Förslag till avgörande av generaladvokat

1. Genom de frågor som ställts av Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis för förhandsavgörande får domstolen i uppgift att behandla en viktig del av regleringen av skattebefrielser för transportmedel som tillfälligt införs enligt direktiv 83/182/EEG (nedan även kallat direktivet). Det problem som domstolen skall utreda är huruvida en och samma person vid tillfällig skattebefriad införsel till en annan medlemsstat än den i vilken han är bosatt samtidigt får införa mer än ett fordon för privat eller yrkesmässigt bruk. I samband med denna fråga uppstår andra frågor angående förenligheten mellan de påföljdsregler som föreskrivs i bestämmelserna om direktivets tillämpning i den grekiska rättsordningen och de gemenskapsrättsliga principerna.

2. I artikel 1 fastställs tillämpningsområdet för den bestämmelse enligt vilken medlemsstaterna, om vissa villkor följs, vid tillfällig införsel av motorfordon från en annan medlemsstat skall medge undantag från omsättningsskatt, punktskatter och alla andra konsumtionsskatter och från de skatter som är upptagna i bilagan till direktivet.

3. I artikel 3 föreskrivs att skattebefrielse skall beviljas under en sammanhängande eller inte sammanhängande tid av högst sex månader under en 12-månadersperiod vid tillfällig införsel av vissa transportmedel för privat bruk. De nödvändiga villkoren är i huvudsak tre: Först och främst måste den enskilda person som inför transportmedlen vara bosatt i en annan medlemsstat än den dit den tillfälliga införseln sker. Vidare måste transportmedlen i fråga utnyttjas för privat bruk och följaktligen inte ha något samband med avlönad eller lukrativ verksamhet. Slutligen får transportmedlen inte överlåtas eller hyras ut i den medlemsstat dit den tillfälliga införseln skett och inte heller lånas ut till någon som är bosatt i den staten.

4. Omständigheterna i målet kan sammanfattas enligt följande.

5. Vid den kontroll av Siegfried Klattners pass (rättare sagt av passen) som härvid gjordes kunde de grekiska tullmyndigheterna konstatera två överträdelser av de grekiska genomförandebestämmelserna. Dels hade fordonet i fråga redan åtnjutit en första skattebefrielse och således körts under en längre period än de femton månader som tillåts i bestämmelserna, dels hade Siegfried Klattner under perioden mellan den 14 april och den 30 april 1990 på grekiskt område kört två fordon som införts enligt samma regler för skattebefrielse.

6. I finansministerns beslut nr D-1254/141 av den 1 november 1984 (nedan kallat dekretet) fastställs den maximala varaktigheten för skattebefrielse till sex månader (artikel 4.2) — sammanhängande eller inte sammanhängande — för en period av tolv månader, som kan förlängas med ytterligare nio månader (således totalt femton månader), och en person som redan har erhållit skattebefrielse förbjuds (artikel 8.4) att enligt dessa regler införa ett andra transportmedel.

7. Genom ett meddelande om pålagor från chefen för tullmyndigheten i Doirani ålades sökanden därefter att med tillämpning av nationella bestämmelser betala böter med sammanlagt 21043856 DR bestående av tull, pålagor och tilläggsavgift, och med 29430 DR i vägtrafikskatt. Vid andra överträdelser än enbart försening beträffande dagen för återutförsel föreskriver nämligen den grekiska lagstiftningen (artikel 10.7) en dubbel påföljd: tullar och andra skatter som enligt gällande rätt skall betalas när överträdelsen konstateras (mervärdesskatt, konsumtionsskatt, vägtrafikskatt) kan omedelbart utkrävas, liksom en tilläggsavgift på 100 procent av det sammanlagda beloppet.

8. Siegfried Klattner har väckt talan vid den hänskjutande domstolen för att erhålla ogiltigförklaring av meddelandet om pålagor och gör i huvudsak gällande att de grekiska bestämmelserna om införlivning stred mot bestämmelserna i direktivet, eftersom de a) inskränkte möjligheten till skattebefrielse till att gälla endast ett fordon per person och b) föreskrev påföljder för föraren vilka inte stod i proportion till de överträdelser för vilka han misstänks.

9. Den nationella domstolen ansåg att sökandens tvivel angående tolkningen var välgrundade och ställde följande fyra frågor till domstolen för förhandsavgörande:

Den första frågan

10. Den första frågan består av två delfrågor.

11. Med avseende på den första frågan är parternas inställningar klart definierade.

12. Republiken Grekland hävdar att artikel 3 i direktivet skall tolkas så, att befrielsen endast kan beviljas för ett fordon. Detta av flera skäl.

13. Sökanden, till vilken kommissionen ansluter sig, anser däremot att artikel 3 tillåter skattebefrielse för mer än ett fordon tillhörigt samma person.

14. Även i detta fall anförs i första hand ett argument av bokstavlig natur. Bestämmelsen i fråga använder plural för att ange de transportmedel som är föremål för skattebefrielse. Om lagstiftaren hade velat begränsa antalet fordon som kan vara föremål för skattebefrielse hade det funnits en uttrycklig bestämmelse därom, vilket däremot saknas. Denna slutsats överensstämmer enligt sökanden med direktivets syfte, som är att säkerställa den fria rörligheten för personer, en frihet som skulle hindras av en begränsning av antalet fordon som kan importeras med skattebefrielse.

Rättslig bedömning

15. Som framgår av det första övervägandet antogs direktivet i syfte att undanröja hindren för gemenskapens invånares fria rörlighet inom gemenskapen, hinder som förorsakas av de beskattningsregler som tillämpas på tillfällig införsel av vissa transportmedel för privat eller affärsmässigt bruk, bland annat motorfordon. Det framgår vidare av olika rättsakter från kommissionen att lagstiftarens mål var att undvika dubbelbeskattning och underlätta tullformaliteterna vid gränserna och på så sätt undanröja hindren för privatfordons fria rörlighet och därmed lösa ett ansenligt problem för medborgarens mobilitet inom gemenskapen.

16. Direktivet ger ingen ledning i fråga om vad som skall uträttas på nationell nivå för att undvika skattebedrägerier. Det är därför lämpligt att erinra om vad domstolen har beslutat i ovannämnda dom i målet kommissionen mot Grekland: staterna är fria att vidta åtgärder i fråga om kontroll. I sitt förslag till ändring av direktiv 83/182 har kommissionen för övrigt uttryckligen medgett att, med hänsyn till att det fortfarande finns mycket olika skattenivåer på motorfordon medlemsstaterna emellan, bestämda restriktioner förefaller berättigade. För övrigt har kommissionen själv i ett meddelande i ämnet visserligen medgett att det föreligger en utvecklingsprocess inom gemenskapen som syftar till att tillåta gemenskapens medborgare maximal rörelsefrihet, men den har tillagt att nivån på den friheten måste vara förenlig med kravet på att bekämpa skattebedrägeri.

17. Problemet är just att avgöra om den grekiska åtgärden som begränsar skattebefrielsen till ett enda fordon — som kan och måste kunna ingå Uto sensu (i vidsträckt mening) i begreppet bekämpning av bedrägeri — är förenlig med direktivets syften och principerna i fördraget i fråga om fri rörlighet för personer.

18. Nu förefaller det mig inte som om den aktuella frågan skulle kunna besvaras på grundval av direktivets bokstavliga lydelse. De ordalag lagstiftaren har använt är ägnade såväl Republiken Greklands sätt att läsa som det motsatta sätt på vilket kommissionen och Siegfried Klattner läser. Jag rinner inga goda argument för att föredra den ena ståndpunkten framför den andra. Varken i förarbetena eller i kommissionens förslag om ändring av direktivet framgår klart avsikten att begränsa rätten till skattebefrielse till ett enda fordon, även när ordet för att ange transportmedlet är i singular.

19. Domarna som jag ovan har nämnt visar att svaret måste sökas någon annanstans. Gemenskapsintresset som direktivet syftar till att uppnå är att främja de i gemenskapen bosattas fria rörlighet och måste bedömas i förhållande till medlemsstaternas likaledes legitima intresse att förebygga de skattebedrägerier som eventuellt är förbundna med skattebefriad införsel. Hur skall dessa två intressen sammanjämkas?

20. När denna undersökning företas skall direktivets första övervägande beaktas. Jag vill säga att rätten till skattebefriad införsel är föreskriven för att uppnå full rörelsefrihet och kan ha verkan så långt det intresse som berättigar den konkret fullföljs genom gemenskapsrätten. Självklart inte längre.

21. De grekiska bestämmelserna överensstämmer emellertid inte med direktivets bestämmelser, vilka med tillräcklig exakthet beskriver den rätt till skattebefrielse som föreskrivs i direktivet. Rätten till skattebefriad införsel är nämligen inte erkänd absolut utan i relativ bemärkelse: den är, utöver de rekvisit sora ovan nämnts, villkorad av den privata eller affärsmässiga användningen av personbilen.

22. Punkten är viktig. Den fria rörligheten för personer är det intresse som bestämmelsen som är föremål för undersökning syftar till, och den förtjänar att skyddas så långt den faktiskt utövas.

23. Detta sätt att läsa bestämmelsen är det sätt som svarar mot gemenskapslagstiftarens syften. Republiken Greklands alternativa tolkning — one man, one car, skulle man kunna kalla den — förlorar enligt min mening den flexibilitet som är nödvändig för att säkerställa utvecklingen av den grundläggande friheten som är skyddad av gemenskapsrätten.

24. Sedan detta sagts återstår att klargöra en viktig aspekt i förevarande fall för att kontrollera att de slutsatser som dragits ovan är välgrundade. Den grekiska regeringen har vid förhandlingen framhållit att de nationella bestämmelserna inte på något sätt är förbundna med äganderätten till transportmedlet i fråga och att de tillämpas så på var och en som tillfälligt lagligen inför en personbil till grekiskt territorium.

25. Förklaringen är behövlig. Den skattebefriade införseln är inte begränsad till statusen som ägare till personbilen, och på detta sätt är utövandet av den fria rörligheten inte otillbörligen begränsad. Faktum är emellertid att andra viktiga aspekter av den fria rörligheten är otillbörligt begränsade. Siegfried Klattners exempel är ett bra exempel. Han ville, efter att ha återvänt till Tyskland för att genomgå läkarbehandling som var nödvändig till följd av olyckan som han hade råkat ut för i Jugoslavien, återvända till Grekland med sin andra bil. Detta val, som förefaller mig företas inom vad som rättmätigt medges den enskilde av rättsordningen, har till följd av bestämmelsen i den grekiska regleringen blivit ett förbjudet, påföljdsbelagt, beteende.

26. Men även bortsett från gränsfall som Siegfried Klattners, i vilka enligt min åsikt kan urskiljas omständigheter med karaktär av force majeure, kan de praktiska följderna av den grekiska regeringens tolkning inte vinna godkännande. Man kan tänka på de extremt otrevliga situationer som i gemenskapen bosatta kan råka i om de är tvungna att återvända till sitt land med ett annat transportmedel än det som tidigare har införts, om det sedan är förbjudet för dem att återvända med detta andra fordon till landet där de vistas på sommaren. Man kan vidare tänka på gränsarbetaren i artikel 5 i direktivet vars fordon blir stillastående till följd av en olycka eller ett tekniskt fel. Och hur som helst kvarstår, även om de nationella regleringarna skulle göra undantag för sådana exceptionella situationer, att en bestämd skattebefrielse är förbunden med de byråkratiska formaliteter som direktivet är avsett att undvika enligt ovannämnda följetext.

27. För att avsluta med en anmärkning av mer allmän karaktär vill jag påpeka att den grekiska lagstiftningens förbud förefaller mig desto mer oberättigat på grund av att det i dagens Europa blir allt vanligare att i gemenskapen bosatta äger mer än ett transportmedel — om det är ett bruk som skall uppmuntras eller inte är en annan sak. Jag anser alltså att friheten som direktivet skyddar, den att fritt röra sig, även omfattar möjligheten att använda mer än en personbil i samma persons ägo.

28. För övrigt anser jag inte att de grekiska bestämmelserna är motiverade av nödvändigheten att hindra eller förebygga skattebedrägerier. Som tydligt klargörs i de ovannämnda domarna behåller medlemsstaterna behörigheten att bekämpa skattebedrägerier, men de måste utöva den på ett sätt som är förenligt med kravet att säkerställa full utövning av de friheter som ges i fördraget. Det finns instrument som tillåter en kontroll av antalet införda fordon men som inte står i strid med principen om fri rörlighet för i gemenskapen bosatta och därför är att föredra framför det instrument som den grekiska rättsordningen använder. Ett möjligt exempel, vars fulla till— låtlighet domstolen har erkänt, är att sätta en stämpel i bilförarens pass. Det är ett instrument som kan anses effektivt: det var ju just en kontroll av detta slag som gjorde det möjligt att konstatera Siegfried Klattners påstått olagliga beteende.

29. Slutligen innehåller direktivet klara förbud för den som importerar fordon, såväl privat som affärsmässigt, vilka klart begränsar möjligheten att använda juridiska instrument för att begå skattebedrägerier. En effektiv åtlydnad av sådana regler kan uppfylla kravet i vårt fall från den grekiska regeringen. I denna riktning pekar domen i målet Carciati, vari för övrigt uttryckligen hänvisas till bestämmelserna i direktiv 83/182, som då var på förslagsstadiet. Domstolen förklarade nämligen vid det tillfället att denna serie av förbud utgör ett effektivt medel att förebygga skattebedrägerier och säkerställa att skatterna betalas i egendomens destinationsland.

30. Sedan jag nu gett svaret på den första delfrågan, övergår jag till att undersöka den andra. Gör direktivet vad beträffar antalet bilar som medges skattebefrielse skillnad mellan fordon avsedda för privat bruk och andra som är avsedda för affärsmässigt bruk?

31. På denna punkt räcker ett fåtal anmärkningar. Bestämmelserna i artikel 3 och artikel 4 motsvarar varandra i huvudsak vad beträffar syfte, rekvisit och struktur.

Den andra frågan

32. Även den andra frågan från domstolen i Thessaloniki har två skilda aspekter.

33. Det förefaller mig inte nödvändigt att uppehålla mig vid den första aspekten, som jag anser fullständigt omfattad av den slutsats för vilken redogjorts beträffande innehållet i direktivets bestämmelser. Jag kan bara upprepa att de aktuella gemenskapsrättsliga bestämmelserna förbjuder att rätten till skattebefriad import för samma person begränsas till ett enda fordon.

34. Inte heller frågans andra aspekt förefaller mig ge upphov till några särskilda problem. Enligt domstolens fasta rättspraxis vad gäller direkt effekt kan bestämmelserna i ett direktiv åberopas av den enskilde om de med avseende på innehållet är tillräckligt klara, precisa och ovillkorliga.

35. Ett delvis annat resonemang — även här håller jag med kommissionen — måste föras beträffande bestämmelsen i artikel 9. I den första punkten i denna artikel föreskrivs tre möjligheter för medlemsstaterna: bibehålla eller införa förmånligare regler än de som föreskrivs i detta direktiv, tillåta tillfällig införsel under längre tid och tillåta att de privata fordon ... återuthyrs till en person bosatt i den medlemsstat där införsel sker i syfte att på nytt utföra dem. Dessa möjligheter tillerkänns uttryckligen medlemsstaterna och i direktivets text finns inte rättigheter som den enskilda kan åberopa direkt. Den rättsliga situationen för den enskilda är, kan man säga, en förväntning som omvandlas till rättighet först när medlemsstaten i genomförandebestämmelserna till direktivet har erkänt den som en sådan.

36. En annan sak är bestämmelsen i artikel 9.2 som innehåller ett uttryckligt förbud för medlemsstaterna att tillämpa skattebefrielser som är mindre gynnsamma än dem som de skulle bevilja med avseende på transportmedel från tredje land. Denna bestämmelse måste anses vara direkt tillämplig i enlighet med ovannämnda rättspraxis.

Den tredje och fjärde frågan

37. I de två återstående frågorna ställer den hänskjutande domstolen frågor till domstolen beträffande bestämmelserna i artikel 10.7 i de grekiska reglerna för att bestraffa andra överträdelser än försenad återutförsel av fordonet. De aspekter som speciellt framhålls är: a) lagenligheten av penningsanktionens olika beståndsdelar, b) lagenligheten av att tillfällig införsel likställs med permanent införsel i sanktionssystemet, c) huruvida en tilläggsavgift som motsvarar 100 procent av gällande tullar och andra pålagor är förenlig med den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen. Närmare bestämt ombeds domstolen i frågorna b och c att bedöma rimligheten av en sanktionsbestämmelse som jämställer två olika situationer, såsom otillåten tillfällig införsel och permanent införsel, med varandra och, i mer allmänna ordalag, sanktionens lämplighet beträffande den begångna överträdelsen.

38. Innan frågan undersöks i sak bör det erinras dels om de principer angående sanktioner som domstolen har utarbetat, dels om de olika delar som penningsanktionen i artikel 10.7 i de grekiska bestämmelserna består av.

39. Framför allt har domstolen erinrat om att i brist på harmonisering av gemenskapsbestämmelserna beträffande tullförseelser är medlemsstaterna behöriga att välja de sanktioner som förefaller dem mest lämpliga. Sanktionssystemet på skatteområdet ingår således inom vissa gränser i medlemsstaternas behörighet. Denna behörighet har för övrigt erkänts i domen i målet Carciati beträffande det specifika ämne som sysselsätter oss. I denna preciseras att medlemsstaterna behåller ... en vidsträckt behörighet att ingripa i fråga om tillfällig införsel, just för att förhindra skattebedrägerier.

40. Sanktionsbestämmelsen som är föremål för undersökning avser, som preciserats vid förhandlingen, bestämmelsen i artikel 8 och mer precist alla bestämmelserna i den artikeln, utom den i punkt 1, som föreskriver skyldigheten att återutföra fordonet vid utgången av tidsperioden för befrielse.

Bedömningen av de olika punkterna

41. Artikel 10.7 utgör enligt vad som anförts vid förhandlingen bestämmelsen med stöd av vilken den grekiska administrationen har beslutat om åtgärden mot Siegfried Klattner. I denna föreskrivs klart sanktionens olika beståndsdelar, bland annat tullar. Emellertid är endast transportmedel med ursprung utanför gemenskapen underkastade betalning av tull vid införseln till grekiskt territorium. Transportmedel med ursprung i gemenskapen är däremot undantagna från denna skyldighet i kraft av den uttryckliga bestämmelsen i artikel 9.1 i fördraget. För övrigt medges, som kommissionen med rätta har påpekat, ett dispenssystem för tillfällig införsel i enlighet med internationella konventioner i ämnet.

42. Bestämmelsen till vilken den i förevarande fall föreskrivna sanktionen knyter an strider således mot ett uttryckligt förbud i gemenskapsrätten. Bilar med ursprung i gemenskapen är nämligen inte underkastade betalning av tullar. Den sanktion som beräknats på tullarna är således olaglig, och det har inte så stor betydelse, som representanten för den grekiska regeringen gjorde gällande vid förhandlingen, att denna del av sanktionen ekonomiskt sett utgör ett mindre belopp än de andra delarna av sanktionen.

Jämställandet av tillfällig införsel med permanent införsel

43. Det andra problemet som skall behandlas är huruvida det är lagenligt att i princip jämställa tillfällig införsel med permanent införsel, så som det görs i bestämmelsen som är föremål för undersökning. De sanktioner som föreskrivs i artikel 10.7 gör att de avgiftsposter som är undantagna enligt artikel 1 i direktivet, det vill säga mervärdesskatt, vägtrafikskatt och konsumtionsskatt, automatiskt kan utkrävas. Det materiella resultatet härav är att överträdelser som består i otillåten tillfällig införsel av andra skäl än endast försenad återutförsel vid sanktionen jämställs med permanent införsel.

44. Republiken Grekland anser att det faller inom medlemsstaternas exklusiva kompetens att fastställa överträdelserna och välja sanktioner för dessa och anser det inte nödvändigt att materiellt skilja sanktionssystemet för överträdelser av reglerna om tillfällig införsel från det som i stället gäller för permanent införsel.

45. Enligt Siegfried Klattner skulle ett jämställande av tillfällig och permanent införsel materiellt innebära en dubbel beskattning, först i fordonets ursprungsland och sedan i Grekland.

46. Jämställandet är enligt min åsikt befogat endast i fall då överträdelsen av reglerna om tillfällig införsel är så allvarlig och uppenbar att det framgår att den berörde i stället ville införa fordonet permanent. I det fallet svarar det mot kriteriet om sanktionens lämplighet att behandla permanent och tillfällig införsel på samma sätt. Den kompensatoriska komponenten avser nämligen att återgälda administrationens kränkta intresse. Tilläggsavgiften däremot har snarare ett avskräckande syfte, genom dess mer uttalat bestraffande karaktär.

47. Fallet jag här har diskuterat är emellertid — uppenbarligen — ett gränsfall. I princip håller inte jämställandet i fråga. Det är domstolens rättspraxis som bekräftar denna slutsats. I sitt senaste uttalande i målet Skanavi har den nämligen preciserat att det med hänsyn till följderna inte heller står i proportion till överträdelsens art att jämställa en person som underlåtit att byta ut sitt körkort med en person som framför ett fordon utan att inneha körkort — vilket utlöser straffrättsliga sanktioner ... — även om påföljden endast skulle vara av ekonomisk karaktär.

48. De grekiska bestämmelserna är oproportionerliga, såsom anförts av domstolen, just därför att de som permanent införsel även bestraffar de fall då det inte kan ifrågasättas att införseln var tillfällig, genom att anta samma regler för situationer som inte är jämförbara sinsemellan.

49. För övrigt har domstolen preciserat i målet Ledoux att införseln skall anses tillfällig när, på grundval av de faktiska omständigheterna, den slutsatsen kan dras att varan senare skall återutföras och det inte föreligger bedrägliga avsikter. I motsvarande mening har domstolen i målet Profant ansett att frågan huruvida införseln är permanent eller tillfällig beror på den berördes bosättning, som anses som permanent ifall denne bosätter sig i en värdmedlemsstat på ett sätt som visar att han inte önskar återvända till sin ursprungsstat. Vidare förekommer i de ändringar av direktivet som kommissionen har föreslagit en ny artikel 11 (1.), enligt vilken medlemsstaterna inte i sanktionshänseende kan betrakta olaglig tillfällig införsel som permanent. I varje fall måste medborgaren ges möjlighet att försvara sitt påstående att han handlat i god tro.

Proportionalitetsprincipen

50. Vi kommer nu till den fjärde frågan som domstolen i Thessaloniki ställer. Domstolen skall avgöra huruvida en tilläggsavgift på 100 procent, vilket föreskrivs i artikel 10.7 i bestämmelserna, är förenlig med proportionalitetsprincipen.

51. Parternas bedömningar skiljer sig åt inte bara till slutsatsen utan också beträffande de rättsliga argument som de har gjort gällande.

52. Kommissionens åsikt är en helt annan. En tilläggsavgift på 100 procent står inte i sig i strid med proportionalitetsprincipen. Det gör den däremot om beräkningssättet för sanktionen — i vårt fall multiplikationskoefficienten tillämpad på skatteunderlaget — medför att införda fordon och fordon på den nationella marknaden behandlas olika. Så är fallet i det aktuella målet. De skattesatser som gäller för grekiska begagnade bilar och de som gäller för utländska bilar är nämligen påtagligt olika. Följaktligen får tilläggsavgiften som föreskrivs i de grekiska bestämmelserna avsevärt olika verkan beroende på fordonsmodell. Bortsett härifrån innebär en tilläggsavgift på 100 procent i de fall skatten blir hög i realiteten att fordonet konfiskeras, vilket visas i förevarande fall. Denna lösning står i klar kontrast till vad domstolen beslutat i domen i målet Drexl.

Rättslig bedömning

53. Innan jag kommer till sakfrågan vill jag påminna om att det problem som kommissionen framlägger för närvarande är underkastat domstolens bedömning i ett annat mål (C-375/95) angående påstådd diskriminering i skattehänseende av begagnade bilar på den grekiska marknaden, beroende på om de är importerade eller av nationellt ursprung. De förra skulle vara diskriminerade i förhållande till de senare. Jag anser mig inte här behöva behandla denna fråga. Jag skall senare ge förslag till avgörande i det mål som ovan angivits.

54. Låt oss nu övergå till att utreda frågan så som den ställts av den hänskjutande domstolen, det vill säga beträffande huruvida tillläggsavgiften på 100 procent som föreskrivs i artikel 10.7 är förenlig med proportionalitetsprincipen.

55. Vilken ledning kan man få av domstolens rättspraxis i ämnet?

56. Vad beträffar den sanktion som föreskrivs i den grekiska lagstiftningen förefaller den mig inte — bortsett från ovan behandlade fall av mindre överträdelser av förbudet mot tillfällig införsel — kunna klandras för att vara oförenlig med proportionalitetsprincipen. Även en tilläggsavgift på 100 procent kan, vilket också kommissionen medger, visst vara en sanktion som står i proportion till den begångna överträdelsen.

57. Jag kan på denna punkt inte annat än återkomma till vad som anfördes av generaladvokaten Trabucchi i hans förslag till avgörande i målet Watson och Belmann och till de frågor som den framstående juristen däri ställde sig. Det preciserades då att i en situation i vilken det område för det fria skön som skall tillerkännas den nationella lagstiftaren oundvikligen är mycket stort, bör största försiktighet iakttagas vid granskning av lagstiftningen angående straffpåföljders storlek, bortsett från fall av uppenbar oproportionerlighet... Man skulle kanske också kunna, på grundval av en helt subjektiv bedömning och reaktion, anse att påföljderna förefaller stränga, till och med mycket stränga. Men kan detta räcka för att de nationella bestämmelserna vari de föreskrivs skall kunna anses olagliga? Med vilket kriterium kan vi bestämma vad som är ett tolerabelt maximum?.

58. Om således den föreskrivna påföljden inte i sig är oförenlig med proportionalitetsprincipen, återstår en viktig punkt att klargöra. Det är nämligen nödvändigt att avgöra om det skattesystem som tillämpas på begagnade grekiska bilar skiljer sig på ett sätt som inte objektivt kan motiveras i förhållande till det som föreskrivs för importerade begagnade bilar. Om det är på det sättet skulle skillnaderna mellan den bas på vilken den proportionella penningsanktionen beräknas medföra en diskriminering i förhållande till de fordon som importeras till det grekiska territoriet, och vilkas förenlighet med gemenskapsrätten borde prövas i enlighet med likabehandlingsprincipen.

Förslag till avgörande

Med hänsyn till vad ovan anförts anser jag att följande svar skall ges till den hänskjutande domstolen:

1 Originalspråk: italienska.

2 Rådets direktiv 83/182/EEG av den 28 mars 1983 om skattebefrielser inom gemenskapen för vissa transportmedel som tillfälligt införs från en annan medlemsstat (EGT L 105, s. 59).

3 Dom av den 2 augusti 1993 i mål C-9/92, Kommissionen mot Grekland (Rec. 1993, s. I-4467). Mer allmänt kan det vara lämpligt att nämna några av de viktigare domarna där domstolen nar måst, direkt eller indirekt, behandla frågor om systemet med skattebefrielser vid tillfällig införsel, det vill säga domar av den 9 oktober 1980 i mål 823/79, Carciati (Ree. 1980, s. 2773), av den 11 december 1984 i mål 134/83, Abbink (Ree. 1984, s. 4097), av den 3 oktober 1985 i mål C-249/84, Profant (Rec. 1985, s. 3237), av den 6 juli 1988 i mål 127/86, Lcdoux (Ree. 1988, s. 3741) och av den 23 april 1991 i mål C-297/89, Ryborg (Ree. 1991, s. I 1943).

4 Artikel 4, som är den bestämmelse som är relevant i sammanhanget, avser skattebefrielse för tillfällig införsel av privata fordon för affärsmässigt bruk. För detta fall föreskrivs villkor som på många sätt motsvarar dem som gäller för införsel för privat bruk. Den enskilda person som inför det privata fordonet måste ha sin normala hemvist i en annan medlemsstat än den dit den tillfälliga införseln sker, han får inte använda fordonet inom den medlemsstat dit den tillfälliga införseln skett för att frakta passagerare mot hyra eller vederlag av något slag, eller för industriell eller kommersiell transport av gods, vare sig det sker mot betalning eller inte. Det privata fordonet får inte överlåtas, hyras ut eller lånas ut i den medlemsstat dit den temporära införseln skett. I punkt 2 i bestämmelsen föreskrivs att skattebefrielse för affärsmässigt bruk skall gälla en sammanhängande eller inte sammanhängande tid av sex månader per tolvmånadcrspcriod.

5 De särskilda fallen av tillfällig införsel anges i artikel 5. I bestämmelsen föreskrivs att privata fordon som införs tillfälligt skall vara undantagna från skatt under obegränsad tid när ett privat fordon, registrerat i användarens normala hemviststat regelbundet används för resan från hans bostad till hans arbetsplats vid ett företag på en annan medlemsstats territorium och omvänt. Däremot är tiden för skattebefrielse begränsad när en student använder ett privat fordon, som är registrerat i hans bosättningsland, på en annan medlemsstats territorium, i vilken han bor uteslutande för att bedriva sina studier.

6 Genom bestämmelserna i artikel 9, Särskilda regler tillåts medlemsstaterna att bibehålla eller införa förmånligare regler än dem som föreskrivs i direktivet. Särskilt anges möjligheten att, på begäran av importören, tillåta tillfällig införsel under längre tid än vad som avses i gcmcnskapsbcstämmclsen. Lagstiftaren har emellertid bemödat sig att fastställa en bestämd gräns för detta område av fritt skön som medgivits medlemsstaterna: medlemsstaterna får under inga omständigheter (punkt 2) under åberopande av detta direktiv tillämpa skattebefrielser inom gemenskapen som är mindre gynnsamma än dem som de skulle bevilja med avseende på transportmedel som har sitt ursprung i ett tredje land.

7 Beslutet har senare ändrats genom beslut nr D-247/13 av den 1 mars 1988, FEK (Republiken Greklands officiella tidning — 1951, B/6 —4 —88).

8 Vad gäller påföljder innehåller beslutet en komplicerad reglering som det för fullständighctcns skull bör redogöras för. I artikel 10.1 föreskrivs för det fall återutförseln inte sker inom föreskriven tid a) en schablonmässig tilläggsavgift på 10000 DR; b) en tilläggsavgift vars storlek beror på fordonets cylindcrvolym för varje dag fordonet befinner sig på grekiskt territorium efter sista datum för återutförseln; c) väetrafikskatt för samma tidsperiod. Om det vid begäran om skattebefrielse lämnas felaktiga uppgifter till administrationen föreskrivs i artikel 10.5 au tilläggsavgifter enligt a och b ovan skall betalas för varje dag fordonet befann sig på grekiskt territorium efter införseln. Slutligen preciseras i artikel 10.8 att det skall ske en kumulcrad uppbörd av tilläggsavgifterna ifall flera överträdelser begås.

9 Republiken Greklands yttrande, s. 17 och 18. I dessa nämns artikel 3 (privatperson som inför de ovannämnda föremålen), artikel 5.1 (vid införsel av privata fordon), artikel 4 (privatpersonen som inför privatfordonct) och artikel 5.1 a) och b) (vid användning av ett privatfordon).

10 Den ovan nämnda domen i målet Abbink åberopas.

11 Det hänvisas till bestämmelsen i artikel 3 a) och 3 bb), där det anges att privatpersonen som inför de ovannämnda föremålen måste ... använda de ovannämnda transportmedlen för privat bruk.

12 Till stöd för denna ståndpunkt anförs sådana exempe! pä hinder för ¿en fria rörligheten som skulle följa av en kvantitativ begränsning av införseln, till exempel ett fordon som är stillastående till följd av en bilolycka eller när det i en familj finns flera användare av motorfordon.

13 I kommissionens förslag KOM (75) 527 av den 24 oktober 1975 erkändes behovet av att reglera införseln av personbilar på den inre marknaden pä grund av att de internationella konventionerna i ämnet inte var anpassade efter gemenskapens ekonomiska verklighet. Dessa är New Yorkkonvcntioncn av den 4 juni 1954 och konventionen om skattesystemet för privatbilar i internationell trafik, sluten i Geneve den 18 maj 1956. Konventionernas texter står att finna i FN:s traktatsamling, volym 282, s. 249 respektive volym 339, s. 3. För en undersökning av konventionernas innehall, se den ovan nämnda domen i mil 823/79, Carciati, punkt B a) (Ree. 1980, särskilt s. 2775).

14 Ovan nämnda förslag frän kommissionen av den 24 oktober 1975, nr 1. Se även kommissionens meddelande KOM (89)359 slutlig, punkt 1 av den 28 juli 1989 om tillfällig införsel av privatfordon för affärsmässigt och privat bruk.

15 Den ovannämnda domen av den 2 augusti 1993, kommissionen mot Grekland, punkt 38. Se även den ovannämnda domen, Garciati, punkt 9.

16 KOM (87) 14 slutlig av den 2 januari 1987 om förslag till ändring av direktiv 83/182/CEE, punkt 1. Se även ovan nämnda KOM (89) 359 slutlig, punkt 1.

17 Det ovannämnda dokumentet KOM (89) 359 slutlig, punkt 1.

18 Se också, trots att den direkt angår det system som gällde del sjätte direktivet —direktiv 83/182 hade ännu inte antagits — , den ovannämnda domen i målet Ledoux, i vilken det förklaras att medlemsstaterna när de bestämmer villkoren för mcrvärdcsskattcbcfriclsc för fordon som är underkastade systemet för tillfällig införsel måste ta hänsyn å ena sidan till målet att harmonisera mervärdesskatten, vilket är ... uppnåendet av en faktisk liberalisering av personers och egendoms rörlighet ..., å andra sidan till målet att förebygga bedrägeri, flykt och missbruk av tillfälligt medgivande (punkt 10).

19 Se i detta hänseende, som ett enkelt exempel, nämnda meddelande från kommissionen i vilket (s. 4— 6) det enbart hänvisas till singular (liksom i själva titeln till kommissionen). Importörens familjemedlemmar kan använda fordonet, studenten har rätt till tillfällig skattebefrielse för sitt fordon så länge hans studier pågår, en person bosatt i en medlemsstat vars fordon blir stillastående under en utlandsvistelse, kan under den tid reparationen tar använda ett privatfordon som är registrerat i en annan medlemsstat. För övrigt är det lämpligt att fästa uppmärksamheten på att denna brist på bestämdhet återverkar på de nationella till -lämpningsföreskriftcrna som är formulerade med nära hänvisning till vad som föreskrivs i de gcmcnskapsrättsliga bestämmelserna. Se till exempel irländska European Communities (Exemption from Import charges of certain vehicles etc., temporarily imported) Regulations från år 1983 (S. I. N. 422 från 1983, artiklarna 4(i) och 5 (i)) och portugisiska Dccrcto-Lcy nr 129/90 (DDR nr 90 av den 18 april 1990, artiklarna 2 och 4). För en specifik begränsning se de franska gcnomförandcbcstämmclscrna. I dekretet av den 30 december 1983, Conditions d'application du régime dc l'importation en franchise temporaire de certains moyens de transports et d'autres biens destinés à l'usage personnel des voyageurs non résidents (JORF av den 18 januari 1985, s. 634) föreskrivs nämligen i artikel 5.1 att skattebefrielsen är begränsad till ett enda fordon, dock att det finns möjlighet att ställa säkerhet i fall då fler fordon införs.

20 Ovannämnda dokument KOM (75) 527 slutlig, s. 2.

21 För övrigt kan det konstateras i den dagliga verkligheten att privatbilarna kan ha olika egenskaper och följaktligen användas i olika syfte. Tänk till exempel på fordon som jeepar eller spider, vilkas användning — åtminstone i allmänhet, om man ser till den överraskande ökningen av jeepar med oroande namn i stadsbilden — har olika möjliga användningsområden. I många fall måste således privatbilar, i ekonomiska ordalag, anses som föremål som inte är utbytbara sinsemellan.

22 Se den ovannämnda domen i målet C-9/92, kommissionen mot Grekland, punkterna 37 och 39.

23 Ovannämnd dom i mil 823/79, Carciati, punkt 10.

24 Vid närmare undersökning är, som kommissionen påpekar, begränsningarna mer restriktiva för fordon som införs för affärsmässigt bruk. Till skillnad från dem som införs för privat bruk kan nämligen inte dessa lånas ut till dem som inte är bosatta i landet. Se artiklarna 3 b): eller lånas ut till någon som är bosatt i den staten och 4 b): fordonet inte ... lånas ut i den medlemsstat dit den temporära införseln skett.

25 Alla parterna är överens om att anse att bestämmelsen i artikel 3 i direktivet är direkt tillämplig. Kommissionen anser däremot, till skillnad från de andra parterna, inte att artikel 9.1 är direkt tillämplig, eftersom denna ger en möjlighet till medlemsstaterna.

26 Dom av den 19 januari 1982 i mål 8/81, Becker (Rec. 1982,s. 53, punkt 25).

27 Dom av den 16 december 1992 i mål C-210/91, Kommissionen mot Grekland (Ree. 1992, s. I-6735, punkt 19).

28 Dom av den 25 februari 1988 i mål 299/86, Drcxl (Rcc. 1988, s. 1213, punkt 17).

29 Den ovannämnda domen i målet Carciati, punkt 9.

30 Domar av den 11 november 1981 i mål 203/80, Casati (Rcc. 1981, s. 2595, punkt 27) och av den 31 januari 1984 i de förenade målen 286/82 och 26/83, Luisi och Carbone, (Rcc. 1984, s. 377).

31 Dom av den 2 oktober 1991 i mål C-7/90, Vandcvcnnc (Rcc. 1991, s. I-4371), citerad dom i mål 299/86, Drcxl, punkt 18 och dom av den 12 december 1989 i mål C-265/88, Messner (Rcc. 1989, s. 4209 punkt 14).

32 Se senast dom av den 23 januari 1997 i mål C-29/95, Pastoors och Trans-Cap (REG 1997, s. I-285, punkt 24). Även från denna synpunkt anser jag det nödvändigt att erinra om att enligt kommissionens anvisningar i redan nämnda dokument KOM (87) 14 slutlig artikel 11.3 borde ha ändrats genom inskjutande av en uttrycklig hänvisning till kravet att sanktionerna som föreskrivs på nationell nivå måste vara förenliga med proportionalitctsprincipcn. Det är fråga om samma hänvisning som kommissionen själv förband med vad som beslutats i domen i målet Carciati, se s. 10, 11 och 14 i nämnda dokument.

33 Således ett straff i teknisk mening enligt Zanobinis definition, se Le sanzioni amministrative, Turin, 1924, s. 2.

34 Det finns nämligen utöver den proportionella sanktionen administrativa sanktioner som är indelade i ett minimum och ett maximum av fasta penningsanktioncr. För en dogmatisk redogörelse för fenomenet se C. E. Palicro, A. Travi, Sanzioni amministrative i EdD, Milano, s. 345.

35 Se rådets förordning (EEG) nr 1855/89 av den 14 juni 1989 om tillfällig införsel av transportmedel (EGT L 186, s. 8).

36 Denna slutsats följer i andra sidan enligt min mening även med hänsyn till den delvis kompensatoriska funktion som måste tillerkännas sanktionsbcstämmclscn. Det förefaller mig inte rättscnligt att genom rättsordningens rcaktionssystcm mot ett olagligt beteende ålägga betalning av sådana pålagor på dessa fordon. Man kan argumentera i denna riktning med utgångspunkt från vad som beslutats i domen i målet Watson och Bclmann, i vilket ett beslut om utvisning av personer som är skyddade av gemenskapsrätten ansågs strida mot gemenskapens bestämmelser eftersom denna åtgärd utgör nekande av den rättighet som ges och garanteras i fördraget; dom av den 7 juli 1976 i mål 118/75 (Ree. 1976, s. 1185, punkterna 20 och 21).

37 Dom av den 29 februari 1996 i mål C-193/94 (REG. 1996,s. I-929, punkt 37).

38 Den ovannämnda domen i målet Drcxl.

39 Den ovannämnda domen i målet Ledoux, punkt 15.

40 Den ovannämnda domen i målet Profant, punkt 27.

41 Se citerade dokument KOM (87) 14 slutlig, s. 10 och 17.

42 Från denna aspekt förefaller det mig nödvändigt att framhålla att Sigfricd Klattncrs anmärkningar är grundade på en felaktig förutsättning, den att sanktionen skulle ha beslutats för att han hade överskridit tidsgränsen för befrielse med 16 dagar. Detta påstående förefaller mig inte korrekt, eftersom sanktionen, såsom framhållits vid forhandlingen, beslutats av den grekiska administrationen uteslutande enligt artikel 10.7, vilken, som jag redan har framhållit, gäller andra överträdelser än enbart försening, som regleras i artikel 10.1.

43 Den ovannämnda domen i målet Drexl.

44 Kommissionen mot Grekland. Ansökan inkom den 10 november 1995.

45 Ovan citerad dom i mål C-299/86, punkt 23. Se även dom av den 2 augusti 1993 i mål C-276/91, kommissionen mot Frankrike-Patron (Rcc. 1993, s. I-4413). Även det fallet gällde den franska rättsordningens Sanktionssystem för överträdelser av momsbcstämmclscrna begångna inom landet och dem som begås vid import.

46 Den ovannämnda domen i målet Skanavi, punkt 37.

47 Den ovannämnda domen i målet Pastoors och Trans-Cap, punkt 24— 26.

48 Se kommissionens yttrande, s.20.

49 Förslag till avgörande i målet Watson och Belmann, punkt 6.

50 Ytterligare en aspekt. Siegfried Klattncr har gjort gällande att ett beräkningssystem för sanktionen som fastställs enligt de linjer den grekiska regeringen har anvisat skulle leda till en dubbel beskattning. Emellertid måste man komma ihåg att den importerande medlemsstaten enligt domarna av den 5 maj 1982 i mål 15/81, Schul I (Ree. 1982, s. 1409) och av den 21 maj 1985 i mål 47/84, Schul II (Rec. 1985, s. 1491) skall ta hänsyn till den moms som betalats i ursprungslandet för att undvika att den införda varan undergår en andra beskattning. Det framgår enligt mitt sätt att se av vad som då sagts att staterna skall ta hänsyn till den mervärdesskatt som inbetalats i ursprungslandet när de fastställer det bötesbelopp som skall betalas när detta belopp beror på den mervärdesskatt som skall betalas i den importerande medlemsstaten. I motsatt fall skulle sanktionssystcmet gå utöver sitt kompensatoriska och bestraffande syfte och i stället bli ett oacceptabelt hinder för import.

51 Den ovannämnda domen i målet Drexl, punkterna 22 och 23, och den ovannämnda domen i målet kommissionen mot Frankrike.