Förslag till avgörande av generaladvokat

1. Österrikes förvaltningsdomstol Verwaltungsgerichtshof har med stöd av artikel 234 EG ställt två tolkningsfrågor till domstolen angående tolkningen av kommissionens beslut 92/353/EEG av den 11 juni 1992 om fastställande av kriterier för godkännande eller erkännande av organisationer och sammanslutningar som för eller upprättar stamböcker för registrerade hästdjur, närmare bestämt av artikel 2.2 a.

I — Bakgrund till tvisten vid den nationella domstolen

2. Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Speziairassen, tillika klagande i tvisten vid den nationella domstolen, är sedan den 14 augusti 1997 erkänd som avelsorganisation för shetlandsponnyer i delstaten Burgenland enligt lagen om djuravel av den 2 mars 1995 (Burgenländisches Tierzuchtgesetz).

3. År 1997 ansökte Österreichischer Shetlandsponyzuchtverband hos regeringen i nämnda delstat om erkännande som avelsorganisation för hästar av rasen shetlandsponny.

4. I enlighet med 9 § i ovannämnda lag erkände myndigheterna i Burgenland genom beslut av den 30 april 2001 Österreichischer Shetlandponyzuchtverband som avelsorganisation för hästar av rasen shetlandsponny enligt ett program som fastställdes för en tioårsperiod. Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Speziairassen överklagade detta beslut till Verwaltungsgerichtshof.

5. I tvisten vid den nationella domstolen har svarande myndigheten gjort gällande att Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Speziairassen överhuvudtaget inte har rätt att till Verwaltungsgerichtshof överklaga beslutet att erkänna Österreichischer Shetlandponyzuchtverband som avelsförbund, eftersom organisationen inte var part i förfarandet för att bevilja godkännandet och således saknar rättigheter som kan åberopas.

II — Nationell lagstiftning

6. I 9 § i lagen om djuravel finns bestämmelser om erkännande av sådana organisationer. Enligt 9 § punkt 1 i den lagen skall ett erkännande endast meddelas av delstatsregeringen om vissa villkor är uppfyllda.

7. Enligt den nationella domstolen är 9 § punkterna 3 och 5 relevanta för förevarande mål. De har följande lydelse:

8. Verwaltungsgerichtshof har medgivit att den tidigare aldrig har haft anledning att tillämpa bestämmelsen i 9 § punkt 3 i lagen om djuravel. Enligt denna domstols fasta rättspraxis rörande annan lagstiftning innebär dock en bestämmelse genom vilken en person endast ges rätt att yttra sig i ett förvaltningsärende inte att denne har full partsställning i ärendet. Personen saknar således rätt att kräva att myndigheternas beslut skall ha ett visst innehåll och kan inte överklaga beslutet till någon domstol.

9. Domstolen har ställt ett antal frågor till parterna i den tvist som handläggs vid den nationella domstolen, till den österrikiska regeringen och till dem som har deltagit Met skriftliga förfarandet i syfte att precisera det rättsliga rådet för de hänskjutna tolkningsfrågorna.

10. Domstolen frågade för det första om begreppet avelsorganisation som används i 9 § i lagen om djuravel motsvarar begreppet organisationer eller sammanslutningar som för eller upprättar stamböcker i artikel 2 i beslut 92/353 och om en organisation för hästuppfödare skall föra eller upprätta en stambok eller en avdelning för varje ras för att erkännas av de offentliga myndigheterna.

11. För det fall att det i en medlemsstat förekommer flera officiellt erkända organisationer eller sammanslutningar för samma hästras frågade domstolen vidare om var och en av dessa självständigt kan föra eller upprätta en stambok för denna ras på det enda villkoret att de principer som fastställts av den organisation som för stamboken för den ursprungliga rasen respekteras.

12. För det fall att två eller flera avelsorganisationer har samma faktiska eller geografiska verksamhetsområde frågade domstolen slutligen om dessa konkurrerar om att förmå uppfödare att delta i deras respektive program för förbättring eller avelsurval eller för rasens fortbestånd och om dessa erkända organisationers verksamhet erhåller stöd på grund av lagstiftning på nationell nivå eller på gemenskapsnivå.

III — Tolkningsfrågorna

13. Innan tvisten vid den nationella domstolen avgörs har Verwaltungsgerichtshof begärt att domstolen skall besvara följande tolkningsfrågor:

IV — Gemenskapsrättsliga bestämmelser

14. Den 26 juni 1990 antog rådet direktiv 90/427/EEG om avelsmässiga och genealogiska villkor för handeln med hästdjur inom gemenskapen i syfte att fastställa regler för handeln för att säkerställa en rationell utveckling av avel av hästdjur och därigenom öka produktiviteten på detta område.I skälen framhålls att skillnaderna då det gäller stambokföringen utgör ett hinder för handeln inom gemenskapen och att en fullständig liberalisering av handeln kräver en ytterligare harmonisering, särskilt inom detta område.

15. Enligt artikel 4.2 skall kommissionen i överensstämmelse med principerna i punkt 1 ange

16. Den 11 juni 1992 antog kommissionen beslut 92/353 med tillämpningsföreskrifter särskilt för artikel 4.2 a i nämnda direktiv. Artikel 2 i beslutet har följande lydelse:

V — Förfarandet vid domstolen

17. Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Speziairassen, som är klagande i tvisten vid den nationella domstolen, den österrikiska regeringen och kommissionen har inom den frist som föreskrivs i artikel 23 i stadgan för domstolen inkommit med skriftliga yttranden i föreliggande mål.

VI — Den första tolkningsfrågan

18. Den österrikiska domstolen vill för det första få klarhet i om artikel 2.2 a i beslut 92/353 ger en organisation som för stamböcker för registrerade hästdjur rätt att när en ny organisation ansöker om officiellt erkännande kräva att de behöriga myndigheterna fattar ett avslagsbeslut om vissa förutsättningar som anges i den bestämmelsen är uppfyllda.

A — De yttranden som har inkommit till domstolen

19. Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Speziairassen har förordat att domstolen skall svara jakande. Den har gjort gällande att artikel 2.2 a och artikel 2.2 b i beslut 92/353 är klara, precisa och ovillkorliga och således har direkt effekt till förmån för enskilda. Enligt dess uppfattning skall verbet skall, avseende medlemsstaterna, tolkas så att en befintlig organisation när det föreligger en grund för att neka ett erkännande alltid har rätt att kräva att de nationella myndigheterna underlåter att erkänna den nya organisationen. Det vore ologiskt att en medlemsstat använde det utrymme för skönsmässig bedömning som den uppenbarligen förfogar över beträffande erkännandet, om inte de befintliga organisationerna samtidigt hade tillerkänts en rättsligt skyddad rätt att överklaga erkännandet.

20. Den österrikiska regeringen anser att syftet med artikel 2.2 a i beslut 92/353 är att garantera att de nationella myndigheterna i sin självständiga handläggning prövar ansökningar om officiellt erkännande från avelsorganisationer med utgångspunkt från objektiva, i förväg fastställda kriterier, och inte som klagandena i tvisten vid den nationella domstolen har förespråkat, skyddar konkurrenternas intressen. Eftersom denna gemenskapsrättsliga bestämmelse genom lagen om djuravel, närmare bestämt artikel 9.5, har införlivats korrekt i den österrikiska rättsordningen saknas förutsättningar för att den skulle vara direkt tillämplig. I alla händelser är artikelns föreskrifter varken ovillkorliga eller tillräckligt klara för att kunna åberopas av enskilda i en rättegång.

21. Kommissionen har å sin sida förklarat att när de villkor som anges i artikel 2.2 a och artikel 2.2 b i beslut 92/353 är uppfyllda befrias medlemsstaternas behöriga myndigheter från den skyldighet att erkänna varje ny organisation eller sammanslutning som föreskrivs i artikel 2.1. Således medges myndigheterna en skönsmässig befogenhet att neka ett erkännande, men de åläggs inte att avslå en ansökan om ett sådant. Följaktligen skapas inte en rättighet för de befintliga organisationerna att begära att ett beslut av den innebörden skall fattas.

B — Bedömning av tolkningsfrågan

22. Jag delar den österrikiska regeringens och kommissionens uppfattning att denna tolkningsfråga skall besvaras nekande.

23. Avelsorganisationema och -sammanslutningarna spelar en viktig roll i det projekt som bygger på direktiv 90/427. Detta framgår av hänvisningen i skälen till att ett tillfredsställande resultat inom området för avel och uppfödning av hästdjur till stor del beror på användningen av hästdjur som är registrerade i stamböcker som förs av officiellt godkända organisationer eller sammanslutningar. Deras betydelse är så stor att rådet gav kommissionen i uppdrag att fastställa villkor för godkännande eller erkännande av denna typ av organisationer eller sammanslutningar och uppställde grundvillkoret att de principer som har fastställts av den organisation eller sammanslutning som för stamboken för den ursprungliga rasen respekteras.

24. Kommissionen fullgjorde uppgiften genom att fatta beslut 92/353, vars artikel 2.2 a på begäran av Verwaltungsgerichtshof nu skall tolkas.

25. I beslutets artikel 2.1 anges den generella regeln att myndigheterna i den berörda medlemsstaten officiellt skall godkänna eller erkänna varje organisation eller sammanslutning som för eller upprättar en stambok, som har sitt huvudkontor inom medlemsstatens territorium, som lämnar in en ansökan om detta och som uppfyller villkoren i bilagan.

26. Artikel 2.2 a innehåller emellertid ett undantag från detta vittgående krav genom att medlemsstaterna, för att rätta sig efter denna skyldighet, ges rätt att göra avsteg från skyldigheten för att fullgöra sin uppgift att skydda allmänintresset. Enligt den bestämmelsen får erkännandet av en ny organisation underlåtas i två fall om det i en medlemsstat redan finns en eller flera officiellt godkända eller erkända organisationer eller sammanslutningar, för en ras, nämligen: om den [nya organisationen] hotar rasens fortbestånd eller om den äventyrar en befintlig organisations eller sammanslutnings verksamhet eller program för förbättring eller avelsurval.

27. Vissa rättigheter för enskilda följer av lydelsen av artikel 2.2 i beslut 92/353, som riktar sig till medlemsstaterna, jag noterar dock att de som gynnas av bestämmelsen endast är de nya organisationerna som för eller upprättar stamböcker, som om de uppfyller villkoren har rätt till officiellt erkännande och därmed i händelse av ett avslag kan begära att skriftligen underrättas om skälen för avslaget.

28. Återstår så att utreda om rättigheter för redan befintliga organisationer följer av artikel 2.2 a i beslut 92/353, såsom Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Speziairassen har gjort gällande.

29. I fråga om den risk som den nya organisationen utgör för rasens fortbestånd är det de nationella myndigheter som ansvarar för att bedöma denna risk som har bäst möjlighet att med hänsyn till allmänna och enskilda intressen bedöma om den i varje enskilt fall föreligger.

30. Beträffande bedömningen av inverkan på en befintlig organisations program för förbättring eller avelsurval anser jag att bestämmelsen innebär att de nationella myndigheterna skall ge de befintliga organisationerna tillfälle att yttra sig innan de fattar ett slutligt beslut om de nya ansökningarna om erkännande.

31. Detta innebär dock inte att ett negativt yttrande från en befintlig organisation angående ett erkännande skulle vara bindande för de behöriga myndigheterna, med påföljd att begäran skall avslås.

32. Av ovan angivna skäl anser jag att artikel 2.2 a i beslut 92/353 inte ger en organisation som för stambok för registrerade hästdjur rätt att när en annan ny organisation ansöker om officiellt erkännande begära att de behöriga myndigheterna skall meddela ett avslagsbeslut.

VII — Den andra tolkningsfrågan

33. Den österrikiska domstolen har även frågat om artikel 2.2 a i beslut 92/353 utgör hinder för tillämpningen av en nationell bestämmelse som för ärenden rörande ett officiellt erkännande av en ny avelsorganisation föreskriver dels att befintliga organisationer endast ges rätt att yttra sig, men inte att föra talan om att erkännande inte skall ges, dels att de inte ges rätt att överklaga beslutet även om de framställt invändningar vid sammanträdet.

A — De yttranden som inkommit till domstolen

34. Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Speziairassen har gjort gällande att gemenskapsbestämmelsen har företräde framför artikel 9.3 i lagen om djuravel. Från den stund när en ny organisation som inte äventyrar en befintlig organisations verksamhet, för det antas att den señares funktion i förfarandet motsvaras av en offentligrättsligt grundad subjektiv rättighet att begära kontroll över det beslut som fattas. Denna befogenhet inbegrips inte i en enkel rättighet att yttra sig. För att garantera den rättsställning i materiellt avseende som följer av gemenskapsbestämmelsen är det således nödvändigt att en befintlig organisation inom ramen för förfarandet för att erkänna en ny organisation tillerkänns alla privilegier som följer av ställningen som part. I annat fall skulle medlemsstaterna genom att besluta vem som har partsbehörighet ha rätt att frånta en rättighet som följer av gemenskapsrätten dess verkan.

35. Enligt den österrikiska regeringen verkställs tillämpningen av de rättigheter för enskilda som följer av nämnda gemenskapsregler via den nationella processrätten. Av artikel 2.2 i beslut 92/353 framgår att det ankommer på de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna att bedöma om de fastställda villkoren är uppfyllda, och konkurrenterna ges inte rätt att invända mot erkännandet av en ny organisation. När denna bestämmelse införlivades med den nationella rätten garanterade den österrikiske lagstiftaren inte bara omsorgsfullt respekten för gemenskapsbestämmelsen, utan beaktade dessutom tredje mans intressen, på så sätt att de medgavs en rätt att yttra sig som inte följer av artikel 2.2 i beslut 92/353.

36. Kommissionen anser att de rättigheter som tillerkänns tredje man i beslut 92/353 respekteras då den befintliga organisationen inom ramen för förfarandet för att erkänna en ny organisation enbart ges rätt att yttra sig. Kommissionen har tillagt att den behörighet som befintliga organisationer tillerkänns av rådet genom direktiv 90/427 inskränker sig till området för inrikeshandel och inte omfattar möjligheter för dem att delta i det administrativa förfarandet eller att försvara sina intressen vid en domstol.

B — Bedömning av tolkningsfrågan

37. Jag noterar att lydelsen av artikel 2.2 a i beslut 92/353 inte ger vid handen att de befintliga organisationerna har de rättigheter som den österrikiska domstolen tar upp till behandling. I bestämmelsen anges endast de fall då medlemsstaterna har rätt att vägra en ny organisation ett officiellt erkännande, och det ankommer följaktligen på de behöriga myndigheterna i varje enskilt land att bedöma om någon av de angivna fallen föreligger.

38. Det är inte heller mot bakgrund av bestämmelsens syfte nödvändigt att medge dessa rättigheter. I beslut 92/353 regleras villkoren för erkännande av organisationer som för stamböcker för registrerade hästdjur. Det är följaktligen dessa organisationer, som begär ett erkännande, som kan ställa krav på dess innehåll.

39. De befintliga organisationerna och föreningarna nämns emellertid inte i bestämmelsen som innehavare av rättigheter och de nämns endast indirekt när de behöriga myndigheterna anmodas att i samband med erkännandet av en ny organisation bedöma om den kan äventyra en redan befintlig organisations verksamhet eller program för förbättring eller avelsurval.

40. Av ovan angivna skäl anser jag att artikel 2.2 a i beslut 92/353 inte utgör hinder för tillämpningen av en nationell bestämmelse som för förfarandet för officiellt erkännande av en ny avelsorganisation endast föreskriver en rätt för de befintliga organisationerna att yttra sig men inte tillerkänner dem någon rätt att överklaga erkännandet, även om de uttalat sig mot detta vid sammanträdet.

VIII — Förslag till avgörande

41. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara Verwaltungsgerichtshofs frågor på följande sätt:

1 Originalspråk: spanska.

2 EGT L 192, s. 63; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, S.78.

3 Kommissionen liar för sin del i sitt skriftliga yttrande framhållit att man i den österrikiska förvaltningsrätten skiljer mellan personer som är parter i ett förfarande och personer som endast är berörda. De förstnämnda är personer som har en rättsligt skyddad rättighet eller ett rättsligt intresse, medan de senare är personer som begär att myndigheterna skall agera eller som berörs av förvaltningsbeslutet. Den mest typiska befogenheten för dem som har ställning av part är möjligheten att överklaga myndigheternas beslut, vilket inte är möjligt för personer som endast är berörda.

4 Vid förhandlingen meddelade klagandens advokat, på referentens begäran, domstolen att den organisation som för stamboken för den ursprungliga shetlandsponnyrasen finns i Skottland.

5 EGT C 28 av den 1 februari 2000, s. 2.

6 EGT L 224, s. 55; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 172.

7 Femte skälet.

8 Detsamma är enligt min uppfattning fallet vid tillämpningen av artikel 2.2 b i beslut 92/353, vars tolkning inte har begärts av den österrikiska domstolen, nämligen om hästdjuren får införas eller registreras i en särskild del av en stambok som förs av en annan organisation eller sammanslutning, som följer de principer som har uppställts av den organisation som för stamboken för den ursprungliga rasen, en bestämmelse som syftar till att undvika en omotiverad mångfald av organisationer med samma uppgift.