Domstolens dom av den 17 december 1970
DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden R. Lecourt, avdelningsordförandena A.M. Donner och A. Trabucchi samt domarna R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (referent) och H. Kutscher, generaladvokat: A. Dutheillet de Lamothe, justitiesekreterare: A. Van Houtte,
meddelar följande
dom
DOMSKÄL
1 — Frågan om förvaltningskominittéförfarandet
2 — Frågan om bemyndigande för kommissionen
3 — Frågan om principerna för ekonomisk frihet och proportionalitet
4 — Frågan om begreppet force majeure
Rättegångskostnader
1. Genom beslut av den 21 april 1970, som inkom till domstolen den 28 maj 1970, har Hessischer Verwaltungsgerichtshof med stöd av artikel 177 i EEG-fördraget av domstolen begärt ett förhandsavgörande om giltigheten av kommissionens förordning nr 102/64/EEG av den 28 juli 1964 om import- och exportlicenser för spannmål, bearbetade produkter av spannmål, ris, brutet ris och bearbetade produkter av ris (EGT 1964, s. 2125, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), och särskilt vad gäller frågan om artiklarna 1 och 7 i förordningen är giltiga i den mån de avser exportlicenser och ställande av säkerheter för att beviljas exportlicens.
2. Av beslutet om hänskjutande framgår att den fråga som ställts har väckts i samband med överklagandet av en dom av Verwaltungsgericht i Frankfurt am Main varigenom den domstolen ogiltigförklarat ett beslut av Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, som hade förklarat en säkerhet förverkad, eftersom motparten inte inom fastställd tid hade utnyttjat en exportlicens som tilldelats i enlighet med artikel 7 i förordning nr 102/64.
1 —. Frågan om förvaltningskominittéförfarandet
3. Denna fråga går ut på om förfarandet enligt artikel 26 i rådets förordning nr 19 av den 4 april 1962 om gradvis upprättande av en gemensam organisation av marknaderna för spannmål (EGT 1962, s. 933, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), enligt vilket kommissionens förordning nr 102/64 utfärdats, skall anses strida mot EEG-fördraget, och särskilt om det är förenligt med artiklarna 43.2, 155, 173, 177 och 189 första stycket i detta.
4. Denna fråga berör lagenligheten av det så kallade förvaltningskommittéförfarande som infördes genom artiklarna 25 och 26 i förordning nr 19, och som återkommer i ett flertal andra jordbruksförordningar.
5. I första hand hävdas att behörigheten att anta det omtvistade systemet tillkom rådet som enligt artikel 43.2 tredje stycket i fördraget på förslag från kommissionen och efter att ha hört församlingen skulle ha beslutat om detta, och att förfarandet följaktligen har avvikit från de förfarande- och behörighetsföreskrifter som fastställs i denna bestämmelse i fördraget.
6. Såväl fördragets lagstiftningssystem, särskilt så som det kommer till uttryck i artikel 155 sista strecksatsen, som gemenskapsinstitutionernas fasta praxis gör i enlighet med den rättsuppfattning som alla medlemsstater ansluter sig till en åtskillnad mellan de åtgärder som grundar sig direkt på själva fördraget och den sekundärrätt som skall säkerställa att åtgärderna genomförs.
7. De åtgärder som regleras i kommissionens tillämpningsförordning nr 102/64 går inte utöver ramen för genomförandet av principerna i grundförordning nr 19.
8. Vidare kritiserar motparten i målet vid den nationella domstolen förvaltningskommittéförfarandet för att innebära en så stor inblandning i kommissionens beslutsrätt att denna institutions oberoende riskeras.
9. Enligt artikel 155 skall kommissionen utöva de befogenheter som rådet ger den för att genomföra de regler som fastställts av rådet.
10. Lagenligheten i förvaltningskommittéförfarandet enligt artiklarna 25 och 26 i förordning nr 19 kan följaktligen inte bestridas med hänvisning till gemenskapens institutionella struktur.
11. Motparten i målet vid den nationella domstolen har vidare kritiserat förvaltningskommittéförfarandet med motiveringen att det ger rådet rätt att upphäva sådana åtgärder som kommissionen vidtar och därigenom fråntar domstolen vissa av dess uppgifter.
12. Denna invändning grundar sig på en felaktig analys av rådets rätt att själv fatta beslut.
2 —. Frågan om bemyndigande för kommissionen
13. Denna fråga går ut på om kommissionens förordning nr 102/64 saknar giltig grund för bemyndigande i den mån som den föreskriver, i artikel 1 att exportlicensen medför skyldighet att exportera, i artikel 7.1 att säkerhet måste ställas för att exportlicens skall beviljas och i artikel 7.2 att säkerheten förverkas om skyldigheten att exportera inte uppfylls, eller om antingen EEG-fördraget i allmänhet eller de kombinerade bestämmelserna i artikel 16.2 och 16.3 eller artikel 19 eller 20 i rådets förordning nr 19 innehåller ett sådant bemyndigande för kommissionen.
14. Av domskälen i domen i första instans och av de synpunkter som framförts av motparten i målet vid den nationella domstolen framgår att denna fråga gäller ett tvivel i fråga om bemyndigande för kommissionen att utvidga systemet med säkerheter såväl till export av spannmål som import eller export av bearbetade spannmålsprodukter.
15. I enlighet med artikel 16.1 i förordning nr 19 krävs import- eller exportlicens vid all import eller export av de produkter som avses i artikel 1.
16. Dessa olika bestämmelser bör tolkas med utgångspunkt i systemet och målsättningen i både artikel 16 och förordning nr 19 i dess helhet.
17. Mellan dessa två bestämmelser med allmän räckvidd ges i punkt 2 särskilda tillämpningsföreskrifter med syfte att genomföra en del av de bestämmelser som förutses i punkt 1.
18. Artikel 16 skall alltså tolkas så, att hänvisningen till de tillämpningsföreskrifter som avses i punkt 3 inbegriper alla bestämmelser som är avsedda att komplettera de ofullständiga åtgärder som föreskrivs i punkt 2, med den bestämmelsen som förebild.
19. Det är därför inte nödvändigt att undersöka i vilken utsträckning artiklarna 19 och 20 i förordning nr 19 eventuellt hade kunnat utgöra en rättslig grund för bestämmelserna i förordning nr 102/64.
3 —. Frågan om principerna för ekonomisk frihet och proportionalitet
20. Denna fråga går ut på om bestämmelserna i kommissionens förordning nr 102/64 i fråga om den exportskyldighet som är knuten till exportlicensen (artikel 1) och i fråga om ställande, och förverkande, av säkerhet som villkor för exportlicens (artikel 7) bryter mot en princip enligt vilken förvaltningen bara får genomföra sådana åtgärder som står i proportion till det mål som skall nås och inte får vidta överdrivna åtgärder, och särskilt om detta gäller i det fall som avses i artikel 7.1, då säkerhet ställs för exportlicenser för vilka exportbidragsbeloppet inte fastställts i förväg.
21. Av domskälen i domen i första instans framgår att den nationella domstolen har ansett att den förpliktelse som enligt artikel 1 i förordning nr 102/64 är knuten till import- eller exportlicenser, liksom ställandet av säkerhet enligt artikel 7 första stycket i samma förordning som garanti för uppfyllandet av denna förpliktelse, utgör ett överskridande av befogenheter som strider mot principerna om ekonomisk frihet och proportionalitet och därför är ogiltiga.
22. Respekten för de grundläggande rättigheterna hör till de allmänna rättsprinciper som domstolen skall skydda.
23. Syftet med systemet med säkerheter anges i sjätte stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad, till förordning nr 102/64, enligt vilket man bör undvika att sätta licenser i omlopp som inte följs av import eller export, eftersom dessa licenser skulle ge en felaktig bild av marknadssituationen. Licenser utfärdas därför endast på villkor att en säkerhet ställts, vilken skall vara förverkad om förpliktelsen att importera eller exportera inte uppfylls.
24. Denna kännedom är tillsammans med övriga tillgängliga upplysningar om tillståndet på marknaden nödvändig för att behöriga myndigheter på bästa sätt skall kunna utnyttja de sedvanliga och extraordinära interventionsmedel som står till deras förfogande för att säkerställa funktionen hos det prissystem som inrättats genom förordningen, som till exempel åtgärder för uppköp, lagring och uttag från lager, fastställande av denatureringsbidrag, fastställande av exportbidrag, genomförande av skyddsåtgärder och val av åtgärder för att förhindra omläggning av handeln.
25. Det är följaktligen viktigt att de behöriga myndigheterna inte bara förfogar över statistiska uppgifter om marknadsläget utan även över exakta prognoser om framtida import och export.
26. Man kan inte kritisera att gemenskapslagstiftaren valt systemet med säkerheter, eftersom denna mekanism är anpassad till licensansökningarnas frivilliga karaktär och har den dubbla fördelen framför andra möjliga system att den är både enkel och effektiv.
27. Ett system som bara innebär att verkställda exporter och outnyttjade licenser anmäls på det sätt som förordats av motparten i målet vid den nationella domstolen skulle på grund av sin retrospektiva karaktär och i avsaknad av garanti för att det faktiskt tillämpas, inte kunna förse behöriga myndigheter med säkra uppgifter om utvecklingen av varurörelserna.
28. Kravet på import- och exportlicenser, vilka medför en genom säkerheten garanterad förpliktelse för innehavarna att genomföra sina planerade transaktioner, är därför ett både nödvändigt och lämpligt medel att ge behöriga myndigheter möjlighet att så effektivt som möjligt intervenera på spannmålsmarknaden.
29. Bestämmelserna om ställande av säkerhet kan alltså inte ifrågasättas från principiell synpunkt.
30. Emellertid bör det prövas om inte invändningar kan göras mot vissa bestämmelser som rör systemet med säkerheter med hänsyn till de principer som hävdats i denna fråga, särskilt med hänsyn till att motparten i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att ställandet av säkerhet innebär en så stor belastning för handeln att det till och med inverkar på grundläggande rättigheter.
31. För att kunna bedöma vilken belastning garantin i praktiken innebär för handeln bör man inte så mycket se till garantisumman – 0,5 beräkningsenheter per 1000 kg – som ju återbetalas, som till omkostnaderna för ställandet av säkerhet.
32. Den belastning som ställandet av säkerhet innebär torde inte vara överdriven utan är en normal följd av ett system för organisation av marknader som upprättats i enlighet med de krav av allmänt intresse som anges i artikel 39 i fördraget, och som syftar till att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard och konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
33. Motparten i målet vid den nationella domstolen har vidare gjort gällande att förverkandet av säkerheten om import- eller exportskyldigheten inte uppfylls i själva verket utgör böter eller straff som fördraget inte bemyndigat rådet och kommissionen att införa.
34. Detta argument grundar sig på en felaktig analys av bestämmelserna om ställande av säkerhet, vilka inte kan likställas med en straffpåföljd, eftersom de bara utgör en garanti för att ett frivilligt åtagande skall fullgöras.
35. Det argument som framförts av motparten i målet vid den nationella domstolen, att kommissionens tjänsteställen inte tekniskt är i stånd att utvärdera de upplysningar som fås genom det kritiserade systemet och att detta följaktligen saknar all praktisk nytta, är irrelevant eftersom det inte kan ifrågasätta giltigheten av själva principen för systemet med ställande av säkerhet.
36. Av dessa överväganden framgår att licenssystemet, som för dem som ansöker om licens medför en skyldighet att importera eller exportera som skall garanteras genom ställandet av en säkerhet, inte kränker någon grundläggande rättighet.
4 —. Frågan om begreppet force majeure
37. Denna fråga går ut på om bestämmelsen i förordning nr 102/64 om förverkande av säkerheten (artikel 7.2) är ogiltig på grund av att lagstiftaren inte tar hänsyn till om underlåtenheten att fullgöra skyldigheten att exportera beror på försummelse eller ej, och att det enda fall då säkerheten enligt bestämmelserna i artikel 8 inte förverkas är det fall där exporten inte kan genomföras under licensens giltighetstid till följd av omständigheter som är att betrakta som force majeure.
38. Begreppet force majeure som används i jordbruksförordningarna tar hänsyn till den särskilda karaktären hos de offentligrättsliga relationerna mellan företagarna och den nationella förvaltningen, liksom till denna förordnings syften.
39. Det system som upprättats genom förordning nr 102/64 syftar till att befria företagarna från deras förpliktelse endast i de fall där importen eller exporten inte kunnat genomföras under licensens giltighetstid till följd av sådana händelser som avses i nämnda rättsakt.
40. Således har gemenskapslagstiftaren genom att begränsa befrielsen från skyldigheten att exportera och frisläppandet av säkerheten till fall av force majeure infört en bestämmelse som utan att belasta importörer eller exportörer mer än vad som är skäligt är ägnad att, med hänsyn till allmänintresset i enlighet med artikel 39 i fördraget, säkerställa att den gemensamma organisationen av spannmålsmarknaden fungerar normalt.
41. De kostnader som har förorsakats Europeiska gemenskapernas råd och kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla.
I målet har domstolen beaktat rättegångshandlingarna, hört referentens rapport, hört de muntliga yttrandena från motparten i målet, Europeiska gemenskapernas råd och kommission, hört generaladvokatens förslag till avgörande, beaktat Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, särskilt artiklarna 2, 39, 40, 43, 149, 155, 173, 177 och 189 i detta, beaktat rådets förordning nr 19 av den 4 april 1962 och kommissionens förordning nr 102/64/EEG av den 28 juli 1964, beaktat protokollet om stadgan för Europeiska ekonomiska gemenskapens domstol, särskilt artikel 20 i denna, beaktat rättegångsreglerna för Europeiska gemenskapernas domstol. Mot den bakgrunden och på ovan angivna grunder beslutar DOMSTOLEN – angående de frågor som genom beslut av den 21 april 1970 förts vidare av Hessischer Verwaltungsgerichtshof i Kassel – följande dom:
1) kommissionens förordning nr 102/64/EEG av den 28 juli 1964 om import- och exportlicenser för spannmål, bearbetade spannmålsprodukter, ris, brutet ris och bearbetade risprodukter, som antagits med stöd av artikel 16.3 i förordning nr 19 i enlighet med det förvaltningskommittéförfarande som inrättats genom artikel 26 i samma förordning,
2) artiklarna 1 och 7 i kommissionens förordning 102/64/EEG vad angår exportlicenser och ställande av säkerheter för dessa licenser.
1 Rättegångsspråk: tyska.