Förslag till avgörande av generaladvokat Antonio La Pergola föredraget den 7 december 1995

1 Originalspråk: italienska.

2 EGT nr L 301, s. 13.

3 EGT nr L 148, s. 24.

4 EGT nr L 61, s. 43.

5 Kommissionens förordning (EEG) nr 714/89 av den 20 mars 1989 om tillämpningsföreskrifter för systemet med särskilt bidrag till nötköttsproducenter (EGT nr L 78, s. 38).

6 Jag hänför mig särskilt till det prejudikat som jag finner ligga närmast föreliggande fall, domstolens dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (C-8/88, Rec. s. I-2321). Vid det tillfället fick generaladvokaten Van Gerven tillfälle att påpeka att [d]ct egenartade i föreliggande mâl bestar i att tvisten inte sä mycket rör de slutsatser som kommissionen har dragit av sin analys av de enskilda akterna, utan snarare i de konsekvenser den anser följa av sin bedömning av den administrativa organisationen inom ramen för tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken i vissa regioner i den berörda medlemsstaten. Förslag till avgörande i ovan nämnda mil, s. I-2334, särskilt s. I-2335 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå],

7 Jag hänför mig till såväl allmänna som särskilda regleringar. A ena sidan kan det räcka med att nuvarande reglering pä förbundsnivå för beviljande av bidrag till producenter av nöt-och firkött av den 7 oktober 1987 (BGBl, I, s. 2266, ändrad genom förordning av den 10 april 1989, BGBl, I, 778). Å andra sidan finns en utomordentligt detaljerad administrativ reglering av förfarandet för beviljande av bidraget och kontroltfascn på dclstatsnivå. Se vcrkställighctsdircktiven från det bayerska ministeriet för iord-och skogsbruk avseende genomförandet av det särskilda bidraget till nötköttsproducenter av den 12 februari 1990 (nr T6-7643.2-511), meddelandet från ministeriet för landsbygdsområden, livsmedelsförsörjning samt jord-och skogsbruk i Baden-Württemberg av den 29 mars 1989 (angående det allmänna bidragssystemet), samma ministeriums cirkulär av den 29 mars 1989 (om beviljandet av bidraget), samma ministeriums skrivelse av den 7 juni 1989 (om de kontroller som utförts inom ramen för bidragssystemet) och slutligen det detaljerade inspcktionsformularct som sammanställts på förbundsnivå.

8 Förordning (EEG) nr 805/67 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT nr L 148, s. 24).

9 Förordning (EEG) nr 467/87 av den 10 februari 1987 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött liksom av systemet för bidrag inom denna sektor (EGT nr L 48, s. 1) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].

10 De bidrag som var i kraft hade införts genom rådets förordningar (EEG) nr 1346/86 av den 6 maj 1986 (EGT nr L 119, s. 39) och nr 1347/86 av den 6 maj 1986 (EGT nr L 119, s. 40).

11 Den ursprungliga fristen som löpte ut den 31 december 1988 förlängdes genom rådets förordning (EEG) nr 571/89 av den 2 mars 1989 (EGT nr L 61, s. 43).

12 Förordning (EEG) nr 468/87 av den 10 februari 1987 om allmänna bestämmelser för systemet med särskilt bidrag till nötköttsproducenter (EGT nr L 48, s. 4; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Genom den rättsakten fastställdes vissa grundläggande linjer för regleringen, såsom bidragets storlek, maximalt antal djur per uppfödare som berättigade till bidraget och nötkreaturens minimiålder.

13 Förordning nr 714/89 har upphävt och ersatt kommissionens förordning (EEG) nr 859/87 av den 25 mars 1987 om gcnomförandcbestämmclscr för systemet med särskilt bidrag för nötköttsproducenter (EGT nr L 82, s. 25) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]. I dessa bestämmelser fastslås: a) bestämmelserna om ansökan om och utbetalning av bidraget, b) bestämmelserna om identifiering av djuren, c) systemet för kontroll av det angivna antalet handjur och av villkoren... särskilt den tidsperiod under vilken boskapen funnits inom företaget, i syfte att garantera en tillräcklig kontroll, d) de särskilda bestämmelser som skall tillämpas av medlemsstaterna som använder sig av systemet som avses i artikel 4 vid tidpunkten för export av levande bidragsberättigande nötkreatur till tredje land eller da de sänds till andra medlemsstater.

14 Se i detta avseende det tredje och fjärde övervägandet i förordningens ingress (men även det femte och sjunde): Det tredje övervägandet anger att med anledning av svårigheterna som ar förknippade med att förete bevis på att de föreskrivna villkoren efterlevts, är det lämpligt att besluta att ansökningarna förses med förklaringar och åtaganden från de bidragsberättigades sida och att dessa förklaringar och åtaganden skall underställas administrativ kontroll liksom inspektion på platsen av ett minsta antal företag från medlemsstaternas sida och ge upphov till att de utbetalade beloppen återbetalas i sin helhet för det fall informationen visar sig oriktig. Det fjärde övervägandet förtydligar att på grundval av den förvärvade erfarenheten och med hänsyn tagen till mindre förseelser, behöver de bestämmelser som syftar till att förebygga och beivra oegentligheter och bedrägerier förstärkas (min kursivering).

15 Förordning av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT nr L 94, s. 13). Sc även de tredje, sjunde och åttonde övervägandena i ingressen. I det tredje övervägandet fastslås att en kommitté för Europeiska utvecklings-och garantifonden för jordbruket upprättas, i det sjunde att [ä]tgärder måste vidtas for att förhindra eller ingripa mot oegentligheter och för att indriva belopp som förlorats till följd av sådana oegentligheter eller försumlighet, och i det åttonde, det viktigaste övervägandet för föreliggande mål, påminns om värdet av samarbete och övervakning och förtydligas att [gjemenskapens utgifter måste noga övervakas, varefter det tilläggs att [u]töver den övervakning som medlemsstaterna utför på eget initiativ, och som förblir av största vikt, bör kommissionens tjänstemän få genomföra kontroller och ha rätt att kräva hjälp från medlemsstaterna.

16 Se dom av den 6 maj 1982, Fromme (54/81, Ree. s. 1449): 1 ovan nämnda artikel 8 i förordning 729/70, där det fastslås att medlemsstaterna i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att indriva belopp som har förlorats till följd av ocgcntlighetcr eller försumlighet, bekräftas endast uttryckligen en förpliktelse som redan ¿ligger medlemsstaterna på grundval av samarbetsprincipen som fastslås i artikel 5 t fördraget (punkt 5). Se generaladvokat Capotortis förslag till avgörande i förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, Bay WA AG (Rec. s. 1545).

17 Se senast domstolens dom av den 23 november 1995 i målet Nutral mot kommissionen (C-476/93, REG s. I-4125). Se dom av den 10 november 1993, Nederländerna mot kommissionen (C-48/91, Ree. s. I-5611, punkt 11): Förvaltningen av EUGFT: s finansiering ankommer huvudsakligen på de nationella förvaltningar som har i uppdrag att vaka över att gcmenskapsbcstämmclscrna noggrant följs.... Endast medlemsstaten kan nämligen ha tillräcklig kännedom för att med noggrannhet fastställa vilka uppgifter som är nödvändiga för att utarbeta EUGFJ: s räkenskaper, medan kommissionen inte är tillräckligt nära de ekonomiska aktörerna för att kunna erhålla de uppgifter som den behöver från dessa (min kursivering). Se dom av den 7 juli 1987, Étoile commerciale och CNTA mot kommissionen (89/86 och 91/86, Ree. s. 3005).

18 Se dom av den 10 november 1993, mål C-48/91 (nämnd ovan i not 16), punkt 11.

19 På det sättet angav domstolen —angående en invändning från Förbundsrepubliken Tyskland enligt vilken bestämmelserna i kommissionens förordning nr 1244 av den 19 maj 1982 (om tillämpningsföreskrifter för systemet med bidrag för bibehållandet av dikor) inte innehöll någon plikt att fastställa bestämmelser för att reglera beviljandet av bidraget — att i det avseendet måste påpekas att gemenskapsbestämmelscrna, utan att nå dithän att de ålägger medlemsstaterna att anu detaljerade och strikta bestämmelser i ämnet, likväl medför en skyldighet att införa ett sammanhängande system av åtgärder som innehåller konkreta riktlinjer i förhållande till den personal som har i uppdrag att utföra inspektioner på platsen (min kursivering). Dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (ovan nämnd i not 5), särskilt punkterna 36 och 38.

20 Principen om god förvaltning, som jag här vill påminna om, förknippas särskilt med kravet att förvaltnings verksamheten skall vara uttömmande, varför myndigheten, när den uttalar sig... måste beakta samtliga aspekter som kan inverka på beslutet, se Förstainstansrättcns Dcslut av den 7 juni 1991, Wcyrich mot kommissionen (T-14/91, Ree. s. II-235). Dessutom, och det är vanligare, hänför den sig till att förvaltningsvcrksamheten skall vara ändamålsenlig, se domstolens dom av den 27 mars 1990, Italien mot kommissionen (C-10/88, Rcc. s. I-1229, punkt 13): principen om god förvaltning kräver att tidsfristen meddelas skyndsamt. Se även dom av den 14 november 1989, Italien mot kommissionen (14/88, Rec. s. 3677) samt dom av den 11 oktober 1990, Italien mot kommissionen (C-34/89, Rcc. s. 3603), kravet på omsorg innebär att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som syftar till att komma till rätta med oegendigheterna snarast (punkt 12).

21 Se dom av den 13 mars 1990, kommissionen mot Frankrike (C-30/89, Rcc. s. I-691).

22 Se dom av den 10 november 1993, mål C-48/91, nämnd ovan i fotnot 16. Jämför även beskrivningen av ifrågavarande organisationssystem som generaladvokat Van Gcrven gav i sitt förslag till avgörande av den 3 mars 1993 i målet Italien mot kommissionen (C-55/91, Rcc. s. I-4834). Se särskilt den första delen av förslaget, Inledande allmänna synpunkter.

23 Se artikel 8.2 i den citerade förordningen nr 729/70: Om en fullständig indrivning inte kan åstadki s skall de finansiella följderna av oegentligheter och lorsummelscr bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna.

24 Domstolen har fastslagit att det åligger medlemsstaterna att upprätta ett system för administrativ kontroll och av inspektioner på platsen som kan garantera att de materiella och formella rekvisiten för tilldelning av ifrågavarande bidrag om vilket här är fråga vederbörligen uppfylls (min kursivering), dom av den 12 juni 1990, mål C-8/88 (ovan nämnt i not 5), punkt 20.

25 Kommissionen måste framlägga en allvarlig och grundad (rättare sagt befogad) misstanke angående eventuella oegentligheter i den nationella förvaltningsverksamheten, medan det åligger medlemsstaterna att inkomma med motbevis: dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen, nämnd ovan i fotnot 16, särskilt punkt 15 till 18, dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen, nämnd ovan i fotnot 5. För ett annat synsätt, se dom av den 12 juli 1984, Luxemburg mot kommissionen (49/83, Rcc. s. 2931) och dom av den 27 februari 1985, Italien mot kommissionen (55/83 och 56/83, s. 683 respektive 703) (endast de utgifter som medlemsstaten kan visa sig verkligen och på ett korrekt sätt ha utbetalat kan ersättas ur EUGFJ).

26 För att inte betunga övervakningsverksamheten och för att göra hotet om sanktioner effektivare har domstolen bekräftat lagenligheten i att extrapolera det resultat som erhållits ur minimiurvalct till att gälla medlemsstatens administrativa organisation i dess helhet, det vill säga, för fall som det föreliggande, där behörigheten givits på regional nivå, till den Behöriga lokala administrationen. Se dom av den 9 augusti 1994, Tyskland mot kommissionen, (C-413/92, Rec. s. I-3781, punkt II).

27 Kommissionens beslut av den 6 november 1992 (C/92/2645) enligt artikel 1.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 1723 av den 26 juli 1972 (EGT nr L 186, s. 1).

28 Se dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (nämnd ovan i fotnot 5) punkt 20.

29 Genom den verksamhet som de behöriga myndigheterna bedriver för att tillämpa de tyska bestämmelserna, skulle de nämligen erhålla praktisk kunskap om kontroll genom inspektion vad beträffar bidrag.

30 När vikten av att utföra det föreskrivna antalet inspektioner påpekades, hänvisades i båda delstaterna uttryckligen till kravet på anpassning till de gcmenskapsrättsliga föreskrifterna (direktiv från ministeriet för livsmedelsförsörjning, jord-och skogsbruk i Bayern av den 13 augusti 1990. Direktiv från ministeriet för landsbygdsområden, livsmedelsförsörjning samt jord-och skogsbruk i Baden-Württemberg av den 7 juni 1989 och samma ministeriums cirkulär av den 29 mars 1989).

31 Se till stöd för den föreslagna tolkningen kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations-och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT nr L 391, s. 36). Sc särskilt angående nödvändigheten att förena inspektionskontroll med administrativ kontroll artikel 6.4: Myndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av kontroll på plats på grundval av en riskanalys och genom att tillse att de utvalda ansökningarna är representativa för de inlämnade stödansökningarna.

32 I direktiven från Ministeriet för livsmedelsförsörjning, jord-och skogsbruk i Bayern av den 12 februari 1990 om genomförandet av systemet med särskilt bidrag till nötköttsproducentcr (nr T 6 - 7463.2 - 511) klargörs tvärtom uttryckligen, med hänvisning till inspektionerna på plats, att Die Kontrollen an Ort und Stelle sind stichprobenweise (mindestens 10 %) aber flächcndcckcnd durchzuführen (artikel 8.2.2, min kursivering).

33 Se dom av den 22 juni 1993, Tyskland mot kommissionen (C-54/91, Rcc. s. I-3399), samt tillhörande förslag till avgörande av generaladvokaten Tesauro.

34 Enligt det systemet är nämligen de djur för vilka bidragsansökningen inlämnats under en viss period märkta i det ena örat, medan de djur som tillhör följande period, åtta månader senare, märks i det andra örat. Detta skulle hindra att de djur som varit bidragsberättigade under den första perioden framstår som bidragsberättigade även under den andra perioden, vilket skulle göra systemet säkert. Anledningen till detta är att då djurens minimiålder är sex månader, skulle de under den tredje perioden vara minst 22 månader gamla (sex månader + den första periodens åtta månader + den andra periodens åtta månader), vilket är en ålder som överstiger den då djuren är som mest lönsamma (18 månader).

35 Därtill görs gällande att det på förbundsnivå föreskrivs att en ny märkning skall genomföras vid fall av bristande märkning.

36 EGT nr L 355, s. 32.

37 Skrivelse av den 23 november 1989 och, dessförinnan, telex av den 2 juli 1987 (det senare angående det liknande system som föreskrivs i artikel 6.1 i den citerade förordningen nr 859/87).

38 Se i det sammanhanget revisionsrättens slutsatser i dess årsrapport för budgetåret 1991 (EGT nr C 330, s. 91, punkt 3.76).

39 Se det sjunde övervägandet i ingressen i ovan nämnda förordning nr 714/89.

40 Tysklands uppmaningar avgavs i form av skrivelser (i december 1989 och november 1990), diskussioner inom Nötköttskommittén (i maj 1991), genom muntlig framställning i november 1989 och vid tiden för EUGFJ: s inspektion i Bayern och Baden-Württemberg.

41 Se dom av den 11 oktober 1990, Italien mot kommissionen (nämnd i not 19).

42 Se i det avseendet de hjälpanvisningar som givits i fråga om statsstöd i dom av den 2 februari 1989, kommissionen mot Tyskland (94/87, Rec. s. 175).

43 En sådan likartad reglering antogs som konstaterats först 1992 genom direktiv 92/102, nämnt i punkt 29 i detta förslag.

44 Även om de är av senare datum än händelserna i förclig-f;andc fall, anser jag det lämpligt att påminna om tvä rättsiga anvisningar angående bedrägeri som drabbar gemenskapens ekonomiska intressen och som stöder den lösning som jag föredrar. I artikel 209a, som införts genom Maastrichtfordraget, sägs i andra stycket (andra meningen) att för att samordna åtgärderna för att skydda gemenskapens intressen skall medlemsstaterna med kommissionens hjälp organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga avdelningarna i sina förvaltningar. Regleringen i rådets förordning (EEG) nr 595/91 om oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT nr L 67, s. 11) har en liknande innebörd, och grundar mer specifikt kampen mot bedrägerier just pä ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen (se det tionde övervägandet i ingressen). Det är även mot bakgrund av anvisningarna i dessa rättsakter som jag anser att kommissionens underlåtenhet att agera är särskilt betydelsefull i föreliggande fall, då den lett till att det samarbete som sökanden uttryckligen har begärt genom upprepade påstötningar inte kommit till stând.

45 Det är bestämmelsens rättsliga ursprung som ger den slutgiltiga bekräftelsen på att det ställningstagande jag förespråkar är korrekt. I artikel 6.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 859/87 av den 25 mars 1987 om tillämpningsföreskrifter för systemet med särskilt bidrag till nötköttsproducenter (EGT nr L 82, s. 25; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) sades att de djur för vilka bidrag sökts... är varaktigt märkta vid avsändandet. Märkningen skall vara olik [standard]idcntifikationstccknct för att undvika förväxlingar mellan de båda systemen. Senare, i kommissionens förordning EEG nr 1120/87 av den 23 april 1987 med ändring av nyss nämnda rättsakt (EGT nr L 109, s. 11; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) infördes — i den ordalydelse som senare skulle behållas även i förordning nr 714/89 och i ett enda stycke — identifikationssystemet för undantagsfall och kravet på särskild märkning vid avsändandet av de djur som löd under systemet. Det sålunda definierade systemet, enligt vilket de djur som kunde hänföras till båda systemen skulle märkas på särskilt sätt vid avsändandet till en annan medlemsstat, hade väsentligen bekräftats genom förordning (EEG nr 2430/87 (EGT nr L 224, s. 10) och fick sin slutgiltiga bestämning genom förordning nr 714/89. I denna rättsakt avskaffades bestämmelsen om särskild — och olik — märkning av nötkreatur som identifierats genom standardsystemet medan i stället kravet på särskild märkning av de djur som löd under undantagssystcmen behölls. Denna rättsliga exkurs visar två saker: den första är att särskild och olik märkning av nötkreatur som identifierats genom standardsystemet uttryckligen avskaffats av lagstiftaren. Det andra är att det omstridda stycket i artikel 7 i förordning nr 714/89 är direkt och uteslutande förknippat med de nötkreatur som identifierats genom undantagssystcmet. Det är två anvisningar som, förefaller det mig, obestridligen talar för att kravet på särskild märkning skall hänföras endast till avsändande av den senare kategorin nötkreatur, med hänvisning till att en andra märkning (som för tillfället, i frånvaron av särskilda bestämmelser, skulíe ha samma kännetecken som den första) av de i enlighet med förordningen redan väl synligt och varaktigt identifierade nötkreaturen skulle vara onödig.

46 I det åttonde övervägandet i ingressen i förordning nr 714/89 stadgas att kraven i samband med saluföringen av de handjur som producenter har då denna förordning träder i kraft, gör det lämpligt att ett tillfälligt undantag beviljas från kravet att hålla djuret i företaget under en bestämd period efter det att ansökningen inlämnats, dock under förutsättning att djuren har föreskriven ålder och har uppfötts i företaget åtminstone två månader.. bör dessutom föreskrivas ett undantag från märkningssystemet för de djur som på grund av sin ålder är svårhanterliga (min kursivering).

47 Se generaladvokat Van Gcrvens förslag till avgörande i målet Tyskland mot kommissionen, ovan nämnt i not 5, särskilt punkt 7: det ointresse som visats pä federal nivå eller mellan delstater... leder den till andra grunder..., särskilt otillräckligheten av de kontrollbcstämmclscr som utfärdats av, och i samråd med, behöriga delstater i Förbundsrepubliken, och den otillräckliga övervakning som utövats av de lokala tjänstemännen som varit ansvariga för tillämpning och kontroll. Se även punkt 25— 28 i domen.

48 Jag finner det nödvändigt att fästa uppmärksamheten på den särskilda betydelse som dokumentationen har i övcrgångssystcmet. Med anledning av den begränsade tidsperiod som föreskrivs för djurets vistelse i företaget (en månad från ansökningsdatumet) och att den är förlaga mellan det datumet och det datum dá djuret slaktas eller exporteras (som mest fem månader) blir dokumentationen i huvudsak det enda sätt som möjliggör en kontroll av utbetalningen av gemenskapsförmån en.

49 Den dokumentation som föreskrivs i den nationella regleringen är ytterst detaljerad. Det föreskrivs bland annat att genomföra slakt skall intygas genom: sanitär inspektion, intyg över genomförd slakt (slaktkroppens vikt), intyg över det ajur som skall slaktas (vikt) när handlingar som intygar att slakten utförts föreligger. Se cirkulär från ministeriet för landsbygdsområden, livsmedelsförsörjning samt jord-och skogsbruk i Baden-Württemberg av den 29 mars 1989, artikel 5.

50 Dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (nämnd i fotnot 5 ovan), punkt 13. Se dom av den 15 december 1971, International Fruit (förenade målen 51—54/71, Rec. s. 1107, punkt 4).