Rådets direktiv 2014/87/Euratom av den 8 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artiklarna 31 och 32,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, upprättat efter att ett yttrande erhållits från en grupp av personer som av vetenskapliga och tekniska kommittén utsetts bland vetenskapliga experter i medlemsstaterna,

med beaktande av Europaparlamentets yttrande,

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande, och

1 I rådets direktiv 2013/59/Euratom fastställs enhetliga grundläggande säkerhetsnormer för att skydda individers hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning vid exponering i arbetet, medicinsk exponering eller exponering av allmänheten.

2 I rådets direktiv 2009/71/Euratom åläggs medlemsstaterna skyldigheter att införa och upprätthålla ett nationellt ramverk för kärnsäkerhet. I direktivet återspeglas de huvudsakliga internationella instrumenten på området för kärnsäkerhet, nämligen konventionen om kärnsäkerhet, liksom Internationella atomenergiorganet IAEA:s grundläggande säkerhetsprinciper.

3 I rådets direktiv 2011/70/Euratom åläggs medlemsstaterna skyldigheter att införa och upprätthålla ett nationellt ramverk för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

4 I rådets slutsatser av den 8 maj 2007 om kärnsäkerhet och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall betonas att kärnsäkerhet är ett nationellt ansvar som vid behov utövas inom EU:s ram. Beslut som avser säkerhetsåtgärder och övervakning av kärntekniska anläggningar ligger även i fortsättningen helt på tillståndshavarna och de nationella myndigheterna.

5 Kärnkraftsolyckan i Fukushima i Japan under 2011 riktade på nytt hela världens uppmärksamhet mot de åtgärder som krävs för att minimera riskerna och säkerställa högsta tänkbara kärnsäkerhetsnivåer. På grundval av slutsatserna från Europeiska rådet den 24–25 mars 2011 har de nationella behöriga tillsynsmyndigheterna tillsammans med kommissionen genomfört omfattande risk- och säkerhetsbedömningar av kärnkraftverk (s.k. stresstester) inom hela gemenskapen inom ramen för europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering (Ensreg) inrättad genom kommissionens beslut 2007/530/Euratom. Resultaten av bedömningarna visade att kärnsäkerhet och branschpraxis i deltagarländerna skulle kunna förbättras på flera punkter.

6 En stark, behörig tillsynsmyndighet som är faktiskt oberoende i sitt beslutsfattande är ett grundläggande krav i gemenskapens ramverk för tillsyn av kärnsäkerhet. För att säkerställa en hög kärnsäkerhetsnivå är det av yttersta vikt att den behöriga tillsynsmyndigheten kan utöva sina befogenheter på ett opartiskt och öppet sätt och att den står fri från otillbörlig påverkan i sitt beslutsfattande. Tillsynsbeslut och verkställighetsåtgärder på området för kärnsäkerhet bör grunda sig på objektiva säkerhetsrelaterade tekniska överväganden och bör fattas och genomföras utan någon otillbörlig yttre påverkan som kan påverka säkerheten, såsom otillbörlig påverkan till följd av förändrade politiska, ekonomiska eller samhälleliga villkor.

7 I processen för beslutsfattande på tillsynsområdet bör hänsyn tas till kompetens och sakkunskap som kan tillhandahållas av organisationerna för tekniskt stöd. Denna sakkunskap bör grundas på senaste vetenskaplig och teknisk kunskap, bland annat från driftserfarenheter och säkerhetsrelaterad forskning, samt på kunskapshantering och tillräckliga tekniska resurser.

8 I enlighet med del 1 i IAEA:s allmänna säkerhetskrav bör man respektera både medlemsstaternas roll när det gäller att upprätta ramverket för kärnsäkerhet och tillsynsmyndighetens roll när det gäller att genomföra det ramverket.

9 Med hänsyn till kärnenergiindustrins specialiserade natur och den begränsade tillgången till personal med nödvändig expertis och behörighet, vilket är något som kan leda till rotation av personal i beslutsfattande positioner mellan kärnenergiindustrin och tillsynsmyndigheterna, bör särskild uppmärksamhet ägnas åt att undvika intressekonflikter. Dessutom bör åtgärder vidtas för att säkerställa att de organisationer som förser den behöriga tillsynsmyndigheten med rådgivning eller tjänster inte hamnar i intressekonflikter.

10 Konsekvenserna av en kärnteknisk olycka kan sprida sig bortom de nationella gränserna, och därför bör man uppmuntra nära samarbete, samordning och informationsutbyte mellan behöriga tillsynsmyndigheter i medlemsstater med närhet till en kärnteknisk anläggning, oavsett om de medlemsstaterna driver kärntekniska anläggningar eller ej. I detta avseende bör medlemsstaterna säkerställa att lämpliga åtgärder har vidtagits för att underlätta ett sådant samarbete i kärnsäkerhetsfrågor med gränsöverskridande effekter.

11 För att säkerställa att lämpliga färdigheter förvärvas och att en tillräckligt hög kompetensnivå uppnås och upprätthålls, bör samtliga parter säkerställa att all personal som har uppgifter med koppling till antingen kärnsäkerheten vid kärntekniska anläggningar eller krisberedskap och krisinsatser på förläggningsplatsen i nödsituationer, kontinuerligt fortbildas. För att detta ska uppnås krävs det att fortbildningsprogram och fortbildningsplaner utarbetas, att förfaranden för regelbunden översyn och uppdatering av fortbildningsprogrammen införs samt att anslag till fortbildning tillhandahålls.

12 En annan viktig lärdom av kärnkraftsolyckan i Fukushima är vikten av ökad öppenhet kring kärnsäkerhetsfrågor. Öppenhet är också en viktig faktor för att främja oberoendet i tillsynsmyndighetens beslutsfattande. Därför bör nuvarande bestämmelser i direktiv 2009/71/Euratom om vilken information som ska lämnas till allmänheten göras mer specifika i fråga om vilken typ av information som tillhandahålls. Dessutom bör allmänheten ges möjligheter att delta i relevanta faser av beslutsprocessen avseende kärntekniska anläggningar i enlighet med det nationella ramverket för kärnsäkerhet, med beaktande av de olika nationella systemen. Beslut om tillstånd förblir de nationella behöriga myndigheternas ansvarsområde.

13 Öppenhetskraven i detta direktiv är ett komplement till dem i gällande Euratomlagstiftning. Enligt rådets beslut 87/600/Euratom åläggs medlemsstaterna vissa skyldigheter att meddela och informera kommissionen och andra medlemsstater i händelse av en radiologisk nödsituation på deras territorium, medan medlemsstaterna enligt direktiv 2013/59/Euratom är skyldiga att informera allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en radiologisk nödsituation, och regelbundet tillhandahålla aktuell information till den del av befolkningen som troligen kommer att beröras i händelse av en sådan nödsituation.

14 Vid det sjätte granskningsmötet upprepade parterna i konventionen om kärnsäkerhet att de står fast vid sina åtaganden från det andra extraordinära möte som ägde rum efter olyckan i Fukushima. De betonade i synnerhet att kärnkraftverk bör utformas, byggas och drivas med målet att förebygga olyckor samt, om en olycka skulle inträffa, minska effekterna av denna och undvika kontaminering av områden utanför anläggningen, liksom att tillsynsmyndigheterna bör säkerställa att hänsyn tas till dessa mål vid fastställandet och genomförandet av lämpliga förbättringar av säkerheten vid befintliga anläggningar.

15 Med hänsyn till de tekniska framsteg som gjorts genom IAEA:s bestämmelser, och genom den västeuropeiska sammanslutningen av tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhetsområdet (Wenra) vid tillvaratagandet av erfarenheterna från stresstesterna och utredningarna efter kärnkraftsolyckan i Fukushima bör det i direktiv 2009/71/Euratom införas ett övergripande kärnsäkerhetsmål för gemenskapen som gäller samtliga faser av den kärntekniska anläggningens livscykel (lokalisering, utformning, uppförande, idrifttagning, drift och avveckling). I synnerhet kräver detta mål att betydande förbättringar sker av säkerheten redan på stadiet för utformning av nya reaktorer, så att de allra senaste kunskaperna och den allra senaste tekniken tas tillvara, samt att hänsyn tas till de senaste internationella säkerhetsstandarderna.

16 Det målet bör i synnerhet kunna uppnås genom kärnsäkerhetsbedömningar som omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv. De bör genomföras av tillståndshavarna under tillsyn av den nationella behöriga tillsynsmyndigheten, och får användas för att bedöma risken för en allvarlig olycka, som omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, under förutsättning att kraven i detta direktiv uppfylls.

17 Konceptet djupförsvar är avgörande för kärntekniska anläggningars säkerhet och utgör grunden för genomförandet av övergripande kärnsäkerhetsmål. I enlighet med vad som erkänns i internationella standarder och riktlinjer samt av Wenra säkerställs tillämpningen av djupförsvarsprinciperna genom att säkerhetsarbetet inom rimliga gränser och i den mån det är praktiskt möjligt är föremål för krav på olika men av varandra oberoende nivåer så att ett fel, om det skulle inträffa, upptäcks, kompenseras eller åtgärdas med lämpliga åtgärder. Effektiviteten hos var och en av de olika nivåerna är viktig för att djupförsvaret ska kunna förhindra olyckor eller, om de ändå inträffar, åtminstone mildra konsekvenserna. Djupförsvar är i allmänhet indelat i fem nivåer. Om en nivå är otillräcklig ska nästa nivå träda in. Målet med den första skyddsnivån är att förebygga onormal drift och systemfel. Om den första nivån visar sig vara otillräcklig ska den andra skyddsnivån träda in och hantera den onormala driften eller upptäcka fel. Om den andra nivån visar sig vara otillräcklig säkerställer den tredje nivån att säkerhetsfunktionerna fortsätter att fungera genom att särskilda säkerhetssystem och andra säkerhetsfunktioner aktiveras. Om den tredje nivån visar sig vara otillräcklig ska den fjärde nivån begränsa eskaleringen av olyckan genom olyckshantering som syftar till att hindra eller mildra svåra olyckstillstånd med utsläpp av radioaktiva ämnen. Det sista målet (femte skyddsnivån) är att mildra radiologiska konsekvenserna efter betydande utsläpp genom krishantering utanför anläggningen.

18 En effektiv kärnsäkerhetskultur ses, i kombination med djupförsvaret, som en grundläggande förutsättning när det gäller att uppnå en hög nivå av kärnsäkerhet och fortlöpande förbättring av denna. Indikatorer för en effektiv säkerhetskultur inbegriper i synnerhet att det finns ett åtagande för kärnsäkerhet och kontinuerlig förbättring av denna på alla personal- och ledningsnivåer inom en organisation, att personal på samtliga nivåer främjas att ifrågasätta uppfyllelsen av relevanta säkerhetsprinciper och säkerhetsrutiner för att kontinuerligt förbättra kärnsäkerheten, att personalen ges möjligheter att inom rimlig tid rapportera om säkerhetsfrågor, identifiering av de lärdomar som tillvaratagits vid erfarenheten av driften och systematisk rapportering av eventuella avvikelser från normala driftsförhållanden eller de normala rutinerna för hantering av olyckor som kan påverka kärnsäkerheten. Viktiga element som bidrar till att uppnå en stark kärnsäkerhetskultur inbegriper särskilt effektiva ledningssystem, lämplig utbildning och lämpliga rutiner hos tillståndshavaren för registrering, utvärdering och dokumentation av intern och extern driftserfarenhet av betydelse för säkerheten samt effektiv hantering av frågor som har tagits upp.

19 När rimligen praktiskt genomförbart används i detta direktiv bör det tillämpas i enlighet med etablerade definitioner, särskilt definitionerna enligt Wenra och IAEA.

20 Efter kärnkraftsolyckorna i Three Mile Island och Tjernobyl belyste kärnkraftsolyckan i Fukushima återigen den avgörande betydelsen av inneslutningsfunktionen, som är den sista barriären för att skydda människor och miljö mot radioaktiva utsläpp till följd av en olycka. Därför bör den som ansöker om tillstånd för att bygga en ny kärnkrafts- eller forskningsreaktor kunna påvisa att utformningen av anläggningen begränsar effekterna av en skada i reaktorhärden till inneslutningen, dvs. att den sökande bör påvisa att ett stort eller otillåtet radioaktivt utsläpp utanför inneslutningen är ytterst osannolikt och att den sökande med stor tillförlitlighet bör kunna visa att ett sådant utsläpp inte kommer att ske.

21 Mer specifika åtgärder för olyckshantering och krisinsatser på plats bör krävas för att hantera förebyggande och begränsning av olyckor. Dessa bör vara i linje med och inte inkräkta på de relevanta bestämmelserna i direktiv 2013/59/Euratom. Tillståndshavaren bör upprätta rutiner, instruktioner och åtgärder för hantering av olyckor, inbegripet svåra olyckor som skulle kunna inträffa vid alla driftslägen, däribland full effekt, driftstopp och lägen däremellan, och säkerställa samstämmighet och kontinuitet när det gäller alla sådana rutiner och åtgärder samt att dessa övas, ses över och aktualiseras. Dessa åtgärder bör även säkerställa tillräcklig personal, utrustning och andra nödvändiga resurser. En organisationsstruktur där ansvar fördelas tydligt och samordning mellan insatsorgan bör säkerställas.

22 Stresstesterna visade på vikten av ett väl utvecklat samarbete och samordningsmekanismer mellan samtliga parter med ansvar för kärnsäkerhet. De inbördes granskningarna har visat sig vara ett lämpligt verktyg för att bygga upp förtroendet och skapa förutsättningar för att utveckla och utbyta erfarenheter om samt säkerställa tillämpningen av höga gemensamma kärnsäkerhetsstandarder.

23 Samarbetet mellan medlemsstaterna avseende kärnsäkerhet är väletablerat och kan innebära ett mervärde när det gäller kärnsäkerhet, insyn och öppenhet gentemot aktörer på europeisk och internationell nivå.

24 Medlemsstaternas skyldighet att rapportera om genomförandet av detta direktiv och kommissionens skyldighet att författa en rapport på grundval av de nationella rapporterna bör utgöra en möjlighet att bedöma och utvärdera de olika aspekterna av genomförandet av detta direktiv liksom av dess ändamålsenlighet. Det föreligger ett antal relevanta skyldigheter avseende rapportering på internationell nivå, till exempel rapporterna med anledning av konventionen om kärnsäkerhet, och resultaten av dessa kan komma att användas för utvärderingen av genomförandet av detta direktiv. Dessutom bör ytterligare rapporteringskrav fastställas enligt detta direktiv med anledning av resultaten av de tematiska inbördes granskningarna av kärntekniska anläggningar. I syfte att förenkla lagstiftningen och minska den administrativa bördan bör rapporteringsskyldigheten för medlemsstaterna därför göras mindre betungande när det gäller både frekvensen och innehållet i rapporterna.

25 I linje med en riskanpassad reglering beror genomförandet av bestämmelserna i detta direktiv på vilka typer av kärntekniska anläggningar som finns på den berörda medlemsstatens territorium. Därför bör medlemsstaterna, vid genomförandet av dessa bestämmelser, beakta den potentiella omfattningen av och beskaffenheten hos riskerna med de kärntekniska anläggningar som de planerar eller driver. Den riskanpassade regleringen bör i synnerhet beröra de medlemsstater som bara har ett litet lager av kärnämnen och radioaktivt material, t.ex. de som är kopplade till driften av mindre forskningsreaktorer, vilka i händelse av en allvarlig olycka inte skulle ge upphov till konsekvenser som är jämförbara med dem som kärnkraftverk kan ge upphov till.

26 Bestämmelserna i detta direktiv, som är nära knutna till förekomsten av kärntekniska anläggningar, nämligen de som rör tillståndshavarens skyldigheter, de nya särskilda kraven för kärntekniska anläggningar och bestämmelserna om krisberedskap och krishantering på förläggningsplatsen i nödsituationer, bör inte vara tillämpliga på medlemsstater som inte har några kärntekniska anläggningar. Bestämmelserna i detta direktiv bör införlivas och genomföras på ett proportionellt sätt med avseende på nationella förhållanden och med hänsyn till att dessa medlemsstater inte har några kärntekniska anläggningar, samtidigt som kärnsäkerheten på lämpligt sätt uppmärksammas av regering eller behöriga myndigheter.

27 Enligt direktiv 2009/71/Euratom är medlemsstaterna skyldiga att införa och upprätthålla ett nationellt rättsligt, föreskrivande och organisatoriskt ramverk för säkerheten vid kärntekniska anläggningar. Medlemsstaterna bestämmer själva hur bestämmelserna i det nationella ramverket antas och genom vilka styrmedel de tillämpas.

28 I enlighet med den gemensamma politiska förklaringen från medlemsstaterna och kommissionen om förklarande dokument av den 28 september 2011, har medlemsstaterna åtagit sig att, i de fall detta är berättigat, låta anmälan av införlivandeåtgärder åtföljas av ett eller flera dokument som förklarar förhållandet mellan de olika delarna i direktivet och motsvarande delar i de nationella instrumenten för införlivande. Med avseende på detta direktiv anser lagstiftaren att översändandet av sådana dokument är berättigat.

29 Direktiv 2009/71/Euratom bör därför ändras i enlighet med detta.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1 – Tillståndshavare

Direktiv 2009/71/Euratom ska ändras på följande sätt:

1 Rubriken till kapitel 1 ska ersättas med följande:

2 Artikel 2 ska ändras på följande sätt:

3 Artikel 3 ska ändras på följande sätt:

4 I kapitel 2 ska följande rubrik införas efter rubriken SKYLDIGHETER:

5 Artikel 4.1 ska ersättas med följande:

6 I artikel 5 ska punkterna 2 och 3 ersättas med följande:

7 Artiklarna 6, 7 och 8 ska ersättas med följande:

8 Följande avsnitt ska införas efter artikel 8:

9 Följande kapitel ska införas efter artikel 8d:

10 Artikel 9 ska ändras på följande sätt:

11 Efter artikel 10.1 ska följande punkt läggas till:

Artikel 2

1 Medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 15 augusti 2017. De ska genast underrätta kommissionen om detta.

2 Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv samt eventuella senare ändringar av dessa bestämmelser.

Artikel 3

Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.

Artikel 4

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

1 Yttrande av den 2 april 2014 (ännu ej offentliggjort i EUT).

2 EUT C 341, 21.11.2013, s. 92.

3 Rådets direktiv 2013/59/Euratom av den 5 december 2013 om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som uppstår till följd av exponering för joniserande strålning, och om upphävande av direktiven 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom och 2003/122/Euratom (EUT L 13, 17.1.2014, s. 1).

4 Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar (EUT L 172, 2.7.2009, s. 18).

5 Kommissionens beslut 1999/819/Euratom av den 16 november 1999 om Europeiska atomenergigemenskapens (Euratom) anslutning till 1994 års konvention om kärnsäkerhet (EGT L 318, 11.12.1999, s. 20).

6 IAEA Safety Fundamentals: Fundamental safety principles, IAEA Safety Standard Series No SF-1 (2006).

7 Rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (EUT L 199, 2.8.2011, s. 48).

8 Kommissionens beslut 2007/530/Euratom av den 17 juli 2007 om inrättande av Europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering (EUT L 195, 27.7.2007, s. 44).

9 Rådets beslut av den 14 december 1987 om en gemenskapsordning för ett snabbt informationsutbyte i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning (EGT L 371, 30.12.1987, s. 76).

10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 28.1.2012, s. 1).

11 Rådets direktiv 2013/59/Euratom av den 5 december 2013 om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som uppstår till följd av exponering för joniserande strålning, och om upphävande av direktiven 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom och 2003/122/Euratom (EUT L 13, 17.1.2014, s.1).