Förslag till avgörande av generaladvokat Paolo Mengozzi föredraget den 1 juni 2010

1 Originalspråk: italienska.

2 EUT L 304, s. 2.

3 Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, nr I-2545.

4 Fotnoten avser endast den italienska versionen av förslaget till avgörande.

5 Fotnoten avser endast den italienska versionen av förslaget till avgörande.

6 Se redan, för ett liknande resonemang, FN:s säkerhetsråds resolution 1269 (1999) av den 19 oktober 1999.

7 Exempelvis har säkerhetsrådet i resolution 1566 (2004), som antogs den 8 oktober 2004, fortfarande på grundval av kapitel VII i FN-stadgan, erinrat om att kriminella handlingar, inklusive mot civila, som begås med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada, eller tagande av gisslan i syfte att framkalla ett skräcktillstånd hos allmänheten eller hos en persongrupp eller hos bestämda enskilda personer, injaga skräck hos en befolkningsgrupp eller att tvinga en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, vilka utgör brott som omfattas av och fastställs i internationella konventioner och protokoll om terrorism, under inga omständigheter kan försvaras av politiska, filosofiska, ideologiska, rasmässiga, etniska, religiösa eller andra liknande skäl.

8 – EGT L 344, s. 93.

9 EGT L 166, s. 75.

10 I april 2004 ändrades, såvitt avser PKK, upptagande i förteckningen enligt följande: Kurdistan Workers’ Party (PKK) (alias KADEK, alias KONGRA-GEL), se gemensam ståndpunkt 2004/309/GUSP av den 2 april 2004 (EUT L 99, s. 61).

11 EGT L 164, s. 3.

12 Se ordförandeskapets slutsatser på webbplatsen http://www.europarl.europa.eu/summits/.

13 Beslutet har antagits av Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (nationell myndighet för migration och flyktingar), som senare ersattes av Bundesamt.

14 Även i fallet D, i likhet med fallet B, har beslutet antagits av Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, som senare blivit Bundesamt.

15 Det är fråga om gemensam ståndpunkt 2001/931. Se härvidlag ovan punkt 11.

16 Beslutet om återkallelse av den 6 maj 2004 i målet D och avslagsbeslutet av den 14 september 2004 i mål B, har dessutom antagits innan direktivet trädde i kraft.

17 Dom av den 2 mars 2010 i de förenade målen C-175/08, C-176/08 och C-179/08, Aydin Salahadin Abdulla m.fl. (REG 2010, s. I-1493).

18 I resolution 1373/2001 fastställs det exempelvis sålunda att handlingar, metoder och bruk som utgör terrorism strider mot FN:s syften och grundsatser och att det är förbjudet för staterna att ge asyl till dem som finansierar, organiserar, stöder eller begår terroristhandlingar. Se ovan, punkterna 5 och 6.

19 Särskilt artikel 63.1 c EG som är en av de bestämmelser som legat till grund för direktivets antagande.

20 Se ovan punkt 13.

21 Se ovan punkt 14.

22 Domen i de förenade målen Aydin Salahadin Abdulla m.fl. (ovan fotnot 17), punkt 53.

23 Se ovan punkt 14. Redan i förklaring nr 17 till Amsterdamfördraget föreskrevs det ett samråd med UNHCR. Betydelsen av UNHCR:s roll har nyligen åter bekräftats i Europeiska pakten för invandring och asyl av år 2008 och i förslaget till förordning om inrättande av en europeisk byrå för samarbete i asylfrågor, som antogs av kommissionen den 18 februari 2009 (KOM (2009) 66 slutlig).

24 Exekutivkommittén som för närvarande består av 78 medlemmar, företrädare för FN:s medlemsstater eller medlemmar i ett av fackorganen, bildades år 1959 av FN:s ekonomiska och sociala råd på begäran av generalförsamlingen. Exekutivkommitténs slutsatser antas enhälligt. En tematisk samling av exekutivkommitténs slutsatser, som uppdaterats till augusti 2009, finns tillgänglig på UNCHR:s webbplats. Även om dessa slutsatser inte är bindande ska de iakttas inom ramen för det samarbete med UNHCR som de anslutna staterna har åtagit sig enligt artikel 35.1 i konventionen.

25 UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugees Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 1 januari 1992, som finns tillgänglig på följande webbplats: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b3314.html. Handboken utarbetades av exekutivkommittén år 1977. Även i detta fall är det fråga om en text som inte är bindande för de anslutna staterna. Den har dock tillerkänts en viss påtryckande verkan. Se Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge University Press, 2005, s. 114.

26 Hathaway, a.a., s. 115 och 116.

27 I UNCHR:s exekutivkommittés slutsats nr 81 av år 1997 om det intenationella skyddet uppmanas staterna under e) to take all necessary measures to ensure that refugees are effectively protected, including through national legislation, and in compliance with their obligations under international human rights and humanitarian law instruments bearing directly on refugee protection, as well as through full cooperation with UNHCR in the exercise of its international protection function and its role in supervising the application of international conventions for the protection of refugees. I slutsats nr 50 av år 1988 påpekar exekutivkommittén under c) att States must continue to be guided, in their treatment of refugees, by existing international law and humanitarian principles and practice bearing in mind the moral dimension of providing refugee protection.

28 Se ovan, fotnot 17.

29 Bedömningen av förutsättningarna för tillerkännande av flyktingstatus sker, utom i undantagsfall, före bedömningen av huruvida det föreligger skäl till undantag (inclusion before exclusion).

30 Global consultations on International Protection, 3–4 maj 2001, punkt 4 i slutsatserna, som finns tillgängliga på UNHCR:s webbplats.

31 Special Rapporteur on the promotion and the protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, rapport av den 15 augusti 2007, punkt 71, som finns tillgänglig på webbplatsen http://www.unhcr.org/refworld/docid/472850e92.html.

32 Se, för ett liknande resonemang, exempelvis UNHCR:s exekutivkommittés slutsats nr 82 av år 1997 om skyddet av asyl.

33 Särskilt om denna bestämmelse läses mot bakgrund av de andra två skälen till undantag som föreskrivs i artikel 1 F a och c i konventionen.

34 Se i detta avseende det dokument som UNHCR har utarbetat för förevarande mål, som ingetts i bilagan till B:s skriftliga yttrande, punkt 4.1.1.1.

35 Se exempelvis Grahl-Madsen, Status of Refugees, volym 1, s. 294, Goodwin-Gill och MacAdam, The Refugee in International Law, Oxford University Press, tredje upplagan, s. 117.

36 Exempelvis åldern vid den tidpunkt när brottet begås, eller de ekonomiska, sociala och kulturella förutsättningarna för den person som ansöker om flyktingstatus, särskilt när det är fråga om personer som tillhör bestämda kategorier (exempelvis etniska eller religiösa minoriteter).

37 Enligt min mening ska, i det avseendet, exempelvis den politiska, sociala och ekonomiska situationen i den stat i vilken brottet har begåtts beaktas samt omfattningen av skyddet för de mänskliga rättigheterna.

38 Enligt Handbook, punkterna 151–161, har – även för det fall att skälet till undantag inte tillämpas – den omständigheten betydelse att den person som ansöker om flyktingstatus, helt eller delvis, har avtjänat sitt straff, eller har varit föremål för en åtgärd avseende amnesti eller nåd.

39 UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4 september 2003, punkt 14.

40 Ibidem.

41 Enligt Handbook ska brottet vara åtminstone ett capital crime or a very grave punishable act. I slutsatserna från Global Consultations on International Protection av den 3–4 maj 2001 betecknas däremot ett brott som allvarligt som motsvarar ett långt fängsligt förvar (punkt 11). Se för ett liknande resonemang även Gilbert, Current Issues in the Application of the Exclusion Clasues, 2001, som finns tillgängligt på webbplatsen http://www.unhcr.org/3b389354b.html, s. 17.

42 Goodwin-Gill och McAdam, a.a., s. 177, och den doktrin som anges i fotnot 216.

43 Uttrycket har använts i förarbetena till 1951 års konvention med hänvisning till artikel 1 F b.

44 Guidelines av år 2003, punkt 15.

45 Även om vissa brott, som exempelvis rån eller narkotikahandel, har begåtts i syfte att finansiera strävan att uppnå politiska mål, kan de, mot bakgrund av sin karaktär, betecknas som icke politiska brott.

46 Mord eller mordförsök kan inom vissa gränser bedömas annorlunda om det skett i samband med ett inbördeskrig eller uppror.

47 Det är exempelvis av betydelse huruvida gärningen har begåtts mot civila eller militära eller också politiska mål, huruvida det innebär att blint våld har använts eller att gärningen har begåtts på ett inhumant sätt.

48 Förutom den individuella motiveringen ska det bedömas huruvida det föreligger ett uppenbart och direkt orsakssamband med det politiska målet. Se, för ett liknande resonemang, Handbook, punkt 152, och Guidelines av år 2003, punkt 15.

49 Se Handbook, punkt 152, och Guidelines av år 2003, punkt 15.

50 Se Handbook, punkt 152, och Guidelines av år 2003, punkt 15.

51 En viss gärning kan exempelvis bedömas annorlunda om den sker i samband med opposition mot totalitära, kolonialistiska, rasistiska regimer eller regimer som är ansvariga för allvarliga överträdelser av de mänskliga rättigheterna. Det ska i vart fall erinras om att enligt UNHCR ska, för att ett brott ska kunna betraktas som politiskt, de eftersträvade målen dock överensstämma med principerna om skydd för de mänskliga rättigheterna.

52 Flyktingkommissariatet har påpekat att i den största delen av fallen är det snarare de skäl till undantag som föreskrivs i artikel 1 F a och b som ska tillämpas.

53 Texten finns tillgänglig på följande webbplats: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f5857d24.html.

54 Punkt 47.

55 Se Goodwin-Gill och McAdam, a.a., s. 22, fotnot 143.

56 I vilka det framhölls att den aktuella bestämmelsen inte riktades mot mannen på gatan, se Background Note, punkt 47.

57 Punkt 163.

58 I Guidelines av år 1996 har UNHCR hänvisat till att denna artikel under 50-talet tillämpades på personer som hade gjort sig skyldiga till angivelser till ockupationsmyndigheterna med oerhörda följder för de angivna personerna, inklusive dödsfall, punkt 61. Se Gilbert, a.a., s. 22, fotnot 144. Denna författare synes dock instämma med en mindre vidsträckt tolkning av den aktuella bestämmelsen och har föreslagit att den endast ska tillämpas på personer som har en hög ställning inom en stats regering eller inom en rebellrörelse som kontrollerar en del av territoriet inom en stat.

59 Se resolution 53/108 av den 26 januari 1999.

60 Se ovan, punkt 5.

61 Bilagd FN:s generalförsamlings resolution 54/109 av den 5 februari 2000.

62 Se i detta avseende exempelvis Halberstam och Stein, The United Nations, The European Union and the King of Sweden: Economic sanctions and individual rights in a plural world order, i Common Market Law Review, 2009, s. 13 och följande sidor.

63 Goodwin-Gill och McAdam, a.a., s. 195.

64 Se UN doc. E/CN.4/2004/4, 5 augusti 2003.

65 Se Guidelines av år 2003, punkt 15.

66 I Background Note och Guidelines av år 2003 hänvisas det till egregious acts of international terrorism affecting global security. I Background Note anges dessutom att only the leaders of groups responsible for such atrocities would in principle be liable to exclusion under this provision, punkt 49. Även det dokument som UNHCR har utarbetat för förevarande mål tycks luta mot detta resonemang.

67 Som bekant upphävde Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt mellan slutet av år 2006 och de första månaderna av år 2008, vid prövningen av den talan som några organisationer som är upptagna i denna förteckning hade väckt, i huvudsak på grund av bristande motivering och åsidosättande av rätten till försvar, de beslut genom vilka rådet hade uppfört klagandeorganisationerna i förteckningen, i den mån som de angick de sistnämnda. Se särskilt, såvitt avser PKK, förstainstansrättens dom av den 3 april 2008 i mål T-229/02, PKK mot rådet (REG 2008, s. II-45).

68 UNHCR har i Guidelines av år 2003 påpekat att presumtion om ansvar icke desto mindre kan framgå av den frivilliga anslutningen till grupper vars mål, verksamhet och metoder är särskilt våldsamma. En sådan presumtion kan dock alltid upphävas (punkt 19).

69 Det kan exempelvis inte uteslutas att de för sådan verksamhet ansvariga endast är några extremistiska minoritetsgrupper med vilka denna person aldrig har kommit i kontakt eller att denna person har ingått i organisationen under en period före eller efter det att terrorstrategin genomförts, eller också att personen i fråga har anslutit sig till den endast för den tid som krävs för att förstå de metoder som används och fjärma sig från dem. Det är i detta avseende värt att erinra om att domstolen i domen i målet Van Duyn, även om det skett i ett annat sammanhang, nämligen med avseende på inskränkningar i den fria rörligheten för arbetstagare som motiverats med hänsyn till allmän ordning, angett att tillhörigheten till en grupp eller en organisation anses utgöra en frivillig handling från den berörda personens sida och följaktligen en del av hans eget uppförande, om det ger uttryck för ett deltagande i rörelsens eller organisationens verksamhet och ett godtagande av dess mål och avsikter. Dom av den 4 december 1974 i mål 41/74, Van Duyn (REG 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, volym 2, s. 389), punkt 17.

70 Den aktuella gruppen kan, för att endast ta några exempel, ha en fragmentarisk sammansättning och inom sig bestå av olika celler eller strömningar, även i konflikt med varandra, varav några moderata och andra extremistiska, eller kan under tiden ha ändrat mål och strategier och exempelvis ha övergått från politisk opposition till gerillakrig och omvänt – från att ge företrädesrätt åt militära mål till att genomföra en verklig terrorstrategi och så vidare. På samma sätt kan det sammanhang i vilket denna grupp verkar ha ändrats, exempelvis på grund av en förändrad politisk situation, eller att gruppen utsträckt sin verksamhet från ett lokalt eller regionalt område till ett internationellt sammanhang.

71 Se Guidelines av år 2003.

72 Enligt Guidelines av år 2003 ska exempelvis skälen till undantag inte tillämpas i det fall att straffet för brott har avtjänats (till exempel om straffet har avtjänats eller om en betydande tid har gått sedan brottet begicks). UNHCR är mer försiktigt i fall av nåd eller amnesti, särskilt vid särskilt grymma brott och gärningar (punkt 23).

73 I Haagprogrammet, i vilket målen och instrumenten i rättsliga och inrikes frågor för perioden 2005–2010 har fastställts, har Europeiska rådet förbundit sig att ytterligare utveckla det gemensamma europeiska asylsystemet genom ändring av regelverket och utökat praktiskt samarbete, särskilt genom inrättandet av Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor. Såsom Europeiska rådet nyligen har erinrat om i den europeiska pakten för invandring och asyl av år 2008 är varje medlemsstat dock behörig att bevilja skydd och, särskilt, flyktingstatus.

74 Även UNHCR har uttalat sig på samma sätt i det dokument som har utarbetats för förevarande mål.

75 Se Handbook, punkt 157.

76 Se Goodwin-Gill och McAdam, a.a., s. 174.

77 Gilbert, a.a., s. 5, vilken har påpekat att det i en stor del av utlämningsfördragen föreskrivs en skyldighet att utvisa eller att åtala (aut dedere aut judicare) och att olika multilaterala konventioner om kampen mot terrorismen omfattar klausuler enligt vilka utvisning inte ska ske om det finns risk för förföljelser på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning och etniskt ursprung.

78 Ibidem, s. 4.

79 Se Guidelines av år 2003. Se även Handbook av år 1979, s. 156. Denna skillnad framgår enligt min mening dock inte så klart av det dokument som UNHCR har utarbetat för förevarande mål.

80 Se Gilbert, a.a., s. 18.

81 Se även fotnot 52 i det dokument som UNHCR har utarbetat för förevarande mål.

82 Till exempel med stöd av artikel 3 i Europakonventionen eller artikel 3 i konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som antogs i New York den 10 december 1984.

83 För de personer som har gjort sig skyldiga till sådana brott kan det eventuellt finnas ett informellt skydd i den stat där ansökan sker, vilken dessutom kan åtala dessa personer med stöd av den allmänna rättspraxis som fastställts för vissa brott i multilaterala avtal. Se för ett liknande resonemang Gilbert, a.a., s. 19.