Domstolens dom (första avdelningen) den 11 juli 2013

I mål C-57/12, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cour constitutionnelle (Belgien) genom beslut av den 25 januari 2012, som inkom till domstolen den 3 februari 2012, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano (referent) samt domarna M. Berger, A. Borg Barthet, E. Levits och J.-J. Kasel, generaladvokat: P. Cruz Villalón, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 januari 2013,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Fédération des maisons de repos privées de Belgien (Femarbel) ASBL, genom M. Vastmans, avocate, Commission communautaire commune de Bruxelles-Capitale, genom B. Fonteyn, i egenskap av ombud, biträdd av P. Slegers och S. Engelen, avocats, Nederländernas regering, genom B. Koopman och C. Wissels, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom I. Rogalski och C. Vrignon, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 14 mars 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Belgisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.2 f och 2.2 j i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, s. 36).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Fédération des maisons de repos privées de Belgique (Femarbel) ASBL (nedan kallat Femarbel) och Commission communautaire commune de Bruxelles-Capitale (nedan kallad COCOM) angående begreppen hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster.

3. I skäl 7 i direktiv 2006/123 anges följande:

4. I skäl 22 i nämnda direktiv anges följande:

5. I skäl 27 i nämnda direktiv anges följande:

6. I artikel 2 i samma direktiv föreskrivs följande:

7. I artikel 4 i direktiv 2006/123 föreskrivs följande:

8. Artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/24/EU av den 9 mars 2011 om tillämpningen av patienträttigheter vid gränsöverskridande hälso- och sjukvård (EUT L 88, s. 45) har följande lydelse:

9. I förslaget till förordning av den 21 juni 2007 (Doc. Parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2006-2007, B-102/1, s. 1) anges följande:

10. I artikel 2 i förordningen av den 24 april 2008 om mottagningar och boenden för äldre (Moniteur belge av den 16 maj 2008, s. 25666) (nedan kallad 2008 års förordning), föreskrivs följande:

11. Artikel 4 i 2008 års förordning har följande lydelse:

12. I artikel 6 i nämnda förordning föreskrivs följande:

13. I artikel 11.1 i samma förordning föreskrivs följande:

14. I artikel 13 i 2008 års förordning föreskrivs följande:

15. Artikel 19 i nämnda förordning har följande lydelse:

16. Vad gäller kraven avseende dagcentra föreskrivs i artikel 210 i Collège réunis föreskrifter av den 3 december 2009 om fastställande av regler för godkännande som dagcenter eller boende för äldre, om definitioner av sammanslutning och sammanslagning och om de särskilda regler som dessa måste följa (Moniteur belge av den 17 december 2009, s. 79487) (nedan kallade 2009 års föreskrifter), följande:

17. I artikel 211 första och andra styckena i dessa föreskrifter föreskrivs följande:

18. Artikel 213 i 2009 års föreskrifter har följande lydelse:

19. I artikel 216 första och andra styckena i dessa föreskrifter föreskrivs följande:

20. När det gäller reglerna för övernattningscentra föreskrivs i artikel 238 i 2009 års föreskrifter följande:

21. I artikel 242 i ovannämnda föreskrifter föreskrivs följande:

22. COCOM är behörig att i Région de Bruxelles-Capitale utöva sina egna befogenheter på områden som avser personliga förhållanden, däribland äldrepolitiken, i förhållande till både enskilda och inrättningar, samt till center och tjänster som på grund av hur de är organiserade inte kan anses tillhöra enbart den flamländska eller den franska gemenskapen.

23. Den 24 april 2008 antog Asseblée réuni inom COCOM 2008 års förordning i syfte att införa en rättslig ram för samtliga inrättningar för äldre.

24. Med stöd av artikel 4 i 2008 års förordning kan samtliga inrättningar som uttryckligen omfattas av denna förordning, däribland serviceboenden, dagcentra och övernattningscentra bli föremål för en plan. När en sådan plan har fastställts är det, enligt vad som framgår av artikel 6 i samma förordning, inte tillåtet att starta eller driva en sådan inrättning utan att först inhämta tillstånd från COCOM:s Collège réuni.

25. Enligt artiklarna 11–19 i denna förordning ska samtliga inrättningar som avses däri, däribland serviceboenden, dagcentra och övernattningscentra inneha ett provisoriskt driftstillstånd och därefter ett godkännande för att få utöva sin verksamhet. COCOM:s Collège réuni har med stöd av nämnda artikel 11 antagit 2009 års föreskrifter för att bland annat fastställa de villkor som inrättningar som tar emot eller härbärgerar äldre måste uppfylla för att bli godkända.

26. Den 15 februari 2010 väckte Femarbel talan om ogiltigförklaring av nämnda föreskrifter till Conseil d’État med hänvisning till att de bestämmelser på grundval av vilka de hade antagits, det vill säga bestämmelserna i 2008 års förordning angående dels förfarandet för tillstånd, godkännande och planläggning, dels fastställande av fakturerade priser, stred mot grundlagen.

27. Conseil d’État, som i likhet med Femarbel ansåg att det förelåg tvivelsmål, ställde tre tolkningsfrågor till Cour constitutionnelle, varav de två första avser frågan huruvida reglerna om godkännande och planläggning som införts genom denna förordning för att serviceboenden, dagcentra och övernattningscentra ska kunna bedriva sin verksamhet strider mot artiklarna 10 och 11 i den belgiska grundlagen, jämförda med direktiv 2006/123.

28. Cour constitutionnelle ansåg att prövningen av förordningens förenlighet krävde ett svar på frågan huruvida de aktuella inrättningarna eventuellt omfattades av direktiv 2006/123, och kom i det avseendet fram till att så var fallet för serviceboenden. Däremot påpekade denna domstol att varken de relevanta interna reglerna eller de yttranden som parterna hade avgett skingrade de tvivelsmål som fanns med avseende på huruvida direktivet är tillämpligt på dagcentra och övernattningscentra.

29. Mot denna bakgrund beslutade Cour constitutionnelle att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

30. Den hänskjutande domstolen har ställt frågan i syfte att få klarhet i huruvida artikel 2.2 f och j i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att dagcentra och övernattningscentra inte omfattas av direktivets tillämpningsområde med hänsyn till att de tillhandahåller hjälp och vård till äldre.

31. Domstolen erinrar om att det framgår av artikel 1 och skälen 2 och 5 i detta direktiv att direktivet är avsett att undanröja inskränkningar i tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och i den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna, för att bidra till att en fri och konkurrenskraftig inre marknad uppnås (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 april 2011 i mål C-119/09, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, REG 2011, s. I-2551, punkt 26).

32. Det framgår av lydelsen i artiklarna 2.1 och 4 i direktiv 2006/123 att direktivet är tillämpligt på all förvärvsverksamhet som normalt utförs mot betalning av en tjänsteleverantör etablerad i en medlemsstat, oberoende av om vederbörande har en fast etablering eller inte i destinationsmedlemsstaten, utom när verksamheten är uttryckligen undantagen, såsom bland annat de hälso- och sjukvårdstjänsteroch sociala tjänster som avses i artikel 2.2 f respektive 2.2 j, till vilken den hänskjutande domstolens tolkningsfråga hänvisar.

33. Det är för att kunna ge ett användbart svar till nämnda domstol nödvändigt att fastställa vad som ingår i begreppen hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster så att den kan avgöra huruvida och, i förekommande fall, i vilken omfattning ett dagcenter och ett övernattningscenter bedriver verksamheter som är undantagna från nämnda direktivs tillämpningsområde. Det är nämligen endast när inrättningarna i fråga huvudsakligen bedriver nämnda verksamheter som de inte ska anses omfattas av direktivets bestämmelser.

34. För att förstå räckvidden av undantaget i artikel 2.2 f i direktiv 2006 ska begreppet hälso- och sjukvårdstjänster tolkas mot bakgrund av, inte bara bestämmelsens ordalydelse utan även dess syfte och systematiken i de bestämmelser som införts genom detta direktiv.

35. När det gäller ordalydelsen i nämnda artikel 2.2 f påpekas att det av unionslagstiftaren valda begreppet hälso- och sjukvårdstjänster är ett relativt vitt begrepp i den mån det omfattar hälso- och sjukvårdstjänster oberoende av om de tillhandahålls via sjukvårdsinrättningar eller inte, och oberoende av hur de är organiserade och finansierade på nationell nivå eller om de är offentliga eller privata.

36. Vad sedan gäller syftet med och systematiken i artikel 2.2 f i direktiv 2006/123, konstaterar domstolen att det i skäl 22 i nämnda direktiv anges att undantaget för hälso- och sjukvård från detta direktivs tillämpningsområde bör omfatta sådana tjänster inom hälso- och sjukvård och läkemedelstjänster som utförs av yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd, där dessa verksamheter är förbehållna ett reglerat vårdyrke i den medlemsstat där tjänsterna tillhandahålls.

37. Samma konstaterande återfinns i handboken om genomförandet av tjänstedirektivet (nedan kallad handboken), med det enda tillägget att undantaget för hälso- och sjukvårdstjänster från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 omfattar sådana verksamheter som är direkt och uteslutande kopplade till människors hälsa och således inte sådana som endast syftar till ett ökat välbefinnande eller som avser avslappning, såsom de aktiviteter som sportklubbar och motionsinstitut erbjuder. Detta framgår numera av direktiv 2011/24, där det i artikel 3 a anges att med hälso- och sjukvård avses hälso- och sjukvårdstjänster som hälso- och sjukvårdspersonal tillhandahåller patienter i syfte att bedöma, bibehålla eller återställa deras hälsotillstånd, inbegripet förskrivning, utlämning och tillhandahållande av läkemedel och medicinska hjälpmedel.

38. Denna vida tolkning av begreppet hälso- och sjukvårdstjänster och därmed även räckvidden av undantaget från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 bekräftas vid en närmare granskning av de bestämmelser som införts genom nämnda direktiv.

39. Domstolen erinrar om att det framgår av skäl 7 i nämnda direktiv att detta fastställer en allmän rättslig ram, som kommer ett stort antal tjänsteverksamheter till godo, samtidigt som hänsyn tas till de utmärkande dragen hos varje form av verksamhet eller yrke och det sätt på vilket de regleras samt till andra mål av allmänintresse, inklusive skyddet av folkhälsan. Härav följer att unionslagstiftaren uttryckligen har velat försäkra sig om att målet att undanröja alla hinder för etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster står i jämvikt med kravet på att bibehålla de utmärkande dragen hos vissa känsliga verksamheter, bland annat dem som avser skyddet för folkhälsan.

40. Det är mot bakgrund av dessa förtydliganden som den nationella domstolen ska pröva huruvida de verksamheter som dagcentra och övernattningscentra huvudsakligen bedriver omfattas av begreppet hälso- och sjukvårdstjänster i artikel 2.2 f i direktiv 2006/123, och om de därför är undantagna från tillämpningsområdet för nämnda direktiv.

41. Den nationella domstolen ska framför allt pröva huruvida de hälso- och sjukvårdstjänster som tillhandahålls av såväl dagcentra, enligt bland andra artiklarna 211 och 213 i 2009 års föreskrifter – såsom att vårdpersonal ansvarar för utdelning och administrering av den medicin som behandlande läkare har skrivit ut – som övernattningscentra, enligt artikel 238 i dessa föreskrifter – såsom dem som inrättningens vårdpersonal eller paramedicinska personal tillhandahåller – verkligen tillhandahålls i syfte att bedöma, bibehålla eller återställa den äldres hälsotillstånd, tillhandahålls av hälso- och sjukvårdspersonal och utgör en väsentlig del av hela tjänsteutbudet.

42. När det gäller sociala tjänster i artikel 2.2 j i direktiv 2006/123 visar en jämförelse mellan denna bestämmelse och skäl 27 i detta direktiv att enbart de tjänster som uppfyller två kumulativa villkor omfattas av detta begrepp.

43. Det första villkoret avser vilken typ av tjänster som tillhandahålls. De ska bland annat, såsom framgår av handboken, avse hjälp och stöd till äldre som permanent eller tillfälligt är särskilt behövande på grund av att de helt eller delvis har förlorat sin självständighet och därför riskerar att marginaliseras. Det rör sig med andra ord om verksamheter som är nödvändiga för att garantera den grundläggande rätten till mänsklig värdighet och integritet och som är ett uttryck för principerna om social sammanhållning och solidaritet.

44. Det andra villkoret avser tjänsteleverantörens ställning. Tjänster kan tillhandahållas av staten, av en av staten erkänd hjälporganisation eller av en privat tjänsteleverantör vilken agerar på uppdrag av staten.

45. Det framgår visserligen inte uttryckligen av lydelsen i artikel 2.2 j i direktiv 2006/123 när en sådan tjänsteleverantör kan anses agera på uppdrag av staten, men viktiga förtydliganden i det avseendet återfinns i handboken, i punkt 2.3 i kommissionens meddelande till Europaparlamentet, Europeiska unionens råd, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Europeiska unionens regionkommitté – Med anknytning till meddelandet En inre marknad för framtidens Europa, Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande (KOM(2007) 725 slutlig) och i punkterna 23, 24 och 41 Europaparlamentets resolution av den 5 juli 2011 om framtiden för sociala tjänster av allmänt intresse (2009/2222(INI)).

46. Vad gäller det aktuella uppdragets innehåll konstateras, vilket också framgår av handboken, att en privat tjänsteleverantör ska anses agera på uppdrag av staten i den mån tjänsteleverantören har en skyldighet att tillhandahålla de sociala tjänster tjänsteleverantören fått i uppdrag att utföra.

47. Ur tjänsteleverantörens synvinkel ska denna skyldighet, vilket också framgår av nämnda meddelande och nämnda resolution, uppfattas som dels en skyldighet att tillhandahålla tjänsterna i fråga, dels ett krav på att göra detta under iakttagande av vissa verksamhetsregler. Reglerna ska bland annat säkerställa att tjänsterna tillhandahålls i enlighet med de kvantitets- och kvalitetskrav som uppställs och på ett sätt som säkerställer möjligheten att nyttja dessa tjänster på lika villkor, mot en lämplig ersättning beräknad utifrån på förhand fastställda objektiva och tydliga kriterier (se, analogt, dom av den 10 juni 2010 i mål C-140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, REU 2010, s. I-5243, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

48. När det gäller utformningen av uppdragsbeskrivningen påpekade COCOM mycket riktigt i sitt skriftliga yttrande att direktiv 2006/123 inte uppställer några krav på att tillämpa en viss rättslig form, vilket innebär att utformningen kan variera från en medlemsstat till en annan. Trots detta måste emellertid vissa minimikrav vara uppfyllda, såsom förekomsten av en rättsakt som på ett klart och tydligt sätt förpliktar en privat tjänsteleverantör att utföra de sociala tjänster som uppdraget omfattar (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Fallimento Traghetti del Mediterraneo, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

49. Enbart det förhållandet att en nationell myndighet beslutar att, av hänsyn till allmänintresset, införa tillstånds- eller verksamhetsregler för samtliga näringsidkare i en viss ekonomisk sektor utgör inte i sig en uppdragsbeskrivning i den mening som i artikel 2.2 j i nämnda direktiv.

50. Det ankommer på den nationella domstolen att mot bakgrund av det ovanstående pröva huruvida de verksamheter som dagcentra och övernattningscentra huvudsakligen bedriver utgör sociala tjänster i den mening som avses i artikel 2.2 j i direktiv 2006/123 och därmed omfattas av undantaget i denna bestämmelse.

51. Den nationella domstolen ska i synnerhet pröva huruvida, såsom tycks följa av artikel 2.4 e och 2.4 g i 2008 års förordning, jämförd med artiklarna 216 och 242 i 2009 års föreskrifter, nämnda verksamheter verkligen är av social karaktär, i den mån de syftar till att erbjuda äldre hjälp och omsorg utifrån deras behovföljt av ett särskilt motivations- och aktivitetsprogram, eller den behövliga hjälp som deras närmaste inte kan ge dem kontinuerligt. Domstolen erinrar om att förslaget till förordning av den 21 juni 2007 kan vara till hjälp vid prövningen i den mån det anges däri att dessa tjänster ska erbjudas en försvagad befolkningsgruppsom alltid [ska] kunna leva ett aktivt och deltagande liv.

52. Vidare ankommer det på den nationella domstolen att avgöra huruvida det tillstånd som Collége réuni inom COCOM beviljar med stöd av artikel 11 i 2008 års förordning utgör en rättsakt från en offentlig myndighet som på ett klart och tydligt sätt ålägger dem som driver dagcentra och övernattningscentra en reell skyldighet att, med iakttagande av vissa specifika verksamhetsregler, tillhandahålla sådana tjänster och om ett sådant tillstånd i så fall kan anses utgöra en uppdragsbeskrivning i den mening som avses i artikel 2.2 j i direktiv 2006/123.

53. Mot bakgrund av det ovanstående lämnar domstolen följande svar på den fråga som ställts:

54. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: franska.