Kommissionens rekommendation av den 22 januari 2014 om minimiprinciper för undersökning och utvinning av kolväten (såsom skiffergas) genom hydraulisk högvolymsspräckning (2014/70/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 292, och
(1) Medlemsstaterna har rätt att bestämma villkoren för utnyttjandet av sina energikällor, så länge de tar hänsyn till behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten.
(2) På nuvarande tekniska utvecklingsnivå kräver undersökning och utvinning av kolväten, t.ex. skiffergas, en kombinerad användning av hydraulisk högvolymsspräckning och riktad (särskilt horisontell) borrning i en omfattning och intensitet som det finns mycket begränsade erfarenheter av i unionen. Tekniken för hydraulisk spräckning medför särskilda utmaningar, i synnerhet för hälsa och miljö.
(3) I sina resolutioner av den 21 november 2012 konstaterade Europaparlamentet de betydande potentiella fördelarna med utvinning av skiffergas och skifferolja och uppmanade kommissionen att införa en unionsomfattande ram för riskhantering vid undersökning och utvinning av okonventionella fossila bränslen, för att se till att harmoniserade bestämmelser för skyddet av människors hälsa och miljön tillämpas i alla medlemsstater.
(4) I Europeiska rådets slutsatser av den 22 maj 2013 underströks behovet av att diversifiera Europas energiförsörjning och utveckla inhemska energiresurser för att garantera trygg energiförsörjning, minska EU:s externa energiberoende och stimulera ekonomisk tillväxt. Rådet noterade kommissionens avsikt att fastställa hur inhemska energikällor kan användas mer systematiskt, för att de ska kunna utnyttjas på ett säkert, hållbart och kostnadseffektivt sätt, samtidigt som medlemsstaternas val av energimix respekteras.
(5) I kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om undersökning och utvinning av kolväten (såsom skiffergas) genom hydraulisk högvolymsspräckning inom EU beskrevs de potentiella nya möjligheterna och utmaningarna i samband med utvinning av okonventionella kolväten i unionen samt de huvudelement som anses nödvändiga för att garantera säkerheten med denna teknik. I meddelandet drogs slutsatsen att det finns ett behov av en rekommendation om minimiprinciper som stöder medlemsstaterna vid undersökning och utvinning av naturgas från skifferformationer och som garanterar att klimatet och miljön skyddas, att resurserna används effektivt och att allmänheten informeras.
(6) På internationell nivå har Internationella energiorganet tagit fram rekommendationer för en säker utveckling av okonventionell gas. Detta är gyllene regler för robust och relevant regelverk, noggrant platsval, fullgod projektplanering, karakterisering av risker under jord, fasta regler för utformning av borrhål, öppenhet vad gäller drift och övervakning av sidoeffekter, god vattenförvaltning och avfallshantering samt begränsning av utsläpp till luft och växthusgasutsläpp.
(7) Både den allmänna unionslagstiftningen och miljölagstiftningen är tillämplig på undersökning och utvinning av kolväten med hjälp av hydraulisk högvolymsspräckning. Särskilt följande rättsakter kan nämnas: rådets direktiv 89/391/EEG innehåller bestämmelser om hälsa och säkerhet för arbetstagare och inför åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagares säkerhet och hälsa i arbetet; rådets direktiv 92/91/EEG innehåller bestämmelser om mineralutvinning genom borrning och fastställer minimikrav för arbetstagarnas säkerhet och hälsa inom den del av utvinningsindustrin som utnyttjar borrning; Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG innehåller villkor för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten och kräver att tillstånd beviljas på ett icke diskriminerande sätt; Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG fastställer en ram för vattenpolitiken och kräver att verksamhetsutövaren ska ha tillstånd för vattenuttag samt förbjuder direkt utsläpp av föroreningar till grundvatten; Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG innehåller bestämmelser om strategisk miljöbedömning och kräver bedömning av planer och program inom områdena energi, industri, avfallshantering, vattenförvaltning, transporter och markanvändning; Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG innehåller bestämmelser om miljöansvar för yrkesverksamheter och omfattar verksamheter som avfallshantering och vattenuttag; Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG innehåller bestämmelser om gruvavfall och reglerar hantering av avfall ovan och under jord till följd av undersökning och utvinning av kolväten genom hydraulisk högvolymsspräckning; Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG innehåller bestämmelser om grundvatten och ålägger medlemsstaterna att införa åtgärder som hindrar eller begränsar tillförsel av förorenande ämnen till grundvatten; Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter är tillämpliga på användningen av kemikalier och biocidprodukter som kan användas för hydraulisk spräckning; Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG anger en ram för avfall och fastställer villkor för återanvändning av vätskor som kommer upp till markytan vid hydraulisk högvolymsspräckning och under utvinning; Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp till 2020 är tillämpliga på flyktiga metanutsläpp; Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU innehåller bestämmelser om industriutsläpp och gäller för anläggningar inom vilka de verksamheter som förtecknas i bilaga I till det direktivet bedrivs; Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU innehåller bestämmelser om miljökonsekvensbedömning och krav på att en miljökonsekvensbedömning genomförs för projekt som innebär utvinning av petroleum och naturgas för kommersiella ändamål och där den utvunna mängden överstiger 500 ton petroleum per dygn eller 500000 m3 gas per dygn samt att en screening genomförs för djupborrningsprojekt och anläggningar ovan jord för utvinning av olja och gas; rådets direktiv 96/82/EG om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår samt, från och med den 1 juni 2015, Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU som ålägger verksamhetsutövare för verksamheter i vilka farliga ämnen förekommer i kvantiteter över vissa tröskelvärden som anges i bilaga I till dessa direktiv att vidta alla de åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa följderna av dessa för människors hälsa och miljön. Detta gäller bl.a. för kemisk och termisk bearbetning och tillhörande lagring inom ramen för utvinning av mineral i gruvor och dagbrott samt för landbaserad underjordisk gaslagring.
(8) Unionens miljölagstiftning utarbetades emellertid vid en tidpunkt då hydraulisk högvolymsspräckning inte användes i Europa. Vissa miljöaspekter som är förknippade med undersökning och utvinning av kolväten med hjälp av denna teknik behandlas därför inte på ett uttömmande sätt i gällande unionslagstiftning, särskilt i fråga om strategisk planering, bedömning av risker under jord, borrhålets integritet, referensdata och driftsövervakning, uppsamling av metanutsläpp och offentliggörande av information om de kemikalier som används vid varje borrhål.
(9) Det finns därför ett behov av att fastställa minimiprinciper som bör beaktas av medlemsstaterna när de tillämpar eller anpassar sin lagstiftning om verksamhet som inbegriper hydraulisk högvolymsspräckning. En uppsättning regler skulle ge lika villkor för verksamhetsutövarna, höja investerarnas förtroende och förbättra den inre energimarknadens funktion. Tydliga och transparenta regler skulle också bidra till att minska allmänhetens oro och eventuella motstånd mot skiffergasutvinning. Denna uppsättning regler innebär inte att medlemsstaterna är skyldiga att utföra undersöknings- eller utvinningsverksamhet genom hydraulisk högvolymsspräckning, om de inte önskar. Den innebär inte heller något hinder för medlemsstaterna att behålla eller införa mer detaljerade åtgärder som är avpassade efter särskilda nationella, regionala eller lokala förhållanden.
(10) Det finns ingen erfarenhet av tillståndsgivning för utvinning av kolväten genom hydraulisk högvolymsspräckning och begränsad erfarenhet av tillståndsgivning för undersökning i unionen. Det är därför nödvändigt att övervaka hur unionslagstiftningen och denna rekommendation tillämpas i medlemsstaterna. En uppdatering av denna rekommendation eller ett utarbetande av rättsligt bindande bestämmelser kan bli nödvändigt till följd av teknisk utveckling, behovet att beakta risker och påverkan i samband med undersökning och utvinning av kolväten med andra metoder än hydraulisk högvolymsspräckning, oförutsedda utmaningar i fråga om tillämpningen av unionslagstiftningen eller undersökning och utvinning av kolväten genom hydraulisk högvolymsspräckning i offshoreverksamhet.
(11) Det är därför nödvändigt att utfärda denna rekommendation om fastställande av minimiprinciper som ska tillämpas som en gemensam grund för undersökning och utvinning av kolväten genom hydraulisk högvolymsspräckning. Den kompletterar befintlig unionslagstiftning som är tillämplig på projekt som omfattar hydraulisk högvolymsspräckning, och den bör genomföras av medlemsstaterna inom 6 månader.
(12) Denna rekommendation respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt rätt till liv, människans rätt till integritet, yttrandefrihet och informationsfrihet, näringsfrihet, rätt till egendom samt en hög hälso- och miljöskyddsnivå. Denna rekommendation måste genomföras i enlighet med dessa rättigheter och principer.
HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.
1 COM(2014) 23.
2 Rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (EGT L 183, 29.6.1989, s. 1).
3 Rådets direktiv 92/91/EEG av den 3 november 1992 om minimikrav för förbättring av arbetstagarnas säkerhet och hälsa inom den del av utvinningsindustrin som utnyttjar borrning (elfte särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EGT L 348, 28.11.1992, s. 9).
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten (EGT L 164, 30.6.1994, s. 3).
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1).
6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 21.7.2001, s. 30).
7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, 30.4.2004, s. 56).
8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG (EUT L 102, 11.4.2006, s. 15).
9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring (EUT L 372, 27.12.2006, s. 19).
10 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1).
11 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter (EUT L 167, 27.6.2012, s. 1).
12 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3).
13 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av den 21 maj 2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG (EUT L 165, 18.6.2013, s. 13).
14 Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020 (EUT L 140, 5.6.2009, s. 136).
15 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 17.12.2010, s. 17).
16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 28.1.2012, s. 1).
17 Rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (EGT L 10, 14.1.1997, s. 13).
18 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv 96/82/EG (EUT L 197, 24.7.2012, s. 1).