Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Det aktuella målet har uppkommit med anledning av kommissionens ansökan i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget om att det skall fastställas att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som åligger det enligt rådets direktiv 86/609/EEG av den 24 november 1986 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om skydd av djur som används för försök och andra vetenskapliga ändamål (nedan kallat direktivet) och artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget, eftersom det inte inom föreskriven tid har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa direktivet och/eller eftersom det inte har underrättat kommissionen om dessa åtgärder.
Förfarandet
2. I enlighet med artikel 169 första stycket sände kommissionen den 4 september 1990 en formell underrättelse och den 20 maj 1992 ett motiverat yttrande till Luxemburg. Luxemburgska regeringen gav inte kommissionen något svar på någondera skrivelsen. Följaktligen väckte kommissionen talan vid domstolen genom en ansökan av den 10 maj 1993.
3. Eftersom Luxemburg inte inkom med något svaromål, meddelade domstolens kansli parterna genom skrivelser av den 18 augusti 1993 att tredskodom skulle avkunnas i enlighet med artikel 94 i rättegångsreglerna. Genom en skrivelse av den 30 september 1993 underrättade kommissionen domstolen om att Luxemburgs ombud genom en skrivelse av den 28 maj 1993, dvs. kort efter det att kommissionen hade väckt talan, hade delgett kommissionen en luxemburgsk lag som var äldre än direktivet och genom vilken direktivet delvis genomfördes. Kommissionen ansåg emellertid att ett antal bestämmelser i direktivet fortfarande inte hade införlivats i luxemburgsk lag. Genom en senare skrivelse av den 8 december 1994 yrkade den på tredskodom i enlighet med artikel 94. Kommissionen påstod att Luxemburg inte inom föreskriven tid hade vidtagit alla de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet och ändrade på detta sätt sina yrkanden något. Den tillade att, eftersom inga åtgärder hade vidtagits, det inte längre var nödvändigt att yrka att det skulle fastställas att Luxemburg inte hade underrättat kommissionen om dessa.
4. Genom en skrivelse av den 22 juni 1995 uppmanade domstolen kommissionen att mot bakgrund av sitt motiverade yttrande förklara förhållandet mellan de yrkanden som den hade framställt i sin ansökan och de som ingick i dess skrivelse av den 8 december 1994. Genom en skrivelse av den 27 juli 1995 påstod kommissionen att de yrkanden kvarstår som den hade framställt i sin ansökan, eftersom inget införlivande hade skett. Den hade trots det ändrat sina ursprungliga yrkanden något för att ta hänsyn till målets utveckling.
Förfarandet enligt artikel 94
5. I artikel 94.2 i rättegångsreglerna föreskrivs:
6. För att kunna avkunna tredskodom mot Luxemburg måste domstolen följaktligen förvissa sig om att
Upptagande till prövning
7. Inget i de handlingar som inlämnats till domstolen tyder på att kommissionen inte skulle ha uppfyllt kraven i artikel 169 när den väckte talan. Innan kommissionen inledde förfarandet vid domstolen delgav den vederbörligen Luxemburg en formell underrättelse och ett motiverat yttrande. De yrkanden som framställs i ansökan till domstolen återger de slutsatser som hade angetts i det motiverade yttrandet. Den enda fråga som således kan uppkomma är om den ändring som kommissionen gjorde i sina yrkanden genom skrivelsen av den 8 december 1994 kan innebära att dess ansökan inte kan prövas.
8. Detta torde inte vara fallet. Medan kommissionen inte får utvidga omfattningen av sina yrkanden, kan den begränsa dem. Den kan också mer detaljerat utforma sina yrkanden under förfarandet vid domstolen för att ta hänsyn till de upplysningar som svaranden framlägger. Enligt artikel 42.2 i rättegångsreglerna kan sökanden åberopa nya grunder för att ta hänsyn till rättsliga eller faktiska omständigheter som har framkommit under förfarandet.
9. Det står klart att kommissionen i detta fall endast begränsar sitt yrkande. I sitt motiverade yttrande och i sin ansökan till domstolen påstod kommissionen generellt att Luxemburg inte hade vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet eller inte hade underrättat kommissionen om sådana åtgärder. Efter att ha fått meddelande om den luxemburgska lagen från Luxemburgs ombud drog kommissionen den slutsatsen att direktivet delvis hade genomförts genom lagen och begränsade sin talan till att gälla de bestämmelser som den fortfarande betraktade som inte införlivade.
10. Dessutom medförde denna begränsning inte något men för Luxemburgs rätt till försvar. Eftersom kommissionens återstående yrkanden omfattades av de yrkanden som hade framställts i det motiverade yttrandet och i ansökan, hade Luxemburg möjlighet att motbevisa dem före och under domstolsförfarandet. Det var endast eftersom Luxemburg inte hade lagt fram lagen före domstolsförfarandet som kommissionen inte hade kunna begränsa sin ansökan till domstolen. Domstolsförfarande skulle till och med ha kunnat undvikas, om Luxemburg hade kunnat visa att de återstående bestämmelserna i direktivet skulle införlivas inom kort. Även om Luxemburg — trots att det inte hade avgett något svar före domstolsförfarandet — skulle ha avgett ett svar till vilket lagen var bifogad, kunde resten av kommissionens anmärkningar ha behandlats till fullo vid domstolen under resten av det skriftliga förfarandet och under det muntliga förfarandet. Den otillfredsställande ställning i vilken domstolen nu befinner sig följer inte av att kommissionen inte har iakttagit Luxemburgs rätt till försvar utan av att den luxemburgska regeringen inte har samarbetat med kommissionen och domstolen.
11. Det förhållandet att förfarandet för tredskodom i enlighet med artikel 94 i rättegångsreglerna måste tillämpas på grund av att Luxemburg inte har inkommit med något svaromål har i vilket fall som helst ingen betydelse vad avser upptagandet till prövning av kommissionens ansökan. Det skulle vara bisarrt, om en medlemsstat som inte har inkommit med något svaromål skulle behandlas förmånligare än en medlemsstat som har gjort så.
12. Dessutom skulle det innebära allvarliga nackdelar att i sådana fall anse att en ändring av yrkandet innebär att talan inte kan prövas. Medlemsstaterna skulle uppmuntras att inkomma med lagtexter endast i ett mycket sent skede i hopp om att kommissionens därpå följande ändring av yrkandena skulle innebära att talan inte kan prövas. Kommissionen skulle å sin sida hindras att väcka talan vid domstolen under sådana förhållanden som de som råder i det aktuella fallet. En sådan syn skulle följaktligen stå i strid med principerna om förfarandets riktiga förlopp och god rättskipning.
Uppfyllande av formkraven
13. Ingenting tyder på att formkraven, såsom korrekt delgivning till svaranden, inte skulle ha uppfyllts. Således kan saken nu tas upp.
Saken
14. För att tredskodom skall kunna avkunnas är det tillräckligt, såsom nämnts ovan (punkt 6), att ansökan framstår som grundad. Sakfrågan kan följaktligen behandlas relativt kortfattat.
Gemenskapsdirektivet
15. Syftet med direktivet förklaras på följande sätt i artikel 1 i direktivet:
16. Enligt artikel 3 gäller direktivet för användning av djur vid försök som företas i samband med utveckling och tillverkning av vissa läkemedel och andra medicinska produkter eller skydd av den naturliga miljön för främjande av människors eller djurs hälsa eller välbefinnande. I artikel 4 regleras användning av djur som är utrotningshotade. Artikel 5 innehåller tillsammans med bilaga II bestämmelser om allmän tillsyn och vård av djur som används för försök. I artikel 6 krävs att medlemsstaterna skall utse den eller de myndigheter som skall svara för tillsynen av att bestämmelserna i direktivet följs korrekt. Utförandet av försöken regleras i artiklarna 7 och 8. Artikel 9—11 innehåller bestämmelser om behandling av djur efter avslutade försök. I artikel 12 krävs att medlemsstaterna skall fastställa allmänna förfaranden genom vilka försöken skall anmälas till de behöriga myndigheterna samt fastställer särskilda förfaranden för försök som innebär starka smärtor under en lång period. I artikel 13 föreskrivs att de behöriga myndigheterna skall samla in och offentliggöra statistiska uppgifter. Artikel 14 rör utbildning av personer som medverkar i försök.
17. Artikel 15—18 innehåller bestämmelser om godkännande och registrering av uppfödnings-och leveransanläggningar, de förteckningar som sådana anläggningar skall föra och om utförande av identifieringsmarkering av djur som hålls på anläggningarna. Artikel 19—21 innehåller bestämmelser om godkännande och registrering av användaranläggningar, deras utformning, administration och personal, de förteckningar som skall föras och om härkomsten av djur som används för försök.
18. I artikel 22 krävs att medlemsstaterna i största möjliga utsträckning skall godkänna data som härrör från försök som utförts i andra medlemsstater för att undvika onödig dubblering och i detta syfte lämna uppgifter till kommissionen om sin lagstiftning och administrativa praxis samt konkreta uppgifter om utförda försök. Kommissionen skall tillsätta en ständig rådgivande kommitté som skall bistå kommissionen med att organisera utbyte av upplysningar. I artikel 23 krävs att kommissionen och medlemsstaterna skall främja forskning i alternativa metoder som kräver färre djur eller innebär mindre smärta. Enligt artikel 24 skall direktivet inte inskränka rätten för medlemsstaterna att tillämpa strängare åtgärder.
19. I artikel 25.1 krävs att medlemsstaterna skall införliva direktivet före den 24 november 1989 och genast underrätta kommissionen om detta. Genom artikel 25.2 åläggs medlemsstaterna skyldigheten att till kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser i den nationella lagstiftningen som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Vidare krävs i artikel 26 att medlemsstaterna regelbundet skall informera kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits på området och lämna en lämplig sammanfattning av de uppgifter som insamlats i enlighet med bestämmelserna i artikel 13. Kommissionen skall utarbeta en rapport till rådet och Europaparlamentet.
Den luxemburgska lagen
20. Lag av den 15 mars 1983 om skydd av djurs liv och välbefinnande (loi du 15 mars 1983 ayant pour objet d'assurer la protection de la vie et le bien-être des animaux), som Luxemburgs ombud tillställde kommissionen, avser inte enbart användning av djur för försök utan rör — såsom framgår av namnet — djurs välbefinnande i allmänhet. Artikel 1 i lagen innehåller ett allmänt förbud mot att döda och skada djur eller orsaka dem smärta.
21. Artikel 2—4 rör hållande av djur. I artikel 2 krävs att varje person som håller ett djur skall se till att det på ett lämpligt sätt utfodras samt får tillsyn och vård och att dess behov av motion och rörelse tillfredsställs. Minimivillkor kan föreskrivas genom storhertigliga förordningar. Artikel 3 rör intensiv djuruppfödning. I artikel 4 föreskrivs att andra än husdjur endast kan hållas i anläggningar som är avsedda för undervisning eller vetenskapliga ändamål och för skydd av utrotningshotade djur. Den behöriga ministern kan göra avvikelser från artikel 4 beträffande vissa djurarter och förbjuda att ha vissa djurarter. Allmänna eller särskilda villkor avseende hållande av djur och villkor för tillstånd för, funktion av, renlighet vid, säkerhet vid och tillsyn av anläggningar kan föreskrivas genom storhertigliga förordningar. De personer som ansvarar för anläggningarna måste ha ett intyg som bestyrker deras förmåga att sköta djur. Villkoren för utfärdande av intyget skall föreskrivas genom en storhertiglig förordning. De personer som driver anläggningar är skyldiga att ansöka om tillstånd inom sex månader från det att lagen har trätt i kraft.
22. I artikel 5 i lagen krävs att varje person som är sysselsatt med handel med djur, uppföder dem för kommersiella ändamål, hyr ut dem, använder dem som transportmedel eller som ställer ut dem för kommersiella ändamål skall ansöka om tillstånd hos ministern, som kan uppställa villkor för att säkerställa djurens välbefinnande. I artikel 6 ges ministern behörighet att begränsa import, export och transitering av djur av skäl som har samband med skydd av djur och bevarande av en djurart.
23. Artikel 7 rör transport av djur och artikel 8 slaktande av dem. I artikel 9 krävs med vissa undantag att smärtsamma operationer på djur skall utföras med anestesi av en veterinär. I artikel 10 föreskrivs att amputering som utförs på djur endast kan ske under en veterinärs handledning eller på tvingande zootekniska grunder som skall fastställas i en storhertiglig förordning.
24. Artikel 11—19, som rör försök på levande djur, är de som i störst utsträckning är av direkt intresse i det aktuella målet. I dem föreskrivs som följer:
25. I artikel 20 förbjuds praxis av olika slag som innebär grymhet eller fara för andra djur. Enligt artikel 21 åläggs straff för överträdelse av lagen eller tillämpningsföreskrifter. Artikel 22—25 rör de verkställande myndigheternas behörighet och ansvar.
Kommissionens yrkanden
26. I sin skrivelse av den 8 december 1994 påstod kommissionen att följande bestämmelser i direktivet ännu inte hade införlivats i luxemburgsk lag:
27. Såsom redan nämnts krävs i artikel 94.2 i rättegångsreglerna att domstolen undersöker om sökandens yrkanden framstår som grundade. Varje punkt skall därför betraktas i tur och ordning.
28. I artikel 7.3 och 7.4 i direktivet föreskrivs:
29. Det bör nämnas att artikel 15 i lagen förbjuder användning av djur, om det är möjligt att använda ett annat djur med lägre känslighet eller som är psykiskt mindre utvecklat eller om det finns en skälig alternativ lösning. Det förefaller som om denna bestämmelse — åtminstone till en del — uppnår det mål som avses i första stycket i artikel 7.3. Däremot förefaller lagen inte att innehålla någon bestämmelse som motsvarar andra stycket i artikel 7.3.
30. Artikel 7.4 har inte alls införlivats. Den är emellertid generell försåvitt den medför en skyldighet som skiljer sig från de skyldigheter som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 med avseende på användning av ancstcsi och behandling av djur efter avslutade försök. Det förefaller som om artiklarna 13 och 15—18 i lagen sammantaget avser att säkerställa att djur som används för försök inte behöver utstå lidande och onödiga smärtor.
31. Vad gäller användningen av anestesi begränsas kommissionens yrkande till att artikel 8.4 inte har införlivats. Bestämmelsen lyder:
32. Artikel 17 i lagen införlivar delvis denna bestämmelse, då det i denna artikel föreskrivs att ett djur skall avlivas omedelbart, om fortlevnad medför smärta och lidande. Till skillnad från artikel 8.4 föreskrivs i artikel 17 likväl inte — åtminstone inte uttryckligen — att ett djur skall behandlas med smärtstillande medel när bedövningen har upphört.
33. I artikel 9.2 och 9.3 föreskrivs:
34. Den luxemburgska lagen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse avseende den person som skall vara ansvarig för beslut rörande behandling av djur efter avslutade försök. Det är möjligt att artikel 12 i lagen, som införlivar artikel 7.1 genom att kräva att försök skall utföras av en läkare, veterinär eller biolog som har erforderlig erfarenhet, är tillämplig. Det är emellertid inte klart att så är fallet.
35. I artikel 11 i direktivet föreskrivs:
36. Den luxemburgska lagen saknar en motsvarande bestämmelse. Det är emellertid inte klart om artikel 11 nödvändigtvis behöver införlivas försåvitt den endast gör det möjligt för den behöriga myndigheten att tillåta att ett djur släpps fritt på vissa villkor.
37. Dessa bestämmelser, som rör uppfödnings-och leveransanläggningar, saknar motsvarighet i den luxemburgska lagen.
38. I artikel 19.4 föreskrivs:
39. Artikel 19.4 har inte införlivats i den luxemburgska lagen.
40. I artikel 22 föreskrivs:
41. Lagen innehåller inte bestämmelser som genomför artikel 22.1. Det är inte klart om artikel 22.2, i vilken medlemsstaten åläggs en skyldighet att lämna uppgifter till kommissionen, behöver införlivas genom bestämmelser i lagstiftningen. I artikel 22.3 åläggs i första hand kommissionen och inte medlemsstaterna skyldigheter.
42. Lagen innehåller inga bestämmelser som genomför artikel 4, i vilken man förbjuder försök där utrotningshotade djur används, om inte vissa villkor uppfylls.
43. Artikel 9 i lagen rör kirurgiska operationer på djur. I första stycket i denna artikel krävs att smärtsamma operationer skall utföras med anestesi. I fjärde stycket föreskrivs att användning av anestesi inte krävs bland annat i fråga om små operationer som skall bestämmas i en storhertiglig förordning (punkt 3).
44. Det är inte klart varför kommissionen anser att regler som antagits enligt denna bestämmelse faller inom direktivets tillämpningsområde. Artikel 9 rör kirurgiska operationer snarare än djurförsök. Såsom redan nämnts behandlas användning av anestesi i samband med försök särskilt i artikel 16 i lagen.
45. Liknande överväganden gäller för artikel 10 i lagen, i vilken det föreskrivs:
46. Slutsatsen förefaller följaktligen att bli — trots att några av kommissionens yrkanden saknar grund — att ett antal bestämmelser i direktivet fortfarande inte har införlivats eller har införlivats delvis. Detta är tillräckligt för att ge stöd för slutsatsen att Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter som åligger det enligt direktivet.
Förslag till avgörande
47. Följaktligen föreslår jag att domstolen skall
1 Originalspråk: engelska.
2 EGT nr L 358, 1986, s. 1.
3 Se senast dom av den 12 oktober 1995 i målet kommissionen mot Italien (C-257/94, Rec. s. I-3041) och generaladvokat La Pergolas förslag till avgörande i målet kommissionen mot Frankrike (C-17/95, Rec. s. I-4895), punkt 2, fotnot 4.
4 Dom av den 22 juni 1993, kommissionen mot Danmark (C-243/89, Rec. s. I-3353, punkt 20).