Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Europeiska gemenskapernas kommission har genom denna ansökan väckt en talan om fastställelse av att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i EG-fördraget (nu artiklarna 39 EG och 43 EG i ändrad lydelse).
I — Tillämpliga nationella bestämmelser
2. Den tillfällige statschefen antog den 13 september 1946 lagdekret nr 233 angående en ombildning av yrkesförbunden inom hälso- och sjukvården och bestämmelser om utövandet av dessa yrken (nedan kallat lagdekretet).
3. Artikel 11 i lagdekretet har ändrats genom artikel 1 i lag nr 1398 av den 14 december 1964 (nedan kallad 1964 års lag), i vilken föreskrivs följande:
4. Den 24 juli 1985 antog Republiken Italien lag nr 409 beträffande tandläkaryrket och bestämmelser om etableringsfriheten och friheten för tandläkare som är medborgare i Europeiska gemenskapernas medlemsstater att tillhandahålla tjänster (nedan kallad 1985 års lag).
5. Den 8 november 1991 antog Republiken Italien lag nr 362 beträffande regler om omorganisation av läkemedelssektorn (nedan kallad 1991 års lag).
6. Det framgår av handlingarna i målet att reglerna för läkare och tandläkare i provinsen Imperia, vilka antogs år 1991, innehåller bestämmelser som är identiska med dem som finns i den ursprungliga versionen av lagdekretet.
II — Bakgrund och förfarande
7. Efter det att ledamot Larive år 1995 hade ställt en fråga i Europaparlamentet ansåg kommissionen att reglerna för yrkesförbunden i provinsen Imperia — angående bosättningskravet och obligatorisk strykning ur registret — stred mot artiklarna 48 och 52 i fördraget.
8. Kommissionen beslutade följaktligen, den 17 mars 1997, att inleda förfarandet enligt artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) och uppmanade de italienska myndigheterna att inom två månader inkomma med sina synpunkter.
9. De italienska myndigheterna svarade på denna skrivelse den 26 augusti 1997. De angav att bestämmelserna i lagdekretet numera, med anledning av de ändringar som införts i lagarna från år 1964 och år 1991, är förenliga med principerna om arbetstagarnas fria rörlighet och etableringsfriheten.
10. Kommissionen upprepade sin kritik i sitt motiverade yttrandet, som tillställdes Republiken Italien den 11 juni 1998.
11. De italienska myndigheterna svarade på yttrandet genom skrivelse av den 23 december 1998.
12. Kommissionen ansåg att svaret var otillräckligt och väckte därför förevarande talan den 30 april 1999..
13. Kommissionen har begärt att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i fördraget:
14. Republiken Italien har begärt att denna talan skall ogillas och att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
II — Parternas argument
15. I sina inlagor skiljer parterna på kravet på bosättning i artikel 9 e i lagdekretet och den obligatoriska strykningen då vederbörande bosätter sig utomlands enligt artikel 15 i 1985 års lag.
Bosättningsskyldigheten
16. Kommissionen har hävdat att den av de italienska myndigheterna föreskrivna bosättningsskyldigheten utgör en begränsning av etableringsfriheten. Den har ansett att en sådan skyldighet hindrar tandläkare som är verksamma i en medlemsstat från att starta och driva en andra tandläkarpraktik i Italien och att bosätta sig på detta territorium.
17. Kommissionen har också ifrågasatt den lagstiftningsteknik som de italienska myndigheterna använt sig av, vilken inneburit att ett lagdekret — det vill säga en reglering som tillämpas generellt — ändras genom en lag som enbart rör apotekare (1991 års lag).
18. Republiken Italien har gjort gällande att lagdekretet är förenligt med artiklarna 48 och 52 i fördraget.
19. Den italienska regeringen har också anfört att den ifrågavarande lagstiftningstekniken inte ger upphov till någon osäkerhet i rättstillämpningen. Enligt gällande tolkningsregler i italiensk rätt omfattas nämligen även tandläkare av artikel 9 e i lagdekretet. Någon annan tolkning av italiensk rätt är enligt regeringen inte tänkbar.
Obligatorisk strykning vid ändrad bosättning
20. Kommissionen har även hävdat att den obligatoriska strykningen ur registret vid bosättning utomlands — som föreskrivs i artikel 11 b i lagdekretet— utgör en begränsning av etableringsfriheten och den fria rörligheten för arbetstagare.
21. Kommissionen har tillagt att artikel 15 i 1985 års lag inte har medfört att överträdelsen upphört, eftersom denna bestämmelse endast ger praktiserande tandläkare som är italienska medborgare rätt att fortsätta att vara inskrivna i registret vid ändrad bosättning.
22. Republiken Italien anser inte att artikel 15 i 1985 års lag, även om den endast ger italienska yrkesutövare rätt att vara inskrivna i registret vid förändrad bosättning, strider mot artiklarna 48 och 52 i fördraget.
IV — Bedömning
23. Det är lämpligt att i tur och ordning behandla de bägge anmärkningar som framförts av kommissionen mot Republiken Italien angående bosättningsskyldigheten och den obligatoriska strykningen ur registret vid ändrad bosättning.
Bosättningsskyldigheten
24. Det följer av domstolens rättspraxis att etableringsrätten [garanterad enligt artikel 52 i fördraget] utgör hinder för att en medlemsstat kräver att en person som utövar ett yrke endast har en etablering inom gemenskapens territorium.
25. Domstolen har upprepade gånger slagit fast att etableringsrätten inte inskränker sig till rätten att bilda ett enda företag inom gemenskapen, utan innefattar möjligheten att under iakttagande av yrkesmässiga regler starta och driva mer än ett verksamhetscentrum inom gemenskapens territorium.
26. I målet Stanton har domstolen även preciserat att detta även gäller när en person som är anställd i en medlemsstat och som utövar denna anställning önskar utöva verksamhet som egenföretagare i en annan medlemsstat.
27. Domstolen anser att fördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer syftar till att underlätta för medborgare i gemenskapens medlemsstater att utöva all slags yrkesverksamhet inom hela gemenskapens territorium och utgör hinder för nationella regler som skulle kunna missgynna dessa medborgare när de vill utvidga sin verksamhet till mer än en enda medlemsstats territorium.
28. Det följer av denna rättspraxis att artiklarna 48 och 52 i fördraget utgör hinder för en nationell reglering som vid utövandet av tandläkaryrket uppställer krav på att vederbörande skall vara bosatt i det provinsförbunds distrikt som han önskar bli inskriven i.
29. I detta fall följer likväl av handlingarna i målet att bestämmelserna i den italienska lagstiftningen formellt överensstämmer med de krav som uppställs i artiklarna 48 och 52 i fördraget.
30. Den italienska lagstiftningen innehåller alltså inte längre någon bestämmelse som uppställer ett formellt krav på bosättning för att få utöva tandläkaryrket.
31. Att det föreligger en formell överensstämmelse mellan den italienska lagstiftningen och artiklarna 48 och 52 i fördraget räcker dock inte för att man skall kunna anse att Republiken Italien har uppfyllt de skyldigheter som följer av dessa bestämmelser.
32. Inom ett annat område inom gemenskapsrätten, nämligen den fria rörligheten för varor, har domstolen uttalat följande:
33. Domstolen skulle sålunda kunna konstatera att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i fördraget jämförda med artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG), om det visar sig att denna stat har underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder för att undanröja hinder för etableringsfriheten och den fria rörligheten för arbetstagare, vilka har orsakats av handlingar som inte kan tillskrivas staten.
34. Vid bedömningen av om de italienska myndigheterna verkligen har vidtagit nödvändiga åtgärder inom sitt territorium för att säkerställa att dessa två friheter respekteras, förfogar domstolen över en klargörande handling som har ingivits av kommissionen.
35. Jag anser att kommissionen, genom att foga denna handling till akten, har lagt fram bevis till stöd för två omständigheter som styrker den överträdelse som den har påstått att Republiken Italien gjort sig skyldig till.
36. För det första har kommissionen visat att de italienska myndigheterna, trots ändringen som införts i lagdekretet genom 1991 års lag, fortsätter att kräva att gemenskapsmedborgare som önskar utöva sitt yrke som tandläkare i landet också skall vara bosatta där.
37. I detta avseende bör det påpekas att det finns vissa indicier som ger anledning att tro att den omtvistade bosättningsskyldigheten äger tillämpning inom en icke försumbar del av landet.
38. För det andra har kommissionen bevisat att regeringen medvetet avhållit sig från att vidta de åtgärder som hade kunnat förhindra att det nationella förbundet fortsatte att tillämpa den omtvistade bosättningsskyldigheten.
39. Under dessa förhållanden anser jag att Republiken Italien har underlåtit att vidta de åtgärder som är nödvändiga och lämpliga för att säkerställa att gemenskapsmedborgare som önskar utöva sitt yrke som tandläkare i Italien, i praktiken, inte är skyldiga att vara bosatta där.
40. Jag föreslår följaktligen att domstolen skall fastställa att den italienska regeringen har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 5, 48 och 52 i fördraget.
Angående obligatorisk strykning ur registret vid ändrad bosättning
41. Kommissionens andra anmärkning rör bestämmelserna i italiensk rätt angående obligatorisk strykning ur registret vid ändrad bosättning.
42. I domen av den 30 april 1986 i målet kommissionen mot Frankrike, ansåg domstolen att en medlemsstat inte kan villkora utövandet av tandläkaryrket på så sätt att medborgare som är verksamma i en annan medlemsstat måste upphöra att vara inskrivna i registret i den första medlemsstaten. Domstolen fann att ett sådant krav var oförenligt med bestämmelserna i fördraget, som garanterar den fria rörligheten för personer.
43. Den slutsats som drogs i detta mål gör sig gällande även då en tandläkare önskar bosätta sig i ett annat land inom Europeiska unionen. Samma överväganden utgör då hinder för en nationell reglering som innebär att tandläkare som önskar bosätta sig i en annan medlemsstat måste upphöra att vara inskrivna i ursprungslandets register.
44. I det förevarande fallet har artikel 11b i lagdekretet — som ursprungligen föreskrev att en strykning ur registret skulle ske då den inskrivne bosätter sig utomlands — ändrats två gånger.
45. Som kommissionen har understrukit medför inte artikel 15 i 1985 års lag att den italienska lagstiftningen bringas i överensstämmelse med artiklarna 48 och 52 i fördraget.
46. Den italienska regeringen har likväl hävdat att trots sin lydelse skall artikel 15 i 1985 års lag tolkas mot bakgrund av etableringsrätten och den ändring som infördes genom 1964 års lag. Den menar att med stöd av en sådan tolkning, ger den italienska lagstiftningen alla gemenskapsmedborgare rätt att fortsätta av vara inskrivna i registret då de bosätter sig i en annan medlemsstat.
47. Den italienska regeringens synsätt kan enligt min mening inte godtas.
48. Domstolen har i fast rättspraxis framhållit att ett fördragsbrott som begåtts av en medlemsstat kan bestå i enbart det förhållandet att staten upprätthåller en nationell bestämmelse som är oförenlig med gemenskapsrätten, oberoende av hur bestämmelsen tillämpas i praktiken.
49. Den italienska regeringen har för övrigt i förevarande mål medgett att det är nödvändigt att undanröja de oklarheter som har förorsakats av lagstiftningen, och den har uppgett att ministerpresidenten, för att skingra alla tvivel på den här punkten, redan har aviserat ett lagförslag som avser att klargöra att möjligheten [att fortsätta att vara inskriven i registret vid bosättning utomlands] omfattar alla tandläkare i medlemsstaterna.
50. Jag föreslår följaktligen att domstolen skall fastställa att Republiken Italien, genom att upprätthålla artikel 15 i 1985 års lag i sin interna rättsordning, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i fördraget.
51. Jag föreslår också att Republiken Italien förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna enligt andra stycket i artikel 69 i rättegångsreglerna i enlighet med kommissionens yrkande i detta avseende.
Förslag till avgörande
52. Med anledning av vad som har anförts ovan föreslår jag att domstolen fastställer att:
1 Originalspråk: franska.
2 Bilaga 5 till kommissionens ansökan.
3 Nedan kallade reglerna för förbundet i provinsen Imperia.
4 Skriftlig fråga nr E-1715/95 av den 21 juni 1995 (EGT C 277, s. 20).
5 Kommissionen har särskilt hänvisat till dom av den 12 juli 1984 i mål 107/83, Klopp (REG 1984, s. 2971; svensk specialutgåva, volym 7, s. 653), och av den 30 november 1995 i mål C-55/94, Gebhard (REG 1995 s. I-4165).
6 Kommissionen har hänvisat till domen av den 30 april 1986 i mål 96/85, kommissionen mot Frankrike (REG 1986, s. 1475).
7 — Bi laga 11 till kommissionens ansökan.
8 Republiken Italien hat hänvisat till domarna i de ovannämnda målen Klopp och Gebhard.
9 Kommissionen hänvisar till domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike.
10 Dom av den 20 maj 1992 i mål C-106/91, Ramrath (REG 1992, s. I-3351; svensk specialutgåva, volym 12, s. 101), punkt 21.
11 Dom av den 7 juli 1988 i mål 143/87, Stanton (REG 1988, s. 3877; svensk specialutgåva, volym 9, s. 527), punkt 11. Se även dom i det ovannämnda målet Klopp, punkterna 18 och 19, i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 15, av den 7 juli 1988 i de förenade målen 154/87 och 155/87, Wolf m.fl. (REG 1988, s. 3897), punkt 11, och i det ovannämnda målet Ramrath, punkt 20.
12 Punkt 12 ovan.
13 Domen i det ovannämnda målet Stanton, punkt 13. Se även dom i det ovannämnda målet Ramrath, punkt 28, och dom av den 26 januari 1999 i mål C-18/95, Terhoeve (REG 1999, s. I-345, punkt 37).
14 Bilaga 6 till kommissionens ansökan.
15 Artikel 9 första stycket i 1991 års lag (fri översättning, min kursivering).
16 Svaromålet (s. 5 i den franska översättningen).
17 Detta faktum har för övrigt inte bestritts av kommissionen (se punkterna 1 och 3 i repliken).
18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 maj 1985 i mål 21/84, kommissionen mot Frankrike (REG 1985, s. 1355, punkt 11).
19 Dom av den 9 december 1997 i mål C-265/95, kommissionen mot Frankrike (REG 1997, s. I-6959, punkt 30, min kursivering).
20 Dom av den 9 december 1997 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 31.
21 Bilaga 11 till ansökan.
22 Fri översättning.
23 Min kursivering.
24 Svaromålet (s. 6 i den franska översättningen).
25 Skrivelse av den 16 januari 1998 (min kursivering).
26 Nämnt ovan (se särskilt punkterna 12—15).
27 Dom av den 14 juli 1988 i mål 38/87, kommissionen mot Grekland (REG 1988, s. 4415, punkt 6 ). Se även, bland många andra, dom av den 30 maj 1989 i mål 33/88 (REG 1989, s. 1591, punkt 11).
28 Dom av den 15 oktober 1986 i mål 168/85, kommissionen mot Italien (REG 1986, s. 2945), punkt 11. Se även dom av den 4 april 1974 i mål 167/73, kommissionen mot Frankrike (REG 1974, s. 359; svensk specialutgåva, volym 2, s. 257) punkterna 34-48, av den 25 oktober 1979 i mål 159/78, kommissionen mot Italien (REG 1979, s. 3247; svensk specialutgåva, volym 4, s. 591), punkterna 20—23, och av den 25 juli 1991 i mål C-58/90, kommissionen mot Italien (REG 1991, s. I-4193), punkterna 12 och 13.
29 Svaromålet (s. 8 i den franska översättningen).