Kommissionens rekommendation av den 11 september 2013 om enhetliga krav på icke-diskriminering och kostnadsberäkningsmetoder för att främja konkurrensen och förbättra klimatet för bredbandsinvesteringar (2013/466/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION
med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), särskilt artikel 19.1,
med beaktande av yttrandena från Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och kommunikationskommittén (Cocom), och
(1) Utvecklingen av EU:s inre marknad för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster, i synnerhet utbyggnaden av höghastighetsnät för internetanslutning, är avgörande för att uppmuntra innovation och öka produktiviteten, sysselsättningen och konkurrenskraften och i slutändan skapa ekonomisk tillväxt och nå målen för Europa 2020-strategin. Kommissionen, de nationella regleringsmyndigheterna (NRA) och Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) bidrar till utvecklingen av den inre marknaden för elektronisk kommunikation genom att utveckla gemensamma strategier för en enhetlig tillämpning av det regelverk som fastställs i direktiv 2002/21/EG (regelverket).
(2) Utbyggnaden av snabba bredbandsnät har stor betydelse för investeringar, skapande av arbetstillfällen och övergripande ekonomisk återhämtning i EU. Kommissionen och Europeiska rådet har därför fastställt ambitiösa utvecklingsmål för snabba bredbandsnät inom ramen för unionens digitala agenda för Europa, som är ett av flaggskeppsinitiativen i Europa 2020-strategin.
(3) Ett av de grundläggande målen för den digitala agendan för Europa är utvecklingen av nästa generations accessnät (NGA-nät). Syftet med den digitala agendan för Europa är att stödja de stora investeringar som kommer att krävas de kommande åren. Syftet med den här rekommendationen är att främja effektiva investeringar och innovation i ny och bättre infrastruktur och samtidigt tillgodose behovet av att upprätthålla konkurrensen, som är ett viktigt långsiktigt incitament för investeringar. Syftet med den här rekommendationen är att i) garantera rättvisa villkor genom tillämpning av strängare regler för icke-diskriminering, ii) fastställa förutsägbara och stabila reglerade priser i grossistledet för kopparaccessnät och iii) öka säkerheten vad gäller de omständigheter som skulle leda till att det inte finns några krav på reglerade tillträdespriser i grossistledet för NGA-nät. Ökad rättslig och regleringsmässig förutsägbarhet bör bidra till att få till stånd de investeringar som krävs på kort till medellång sikt.
(4) Det är mycket viktigt att skapa förutsägbarhet i regleringen för att främja effektiva investeringar och innovationer i ny och bättre infrastruktur. En konsekvent och stabil regleringsstrategi över tid är avgörande för att ge investerarna det förtroende som krävs för att utforma hållbara affärsplaner. För att ge den förutsägbarhet som krävs under en längre tidsperiod, dvs. längre än en enskild marknadsöversyns livstid, bör de nationella regleringsmyndigheterna i sina bestämmelser om regleringsåtgärder inom ramen för regelverket så långt det är möjligt förklara hur förutsebara ändringar i förhållandena på marknaden kan komma att påverka åtgärderna.
(5) Under bedömningen av de utkast till bestämmelser som anmälts till kommissionen enligt artikel 7 i direktivet 2002/21/EG framkom det att det fortfarande förekommer stora variationer inom EU när det gäller tillämpningen av krav på icke-diskriminering enligt artikel 10 och krav på priskontroll och kostnadsredovisning enligt artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG för marknaden för tillträde till nätinfrastruktur utanför distributionsnäten (marknad 4) och bredbandstillträde i grossistledet (marknad 5), som avses i kommissionens rekommendation 2007/879/EG.
(6) De skyldigheter som införs enligt artikel 10 i direktiv 2002/19/EG varierar fortfarande kraftigt i EU, även när de underliggande problemen på marknaden är likartade. Samtidigt som allt fler nationella regleringsmyndigheter på senare tid har övervägt en mer detaljerad tillämpning av ett generellt krav på icke-diskriminering med hjälp av nyckeltal för att säkerställa strikt likvärdigt tillträde, varierar de utkast till bestämmelser som anmälts till kommissionen enligt artikel 7 i direktiv 2002/21/EG kraftigt när det gäller NRA:s räckvidd, tillämpning, övervakning av efterlevnad och verkställande av detta krav, särskilt när det gäller valet av likvärdighetsmall (om en sådan tillämpas över huvud taget).
(7) Även skyldigheter i fråga om tillträdesprissättning enligt artikel 13 i direktiv 2002/19/EG i marknaderna 4 och 5 varierar kraftigt mellan EU-medlemsstaterna. Sådana variationer kan dock inte förklaras med underliggande skillnader i de nationella förhållandena. Kommissionen har hela tiden uppmanat de nationella regleringsmyndigheter som omfattas av dess befogenheter enligt artikel 7 i direktiv 2002/21/EG att i) använda lämpliga kostnadsredovisningsmetoder och se till att prissättningen av produkter för tillträde i samma värdekedja är enhetlig för att bevara principen om investeringsstegen, ii) tillämpa principerna för den berörda metoden för kostnadsberäkning enhetligt för alla relevanta ingångsdata, samt iii) erkänna vikten av att använda kostnaden för ett modernt effektivt nät för att fastställa tillträdespriser.
(8) De stora variationerna mellan de nationella regleringsmyndigheternas regleringsstrategier för dessa båda åtgärder hämmar utvecklingen av den inre marknaden för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster, och på så vis begränsas möjligheterna till stora välståndsvinster för ekonomin som helhet. Skillnaderna skapar osäkerhet och bristande enhetlighet i regleringen, vilket begränsar möjligheterna till skalfördelar.
(9) Om det konstateras att det finns en operatör med betydande marknadsinflytande (SMP) på marknad 4 och/eller 5 bör lämpliga åtgärder vidtas enligt principerna i direktiv 2002/19/EG, särskilt artikel 8.4. De åtgärder som föreskrivs i den här rekommendationen måste tillämpas enligt principerna i direktiven 2002/21/EG och 2002/19/EG.
(10) Denna rekommendation är förenlig med kommissionens rekommendation 2010/572/EU och utgår från kommissionens vägledning om tillämpningen av de särskilda skyldigheter enligt det regelverk som föreskrivs i rekommendation 2010/572/EU. Här anges till exempel närmare i vilka fall det inte behöver vara nödvändigt med kostnadsorienterat tillträde i grossistledet till NGA-bredband, i enlighet med punkt 36 i rekommendation 2010/572/EU. Dessutom beskrivs scenarier där fastställda skyddsåtgärder för konkurrensen bör leda till att nationella regleringsmyndigheter gör undantag från den allmänna principen om kostnadsorienterat NGA-tillträde enligt punkt 25 i rekommendation 2010/572/EU. Detta innebär att de principer som beskrivs i den här rekommendationen, särskilt i skälen 25–28, 49 och 50 samt punkt 58, bör beaktas i tolkningen av båda rekommendationerna.
(11) Den här rekommendationen behandlar också frågor som inte tas upp i rekommendation 2010/572/EU, t.ex. enhetlig tillämpning av artikel 10 i direktiv 2002/19/EG och enhetlig metod för beräkning av grossistpriser för tillträde till kopparnät.
HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.
1 EGT L 108, 24.4.2002, s. 33.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (EGT L 108, 24.4.2002, s. 7).
3 Kommissionens rekommendation 2007/879/EG av den 17 december 2007 om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (rekommendation om relevanta marknader) (EUT L 344, 28.12.2007, s. 65).
4 Kommissionens rekommendation 2010/572/EU av den 20 september 2010 om reglerat tillträde till nästa generations accessnät (NGA) (EUT L 251, 25.9.2010, s. 35).
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 21).
BILAGA I
Specifikation av ledtider och tillhandahållande av information
När de nationella regleringsmyndigheterna bedömer den lämpliga längden på den ledtid som krävs bör de ta hänsyn till
1) om produkten är en ny produkt eller en uppdatering av en befintlig produkt,
2) den tid som krävs för att samråda och komma överens om grossistledets processer för att tillhandahålla de berörda tjänsterna,
3) den tid som krävs för att utarbeta ett referenserbjudande och teckna avtal,
4) den tid som krävs för att ändra eller uppdatera berörda it-system,
5) den tid som krävs för att marknadsföra det nya erbjudandet i detaljistledet.
BILAGA II
Parametrar för ex ante-testet av ekonomisk replikerbarhet
När kraven på EoI redan har införts eller håller på att införas enligt punkt 51 och när det tekniska replikerbarhetstestet har säkerställts, ska det i ex ante-testet av ekonomisk replikerbarhet enligt punkt 56 göras en bedömning av om marginalen mellan priset i detaljistledet för de berörda produkterna i detaljistledet och priset för de berörda NGA-baserade reglerade tillträdesresurserna i grossistledet täcker marginalkostnaderna i efterföljande led och en rimlig andel av de gemensamma kostnaderna. När parametrarna i ex ante-testet av ekonomisk replikerbarhet fastställs bör de nationella regleringsmyndigheterna säkerställa att SMP-operatören inte missgynnas gentemot dem som söker tillträde vad gäller delning av investeringsrisken.
De parametrar som avses i punkt 56 a är följande:
i) Relevanta kostnader i efterföljande led Kostnader i efterföljande led beräknas på grundval av kostnaderna för SMP-operatörens egna verksamheter i efterföljande led (EEO-testet). De nationella regleringsmyndigheterna bör använda SMP-operatörens reviderade kostnader i efterföljande led, förutsatt att de är tillräckligt detaljerade. När inträde eller expansion på marknaden har hindrats tidigare (vilket t.ex. har visats genom tidigare beteenden), och där mycket begränsade linjevolymer och deras avsevärt begränsade geografiska täckning i jämförelse med SMP-operatörens NGA-nät tyder på att de objektiva ekonomiska förhållandena inte ger de alternativa operatörerna skalfördelar, får de nationella regleringsmyndigheterna justera SMP-operatörens kostnader i efterföljande led efter storleken för att se till att det är realistiskt möjligt att åstadkomma ekonomisk replikerbarhet. I sådana fall bör den rimligt effektiva storlek som den nationella regleringsmyndigheten identifierat inte vara större än en marknadsstruktur med ett tillräckligt stort antal kvalificerade operatörer för att garantera effektiv konkurrens, även med hänsyn till konkurrens från andra plattformar.
ii) Relevant kostnadsstandard Marginalkostnaden för att tillhandahålla den berörda tjänsten i efterföljande led är den lämpliga standarden. En LRIC+-modell bör användas för att beräkna marginalkostnaderna (inbegripet kostnader som inte kan återvinnas, s.k. sunk costs) och för att göra ett påslag för gemensamma kostnader för verksamheterna i efterföljande led.
iii) Berörda reglerade resurser i grossistledet och relevanta referenspriser De nationella regleringsmyndigheterna bör identifiera de mest relevanta reglerade resurser som används eller som de förväntar sig kommer att användas av operatörer som ansöker om tillträde i det NGA-baserade skikt i grossistledet som sannolikt kommer att vara vanligast under den innevarande marknadsöversynsperioden när det gäller SMP-operatörens utbyggnadsplaner, valda nättopologier och spridning av erbjudanden i detaljistledet. Denna resurs kan utgöras av en aktiv resurs, en passiv resurs eller ett icke-fysiskt eller virtuellt erbjudande som erbjuder funktioner som är likvärdiga med en passiv resurs. De nationella regleringsmyndigheterna bör göra ett ex ante-test av den ekonomiska replikerbarheten för att bedöma marginalen mellan den eller de produkter i detaljistledet som avses i punkt iv och den mest relevanta reglerade resurs som identifierats vid det valda NGA-baserade skiktet i grossistledet. Om det är motiverat, särskilt när en sådan produkt i detaljistledet som avses i punkt iv lanseras på grundval av en annan resurs än den som identifierats tidigare, eller om det finns en betydande efterfrågan på tillträde i ett nytt NGA-baserat lager i grossistledet, bör de nationella regleringsmyndigheterna också bedöma marginalen mellan produkten i detaljistledet och den nya NGA-baserade reglerade resursen i grossistledet. Om SMP-operatörens nätegenskaper och efterfrågan på erbjudanden i grossistledet varierar kraftigt inom en medlemsstats territorium bör den nationella regleringsmyndigheten bedöma möjligheten att differentiera det mest relevanta NGA-baserade skiktet i grossistledet efter geografiskt område och anpassa testet efter detta. När de nationella regleringsmyndigheterna identifierar det relevanta priset i grossistledet bör de ta hänsyn till det tillträdespris som SMP-operatören faktiskt tar ut av utomstående operatörer som ansöker om tillträde för den berörda reglerade resursen i grossistledet. Dessa tillträdespriser i grossistledet bör vara likvärdiga med de priser som SMP-operatören tar ut av sin egen detaljiströrelse. För att garantera en bra nationell avvägning mellan att stimulera till effektiva och flexibla prissättningsstrategier på grossistnivå och samtidigt garantera en tillräckligt stor marginal för operatörer som ansöker om tillträde för att upprätthålla en hållbar konkurrens, bör de nationella regleringsmyndigheterna ta tillräcklig hänsyn till förekomsten av volymrabatter och/eller långsiktiga prissättningsavtal mellan SMP-operatören och de operatörer som ansöker om tillträde.
iv) Berörda produkter i detaljistledet De nationella regleringsmyndigheterna bör bedöma de mest relevanta produkterna i detaljistledet, däribland bredbandstjänster (s.k. flaggskeppsprodukter), som SMP-operatören erbjuder på grundval av det identifierade NGA-baserade skiktet i grossistledet. De nationella regleringsmyndigheterna bör identifiera flaggskeppsprodukter på grundval av deras aktuella och framåtblickande marknadsobservationer, särskilt med beaktande av deras relevans för den nuvarande och framtida konkurrensen. Detta bör omfatta en bedömning av marknadsandelarna i detaljistledet när det gäller volymen och värdet på de produkter som är baserade på reglerade NGA-resurser i grossistledet och reklamutgifter, när sådana finns tillgängliga. Flaggskeppsprodukter erbjuds sannolikt som ett paket. De nationella regleringsmyndigheterna bör bedöma de innovativa variationerna i sådana paket, om de sannolikt kommer att ersätta flaggskeppsprodukterna. Dessutom bör de nationella regleringsmyndigheterna överväga om en specifik produkt i detaljistledet, som inte behöver vara en av SMP-operatörens mest relevanta produkter i detaljistledet, är särskilt attraktiv för alternativa operatörer som kan fokusera på en viss nisch eller kvalitetsprodukt längre ned i detaljistledet. De nationella regleringsmyndigheterna kan besluta att ta med en sådan produkt bland flaggskeppsprodukterna.
v) Relevant tidsperiod De nationella regleringsmyndigheterna bör utvärdera lönsamheten i flaggskeppsprodukterna på grundval av en dynamisk flerperiodsanalys, t.ex. med kapitalvärdesmetoden. De nationella regleringsmyndigheterna bör identifiera en lämplig referenstidsperiod då de ska utvärdera om marginalen mellan flaggskeppsproduktens detaljistpris och priset för de relevanta NGA-baserade reglerade tillträdesresurserna i grossistledet tillåter täckning av kostnaderna i efterföljande led (inklusive en rimlig procentsats av de gemensamma kostnaderna) som är beräknade på grundval av i och ii ovan. Den relevanta perioden för detta ex ante-test av den ekonomiska replikerbarheten bör fastställas enligt den uppskattade genomsnittliga abonnenttiden. En sådan genomsnittlig abonnenttid skulle vara den tidsperiod under vilken kunden bidrar till täckningen av a) kostnader i efterföljande led som beräknas årligen enligt en avskrivningsmetod som är lämplig för tillgången i fråga och den ekonomiska livstid för motsvarande tillgångar som krävs för verksamhet i detaljistledet (inklusive nätkostnader som inte ingår i NGA- tillträdestjänsten i grossistledet) och b) andra kostnader i efterföljande led som normalt inte beräknas årligen (vanligtvis kostnader för värvning av abonnenter) och som operatören har för att få kunder och som den bör försöka täcka under kundernas genomsnittliga livstid. När de nationella regleringsmyndigheterna uppskattar den genomsnittliga abonnenttiden bör de ta vederbörlig hänsyn till olika egenskaper och konkurrensvillkor i tillhandahållandet av tjänster över NGA-nät jämfört med det befintliga kopparaccessnätet, eftersom dessa skillnader sannolikt kommer att leda till att användare av NGA-nät kommer att ha andra genomsnittliga abonnenttider än användare av kopparaccessnätet. Vägledningen för det ex ante-test av den ekonomiska replikerbarheten som avses i punkt 56 och i den här bilagan är endast avsedd för det tillämpningsområde för denna rekommendation som gäller artiklarna 15 och 16 i direktiv 2002/21/EG jämte artiklarna 10 och 13 i direktiv 2002/19/EG. Den tillämpas alltså under andra omständigheter än ex ante-test av marginalklämning för reglerade tillträdespriser i grossistledet och påverkar inte alls kommissionens eller de nationella behöriga myndigheternas tillämpning av konkurrensbestämmelserna eller deras tolkning av tribunalen och Europeiska unionens domstol. Denna vägledning påverkar heller inte några åtgärder som kommissionen kan komma att vidta eller några riktlinjer som kommissionen kan komma att utfärda i framtiden om tillämpningen av konkurrenslagstiftningen i unionen.