Liselotte Hauer v Land Rheinland-Pfalz
I mål 44/79 har Verwaltungsgericht (förvaltningsdomstolen) i Neustadt an der Weinstraße tili domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan
DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden H. Kutscher, avdelningsordförandena A. O'Keeffe och A. Touffait samt domarna J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans och O. Due, generaladvokat: F. Capotorti, justitiesekreterare: A. Van Houtte,
meddelar följande
dom
DOMSKÄL
Första frågan (tillämpning i tiden för förordning nr 1162/76)
Andra frågan (materiell räckvidd av förordning nr 1162/76)
Frågan om garanti för de grundläggande rättigheterna i gemenskapens rättsordning
Frågan om äganderätten
Frågan om det fria utövandet av förvärvsverksamhet
Rättegångskostnader
1. Genom beslut av den 14 december 1978, som inkom till domstolen den 20 mars 1979, har Verwaltungsgericht i Neustadt an der Weinstraße i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget ställt två frågor om tolkningen av rådets förordning nr 1162/76 av den 17 maj 1976 om beviljande av ett omställningsbidrag inom vinsektorn (EGT nr L 135, s. 32, fransk version, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), ändrad genom rådets förordning nr 2776/78 av den 23 november 1978 (EGT nr L 333, s. 1, fransk version, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).
2. Det framgår av handlingarna att sökanden i målet vid den nationella domstolen den 6 juni 1975 ansökte om tillstånd hos behörig förvaltningsmyndighet i Land Rheinland-Pfalz att få plantera vinstockar på en bit mark som hon äger i regionen Bad Dürkheim. Ansökan avslogs först, därför att den berörda jordlotten enligt gällande tysk lagstiftning på området, dvs. vinodlingslagen (Weinwirtschaftsgesetz) av den 10 mars 1977, inte ansågs lämplig för vinodling. Den 22 januari 1976 invände den berörda parten mot detta beslut. Under den tid då denna invändning låg hos den behöriga förvaltningsmyndigheten utfärdades förordning nr 1162/76 av den 17 maj 1976, vars artikel 2 innehåller ett förbud mot all nyplantering av vinstockar under en period på tre år. Den 21 oktober 1976 ogillades invändningen av förvaltningsmyndigheten på följande två grunder: å ena sidan markens olämplighet för vinodling, å andra sidan förbudet mot vinplantering, som var en följd av den nämnda gemenskapsförordningen.
3. Efter det att den berörda parten hade väckt talan vid Verwaltungsgericht medgav förvaltningsmyndigheten på grundval av sakkunnigutlåtanden om vindruvor, som hade skördats i samma område, och med hänsyn till en förlikning som hade ingåtts med olika andra ägare till jordlotter som gränsade till sökandens, att sökandens mark kunde anses som lämplig för vinodling enligt minimikraven i den nationella lagstiftningen. Förvaltningsmyndigheten förklarade sig därför redo att utfärda tillstånd, så snart den period för förbud mot nyplantering som hade införts genom gemenskapsförordningen hade löpt ut. Således rör tvisten mellan parterna nu uteslutande gemenskapsrättsliga frågor.
4. Sökanden i målet vid den nationella domstolen har framhållit att det tillstånd hon ansökt om skulle ha beviljats henne, eftersom bestämmelserna i förordning nr 1162/76 inte kan tillämpas på en ansökan som lämnats in långt innan denna förordning trädde i kraft. Men även om det skulle antas att förordningen gäller för ansökningar som lämnats in innan den trädde i kraft, kan bestämmelserna i den likväl inte göras gällande för sökanden, eftersom den kränker hennes äganderätt och hennes rätt att fritt utöva sin förvärvsverksamhet, vilka garanteras i artiklarna 12 och 14 i Förbundsrepubliken Tysklands grundlag.
5. För att kunna ta ställning till denna invändning har Verwaltungsgericht ställt två frågor som lyder som följer:
6. Sökanden i målet vid den nationella domstolen har i detta hänseende gjort gällande att hennes ansökan, som lämnades in till den behöriga förvaltningsmyndigheten redan den 6 juni 1975, normalt sett skulle ha lett till ett beslut till hennes fördel innan gemenskapsförordningen trädde i kraft, om det administrativa förfarandet hade skett som det vanligtvis brukar och om förvaltningsmyndigheten utan dröjsmål hade tillstått att hennes jordlott var lämplig för vinodling enligt kraven i den nationella lagen. Hänsyn måste tas till detta förhållande vid bestämmandet av gemenskapsförordningens tillämpning i tiden, i synnerhet som produktionen från den ifrågavarande vinodlingen inte skulle ha något märkbart inflytande på marknadsförhållandena, med hänsyn till den tid som förflyter mellan planteringen av vinstockar och den första druvskörden.
7. De argument som anförts av sökanden i målet vid den nationella domstolen kan inte godtas. Faktum är att det uttryckligen har fastställts i artikel 2.1 andra stycket i förordning nr 1162/76 att medlemsstaterna inte längre får bevilja tillstånd till nyplanteringar från och med dagen för ikraftträdandet av denna förordning. Genom att hänvisa till själva tillståndsgivandet utesluts i demia bestämmelse att hänsyn kan tas till tidpunkten för inlämnandet av en ansökan. Den uppger avsikten att säkerställa förordningens omedelbara verkan, till en sådan grad att t.o.m. utövandet av den rätt att plantera eller nyplantera, som erhölls innan förordningen trädde i kraft, upphävs under förbudsperioden genom verkan av artikel 4 i samma förordning.
8. Såsom det anförs i sjätte stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad, apropå denna senare bestämmelse, är förbudet mot nyplantering föranlett av ett obestridligt allmänintresse, som består i att bromsa utvecklingen av överproduktionen av vin i gemenskapen, att återställa balansen på marknaden samt att förhindra att det uppstår strukturbetingade överskott. Det framgår således att syftet med förordning nr 1162/76 är att omedelbart hindra en utvidgning av befintliga vinodlingsområden. Något undantag kan således inte göras för en ansökan som lämnades in innan förordningen trädde i kraft.
9. Svaret på den första frågan blir alltså att rådets förordning nr 1162/76 av den 17 maj 1976, ändrad genom förordning nr 2776/78 av den 23 november 1978, skall tolkas så att artikel 2.1 i denna även skall gälla för ansökningar om tillstånd till nyplantering av vinstockar som lämnats in innan den första förordningen trädde i kraft.
10. Genom sin andra fråga har Verwaltungsgericht anmodat domstolen att avgöra om förbudet att bevilja tillstånd till nyplantering som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 1162/76 skall tillämpas generellt, dvs. om det även innefattar mark som bedömts som lämplig för vinodling enligt en nationell lagstiftnings kriterier.
11. I detta avseende är förordningens lydelse entydig, på så sätt att artikel 2 förbjuder all nyplantering utan att göra någon åtskillnad mellan kvaliteten på de berörda markområdena. Det framgår såväl av lydelsen som av de mål som eftersträvas genom förordning nr 1162/76 att förbudet skall omfatta all nyplantering, oberoende av markens beskaffenhet och klassificeringen av denna enligt nationell lagstiftning. Syftet med förordningen är således, vilket särskilt framgår av andra stycket i ingressen till denna, beaktandemeningen oräknad, att hindra den europeiska vinodlingens överproduktion och att återställa balansen på marknaden, såväl långsiktigt som kortsiktigt. Endast i artikel 2.2 i förordningen medges undantag från förbudets allmängiltighet som fastställs i punkt 1 i samma artikel, men det är ostridigt att inget av dessa undantag skall tillämpas i förevarande fall.
12. Svaret på den andra frågan blir alltså att artikel 2.1 i förordning nr 1162/76 skall tolkas så att förbudet i denna att bevilja tillstånd till nyplanteringar skall - bortsett från de undantag som fastställs i artikel 2.2 i förordningen - tillämpas generellt, dvs. särskilt oavhängigt frågan om huravida ett område är lämpligt för vinodling enligt bestämmelserna i en nationell lag.
13. I sitt beslut om hänskjutande har Verwaltungsgericht framfört att om förordning nr 1162/76 skall tolkas så att den innebär ett generellt förbud, på det sättet att det även omfattar de marker som är lämpliga för vinodling, skall denna bestämmelse eventuellt anses såsom icke tillämplig i Förbundsrepubliken Tyskland, på grund av att det är ovisst om den är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 12 och 14 i grundlagen, om äganderätten respektive rätten att fritt utöva förvärvsverksamhet.
14. Såsom domstolen har fastslagit i sin dom av den 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft (Rec. 1970, s. 1125), kan frågan om en gemenskapsinstitutions rättsakt eventuellt kränker de grandläggande rättigheterna endast bedömas inom ramen för gemenskapsrätten. Införandet av särskilda bedömningskriterier som härrör från en viss medlemsstats lagstiftning eller grundlag, på sådant sätt att gemenskapsrättens faktiska enhetlighet och effektivitet skadas, skulle ofrånkomligen få till följd att den gemensamma marknadens enhetlighet skulle gå förlorad och att gemenskapens sammanhållning skulle äventyras.
15. Domstolen har i den nämnda domen, och senare i domen av den 14 maj 1974, Nold (Rec. 1974, s. 491), också understrakit att de grandläggande rättigheterna utgör en integrerad del av de allmänna rättsprinciperna vars upprätthållande domstolen skall säkerställa. När domstolen säkerställer skyddet för dessa rättigheter skall den utgå ifrån medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, på ett sådant sätt att åtgärder som är oförenliga med de grandläggande rättigheter som erkänts av dessa medlemsstaters grandlagar inte kan tillåtas i gemenskapen. De internationella avtal om skydd för de grandläggande mänskliga rättigheterna, som medlemsstaterna har varit med om att utarbeta eller anslutit sig till, kan också ge anvisningar som skall tas i beaktande inom ramen för gemenskapsrätten. Denna uppfattning har senare erkänts genom den gemensamma deklarationen i församlingen, rådet och kommissionen den 5 april 1977, i vilken, efter erinran om domstolens rättspraxis, hänvisas till å ena sidan de rättigheter som garanteras genom medlemsstaternas grundlagar och, å andra sidan, Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grandläggande friheterna av den 4 november 1950 (EGT 1977, nr C 103, s. 1, fransk version; svensk version se prop. 1993/94:117).
16. Under dessa omständigheter skall de betänkligheter som Verwaltungsgericht har uttryckt angående frågan om huravida bestämmelserna i förordning nr 1162/76 är förenliga med bestämmelserna om skyddet för de grundläggande rättigheterna, uppfattas så att de innebär ett ifrågasättande av förordningens giltighet i förhållande till gemenskapsrätten. På detta område måste man skilja mellan å ena sidan en eventuell kränkning av äganderätten och å andra sidan en eventuell begränsning av det fria yrkesutövandet.
17. Äganderätten garanteras i gemenskapens rättsordning i enlighet med de gemensamma begreppen i medlemsstaternas grundlagar, som också återspeglas i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.
18. Artikel 1 i det protokollet fastslår följande:
19. Efter att ha bekräftat säkerställandet av äganderätten behandlas i denna bestämmelse två möjliga former för kränkning av äganderätten, beroende på om syftet med kränkningen är att beröva ägaren hans rättigheter eller begränsa utövandet av dessa. Det är i förevarande fall ostridigt aft förbudet mot nyplantering inte kan anses vara en åtgärd som innebär att ägaren berövas sin egendom, eftersom ägaren förblir fri att förfoga över sin egendom och nyttja den för alla andra icke-förbjudna ändamål. Däremot finns det ingen tvekan om att detta förbud begränsar nyttjandet av egendomen. Artikel 1 andra stycket i protokollet innehåller i detta avseende en viktig vägledning i så måtto att den tillerkänner en stat rätten att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Enligt protokollet är begränsningar i fråga om utövandet av äganderätten således principiellt tillåtna, under det att dessa inskränkningar emellertid skall begränsas till det som medlemsstaterna anser vara erforderligt för att tillgodose det allmännas intresse. Denna bestämmelse gör det emellertid inte möjligt att därmed ge ett tillräckligt precist svar på den fråga som väckts av Verwaltungsgericht.
20. För att denna fråga skall kunna besvaras måste därför hänsyn även tas till de anvisningar som följer av de nio medlemsstaternas konstitutionella regler och praxis. I detta hänseende kan det först konstateras att dessa regler och denna praxis ger lagstiftaren möjlighet att reglera nyttjandet av den privata egendomen i det allmännas intresse. För detta ändamål hänvisar vissa grundlagar till de inneboende skyldigheter som följer med äganderätten (artikel 14 andra stycket första meningen i den tyska grundlagen), till dess sociala funktion (artikel 42 andra stycket i den italienska grundlagen), till att nyttjandet skall underställas kraven från det allmänna bästa (artikel 14 andra stycket andra meningen i den tyska grundlagen och artikel 43.2.2 i den irländska grundlagen), eller till den sociala rättvisan (artikel 43.2.1 i den irländska grundlagen). I alla medlemsstater ges i ett flertal lagstiftningsakter denna sociala funktion hos äganderätten ett konkret uttryck. Således kan man i alla medlemsstater finna lagstiftning om jord- och skogsbrak, om vattenförsörjning, om miljöskydd och om regional- och stadspolitik, som medför begränsningar, ibland betydande sådana, i fråga om nyttjandet av fast egendom.
21. Inte minst finns det i gemenskapens alla vinproducerande länder tvingande lagstiftning, om än olika sträng, som rör plantering av vinstockar, val av vinstockssorter och odlingsmetoder. I inget av de berörda länderna anses dessa bestämmelser som principiellt oförenliga med säkerställandet av äganderätten.
22. Det kan därför, med hänsyn till de gemensamma begreppen i medlemsstaternas grundlagar och till fast lagstiftningspraxis inom de mest skiftande områden, fastslås att den omständigheten att man inför begränsningar beträffande nyplantering av vinstockar genom förordning nr 1162/76 principiellt inte kan ifrågasättas. Det rör sig om ett slags begränsning som är känd och erkänd som rättmätig i motsvarande eller likartade former i alla medlemsstaters grundlagar.
23. Detta konstaterande löser dock inte helt det problem som uppkommit vid Verwaltungsgericht. Även om man principiellt inte kan ifrågasätta gemenskapens möjligheter att begränsa utövandet av äganderätten inom ramen för en gemensam organisation av marknaden och i strukturpolitiskt syfte, måste man ändå pröva om de begränsningar som införts genom den omtvistade ordningen verkligen överensstämmer med de mål av allmänt intresse som eftersträvas av gemenskapen och om de inte, med hänsyn till det eftersträvade målet, utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt intrång i ägarens särskilda rättigheter, som kränker själva äganderättens väsen. Detta är nämligen den invändning som anförts av sökanden i målet vid den nationella domstolen, som menar att det endast är i samband med en kvalitetspolitik som lagstiftaren kan begränsa nyttjandet av vinegendomen, varför hennes rätt är okränkbar så snart det tillstås att hennes markområde är lämpligt för vinodling. Det måste således prövas vilket syftet är med den omtvistade förordningen samt bedömas om det finns ett rimligt samband mellan de åtgärder som föreskrivs i förordningen och den målsättning gemenskapen har i detta fall.
24. Bestämmelserna i förordning nr 1162/76 måste ses i sammanhang med den gemensamma organisationen av marknaden för vin, som är nära knuten till gemenskapens strukturpolitiska målsättning inom detta område. Målen framgår av förordning nr 816/70 av den 28 april 1970 om kompletterande bestämmelser om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT nr L 99, s. 1, fransk version, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), som ligger till grund för den omtvistade förordningen, liksom av förordning nr 337/79 av den 5 februari 1979 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT nr L 54, s. 1, fransk version, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), genom vilken samtliga bestämmelser som reglerar den gemensamma organisationen av marknaden kodifieras. Avdelning III i den förordningen om regler för produktion och kontroll av utvecklingen inom vinodlingen, utgör för närvarande denna frågas rättsliga ram. En annat uttryck för den politik gemenskapen för på detta område är rådets resolution av den 21 april 1975 om nya riktlinjer för att skapa balans på marknaden för bordsviner (EGT nr C 90, s. 1).
25. Det framgår av alla dessa rättsakter att den politik som påbörjats och delvis genomförts av gemenskapen består av en gemensam organisation av marknaderna i samverkan med en strukturell förbättring inom vinsektorn. Denna åtgärd har inom ramen för riktlinjerna i artikel 39 i EEG-fördraget två syften, å ena sidan att skapa balans på lång sikt på vinmarknaden med en prisnivå som är lönsam för producenterna och skälig för konsumenterna, å andra sidan att uppnå en kvalitetsförbättring av de viner som släpps ut på marknaden. För att uppnå dessa båda syften, dvs. kvantitativ balans och kvalitativ förbättring, föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna för vinmarknaden ett brett spektrum av ingripanden såväl på vinets produktionsstadium som på dess avsättningsstadium.
26. I detta hänseende måste särskilt bestämmelserna i artikel 17 i förordning nr 816/70 nämnas, som är utförligare beskrivna i artikel 31 i förordning nr 337/79, vilka föreskriver att medlemsstaterna skall göra förhandsberäkningar beträffande plantering och produktion, som skall samordnas inom ramen fölen bindande gemenskapsplan. För att genomföra denna plan får bestämmelser om plantering, återplantering, röjning och nedläggning av vinodlingar införas.
27. Det är inom denna ram som förordning nr 1162/76 har utfärdats. Det framgår av ingressen till den förordningen och av de ekonomiska omständigheterna under vilka den kom till, och som från och med vinskörden 1974 kännetecknades av ett ständigt produktionsöverskott, att förordningen fyller två funktioner: å ena sidan skall den möjliggöra att man kan hindra en fortsatt överskottsproduktion; å andra sidan skall den ge gemenskapsinstitutionerna den tid som behövs för att införa en strukturpolitik som främjar högkvalitativ produktion, varvid hänsyn skall tas till individuella särdrag och behov hos de olika vinodlingsregionerna i gemenskapen genom val av odlingsmark och dmvsorter, samt genom en reglering av produktionsmetoderna.
28. Det var för att möta dessa båda krav som rådet genom förordning nr 1162/76 införde ett generellt förbud mot nyplantering av vinstockar utan att, bortsett från vissa bestämda undantag, göra någon skillnad på markkvaliteten. Det skall noteras att den åtgärd som vidtagits av rådet i denna generella utformning är temporär. Den är avsedd att omedelbart hindra en konjunkturbetingad överskottssituation, samtidigt som den förbereder permanenta strukturåtgärder.
29. Uppfattad på detta sätt innebär den kritiserade åtgärden ingen otillbörlig begränsning i fråga om utövandet av äganderätten. I en situation som kännetecknas av en stadigvarande överskottsproduktion medför faktiskt ett tagande av drift av nya vinodlingar, ekonomiskt sett, endast att överskottsvolymen ökar. Dessutom skulle en sådan utvidgning på det stadiet innebära en risk för att genomförandet av en strukturpolitik på gemenskapsnivå skulle försvåras ytterligare i det fall då denna skulle bygga på en tillämpning av strängare kriterier än gällande nationella lagstiftningar vad beträffar urvalet av markområden för vilka beviljas tillstånd till vinodling.
30. Det kan därför sammanfattas så att den begränsning i fråga om nyttjandet av egendomen som genom förbudet mot nyplantering av vinstockar föreskrivs i förordning nr 1162/76 för en begränsad tidsperiod, kan motiveras genom de mål av allmänt intresse som eftersträvas av gemenskapen och skadar inte äganderättens väsen såsom den erkänns och garanteras i gemenskapens rättsordning.
31. Sökanden i målet vid den nationella domstolen har också anfört att det förbud mot nyplanteringar som föreskrivs genom förordning nr 1162/76 inverkar skadligt på hennes grundläggande rättigheter på så sätt att detta förbud innebär en begränsning av hennes rätt att fritt utöva sin vinodlingsverksamhet.
32. Domstolen har redan anfört i sin ovannämnda dom Nold av den 14 maj 1974, att även om det är riktigt att garantier ges i flera medlemsstaters grundlagar för det fria utövandet av förvärvsverksamhet, måste den sålunda garanterade rättigheten, långtifrån att betraktas som en absolut rättighet, ses i förhållande till den sociala funktionen hos den egendom och verksamhet som skyddas. I förèvarande fall måste det noteras att den omtvistade gemenskapsåtgärden inte på något sätt inverkar på tillträdet till vinodlaryrket eller det fria utövandet av denna verksamhet på arealer där det för närvarande huvudsakligen odlas vin. I den mån som förbudet mot nyplanteringar inverkar på det fria utövandet av vinodlaryrket är denna begränsning endast en följd av begränsningen i fråga om utövandet av äganderätten, på så sätt att den sammanfaller med denna. Denna begränsning i fråga om det fria utövandet av vinodlaryrket, om det antas att en sådan begränsning föreligger, kan således motiveras av samma skäl som motiverar begränsningen i fråga om nyttjandet av egendomen.
33. Det framgår således av det ovan anförda att en prövning av förordning nr 1162/76, mot bakgrund av de betänkligheter Verwaltungsgericht uttryckt, inte har visat på någon omständighet som kan inverka på denna förordnings giltighet på grund av att den strider mot de krav som följer av skyddet för de grundläggande rättigheterna i gemenskapen.
På dessa grander beslutar DOMSTOLEN – angående de frågor som genom beslut av den 14 december 1978 förts vidare av Verwaltungsgericht i Neustadt an der Weinstraße – följande dom:
1) Rådets förordning nr 1162/76 av den 17 maj 1976 om beviljande av ett omställningsbidrag inom vinsektorn, ändrad genom rådets förordning nr 2776/78 av den 23 november 1978, som ändrar förordning nr 1162/76 förändra gången, skall tolkas så att artikel 2.1 i denna också skall gälla för ansökningar om tillstånd till nyplantering av vinstockar som har lämnats in innan förordningen trädde i kraft.
2) Artikel 2.1 i förordning nr 1162/76 skall tolkas så att förbudet i denna att bevilja tillstånd till nyplanteringar — bortsett från de undantag som fastställts i artikel 2.2 i förordningen — skall tillämpas generellt, dvs. särskilt oavhängigt frågan om huruvida ett område är lämpligt för vinodling enligt bestämmelserna i en nationell lag.
1 Rättegångsspråk: tyska.