Solange I
I mål 11/70 har Verwaltungsgericht i Frankfurt am Main till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan
DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden R. Lecourt, avdelningsordförandena A. M. Donner och A. Trabucchi samt domarna R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (referent) och H. Kutscher, generaladvokat: A. Dutheillet de Lamothe, justitiesekreterare: A. Van Houtte,
meddelar följande
dom
DOMSKÄL
Skydd för grundläggande rättigheter i gemenskapens rättsordning
Den första frågan (lagligheten i ordningen for ställandet av säkerhet)
Den andra frågan (begreppet force majeure)
Rättegångskostnader
1. Genom ett beslut av den 18 mars 1970, som kom in till EG-domstolen den 26 mars 1970, har Verwaltungsgericht (förvaltningsdomstolen) i Frankfurt- am-Main i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget ställt två förhandsfrågor om giltigheten av ordningen för exportlicenser och det ställande av säkerhet som är förbundet därmed — nedan kallat ordningen för ställandet av säkerhet — som föreskrivs i rådets förordning nr 120/67/EEG av den 13 juni 1967 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål (EGT 1967, s. 2269, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) och i kommissionens förordning nr 473/67/EEG av den 21 augusti 1967 om import- och exportlicenser (EGT 1967, nr 204, s. 16, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).
2. Det framgår av beslutet om hänskjutande att förvaltningsdomstolen hitintills har vägrat att godkänna de ifrågavarande bestämmelsernas giltighet och att den därför anser det vara oundgängligt att den föreliggande rättsliga osäkerheten upphör.
3. Utnyttjandet av nationella rättsregler eller rättsbegrepp vid bedömningen av giltigheten i akter som utfärdats av gemenskapens institutioner skulle skada gemenskapsrättens enhetlighet och effektivitet.
4. Det skall dock prövas om inte en motsvarande garanti i gemenskapsrätten har kränkts.
5. Förvaltningsdomstolens första fråga avser att klargöra lagligheten i den förpliktelse att exportera som föreskrivs i artikel 12.1 tredje stycket i förordning nr 120/67, det därmed förbundna ställandet av säkerhet och förverkandet av denna säkerhet om exporten inte äger rum inom exportlicensens giltighetstid.
6. Enligt det trettonde stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad, till förordning nr 120/67 skall de behöriga myndigheterna ges möjlighet att ständigt följa varuutbytet för att kunna göra en bedömning av marknadsutvecklingen och vidta de eventuella åtgärder… som den kan kräva samt att det i detta syfte bör föreskrivas att import- eller exportlicenser skall utfärdas, vilka skall vara knutna till ställandet av en säkerhet för att garantera att de transaktioner för vilka licenser har begärts verkligen utförs.
7. Denna kännedom är, tillsammans med de övriga upplysningar som står till förfogande om marknadens tillstånd, oumbärliga för att de behöriga myndigheterna skall kunna göra en korrekt avvägning av de allmänna eller särskilda interventionsåtgärder som krävs och som står till deras förfogande för att säkerställa att det prissystem som införts genom förordningen fungerar korrekt, t.ex. i fråga om uppköp, lagring, utlagring, fastställandet av denatureringsbidrag och exportbidrag, vidtagandet av skyddsåtgärder samt valet av åtgärder för att undvika omläggning av handeln.
8. Det är därför viktigt att de behöriga myndigheterna förfogar över inte endast statistiska upplysningar om marknadens tillstånd, utan även över tillförlitliga prognoser om framtida import och export.
9. Att gemenskapslagstiftaren för detta ändamål valt medlet ställande av säkerhet kan inte kritiseras, eftersom den mekanismen är anpassad till licensansökningarnas frivilliga karaktär och jämfört med andra möjliga system har den dubbla fördelen att vara enkel och effektiv.
10. En ordning som endast innebär anmälan av utförd export och av outnyttjade licenser, såsom sökanden vid den nationella domstolen föreslagit, kan på grund av sin retrospektiva karaktär och avsaknaden av varje tillämpningsgaranti inte ge de behöriga myndigheterna säkra upplysningar om hur varuutbytet utvecklas.
11. Likaså skulle ett bötessystem i efterhand leda till betydande administrativa och rättsliga svårigheter i fråga om såväl beslut som verkställande. Dessa svårigheter skulle förvärras genom att medlemsstaterna enligt artikel 12 i förordningen är förpliktade att utfärda licenser till alla som begär det, oavsett var i gemenskapen de är etablerade, och att de berörda aktörerna således kan undandra sig interventionsorganens ingripande på grund av bosättning inom en annan medlemsstats territorium.
12. Det framgår således att kravet på import- och exportlicenser, med en åtföljande förpliktelse för innehavaren att mot ställandet av en säkerhet genomföra de planerade transaktionerna, är ett på en gång nödvändigt och lämpligt medel för att ge de behöriga myndigheterna möjlighet att avgöra på vilket sätt de mest effektivt kan ingripa på marknaden för spannmål.
13. Några invändningar kan därför inte göras principiellt mot ordningen för ställandet av säkerhet.
14. Det bör dock prövas om giltigheten av vissa bestämmelser i ordningen för ställandet av säkerhet kan bestridas med hänsyn till de principer som förvaltningsdomstolen har anfört. Sökanden vid den nationella domstolen har för övrigt anfört att ställandet av säkerheter utgör en så orimligt stor börda för handeln att den medför en kränkning av de grundläggande rättigheterna.
15. För att kunna bedöma den börda som ställandet av säkerhet faktiskt innebär för handeln, är det inte så mycket storleken av den ställda säkerheten — nämligen 0,5 beräkningsenheter per 1000 kg, ett belopp som ju återbetalas — som skall beaktas, utan kostnaderna för upprättandet av säkerheten.
16. Kostnaderna för ställandet av säkerheten är inte oproportionerligt stora i förhållande till de ifrågavarande varornas sammanlagda värde och andra handelskostnader.
17. Sökanden vid den nationella domstolen har även framhållit att förlust av säkerheten till följd av att förpliktelsen att importera eller exportera inte uppfyllts, faktiskt utgör böter eller annat straff som rådet och kommissionen inte bemyndigats att införa genom fördraget.
18. Detta argument vilar på en felaktig analys av ordningen för ställandet av säkerhet. Denna säkerhet kan inte jämföras med ett straff, eftersom den endast är en garanti för att en frivilligt ingången förpliktelse fullgörs.
19. Det är slutligen irrelevant att sökanden vid den nationella domstolen har gjort gällande dels att kommissionens avdelningar tekniskt sett inte är kapabla att utnyttja de upplysningar som det kritiserade systemet ger upphov till, och att systemet således saknar varje praktisk nytta, dels att de omtvistade varorna omfattas av systemet för aktiv förädling.
20. Av alla dessa överväganden följer att licenssystemet, som för de licenssökande innebär en import- eller exportförpliktelse som garanteras genom ställandet av en säkerhet, inte strider mot någon rättighet av grundläggande karaktär.
21. Förvaltningsdomstolens andra fråga avser — förutsatt att EG-domstolen bekräftar giltigheten av den ifrågasatta bestämmelsen i förordning nr 120/67 — att klargöra om artikel 9 i kommissionens förordning nr 473/67, som är en tillämpningsförordning till den första förordningen, är lagenlig, eftersom den endast vid force majeure utesluter förlust av den ställda säkerheten.
22. Det framgår av grunderna för beslutet om hänskjutande att den nationella domstolen har funnit att bestämmelsen i artikel 1 i förordning nr 473/67 är oskälig och strider mot de ovan angivna principerna, eftersom dess verkan är att begränsa upphävandet av import- respektive exportförpliktelsen och frisläppandet av säkerheten till endast sådana förhållanden som anses utgöra force majeure.
23. Begreppet force majeure i jordbruksförordningarna beaktar den särskilda karaktären av det offentligrättsliga förhållandet mellan de ekonomiska aktörerna och den nationella förvaltningen, liksom det även beaktar bestämmelsernas syfte.
24. I de fall där den nationella domstolen har gjort gällande att den förverkade säkerheten lagt en oberättigad och orimlig ekonomisk börda på exportören, avses av allt att döma tillfällen där en export inte har ägt rum på grund av exportörens egen oaktsamhet eller ett misstag från dennes sida, eller på grund av rent handelsmässiga skäl.
25. Det framgår således att gemenskapslagstiftaren genom att begränsa upphävandet av exportförpliktelsen och frisläppandet av säkerheten till fall av force majeure, har antagit en bestämmelse som, utan att lägga en orimlig börda på importörerna eller exportörerna, är lämplig för att säkerställa att den gemensamma marknaden för spannmål fungerar normalt i det allmänintresse som fastställs i artikel 39 i fördraget.
26. De kostnader som har förorsakats de nederländska och tyska regeringarna och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla.
27. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid Verwaltungsgericht i Frankfurt am Main utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
I målet har domstolen beaktat rättegångshandlingarna, hört referentens rapport, hört de muntliga yttrandena från sökanden vid den nationella domstolen och från Europeiska gemenskapernas kommission, hört generaladvokatens förslag till avgörande, beaktat Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, särskilt artiklarna 2, 39, 40, 43 och 177 i detta, beaktat rådets förordning nr 120/67/EEG av den 13 juni 1967 och kommissionens förordning nr 473/67/EEG av den 21 augusti 1967, beaktat protokollet om stadgan för Europeiska ekonomiska gemenskapens domstol, särskilt artikel 20 i detta, och beaktat rättegångsreglerna för Europeiska gemenskapernas domstol. Mot den bakgrunden och på ovan angivna grunder beslutar DOMSTOLEN — angående den fråga som genom beslut av den 18 mars 1970 förts vidare av Verwaltungsgericht i Frankfurt am Main — följande dom:
1) artikel 12.1 tredje stycket i rådets förordning nr 120/67/EEG av den 13 juni 1967, som gör utfärdandet av import- eller exportlicenser beroende av att en säkerhet ställs för att garantera att förpliktelsen att importera eller exportera uppfylls under licensens giltighetstid;
2) artikel 9 i kommissionens förordning nr 473/67/EEG av den 21 augusti 1967, som föreskriver att förpliktelsen att importera eller exportera endast kan upphävas och säkerheten frisläppas under sådana omständigheter som kan anses utgöra force majeure.
1 Rättegångsspråk: tyska.