Uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige
Hänvisat till av
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2013/14:SfU22
Uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2013/14:217 Enklare regler för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige och en motion som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås att en särskild grund för uppehållstillstånd ska införas i utlänningslagen för en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för och som sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige. Vidare föreslås ändringar i bestämmelserna om när en ansökan om uppehållstillstånd ska göras i dessa fall och om uppehållstillstånd efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Som en konsekvens föreslås vissa ändringar i fråga om möjligheten att få en dna-analys genomförd på statens bekostnad i dessa ärenden. Vidare föreslås att det ska det bli möjligt att överklaga Migrationsverkets beslut om främlingspass till en migrationsdomstol, förutsatt att det sker i samband med att ett beslut om uppehållstillstånd överklagas. Bestämmelsen om när Migrationsverket kan utfärda främlingspass flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2014. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionen. I ärendet finns en reservation (SD) och ett särskilt yttrande (V).
2013/14:SfU22
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare m.m.
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:217 och avslår motion 2013/14:Sf27 av David Lång (SD). Reservation (SD)
Stockholm den 3 juni 2014
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gunnar Axén
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (M), Tomas Eneroth (S), Mikael Cederbratt (M), Fredrik Lundh Sammeli (S), Lars-Arne Staxäng (M), Eva-Lena Jansson (S), Finn Bengtsson (M), Kurt Kvarnström (S), Hans Backman (FP), Solveig Zander (C), Gunilla Nordgren (M), Emma Henriksson (KD), David Lång (SD), Wiwi-Anne Johansson (V), Annelie Karlsson (S), Magnus Ehrencrona (MP) och Roger Lamell (S).
2013/14:SfU22
Redogörelse för ärendet
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2013/14:217 Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige och en motion som väckts med anledning av propositionen. Regeringskansliet har utarbetat två departementspromemorior, dels Uppehållstillstånd för vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige (Ds 2013:73), dels Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (Ds 2013:72) som behandlar frågan om främlingspass. Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna. En redovisning av motionen och regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I lagförslaget återges 5 kap. 18 § utlänningslagen i dess lydelse enligt proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Upplysningsvis kan nämnas att riksdagen har bifallit den propositionen och att den aktuella lagändringen har trätt i kraft genom lagen (2014:198) om ändring i utlänningslagen (2005:716). Vidare återges 12 kap. 18 § utlänningslagen i dess lydelse enligt proposition 2013/14:216 Särskilt ömmande omständigheter. Lagförslaget i förevarande ärende föreslås träda i kraft den 1 augusti 2014. Lagförslaget i proposition 2013/14:216, som riksdagen beslutar om före proposition 2013/14:217, föreslås träda i kraft den 1 juli 2014.
2013/14:SfU22
Utskottets överväganden
Uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige
Utskottets förslag i korthet Riksdagen bifaller regeringens förslag om bl.a. införande av en grund för uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare och om överklagande av främlingspass. Därmed avslår riksdagen en motion om avslag på propositionen. Jämför reservation (SD).
Gällande ordning
I utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, finns bestämmelser om bl.a. villkor för inresa och vistelse i Sverige. Lagen kompletteras av utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. I 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning. Uppehållstillstånd ska ges till en förälder till ett ensamkommande barn som är flykting eller annan skyddsbehövande (5 kap. 3 § första stycket 4 UtlL). Uppehållstillstånd får ges till en förälder till ett barn som ingått i tidigare hushållsgemenskap där det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan dem, och till en förälder som ska utöva umgänge av inte begränsad omfattning med ett barn som är bosatt i Sverige (5 kap. 3 a § första stycket 2 resp. 3 UtlL). Vidare gäller att uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som på annat sätt har en särskild anknytning till Sverige när det föreligger synnerliga skäl (5 kap. 3 a § tredje stycket 3 UtlL). Enligt 5 kap. 18 § UtlL ska en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ha ansökt om och beviljats tillstånd före inresan i landet. Undantag från denna huvudregel kan bl.a. göras beträffande en utlänning som har s.k. stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige om det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där. Med stark anknytning avses en anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4, 5 kap. 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket UtlL. Vid skälighetsbedömningen ska i dessa fall konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige (5 kap. 18 § fjärde stycket UtlL). Enligt 12 kap. 18 § UtlL får uppehållstillstånd beviljas om det kommer fram nya omständigheter som utgör ett hinder mot verkställighet enligt 1–3 §§, dvs. skyddsskäl. Uppehållstillstånd får också beviljas om det finns anledning att anta att mottagarlandet inte kommer att ta emot utlänningen, eller om det finns
2013/14:SfU22 U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Vid bedömningen av om det finns annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige. Begreppet stark anknytning har här samma innebörd som i bestäm-
melsen om undantag från regeln att uppehållstillstånd ska sökas före inresan .
Enligt 2 kap. 1 § UtlL är innehav av pass ett grundläggande villkor för att en utlänning ska få resa in eller vistas i Sverige. Om utlänningen saknar möjlighet att skaffa pass får Migrationsverket utfärda främlingspass åt honom eller henne (2 kap. 12 § UtlF).
Propositionen
En särskild grund för uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare
Migrationsöverdomstolen har funnit att tillståndsgrunden i 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 UtlL kan vara tillämplig vid anknytning till ett barn som den sökande sammanbor med i Sverige (MIG 2012:5). Samtidigt har enligt propositionen Migrationsöverdomstolen gjort uttalanden om att bestämmelsen om undantag från regeln att uppehållstillstånd ska sökas före inresan inte omfattar en situation där en utlänning åberopar anknytning till ett barn som han eller hon har vårdnaden om eller lever tillsammans med (MIG 2008:33). Enligt regeringen är det inte ändamålsenligt att dessa utlänningar på grund av avsaknad av en särskild tillståndsgrund ska tvingas att lämna landet och vara åtskilda från sina barn för att ansöka om uppehållstillstånd från utlandet. Det finns därför anledning att justera de nuvarande bestämmelserna för att motverka familjeseparation och säkerställa att barnets bästa beaktas i dessa ärenden. Regeringen föreslår att en särskild grund för uppehållstillstånd införs där utlänningar som är föräldrar till och vårdnadshavare för och som sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige får ges uppehållstillstånd. I dag får dessa personer söka uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 UtlL, dvs. att de på annat sätt har särskild anknytning till Sverige och det finns synnerliga skäl. Genom en särskild tillståndsgrund undviks även omotiverade skillnader i fråga om förutsättningarna för att få uppehållstillstånd för föräldrar som är vårdnadshavare för och bor med sitt barn i Sverige och för föräldrar som ska utöva umgänge med sitt barn här. Förslaget innebär också att principen om barnets bästa enligt portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL framhävs. Som en rimlig avvägning mellan faktorer som familjens enhet, barnets bästa och den reglerade invandringen bör förslaget avgränsas till att avse utlänningar som är föräldrar till och vårdnadshavare för och som bor tillsammans med ett barn som är bosatt i Sverige. Begreppet bosatt bör ha den innebörd som avses i folkbokföringslagen (1991:481). Med sammanboende avses att utlänningen och barnet varaktigt bor tillsammans. De föräldrar eller
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN 2013/14:SfU22
vårdnadshavare som inte omfattas av lagförslaget kommer även fortsättningsvis i undantagsfall att kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till barn i Sverige med stöd av 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 UtlL. Förslaget leder till vissa följdändringar. Bestämmelserna om dna-analys i 13 kap. 15 och 16 §§ UtlL bör justeras så att de vårdnadshavare som genom förslaget får en uttrycklig grund för uppehållstillstånd under vissa förutsättningar ska ges tillfälle att få en dna-analys utförd på statens bekostnad avseende det biologiska släktskapet. Ett av de främsta syftena med en dnaanalys är att skydda barn mot utnyttjande och hindra att barn sammanförs med personer som inte är deras föräldrar.
Undantag från kravet att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan i landet
Regeringen föreslår att de vårdnadshavare som omfattas av den nya tillståndsgrunden ska kunna undantas från huvudregeln att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan. I likhet med vad som gäller för andra starka anknytningar ska undantag kunna göras om det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där. Vid denna bedömning ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen hade gjorts före inresan i Sverige. Av propositionen framgår att konsekvenserna av en familjeseparation enligt praxis normalt ska vara den tyngst vägande omständigheten vid skälighetsbedömningen. Regeringen, som instämmer i detta ställningstagande, anser inte att det är lämpligt att ytterligare ange vilka omständigheter som ska ingå i skälighetsbedömningen. I stället bör bestämmelsen ha en flexibel utformning så att ett brett spektrum av omständigheter kan beaktas vid en samlad bedömning. Regeringen betonar i sammanhanget att den reglerade invandringen är en grundläggande princip i den svenska invandringspolitiken. Huvudregeln ska även fortsättningsvis vara att uppehållstillstånd ska vara beviljat före inresan. Samtidigt kan det inte anses ändamålsenligt att upprätthålla kravet på att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i landet när detta leder till att en utlänning tvingas skiljas från sitt barn och avbryta en påbörjad integration.
Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning och utvisning
En justering föreslås av 12 kap. 18 § tredje stycket UtlL så att den starka anknytningen mellan dessa utlänningar och deras barn även beaktas vid bedömningen av om det finns annan särskild anledning till att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Även här är syftet att motverka att föräldrar och barn splittras och att utlänningens integrationsprocess avbryts. Det anses också vara slöseri med myndigheternas resurser att upprätthålla kravet på återvändande och ny ansökan i de fall där Migrationsverket kan konstatera att familjesituationen har förändrats och det står klart att ut-
2013/14:SfU22 U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
länningen uppfyller kraven för uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning. Även för de föräldrar eller vårdnadshavare som inte omfattas av den nya uppehållstillståndsgrunden, exempelvis en förälder som inte bor tillsammans med sitt barn, gäller portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL, dvs. barnets bästa ska alltid beaktas i alla ärendetyper enligt utlänningslagen.
Möjlighet att överklaga beslut om avslag på en ansökan om främlingspass
Avslag på ansökan om främlingspass kan inte överklagas. Eftersom en sökande som saknar pass inte kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, anser regeringen att den rådande ordningen kan leda till att familjer hindras från att återförenas i Sverige. Detta kan strida mot principen om familjens enhet. För att en överprövning av ett ärende om tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vara meningsfull bör Migrationsverkets beslut om främlingspass, på samma sätt som ett beslut om uppehållstillstånd, kunna överklagas till en migrationsdomstol. Regeringen föreslår således att Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om främlingspass ska få överklagas till en migrationsdomstol om det sker i samband med ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Som en konsekvens föreslås också att den grundläggande bestämmelsen om när Migrationsverket får utfärda främlingspass ska flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen.
Motionen
David Lång (SD) yrkar i motion 2013/14:Sf27 avslag på propositionen. Det finns enligt motionären skäl att vara orolig över hur regeringens förslag påverkar enskilda individers val att skaffa barn, då anknytning till ett barn i vissa fall omedelbart kan resultera i att ett uppehållstillstånd beviljas. En sådan ordning kan leda till situationer som inte alls garanterar barnets bästa, vilket är regeringens utgångspunkt för förslagen. Motionären anför vidare att det är både oförsiktigt och ogenomtänkt att införa en regel om utfärdande av främlingspass utan andra undantag än rikets säkerhet och allmän ordning. I motionen anges att flera remissinstanser menar att förslaget att beslut om främlingspass ska kunna överklagas kommer att medföra ökad administration och därmed ökade kostnader.
Utskottets ställningstagande
Det är utskottets inställning att familjeseparationer där barn är inblandade i möjligaste mån bör undvikas. I samband med tidigare lagförslag på området har utskottet även ställt sig positivt till ytterligare initiativ för att motverka att familjer med barn splittras till följd av regeln att uppehållstillstånd ska vara
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN 2013/14:SfU22
ordnat före inresan (bet. 2009/10:SfU18). Utskottet välkomnar därför regeringens förslag. Med de föreslagna förändringarna kommer det att bli lättare för en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för och som sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige att söka och beviljas uppehållstillstånd inifrån landet. Utskottet, som inte delar motionärens farhågor för förslaget, anser att förslaget bidrar till att säkerställa att barnets bästa beaktas i dessa ärenden. I likhet med regeringen anser utskottet även att förslaget bidrar till att underlätta och öka möjligheten att integreras. Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag att det ska bli möjligt att överklaga Migrationsverkets beslut om främlingspass. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motion 2013/14:Sf27 (SD).
2013/14:SfU22
Reservation
Uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare m.m. (SD)
av David Lång (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen motion 2013/14:Sf27 av David Lång (SD) och avslår proposition 2013/14:217.
Ställningstagande
Det finns skäl att vara orolig över hur regeringens förslag påverkar enskilda individers val att skaffa barn, då anknytning till ett barn i vissa fall direkt kan resultera i att ett uppehållstillstånd beviljas. Nästan vem som helst kan skaffa barn, samtidigt som det krävs betydligt mer för att vara förälder. Den föreslagna ordningen kan därför även leda till beroendesituationer som inte alls garanterar barnets bästa. Det är både oförsiktigt och ogenomtänkt att införa en regel om utfärdande av främlingspass utan andra undantag än rikets säkerhet och allmän ordning. Förslaget om att beslut om främlingspass ska kunna överklagas kommer dessutom att medföra ökad administration och därmed ökade kostnader.
2013/14:SfU22
Särskilt yttrande
Uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare m.m. (V)
Wiwi-Anne Johansson (V) anför: Enligt utlänningslagen ska en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ha ansökt om och beviljats tillstånd före inresan i landet. Från denna regel finns det dock undantag för de fall där det inte anses rimligt att kräva att utlänningen ska resa till ursprungslandet för att söka uppehållstillstånd. Undantag gäller bl.a. för utlänningar som har anknytning till en person som är bosatt i Sverige och där det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där. Regeringen har gjort bedömningen att bestämmelserna i utlänningslagen om uppehållstillstånd på grund av anknytning behöver justeras för att motverka familjeseparation och säkerställa att barnets bästa beaktas, och föreslår därför ändringar i lagstiftningen. Detta är positivt men det finns fler problem som bör lösas: dels tillämpas inte barnperspektivet fullt ut, dels är synen på vad som är en familj alltför snäv. En separation av förälder och barn är oförsvarlig utifrån principen om barnets bästa oavsett förälderns legala status i Sverige. Alla barn har rätt till båda sina föräldrar och ska aldrig behöva lastas för omständigheter som de omöjligt kan rå över. Därför bör det införas en möjlighet för en anhörig som bor i Sverige att lämna in en ansökan om uppehållstillstånd. Det bör inte uppställas något krav på att personen ska vara förälder och vårdnadshavare. Lagstiftningen när det gäller rätten till familjeåterförening utgår från en snäv biologisk syn på vad som utgör en familj. Det innebär att barn som under flera år vuxit upp med någon som inte är dess biologiska förälder inte har samma rätt till familjeåterförening som andra barn. Även par utan barn och par som väntar barn drabbas av denna snäva syn på vad som utgör en familj. Lagstiftningen bör utgå från en vidare definition av begreppet familj som även omfattar individer utan biologiska band.
2013/14:SfU22 .
B . ILAGA 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2013/14:217 Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige: Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
Följdmotionen
2013/14:Sf27 av David Lång (SD):
Riksdagen avslår regeringens proposition 2013/14:217 Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige.
2013/14:SfU22
B . ILAGA 2
Regeringens lagförslag
2013/14:SfU22 B ILAGA 2 . R EGERINGENS LAGFÖRSLAG
R EGERINGENS LAGFÖRSLAG B ILAGA 2 2013/14:SfU22
2013/14:SfU22 B ILAGA 2 . R EGERINGENS LAGFÖRSLAG
R EGERINGENS LAGFÖRSLAG B ILAGA 2 2013/14:SfU22
2013/14:SfU22 B ILAGA 2 . R EGERINGENS LAGFÖRSLAG
18 Tryck: Elanders, Vällingby 2014