marknadsdomstolen har i en rad fall på talan av konsumentombudsmannen (KO) genomgående stämplat former av negativ

NU 1987/88:1

avtalsbindning sorn otillbörliga enligt marknadsföringslagen (1975:1418). I sin praxis har konsumentverket/KO anlagt samma synsätt.

Konsumentverket/KO har under årens lopp haft att ta ställning till ett stort antal ärenden som gällt negativ avtalsbindning vid gruppersonförsäkring som beslutats av facklig organisation. Sedan år 1977 har anmälningarna till största delen rört Folksams Trygghetsförsäkring-Fritidsförsäkring och grupplivförsäkring. Dessa försäkringar utgör ett komplement till de försäkringar som avtalas med arbetsgivaren, och personförsäkringsfrågor har alltid legat inom de fackliga organisationernas verksamhetsområde. Med hänsyn bl.a. till detta har konsumentverket/KO valt att inte ingripa mot förfarandet, trots att marknadsföringsmetoden i andra sammanhang har ansetts otillbörlig. En förutsättning har varit att mycket tydlig, fullständig och lättillgänglig information om försäkringen och reservationsrätten lämnats.

De nu aktuella ärendena gäller gruppsakförsäkring. Vid en jämförelse mellan sak- och personförsäkring som marknadsförs genom s.k. reservationsmetod märks, säger konsumentverket, vissa väsentliga skillnader. Dubbelförsäkring medför på sakförsäkringsområdet längre gående konsekvenser än vad som är fallet beträffande personförsäkring. Vid anslutning med reservationsrätt är risken att dubbelförsäkring uppkommer enligt verkets mening uppenbar. En annan skillnad är att det på sakförsäkringsområdet normalt inte kan sägas föreligga anknytning till försäkringar avtalade med arbetsgivaren enligt arbetsavtalet. Mot denna bakgrund har konsumentverket funnit att Folksams marknadsföring av kollektiv hemförsäkring genom negativ avtalsbindning inte kan godtas.

Efter ett möte mellan konsumentverket, Folksam och två av fackförbunden har en överenskommelse träffats mellan konsumentverket och Folksam om att marknadsföring av kollektiv hemförsäkring genom negativ avtalsbindning inte skall förekomma efter utgången av år 1987. Under övergångstiden tillåts sådan marknadsföring endast om den baseras på redan ingångna avtal.

Med hänsyn till denna överenskommelse har konsumentverket inte funnit skäl att för närvarande vidta någon ytterligare åtgärd. Ärendena har avslutats med detta uttalande.

Ett beslut av konsumentverket den 19 oktober 1987 gäller ett visst fall av marknadsföring av grupphemförsäkring.

Byggnads AB Mimer i Västerås hade meddelat sina bostadshyresgäster att de, om de inte reserverade sig, skulle anslutas till en hyresbostadsförsäkring om vilken Mimer avtalat med försäkringsbolaget Vegete. Reservationsblanketten var ställd till Mimer. Efter ett år utan avgift skulle en avgift debiteras separat på hyresavin. Avgiften skulle betalas till Mimer. Vegete betecknade försäkringen som en kollektiv hemförsäkring med reservationsrätt. Individuella avtal upprättades inte mellan Vegete och hyresgästerna, och Vegete registrerade inte vilka som hade anslutits.

Konsumentverket säger i sitt beslut att förfarandet synes kunna vara både positivt och negativt för hyresgästerna. Verket konstaterar att det sannolikt inte finns något avtal mellan Mimer och hyresgästerna som grundar skyldighet för de senare att bidra till att betala Mimers försäkringspremier. I

NU 1987/88:1

den mån ett försäkringsbolag överväger att träffa avtal med en annan näringsidkare om att till en försäkring ansluta en grupp konsumenter som redan står i ett avtalsförhållande till näringsidkaren borde, säger konsumentverket, gruppen på ett tidigt stadium företrädas av någon som inte har intressen som kan strida mot gruppens egna. Om individerna har valda företrädare finns vissa garantier för att de får information tidigt och kan diskutera vilken försäkringslösning som skall väljas. I annat fall kan skillnaden mellan en obligatorisk gruppförsäkring och en med reservationsrätt bli skenbar. Det kan vidare ifrågasättas om inte förfarandet att övervältra försäkringskostnaden på de enskilda hyresgästerna liknar s.k. negativ avtalsbindning, en metod som i regel bedöms som otillbörlig enligt marknadsföringslagen. Konsumentverket avser dock inte att ingripa i ärendet med stöd av lagen utan kommer att avvakta effekterna av denna typ av gruppförsäkringsavtal.

Cirkulär från försäkringsinspektionen

Försäkringsinspektionen har under år 1986 utfärdat två cirkulär (1986:5, 1986:19) till försäkringsbolagen om kollektiv sakförsäkring. Inspektionen har därvid utgått från vad regeringen uttalade i sitt beslut den 10 april 1986 rörande betänkandet Gruppförsäkring (se s. 23). Enligt dessa cirkulär gäller bl.a. följande.

Inspektionen förutsätter att försäkringsbolagen mot bakgrund av vad regeringen har uttalat avstår från att teckna avtal om gruppsakförsäkring med obligatorisk anslutning. I fråga om varje typ av gruppförsäkring skall försäkringsbolag i god tid före avtalets ingående skriftligen underrätta inspektionen om avtalets form, gruppbildningen, ungefärliga antalet gruppmedlemmar, den premie som skall betalas till bolaget och den information som avses bli lämnad till gruppmedlemmarna. Försäkringsbolaget skall också meddela huruvida - såvitt bolaget känner till - något upphandlingsförfarande har förekommit. Om avtalet innebär individuell anslutning av gruppmedlemmarna skall bolaget ange hur anslutningen och premiebetalningen skall ske. I annat fall skall bolaget ange hur en gruppmedlem har möjlighet att inte bli omfattad av försäkringen och inte bli belastad med kostnader för premien.

Underrättelseplikten gäller inte för förnyelse av redan förekommande gruppavtal.

Skrivelse från näringsfrihetsombudsmannen

Inför regeringens fortsatta överväganden om gruppförsäkring har näringsfrihetsombudsmannen (NO) genom en skrivelse den 26 maj 1987 bringat svårigheterna för NO att följa utvecklingen på denna marknad till regeringens kännedom.

Försäkringsinspektionen hade i ett cirkulär i december 1986 föreskrivit att bolag som framdeles tecknade avtal om gruppsakförsäkring skulle underrätta inspektionen om huruvida - såvitt bolaget kände till - något upphandlingsförfarande hade förekommit. NO hade funnit det angeläget att följa upp om de avtalstecknande organisationerna hade utnyttjat konkurrensen på försäk -

NU 1987/88:1

ringsmarknaden genom att tillämpa ett upphandlingsförfarande. Av de tillfrågade hade endast Byggnads AB Mimer, ett kommunalt bostadsföretag i Västerås, gjort en sådan anbudsupphandling som NO ansett önskvärd. Statsanställdas förbund hade motiverat varför man endast hade vänt sig till Folksam. Svenska kommunalarbetareförbundet och Svenska metallindustriarbetareförbundet hade bestämt vänt sig mot alla försök från NO:s sida att kartlägga organisationernas affärsförhållanden till Folksam. Denna inställning innebar enligt NO:s uppfattning problem när det gällde att bevaka utvecklingen i konkurrenshänseende och vid behov vidta åtgärder. Ålägganden och åtgärder enligt konkurrenslagen (1982:729) kan inte riktas mot den som inte är näringsidkare.

Tidigare riksdagsbehandling Behandling av motioner i ämnet

Motioner rörande kollektiv sakförsäkring med obligatorisk anslutning har behandlats av näringsutskottet i slutet av år 1984 (NU 1984/85:11) och i början av år 1985 (NU 1984/85:16).

Den motion som förelåg vid det första tillfället gick ut på en förutsättningslös utredning av kollektiva, obligatoriska försäkringar. Regeringen hade, framhöll utskottet, konstaterat att det - med hänsyn till de uppdrag som försäkringsverksamhetskommittén och försäkringsrättskommittén hade fått - inte erfordrades några särskilda direktiv för att behovet av särskilda bestämmelser rörande kollektiva sakförsäkringar skulle bli klarlagt. Vidare uttalades:

Utskottet noterar näringsfrihetsombudsmannens principiella uppfattning att kollektiv hemförsäkring utgör ett bra exempel på produktutveckling och nytänkande. Utskottet anser för sin del att det är angeläget att de betydande rationaliserings- och kostnadsfördelar som ligger i kollektiva försäkringar tillvaratas och ser positivt på att denna försäkringsform utvecklas vidare, vilket torde komma att innebära sänkta premier för försäkringstagarna.

Utskottet avstyrkte motionen. Reservanter (m, c, fp) ville att riksdagen i ett särskilt uttalande till regeringen skulle kraftigt understryka vikten av att alla de många problem som togs upp i motionen skulle bli grundligt behandlade.

Två motioner vid det senare tillfället syftade till att statsmakterna skulle jämna vägen för utnyttjande av den kollektiva försäkringsformen på sakförsäkringsområdet. En tredje präglades däremot av en kritisk inställning. Utskottet hänvisade till pågående utredningsarbete och till behandlingen i andra sammanhang av föreningsrättsliga frågor. Allmänt uttalade utskottet om systemet med kollektivt tecknade hemförsäkringar att fördelarna klart övervägde nackdelarna. Erfarenheter av sådana försäkringar i Norge uppgavs visa detta. Utskottet anförde vidare: ”Formerna för upphandling av försäkringstjänster bör det vara organisationernas sak att själva få bestämma om. Man har då anledning att anta att det vid upphandlingen kommer att råda fri och öppen konkurrens.” Motionerna avstyrktes, varvid en reservation (m, c, fp) av samma innebörd som året före avgavs.

NU 1987/88:1

27 Riksdagen följde utskottet vid båda tillfällena och avslog alltså motionerna.

Interpellations- och frågedebatter

Interpellationer och frågor rörande kollektiv sakförsäkring har besvarats av statsrådet Bengt K Å Johansson vid fem tillfällen under år 1986 och i början av år 1987.

Sten Andersson i Malmö (m) frågade i maj 1986 (fråga 1985/86:543) - med hänvisning till regeringens då nyligen fattade beslut om kollektiva försäkringar - om statsrådet var beredd att vidta åtgärder så att konkurrensen i praktiken kunde bevaras inom försäkringsbranschen. Statsrådet (RD 1985/ 86:142 s. 58) fann inte några särskilda åtgärder vara påkallade. Han sade sig vara övertygad om att efterfrågan på nya kollektiva försäkringslösningar skulle komma att öka och att försäkringsbolagen därför också skulle få ett ökat intresse av att erbjuda grupplösningar av olika slag. Jag utgår ifrån, sade statsrådet vidare, att kollektiven kommer att utnyttja konkurrensen mellan bolagen för att få den försäkringsutformning och de villkor som är bäst för medlemmarna. Han tilläde att han hade svårt att se det rimliga i att genomföra begränsningar av en ideell förenings rätt att välja avtalspart för ett försäkringsavtal.

Kort därefter besvarades en fråga (1985/86:574) av Britta Bjelle (fp) om varför regeringen inte föreslog riksdagen en lagreglering om kollektiva hemförsäkringar. I svaret (RD 1985/86:148 s. 82) hänvisade statsrådet Johansson till försäkringsverksamhetskommittén och anförde: ”Jag har ansett att någon sådan lagregel inte erfordras om garantier på annat sätt kan skapas för att den enskilde skall ha reservationsrätt. Försäkringsinspektionen har under remissbehandlingen och i andra sammanhang klargjort att den delar kommitténs uppfattning att en medlem i en sammanslutning alltid skall ha rätt att stå utanför en gruppförsäkring. Vidare vill jag erinra om att några remissinstanser ansett att en lagreglering skulle innebära ett ingrepp i föreningsrätten.” I ett senare inlägg tilläde statsrådet: ”Statsmakterna anklagas ofta för att reglera medborgarnas tillvaro för mycket. Här har vi funnit att vi kan avstå från en lagreglering och ändå uppnå vad vi vill åstadkomma, och det tycker vi är bra.”

Sten Andersson i Malmö (m) ställde i oktober 1986 frågan (1986/87:88) vilka åtgärder justitieministern ämnade vidta i fråga om kollektiva hemförsäkringar. Det kunde enligt frågeställaren hävdas att anslutningsförfarandeti vissa fall kunde strida mot marknadsföringslagen.

Svar lämnades av statsrådet Johansson, somanförde (RD 1986/87:14 s. 119):

Det ankommer på konsumentverket och KO och i sista hand marknadsdomstolen att pröva i vad mån marknadsföringslagen i ett visst fall är tillämplig och om det finns anledning att ingripa med stöd av lagen. Några åtgärder från min sida är inte aktuella.

Ulla Orring (fp) frågade i december 1986 (fråga 1986/87:247) om systemet med kollektiva hemförsäkringar var förenligt med regeringens konsumentpolitiska strävanden. Statsrådet Johansson svarade (RD 1986/87:47 s. 106 f.):

NU 1987/88:1

”Mitt svar är ja. Att medborgarna kan få ett rimligt försäkringsskydd till en så låg kostnad som möjligt ligger väl i linje med regeringens konsumentpolitiska strävanden.”

I en interpellation (1986/87:111) i november 1986 frågade Sten Andersson i Malmö (m) om statsrådet Johansson var beredd att föreslå en lagreglering så att ”negativ avtalsbindning” enligt vissa exempel avseende marknadsföring av kollektiva hemförsäkringar skulle omöjliggöras.

I svaret, som lämnades i januari 1987 (RD 1986/87:53 s. 41), anfördes:

Som marknadsföringsmetod anses negativ avtalsbindning i allmänhet otillbörlig i marknadsföringslagens mening. Metoden har dock hittills godtagits av konsumentverket som anslutningsform beträffande vissa slag av grupppersonförsäkringar. Den har på senare tid också kommit att användas för anslutning till kollektiv hemförsäkring. Nyligen har dock en uppgörelse träffats mellan konsumentverket och försäkringsbolaget i fråga om att denna anslutningsform i och med utgången av innevarande år inte vidare skall tillämpas på sådan försäkring.

Om någon tecknar en försäkring hos ett försäkringsbolag till förmån för någon annan utan att den senare blir part i ett avtal med bolaget, är det däremot inte fråga om negativ avtalsbindning. Att exempelvis en förening ingår avtal med ett försäkringsbolag om att de enskilda medlemmarna skall ha tillgång till ett försäkringsskydd, utan att för den skull ha några förpliktelser mot bolaget, står därför inte, såvitt jag kan se, i strid med de principer som har utvecklats om negativ avtalsbindning som marknadsföringsmetod.

Statsrådet hänvisade till försäkringsverksamhetskommitténs behandling av ämnet och regeringens beslut den 10 april 1986 (se s. 22 f.). Därefter hade, förklarade han, inte inträffat någonting som enligt hans mening gjorde att det fanns skäl att vid denna tidpunkt aktualisera lagstiftning på området.

I en interpellation (1986/87:136) i januari 1987 frågade Britta Bjelle (fp) om statsrådet Johansson avsåg att vidta någon åtgärd för att förhindra kollektiva hemförsäkringar med obligatorisk anknytning och om han avsåg att vidta några åtgärder för att förhindra dubbelförsäkring. I sitt svar den 2 februari 1987 (RD 1986/87:62 s. 3) hänvisade statsrådet vad gällde den första punkten till regeringens uttalande i saken den 10 april 1986. Därefter hade obligatoriska gruppsakförsäkringar inte introducerats på den svenska marknaden, och någon åtgärd hade därför inte varit aktuell. Risken för dubbelförsäkring hade varit ett av skälen till regeringens avståndstagande från den obligatoriska gruppsakförsäkringen. Det ankom på försäkringsinspektionen i samråd med konsumentverket att bevaka att det vid gruppförsäkringar med reservationsrätt lämnades fullt tillfredsställande information om bl.a. försäkringsvillkoren och reservationsmöjligheten.

Utskottet

Kollektiva försäkringsformer - gruppförsäkring - har sedan länge stor utbredning på personförsäkringsområdet, dvs. när det gäller liv-, olycksfallsoch sjukförsäkring. På sakförsäkringsområdet har de varit mindre vanliga. En nyhet under de senaste åren är att kollektiva hemförsäkringar har börjat införas, mestadels i facklig regi. Detta har utlöst åtgärder från regeringens

NU 1987/88:1

och olika myndigheters sida. I de sju motioner som behandlas i detta betänkande påkallas reglerande ingripanden, närmast i form av förbud mot andra kollektiva sakförsäkringar än sådana som baseras på individuell anslutning.

Systemet med kollektiv försäkring innebär att avtal sluts om en mer eller mindre standardiserad försäkring att gälla för en avgränsad grupp av försäkringstagare. Det finns tre huvudtyper av sådana grupper. Föreningsgrupper omfattar medlemmar i en sammanslutning, t.ex. en fackförening eller en bostadsrättsförening. Personalgrupper bildas av anställda vid en arbetsplats eller elever vid en skola. Ekonomigrupper utgörs av personer vilka såsom sparare eller låntagare är kunder hos ett kreditinstitut.

Med hänsyn till anslutningsformen kan man urskilja tre slag av gruppförsäkring. Vid individuell anslutning ankommer det på de medlemmar i gruppen som så önskar att själva ansluta sig till försäkringen genom anmälan eller annan aktiv handling. Ett ursprungligt ramavtal för gruppen i dess helhet kommer då att kompletteras med individuella försäkringsavtal för dessa gruppmedlemmar. Anslutning med reservationsrätt innebär att varje medlem i gruppen omfattas av ett för denna gemensamt försäkringsavtal, ifall han inte förklarar att han vill stå utanför försäkringen. En obligatorisk gruppförsäkring har en gruppmedlem inte rätt att ställa sig utanför.

Några exempel på äldre kollektiva sakförsäkringar kan nämnas. De medlemmar i Stockholms kooperativa bostadsförening som bor i föreningens fastigheter är obligatoriskt anslutna till en grupphemförsäkring, som infördes för över 40 år sedan. Sveriges advokatsamfund, Svenska jägareförbundet och en del andra organisationer har ingått avtal om ansvarsförsäkringar som är obligatoriska för ledamöterna. En gruppsakförsäkring med individuell anslutning är den båtförsäkring som båtorganisationerna gemensamt erbjuder sina medlemmar.

Den första av de nu uppmärksammade grupphemförsäkringarna kom till år 1982. Svenska elektrikerförbundet träffade då avtal med Folksam om en kollektiv hemförsäkring med obligatorisk anslutning av medlemmarna. Ett liknande avtal mellan Svenska målareförbundet och Folksam kom till stånd år 1984. Med anledning av Elektrikerförbundets åtgärd begärde försäkringsinspektionen hos regeringen att försäkringsverksamhetskommittén (E 1979:01) skulle få tilläggsdirektiv att föreslå lagstiftning om kollektiv sakförsäkring. Regeringen fann att redan givna direktiv borde leda till erforderlig utredning. När Målareförbundets initiativ kom föreläde försäkringsinspektionen Folksam att inte bringa det aktuella försäkringsavtalet till verkställighet. Detta föreläggande undanröjdes av regeringen, som dock uttalade att ytterligare avtal om kollektiv sakförsäkring inte borde godtas förrän statsmakterna hade tagit ställning till denna försäkringsform.

Underlag för ett sådant ställningstagande har, såsom framgår av referat i det föregående (s. 7 f.), erhållits genom försäkringsverksamhetskommitténs delbetänkande (SOU 1985:34) Gruppförsäkring och remissyttrandena över detta. Regeringen har i april 1986 lagt betänkandet till handlingarna såvitt rör frågor om gruppförsäkring på personförsäkringsområdet. I det sammanhanget förklarade regeringen att den inte då fann skäl för några särskilda lagregler om framtida gruppsakförsäkringar. Regeringsbeslutet innehåller

NU 1987/88:1

emellertid ett klart uttalande mot obligatorisk gruppsakförsäkring; försäkringsinspektionen förväntas ingripa mot nya avtal därom. Det förutsätts att försäkringsverksamhetskommitténs synpunkter vad gäller bl.a. information och villkorsutformning blir beaktade och att berörda myndigheter bevakar hur konkurrensen på försäkringsmarknaden utvecklas. Det nyss berörda uttalandet om hinder tills vidare för gruppsakförsäkringar skall inte längre gälla. Regeringen har aviserat att den skall ta slutlig ställning i fråga om gruppsakförsäkring när den behandlar ett senare betänkande av kommittén.

Försäkringsverksamhetskommitténs huvuduppgift är att se över vissa principer i försäkringsrörelselagen (1982:713). Av betydelse när det gäller gruppförsäkring är särskilt skälighetsprincipen, vilken bl.a. aktualiserar frågan om i vilken mån en premiedifferentiering bör tillämpas. Vissa i sammanhanget betydelsefulla lagregler har refererats i det föregående (s. 5 f.). I lagen (1927:77) om försäkringsavtal bör de bestämmelser observeras som innebär att en skada inte ersätts till mer än sitt fulla värde, även om till följd av dubbelförsäkring mer än ett bolag har uppburit premier för att bära risk för skadan. Konsumenträttsliga regler i bl.a. marknadsföringslagen (1975:1418) är också tillämpliga på försäkringsområdet. Ett problem med konsumentförsäkringslagen (1980:38), som likaledes syftar till konsumenternas skydd, är att den inte utan vidare gäller för sådana gruppförsäkringar som diskussionen här främst rör sig om.

Olika myndigheter har, som redan antytts, agerat med anledning av avtalen om kollektiv hemförsäkring. Försäkringsinspektionen har begärt bl.a. att försäkringsbolagen i god tid innan nya sådana avtal ingås skall lämna en rad uppgifter om avtalets räckvidd och innebörd (se s. 26). Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har fäst regeringens uppmärksamhet på svårigheter för NO att följa utvecklingen på denna marknad (s. 26 f.). Vissa marknadsföringsåtgärder avseende grupphemförsäkring har föranlett ingripanden av konsumentverket (s. 24 f.).

Saken har också föreningsrättsliga aspekter. Det finns inte någon särskild lagstiftning om ideella föreningar, t.ex. arbetstagarorganisationer. Av allmänna rättsprinciper anses emellertid följa att en medlem i en ideell förening kan få rättsligen prövat om ett beslut som har fattats av föreningens högsta beslutande organ är förenligt med stadgarna. Några medlemmar i Elektrikerförbundet har fört klandertalan mot förbundsstyrelsens beslut om avtal med Folksam om obligatorisk grupphemförsäkring för medlemmarna. Högsta domstolen har i maj 1987 - till skillnad från underinstanserna - lämnat deras talan utan bifall.

En allmänt erkänd fördel med kollektiva försäkringsformer är att kostnaderna för försäkringsskyddet blir inte oväsentligt lägre än vid individuell försäkring till följd av att administrationen blir enklare och att den dyrbara ackvisitionen av nya försäkringstagare kan inskränkas. En annan fördel är att försäkringsskyddet blir mera utbrett, eftersom avtalen kommer att omfatta även gruppmedlemmar som tidigare har varit oförsäkrade. Förespråkare för de omdiskuterade försäkringarna pekar på ytterligare fördelar. Genom att stora organisationer uppträder på försäkringstagarsidan uppnås bättre balans mellan parterna på försäkringsmarknaden. De enskilda försäkringstagarna får genom organisationernas förmedling ökade möjligheter att komma

NU 1987/88:1

till tals. Inom ramen för sin informationsverksamhet och på annat sätt kan organisationerna främja skadeförebyggande åtgärder, som i det långa loppet också medför lägre försäkringskostnader. Det kan hävdas att införandet av kollektiva sakförsäkringar stimulerar produktutvecklingen även på de individuella försäkringarnas område och sålunda medverkar till en nyttig konkurrens inom branschen.

Kritiken mot de kollektiva sakförsäkringar som gruppmedlemmarna ansluts till utan individuell anmälan riktar sig mot en rad olika förhållanden. Reservationsrätten utnyttjas i praktiken inte så ofta som skulle kunna anses motiverat; kravet på reservation av den som vill stå utanför kan för övrigt betraktas som integritetskränkande. Den som reserverar sig får inte alltid ekonomisk kompensation för att han avstår från försäkringen. Individens valmöjligheter inskränks sålunda. Eftersom många hushåll kan omfattas av mer än en kollektiv hemförsäkring finns risk för att dubbelförsäkring - som inte medför några favörer vid skadereglering - blir vanligt förekommande. Kostnadsjämförelser försvåras av att s.k. helkundsrabatter kan falla bort. Det ifrågasätts om avsaknaden av premiedifferentiering inom kollektiven är förenlig med skälighetsprincipen. I vart fall kan den minska försäkringstagarnas intresse för skadeförebyggande åtgärder. Det finns risk för bristande konkurrens vid upphandlingen av kollektiva försäkringar. En tendens att det kooperativa försäkringsbolaget Folksam särskilt gynnas påverkar strukturutvecklingen inom försäkringsbranschen. Om en mycket stor andel av dem som behöver försäkring omfattas av kollektiva försäkringar kan restpopulationen bli så liten att vissa personer får svårt att erhålla erforderligt försäkringsskydd till rimlig kostnad.

De föreliggande motionerna ger i växlande grad uttryck för sådan kritik som nu har nämnts. Motionerna 1985/86:N274 (fp) och 1986/87:N347 (fp) innehåller - särskilt den senare - utförliga resonemang utmynnande i krav på en lagstiftning som förbjuder andra kollektiva sakförsäkringar än sådana med individuell anslutning. Med summarisk motivering - i ett större, arbetsrättsligt sammanhang - ställs samma krav i motionerna 1985/86:N330 (m) och 1986/87:N372 (m). Folkpartiets partimotion 1986/87:N317 innebär huvudsakligen en hänvisning till den nyssnämnda motionen 1986/87:347 (fp).

I motionerna 1985/86:N218 (m) och 1986/87:N303 (m), vilka är likalydande, begärs att riksdagen skall göra ett uttalande till regeringen främst om värdet av konkurrens på försäkringsmarknaden. Fackföreningsrörelsens benägenhet att teckna kollektiva försäkringar hos Folksam står enligt motionären i strid med konkurrensprincipen.

Utskottet konstaterar att det i huvudsak är ett av de tre inledningsvis nämnda slagen av gruppsakförsäkring som är under debatt. Gruppsakförsäkring med individuell anslutning är en form som allmänt accepteras. Nya avtal om obligatorisk gruppsakförsäkring utan reservationsrätt har regeringen förutsatt att försäkringsinspektionen skall ingripa mot. Vad ärendet närmast gäller är alltså sådan gruppförsäkring till vilken en medlem i ett kollektiv blir ansluten om han inte uttryckligen reserverar sig. Majoriteten inom försäkringsverksamhetskommittén menar att denna typ av försäkring bör godtas, medan en minoritet vill att den skall förbjudas. Regeringen har anslutit sig till den förra uppfattningen. Som nämnts har regeringen emellertid - till skillnad

NU 1987/88:1

från kommittén - på detta stadium inte ansett det nödvändigt med några särskilda lagregler om framtida gruppsakförsäkringar.

Utskottet har vid tidigare tillfällen betonat värdet av att kollektiva försäkringsformer blir tillämpade också på sakförsäkringsområdet. Fördelarna härmed är som redovisats stora. Försäkringskostnaderna för hushållen kan sänkas väsentligt, och försäkringsskyddet blir mer utbrett, inte minst bland ungdomar. Utifrån de marknadsekonomiska värderingar som motionärernas partier brukar göra sig till tolk för borde man särskilt uppskatta att införandet av kollektiva sakförsäkringar medverkar dels till bättre balans i relationerna mellan försäkringsgivare och försäkringstagare, dels till konkurrens och produktutveckling på försäkringsmarknaden. Det sistnämnda har redan kommit till synes genom nya initiativ av bolag som har märkt ett bortfall av hemförsäkringskunder. Vissa nackdelar kan självfallet också påvisas. Åtminstone för fackföreningsrörelsens del borde emellertid den demokratiska beslutsprocessen garantera att dessa övervägs noga innan avtal om gruppförsäkring träffas. Det är anmärkningsvärt att motionärerna - från vilkas sida man brukar plädera för en långtgående avreglering - nu finner det nödvändigt med en ny lagstiftning som skulle begränsa bl.a. de fackliga organisationernas frihet att verka för medlemmarnas bästa. Att en sådan lagstiftning skulle innebära ett intrång i den hävdvunna föreningsrätten borde ge anledning till särskild tvekan.

Mot här angiven bakgrund har utskottet ingenting att erinra mot det preliminära ställningstagande i frågan om kollektiv sakförsäkring som kommer till uttryck i regeringens nyss redovisade beslut. Utskottet noterar att såväl försäkringsinspektionen som andra myndigheter noga följer utvecklingen på området. Regeringens slutliga ställningstagande till försäkringsverksamhetskommitténs förslag i ämnet bör kunna bli underbyggt även med bedömningar av hur strukturutvecklingen inom försäkringsbranschen påverkas. Utskottet finner inte skäl för något initiativ i saken från riksdagens sida och avstyrker följaktligen de sju motionerna om kollektiv sakförsäkring.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:N218,1985/86:N274,1985/ 86:N330, 1986/87:N303, 1986/87:N317, 1986/87:N347 och 1986/ 87:N372.

Stockholm den 10 november 1987 På näringsutskottets vägnar Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Christer Eirefelt (fp), Lennart Pettersson (s), Erik Hovhammar (m), Ivar Franzén (c), Wivi-Anne Radesjö (s), Per Westerberg (m), Bo Finnkvist (s), Jörn Svensson (vpk), Sven-Åke Nygårds (s), Gudrun Norberg (fp), Jan Hyttring (c), Lars Ahlström (m), Mats Lindberg (s) och Leo Persson (s).

NU 1987/88:1

33 Reservation

NU 1987/88:1

Christer Eirefelt (fp), Erik Hovhammar (m), Ivar Franzén (c), Per Westerberg (m), Gudrun Norberg (fp), Jan Hyttring (c) och Lars Ahlström (m) anser

dels att den del av utskottet yttrande på s. 33 som börjar med ”Utskottet har” och slutar med ”kollektiv sakförsäkring” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill understryka att starka invändningar kan riktas mot den form av grupphemförsäkring som det nu är tal om. Sådana olägenheter som att dubbelförsäkring torde bli vanligt förekommande och att försäkringsskyddet i många individuella fall torde visa sig vara illa avpassat till behoven kan det kanske sägas i första hand vara de försäkrade kollektivens sak att komma till rätta med. Andra nackdelar med systemet har större principiell räckvidd och påkallar åtgärder från statens sida. Att enhetliga premier tillämpas för gruppmedlemmarna trots mycket olika skaderisk synes inte stå i överensstämmelse med den för försäkringsväsendet grundläggande skälighetsprincipen. Kravet på fri konkurrens eftersätts mer eller mindre regelmässigt när fackliga organisationer upphandlar försäkringstjänster för medlemmarna. Särskilt betydelsefulla är de strukturförändringar inom försäkringsbranschen som ett utbrett bruk av kollektiva sakförsäkringar kan komma att leda till. För personer som inte får plats inom de kollektiv som kan avtala om gruppförsäkringar kan det som tidigare sagts i framtiden bli svårt att få erforderligt försäkringsskydd till rimlig kostnad. Den solidaritetstanke som hittills har präglat försäkringsväsendet skjuts alltså åt sidan. Det är risk för att den process som nu har inletts kan visa sig vara irreversibel.

Från bl.a. fackliga organisationers sida hävdas att en lagstiftning som slår vakt om kravet att gruppförsäkringar skall grundas på individuell anslutning skulle innebära intrång i föreningsrätten. Om man inte rent av betecknar en helt obligatorisk gruppförsäkring som legitim hänvisar man till reservationsrätten som en tillräcklig eftergift. Utskottet står främmande för detta synsätt. Staten måste ha möjlighet att skydda individerna mot kollektiva beslut som i onödan begränsar deras valfrihet. I det aktuella fallet gäller det bara att förhindra att vissa organisationer medverkar till skadliga förändringar inom försäkringsväsendet. Frågan om en allmän föreningsrättslig lagstiftning får prövas i annat sammanhang.

I enlighet med vad nu har sagts finner utskottet det angeläget att regeringen med det snaraste tar slutlig ställning till försäkringsverksamhetskommitténs betänkande om gruppförsäkring och därvid låter reservanternas synpunkter bli vägledande. Riksdagen bör sålunda få förslag till en lagstiftning som innebär att kollektiv sakförsäkring, om inte särskilda skäl talar för undantag, skall vara baserad på individuell anslutning. Genom vad utskottet förordar skulle motionärernas önskemål bli tillgodosedda.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med anledning av motionerna 1985/86:N218, 1985/ 86:N274, 1985/86:N330, 1986/87:N303, 1986/87:N317, 1986/87:N347 och 1986/87:N372 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Innehåll

Ärendet . . .

1 NU 1987/88:1

Sammanfattning 1

Motionerna 1

Yrkanden 1

Yrkandenas innebörd och motivering 2

Bakgrund 4

Författningsbestämmelser m.m 5

Utredning och remissbehandling 7

Försäkringsverksamhetskommitténs överväganden och förslag 7

Inledning 7

Gruppförsäkring i allmänhet 8

Gruppbildningar 9

Anslutningsformer 10

Skälighetsprincipen 12

Sundhetsprincipen 13

Struktur-och konkurrensfrågor 14

Slutsatser och förslag 16

Reservationer 18

Remissyttranden 19

Allmänt 19

Särskilda frågor 19

Regeringsbeslut 22

Rättslig prövning och myndighetsåtgärder 23

Rättslig prövning av föreningsbeslut om kollektiv hemförsäkring .... 23

Beslut av konsumentverket 24

Cirkulär från försäkringsinspektionen 26

Skrivelse från näringsfrihetsombudsmannen 26

Tidigare riksdagsbehandling 27

Behandling av motioner i ämnet 27

Interpellation- och frågedebatter 28

Utskottet 29

Reservation (m, fp, c) 34

gotab Stockholm 1987 13974