Förslag till avgörande av generaladvokat
1. I detta mål skall domstolen pröva om en läkare som är ansluten till ett system för social trygghet för statligt anställda i en medlemsstat kan åberopa gemenskapsrätten i syfte att få tillgodoräkna sig anställningsperioder som fullgjorts vid statliga sjukvårdsinrättningar i en annan medlemsstat som pensionsgrundande, mot bakgrund av att det enligt den förstnämnda medlemsstatens lagstiftning på vissa villkor är tillåtet att tillgodoräkna sig anställningsperioder som fullgjorts vid nationella statliga sjukvårdsinrättningar.
Bakgrund
2. Det framgår av handlingarna i målet att de fast anställda läkarna vid Idryma Koinonikon Asfalisseon (socialförsäkringsbyrå, nedan kallad IKA), som är en offentligrättslig juridisk person, i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 4277/1962 har rätt att göra anspråk på en pension som utbetalas av denna byrå i enlighet med bestämmelserna i lag nr 3163/1955 om pensioner för personalen vid IKA, samt i enlighet med reglerna om pension för civila och militärer i förordning nr 1854/1951, de två sistnämnda analogivis tillämpliga.
3. Sökanden vid den nationella domstolen, Joannis Vougioukas, är fast anställd läkare vid IKA och begärde år 1988 att få tillgodoräkna sig som pensionsgrundande, utöver anställningsperioder som fullgjorts vid olika nationella sjukvårdsinrättningar, även de perioder som han hade fullgjort vid statliga sjukvårdsinrättningar i Förbundsrepubliken Tyskland i egenskap av läkare, det vill säga från januari 1964 till januari 1965, och från september 1966 till december 1969. Under dessa perioder omfattades han av det allmänna systemet för arbetstagare.
Frågorna i begäran om förhandsavgörande
4. Frågorna som ställs i begäran om förhandsavgörande från plenarförsamlingen i Elegktiko Synedrio är följande:
Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser
5. De tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna är i det föreliggande fallet dels artiklarna 48 och 51 i fördraget, dels artikel 4.4 i ovannämnda förordning nr 1408/71.
Den första frågan: räckvidden av undantaget i artikel 4.4 i förordningen jämfört med undantaget i artikel 48.4 i fördraget
6. Den första frågans formulering antyder att den nationella domstolen anser det möjligt att artikel 4.4 i förordningen, genom vilken särskilda system för statligt anställda och personer som behandlas som sådana undantas från dess materiella tillämpningsområde, endast avser sådana statligt anställda som omfattas av undantaget i artikel 48.4 i fördraget, såsom den har tolkats av domstolen.
7. Parterna i målet vid den nationella domstolen, Greklands, Tysklands och Frankrikes regering samt rådet och kommissionen har avgivit yttranden i detta mål.
8. Kommissionen, rådet samt Greklands och Tysklands regering anser å andra sidan att frågan om en statligt anställds myndighetsutövning enbart aktualiseras inom ramen för tolkningen av artikel 48.4 i fördraget, och inte vid tolkningen av artikel 4.4 i förordningen. Det avgörande kriteriet är inte den statligt anställdes konkreta arbetsuppgifter, utan den omständigheten att han omfattas av ett särskilt pensionssystem, vars tillkomst och reglering rent hypotetiskt kan härledas från medlemsstaternas behörighet.
9. Jag ansluter mig till den tolkning som kommissionen, rådet samt Greklands och Tysklands regering har gjort.
10. I själva verket är förbehållet för anställning i offentlig tjänst föremål för domstolens fast etablerade rättspraxis, enligt vilken:
11. Genom prövningen av begreppet statligt anställda som avses i artikel 4.4 i förordningen kommer man emellertid in på ett annat område, som endast delvis är reglerat av gemenskapsrätten, nämligen social trygghet för migrerande arbetstagare. Som framgår av domstolens rättspraxis har artikel 51 i fördraget — i den mån den avser en samordning och inte en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning och de personers rättigheter som är verksamma där — inte någon inverkan på de skillnader i innehåll och förfarande som förekommer mellan de olika medlemsstaternas system för social trygghet och följaktligen inte heller på personers rättigheter som är verksamma där.
12. Begreppet statligt anställda, som undantaget i artikel 48.4 i fördraget hänför sig till, kan alltså inte utsträckas till att gälla även artikel 4.4 i förordningen, eftersom medlemsstaterna i det omvända fallet skulle vara tvungna att ändra sina system för social trygghet. Möjligheten att ålägga medlemsstaterna en sådan skyldighet förutsätter en harmonisering, av medlemsländernas lagstiftning avseende social trygghet och någon sådan harmonisering förekommer inte i dagens gemenskapsrätt.
Den andra frågan: begreppet särskilda system för statligt anställda och personer som behandlas som sådana i artikel 4.4 ί förordningen
13. Den nationella domstolen vill med sin andra fråga veta:
14. Sökanden vid den nationella domstolen anser att begreppet särskilda system för statligt anställda skall tolkas restriktivt, och att den omständigheten att ett system för social trygghet är inrättat uteslutande för statligt anställda och för personer som behandlas som sådana inte är tillräcklig för att systemet skall anses som särskilt, eftersom detta begrepp endast kan användas vid förekomsten av en omständighet som gör det omöjligt eller ytterst svårt att tillämpa bestämmelserna i förordningen. Sökanden har dragit slutsatsen att förordningen utan större svårighet kan tillämpas på hans fall, eftersom det system för social trygghet som är tillämpligt på fast anställda läkare vid IKA inte innefattar någon sådan omständighet, vare sig i sin uppbyggnad eller i sin ekonomiska struktur.
15. På denna punkt är jag ense med Greklands regering. Genom att ställa de särskilda systemen för statligt anställda och personer som behandlas som sådana utanför förordningens materiella tillämpningsområde har gemenskapslagstiftaren undantagit från samordning de system för social trygghet som medlemsstaterna har skapat för alla eller en del av de statligt anställda och som ligger utanför de allmänna system som är tillämpliga på övriga arbetstagare. De större eller mindre skillnader som föreligger mellan varje medlemsstats särskilda system och dess allmänna system är, enligt min mening, utan betydelse.
Den tredje frågan: giltigheten av artikel 4.4 i förordningen
16. Med denna fråga vill den nationella domstolen veta om artikel 4.4 i förordningen skall ogiltigförklaras som stridande mot artikel 51 a i fördraget, eftersom särskilda system för statligt anställda genom denna artikel undantas från förordningens tillämpningsområde, och om detta undantag kan leda till att fast anställda läkare vid IKLA., som omfattas av ett sådant system, förlorar rätten att sammanlägga anställningsperioder som fullgjorts i en annan medlemsstat, i synnerhet när det enligt det nationella systemet för social trygghet för statligt anställda är tillåtet med en sådan sammanläggning av anställningsperioder som fullgjorts vid motsvarande statliga inrättningar på nationellt territorium.
17. Sökanden i målet vid den nationella domstolen har vidhållit att artikel 4.4 i förordningen är ogiltig, då den strider mot två grundläggande gemenskapsrättsliga principer avseende social trygghet, nämligen principen om likabehandling och principen om samordning av nationell lagstiftning.
18. Greklands regering har hävdat att den aktuella bestämmelsen är giltig, och anser med stöd av domen i målet Lohmann att det framgår av artikel 48.4 i fördraget att det är befogat att undanta de särskilda systemen för statligt anställda och personer som behandlas som sådana från förordningens materiella tillämpningsområde, i den mån denna artikel kan anses omfatta ett undantag från principen om fri rörlighet för arbetstagare avseende anställningar i offentlig tjänst.
19. Frankrikes regering och rådet har samstämmigt uttryckt att den avgörande frågan för prövningen av om artikel 4.4 i förordningen är förenlig med artikel 51 i fördraget är om i det konkreta fallet de rättigheter den berörde tillförsäkrats av den nationella lagstiftningen försämras på grund av att de särskilda systemen för statligt anställda undantas från förordningens materiella tilllämpningsområde. De har understrukit dels att förordningen i kraft av artikel 2.3 är tillämplig på statligt anställda och personer som behandlas som sådana, i det avseendet att de är eller har varit underställda en medlemsstats lagstiftning för vilken förordningen gäller, dels att det i artikel 15.2 i rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972, vilken fastslår tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 (nedan kallad förordning nr 574/72), tillåts att försäkringsperioder som fullgjorts enligt ett särskilt system tillämpligt på statligt anställda i en medlemsstat betraktas som försäkringsperioder som kan tillgododräknas vid en sammanläggning, eftersom dessa perioder tillgodoräknas med stöd av en medlemsstats lagstiftning som faller under förordningens materiella tillämpningsområde. När dessa försäkringsperioder således får tillgodoräknas enligt en nationell lagstiftning, drabbas den berörde inte av någon försämring av sina rättigheter. Om däremot denna möjlighet inte fanns, skulle förordning nr 1408/71 och nr 574/72 i arbetstagarens fall inte kunna skapa en mer förmånlig situation än den han tillförsäkrats av den nationella lagstiftningen.
20. I syfte att föreslå den nationella domstolen en lämplig lösning har kommissionen mer grundat sig på domstolens rättspraxis avseende tolkningen av artiklarna 48 och 51 i fördraget än på en analys av bestämmelsens tillämplighet. I sina skriftliga yttranden har kommissionen utgått ifrån antagandet att principen om likabehandling är tillämplig utan inskränkningar på den sociala tryggheten för statligt anställda och personer som behandlas som sådana, eftersom denna sociala trygghet utgör ett arbetsvillkor. Kommissionen har tillagt att principen om likabehandling, som formellt innebär att medborgare från andra medlemsstater likställs med medborgare från den mottagande staten, även skulle medföra att omständigheter som har inträffat inom en annan stats territorium borde likställas med liknande omständigheter som kan inträffa inom den mottagande statens territorium; Kommissionen har dragit den slutsatsen att eftersom det enligt den grekiska lagstiftningen är möjligt att tillgodoräkna som pensionsgrundande de perioder som fullgjorts vid andra offentliga nationella sjukvårdsinrättningar än IKA, det enligt principen om likabehandling krävs att även tidigare perioder som den berörde har fullgjort vid offentliga sjukvårdsinrättningar i Tyskland skall få tillgodoräknas.
21. Enligt min mening är det inte med anledning av artikel 48.4 i fördraget som de särskilda systemen för statligt anställda och personer som behandlas som sådana har undantagits, utan snarare på grund av att lagstiftaren inför samordningen av de i medlemsstaterna befintliga systemen ansåg de djupgående skillnaderna mellan dessa som oöverstigliga.
22. Även om rådet ännu inte börjat samordna dessa system, är det inte desto mindre förpliktat att göra det. I själva verket åläggs rådet, enligt artikel 51 i fördraget, att när det gäller social trygghet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att tillförsäkra migrerande arbetstagare rätten att sammanlägga alla de perioder som beaktats av olika nationella lagstiftningar för förvärvande och bibehållande av rätten till sociala trygghetsförmåner samt för beräkning av dessa. I praktiken förekommer samtidigt flera olika särskilda system för statligt anställda i de olika medlemsstaterna, vilka på ett avsevärt sätt kan skilja sig åt från en medlemsstat till en annan. Om man emellertid ser till den allt tydligare tendensen i medlemsstaterna att låta de statligt anställda omfattas av allmänna system och med anledning av att de skillnader som historiskt sett utmärkte de särskilda systemen i förhållande till de allmänna systemen gradvis håller på att försvinna, förefaller inte längre de tekniska svårigheterna att samordna dessa system som oöverstigliga, vilket rådet tidigare kunnat åberopa. Ett avgörande bevis för detta finns i förslaget till ovan nämnda förordning, vilket, om det antas, utsträcker förordningens materiella tillämpningsområde till särskilda system för statligt anställda och personer som behandlas som sådana.
23. Jag ansluter mig således till kommissionens ståndpunkt, då den påstår att undantaget som anges i artikel 4.4 i förordningen utgör en lucka, som rådet borde fylla så fort som möjligt. Jag anser dock inte att denna bestämmelse bör ogiltigförklaras av domstolen, och detta av följande skäl:
24. Som domstolen ofta har uttalat, är det därför lämpligt att hålla i minnet att förordningens bestämmelser — genom att de tilllämpas med utgångspunkt från artikel 51 i fördraget — borde tolkas mot bakgrund av syftet med denna artikel, vilket skulle innebära ett upprättande av en så fullständig frihet för migrerande arbetstagares rörlighet som möjligt. Denna princip utgör en del av gemenskapens grundvalar och målet med artiklarna 48 till 51 kan inte uppnås om arbetstagarna som en följd av att de utnyttjar sin rätt till fri rörlighet skulle förlora de sociala trygghetsförmåner som varje medlemsstats lagstiftning tillförsäkrar dem.
25. För att således i praktiken veta om en migrerande arbetstagares pensionsrättigheter inskränkts genom att han under en del av sitt yrkesverksamma liv omfattats av ett särskilt system för statligt anställda, måste man se till de nationella bestämmelser som är tillämpliga på denne i varje enskilt fall.
26. Det återstår att pröva verkan av ett särskilt system för statligt anställda, vilket liksom i det föreliggande fallet inte är slutet, eftersom anställningsperioder som fullgjorts i statligt tjänst eller hos en offentligrättslig juridisk person, såväl som verksamhet som fullgjorts inom det militära i reserven samt perioder som privatpraktiserande läkare får tillgodoräknas som pensionsgrundande, men enligt vilket ett beaktande av tjänstgöringsperioder som fullgjorts i utlandet vägras.
27. Därutöver gäller emellertid att en bestämmelse som den som har prövats i detta fall även innehåller en dold diskriminering, vilken enligt domstolens rättspraxis innebär att enligt reglerna om likabehandling ... i fördraget ... förbjuds inte endast öppen diskriminering som grundas på nationalitet utan också alla former av dold diskriminering som genom användandet av andra bedömningskriterier i själva verket leder till samma resultat.
28. Det framgår av domen i målet Sotgius att dold diskriminering inte förbjuds genom artikel 48.2, om skillnaden i behandling objektivt sett är befogad. I likhet med generaladvokaten Jacobs i dennes förslag till avgörande i målet Scholz frågar jag mig, i det fall en skillnad i behandling är befogad, vad syftet är med denna bestämmelse.
29. Jag anser således att då det, såsom i det föreliggande fallet, föreskrivs i en medlemsstats särskilda system för statligt anställda att de som omfattas av detta — mot erläggande av en inlösningsavgift — har rätt att tillgodoräkna perioder som fullgjorts i statlig tjänst eller hos offentligrättsliga juridiska personer som pensionsgrundande, så måste denna medlemsstat på samma villkor tillåta ett tillgodoräknande av de perioder som fullgjorts i en annan medlemsstat vid anställning vid motsvarande offentliga inrättningar.
Förslag till avgörande
Av dessa skäl föreslår jag att domstolen skall besvara de frågor som ställts av Elegktiko Synedrio på följande sätt:
1) Som statligt anställda i enlighet med artikel 4.4 i förordning (EEG) nr 1408/71 skall de anses som är anställda i offentlig tjänst och för vilka lagstiftaren har inrättat ett eget system för social trygghet, till vilket de är skyldiga att ansluta sig. Denna definition av begreppet statligt anställda sammanfaller inte med undantaget i artikel 48.4 i fördraget. Följaktligen är det inte nödvändigt att i det föreliggande fallet pröva om den berörde innehar en befattning som innefattar myndighetsutövning. 2) De system för social trygghet som medlemsländerna har inrättat för anställda inom offentlig förvaltning, och till vilka dessa är skyldiga att ansluta sig, skall betraktas som särskilda system för statligt anställda och personer som behandlas som sådana i den mening som avses i artikel 4.4 i förordningen. 3) I det aktuella målet har inte uppkommit en enda omständighet som kan inverka på giltigheten av artikel 4.4 i förordning nr 1408/71. Emellertid kan en medlemsstat, som erkänner möjligheten för dem som är anslutna till ett särskilt system för statligt anställda att — under förutsättning av erläggande av en inlösningsavgift — få tillgodoräkna sig som pensionsgrundande de anställningsperioder som fullgjorts i statlig tjänst och hos offentligrättsliga juridiska personer verksamma inom denna stat, inte åberopa denna bestämmelse i syfte att neka en av sina medborgare rätten att på samma villkor tillgodoräkna sig anställningsperioder som fullgjorts i en annan medlemsstat vid motsvarande offentliga inrättningar.
1 Originalspråk: spanska.
2 I den lydelse som fastställts genom rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983, om ändring och uppdatering av dels förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, dels förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 (EGT 1983, nr L 230, s. 6).
3 Dom av den 8 mars 1979, Lohmann (129/78, Rec. s. 853, punkt 3). Generaladvokaten Mancini konstaterar t sitt förslag till avgörande i målet mellan kommissionen och Frankrike, dom av den 3 juni 1986 (307/84, Rec. s. 1725), att detta uttalande har karaktären av ett olyckligt förbiseende.
4 För texten i sin helhet se dom av den 27 november 1991, Bleis (C-4/91, Rec. s. I-5627, punkt 6).
5 Dom av den 16 juni 1987, kommissionen mot Italien (225/85, Rec. s. 2625, punkt 11).
6 Dom av den 27 september 1988, Lenoir (313/86, Rec. s. 5391, punkt 13).
7 Dom av den 25 februari 1986, De Jong (254/84, Rec. s. 671, punkt 13), och dom av den 24 september 1987, De Rijke (43/86, Rec. s. 3611, punkt 12).
8 Dom av den 24 mars 1994, Van Poucke (C-71/93, Rec. s. I-1101).
9 Sc fotnot 2.
10 I den version som ändrats av ovan nämnda förordning nr 2001/83.
11 Förslag till förordning (EEG) av rådet som ändrar förordning nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, och förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 (EGT 1992. C. 46. s. 11.
12 Se fotnot 10.
13 Dom i målet De Jong, se fotnot 6, punkt 14, och dom av den 25 februari 1986, Spruyt (284/84, Rec. s. 685, punkt 18).
14 Dom av den 12 februari 1974, Solgiu (152/73, Rec. s. 153, punkt 11).
15 Dom av den 23 februari 1994, Scholz (C-419/92, Rec. s. I-505, punkt 9).
16 Se fotnot 13.
17 Se den ovan nämnda domen i målet Scholz, fotnot 14, s. I-514.