Förslag till avgörande av generaladvokat
1. De frågor som High Court of Justice, Queen's Bench Division, genom begäran om förhandsavgörande har hänskjutit till domstolen rör tolkningen av domen i målet Lomas m. fl., i vilken domstolen ogiltigförklarade metoden för beräkning av då gällande clawback, samt giltigheten och tolkningen av det nya system för beräkning av clawback som kommissionen införde, genom kommissionens förordning (EEG) nr 1922/92 av den 13 juli 1992, för att verkställa denna dom.
2. Fram till år 1992 var clawback-systemet grundat på rådets förordning (EEG) nr 1837/80 om upprättande av den gemensamma organisationen av marknaden för får-och getkött [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå], vilken sedan ersattes av rådets förordning (EEG) nr 3013/89 samt av kommissionens förordning (EEG) nr 1633/84, i vilken vissa tillämpningsföreskrifter fastställdes.
3. När de produkter för vilka bidrag hade betalats exporterades (vilket kunde ske inom tjugoen dagar från det att de första gången släpptes ut på marknaden), måste exportörerna till den behöriga nationella myndigheten återbetala ett belopp, som skulle vara exakt samma som bidragsbeloppet. Syftet var att, vid den tidpunkt då produkterna släpptes på marknaden, neutralisera verkan av ett bidrag som inte längre var berättigat. Genom artikel 9.3 i förordning nr 1837/80 fick kommissionen särskilt i uppgift att anta nödvändiga åtgärder för att göra det möjligt att vid utförseln av produkter från Förenade kungariket uppbära ett belopp som motsvarar detta bidragsbelopp.
4. I domen i målet Lomas m. fl. förklarade domstolen, som sagt, att artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1633/84 var ogiltig. I enlighet med fast rättspraxis fastslog domstolen för det första att det var tillåtet att uppbära clawback vid exporten av produkter för vilka det tidigare hade betalats bidrag.
5. Domstolen påpekade dock att möjligheten att väcka talan om återbetalning av clawback som uppburits under tidsperioder före dagen för domen skulle kunna medföra betydande ekonomiska följder och allvarliga organisationssvårigheter för Förenade kungariket. Av det skälet, och dessutom av hänsyn till rättssäkerheten, fann domstolen det lämpligt att begränsa ogiltigförklaringens rättsverkan i tiden. Den fastställde följaktligen att denna ogiltighet endast kunde åberopas med retroaktiv verkan av de ekonomiska aktörer som före dagen för domen hade väckt talan eller anfört ett motsvarande klagomål.
6. Det ovan beskrivna regelverket har under tiden genomgått väsentliga förändringar. För det första har Förenade kungariket fått tillstånd att från och med regleringsåret 1992 upphöra med att bevilja slaktbidrag för får.
7. Enligt artikel 1 i förordning nr 1922/92, genom vilken artikel 4 i förordning nr 1633/84 ändras, kan aktörer som fortfarande skall betala belopp i form av clawback i huvudsak välja mellan två alternativ. De kan antingen välja att betala ett belopp som är exakt samma som det bidragsbelopp som har beviljats producenterna (nedan kallat det första alternativet), och skall då samtidigt på ett tillfredsställande sätt dokumentera för de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket det bidragsbelopp som faktiskt beviljats för de produkter som omfattas av clawback, eller välja att betala ett belopp som skall fastställas till samma som det genomsnittliga beloppet av de bidrag som fastställts för den vecka som produkterna avsänts och de tre föregående veckorna (nedan kallat det första alternativet).
8. I artikel 2 i förordning nr 1922/92 fastställs däremot en metod för beräkning av de belopp som de aktörer som är berättigade till återbetalning enligt domen i målet Lomas m. fl. kan kräva i form av återbetalning av felaktigt inbetald clawback. Även dessa aktörer har möjlighet att välja mellan två olika beräkningsmetoder, som huvudsakligen motsvarar det första och det andra alternativet i artikel 1.
9. Kärandena i målet vid den nationella domstolen är bolag som exporterar får-och getkött. De har väckt talan vid den nationella domstolen för att erhålla återbetalning av den clawback som de har betalat från år 1980 till och med den dag då talan väcktes (den 6 mars 1992). De har, enligt vad som framgick vid det muntliga förfarandet, senare inskränkt sitt krav till att avse skillnaden (opreciserad) mellan det felaktigt uppburna clawback-beloppet och det belopp som de borde ha betalat för samma period, om gemenskapsbestämmelserna hade tillämpats korrekt.
10. Av dessa skäl har den brittiska domstolen förklarat målet vilande och ställt sex tolkningsfrågor till domstolen.
11. I det aktuella målet väcks därmed samma frågor som domstolen redan har uttalat sig över i domen i målet Lomas m. fl.
12. Jag önskar dock påpeka att det aktuella förfarandet, till skillnad från målet Lomas m. fl, äger rum vid en tidpunkt då beviljandet av bidrag och därmed även uppbörden av clawback har upphört. Domstolen anmodas således att ge en tolkning av ett system som, även om det är i kraft, är avsett att reglera händelser i det förflutna, antingen det gäller beräkningen av de belopp som fortfarande finns att fordra för transaktioner där uppbörden tills vidare inställdes efter domen i målet Lomas m. fl eller beräkningen av felaktigt inbetalda belopp.
13. Här tillkommer ytterligare en omständighet, som enligt min uppfattning är grundläggande, nämligen att gemenskapssystemet varken i sin ursprungliga eller ändrade utformning innebär någon skyldighet, vare sig för den producent som har erhållit bidraget eller för den myndighet som har betalat ut det, att bevara någon bevisning avseende detta belopp. Hur underligt det än kan tyckas, är följden av detta att det inte längre kan finnas något lagligt bevis på det exakta bidragsbeloppet vid den tidpunkt då clawback skall betalas.
14. Jag måste följaktligen ändra den vägledning som jag har givit i mitt tidigare förslag till avgörande, eftersom det nu även måste tas hänsyn till om de lösningar som föreslås för att reglera tidigare händelser kan genomföras praktiskt: Ingen skall avkrävas det omöjliga.
15. I det fall som exportören är i stånd att tillhandahålla relevant bevisning, kan han (för transaktioner där uppbörden ännu är inställd tills vidare) betala en clawback som exakt överensstämmer med bidragsbeloppet eller (vid begäran om återbetalning) erhålla återbetalning av den exakta skillnaden mellan de båda beloppen.
16. Det är vidare utmärkande att samtidigt som kärandena bestrider den nya beräkningsmetodens lagenlighet, har de inte själva lyckats föreslå något alternativ som är faktiskt möjligt att använda för att räkna ut det exakta beloppet av det bidrag som producenterna erhöll vad avser produkter för vilka kärandena är eller har varit skyldiga att betala clawback. Beträffande de bidrag som har beviljats i det förflutna och för vilka det saknas bevis, är en sådan beräkning helt enkelt omöjlig.
17. Kärandena i målet vid den nationella domstolen har invänt att den nya beräkningsmetoden i själva verket är ogenomförbar, eftersom de åläggs att bevisa någonting orimligt svårt, och den är av samma anledning rättsstridig enligt gemenskapens rättspraxis. De anser dessutom att mot bakgrund av ogiltigheten av de regler som har legat till grund för beräkningen av den clawback som de har betalat, borde bevisbördan i fråga om bidragsbeloppet snarast falla på den myndighet som beviljade bidraget.
18. Vad beträffar den av kärandena åberopade rättspraxis där domstolen har dragit upp de gemenskapsrättsuga gränserna för tillämpningen av nationella bevisbördebestämmelser, kan denna, enligt min uppfattning, inte tillämpas i den specifika frågan om bidragsbeloppet, på grund av den särskilda arten av det system som här behandlas.
19. För det andra skall aktörens möjlighet att exakt ange bidragsbeloppet, och därmed erhålla en clawback som exakt motsvarar detta belopp, i vilket fall som helst ses som ett av de båda alternativ som erbjuds honom och som han kan använda ora han är i stånd att tillhandahålla de nödvändiga bevisen. När detta inte är möjligt, kommer aktören i alla fall att betala en rimlig clawback eller kommer annars, i tillämpliga fall, att kunna erhålla återbetalning av felaktigt uppburna belopp, med stöd av de regler för beräkning som föreskrivs i det andra alternativet.
20. Sammanfattningsvis, för att besvara den första och den fjärde frågan, anser jag att det nya systemet inte kan anses vara ogiltigt, eftersom det även när det är omöjligt att bevisa det betalade bidragets exakta belopp är möjligt att kvantifiera clawback till ett belopp som ligger rimligt nära det antagna bidragsbeloppet, och systemet måste därför anses uppfylla sitt tillämnade syfte. Vad beträffar svaret på den andra och den femte frågan anser jag dock att det i enlighet med de berörda reglerna ankommer på de nationella myndigheterna att bedöma de eventuella bevis som lämnas av aktören, för att kontrollera om dessa gör det möjligt att med precision fastställa det bidragsbelopp som faktiskt har beviljats.
21. Några få påpekanden räcker för att besvara den tredje frågan, i vilken den nationella domstolen begär att domstolen skall förtydliga räckvidden av verkan i tiden av domen i målet Lomas m. fl., för att med precision fastställa den period för vilken de aktörer som har väckt talan före den 10 mars 1992 har rätt till återbetalning av felaktigt inbetald clawback.
22. Efter att ha fastslagit denna princip har domstolen aldrig uppställt några ytterligare inskränkningar för ovan angivna personers rätt att väcka talan, och har än mindre begränsat den period från vilken de har rätt att göra gällande domstolens ogiltigförklaring.
23. Jag kommer nu till den sjätte och sista frågan, genom vilken den nationella domstolen, som sagt, önskar få fastställt vilka bestämmelser som skall tillämpas för att kvantifiera beloppet av de summor som kärandena påstår sig ha betalat i felaktig clawback.
24. I detta hänseende vill jag först påpeka att det, enligt fast rättspraxis, i avsaknad av gemenskapslagstiftning ankommer på de nationella myndigheterna att säkerställa återbetalningen av de belopp som felaktigt har uppburits på grundval av gemenskapsbestämmelser som senare ogiltigförklaras, samt att avgöra alla bifrågor i enlighet med gällande nationell lagstiftning. Tillämpningen av den nationella rätten är emellertid inte utan inskränkningar: de processrättsliga formföreskrifterna får inte leda till att det blir praktiskt taget omöjligt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning, och de får inte heller vara mindre förmånliga än de som rör liknande inhemska förfaranden.
25. Vad däremot gäller de frågor som inte regleras i förordningen, innehåller artikel 2 en uttrycklig hänvisning till de tidsfrister och förfaranden som fastställts i gällande nationell rätt.
26. Vad angår den sista punkten måste för övrigt det argument kraftfullt avfärdas som har framförts av kommissionen och Förenade kungarikets regering, att den treåriga preskriptionstid som föreskrivs i artikel 2.2 i rådets förordning (EEG) nr 1430/79 av den 2 juli 1979 om återbetalning eller återställande av import-eller exportavgifter skulle tillämpas analogt i stället för de relevanta bestämmelserna i nationell rätt.
27. Det förhåller sig dock annorlunda med den omständighet som anges under b i punkt 23, det vill säga möjligheten att ta hänsyn till den nationella rättsprincip enligt vilken man kan utesluta de aktörer som inte har protesterat mot betalningen vid den nationella myndigheten från den kategori av personer som har rätt att väcka talan.
28. Mot bakgrund av ovanstående, föreslår jag således att domstolen besvarar de frågor som har ställts av High Court of Justice, Queen's Bench Division, på följande sätt:
1 Originalspråk: italienska.
2 Dom av den 10 mars 1992 (C-38/90 och C-151/90, Rec. s.I-1781).
3 Förordning om ändring av förordning (EEG) nr 1633/84 om tillämpningsföreskrifter för det rörliga slaktbidragct för får och om upphävande av förordning (EEG) nr 2661/80 samt bestämning av villkoren för den återbetalning av clawback som följer av domstolens dom i de förenade målen C-38/90 och C-151/90 (EGT nr L 195, s. 10).
4 Förordning av den 27 juni 1980 om den gemensamma organisationen av marknaden för får-och getkött (EGT nr L 183, S.1).
5 Förordning av den 25 september 1989 om den gemensamma organisationen av marknaden för fir och getkött (EGT nr L 289, s. 1), senast ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 1741/91 av den 13 juni 1991 (EGT nr L 163, s. 41).
6 Förordning av den 8 juni 1984 om tillämpningsföreskrifter för det rörliga slaktbidraget för får och om upphävande av förordning (EEG) nr 2661/80 (EGT nr L 154, s. 27).
7 Dock med förbehåll för tillämpningen av stödåtgärder från interventionsorganens sida.
8 Förordning nr 1837/80, artikel 9.3, sisom den ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 871/84 av den 31 mars 1984 (EGT nr L 90, s. 35). Den ovan nämnda nya grundförordningen nr 3013/89 innehåller en nästan identisk bestämmelse: Artikel 24.5, i vilken det föreskrivs att om slaktbidraget betalas ut och produkterna sedan exporteras skall kommissionen besluta om de åtgärder som krävs för att försäkra att [produkterna] vid export från regionen Storbritannien beläggs med en avgift som motsvarar det bidrag som faktiskt betalas ut.
9 Förordning nr 1633/84, artiklarna 3 och 4.1.
10 Se i detta avseende dom av den 15 september 1982, Kind mot EEG (106/81, Ree. s. 2885), och dom av den 2 februari 1988, Förenade kungariket mot kommissionen (61/81, Rec. s. 431).
11 Domen i målet Lomas m. fl. (nämnd i fotnot 1 ovan), punkt 22, samt domslutet, i vilket domstolen fastslog att kommissionen hade överskridit sina befogenheter enligt artikel 9.3 i förordning nr 1837/80 när den antog de omtvistade beräkningsmetoderna.
12 Milet hade sitt ursprung i cvi brottmil, i vilka fär-och getköttsexportörer hade åtalats för att ha lämnat oriktiga uppgifter oil de behöriga brittiska myndigheterna, med avseende pi bland annat beräkningen av deras referens-clawback. Domstolen fastslog att även om de regler för beräkning som utgjorde den rättsliga bakgrunden till överträdelsen hade förklarats ogiltiga, innebar detta inte att Förenade kungariket befriades frän sin skyldighet att väcka ital mot aktörer som hade brutit mot dem.
13 Kommissionens förordning (EEG) nr 3246/91 av den 7 november 1991 om tillstånd för Förenade kungariket att upphöra med att bevilja det rörliga slaktbidraget för fir i Storbritannien och om avsteg från förordning (EEG) nr 1633/84 om tillämpningsföreskrifter för det rörliga slaktbidraget för får (EGT nr L 307, s. 16).
14 Som jag just har nämnt, upphörde slaktbidraget att gälla frin och med rcglcringsiret 1992. Av handlingarna i målet framgår dock att för perioden 1991—92 hade de brittiska myndigheterna, i avvaktan pä domstolens avgörande i målet Lomas m. fl., tills vidare inställt uppbörden av clawback vid export av produkter för vilka bidrag tidigare hade betalats. Till följd av domen blev det därför nödvändigt för kommissionen att anta regler om beräkning av clawback för att reglera de transaktioner för vilka clawback ännu inte hade uppburits.
15 Det bör för övrigt påpekas att dl målet vid den nationella domstolen är vilande, har sökandena, enligt förelägganden mot vilka de förgäves har invänt, varit tvungna att betala ytterligare belopp i clawback, vilka denna gäng har beräknats enligt det nya gemenskapssystemet. Som vi strax skall se har sökandena bestritt giltigheten av detta system, och de har därför även yrkat återbetalning av skillnaden mellan det belopp som har betalats och det belopp som ännu 6nns att fordra i fråga om dessa betalningar.
16 Dom iv den 9 november 1983, San Giorgio (199/82, Rec. s. 3595).
17 Förslagen om framtida bevismetoder är lika meningslösa, eftersom systemet inte längre är i kraft.
18 Se till exempel dom av den 21 september 1983 i de förenade milen Deutsche Milchkontor m. íl. (C-205/82—215/82, Rec. s. 2633).
19 Se även dom av den 26 april 1994, Roquette Frères (C-228/92, Rec. s. I-1445).
20 Dom av den 12 juni 1980, Express Dairy Foods (130/79, Rec. s. 1887, punkterna 12 och 14), och den senare domen i målet Roquette Frères, nämnd ovan i fotnot 18, punkt 18. Beträffande bevisbördan, se domen i milet San Giorgio, nämnd ovan i fotnot 15, punkt 14 (det kan påpekas att det här är fråga om bevisning av felaktigt inbetalade belopp, och inte — som i punkterna 14 och 15 ovan — bevisning av bidragsbeloppet). Se även, beträffande obefogat berikande, dom av den 10 juli 1980, Ariete (811/79, Rec. s. 2545, punkt 13) samt beträffande preskriptionstider, dom av den 25 juli 1991, Emmott, (C-208/90, Rec. s. 4269, punkt 16).
21 EGT nr L 175, s. 1.