Socialförsäkring - handläggning m.m.
1994/95 SfU1
Utskottet behandlar i detta betänkande ett antal motioner från den allmänna motionstiden 1993/94. Fem motioner har remissbehandlats och tar upp frågor om
läkarmedverkan i socialförsäkringsnämnderna och nämndernas handläggning av ärenden,
reformering av bestämmelserna om handikappersättning,
överföring av resurser från försäkringskassorna till Talboks- och punktskriftsbiblioteket,
rehabiliteringsersättning för dem som drabbas av anorexi eller bulimi.
Vidare behandlas två motioner om förtidspension/sjukbidrag i olika avseenden samt två motioner om det socialförsäkringsrättsliga regelsystemet. Slutligen behandlas en motion om behovet av forskning och utveckling inom socialförsäkringsområdet.
Utskottet avstyrker bifall till samtliga motioner.
Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande.
1993/94:Sf203 av Karin Falkmer (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om läkares medverkan i socialförsäkringsnämnderna.
1993/94:Sf204 av Eva Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att Riksförsäkringsverket får i uppdrag att göra en utredning om hur reglerna för handikappersättningen skall reformeras enligt vad i motionen anförts om att minska orättvisorna i ersättningssystemet.
1993/94:Sf220 av Hans Hjortzberg-Nordlund (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i socialförsäkringssystemet.
1993/94:Sf237 av Bengt Harding Olson och Margitta Edgren (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av reglerna för rehabiliteringsersättning vid anorexi och bulimi.
1993/94:Sf241 av Siw Persson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om genomgång av bl.a. socialförsäkringslagar och överbryggande bestämmelser.
1993/94:Sf247 av Hans Andersson (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att medel från försäkringskassorna för att producera arbetshjälpmedel i form av talkassetter och punktskrift överförs till Talboks- och punktskriftsbiblioteket enligt vad i motionen anförts om en smidigare administration som ger synskadade snabbare tillgång till ny branschinformation.
1993/94:Sf250 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär att Riksförsäkringsverket får i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder för att få socialförsäkringsnämnderna att fungera enligt vad som anförts i motionen.
1993/94:Sf265 av Sylvia Lindgren m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionerna anförts om behovet av ökade forsknings- och utvecklingsinsatser på socialförsäkringsområdet.
1993/94:Sf266 av Elvy Söderström och Kurt Ove Johansson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en författningsteknisk översyn av lagstiftningen på socialförsäkringsområdet.
1993/94:Sf505 av Inger Lundberg m.fl. (s, fp, c, kds, v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av de ekonomiska villkoren för gymnasieelever med funktionshandikapp.
Motionerna 1993/94:Sf203, 1993/94:Sf204, 1993/94:Sf237, 1993/94:Sf247 och 1993/94:Sf250 yrkande 1 har remissbehandlats.
Rehabilitering
Bestämmelser om arbetslivsinriktad rehabilitering samt ersättning vid sådan rehabilitering återfinns i 22 kap. lagen om allmän försäkring (AFL). I 3 kap. AFL finns bestämmelser som reglerar ersättningen vid sjukdom samt vid medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering. Grundläggande förutsättningar för att ersättning skall kunna utges är att den försäkrade är inskriven i allmän försäkringskassa och har en sjukpenninggrundande inkomst som uppgår till minst 6 000 kronor. Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel.
I 3 kap. 7 b § AFL anges att sjukpenning även kan utges när en försäkrad genomgår en medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering som syftar till att förebygga sjukdom eller att förkorta sjukdomstid eller att helt eller delvis förebygga eller häva nedsättningen av arbetsförmågan. Som villkor gäller att behandlingen eller rehabiliteringen har ordinerats av läkare och ingår i en av försäkringskassan godkänd plan.
Frågor om rehabilitering och rehabiliteringsersättning regleras i 22 kap. AFL. Enligt dessa regler skall arbetsgivaren, om det inte framstår som obehövligt, påbörja en rehabiliteringsutredning antingen när en försäkrad till följd av sjukdom har varit helt eller delvis frånvarande från sitt arbete under längre tid än fyra veckor i följd eller när den försäkrades arbete ofta har avbrutits av kortare sjukperioder eller när den försäkrade begär det. Utredningen skall göras i nära samråd med den anställde.
Rehabiliteringsersättning enligt 22 kap. utges när en försäkrad, vars arbetsförmåga till följd av sjukdom är nedsatt med minst en fjärdedel, deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering som avser att förkorta sjukdomstiden eller att helt eller delvis förebygga eller häva nedsättningen av arbetsförmågan. Rehabiliteringsersättningen består av rehabiliteringspenning, som utges med 95 % av den sjukpenninggrundande inkomsten, och särskilt bidrag.
Rehabiliteringsersättning vid vissa sjukdomstillstånd
I motion 1993/94:Sf237 av Bengt Harding Olson och Margitta Edgren (fp) begärs ett tillkännagivande om en översyn av reglerna för rehabiliteringsersättning vid sjukdomstillstånden anorexi och bulimi. I motionen anges att anorexi och bulimi är gåtfulla sjukdomstillstånd som i 90--95 % av fallen drabbar flickor i åldern 14--17 år. Sjukdomstillstånden ger svårartade såväl fysiska som psykiska symtom. Botandet tar lång tid med många bakslag. Behandlingen fordrar vårdplatser med stor kontinuitet i vårdlag och personal med olika kompetenser. Motionärerna framhåller att dessa sjukdomar måste hanteras med större insatser än hittills. Insatserna borde vara en regionspecialitet, och patienterna bör inte delas mellan barn- och vuxenpsykiatri. I motionen anges att rätten till rehabiliteringsersättning bedöms enligt bestämmelser i bl.a. AFL samt med tillämpning av Riksförsäkringsverkets föreskrifter. Grundförutsättningen är att det är fråga om en arbetslivsinriktad rehabilitering och inte en medicinsk rehabilitering. Motionärerna framhåller att gränsdragningen mellan dessa rehabiliteringsinsatser är svår och har en olika tillämpning i försäkringskassorna. Mot bakgrund härav behövs enligt motionärerna en översyn av bestämmelserna rörande rehabiliteringsersättning.
Yttranden över motionen har inhämtats från Riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet och Landstingsförbundet.
Riksförsäkringsverket anför att man skiljer på medicinsk, social och yrkesinriktad rehabilitering. Den medicinska rehabiliteringen avser närmast att återställa grundläggande funktioner och tillhör sjukvårdshuvudmannens ansvarsområde, medan primärkommunen främst svarar för frågor rörande social rehabilitering. Vid arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder kan rehabiliteringsersättning utges. Vad som menas med arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder är inte definierat i AFL och avgörs sist och slutligen av den försäkrades individuella förhållanden. Verket framhåller att försäkringskassan har möjlighet att köpa yrkesinriktade rehabiliteringstjänster för en given summa varje år. Dessa tjänster bör vara sådana som bedöms direkt erforderliga för att återinföra en försäkrad i arbete, och insatser av medicinsk natur bör inte kunna köpas på detta sätt. Generellt sett, anför verket, bedöms medicinsk vård och behandling liksom medicinsk rehabilitering som sker inom hälso- och sjukvårdsområdet inte som arbetslivsinriktade åtgärder. Det innebär att försäkringskassan i normalfallet inte betalar rehabiliteringsersättning och inte heller köper tjänster för behandling av sjukdomar oavsett diagnos. Om vårdinsatserna sker parallellt med arbetslivsinriktade åtgärder kan dock rehabiliteringsersättning utges. Verket menar att flertalet fall av anorexi och bulimi är en fråga för insatser inom ramen för hälso- och sjukvården, eftersom de flesta som drabbas är ungdomar som inte har något inkomstbortfall. Mot denna bakgrund anser verket det inte påkallat med någon översyn av reglerna om rehabiliteringsersättning.
Försäkringskasseförbundet anför att rehabilitering är en självklar och nödvändig åtgärd för dem som drabbas av ohälsa. Beträffande sjukdomstillstånden anorexi och bulimi torde dock insatserna i första hand vara en fråga för sjukvården. Förbundet kan inte dela motionärernas uppfattning om att gränsdragningen mellan medicinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering är svår i dessa fall, eftersom de flesta som drabbas är ungdomar utan förankring på arbetsmarknaden och därför inte är berättigade till ersättning.
Landstingsförbundet uppger att under senare tid har det i snabb takt byggts upp en kompetens för behandling av personer som drabbas av anorexi eller bulimi. Nationellt sett har förbundet erfarit att det finns en tillräcklig dimensionering för vård och behandling av sjukdomstillstånden. Lokalt sett kan det dock vara stora skillnader. Vad som är svårt är enligt förbundet i vilken utsträckning sjukvården kan nå dem som är på väg in i problem som senare kan leda till sjukdomstillstånden. Förbundet pekar på vikten av information som förebyggande åtgärd och att sådan finns i större utsträckning än för några år sedan. Folkhälsoinstitutet och Landstingsförbundet har i samarbete utarbetat ett fortbildningsprogram med bl.a. konferenser som kan anordnas på beställning av skolor, sjukvården och socialtjänsten.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att anorexi och bulimi är svårartade sjukdomstillstånd, i synnerhet som sjukdomarna nästan enbart drabbar ungdomar. Av Landstingsförbundets yttrande framgår att det nationellt finns en god beredskap för behandling av dessa sjukdomar, men att det lokalt kan vara stora skillnader. Utskottet fäster vikt vid att man i den fortsatta utbyggnaden av vården även lokalt tillgodoser behoven så att behandling och omhändertagande av ungdomarna kan ske i en för dem bekant miljö. Som påpekats av remissinstanserna uppstår i praktiken inga gränsdragningsproblem, dels därför att det i första hand är en fråga om medicinsk rehabilitering, dels i huvudsak rör ungdomar som inte är berättigade till sjukpenning enligt AFL.
Med hänsyn till vad remissinstanserna yttrat avstyrker utskottet bifall till motion Sf237.
Arbetshjälpmedel
Enligt gällande bestämmelser kan arbetsgivare och enskilda handikappade söka bidrag för arbetshjälpmedel hos Arbetsmarknadsverket för arbetslösa och nyanställda. Bidrag kan i dessa fall lämnas under de första sex anställningsmånaderna. För övriga anställda gäller att bidrag kan sökas hos försäkringskassorna.
Bidrag från försäkringskassan lämnas enligt förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel som ett led i rehabiliteringen av en förvärvsarbetande försäkrad. Bidrag kan lämnas till arbetsgivaren eller den försäkrade. Bidraget får bl.a. avse kostnaden för köp av sådana hjälpmedel som behövs för att den försäkrade skall kunna utföra sitt arbete. Bidraget är maximerat till 50 000 kr för arbetsgivaren och den försäkrade vardera. Om synnerliga skäl föreligger kan dock ersättning utges med högre belopp. För budgetåret 1994/95 har anvisats medel med högst 105 miljoner kronor.
Hans Andersson (v) begär i motion 1993/94:Sf247 att medel från försäkringskassorna för att producera arbetshjälpmedel i form av talkassetter och punktskrift överförs till Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB). Enligt motionären är det väsentligt att en synskadad för att upprätthålla och fördjupa sin kompetens kan delta i fort- och personalutbildning och få tillgång till aktuell litteratur inom sitt sakområde. Att få tillgång till denna typ av material genom ersättning från försäkringskassan är en långsam och omständlig procedur, och den synskadade kan riskera att komma efter i kompetensutvecklingen. Om TPB hade hand om medlen och ansvaret för att administrera denna verksamhet skulle det enligt motionären underlätta för den synskadade.
Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet har yttrat sig över motionen.
Riksförsäkringsverket har inget emot att TPB ges möjlighet att i ökad omfattning tillhandahålla litteratur för de ändamål som avses i motionen. Verket anser dock att detta inte bör innebära någon förändring av gällande generella ansvarstilldelning och resurstilldelning avseende arbetshjälpmedel. Nuvarande ordning med kassan som beslutsfattande myndighet syftar till en likformig och rättssäker tillämpning i hela landet och för alla typer av hjälpbehov. Bidraget skall gå till den funktionshindrade och inte till hjälpmedelsproducenten som saknar koppling till aktuellt bidragsärende. Verket anser att problemen som tas upp i motionen kan begränsas genom ett smidigare administrativt förfarande. Verkets uppfattning är att utskottet bör avstyrka bifall till motionen.
Försäkringskasseförbundet anser att förslaget i motionen skulle innebära en icke önskvärd uppdelning av den grupp personer med funktionsnedsättning av olika slag som kassan i dag kan bevilja bidrag till arbetshjälpmedel. En sådan förändring skulle enligt förbundets mening sannolikt också leda till att andra handikappgrupper och föreningar för personer med speciella sjukdomar eller funktionsnedsättningar skulle komma att ställa liknande krav. Utskottet delar den uppfattning som framförts i remissyttrandena att den nuvarande ordningen bör bibehållas. Utskottet vill också peka på att handikapputredningen i sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) har samma uppfattning. Utredningen föreslår också att försäkringskassans möjligheter att ge bidrag bör öka vid progredierande sjukdomar eller vid nya svåra funktionsnedsättningar. Utskottet utgår från att Riksförsäkringsverket i enlighet med vad verket anfört i sitt yttrande fortsättningsvis kommer att verka för ett smidigare administrativt förfarande vid ansökan om arbetshjälpmedel. Utskottet avstyrker bifall till motion Sf247.
Handikappersättning
Handikappersättning utges till en försäkrad som har fyllt 16 år och före 65 års ålder fått sin funktionsförmåga för avsevärd tid nedsatt i sådan omfattning att han i sin dagliga livsföring behöver mera tidskrävande hjälp av annan eller behöver hjälp av annan för att kunna förvärvsarbeta eller eljest får vidkännas betydande merutgifter på grund av sitt handikapp. Föreligger både hjälpbehov och merutgifter grundas bedömningen av rätt till handikappersättning på det sammanlagda behovet av stöd. Handikappersättning utges för år räknat med 69, 53 eller 36 % av basbeloppet alltefter hjälpbehovets omfattning och merutgifternas storlek. Beslut om handikappersättning fattas av socialförsäkringsnämnd.
Eva Zetterberg m.fl. (v) kritiserar i motion 1993/94:Sf204 försäkringskassornas bedömningar vid tillämpningen av bestämmelserna om handikappersättning. Enligt motionärerna är bedömningarna ofta orättfärdiga och orättvisa. Vissa kassor fungerar efter något slags lotteriprincip. Andra tillämpar reglerna så att så få som möjligt skall erhålla ersättning. En orsak till nämnda förhållanden är enligt motionärerna att endast en del försäkringskassor har en dialog med den försäkrade. Motionärerna begär att Riksförsäkringsverket får i uppdrag att göra en utredning om hur reglerna för handikappersättning skall reformeras för att minska orättvisorna i systemet.
Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från Riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet, Handikappförbundens Samarbetsorgan och De Handikappades Riksförbund.
I sitt yttrande framhåller Riksförsäkringsverket att bestämmelserna om handikappersättning är vagt utformade för att individuella behov skall kunna beaktas vid bedömning av ersättningsrätten. Verket har till ledning för kassornas tillämpning av bestämmelserna om handikappersättning i Allmänna Råd 1991:4 gett kommentarer och rekommendationer om tillämpningen av reglerna. Verket har även gett ut en rättslägesanalys av Försäkringsöverdomstolens domar under tiden 1980--1989, RFV Anser 1990:2. Verket framhåller att försäkringskassornas handläggning görs utifrån en individuell prövning som tar hänsyn till den enskilde individens stödbehov och merkostnader. Omfattningen av dialogen mellan den enskilde och kassan är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Verket pekar på att svårigheterna att värdera kostnader och hjälpbehov i det enskilda fallet har sin grund i stora variationer i fråga om de handikappades hjälpbehov och merutgifter. Personer med samma slags sjukdom eller handikapp har ofta olika behov och utgifter både till storlek och beskaffenhet beroende dels på sjukdomens utvecklingsstadium eller handikappets svårighetsgrad, dels på vederbörandes sociala situation. De problem som motionärerna beskriver löses enligt verkets uppfattning inte genom ändrade ersättningsregler. Ett alternativ är att i stället för nuvarande individuella bedömning tillämpa schablonbelopp för olika typer av funktionshinder men, framhåller verket, därmed förlorar man anpassningen till individuella variationer. Riksförsäkringsverket anser att motionen bör avstyrkas.
Försäkringskasseförbundet anser att de funktionshindrades ställning i samhället måste stärkas och att handikappersättningen därvid är en väsentlig förmån. Förbundet tar bestämt avstånd från den beskrivning motionärerna ger beträffande tillämpning av bestämmelserna och handläggning av ärenden rörande handikappersättning. Utifrån de motiv som anges i motionen finns enligt förbundets uppfattning inte några bärande skäl att föranstalta om en utredning.
De Handikappades Riksförbund (DHR) uppger att det inom förbundet pågår ett treårigt projekt angående rättstillämpningen av bestämmelserna om handikappersättning. Bakgrunden till detta projekt är medlemmarnas erfarenheter av försäkringskassornas olika bedömning av merkostnader och hjälpbehov, kassornas tolkning av gällande bestämmelser samt de skiftande handläggningsrutinerna. Projektet är nu inne i sin slutfas, och DHR:s erfarenhet är att många försäkringskassor tillämpar ett strikt byråkratiskt, kontrollerande synsätt i stället för ett mer generöst synsätt, grundat på de faktiska och beräknade merkostnader som den enskilde uppgett. Förutom de nu beskrivna förhållandena finns det enligt DHR:s uppfattning även andra faktorer i handikappersättningen som behöver ses över.
Handikappförbundens Samarbetsorgan uppger att de problem som beskrivs i motionen är verklighetsförankrade. Orsaker till problemen kan enligt samarbetsorganet vara otillräckliga kunskaper hos handläggarna samt svårigheter för vissa enskilda att ta till vara sina rättigheter. Ett sätt att komma till rätta med problemen skulle vara att utvidga den allmänna rättshjälpen så att den enskilde kan få juridiskt biträde i socialförsäkringsärenden.
Enligt utskottets uppfattning är det av grundläggande betydelse att bestämmelser som reglerar medborgarnas rätt till förmåner av olika slag tillämpas lika av de beslutande organen. Ett annat förfarande skulle innebära att tillämpningen upplevs som orättvis och orättfärdig. Bestämmelserna om handikappersättning är som framgått vagt utformade och lämnar utrymme för viss flexibel tillämpning. Utskottet anser detta vara nödvändigt för att de försäkrades individuella behov skall kunna tillgodoses i största möjliga omfattning. Ett alternativ med schablonersättningar förefaller utskottet mindre lämpligt. Till stöd för tillämpningen har kassorna olika hjälpmedel såsom Riksförsäkringsverkets allmänna råd, vilka för övrigt är föremål för en revidering, samt rättsanalyser, vilket enligt utskottets mening bör innebära en viss garanti för en lika bedömning. Riksförsäkringsverket har uppgett att man inom verket har ett forum för regelbunden kontakt med representanter för olika handikappförbund där frågor av gemensamt intresse behandlas. Vidare har verket uppgett att man innevarande höst planerar en uppföljning av försäkringskassornas tillämpning av reglerna rörande handikappersättning.
Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Sf204.
Förtidspension m.m.
Förtidspension utges till en försäkrad som har fyllt 16 år för tid före den månad då han fyller 65 år eller hel ålderspension dessförinnan börjar utges till honom, om hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående för avsevärd tid, har den försäkrade rätt till tidsbegränsat sjukbidrag.
Enligt 7 kap. 3 § AFL skall vid bedömande av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsförmågan, som det är fråga om, bereda sig inkomst av sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Bedömningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av nedsättningen av prestationsförmågan. I fråga om en försäkrad som fyllt 60 år skall bedömningen främst avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet.
Arbetshindersförsäkring som alternativ till förtidspension
Hans Hjortzberg-Nordlund (m) anför i motion 1993/94:Sf220 att i stället för förtidspension i vissa fall bör som alternativ kunna skapas en arbetshindersförsäkring för dem som är arbetsoförmögna av andra skäl än objektivt konstaterad sjukdom. Motionären anför att antalet förtidspensionärer nu börjar närma sig en halv miljon och att samhällskostnaderna för förtidspensioneringen har blivit orimliga. Under senare år har det enligt motionären skett en glidning i bedömningen av när rätt till förtidspension föreligger så att förtidspension beviljas när en försäkrad endast har subjektiva sjukdomsbesvär, t.ex. smärta och nervositet, utan att några objektiva fynd kunnat registreras eller att arbetsoförmåga konstaterats. Enligt motionären beviljas också i många fall förtidspension enbart på den grunden att ett passande arbete inte är inom synhåll eller att den sökande själv anser att han är sjuk. Motionären framhåller dock att det i sammanhanget rör sig om svaga grupper som bör omfattas av välfärden. En arbetshindersförsäkring är i dessa fall ett lämpligt alternativ. Ersättningsnivån på denna försäkring skulle enligt motionären kunna motsvara socialbidragsnormen, och de som omfattas av försäkringen skulle kunna betraktas som stående till arbetsmarknadens förfogande.
Frågan om förtidspensioneringen utreds för närvarande av Sjuk- och arbetsskadeberedningen. Utskottet vill också erinra om att i en nyligen framlagd utredning inom regeringskansliet, Rätten till förtidspension och sjukpenning (Ds 1994:91), föreslås åtgärder som syftar till att förtydliga regelsystemet för aktörerna inom socialförsäkringssystemet och att förbättra det medicinska underlag som ligger till grund för beslut om förtidspension och sjukpenning. Promemorian har remissbehandlats.
Med hänsyn till det pågående utrednings- och beredningsarbetet avstyrker utskottet bifall till motion Sf220.
Handikappade studerandes ekonomi
Genom ett antal avgöranden av Försäkringsöverdomstolen har slagits fast att sjukbidrag kan beviljas handikappade ungdomar som inte har arbetslivserfarenhet, om handikappet är av sådan omfattning att någon förmåga att försörja sig genom arbete av betydelse inte kan förväntas innan den försäkrade fått en lämplig yrkesinriktad utbildning. Försäkringsdomstolen har därvid poängterat att sjukbidraget får ses som ett stöd under rehabilitering. Avgörandena innebär att sjukbidrag kan beviljas dessa ungdomar från 16 års ålder under erforderlig utbildningstid oavsett handikappets art.
I motion 1993/94:Sf505 av Inger Lundberg m.fl. (s, fp, c, v, kds) begärs ett tillkännagivande om en översyn av de ekonomiska villkoren för gymnasieelever med funktionshandikapp. I motionen framhålls att vårdbidrag och handikappersättning skall ersätta ungdomarna och deras familjer för de speciella kostnader handikappet innebär. Enligt motionärerna finns däremot ingen anledning att samhället genom oskäliga ersättningar, i form av exempelvis sjukbidrag vid gymnasiestudier, erbjuder ungdomar med funktionshandikapp en ekonomisk standard som kraftigt överstiger deras jämnåriga friska kamraters. En översyn av de ekonomiska villkoren för dessa ungdomar är därför behövlig. Översynen bör syfta till att ungdomarna kompenseras för den extra studietid handikappet i sig kan medföra och de merkostnader detta innebär. Översynen bör göras med varsamhet så att inte ungdomar med handikapp av ekonomiska skäl förhindras i sitt val av utbildning och att delta i gymnasieutbildning utanför hemorten.
Att unga handikappade skall ges alla möjligheter till en god utbildning som ger dem möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden och bli självförsörjande är enligt utskottets uppfattning odiskutabelt. Om utbildningen på grund av handikappet tar längre tid och/eller förorsakar kostnader som inte drabbar friska ungdomar bör detta rimligen kompenseras. I motionen pekas emellertid på vissa problem i samband med detta. Det kan med visst fog ifrågasättas om det är rimligt att en handikappad ung flicka eller pojke under gymnasietiden skall ha en ekonomisk standard som i vissa fall inte bara överstiger deras jämnåriga friska kamraters utan även vuxna förtidspensionerades. Unga handikappade kan redan från 16 års ålder beviljas sjukbidrag och handikappersättning. Fram till denna ålder kan vårdbidrag utges till föräldrar som vårdar barn som behöver särskild tillsyn och vård på grund av sjukdom eller handikapp. Även merkostnader på grund av sjukdomen eller handikappet kan beaktas. Åldersgränsen 16 år är knuten till det svenska folkpensionssystemet och är utgångspunkt för en rad förmåner. Vidare gäller att en försäkrad skall vara inskriven i allmän försäkringskassa fr.o.m. den månad varunder han fyller 16 år.
Utskottet anser det vara av vikt att den nu behandlade frågan diskuteras utifrån olika utgångspunkter. I proposition 1993/94:156 om Vissa förändringar i studiestödssystemet förutskickades att en utredning med parlamentarisk representation skulle tillkallas, och socialförsäkringsutskottet såg positivt på en sådan utredning. I direktiven för Sjuk- och arbetsskadeberedningen ingår bl.a. att ta upp frågor rörande förtidspensioneringen. Utskottet utgår från att de unga handikappades ekonomiska situation vid gymnasiestudier kommer att övervägas i pågående och kommande utredningsarbete. Med hänsyn till det anförda anser utskottet att något tillkännagivande till regeringen med anledning av motion Sf505 inte är påkallat.
Det socialförsäkringsrättsliga regelsystemet
I två motioner tas upp frågor som rör det socialförsäkringsrättsliga regelsystemets komplexitet samt avsaknaden av överbryggande bestämmelser.
Siw Persson (fp) anför i motion 1993/94:Sf241 att olika lagar inom socialförsäkringssystemet slår ut varandra i brist på överbryggande bestämmelser. Motionären begär mot bakgrund härav ett tillkännagivande om en genomgång av gällande lagstiftning inom socialförsäkringssystemet som skall syfta till att konstatera i vilken omfattning olika lagar slår ut varandra i brist på överbryggande bestämmelser. Därefter måste enligt motionären bestämmelser införas som rättar till dessa felaktigheter.
I motion 1993/94:Sf266 av Elvy Söderström och Kurt Ove Johansson (s) begärs ett tillkännagivande om en författningsteknisk översyn av lagstiftningen inom socialförsäkringsområdet. Motionärerna framhåller att nämnda lagstiftning på olika sätt berör alla som bor i Sverige. Det sakliga innehållet i dessa lagar kan inte ifrågasättas, men de ständiga förändringarna i lagstiftningen har lett till att dessa blivit så komplicerade att få har möjlighet att fullt ut tillägna sig innehållet i dessa. Från demokratisk synpunkt är det särskilt viktigt att lagstiftningen utformas så att medborgarna har möjlighet att förstå den.
De frågor som tas upp i motionerna behandlas i en nyligen avgiven rapport, Kontroll av socialförsäkringen 1994/95.1, vari Riksdagens Revisorer granskat socialförsäkringen. I rapporten anför revisorerna bl.a. att granskningen av socialförsäkringen har avgränsats till att avse vissa konsekvenser av ett omfattande och väl differentierat -- men samtidigt svåröverskådligt -- socialförsäkringssystem. Att reglerna är svårtolkade visas bl.a. av att de anställda vid försäkringskassorna behöver lägga ned omkring en femtedel av sin arbetstid på att förklara gällande bestämmelser för de försäkrade. Revisorerna framhåller att svåröverskådliga regler leder till att enskilda medborgare får begränsade möjligheter att ta del av eller delta i den allmänna debatten. Deras möjligheter att kontrollera beslut av kassorna blir mindre, samtidigt som behovet av speciell information ökar. Det blir också svårare för statsmakterna att förutse effekterna av skilda beslut, och behovet av successiva justeringar ökar. Socialförsäkringen blir svåröverskådlig också till följd av frekventa regeländringar. I rapporten pekas på olika möjligheter för att förenkla systemet. Rapporten är för närvarande föremål för remissbehandling.
Utskottet anser det självklart att bestämmelser som rör medborgarnas grundläggande rättigheter i form av olika förmåner i största möjliga utsträckning måste utformas så att de kan förstås av dessa. Det socialförsäkringsrättsliga regelsystemet har under den senaste 10-årsperioden varit föremål för genomgripande förändringar som medfört att enhetligheten gått förlorad och att försäkringen blivit komplicerad och svårtillgänglig. Utskottet ser det som en angelägen uppgift för Sjuk- och arbetsskadeberedningen att konstruera ett nytt regelsystem som bättre svarar mot kraven på tillgänglighet för medborgarna. Någon åtgärd från riksdagen sida anser utskottet inte påkallad med anledning av motionerna Sf241 och Sf266.
Socialförsäkringsnämnder
Enligt bestämmelser i 18 kap. AFL skall i allmän försäkringskassa finnas styrelse och en eller flera socialförsäkringsnämnder. Antalet nämnder beslutas av regeringen. I 18 kap. 20 § AFL stadgas att en socialförsäkringsnämnd skall bestå av sju ledamöter. Nämndens ordförande utses av regeringen. Av övriga ledamöter utses tre av Riksförsäkringsverket. De återstående tre ledamöterna väljs av landstinget eller, om försäkringskassas arbetsområde utgörs av en kommun, av kommunfullmäktige. Suppleanter utses för samtliga ledamöter utom ordförande. En socialförsäkringsnämnd avgör bl.a. frågor om rätt till förtidspension, handikappersättning och vårdbidrag. Vidare skall omprövningsbeslut i sjukpennings- och rehabiliteringsärenden fattas av nämnden.
Socialförsäkringsnämnderna inrättades den 1 januari 1987 ( prop. 1985/86:73, SfU 1985/86:12) och ersatte de dåvarande pensionsdelegationerna och försäkringsnämnderna. I pensionsdelegationerna, som bl.a. fattade beslut om förtidspension, handikappersättning och vårdbidrag, ingick två av Riksförsäkringsverket utsedda läkare.
Som angetts ovan består en socialförsäkringsnämnd av sju ledamöter. I propositionen anfördes bl.a. att ledamöterna bör ha en god förankring i olika medborgargrupper och ha kunskaper om lokala och regionala förhållanden. Enligt departementschefen fick de av landstinget valda ledamöterna anses företräda de flesta grupperna i samhället och kunna tillföra nämnderna värdefull kunskap från det landstingskommunala området, främst hälso- och sjukvården. Ledamöterna som utses av Riksförsäkringsverket nomineras av partsorganisationer på arbetsmarknaden, två från arbetstagarsidan och en från den icke-offentliga arbetsgivar- och egenföretagarsidan. Därmed tillgodoses enligt departementschefen behovet av kunskap om arbetsmarknadsmässiga förhållanden.
Ett ärende i nämnden avgörs efter föredragning av en tjänsteman hos försäkringskassan. Tjänstemannen svarar för att ärendet i alla avseenden är berett med omsorg och noggrannhet och att ett beslutsunderlag tillställs ledamöterna före sammanträdet. Föredraganden ansvarar också för att förslaget till beslut stämmer överens med gällande rätt. Endast de uppgifter som finns dokumenterade i beslutsunderlaget får ligga till grund för nämndens beslut.
Läkarmedverkan i socialförsäkringsnämnderna
Karin Falkmer (m) framhåller i motion 1993/94:Sf203 att de flesta av nämndernas beslut har sin grund i rent medicinska bedömningar. Det bör därför vara av värde att återinföra en bestämmelse som innebär att läkare skall ingå som ledamot i nämnden. Motionären begär ett tillkännagivande i enlighet härmed.
Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet.
Riksförsäkringsverket anför att frågan om läkarmedverkan i socialförsäkringsnämnderna var föremål för en ingående diskussion inför riksdagens beslut om att införa socialförsäkringsnämnder i stället för de tidigare pensionsdelegationerna resp. försäkringsnämnderna. Av förarbetena framgår att avsikten med inrättandet av socialförsäkringsnämnder var att öka förtroendemannainflytandet vid beslutsfattandet. Avsikten med förslaget var inte att läkarnas roll vid bedömningen av ärenden med medicinska frågor skulle minska. I propositionen uppgavs att de ärenden som är beroende av medicinsk utredning skall vara så noggrant och fullständigt belysta när de redovisas för de förtroendevalda att det då i regel inte skall behövas tillgång till ytterligare medicinsk sakkunskap. Om ledamöterna i nämnden anser att ärendet ur medicinsk synpunkt ytterligare behöver belysas kan nämnden bordlägga ärendet för komplettering eller för att höra den förtroendeläkare som antas kunna lämna upplysningar i ärendet. Mot bakgrund av det anförda anser verket att motionen bör avstyrkas.
Försäkringskasseförbundet instämmer i vad Riksförsäkringsverket anfört och avstyrker således bifall till motionen.
I proposition 1985/86:73 betonades läkarens roll vid beredningen av försäkringsärendena. Denna roll borde dock skiljas ut från själva beslutsfunktionen. För den enskilde vars ärende behandlas i nämnden var det enligt propositionen av vikt att få ta del av allt relevant medicinskt material som utgör underlag för nämndens beslut. De medicinska synpunkterna borde därför tillföras ärendet under beredningsstadiet så att den enskilde fick möjlighet att bemöta uppgifterna eller i förekommande fall komplettera handlingarna i ärendet. Enligt propositionen kunde, om det vid nämndens sammanträde uppkom fråga av medicinsk art i det enskilda fallet som ledamöterna ville ha ytterligare belyst, nämnden antingen bordlägga ärendet för ytterligare komplettering eller utnyttja möjligheten att höra förtroendeläkaren. Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i betänkande SfU 1985/86:12 förslaget om att särskilda ledamöter som var läkare inte skulle utses i socialförsäkringsnämnderna.
Utskottet anser att de principer som ligger till grund för den nuvarande ordningen fortfarande bör gälla. Utskottet vill i sammanhanget erinra om de ökade resurser som försäkringskassorna nu får för att förstärka förtroendeläkarnas insatser och som ytterligare kan förbättra beslutsunderlaget. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Sf203.
Socialförsäkringnämndens handläggning av ärenden
I motion 1993/94:Sf250 yrkande 1 begär Gudrun Schyman m.fl. (v) att Riksförsäkringsverket skall få i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder för ett bättre utnyttjande av socialförsäkringsnämnderna. Motionärerna frågar sig varför försäkringskassans rehabiliteringsarbete inte fungerar och uppger att antalet förtidspensionärer ökar. Antalet ärenden som en socialförsäkringsnämnd vid ett sammanträde skall besluta i kan enligt motionärerna uppgå till 70. Detta innebär att varje ärende behandlas på kortare tid än en minut. Ledamöterna i nämnden blir på så sätt helt beroende av det underlag och de förslag som den enskilde tjänstemannen lägger fram. Ett sådant arbetssätt innebär enligt motionärerna att all den kunskap och erfarenhet som finns hos nämndledamöterna inte utnyttjas. Motionärerna framhåller vidare att rehabiliteringsarbete är svårt. Många olika aktörer är inblandade, och arbetet kräver kunskaper från ett mångfasetterat arbetsliv. Rehabiliteringsarbete handlar om företagsekonomi, organisationsplanering, tidsbrist, förhandlingsarbete och sociala kunskaper. Det är enligt motionärerna orimligt att en kassatjänsteman skall kunna behärska alla frågeställningar, vara en skicklig förhandlare och samtidigt aktivt arbeta med motivationshöjande argument. Motionärerna framhåller att socialförsäkringsnämndernas erfarenheter och kunskaper i framtiden måste utnyttjas på ett helt annat sätt. Om kunskaperna inte räcker till måste nämnderna kompletteras med arbetsmarknadssakkunniga personer.
Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet har yttrat sig över motionen.
Riksförsäkringsverket tolkar motionen så att nämndens ledamöter skulle delta i beredningen av ärenden. Verkets uppfattning är att detta inte är förenligt med de regler som bl.a. uppställs i förvaltningslagen. Förtroendemännens uppgift är att på grundval av ett skriftligt underlag fatta beslut, och verket anser att det vore direkt olämpligt att ledamöterna medverkar i utredningen av olika ärenden. De förtroendevaldas kunskaper och erfarenheter från olika områden kompletterar tjänstemännens kunskaper om försäkringens regler m.m. Även ledamöternas kunskaper om specifika lokala eller regionala förhållanden bör tas till vara vid bedömningen av de enskilda ärendena. Beträffande antalet ärenden per sammanträde hänvisar verket till lagförarbetena vari uttalas att nämnderna bör behandla högst 40--45 ärenden per sammanträde. För att undvika sådana situationer som nämns i motionen är det verkets uppfattning att nämnderna vid en anhopning av ärenden lägger in extra sammanträden. Verket framhåller vidare att de ändrade reglerna inom arbetsskadeförsäkringen efter en övergångstid kommer att innebära att ärendemängden generellt sett kommer att minska.
Försäkringskasseförbundet uppger att Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna arbetar intensivt med att minska antalet nybeviljade förtidspensioner. Förbundet är positivt till alla åtgärder som kan vidtas i syfte att förbättra rehabiliteringsarbetet, inklusive en översyn av socialförsäkringsnämnderna och deras arbetsformer. Förbundet anser dock, i motsats till motionärerna, att en sådan utredning bör utföras av en särskild utredare med lång erfarenhet från området. Mot denna bakgrund anser förbundet att motionen skall avstyrkas.
Utskottet delar motionärernas uppfattning om betydelsen av ett väl fungerande rehabiliteringsarbete som ett medel att minska antalet förtidspensioner. Riksrevisionsverket har i en förvaltningsrevision, RRV 1994:18 Att återupprätta, om försäkringskassans rehabiliteringsverksamhet, granskat vissa effektivitetsproblem inom denna verksamhet. I rapporten läggs fram en rad förslag för att effektivisera och åtgärda brister i rehabiliteringsverksamheten. Bl.a. konstateras att rehabiliteringsutredningarna inte fyller den centrala funktion som var avsedd samt att det finns brister i det medicinska beslutsunderlaget. Rapporten behandlar dock inte själva beslutsförfarandet. De lokala kassorna har betydande möjligheter att själva besluta om arbetsformerna, och utskottet utgår från att denna möjlighet utnyttjas i största möjliga utsträckning så att socialförsäkringsnämndernas arbete optimeras. Utskottet kan dock inte dela motionärernas uppfattning att en framkomlig väg i detta avseende skulle vara att låta ledamöterna delta i beredningsarbetet. Som Riksförsäkringsverket angett kan ett sådant förfarande stå i strid med bestämmelserna i förvaltningslagen. Det är inte heller rimligt att anta att ledamöterna skulle kunna lägga ned den betydande tid i ärendena varom skulle bli fråga vid ett deltagande i beredningsarbetet. Vad slutligen angår frågan om nämndernas sakkunskap på olika områden garanteras denna enligt utskottets uppfattning på det sätt varigenom de väljs eller nomineras till sitt uppdrag.
Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Sf250 yrkande 1.
Forskning inom socialförsäkringsområdet
I motion 1993/94:Sf265 begär Sylvia Lindgren m.fl. (s) ett tillkännagivande om behovet av ökade forsknings- och utvecklingsinsatser på socialförsäkringsområdet. Motionärerna pekar på den oroväckande utvecklingen av långtidssjukskrivning och förtidspensionering. Detta har skett trots ökade satsningar på rehabilitering. Tidigare har man kunnat peka på ett negativt samband mellan sjukskrivning och arbetslöshet, men enligt motionärerna är det i dag oklart om detta samband fortfarande råder. Myndigheterna har stora svårigheter att skaffa sysselsättning till dem som har drabbats av arbetslöshet, och från försäkringskassan kommer signaler om att andelen arbetslösa bland de sjukskrivna stiger. Genom kombinationen arbetslöshet och sjukskrivning uppstår en ny problematik som sätter vårdapparaten på prov. Enligt motionärerna kan de olika ersättnings- och bidragssystemen komma att fungera som kommunicerande kärl för medborgare utan arbete. Mot bakgrund av denna problembild konstaterar motionärerna att det behövs forskning och utveckling på socialförsäkringsområdet med speciell inriktning på rehabilitering. Riksförsäkringsverket fördelar 10 miljoner kronor till utvecklingsprojekt vid landets försäkringskassor, och motionärerna konstaterar att detta är ett alldeles för lågt belopp. Enbart försäkringskassan i Stockholm ansökte under föregående budgetår om anslag på 10 miljoner kronor. Motionärerna uppger vidare att den forskning som under senare år kommit i gång på några universitet absolut inte har tillräcklig omfattning. Det behövs också en annorlunda ansats inom forskningen, ett närmande mellan teori och praktik. Forskning bör bedrivas utifrån problemställningar som formuleras av personal på försäkringskassorna i samarbete med forskare från universitet och högskolor. Ett sådant förhållningssätt har den fördelen att problemställningarna blir relevanta och resultaten kan få en direkt användning.
Utskottet har tidigare uppmärksammat behovet av forskning på socialförsäkringsområdet. I samband med att riksdagen behandlade proposition 1992/93:170 om Forskning för kunskap och framsteg framhöll socialförsäkringsutskottet i ett yttrande, 1992/93:SfU6y, till socialutskottet behovet av ökade forskningsinsatser på socialförsäkringsområdet. I propositionen uppgavs att behovet av forskningsbaserad kunskap om de ekonomiska trygghetssystemens funktion och effekter är betydande. Enligt propositionen fanns ett stort behov av mer forskningsbaserad kunskap om bl.a. de faktorer och samband som ligger bakom de stora förändringarna i sjukfrånvaro och förtidspensioneringarna under senare år, liksom om samspelet mellan socialförsäkringen och arbetsmarknaden. Det framhölls också i propositionen att det var angeläget med forskning kring de offentliga pensionssystemen, inte minst i förhållande till andra försäkringssektorer, och hur dessa påverkar sparande, kapitalbildning och arbetskraftsutbud. I yttrandet till socialutskottet anförde socialförsäkringsutskottet bl.a. att intresset och möjligheterna till forskning på socialförsäkringsområdet vid universitet och högskolor ökat under senare år. Utskottet ansåg dock att omfattningen av socialvetenskaplig forskning med anknytning till de ekonomiska trygghetssystemen fortfarande var relativt begränsad med hänsyn tagen till socialförsäkringssystemens stora betydelse för individens välfärd och för samhällsekonomin. Utskottet pekade därvid bl.a. på att det, mot bakgrund av att de nya satsningarna på rehabilitering innebär ett förändrat sätt att använda försäkringens resurser, var särskilt viktigt att detta område blev föremål för forskning.
Utskottet kan konstatera att under senare tid har en förbättring skett vad gäller forskning inom socialförsäkringsområdet. Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR), som har till uppgift att stödja betydelsefull grundforskning och tillämpad forskning inom socialvetenskap, socialpolitik och folkhälsoverksamhet samt informera om kunskapsläge och aktuell forskning, har under senare år fått ökade resurser, och för budgetåret 1994/95 disponerar rådet för forskning ett anslag på 86 772 000 kr.
Utskottet har erfarit att innevarande höst har vid Mitthögskolan i Östersund inrättats en enhet för socialförsäkringsforskning med särskild inriktning på rehabilitering. Till enheten har knutits ett nätverk av forskare från Stockholms universitet, Karolinska institutet och Mitthögskolan. I nätverket ingår också praktiskt verksamma från i första hand försäkringskassorna i Stockholms och Jämtlands län. Genom medverkan av forskare från olika institutioner samt medverkan av praktiskt verksamma utgör denna enhet en bro mellan teori och praktik.
Utskottet ser med tillfredsställelse att det under senare tid föreligger en positiv trend beträffande forskning och utveckling inom det socialförsäkringsrättsliga området och att den stora kunskap som finns hos försäkringskassorna tas till vara i ett samarbete med universitet och högskolor. Behovet av forskning är betydande inte minst med hänsyn till de stora kostnader som socialförsäkringen omsluter och till kravet på att tillgängliga resurser används på ett effektivt sätt. Det är därför väsentligt att forskningsbehovet även fortsättningsvis uppmärksammas och att ytterligare resurser tillförs området.
Med det anförda anser utskottet att motion Sf265 är besvarad.
Utskottet hemställer
1. beträffande rehabiliteringsersättning att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf237,
2. beträffande arbetslitteratur till synskadade att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf247,
3. beträffande handikappersättning att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf204,
4. beträffande alternativ till förtidspension att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf220,
5. beträffande handikappade gymnasieelevers ekonomiska villkor att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf505,
6. beträffande det socialförsäkringsrättsliga regelsystemet att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Sf241 och 1993/94:Sf266,
7. beträffande läkarmedverkan i socialförsäkringsnämnder att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf203,
8. beträffande socialförsäkringsnämndernas handläggning av ärenden att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf250 yrkande 1,
9. beträffande forskning att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf265.
Stockholm den 27 oktober 1994
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Maj-Inger Klingvall
I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Bengt Lindqvist (s), Rune Backlund (c), Anita Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds) och Mona Berglund Nilsson (s).
Särskilt yttrande
Gullan Lindblad, Margit Gennser, Gustaf von Essen och Ulf Kristersson (alla m) anför:
Förslaget om inrättande av socialförsäkringsnämnder antogs av riksdagen under 1985/86 års riksmöte. Vid behandlingen av förslaget motsatte sig moderaterna detta. Vi ansåg bl.a. att förslaget om att läkare inte skulle ingå som ledamöter i nämnderna skulle leda till ett ökat tjänstemannainflytande. Vi anser alltjämt att det kan finnas skäl för att läkare bör medverka inom ramen för beslutsfattandet i försäkringskassorna. Denna fråga bör dock ses i ett större sammanhang och tas upp i en diskussion om hur administrationen och beslutsfattandet i försäkringskassorna skall utformas för att bl.a. öka effektiviteten i socialförsäkringssystemen.