Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet
Hänvisat till av
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2014/15:SfU5
Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 2013/14:248 Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och två motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lämnas förslag till genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet. Det föreslås bl.a. att det ska anges i lag vilka aktörer som kan erbjuda skydd mot förföljelse och annan behandling som utgör grund för skyddsbehov samt att ett sådant skydd måste vara effektivt och inte av tillfällig natur. Det föreslås också att det ska anges i lag att skyddsbehövande i vissa fall inte ska upphöra att vara skyddsbehövande, trots att förutsättningarna för ett upphörande är uppfyllda. Vidare föreslås att en förälder till ett ogift barn som är skyddsbehövande eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe ska ha rätt till uppehållstillstånd om han eller hon befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. Dessutom föreslås att när tidsbegränsade uppehållstillstånd förnyas för skyddsbehövande eller deras familjemedlemmar ska giltighetstiden som huvudregel vara minst två år. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2015. Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen och avstyrker motionerna. I ärendet finns två reservationer (SD och V).
2014/15:SfU5
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet
Riksdagen avslår motionerna 2014/15:42 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–6 och 2014/15:47 av Markus Wiechel (SD) yrkandena 1–7. Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V)
2. Lagförslaget
Riksdagen antar förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:248.
Stockholm den 13 november 2014
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Fredrik Lundh Sammeli
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Lundh Sammeli (S), Elisabeth Svantesson (M), Carina Ohlsson (S), Mikael Cederbratt (M), Phia Andersson (S), Markus Wiechel (SD), Lars-Arne Staxäng (M), Yilmaz Kerimo (S), Solveig Zander (C), Kerstin Nilsson (S), Linus Bylund (SD), Emma Carlsson Löfdahl (FP), Roland Utbult (KD), Teresa Carvalho (S), Tina Ghasemi (M), Rickard Persson (MP) och Christina Höj Larsen (V).
2014/15:SfU5
Redogörelse för ärendet
Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktivet 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (det första skyddsgrundsdirektivet). Direktivet trädde i kraft den 20 oktober 2004 och är en del av EU:s gemensamma europeiska asylsystem som grundas på en fullständig tillämpning av Genèvekonventionen och New York-protokollet. Huvudsyftet med direktivet är dels att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Medlemsstaterna får ha förmånligare bestämmelser än de som finns i direktivet. Det första skyddsgrundsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft den 1 januari 2010. Europaparlamentet och rådet antog den 13 december 2011 direktivet 2011/95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). I det följande kommer direktivet att omnämnas som det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Direktivet, som trädde i kraft den 9 januari 2012, skulle ha varit genomfört i medlemsstaterna senast den 21 december 2013. Inom Regeringskansliet har departementspromemorian Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (Ds 2013:72) utarbetats. Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 2013/14:248 Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och två motioner som väckts med anledning av propositionen. En redovisning av motionerna och det riksdagsbeslut som föreslås i propositionen finns i bilaga 1. Det lagförslag som lämnas i propositionen finns i bilaga 2.
2014/15:SfU5
Utskottets överväganden
Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet
Utskottets förslag i korthet Riksdagen bifaller förslaget till genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Vidare avslår riksdagen motionsyrkanden om bl.a. aktörer som ger skydd, internt skydd och grund för förföljelse. Jämför reservation 1 (SD) och 2 (V).
Gällande ordning
Med flykting avses i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd (4 kap. 1 § första stycket UtlL). Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda (4 kap. 1 § andra stycket UtlL). Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som av samma skäl som anges i det första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit (4 kap. 1 § tredje stycket UtlL). Med alternativt skyddsbehövande avses i utlänningslagen en utlänning som i andra fall än de som avses i 1 § UtlL (dvs. flyktingdefinitionen) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd (4 kap. 2 § första stycket UtlL). Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper en sådan risk som där avses eller om dessa
2014/15:SfU5 U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för en sådan risk genom handlingar från enskilda (4 kap. 2 § andra stycket UtlL). Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 2 § tredje stycket UtlL). Med övrig skyddsbehövande avses i utlänningslagen en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§ UtlL (dvs. definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof (4 kap. 2 a § första stycket UtlL). Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda (4 kap. 2 a § andra stycket UtlL). Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 2 a § tredje stycket UtlL). Förutsättningarna för att en utlänning ska upphöra att vara flykting eller annan skyddsbehövande anges i 4 kap. 5 och 5 a §§ UtlL. En flykting upphör att vara flykting om han eller hon 1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare, 2. av fri vilja på nytt förvärvar det medborgarskap som han eller hon tidigare har förlorat, 3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd, 4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där han eller hon är medborgare eller som statslös tidigare hade sin vistelseort, eller 5. på grund av väsentliga och bestående förändringar i hemlandet eller i det land där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort inte längre befinner sig i en sådan situation att han eller hon kan anses som flykting och därför inte kan fortsätta att vägra att använda sig av hemlandets eller vistelselandets skydd. En utlänning upphör att vara alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande, om de omständigheter som medförde att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre föreligger eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Vid bedömningen ska endast väsentliga och bestående förändringar beaktas. Flyktingar och andra skyddsbehövande som befinner sig i Sverige har enligt 5 kap. 1 § UtlL som huvudregel rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet ska vara permanent eller gälla i minst tre år. Detta gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN 2014/15:SfU5
ordningen kräver en kortare giltighetstid. Uppehållstillståndet får dock inte ha en kortare giltighetstid än ett år.
Propositionen
Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet
Den 13 december 2011 antog Europaparlamentet och rådet det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Direktivet trädde i kraft den 9 januari 2012 och skulle ha varit genomfört i medlemsstaterna senast den 21 december 2013. Syftet med det omarbetade skyddsgrundsdirektivet är att i förhållande till det första skyddsgrundsdirektivet åstadkomma en ökad harmonisering samt ett förtydligande och ett förenklande av reglerna inom EU vad gäller grunderna för skydd och skyddets innehåll. Därigenom kan ett mer effektivt asylsystem uppnås. I skälen till det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges bl.a. att hänsyn bör tas till Stockholmsprogrammets uppmaning om att inrätta en enhetlig status för flyktingar och personer som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande och att personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande bör beviljas samma rättigheter och förmåner som dem som flyktingar beviljas enligt direktivet. Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet tillåter att medlemsstaterna inför eller behåller förmånligare bestämmelser för att fastställa dels vem som ska betraktas som flykting eller som en person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande, dels innebörden av internationellt skydd, förutsatt att bestämmelserna är förenliga med direktivet.
Aktörer som ger skydd
Enligt propositionen innebär den nya formuleringen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet att uppräkningen av aktörer som ger skydd är uttömmande. För att uppfylla direktivets krav bör det därför framgå av utlänningslagen vilka aktörer som kan ge ett sådant skydd. I propositionen föreslås att det av definitionerna av flykting respektive alternativt skyddsbehövande ska framgå att endast skydd som kan ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium ska beaktas vid bedömningen av om sådant skydd erbjuds som är relevant för bedömningen av om en person har skyddsbehov. Med parter eller organisationer avses enligt propositionen t.ex. en internationell organisation som FN eller Nato, ett annat icke-statligt organ eller en stabil statsliknande myndighet som kontrollerar det aktuella territoriet och är villig och kapabel att skydda en individ från skada på ett sätt som motsvarar det skydd som en stat normalt kan erbjuda. Att skyddet, som det anges i direktivet, måste vara verksamt och inte av en tillfällig natur får enligt propositionen anses följa redan av den nu gällande ordningen. Det kan enligt vad som anförs i propositionen dock finnas skäl att tydliggöra detta i lagtexten. Det synonyma uttrycket ”effektivt” skydd är att
2014/15:SfU5 U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
föredra framför ”verksamt”, eftersom det förstnämnda uttrycket förekommer i tidigare förarbetsuttalanden i utlänningslagen. Det föreslås därför att det av definitionerna av flykting respektive alternativt skyddsbehövande ska framgå att det skydd som utlänningen erbjuds måste vara effektivt och inte av tillfällig natur. I propositionen anförs vidare att en person som inte kan antas komma i åtnjutande av ett skydd som erbjuds på generell nivå är att betrakta som skyddsbehövande. Redan gällande rätt innebär således enligt propositionen att sökanden ska ha tillgång till det skydd på generell nivå som erbjuds, och förslaget innebär enligt vad som anförs ingen ändring i detta avseende. Skyddskategorin övrig skyddsbehövande regleras i svensk rätt i allt väsentligt på samma sätt som flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Det finns enligt propositionen inte skäl att avvika från detta. Det föreslås därför att även definitionen av övrig skyddsbehövande utformas på motsvarande sätt som definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande när det gäller aktörer som kan ge skydd samt kravet på att skyddet ska vara effektivt och inte av tillfällig natur. Av utlänningslagen framgår inte att även en statslös person som ryms inom flyktingdefinitionen är att anse som flykting oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper risk för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. Enligt propositionen tillämpas paragrafen dock i praktiken på samma sätt som gäller för alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande. Av tydlighetsskäl samt för att uppnå samstämmighet mellan definitionerna av olika skyddsbehövande föreslås att flyktingdefinitionen i fråga om statslösa personer ändras.
Internt skydd
Av ett tillägg i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet framgår att medlemsstaterna får besluta att en sökande inte är i behov av internationellt skydd i fall då sökanden i en del av ursprungslandet har tillgång till skydd mot förföljelse eller allvarlig skada. Detta gäller om han eller hon på ett säkert och lagligt sätt kan resa till och beviljas rätt till inresa i den delen av landet och rimligen kan förväntas bosätta sig där. Vidare framgår att medlemsstaterna vid denna prövning ska se till att exakt och aktuell information inhämtas från relevanta källor, såsom UNHCR och Europeiska stödkontoret för asylfrågor. Internt skydd finns inte uttryckligen reglerat i utlänningslagen. Till ledning för bedömningen av frågan om internt skydd finns enligt propositionen både förarbeten, uttalanden i UNHCR:s handbok och praxis från EU-domstolen och Migrationsöverdomstolen. Direktivets krav bedöms därmed vara uppfyllt i svensk rätt. Någon lagreglering föreslås därför inte i propositionen. I propositionen konstateras att i varje enskilt fall där det interna flyktalternativet tas upp till bedömning måste relevant landinformation inhämtas. Där barn berörs måste information om barns situation i det aktuella området
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN 2014/15:SfU5
inhämtas. Detta behöver enligt propositionen inte särskilt regleras. Inte heller behöver det regleras särskilt att information kan inhämtas från andra källor än FN och EU. Enligt propositionen sker så redan i dag i de prövningar som görs.
Förföljelse
Enligt ett tillägg i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska det finnas samband mellan skälen för förföljelse och avsaknaden av skydd mot förföljelse. I propositionen anförs att det tydligt framgår av flyktingdefinitionen i utlänningslagen att avsaknaden av skydd utgör en del i bedömningen av om flyktingskap föreligger. Att avsaknaden av skydd måste gå att härleda till någon av förföljelsegrunderna för att flyktingskap ska anses föreligga följer enligt vad som anförs i propositionen av flyktingdefinitionen i Genèvekonventionen, mot vilken flyktingdefinitionen i utlänningslagen ska tolkas. Bestämmelsen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet om samband mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse bedöms därför i propositionen tillgodoses av gällande rätt. När det gäller barnspecifik förföljelse och barns asylskäl anförs att det vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet gjordes bedömningen att ytterligare åtgärder inte behövde vidtas i detta avseende. Enligt propositionen finns det inte nu skäl till någon annan bedömning. Enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska det vid bedömningen av om en person ska anses tillhöra en viss samhällsgrupp eller när ett karaktäristiskt drag hos en sådan grupp ska fastställas tas vederbörlig hänsyn till könsrelaterade aspekter, inbegripet könsidentitet. I propositionen anförs det att redan enligt den nu gällande ordningen ska sådana hänsyn tas vid bedömningen av om en person ska anses tillhöra en viss samhällsgrupp enligt flyktingdefinitionen. Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav i denna del är uppfyllda och bör enligt propositionen inte leda till några författningsändringar.
Undantag från upphörande av att vara flykting och annan skyddsbehövande
Av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet följer att direktivets bestämmelser om upphörande av att vara flykting och alternativt skyddsbehövande inte ska tillämpas i vissa fall. Enligt propositionen finns inga bestämmelser om undantag från upphörande av att vara flykting och alternativt skyddsbehövande i svensk lagstiftning. För att uppfylla direktivets krav bör det därför enligt propositionen införas bestämmelser i utlänningslagen om upphörande av att vara flykting och alternativt skyddsbehövande. En flykting ska enligt förslaget inte upphöra att vara flykting trots väsentliga och bestående förändringar i hemlandet eller i det land där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort, om han eller hon på grund av tidigare förföljelse har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det landets skydd. Det föreslås
2014/15:SfU5 U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
vidare att en utlänning som är alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande i vissa fall inte ska upphöra att vara skyddsbehövande, trots att förutsättningarna för detta är uppfyllda. Upphörande ska inte ske om han eller hon på grund av tidigare upplevelser som utgjort grund för skyddsbehov har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort. Enligt den aktuella bestämmelsen i direktivet om upphörande av att vara alternativt skyddsbehövande ska det vara skäl grundade på tidigare allvarlig skada som gör att den alternativt skyddsbehövande inte vill begagna sig av hemlandets eller vistelselandets skydd. Begreppet allvarlig skada förekommer inte i utlänningslagen och bör därför enligt propositionen inte heller användas i den nu föreslagna bestämmelsen.
Förnyelse av tidsbegränsade uppehållstillstånd
Enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska familjemedlemmar till alternativt skyddsbehövande beviljas uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet ska, både avseende den alternativt skyddsbehövande och i fråga om dennes familjemedlemmar, vid förnyelse vara giltigt i minst två år. För att leva upp till det omarbetade skyddsgrundsdirektivet krävs således enligt propositionen att sådana regler införs i utlänningslagen. Enligt den nu gällande ordningen behandlas alla tre kategorierna skyddsbehövande på samma sätt i fråga om uppehållstillståndens giltighetstid. Det framstår enligt propositionen inte som en rimlig eller en praktiskt motiverad ordning att i denna fråga göra skillnad mellan de olika skyddskategorierna. Det föreslås därför att det införs en bestämmelse som stadgar att uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras familjemedlemmar efter förnyelse ska vara giltiga i minst två år om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Enligt propositionen är inte avsikten att ändra den nu gällande praxisen, som innebär att skyddsbehövande som utgångspunkt ska beviljas permanent uppehållstillstånd. För att uppfylla direktivets krav bör enligt propositionen de familjemedlemmar som omfattas av den föreslagna bestämmelsen vara make eller sambo till den person som beviljats skyddsstatus, ogifta underåriga barn till den som beviljats skyddsstatus eller till dennes make eller sambo, föräldrar till ett ogift underårigt barn som beviljats skyddsstatus eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe för ett sådant barn.
Uppehållstillstånd för familjemedlemmar till skyddsbehövande
Enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska familjemedlemmar till alternativt skyddsbehövande beviljas uppehållstillstånd. Som familjemedlem räknas enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet även fadern, modern
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN 2014/15:SfU5
eller någon annan vuxen som ansvarar för den person som beviljats internationellt skydd, om den som beviljats internationellt skydd är underårig och ogift. Enligt den nuvarande ordningen finns det en ovillkorlig rätt till familjeåterförening för ensamkommande barn som är skyddsbehövande och deras föräldrar. Föräldrar till ett skyddsbehövande barn som inte är ensamkommande kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av anknytningsreglerna i utlänningslagen. Någon ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd för dessa föräldrar eller för en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe finns emellertid inte. För att uppfylla det omarbetade skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt måste det enligt propositionen, i syfte att hålla samman familjen, införas en bestämmelse som ger föräldrar till ett ogift barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande rätt till uppehållstillstånd. En sådan rätt måste också införas för en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Dessutom bör enligt propositionen motsvarande regler gälla för ett ogift barn som är övrig skyddsbehövande. Rätten ska dock inte gälla en utlänning som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska i regel ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. I den bestämmelse om rätt till uppehållstillstånd som föreslås i propositionen är det ett villkor att föräldern eller den vuxne som trätt i föräldrarnas ställe befinner sig i Sverige för att uppehållstillstånd ska beviljas. Det föreslås därför i propositionen att undantag ska kunna göras i dessa fall från huvudregeln om att en ansökan om uppehållstillstånd ska göras före inresa.
Innebörden av internationellt skydd
I propositionen görs bedömningen att det omarbetade skyddsgrundsdirektivets allmänna bestämmelser om innebörden av internationellt skydd är uppfyllda genom gällande rätt och inte kräver några författningsåtgärder. Som skäl anges bl.a. att redan vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet gjordes en genomgång av regelverket varvid det bedömdes att den allmänna bestämmelsen var uppfylld i svensk rätt när det gällde särskilt utsatta grupper, t.ex. ensamkommande barn, funktionshindrade, äldre och personer som utsatts för tortyr. Uppräkningen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet omfattar några ytterligare grupper. I propositionen görs dock ingen annan bedömning. Även när det gäller det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om tillträde till arbetsmarknaden, tillgång till förfaranden för erkännande av examens- och utbildningsbevis och andra behörighetsbevis, hälso- och sjukvård samt tillgång till bostad och integrationsfrämjande åtgärder görs bedömningen att gällande rätt uppfyller direktivets bestämmelser.
Kostnader och andra konsekvenser
I propositionen anförs att förslagen i propositionen medför endast marginella kostnadsökningar och att dessa ryms inom befintliga anslagsramar.
2014/15:SfU5 U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
Motionerna
I motion 2014/15:47 av Markus Wiechel (SD) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att regeringen bör utreda och närmare specificera det föreslagna uttrycket ”inte tillfällig natur”. Enligt motionären är det oklart hur lång tid som avses. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att lagtexten bör förtydligas så att det framgår att det är skydd på generell nivå som avses. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att den i utlänningslagen föreslagna lydelsen ”tidigare förföljelse” bör ersättas med ”tidigare allvarlig skada”. Motionären anser att artikel 16.3 i direktivet har misstolkats. Vidare begärs i yrkandena 4 och 5 tillkännagivanden om att föreskriften i 5 kap. 1 § UtlL om permanent uppehållstillstånd bör strykas och att förnyelse av tillstånd bör ske i perioder om maximalt sex månader. Motionären anför att när det finns möjlighet att förlänga uppehållstillstånd finns det inte skäl att bevilja permanent uppehållstillstånd. I yrkande 6 anförs att förslaget som rör rätt till uppehållstillstånd för en person som uppges ha trätt in i en förälders ställe bör avslås. Motionären anför att det sannolikt är omöjligt att kontrollera en utomstående individs egentliga relation till barnet på ett fullgott sätt, vilket kan uppmuntra till missbruk av asylsystemet. Slutligen begärs i yrkande 7 ett tillkännagivande om en närmare utredning av regeringen avseende de kostnadsmässiga konsekvenserna. I kommittémotion 2014/15:42 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med lagförslag om vad som är ett lagligt och säkert sätt att ta sig till det geografiska område som det hänvisas till i skrivningarna om inre flykt. Motionärerna anser att svensk praxis för internt skydd inte lever upp till det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav och att det kan ifrågasättas varför internt skydd inte lagregleras när aktörer som kan ge skydd föreslås bli lagreglerat. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med lagförslag som förtydligar sambandet mellan skälen för förföljelse och avsaknaden av skydd mot förföljelse av hbt-flyktingar. Motionärerna anför att det finns allvarliga brister i gällande praxis för asylprövningen när det gäller flyktingar som är homosexuella, bisexuella eller transpersoner och att det endast är undantagsvis som avsaknaden av skydd mot förföljelse vägs in vid bedömningen av asylskälen. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett förslag till ändring i utlänningslagen som innebär att könsidentitet och könsuttryck kan ligga till grund för flyktingskap. Ett tillkännagivande begärs i yrkande 4 om barnets rättigheter. Motionärerna anser att utlänningslagen bör precisera barnspecifik förföljelse som ett skäl för flyktingstatus. Likaså behöver tillgången till barnspecifik landinformation säkras. Motionärerna anser också att barn ska ha tillgång till integrationsfrämjande åtgärder och vill att det återinförs ett ansvar hos kommunerna för att samordna och ansvara för nyanlända barns etablering och introduktion. I yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med lagförslag om att även asylsökande vuxna ska ha rätt till hälso- och sjukvård på lika villkor. Slutligen begärs i yrkande 6 ett tillkännagivande om att
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN 2014/15:SfU5
regeringen på EU-nivå kraftfullare bör driva att det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska tillämpas. EU:s medlemsländer tenderar att aktivt och medvetet strunta i direktivet som därmed riskerar att bli verkningslöst.
Utskottets ställningstagande
Utskottet instämmer i bedömningen att den nya formuleringen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet innebär att uppräkningen av aktörer som ger skydd är uttömmande och att det därför bör framgå av definitionerna av flykting respektive alternativt skyddsbehövande vilka aktörer som kan ge ett sådant skydd. Det bör således uttryckligen i utlänningslagen framgå att vid bedömningen av om skydd erbjuds beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium. Utskottet instämmer även i bedömningen att det kan finnas skäl att tydliggöra kraven på det erbjudna skyddets karaktär. Därför bör det anges att skyddet måste vara effektivt och inte av tillfällig natur. Utskottet delar bedömningen att ordet effektivt bör användas i lagtexten. Vidare kan utskottet konstatera att sökanden redan enligt gällande ordning ska ha tillgång till det skydd på generell nivå som erbjuds, och förslaget innebär ingen ändring i detta avseende. Utskottet konstaterar att en person som inte kan antas få del av ett skydd som erbjuds på generell nivå är att betrakta som skyddsbehövande. Även definitionen av övrig skyddsbehövande bör utformas på samma sätt som definitionen för flyktingar och alternativt skyddsbehövande i dessa delar. När det gäller statslösa personer instämmer utskottet i bedömningen att flyktingdefinitionen av tydlighetsskäl och för ökad samstämmighet bör utformas så att en statslös person kan omfattas av flyktingdefinitionen oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse eller om han eller hon inte kan antas bli erbjuden skydd mot förföljelse från enskilda. Bestämmelsen kommer då i denna del samstämma med definitionerna av alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande. Till ledning för hur frågan om internt skydd ska bedömas finns förarbeten, uttalanden i UNHCR:s handbok och praxis från EU-domstolen och Migrationsöverdomstolen. I prövningen av behovet av internationellt skydd ingår en bedömning av om personen kan få ett effektivt skydd i någon del av ursprungslandet. Härvid måste dock hänsyn tas till om det finns en realistisk möjlighet för personen i fråga att försörja sig och om det finns förutsättningar att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden. En reglering av internflyktsbedömningen i utlänningslagen skulle, såsom anförs i propositionen, kunna medföra att de olika skyddsdefinitionerna tyngs och blir mer komplicerade. Utskottet delar således uppfattningen att direktivets bestämmelser om internt skydd är uppfyllda genom gällande rätt och att det inte finns behov av några författningsåtgärder. Utskottet noterar i detta
2014/15:SfU5 U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
sammanhang att Migrationsverket har tillgång till rätts- och landinformationssystemet Lifos, vars syfte är att tillhandahålla handläggare och beslutsfattare bl.a. landinformation som är relevant, aktuell och tillförlitlig. Flyktingdefinitionen i utlänningslagen ska tolkas utifrån Genèvekonventionen och UNHCR:s riktlinjer. Dessa ger uttryck för att det krävs ett samband mellan förföljelsegrunderna och avsaknad av skydd mot förföljelse. Även enligt uttalanden i förarbeten och rättspraxis krävs ett sådant samband. När det gäller krav på samband mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse anser således utskottet i likhet med vad som anförs i propositionen att det inte krävs några förtydligande författningsåtgärder. Utskottet noterar att det i samband med genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet redogjordes för flera åtgärder som vidtagits för asylsökande barn. Det uttalades vidare bl.a. att barns egna asylskäl självklart ska beaktas. Utskottet kan vidare konstatera att efter en lagändring 2006 ska könsrelaterade aspekter beaktas vid bedömningen av om en person ska anses tillhöra en viss samhällsgrupp enligt flyktingdefinitionen. Utskottet delar uppfattningen att det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav är uppfyllda i detta avseende och anser inte att det finns skäl för riksdagen att göra ett tillkännagivande om en lagändring avseende flyktingdefinitionen. Vidare instämmer utskottet i bedömningen att det för att uppfylla direktivets krav bör införas bestämmelser i utlänningslagen om undantag i vissa fall från upphörande av att vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, trots att förutsättningarna för upphörande är uppfyllda. Utskottet anser även att den som är övrig skyddsbehövande bör behandlas på samma sätt. En bestämmelse om att en flykting inte ska upphöra att vara flykting på grund av väsentliga och bestående förändringar i hemlandet eller i det land där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort, om han eller hon på grund av tidigare förföljelse har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det landets skydd bör således införas. Vidare bör det införas en bestämmelse om undantag från upphörande av att vara alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande om personen på grund av tidigare upplevelser som utgjort grund för skyddsbehov har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare, eller där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort. Vid utformningen av denna bestämmelse anser utskottet i likhet med vad som anförs i propositionen att uttrycket ”allvarlig skada” bör undvikas, eftersom det är ett uttryckssätt som inte tidigare förekommer i utlänningslagen. Utskottet instämmer vidare i bedömningen i propositionen att det bör införas en bestämmelse i utlänningslagen om att en flykting eller annan skyddsbehövande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska, om tillståndet förnyas, beviljas ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst två år om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. En motsvarande bestämmelse för vissa familjemedlemmar till den skyddsbehövande ska också införas i
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN 2014/15:SfU5
utlänningslagen. Utskottet instämmer i bedömningen att för att uppfylla direktivets krav bör de familjemedlemmar som omfattas av denna bestämmelse vara make, eller sambo till den person som beviljats skyddsstatus, ogifta underåriga barn till den som beviljats skyddsstatus eller till dennes make eller sambo, föräldrar till ett ogift underårigt barn som beviljats skyddsstatus eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe för ett sådant barn. Som anförs i propositionen är inte avsikten att ändra den nu gällande praxisen, som innebär att skyddsbehövande som utgångspunkt ska beviljas permanent uppehållstillstånd. Någon sådan ändring är enligt utskottet inte heller eftersträvansvärd. Utskottet instämmer i bedömningen i propositionen att det för att uppfylla det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav måste införas en bestämmelse som ger föräldrar till ett ogift barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande rätt till uppehållstillstånd och att en sådan rätt också måste införas för en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Samma rätt till uppehållstillstånd bör också gälla i förhållande till ett ogift barn som är övrig skyddsbehövande. Som anförs i propositionen är det ett villkor att föräldern eller den vuxne som trätt i föräldrarnas ställe befinner sig i Sverige för att uppehållstillstånd ska beviljas. Ett undantag från huvudregeln om att en ansökan om uppehållstillstånd ska göras före inresa bör därför föras in i utlänningslagen. Utskottet delar vidare bedömningen att bestämmelserna om likabehandling i fråga om hälso- och sjukvård för personer som beviljats internationellt skydd är uppfyllda genom gällande rätt. Utskottet noterar också att det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser endast behandlar rätten till hälso- och sjukvård för personer som har beviljats internationellt skydd och således inte längre är asylsökande. När det gäller direktivets allmänna bestämmelser om innebörden av internationellt skydd, tillträde till arbetsmarknaden, tillgång till förfaranden för erkännande av examens- och utbildningsbevis och andra behörighetsbevis samt tillgång till bostad och integrationsfrämjande åtgärder delar utskottet bedömningen att dessa är uppfyllda genom gällande rätt och inte kräver några författningsåtgärder. Utskottet kan dela bedömningen i motion 2014/15:42 (V) att det är viktigt att EU:s institutioner verkar för ett effektivt genomförande av antagna direktiv. Enligt utskottets mening saknas dock skäl för riksdagen att göra ett tillkännagivande till regeringen om införlivande av direktivet i EU:s medlemsstater. Med det anförda avstryks motionerna 2014/15:42 (V) och 2014/15:47 (SD).
2014/15:SfU5
Reservationer
1. Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, punkt 1 (SD)
av Markus Wiechel (SD) och Linus Bylund (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2014/15:47 av Markus Wiechel (SD) yrkandena 1–7 och avslår motion 2014/15:42 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–6.
Ställningstagande
Formuleringen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och förslaget om att det erbjudna skyddet inte får vara av tillfällig natur är oklar och behöver utredas närmare. Regeringen bör återkomma med förslag till en konkret gränsdragning och specificering av vad denna formulering innebär. Vidare bör lagtexten korrigeras så att det tydligare framgår att det med ett effektivt skydd menas ett skydd på generell nivå, inte på individuell nivå. När det gäller undantag från upphörande av att vara skyddsbehövande avviker förslaget i propositionen från det uttryck som används i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, nämligen ”allvarlig skada”. Regeringen bör återkomma med ett reviderat förslag i detta avseende. Möjligheten att bevilja permanent uppehållstillstånd bör strykas från 5 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716). Uppehållstillstånd för flyktingar kan beviljas för tre år. Uppehållstillstånd för flyktingar bör därefter få förnyas för perioder om maximalt sex månader. Förslaget om att även en annan person som anses ha trätt in i föräldrarnas ställe ska beviljas uppehållstillstånd om barnet beviljas tillstånd bör inte genomföras då sådana regler kan uppmuntra till missbruk av asylsystemet. Vidare kan förslaget om aktörer som kan ge skydd medföra att fler personer än tidigare bedöms ha skyddsbehov. Detta torde leda till kostnadsökningar. Regeringen bör därför göra en mer ingående utredning av konsekvenserna samt återkomma till riksdagen med en konkret och specificerad kostnadsprognos.
R ESERVATIONER 2014/15:SfU5
2. Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, punkt 1 (V)
av Christina Höj Larsen (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2014/15:42 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–6 och avslår motion 2014/15:47 av Markus Wiechel (SD) yrkandena 1–7.
Ställningstagande
Svensk praxis för internt skydd lever inte upp till det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav, och regeringen bör återkomma med lagförslag om vad som är ett lagligt och säkert sätt att ta sig till den del av ursprungslandet där skydd finns. Regeringen bör också återkomma med lagförslag som förtydligar sambandet mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse av hbt-flyktingar samt lagförslag som förtydligar att könsidentitet och könsuttryck kan ligga till grund för flyktingskap. Barnens rättigheter i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet bör stärkas. Utlänningslagen bör precisera barnspecifik förföljelse som ett skäl för flyktingstatus, och tillgången till barnspecifik landinformation behöver säkras. För att få en så heltäckande och adekvat bild som möjligt bör information även kunna inhämtas från frivillig- och barnrättsorganisationer. Barn bör även ha tillgång till integrationsfrämjande åtgärder. Det bör återinföras ett ansvar hos kommunerna att samordna och ansvara för nyanlända barns etablering och introduktion. Regeringen bör återkomma med lagförslag om att även asylsökande vuxna ska ha rätt till hälso- och sjukvård på lika villkor. EU-kommissionen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att direktivet ska genomföras fullt ut i EU:s samtliga medlemsländer. Regeringen bör därför kraftfullt driva frågan om direktivets tillämpning på EU-nivå.
2014/15:SfU5 ____
B ____ ILAGA 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition: 2013/14:248 Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet.
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
Följdmotionerna
2014/15:42 av Christina Höj Larsen m.fl. (V):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med lagförslag om vad som är ett lagligt och säkert sätt att ta sig till det geografiska område som det hänvisas till i skrivningarna om inre flykt. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med lagförslag som förtydligar sambandet mellan skälen för förföljelse och avsaknaden av skydd mot förföljelse av hbt-flyktingar. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med ett förslag till ändring i utlänningslagen som innebär att könsidentitet och könsuttryck kan ligga till grund för flyktingskap. 4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om barnens rättigheter. 5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med lagförslag om att även asylsökande vuxna ska ha rätt till hälso- och sjukvård på lika villkor. 6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att den nytillträdda regeringen på EU-nivå kraftfullare bör driva att det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska tillämpas.
2014/15:47 av Markus Wiechel (SD):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utreda och närmare specificera uttrycket ”inte tillfällig natur”.
F ÖRTECKNING ÖVER BEHANDLADE FÖRSLAG B ILAGA 1 2014/15:SfU5
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att vad som i utlänningslagen menas med skydd bör förtydligas till en generell nivå. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att lydelsen ”tidigare förföljelse” bör ersättas med ”tidigare allvarlig skada”. 4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att lydelsen ”permanent uppehållstillstånd eller” bör strykas. 5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om tidsgränser för förlängda uppehållstillstånd. 6. Riksdagen avslår regeringens förslag om att automatiskt bevilja uppehållstillstånd för en annan person som uppges ha trätt in i förälderns ställe. 7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att närmare utreda de kostnadsmässiga konsekvenserna.
____
2014/15:SfU5 ____
B ____ ILAGA 2
Regeringens lagförslag
R EGERINGENS LAGFÖRSLAG ____ B ILAGA 2 2014/15:SfU5
2014/15:SfU5 B ILAGA 2 ____ R EGERINGENS LAGFÖRSLAG
R EGERINGENS LAGFÖRSLAG ____ B ILAGA 2 2014/15:SfU5
2014/15:SfU5 B ILAGA 2 ____ R EGERINGENS LAGFÖRSLAG
R EGERINGENS LAGFÖRSLAG ____ B ILAGA 2 2014/15:SfU5
2014/15:SfU5 B ILAGA 2 ____ R EGERINGENS LAGFÖRSLAG
26 Tryck: Elanders, Vällingby 2014