Rådets direktiv (EU) 2024/1265 av den 29 april 2024 om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk
Hänvisat till av
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 126.14 tredje stycket,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,
med beaktande av Europaparlamentets yttrande,
med beaktande av Europeiska centralbankens yttrande, och
1 För att säkerställa att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) på budgetpolitikens område och i synnerhet undviker alltför stora offentliga underskott fastställs i rådets direktiv 2011/85/EU närmare regler för hur medlemsstaternas budgetramverk ska vara utformade.
2 För att ta tillvara erfarenheterna av Ekonomiska och monetära unionen sedan direktiv 2011/85/EU trädde i kraft är det nödvändigt att ändra kraven i det direktivet vad gäller de regler och förfaranden som utgör medlemsstaternas budgetramverk.
3 I sin särskilda rapport nr 22/2019 med titeln EU:s krav på nationella budgetramverk: kraven behöver skärpas och tillämpningen övervakas bättre granskade Europeiska revisionsrätten unionens krav på nationella budgetramverk och rekommenderade kommissionen att se över kraven med beaktande av internationella standarder och bästa praxis. Europeiska revisionsrätten föreslog särskilda åtgärder för att förbättra de nationella budgetramverkens omfattning och ändamålsenlighet, i synnerhet vad gäller budgetramverk på medellång sikt och oberoende finanspolitiska institutioner.
4 I sitt meddelande av den 5 februari 2020 med titeln Översyn av den ekonomiska styrningen, rapport om tillämpningen av förordningarna (EU) nr 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 och 473/2013 och om ändamålsenligheten hos rådets direktiv 2011/85/EU framhöll kommissionen att det skett betydande men ojämna framsteg i utvecklingen av nationella budgetramverk eftersom unionsrätten endast fastställer minimikrav samt att tillämpningen och efterlevnaden av nationella bestämmelser har varierat avsevärt. I meddelandet beaktades även i vilken utsträckning ramverket skulle kunna svara mot ekonomiska, miljömässiga och socialpolitiska behov i samband med omställningen till en klimatneutral, resurseffektiv och digital europeisk ekonomi och därmed utgöra ett komplement till den centrala roll som regelverk och strukturreformer har i detta sammanhang.
5 I sitt meddelande av den 11 december 2019 med titeln Den europeiska gröna given efterlyste kommissionen större användning av gröna budgeteringsverktyg för att styra om offentliga investeringar, konsumtion och beskattning till gröna prioriteringar och bort från skadliga subventioner. I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 fastställs ett unionsomfattande mål om att uppnå klimatneutralitet senast 2050 och unionens institutioner och medlemsstaterna åläggs att öka sin anpassningsförmåga. Kommissionen åtog sig att samarbeta med medlemsstaterna för att granska och jämföra metoder för grön budgetering. I sitt meddelande av den 24 februari 2021 med titeln Att bygga upp ett klimatresilient Europa – den nya EU strategin för klimatanpassning framhöll kommissionen klimatförändringarnas relevans ur ett makroekonomiskt perspektiv och behovet av att stärka unionens resiliens mot klimatförändringarnas konsekvenser. Den europeiska planeringsterminen utgör ytterligare ett ramverk för att stödja sådana insatser och praktiskt stöd för deras genomförande erbjuds genom instrumentet för tekniskt stöd, inrättat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/240.
6 I sitt meddelande av den 9 november 2022 om riktlinjer för en reform av EU:s ramverk för ekonomisk styrning framhöll kommissionen vikten av att stärka skuldhållbarheten, minska höga offentliga skuldkvoter och främja en hållbar och inkluderande tillväxt i samtliga medlemsstater. Huvudsyftena med riktlinjerna är att stärka det nationella ägarskapet, förenkla ramverket och i större utsträckning anlägga en medelfristig inriktning, tillsammans med ett skärpt och mer enhetligt genomförande av efterlevnad.
7 För att förbättra efterlevnaden av bestämmelserna i EUF-fördraget, och i synnerhet förebygga uppkomsten av alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser i den mening som avses i artikel 126 i EUF-fördraget, bör det i enlighet med kommissionens meddelande av den 9 november 2022 om riktlinjer för en reform av EU:s ramverk för ekonomisk styrning finnas särskilda bestämmelser i medlemsstaternas lagstiftning för att stärka det nationella ägarskapet, utöver de bestämmelser som för närvarande krävs enligt direktiv 2011/85/EU. På grundval av uppgifter om genomförandet av det direktivet bör ändringarna även omfatta bestämmelser om transparens, statistik, prognoser och medelfristig budgetering för att åtgärda brister som konstaterats under genomförandet.
8 Detta ändringsdirektiv ingår i ett paket tillsammans med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1263 och rådets förordning (EU) 2024/1264. Tillsammans reformerar dessa tre lagstiftningsakter (reformen av ramverket för ekonomisk styrning) unionens ramverk för ekonomisk styrning och införlivar därvid i unionsrätten innehållet i avdelning III (Finanspolitisk överenskommelse) i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen av den 2 mars 2012 (SSS-fördraget), i enlighet med artikel 16 i det fördraget. Med utgångspunkt i medlemsstaternas erfarenheter av att genomföra SSS-fördraget behålls finanspaktens medelfristiga perspektiv i reformen av ramverket för ekonomisk styrning som ett verktyg för att uppnå budgetdisciplin och främja tillväxt. I reformen av ramverket för ekonomisk styrning förstärks den landsspecifika dimensionen i syfte att stärka det nationella ägarskapet genom att bland annat bibehålla de oberoende finanspolitiska institutionernas rådgivande roll, huvudsakligen på grundval av de i finanspakten omnämnda gemensamma principer för nationella finanspolitiska korrigeringsmekanismer som föreslagits av kommissionen i dess meddelande av den 20 juni 2012 i enlighet med artikel 3.2 i SSS-fördraget. Den analys av utgifter med avdrag för diskretionära åtgärder på inkomstsidan som behövs för att göra en samlad bedömning av efterlevnaden i enlighet med finanspakten beskrivs i förordning (EU) 2024/1263. Precis som i finanspakten är tillfälliga avvikelser från den medelfristiga planen endast tillåtna i enlighet med förordning (EU) 2024/1263. På liknande sätt som i finanspakten bör, vid betydande avvikelser från den medelfristiga planen, åtgärder vidtas för att korrigera avvikelserna under en fastställd tidsperiod. Genom reformen av ramverket för ekonomisk styrning stärks finanspolitisk övervakning och förfarandena för efterlevnadskontroll i syfte att fullgöra åtagandet om att främja sunda och hållbara offentliga finanser och en hållbar och inkluderande tillväxt. I reformen av ramverket för ekonomisk styrning behålls därmed finanspaktens grundläggande mål om budgetdisciplin och skuldhållbarhet.
9 Heltäckande och tillförlitlig offentlig bokföringspraxis inom alla offentliga delsektorer är en förutsättning för att medlemsstaterna ska kunna ta fram jämförbar statistik av hög kvalitet. Tillgången till och kvaliteten på statistik enligt det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS) är av avgörande betydelse för att säkerställa att unionens ramverk för finanspolitisk övervakning fungerar korrekt. ENS 2010 bygger på uppgifter som lämnas enligt periodiseringsprincipen. Det är därför önskvärt att insamlingen av periodiserade uppgifter och den information som krävs för att ta fram periodiserad statistik förbättras på ett sätt som är heltäckande och konsekvent för alla delsektorer av offentlig förvaltning.
10 Tillgången till detaljerade uppgifter är avgörande för att upptäcka mönster som kräver en noggrannare övervakning och att förbättra kvaliteten på budgetprognoser. Medlemsstaterna och kommissionen (Eurostat) bör offentliggöra kvartalsvisa uppgifter om underskott och skulder med tillämpning av definitionerna i artikel 2 i protokoll (nr 12) om förfarandet vid alltför stora underskott, fogat till fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och EUF-fördraget. För att stärka det nationella ägarskapet bör offentliggörande av mer detaljerade budgetuppgifter som är särskilt anpassade till nationella budgetdefinitioner fastställas på grundval av nationella transparenskrav och användarbehov.
11 Vinklade och orealistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser kan väsentligt minska den finanspolitiska planeringens effektivitet och därmed försvaga budgetdisciplinen. För att förbättra basantagandena bör medlemsstaterna jämföra sina makroekonomiska prognoser och budgetprognoser med de mest uppdaterade prognoserna från kommissionen och, om så är lämpligt, med andra oberoende organs prognoser.
12 För att förbättra kvaliteten på makroekonomiska prognoser och budgetprognoser för årlig och flerårig budgetplanering för offentlig förvaltning bör dessa regelbundet bli föremål för objektiva och omfattande utvärderingar som utförs i efterhand av ett oberoende organ eller andra organ som är funktionellt oberoende av medlemsstaternas budgetmyndigheter och som inte är detsamma som det organ som utarbetar prognosen. Dessa utvärderingar bör innefatta granskning av ekonomiska antaganden, jämförelser med andra institutioners prognoser och utvärdering av tidigare prognosutfall.
13 Oberoende organ med uppdrag att följa upp medlemsstaternas offentliga finanser är en effektiv beståndsdel i budgetramverk. Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 måste medlemsstater som har euron som valuta ha oberoende finanspolitiska institutioner som har i uppdrag att godkänna eller framställa makroekonomiska prognoser och i förordningen fastställs särskilda skyddsåtgärder för att säkra deras oberoende och tekniska kapacitet. Utan att det påverkar kraven i denna förordning bör de oberoende finanspolitiska institutionernas uppgift att utarbeta, bedöma eller godkänna makroekonomiska prognoser i enlighet med detta direktiv, ta hänsyn till etablerade nationella förfaranden och praxis i medlemsstaterna, inbegripet dem som avser tidpunkten för uppgiftens genomförande.
14 För att stärka ansvaret för finanspolitiken bör oberoende finanspolitiska institutioner ha ett betydande operativt oberoende, nödvändiga resurser för att kunna fullgöra sitt uppdrag och i tid få omfattande tillgång till nödvändig information. Medlemsstaterna får inrätta mer än en oberoende finanspolitisk institution och var och en av dem får utföra en eller flera av de uppgifter som fastställs i detta direktiv, förutsatt att det finns en tydlig ansvarsfördelning och att det inte finns några överlappningar mellan dem. En alltför stor institutionell spridning av uppföljningsuppgifterna bör undvikas. Vid utformningen av dessa kontrollorgan bör hänsyn tas till den berörda medlemsstatens befintliga institutionella och administrativa ramar.
15 För att förbättra budgetplaneringen bör vederbörlig uppmärksamhet i möjligaste mån ägnas de makroekonomiska risker som klimatförändringarna medför, inbegripet deras miljö- och fördelningseffekter. Det är mycket viktigt att förstå genom vilka potentiella kanaler klimatrelaterade chocker påverkar de offentliga finanserna för att kunna utforma nationella strategier som begränsar och hanterar de finanspolitiska risker som härrör från klimatförändringar och klimatrelaterade katastrofer.
16 Även om godkännandet av den årliga budgetlagstiftningen är ett viktigt steg i budgetprocessen för demokratiskt ansvarsutkrävande är en budgetplanering som sker utifrån ett ettårsperspektiv begränsad som grundval för en sund finanspolitik, eftersom de flesta åtgärder har konsekvenser som sträcker sig över betydligt längre tid än den årliga budgetcykeln. En effektiv medelfristig finanspolitisk planering stärker därför finanspolitikens trovärdighet och tar samtidigt hänsyn till skuldhållbarheten. Den bör bygga på en tydlig och samstämmig definition av de nationella budgetmål på medellång sikt som läggs fram i de nationella medelfristiga planerna för den offentliga förvaltningen. För att förstärka det fleråriga budgetperspektivet bör planeringen av den årliga budgetlagstiftningen vara förenlig med nationella budgetmål på medellång sikt.
17 För att effektivt främja budgetdisciplin och hållbara offentliga finanser bör budgetramverket omfatta de offentliga finanserna som helhet. Särskild uppmärksamhet bör av detta skäl ägnas offentliga organ och medel som inte ingår i de ordinarie budgetarna men som ingår i offentlig förvaltning, inbegripet i delsektorer, och som direkt eller på medellång sikt påverkar medlemsstaternas budgetställningar. Medlemsstaterna bör även offentliggöra data avseende dessa organs och medels samlade inverkan på offentliga saldon och skulder. Närmare uppgifter om hur skatteutgifter påverkar inkomster bör offentliggöras.
18 Gröna budgeteringsverktyg kan bidra till att styra om offentliga inkomster och utgifter till gröna prioriteringar. Regelbunden rapportering av relevant information förbättrar i detta avseende budgetöverläggningar. Medlemsstaterna kan offentliggöra information om hur relevanta delar av deras budgetar bidrar till att fullgöra nationella och internationella klimat- och miljöåtaganden samt om den metod som används. Medlemsstaterna bör offentliggöra uppgifter och beskrivande information separat för utgifts-, skatteutgifts- och inkomstposter. Medlemsstaterna kan offentliggöra information om budgetpolitikens fördelningseffekter och ta hänsyn till sysselsättningsaspekter, sociala aspekter och fördelningsaspekter vid utvecklingen av grön budgetering som avses i förordning (EU) nr 473/2013 och i meddelandet från kommissionen av den 28 september 2022 med rubrik Bättre bedömning av fördelningseffekter av medlemsstaternas politik.
19 Vederbörlig uppmärksamhet bör även ägnas ansvarsförbindelser. Ansvarsförbindelser omfattar möjliga förpliktelser som kan uppstå beroende på om en osäker framtida händelse inträffar, eller aktuella förpliktelser där betalning sannolikt inte kommer att ske eller beloppet för den förmodade betalningen inte kan mätas på ett tillförlitligt sätt. De omfattar till exempel offentliga garantier, nödlidande lån, skulder som härrör från offentliga bolags verksamhet samt, så långt det är möjligt, katastrof- och klimatrelaterade ansvarsförbindelser.
20 Naturkatastrofer och extrema väderhändelser har drabbat de flesta medlemsstater och sådana händelser förväntas på grund av klimatförändringarna inträffa oftare och öka i intensitet. Stater investerar i klimatanpassningsåtgärder och ingriper för att täcka kostnaderna för krishjälp, återhämtning och återuppbyggnad, samt träder i vissa fall in som försäkringsgivare i sista hand (lender of last resort). Med tanke på de nuvarande och framtida utmaningarna för de offentliga finansernas hållbarhet bör särskild uppmärksamhet ägnas förpliktelser för staten och risker för de offentliga finanserna som är en följd av naturkatastrofer och klimatrelaterade chocker, till att börja med genom insamling och offentliggörande av information om offentligfinansiella kostnader för tidigare händelser, så långt det är möjligt.
21 Rapporteringen om makroekonomiska risker som är en följd av klimatförändringarna, klimatrelaterade ansvarsförbindelser och offentligfinansiella kostnader för katastrofer håller på att förbättras, men den befinner sig fortfarande i en uppstartsfas, och metoder och indikatorer för sådan rapportering håller fortfarande på att utvecklas. Genomförandet av sådan rapportering kommer att kräva betydande insatser från de offentliga förvaltningarnas sida. Rapporteringen på dessa områden bör med beaktande av dessa utmaningar och så långt det är möjligt genomföras och utvecklas parallellt med sådana metodframsteg.
22 Kommissionen bör fortsätta att regelbundet följa upp genomförandet av direktiv 2011/85/EU. Bästa praxis för genomförandet av det direktivet bör identifieras och utbytas.
23 Direktiv 2011/85/EU bör därför ändras i enlighet med detta.
24 Med tanke på den befintliga fristen enligt stabilitets- och tillväxtpakten, bör detta direktiv skyndsamt träda i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Direktiv 2011/85/EU ska ändras på följande sätt:
1 Artikel 2 ska ändras på följande sätt:
2 Artikel 3 ska ersättas med följande:
3 Artikel 4 ska ändras på följande sätt:
4 Artikel 5 ska ersättas med följande:
5 Artikel 6 ska ändras på följande sätt:
6 Artikel 7 ska ersättas med följande:
7 Artikel 8 ska utgå.
8 Titeln på kapitel V ska ersättas med OBEROENDE FINANSPOLITISKA INSTITUTIONER.
9 Följande artikel ska införas i kapitel V:
10 Artikel 9 ska ändras på följande sätt:
11 Artiklarna 10 och 11 ska ersättas med följande:
12 Titeln på kapitel VI ska ersättas med: INSYN I OFFENTLIGA FINANSER.
13 Artikel 12 ska ersättas med följande:
14 Artikel 14 ska ersättas med följande:
15 Artikel 16 ska ersättas med följande:
Artikel 2
1 Medlemsstaterna ska senast den 31 december 2025 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.
2 När en medlemsstat antar dessa bestämmelser och andra författningar ska de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda.
3 Medlemsstaterna uppmuntras att för egen del och i unionens intresse upprätta egna jämförelsetabeller som så långt det är möjligt visar överensstämmelsen mellan detta direktiv och införlivandeåtgärderna samt att offentliggöra dessa.
4 Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om texten till de centrala bestämmelser i nationell rätt som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.
5 Kommissionen ska på grundval av relevant information från medlemsstaterna utarbeta en interimsrapport om genomförandet av de viktigaste bestämmelserna i detta direktiv som ska överlämnas till Europaparlamentet och rådet senast den 30 juni 2025.
Artikel 3
Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 4
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.
1 Yttrande av den 23 april 2024 (ännu inte offentliggjort i EUT).
2 EUT C 290, 18.8.2023, s. 17.
3 Rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk (EUT L 306, 23.11.2011, s. 41).
4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag) (EUT L 243, 9.7.2021, s. 1).
5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/240 av den 10 februari 2021 om inrättande av ett instrument för tekniskt stöd (EUT L 57, 18.2.2021, s. 1).
6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1263 av den 29 april 2024 om en effektiv samordning av den ekonomiska politiken och om multilateral budgetövervakning samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 ( EUT L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj).
7 Rådets förordning (EU) 2024/1264 av den 29 april 2024 om ändring av förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och klargörande av genomförandet av förfarandet vid alltför stora underskott ( EUT L, 2024/1264, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1264/oj).
8 https://www.consilium.europa.eu/media/20399/st00tscg26_en12.pdf.
9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 av den 21 maj 2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet (EUT L 140, 27.5.2013, s. 11).
10 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 549/2013 av den 21 maj 2013 om det europeiska national- och regional räkenskapssystemet i Europeiska unionen (EUT L 174, 26.6.2013, s. 1.)
11 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1263 av den 29 april 2024 om en effektiv samordning av den ekonomiska politiken och om multilateral budgetövervakning samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 ( EUT L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj).
12 Rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (EGT L 209, 2.8.1997, s. 6).