Betänkande 1992/93:LU49

Lagutskottets betänkande

1992/93:LU49

Skuldsanering

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet tolv motioner med begäran om lagstiftning av skuldsanering för fysiska personer.

Utskottet förordar med anledning av samtliga motioner att regering- en skall utarbeta former för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med vissa av utskottet angivna riktlinjer och med inriktning på ett ikraftträdande den 1 januari 1994. De av utskottet framförda riktlinjer- na innebär i huvudsak att den skuldsatte personen först och främst själv skall söka uppnå en frivillig överenskommelse med sina borgenä- rer. Endast om detta inte är möjligt skall en lagreglerad ordning tillämpas med företrädesvis frivillig och endast i sista hand en tvingan- de skuldsanering.

Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande från de socialdemo- kratiska ledamöterna.

Motionerna

1992/93:L302 av Gunnar Nilsson och Bo Bernhardsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en skuldsaneringslag.

1992/93:L303 av Birthe Sörestedt och Bengt Silfverstrand (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till en skuldsaneringslag.

1992/93:L308 av Kristina Svensson och Lisbeth Staaf-Igelström (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till skuldsaneringslag.

1992/93:L310 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till skuidsaneringslag i enlighet med vad som anförts i motionen.

1992/93:L311 av Elisabeth Persson m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om lag för skuldsanering för fysiska personer i enlighet med vad i motionen anförts.

1 Riksdagen 1992/93. 8 saml. Nr 49

1992/93:L315 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en skuldsaneringslag.

1992/93:L321 av Harry Staaf (kds) vari yrkas att riksdagen hos rege- ringen begär att arbetet med en skuldsaneringslag för privatpersoner påskyndas.

1992/93:L322 av Torgny Larsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att lagen om skuldsanering införs.

1992/93:L327 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skuldsanering för privatpersoner,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om effektiviserade kreditupplysningssystem jämte fungerande delgivningsförfarande,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särskild preskription för konsumentskulder.

1992/93:L328 av Anders Svärd (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en skuldsaneringslag.

1992/93:So289 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särskilda satsningar på ungdomars ekonomi vid utarbetandet av förslag till särskild skuldsaneringslag,

1992/93:Fi92 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas

16. att riksdagen hos regeringen begär förslag till en skuldsanerings- lag.

1992/93:LU49

Utskottet

Med anledning av ett riksdagsbeslut (bet. LU 1987/88:12, rskr. 57) tillkallades år 1988 Insoivensutredningen (Ju 1988:02) med uppdrag att utreda ett antal spörsmål på konkursrättens område. I enlighet med vad som angavs i direktiven (dir. 1988:52) behandlade utredningen med förtur frågan om skuldsanering för fysiska personer. Utredningens förslag i den delen lades fram hösten 1990 i delbetänkandet (SOU 1990:74) Skuldsaneringslag. Betänkandet innehåller förslag till lagstift- ning som skall göra det möjligt för överskuldsatta fysiska personer som

inte driver näringsverksamhet att under vissa förutsättningar genom beslut av tingsrätt få till stånd lättnad i sin skuldbörda. Efter betänkan- dets remissbehandling har olika konsekvenser av förslaget, främst organisatoriska och kostnadsmässiga frågor, övervägts inom regerings- kansliet. Något förslag från regeringen med anledning av Insolvensut- redningens betänkande har emellertid inte lagts fram för riksdagen.

Frågan om skuldsanering för fysiska personer har även sedermera vid ett flertal tillfållen behandlats av utskottet, bl.a. våren 1992 med anledning av motioner i ämnet (bet. 1991/92:LU28). Utskottet uttalade därvid att det är angeläget att en möjlighet till skuldsanering för fysiska personer införs i Sverige. Vidare framhöll utskottet, liksom man gjort hösten 1987 i betänkande LU 1987/88:12, att en viktig utgångspunkt dock måste vara att regler om skuldsanering inte får leda till en allmän uppluckring av betalningsmoralen i samhället. Utskottet utgick från att Insolvensutredningens förslag till en skuldsaneringslag noga övervägdes inom regeringskansliet och att regeringen därefter skulle återkomma till riksdagen med någon form av förslag till skuldsanering för fysiska personer.

Genom ett regeringsbeslut den 5 november 1992 fick Konsument- verket i uppdrag att genomföra en försöksverksamhet med budgetråd- givning och skuldsanering på lokal, regional och central nivå. Verk- samhetens syfte är att finna nya och effektivare former för hur man kan möta de enskilda hushållens ökade behov av budgetrådgivning och skuldsanering. Beslutet innebar att Konsumentverket skall genomföra utbildning av bl.a. kommunala konsumentvägledare och Ackordscen- traiens juridiska ombud i budgetrådgivning och skuldsanering för enskilda hushåll. Vidare skall Konsumentverket ta initiativ till att bilda en rådgivande nämnd på central nivå för hanteringen av övergripande frågor som rör skuldsanering. Dessutom skall Konsumentverket, för att kunna samordna försöksverksamheten, bilda en särskild projektgrupp med en representant för Civildepartementet. Försöksverksamheten skall pågå under två år och bedrivas i två kommuner, nämligen Stockholm och Skellefteå.

Inom regeringskansliet bildades också under hösten 1992 en interde- partemental arbetsgrupp med företrädare för Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet och Civildepartementet. Ar- betsgruppens uppgift är att ytterligare bereda och bevaka frågan om skuldsanering. En annan huvuduppgift för gruppen är att följa utveck- lingen på området, varvid även förhållandena i Danmark, Norge och Finland skall studeras.

Hösten 1992 behandlade utskottet åter frågan om skuldsanering i ett yttrande till finansutskottet över en motion, som väckts med anledning av regeringens proposition 1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin (1992/93:LU2y).

Utskottet anförde i sitt yttrande till finansutskottet att behovet av möjligheter till skuldsanering för fysiska personer har accentuerats under senare tid. Den ekonomiska situationen för många överskuldsat- ta privatpersoner har bara under det senaste halvåret försämrats mar- kant. Vad utskottet uttalade redan våren 1992 om angelägenheten av

1992/93:LU49

1* Riksdagen 1992193. 8 saml. Nr 49

införandet av en möjlighet till skuldsanering har, anförde utskottet vidare, därför i allra högsta grad fortfarande giltighet. Utskottet kunde med tillfredsställelse konstatera att det igångsatts ett omfattande arbete såväl inom som utom regeringskansliet med att finna lösningar. Ut- skottet utgick från att olika vägar för att uppnå ett önskat resultat prövas, bl.a. en effektiviserad samverkan mellan kommunala budget- rådgivare, kronofogdemyndigheter och banker. Vidare förutsatte ut- skottet att försöksverksamheten i Konsumentverkets regi intensifieras och snarast utvidgas till att omfatta åtskilligt flera kommuner samt att ytterligare "kontrollstationer" införs.

Utskottet förutsatte även att i det pågående arbetet övervägs viss ändrad lagstiftning för att skapa bättre möjligheter för skuldsanering. Utskottet ville därvid peka på att ett alternativ kan vara att införa ett särskilt skuldsaneringsinstitut efter mönster av vad som finns i Dan- mark och Norge eller som övervägs i Finland. Ett annat alternativ var enligt utskottet att underlätta frivilliga överenskommelser om skuldsa- nering mellan gäldenärer och enskilda fordringsägare genom att kom- binera överenskommelserna med en möjlighet att helt eller delvis efterge det allmännas fordringar, dvs. främst skatter. Härigenom skulle en viktig likställighet mellan exempelvis banklån och skatteskulder uppnås i en skuldsaneringssituation. En sådan särskild skuldsanerings- möjlighet för det allmännas fordringar skulle enligt utskottet eventuellt kunna vara begränsad i tiden. En viktig utgångspunkt måste vara att regler om skuldsanering inte får leda till en allmän uppluckring av betalningsmoralen i samhället. Genom den interdepartementala arbets- gruppen finns, fortsatte utskottet, förutsättningar för att göra erforderli- ga överväganden, och utskottet utgick från att arbetet bedrivs med skyndsamhet. Mot bakgrund av det anförda fann utskottet att ett särskilt tillkännagivande från riksdagens sida knappast skulle påskynda en lösning av frågan om skuldsanering, och utskottet förordade följakt- ligen att det ifrågavarande motionsyrkandet avstyrktes.

Finansutskottet ställde sig bakom de bedömningar som lagutskottet gjort i sitt yttrande när det gäller behovet att åstadkomma skuldsaner- ing för fysiska personer (bet. 1992/93:FiUl). Finansutskottet kunde mot bakgrund av den redovisning som lagutskottet lämnat konstatera att ett omfattande beredningsarbete pågick inom regeringskansliet. Finansutskottet ansåg i likhet med lagutskottet att ett tillkännagivande därför inte var nödvändigt och avstyrkte ifrågavarande motionsyrkan- de.

I ett frågesvar i riksdagen den 19 januari 1993 anförde justitieminis- tern att hon för närvarande inte var beredd att lägga fram något förslag om en skuldsaneringslag. Statsrådet ville först avvakta och se vad olika frivilliga lösningar kan leda till. Skulle det visa sig att en skuldsane- ringslag är nödvändig, uteslöt statsrådet inte lagstiftning.

Enligt vad utskottet erfarit har den ovannämnda försöksverksamhe- ten i Konsumentverkets regi nu kommit i gång i Stockholm och i Skellefteå. Vidare har en rådgivande nämnd, Skuldsaneringsnämnden, inrättats i Stockholm. Nämnden har utarbetat riktlinjer för verksamhe- ten. I nämnden ingår företrädare för — förutom Konsumentverket —

1992/93: LU49

Ackordscentralen, Finansbolagens förening, Finansinspektionen, Kro- nofogdemyndigheten i Malmöhus län, Landsorganisationen, Tjänste- männens centralorganisation, Riksskatteverket, Svenska bankförening- en, Sparbankernas Bank samt Civil- och Socialdepartementen.

När det gäller förhållandena i andra länder kan nämnas att regler om skuldsanering för fysiska personer finns i Danmark sedan år 1984 och i Norge och Finland sedan den 1 januari resp. 1 februari 1993. Lagstiftning har också genomförts i Frankrike och Förenta staterna och planeras i andra länder. Man har stannat för olika lösningar i de skilda länderna. Systemen avviker från varandra bl.a. vad gäller huru- vida man genomför regleringen av privatpersoners skuldansvar i sam- band med konkursförfarandet eller i en helt fristående procedur. Utskottet återkommer nedan till den norska lagstiftningen på området.

Frågan om införande av en skuldsaneringslag för fysiska personer tas från något skilda utgångspunkter upp i motionerna L302 (s), L303 (s), L308 (s), L310 (s), L311 (v), L315 (-), L321 (kds), L322 (s), L327 (fp), L328 (c), So289 (v) och Fi92 (s). I de olika motionerna redovisas en i huvudsak likartad bakgrund till önskemålet om en skuldsaneringslag. I motionerna framhålls sålunda att allt fler personer hamnat i en ohållbar situation med stora privata skulder, som de förmodligen aldrig kommer att bli av med, om inte en möjlighet ges att under vissa lagreglerade förutsättningar fa skulderna avskrivna till viss del. Orsa- kerna till den uppkomna situationen anges vara bl.a. de expansiva lånemöjligheterna i slutet av 1980-talet, den skattereform som genom- fördes för ett par år sedan och som bl.a. innebar sämre möjligheter till avdrag för räntor på lån, vidare fallande värden på fastigheter och en ökande arbetslöshet. I motionerna påpekas betydelsen av frivilliga åtgärder för skuldsanering men understryks samtidigt att dessa åtgärder måste kompletteras med en möjlighet att få till stånd skuldsanering med stöd av lag. Situationen för många människor med skuldproblem är enligt motionärerna mycket akut och det brådskar därför med lagstiftning. Regeringen bör därför snarast utarbeta förslag till en lag om skuldsanering.

Utskottets studieresa

Utskottet har den 10 och 11 maj 1993 företagit en studieresa till Norge för att få information om den norska skuldsaneringslagen och dess praktiska tillämpning. En utförlig redovisning av den norska lagen lämnas nedan.

Under studiebesöket träffade utskottet företrädare för Barne- och familiedepartementet som hade ansvaret för utarbetandet av den pro- position som låg till grund för lagen. Utskottet gjorde vidare ett besök på Oslo Byfogdeembete samt Kreditkassen och träffade dessutom re-

1992/93:LU49

presentanter för Forbrukerrådet. Vidare sammanträffade utskottet med företrädare för Stortingets Finanskomité, som beredde lagförslaget vid behandlingen i Stortinget.

Vid studiebesöket framhölls från norsk sida att de stora skuldpro- blem för privata personer som uppkommit under främst de senaste åren orsakats av ett flertal samverkande faktorer. Hit hör de expansiva lånemöjligheter som erbjöds från mitten av 1980-talet till följd av kapitalliberaliseringen. Ytterligare faktorer är den försämrade tillväx- ten i ekonomin med dålig löneutveckling och ökande arbetslöshet, omläggningen av skattesystemet med försämrade avdragsmöjligheter för räntor, fallande värden på fastigheter och bostäder samt stigande rän- tor. Det beräknas att mellan 5 000 och 10 000 personer i Norge har sådana skuldproblem att de inte klarar av sina skulder. Vid behand- lingen i Stortinget av lagförslaget uttalade Finanskomiteen mot bak- grund av denna utveckling, att det fanns ett stort behov av en lag som ger stöd och ett regelverk för en frivillig eller tvungen gäldsordning för privatpersoner. Det tidigare existerande regelverket tog endast sikte på situationen för företag och näringsidkande. Finanskomiteen ansåg där- för att frånvaron av ett sådant lagverk för privatpersoner var ett självständigt argument för lagstiftning.

Den allmänna uppfattningen i Norge bland berörda myndigheter och organ synes, enligt vad lagutskottet erfor vid sitt studiebesök, vara att gäldsordningslagen hittills verkat efter sina syften. Färre ansökning- ar om gäldsförhandlingar än beräknats hade dock noterats. En allmän bedömning var därvid att lagen även har en indirekt verkan genom att "med sin blotta närvaro" underlätta frivilliga uppgörelser i större utsträckning än förut.

Den norska lagen

Den norska lagen om skuldsanering för privatpersoner (lov om frivil- lig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner, gjeldsordningsloven, nr. 99, Ot.prp. nr. 81 1991-92), antogs av Stortinget i juli 1992 och trädde i kraft den 1 januari 1993.

Lagen gäller för fysiska personer. Den är inte tillämplig på gäldenär som har skuld hänförlig till näringsverksamhet med mindre att när- ingsverksamheten upphört och det inte finns ouppklarade förhållan- den i samband med denna som i väsentlig grad försvårar genomföran- det av gäldsordningen eller att den skuld som är knuten till verksam- heten är förhållandevis obetydlig.

Gäldsordning kan enligt lagen inte inledas om konkursförfarande på- går. I enlighet härmed skall också en pågående gäldsordning upphöra om konkurs inleds.

En förutsättning för en gäldsordning är att gäldenären varaktigt är ur stånd att uppfylla sina förpliktelser. Finanskomiteen berörde sär- skilt detta kriterium vid behandlingen i Stortinget (Inst. O. nr. 90. 1991-92). Därvid framhölls att det med varaktigt i detta sammanhang avses inom överskådlig tid och inte för resten av livet. Det var vidare enligt Finanskomiteen viktigt att se på situationen vid arbetslöshet och

1992/93:LU49

sjukdom. Kortvarig arbetslöshet och kortvarig sjukdom borde under normala omständigheter, med dagens trygghetssystem, inte betyda att en privatperson kommer i permanenta betalningssvårigheter. Finans- komiteen underströk dock att lagförslaget inte uteslöt någon från att söka en gäldsordning. Det underströks också att det centrala i kriteriet är att gäldenärens inkomster inte räcker till för att täcka hans förplik- telser.

Gäldsordningslagen innehåller också en bestämmelse om att gälds- ordning inte kan erhållas om det skulle verka stötande för andra gäldenärer som klarar av att betala sina skulder eller för samhället i övrigt. Härmed avses bl.a. att det föreligger missbruk eller lagstridiga förhållanden bakom skulden. Finanskomitén underströk vikten av att personer som faller in under lagen anpassar sin levnadsstandard inbe- gripet boendestandard till en sådan nivå att en gäldsordning inte verkar stötande på andra.

En gäldsordning förutsätter enligt lagen vidare att gäldenären själv har vidtagit åtgärder för att uppnå en förhandlingslösning med sina borgenärer. Detta utgör så att säga den första fasen i gäldsordning- en.

Gäldsordningen inleds genom en ansökan från gäldenären hos ut- sökningsmyndigheten (namsmannen). Man är då inne på den andra fasen i förfarandet. Myndigheten skall vägleda gäldenären så att denne kan genomföra förhandlingar med sina borgenärer och är vidare skyldig att sörja för att ärendet blir tillräckligt utrett. Gäldenärens ansökan kan avslås bl.a. om det är uppenbart att förutsättningar för gäldsordning inte föreligger eller om gäldenären inte medverkar till att ärendet utreds.

När saken är så förberedd att en förhandlingslösning bedöms kunna åstadkommas inom tre månader sänds ärendet till domstol (namsret- ten) som avgör om gäldsförhandling skall inledas. Ett beslut om att inleda sådan förhandling skall kungöras med uppmaning till envar som har en fordran på gäldenären att inom tre veckor anmäla sitt krav till namsmannen. Kända borgenärer upplyses skriftligen om att för- handling inletts. Om det föreligger skatte- och avgiftskrav skall berörda myndigheter inom sex veckor efter kungörelsen besluta om eventuell nedsättning eller eftergift av fordringarna. I särskilda tillämpningsföre- skrifter till gäldsordningslagen ges närmare bestämmelser om behand- lingen av skatte- och avgiftskrav i samband med gäldsförhandling. Bl.a. stadgas att namsmannen på visst sätt skall upplysa skattemyndigheten om att gäldenären ansökt om förhandling.

Inledandet av gäldsförhandling medför att gäldenären under en förhandlingsperiod på tre månader ges en frist under vilken borgenä- rerna t.ex. inte får motta betalning eller låta verkställa utmätning eller realisering av gäldenärens egendom. Denna befrielse omfattar inte bidragsförpliktelser på familjerättens område. Gäldenären har också vissa skyldigheter under förhandlingsperioden. Han får exempelvis inte sälja eller pantsätta sina ägodelar och inte ådra sig ny gäld utan fordringshavarnas samtycke.

1992/93:LU49

Gäldenären skall under förhandlingsperioden utarbeta ett förslag till frivillig gäldsordning och sträva efter en förhandlingslösning med sina borgenärer. Förslaget skall granskas av namsmannen. En frivillig gälds- ordning kan innebära t.ex. befrielse från att betala hela eller delar av skulden eller att fordringshavarna helt eller delvis skall ge avkall på räntor och omkostnader. Kombinationer av åtgärder är naturligtvis också möjliga. Gäldsordningsperioden skall normalt vara fem år. Gäl- denären har rätt att behålla så mycket av sin inkomst att det täcker vad som rimligen behövs för underhåll till honom själv och hans hushåll. Enligt förarbetena skall denna nivå bestämmas som en viss procentsats av en bestämd minimipension. Finanskomiteen ansåg att därmed säk- ras en enkel men tillräcklig grund för livsuppehället under gäldsord- ningsperioden, och hänvisade till att denna nivå ligger över de norma- la socialhjälpsnormerna, vilket bör motivera gäldenären att ha en egen inkomst under gäldsordningsperioden.

Gäldenären är vidare skyldig att avhända sig sin bostad om försälj- ningen ger borgenärerna den bästa utdelningen och bostaden översti- ger gäldenärens och hans hushålls rimliga behov. I sammanhang med behandlingen av denna fråga uttalade Finanskomiteen att grunden för att en lyckad gäldsordning skall kunna genomföras är att alla parter — gäldenären, borgenärerna och samhället i övrigt — finner att lagen ställer krav som tillgodoser bägge parters behov och rättigheter. Det kan därför krävas att gäldenären realiserar ägodelar som inte är strängt nödvändiga för livsuppehället, och en central punkt är därvid bosta- den. Finanskomiteen underströk att i de fall bostaden antingen inte överstiger en rimlig standard eller vid försäljning inte ger fordringsha- varna väsentligt bättre utdelning, bör man inte stå fast vid kravet på försäljning.

Gäldsordningen omfattar i princip alla gäldenärens skulder. Fördel- ningen av medel till borgenärerna sker i proportion till fordringarnas storlek med vissa särskilt angivna undantag, bl.a. beträffande fordringar med pantsäkerheter där särskilda regler gäller om t.ex. räntebetalning under gäldsordningsperioden. Vidare skall bidragsförpliktelser på fa- miljerättens område betalas fullt ut med undantag av krav på betalning till myndighet som förskotterat underhållsbidragen.

Beträffande skatte- och avgiftskrav gäller som ovan redovisats att skattemyndigheterna inom viss tid efter underrättelse om att gäldenä- ren ansökt om gäldsförhandling skall meddela beslut om eventuell nedsättning eller eftergift av kraven. Dessa omfattas sålunda inte av gäldsförhandlingen men behandlas av skattemyndigheterna parallellt med denna. Vid behandlingen i Stortinget av gäldsordningslagen peka- de Finanskomiteen på att det redan finns en omfattande praxis för nedsättning och eftergift av skatte- och avgiftskrav och framhöll att skattemyndigheterna vid sin bedömning bör lägga mycket stark vikt vid att fatta beslut som medför att gäldenären kan uppnå en gäldsord- ning.

Om gäldenären och borgenärerna inte kommer överens om en frivillig gäldsordning kan gäldenären begära att en sådan anordnas tvångsvis. Då har man kommit över på gäldsordningssystemets tredje

1992/93:LU49

fas. En sådan begäran görs hos namsmannen och skall som huvudre- gel göras innan förhandlingsperioden på tre månader gått ut. Nams- mannen sänder ansökan till namsrelten. En tvångsvis gäldsordning skall uppfylla de stadgade förutsättningarna för en frivillig sådan och gäldsordningsperioden skall vara fem år. Domstolen fastställer gäldenä- rens förslag till gäldsordning. Den kan vägra fastställelse bl.a. om det skulle verka stötande.

Om gäldsordningen uppfylls av gäldenären under gäldsordningspe- rioden är han vid utgången av perioden fri från all gäld som omfattas av gäldsordningen utom för skulder med pantsäkerhet i gäldenärens egendom.

Frågan om borgensmäns ställning i gäldsordningen berördes inte i propositionen om en gäldsordningslag. Vid behandlingen i Stortinget anmärkte Finanskomiteen att när en person som erhåller en gäldsord- ning har en borgensman kan borgenärerna överföra sitt krav på denne. I många fall har detta lett till skuldkris även för borgensmannen. Därvid underströks att det måste ställas stränga krav på att kreditgivar- na klargör en borgensförbindelses räckvidd för den som är i begrepp att ingå en sådan förbindelse. Finanskomiteen lade också vikt vid att borgensmannens ställning tillvaratas vid gäldsordningen och hänvisade bl.a. till den särskilda bestämmelsen i gäldsordningslagen som säger att domstol skall vägra fastställelse om en gäldsordning skulle verka stö- tande. Vidare erinrades om att en borgensman som betalat har rätt till att kräva pengarna tillbaka från gäldenären och träder därför in i den ursprunglige borgenärens ställning.

Ett beslut om gäldsordning kan enligt den norska lagen under vissa förutsättningar senare ändras i domstol på ansökan av såväl gäldenären som borgenären. I särskilda fall kan domstolen, på ansökan av borge- när inom fem år efter det att gäldsordningen avslutats, bestämma att man helt eller delvis kan avvika från gäldsordningen, om gäldenären har erhållit t.ex. ett anmärkningsvärt stort arv.

Beslut om att inleda gäldsförhandlingar liksom frivilliga och tvångs- visa gäldsordningar skall registreras i Lösöreregistret. Bestämmelsen har tillkommit av hänsyn först och främst till borgenärerna. Genom registreringen i detta register, som är ett personregister, kan banker och andra som kan få förfrågningar om lån enkelt kontrollera om vederbörande har inlett gäldsförhandling eller är inne i en gäldsord- ning. Efter det att gäldsordningsperioden är till ända har endast namsmannen tillgång till registeruppgifterna för att kunna kontrollera villkoret att en gäldenär bara kan få gäldsordning en gång.

Utskottet kan konstatera att en möjlighet till skuldsanering för fysiska personer alltjämt är i högsta grad angelägen. Utskottet ser därför mycket positivt på den av regeringen initierade och nu igångsatta försöksverksamheten med frivilliga lösningar, och utskottet förutsätter

1992/93:LU49

att denna verksamhet såväl intensifieras som utvidgas. Den i Stock- holm inrättade nämnden, Skuldsaneringsnämnden, har därvid en vik- tig funktion att fylla som rådgivande organ.

Enligt utskottets mening finns det nu skäl att fortsätta på den inslagna vägen och skapa ännu bättre möjligheter till skuldsanering genom rättslig reglering. Ett alternativ härvidlag skulle kunna vara att, såsom utskottet påpekade i sitt förenämnda yttrande till finansutskot- tet, underlätta frivilliga överenskommelser genom att införa en lagre- glerad möjlighet att helt eller delvis efterge det allmännas fordringar. En annan lösning som utskottet också pekade på i sitt yttrande skulle vara att införa ett särskilt skuldsaneringsinstitut efter mönster från andra nordiska länder. Som framgått av den ovan lämnade redogörel- sen för nordiska förhållanden har numera en rättslig reglering av skuldsanering för fysiska personer trätt i kraft inte bara i Danmark utan även i Norge och Finland. Vid utskottets studiebesök i Norge framkom också att alla berörda parter var i huvudsak positiva till en sådan reglering samt att politisk enighet förelåg om behovet av lagstift- ning på området.

Det anförda leder utskottet till slutsatsen att tiden nu är mogen för att också i Sverige införa en lagreglerad ordning med skuldsanering för fysiska personer. Enligt utskottets mening synes därvid den norska modellen med erforderlig anpassning till svenska förhållanden vara den lämpligaste vägen att gå, detta särskilt med beaktande av att den norska lagen också främjar en frivillig skuldsanering.

I likhet med den norska modellen bör således en svensk skuldsane- ring innefatta tre steg. För det första bör det ställas ett oeftergivligt krav på att gäldenären med alla rimliga medel försöker uppnå en överenskommelse med sina borgenärer. Endast om detta inte lyckas bör steg två med ett lagreglerat frivilligt förfarande kunna inledas efter en ansökan från gäldenären. Först om en överenskommelse därvid bedöms helt utsiktslös bör i steg tre en tvingande skuldsanering kunna komma till stånd. En viktig utgångspunkt är enligt utskottet att villko- ren för en frivillig skuldsanering enligt steg två är desamma som för en tvingande ordning enligt steg tre. Huvudsyftet med den förordade lagstiftningen är nämligen att i största möjliga utsträckning fa till stånd frivilliga lösningar.

När det sedan gäller den närmare utformningen av lagregleringen vill utskottet endast framhålla vissa riktlinjer. Sålunda bör skuldsane- ring kunna komma i fråga endast för fysiska personer med allvarliga och varaktiga skuldproblem. Vidare bör lagregleringen möjliggöra en flexibel tillämpning. Ett viktigt skäl härför är att förhindra stötande resultat. Från rätten till skuldsanering bör vissa gäldenärer kunna undantas efter en individuell prövning.

Också andra förutsättningar måste enligt utskottet uppfyllas för att en skuldsaneringsverksamhet skall kunna fungera tillfredsställande. Utskottet vill därvid peka på att verksamheten måste vara tillgänglig i hela landet på i huvudsak likartade villkor. Den måste också bedrivas så resurssnålt som möjligt. Vilken organisationsform som därvid är lämpligast bör ingående övervägas. En tänkbar lösning är enligt utskot-

1992/93: LU49

tet att verksamheten i steg två med den lagreglerade frivilliga skuldsa- neringen kan handhas av kronofogdemyndigheten. Ett annat alternativ är att denna verksamhet handhas av en särskilt utsedd utredningsman på motsvarande sätt som gäller vid förordnande av en skiftesman enligt 23 kap. 5 § ärvdabalken eller av en bodelningsförrättare enligt 17 kap. äktenskapsbalken. Ytterligare alternativ bör dock kunna övervägas. Skuldsaneringsförfarandet bör i huvudsak kunna vara skriftligt och summariskt. När det gäller den tvingande skuldsaneringen enligt steg tre bör övervägas om beslut härom skall kunna fattas av annan instans än domstol för att sedan kunna överklagas till domstol. Vad angår frågan om ändring av ett skuldsaneringsprogram anser utskottet att detta under vissa förutsättningar bör kunna ske på begäran av antingen gäldenären eller borgenärerna. En sådan ändring bör kunna komma till stånd vare sig det är fråga om frivillig skuldsanering enligt steg två eller tvingande enligt steg tre. Förutsättningar för en ändring kan exempelvis vara att nya omständigheter tillkommit eller att gäldenären grovt åsidosätter sina förpliktelser enligt programmet.

Beträffande frågan om vilka skulder som skall omfattas av en skuldsanering anser utskottet att i princip samtliga skulder bör omfat- tas, alltså även skatte- och avgiftsskulder. En viktig utgångspunkt är vidare att fordringsägarna i huvudsak skall vara likställda. Här bör dock beaktas sådana faktorer såsom bl.a. fordringens art och storlek. En fråga som särskilt bör prövas är hur fastställda underhållsbidrag och fordringar som är förenade med panträtt i någon egendom skall behandlas.

Utöver det anförda bör givetvis en rad andra spörsmål övervägas. Utskottet vill härvid endast nämna några av dessa. Frågan om en eventuell borgensmans ställning när gäldenären blir föremål för skuld- sanering måste uppmärksammas. En annan fråga är förhållandet mel- lan ett skuldsaneringsförfarande och konkurs. Ytterligare ett spörsmål är vilka registrerings- och kungörelseåtgärder som ett skuldsanerings- förfarande bör föranleda. Vidare bör övervägas om en skuldsanerings- lag skall innehålla särskilda regler om gäldenärens beneficium, dvs. vad denne skall få behålla för sin och sitt hushålls existens.

Utskottet vill avslutningsvis understryka att en lagstiftning på områ- det bör utformas så restriktivt som möjligt för att den allmänna betalningsmoralen i samhället inte skall rubbas. I detta sammanhang bör också framhållas att en kontinuerlig uppföljning bör ske av skuldsaneringsverksamheten. Det måste också övervägas att vidta före- byggande åtgärder i syfte att försvåra överskuldsättning.

Sammanfattningsvis förordar utskottet att regeringen närmare utar- betar formerna för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med de riktlinjer som utskottet ovan skisserat och med inriktning på ett ikraftträdande den 1 januari 1994. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med anledning av samtliga motioner i ärendet som sin mening ge regeringen till känna.

1992/93:LU49

1992/93:LU49

Utskottet hemställer

beträffande skuldsanering

att riksdagen med anledning av motionerna 1992/93:L302, 1992/93:L303, 1992/93:L308, 1992/93:L310, 1992/93:L3U, 1992/93:L315, 1992/93:1321, 1992/93:1322, 1992/93:1327, 1992/93:1328, 1992/93:So289 yrkande 3 och 1992/93:Fi92 yrkan- de 16 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 25 maj 1993

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kindbom (c), Bertil Persson (m), Richard Ulfvengren (nyd), Hans Stenberg (s), Stig Rind- borg (m), Carin Lundberg (s), Per Erik Granström (s) och Lars Stjernqvist (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Elisabeth Persson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Särskilt yttrande

Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Hans Stenberg, Carin Lundberg, Per Erik Granström och Lars Stjernqvist (alla s) anför:

När det gäller frågan huruvida skatte- och avgiftsskulder skall omfattas av en skuldsanering har vi i princip ingen annan uppfattning än vad som framgår av utskottets överväganden. I detta ligger dock enligt vår mening att regeringen särskilt bör pröva huruvida vissa sådana skulder skall undantas på motsvarande sätt som sker enligt den norska model- len.

gotab 43879, Stockholm 1993