Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Det föreskrivs i gemenskapslagstiftningen att upptagande av ett bolags värdepapper till officiell notering vid fondbörs förutsätter att det ges ut ett börsprojekt som innehåller vissa upplysningar om vilka fysiska eller juridiska personer som har ansvaret för upplysningarna. Begäran om förhandsavgörande från Symvoulio tis Epikratias (Grekland) avser medlemsstaternas behörighet att vidta sanktionsåtgärder mot ett bolag och en av bolagets direktörer när det har lämnats oriktiga upplysningar i ett börsprospekt, men varken bolaget eller direktören har angetts som ansvarig för upplysningarna i prospektet.
Den relevanta gemenskapslagstiftningen
2. Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/34/EG av den 28 maj 2001 om upptagande av värdepapper till officiell notering och om uppgifter som skall offentliggöras beträffande sådana värdepapper sammanställs bestämmelserna i rådets direktiv 79/279/EEG av den 5 mars 1979 om samordning av villkoren för upptagande av värdepapper till officiell notering vid fondbörs och rådets direktiv 80/390/EEG av den 17 mars 1980 om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras vid upptagande av värdepapper till officiell notering vid fondbörs i en enda text.
3. Direktiven 79/279 och 80/390 var det första och det andra av fyra direktiv genom vilka de villkor som skall vara uppfyllda vid och efter noteringen harmoniserades.
4. I direktiv 79/279 anges de villkor som skall vara uppfyllda av ett bolag som önskar att bolagets värdepapper skall noteras på en fondbörs i en medlemsstat. Exempelvis skall bolaget, i enlighet med bestämmelserna i nationell rätt, ha ingett sin bokföring för de tre räkenskapsår som föregick ansökan om upptagande till notering, den förväntade aktiekursen hos de aktier som omfattas av ansökningen om upptagande skall överstiga ett lägsta belopp, aktierna skall vara i fri omsättning och mins. 25 procent av den berörda aktieklassen skall ägas av allmänheten.
5. I direktiv 80/390 anges vilka krav på innehåll, uppställning, godkännande och offentliggörande som skall vara uppfyllda vad beträffar det dokument som skall offentliggöras när värdepapperen upptas till notering (listing particulars på engelska och prospectus på franska).
6. Det har redan påpekats att direktiv 2001/34 utgör en kodifiering av direktiv 79/279 och direktiv 80/390.
7. I skälen till direktiv 2001/34 anges följande:
8. I artikel 20 i direktiv 2001/34 föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att upptagande av värdepapper till officiell notering betingas av ett börsprojekt.
9. Huvudkravet på innehållet i börsprospektet anges nu i artikel 21.1 i direktiv 2001/34.1 denna bestämmelse föreskrivs följande:
10. I artikel 21.2 i direktiv 2001/34 föreskrivs följande:
11. I lista A i bilaga I anges kraven på [u]tformning av prospekt vid upptagande av aktier till officiell notering vid fondbörs. I lista B anges motsvarande krav på utformningen vid upptagande av skuldebrev.
12. I punkt 1.1 i lista A anges, bland de upplysningar som skall lämnas [n]amn och befattning för de fysiska personer samt namn och säte för de juridiska personer som är ansvariga för börsprojektet ....
13. I artikel 100 i direktiv 2001/34 föreskrivs följande:
14. I artikel 105.1 i direktiv 2001/34 föreskrivs att medlemsstaterna skall utse en eller flera behöriga myndigheter.
15. Direktiv 2001/34 har ändrats genom direktiv 2003/71 sedan målet vid den nationella domstolen anhängiggjordes. I synnerhet har artikel 21 i direktiv 2001/34 upphävts och ersatts av artiklarna 5.1 och 6.1 i direktiv 2003/71.
16. I artikel 5.1 i direktiv 2003/71 föreskrivs följande:
17. I artikel 6 i direktiv 2003/71 föreskrivs följande:
18. I artikel 25 i direktiv 2003/71 med rubriken Sanktioner föreskrivs följande:
Den relevanta nationella lagstiftningen
19. Direktiv 80/390 införlivades i Grekland genom presidentdekret nr 348/1985. Genom artikel 24 i presidentdekretet införlivades artikel 23 i direktiv 80/390 ordagrant (nu artikel 100 i direktiv 2001/34).
20. I artikel 72.2 i den grekiska lagen nr 1969/1991 i ändrad lydelse föreskrevs vid den tidpunkt som är relevant i detta mål följande:
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
21. De faktiska omständigheterna anges i hänskjutandebeslutet och upprepas med hög detaljeringsgrad i de skriftliga yttrandena. För att kunna besvara tolkningsfrågan är det enligt min uppfattning tillräckligt med följande summariska översikt.
22. Sökandena är dels Ntionik Anonymi Etaireia Emporias I/Y, Logismikou kai Parochis Ypiresion Michanografisis, ett offentligt aktiebolag (nedan kallat Ntionik AE), vars aktier är noterade på en parallell marknad till fondbörsen i Aten, dels Ioannis Michail Pikoulas, som är en av direktörerna för Ntionik AE. Sökandena ifrågasätter två beslut som fattats av Epitropi Kefalaiagoras (kapitalmarknadskommittén, den behöriga myndigheten i Grekland vad beträffar direktiv 2001/34) om att (vid två tillfällen) utdöma böter enligt artikel 72.2 i lag nr 1969/1991 och (avseende Ntionik AE) för att ha åsidosatt artikel 24 i presidentdekret nr 348/1985.
23. Kapitalmarknadskommittén utdömde böterna, eftersom det prospekt som skickades ut av Ntionik AE i samband med en ökning av aktiekapitalet år 2001, enligt kommitténs uppfattning, innehöll oriktiga och vilseledande uppgifter om bolagets resultat räkenskapsåret 2000. Upplysningarna vara av det slaget att de kunde påverka priset på eller handeln med Ntionik AE:s värdepapper.
24. Varken Ntionik AE eller Ioannis Pikoulas tillhörde dem som i prospektet utpekades som ansvariga för börsprospektet i den mening som avses i punkt 1.1 i lista A bilaga I till direktiv 2001/34.
25. Saken har lagts fram för prövning inför Symvoulio tis Epikratias. Denna förvaltningsdomstol fann att medlemsstaterna enligt artikel 21 i direktiv 2001/34, om upplysningar i prospektet visar sig vara oriktiga eller vilseledande, endast kan vidta administrativa sanktionsåtgärder mot emittenten och de personer som uttryckligen nämns som ansvariga i prospektet. Följaktligen är artikel 72.2 i lag nr 1969/1991 förenlig med artikel 21 i direktivet, såtillvida som det är möjligt enligt den grekiska bestämmelsen att ådöma emittenten böter. Om däremot artikel 72.2 används som rättslig grund för att ådöma ledamöter av emittentens styrelse böter, även om de inte har angetts som ansvariga för upplysningarnas riktighet i det relevanta prospektet, förefaller denna bestämmelse att strida mot artikel 21 i direktivet. Eftersom det emellertid inte står helt klart hur artikel 21 i direktiv 2001/34 skall tolkas har Symvoulio tis Epikratias beslutat att hänskjuta följande fråga till domstolen med en begäran om förhandsavgörande:
26. Skriftiga yttranden har ingetts av Ntionik AE, den grekiska regeringen, den italienska regeringen, den portugisiska regeringen och kommissionen. Ntionik AE, den grekiska regeringen och kommissionen deltog i förhandlingen.
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
27. Den italienska regeringen har påpekat att frågan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det inte klart framgår av hänskjutandebeslutet att artikel 21 i direktiv 2001/34 är tillämplig. Det framgår att Ntionik AE redan var noterat och att bolaget endast hade beslutat att emittera fler aktier för att öka sitt aktiekapital. I artikel 64 i direktivet föreskrivs att det inte krävs något prospekt i sådana situationer (även om medlemsstaterna emellertid kan ålägga dem ett sådant krav med stöd av artikel 8.2 i direktivet).
28. Jag är inte övertygad om att detta argument är korrekt. Italien anser tydligen att eftersom Ntionik AE redan var noterat krävdes det inte en ansökan om upptagande till notering för att öka aktiekapitalet. Det är emellertid värdepapper och inte bolag som är noterade (även om det är praktiskt att endast summariskt hänvisa till börsnoterade bolag). Förvisso föreskrivs det i direktiv 2001/34 att det kan beviljas undantag, helt eller delvis, från skyldigheten att offentliggöra ett prospekt i flera olika fall (artikel 23) och att det är möjligt att utelämna vissa upplysningar i ett prospekt i andra fall (artiklarna 24-34). Det finns dock inget i detta mål som tyder på att Ntionik AE kan åberopa någon av dessa bestämmelser som stöd för att bolaget inte var skyldigt att utarbeta ett prospekt överhuvudtaget eller kunde underlåta att lämna de upplysningar som krävs enligt punkt 1.1 i lista A. Ntionik AE medgav dessutom vid förhandlingen att de berörda aktierna inte automatiskt upptas, i den mening som detta uttryck används i artikel 64, att kapitaltillskottet var ett erbjudande riktat till allmänheten med förbehåll för den förköpsrätt som tillkom befintliga aktieägare och att punkt 1.1 i lista A därmed var tillämplig.
Bedömning
29. Ntionik AE anser att tolkningsfrågan skall besvaras med ett nej. De tre regeringarna och kommissionen anser det motsatta.
30. Ntionik AE har gjort gällande att det i direktiv 2001/34 anges klara och tydliga gränser för omfattningen av de nationella myndigheternas möjlighet att göra en skönsmassig bedömning vid genomförandet av direktivet. Det framgår klart av artikel 21.2 att denna skönsmässiga bedömning endast avser valet av metod för att påföra sanktionsåtgärder. En bokstavstolkning av artikel 21.2 leder otvetydigt till att sanktionsåtgärder för fel som begåtts vid utarbetandet av prospektet endast kan påföras dem som är ansvariga för prospektet och inte direktörer eller emittenter. Om syftet med direktivet verkligen hade varit att utvidga ansvaret för innehållet i prospektet till alla direktörer och själva bolaget skulle det ha ställts krav i bilaga I om att det skulle lämnas upplysningar om de personer som har ansvar för prospektet.
31. Jag delar inte denna ståndpunkt.
32. För det första, vilket den grekiska regeringen och den portugisiska regeringen har hävdat, är det uppenbart av skälen i direktiv 2001/34 att syftet med bestämmelserna är att fastställa minimikrav. I skäl 11 i direktivet påpekas särskilt att skillnader mellan de garantier som krävs i olika medlemsstater för att säkerställa att nuvarande och blivande innehavare av värdepapper ges tillräckliga upplysningar som är så objektiva som möjligt bör undanröjas, genom en samordning av regler, vilka inte nödvändigtvis behöver göras fullständigt enhetliga, men så att en tillräcklig grad av överensstämmelse kan uppnås.
33. Jag anser inte att detta synsätt är särskilt förvånande. Genom direktiv 2001/34 kodifierades, som jag tidigare har påpekat, direktiv 80/390. Förslaget till direktiv 80/390 är från 1972. Skäl 11 i direktiv 2001/34 stammar från detta förslag. År 1972 var det stora skillnader mellan medlemsstaterna avseende vilka upplysningar som krävdes för att upptas till notering vid en fondbörs. Det skulle därför ha varit överambitiöst av kommissionen att försöka genomföra en mer långtgående harmonisering när det var första gången som det lagstiftades på området.
34. Detta medgavs i interimsrapporten från visemannakommittén om reglering av de europeiska värdepappersmarknaderna (Lamfalussyrapporten), i vilken det i artikel 1 i kapitel III, med rubriken Huvudproblem i den europeiska lagstiftningen i dag påpekas att EU-lagstiftningen om värdepapper ... baseras på ett minimum av harmonisering.
35. Jag anser, vilket även den italienska regeringen har påpekat, att en bokstavstolkning av artikel 21.2 i förordning nr 2001/34 medför att det genom lagstiftningen snarare införs minimistandarder än en fullständig harmonisering. Enligt artikel 21.2 skall medlemsstaterna säkerställa att ansvaret för att upplysningarna i prospektet är korrekta åvilar dem som enligt punkt 1.1 i listorna A och B i bilaga I ansvarar för börsprospektet. Enligt artikel 1.1 i dessa listor skall nämligen prospektet innehålla upplysningar om vem som har ansvaret för det. Jag kan inte förstå hur den kombinerade effekten av dessa bestämmelser skulle kunna hindra medlemsstater från att ange vilka personer som har ansvaret för upplysningarna. Kravet i artikel 1.1, att de ansvariga skall anges i prospektet, har uppenbarligen tillkommit för att skydda investerare som litar på dessa upplysningar, snarare än att skydda personer som tydligt anges som ansvariga enligt nationell rätt, men som av en eller annan anledning inte nämns i prospektet, från att bära ansvaret.
36. Jag anser inte heller att det finns några bestämmelser i direktiv 2001/34 som ger vid handen att en medlemsstat som har angett vissa personer som ansvariga för felaktiga eller vilseledande upplysningar i prospekten inte får utdöma straffrättsliga påföljder eller vidta administrativa sanktionsåtgärder, som de som avses i detta mål, om de felaktiga eller vilseledande uppgifterna offentliggörs.
37. Jag vill avslutningsvis påpeka att artikel 21 i direktiv 2001/34 har ersatts med artikel 5.1 och 6.1 i direktiv 2003/71 efter det att de omständigheter som är relevanta i detta mål har inträffat. Såväl den grekiska regeringen som den italienska regeringen fäster visst avseende vid direktiv 2003/71. Den grekiska regeringen har påpekat att det i detta direktiv, vars syfte uppenbart är fullständig harmonisering, trots allt inte entydigt anges vem som bär ansvaret för upplysningar som ges i prospekt, utan överlämnar detta till medlemsstaterna. Dessutom är uppräkningen i direktiv 2003/71 inte uttömmande i frågan vilka personer som bär ansvaret, eftersom det endast krävs att ett minimiansvar åvilar de uppräknade personerna. Den italienska regeringen har påpekat att ett administrativt sanktionsåtgärdssystem endast föreskrivs i artikel 25 i direktiv 2003/71, och då med formuleringar som inte klart anger att sådana sanktioner endast kan påföras dem som formellt är ansvariga för prospekten.
38. Det är förvisso så att det i artikel 6.1 i direktiv 2003/71 uttryckligen föreskrivs att medlemsstaterna får föreskriva påföljder för upplysningar som lämnas i ett projekt för en större personkrets än vad som anges i den artikeln och att artikel 25.1 är vagt formulerad. Eftersom ingen av dessa bestämmelser emellertid direkt har åberopats i detta mål anser jag inte att det är meningsfullt att uppehålla mig vid hur de eventuellt skall tolkas.
Förslag till avgörande
39. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan anser jag att den tolkningsfråga som har hänskjutits av Symvoulio tis Epikratias skall besvaras på följande sätt:
1 Originalspråk: engelska.
2 EGT L 184, s. 1.
3 EGT L 66, s. 21; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 34
4 EGT L 100, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 56.
5 De två andra direktiven är rådets direktiv 82/121/EEG av den 15 februari 1982 om information som regelbundet skall offentliggöras av bolag vars aktier har upptagits till officiell notering vid fondbörs (EGT L 48, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 82) och rådets direktiv 88/627/EEG av den 12 december 1988 om sådana uppgifter som skall offentliggöras vid förvärv eller avyttring av ett större innehav i ett börsnoterat bolag (EGT L 348, s. 62; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 188).
6 Förvirrande nog har prospectus på engelska syftat på det (intill nyligen separat reglerade) dokument som utarbetades när värdepapper som inte tidigare varit noterade, oberoende av om de senare skulle noteras eller inte, erbjuds till allmänheten för första gången. Detta dokument benämns också prospectus på franska, även om det på franska görs en åtskillnad mellan prospectus d'émission och prospectus d'admission. Kraven på innehåll, uppställning, godkännande och offentliggörande för båda dessa dokument har nu harmoniserats (och de benämns båda på engelska, åtminstone i gemenskapslagstiftningen, som prospectus) genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/71/EG av den 4 november 2003 om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv 2001/34/EG (EUT L 345, s. 64). De faktiska omständigheterna i förevarande mål inträffade innan direktiv 2003/71 hade trätt i kraft (och även innan det hade antagits).
7 Se skäl 1 i direktivet. De materiella bestämmelserna ändrades följaktligen inte. Bilaga III till direktiv 2001/34 innehåller en jämförelsetabell som för varje bestämmelse i direktivet anger från vilken bestämmelse i något av de fyra direktiven som bestämmelsen härrör.
8 Skälen 5-7 är identiska med skälen 4-6 i direktiv 79/279. Skälen 9-11 är identiska med skälen 2-4 i direktiv 80/390.
9 Fotnot 6 ovan.
10 Official Gazette A 125.
11 Artikel 72.2 i lag nr 1969/1991 har under mellantiden ersatts av lag nr 3340/2005. Denna omständighet saknar emellertid betydelse för detta mål.
12 Min kursivering.
13 Proposition de directive du Conseil concernant le contenu, le contrôle et la diffusion du prospectus à publier lors de l'admission à la cote officielle d'une bourse de valeurs de titres émis par des sociétés au sens de l'article 58 alinéa 2 du traité (EGT C 131, s. 61).
14 Se skäl 4 i förslaget till direktiv som i det närmaste är identiskt med skäl 11 i direktiv 2001/34.
15 Se Samuel Suckow, The European Prospectus, American Journal of Comparative Law (1975), s. 50, s. 52; Richard M. Buxbaum och Klaus Hopt, Legal Harmonisation and the Business Enterprise (1988), sidorna 189-192; Vanessa Edwards, EC Company Law (1999), s. 233, och Niamh Moloney, EC Securities Regulation (2002), s. 64.
16 Rapporten är daterad den 9 november 2000. Den finns tillgänglig på kommissionens hemsida via länken http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/lamfalussy/wise-men/initial-report-wise-men_en.pdf. [Rapporten är inte översatt till svenska, ö.a.]
17 S. 15 i rapporten.
18 Se skälen 9-11 i direktiv 2001/34.
19 Se artikel 27.1 i direktiv 2003/71.
20 Min kursivering.