Förslag till avgörande av generaladvokat Niilo Jääskinen föredraget den 23 oktober 2014

1 Originalspråk: franska.

2 EGT L 327, s. 1. Detta direktiv kompletterades av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 (EUT L 140, s 114). Detta direktiv har även kompletterats av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring (EUT L 372, s. 19).

3 Se, för en detaljerad framställning: Josefsson, H. och Baaner, L., The Water Framework Directive: A Directive for the Twenty‑First Century?, Journal of Environmental Law, vol. 23 (2011), nr 3, s. 463; Irvine, K., Classifying ecological status under the European Water Framework Directive: the need for monitoring to account for natural variability, Aquatic Conservation: Marine and Freshwater Ecosystems, vol. 14, nr. 2, 2004, s. 107; Thieffry, P., Le nouveau cadre de la politique communautaire de l’eau, Europe, nr. 2, 2001, s. 4; och Leprince, S., La directive cadre 2000/60/CE eau: exposé général et premières considérations relatives à sa mise en oeuvre, i Neuray, J.F. (éd.), La directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, Bruylant, 2005.

4 Som en illustration av detta omfattar ramdirektivet för vatten, i dess artikel 2, 41 olika definitioner, vilka täcker såväl geografiska begrepp som tekniska begrepp beträffande vattnets status. Syftet med ramdirektivet för vatten är beskrivet genom ett halvt dussin karaktärsdrag som räknas upp i dess artikel 1. Vidare är fastställandet av miljömålen försvagat i artikel 4 genom ett system med flera nivåer av undantag.

5 Se kommissionens riktlinjedokument vilka anges på följande webbplats: http://www.waterframeworkdirective.wdd.moa.gov.cy/guidance.html.

6 Såsom vatteninformationssystemet för Europa (WISE), Infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire), Mot ett gemensamt miljöinformationssystem (SEIS) och det europeiska jordövervakningsprogrammet (GMES).

7 Se meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Strategi för att skydda Europas vattenresurser, COM(2012) 673 final, s. 18.

8 Rådets handling 10917/06 av den 26 juni 2006, Översyn av EU:s strategi för hållbar utveckling – Förnyad strategi.

9 Se skäl 19 i ramdirektivet för vatten.

10 Ramdirektivet för vatten är mot bakgrund av dess artikel 1 tillämpligt på allt vatten: inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten.

11 En särskild definition anges för grundvattenförekomst.

12 Se bilaga II, punkt 1.1 i ramdirektivet för vatten.

13 Artikel 2.21, avseende ekologisk status hänvisar till bilaga V i ramdirektivet för vatten, vilket möjliggör klassificeringen av ytvattenstatus och följaktligen fastställandet av vilka resultat som ska uppnås avseende vattenkvalitet. Artikel 2.24 i ramdirektivet för vatten, avseende god kemisk ytvattenstatus, hänvisar till bilaga IX i ramdirektivet för vatten. En ytvattenförekomsts kemiska status fastställs med hänvisning till miljökvalitetsnormer genom gränsvärden. Två grupper anges, nämligen överensstämmelse och icke-överensstämmelse. 41 ämnen kontrolleras härvid, varav åtta så kallade farliga ämnen (bilaga IX i ramdirektivet för vatten) och 33 prioriterade ämnen (bilaga X i ramdirektivet för vatten).

14 I 31 § 2, första meningen i vattenhushållningslagen föreskrivs följande: Om god ekologisk status för ytvatten inte har uppnåtts eller om dess status försämras, strider detta inte mot de förvaltningsmål som anges i artiklarna 27 och 30 i den mån 1) detta beror på en ny ändring i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika eller nivåförändringar hos grundvattenförekomster, 2) denna ändring svarar på ett betydande allmänt intresse eller om fördelarna med denna ändring för hälsan eller personers säkerhet eller för en hållbar utveckling är större än de fördelar för miljö och kollektivitet som är knutna till uppfyllandet av de aktuella målen, 3) de mål som eftersträvas med ändringen av vattnet inte kan uppnås genom andra lämpliga åtgärder vars negativa inverkan på miljön är betydligt mindre, som är tekniskt möjliga och vars kostnad inte är oproportionerlig samt 4) alla lämpliga åtgärder i praktiken har vidtagits för att minska den negativa inverkan på vattnets status.

15 För en analys av förhållandet mellan dessa båda frågor, se punkt 85 i detta förslag till avgörande.

16 Dom Stichting Natuur en Milieu m.fl. (C‑165/09–C‑167/09, EU:C:2011:348, punkt 75).

17 Dom kommissionen/Luxemburg (C‑32/05, EU:C:2006:749, punkt 41) och kommissionen/Tyskland (C‑525/12, EU:C:2014:2202, punkt 50).

18 När det gäller artificiella och avsevärt förändrade vattenförekomster, ska de åtminstone gå i riktning mot en god ekologisk potential och en god kemisk status.

19 De karakteristika som anges i bilaga II i ramdirektivet gör det möjligt att fastställa en första kvalificering av alla berörda ytvattenförekomster, att dela in dem i kategorier (floder, sjöar, vatten i övergångszon eller kustvatten, konstgjord eller kraftigt modifierad ytvattenförekomst), sedan i typer (A/B). Vidare krävs en ekonomisk analys i enlighet med bilaga III till ramdirektivet.

20 Se bilaga II i ramdirektivet.

21 För denna typ av ytvattenförekomst föreskrivs i ramdirektivet en mer långtgående analys för att optimera utformningen av både de övervakningsprogram som krävs enligt artikel 8 och de åtgärdsprogram som krävs enligt artikel 11 i ramdirektivet. Se bilaga II, punkt 1.5, slutet, i ramdirektivet.

22 Se artikel 8 i ramdirektivet, jämförd med punkterna 1.3 och 1.4 i bilaga V till detta.

23 För en detaljerad beskrivning av övervakningsformer, se WISE Guidance Document, note nr 6, http://ec.europa.eu/environment/water/participation/pdf/waternotes/WATER%20INFO%20NOTES%206%20‑%20FR.pdf.

24 Resultaten av den kontrollerande övervakningen har bland annat, med hänsyn till punkt 1.3.1 i bilaga V i ramdirektivet, till syfte att fastställa behoven av övervakningsprogram i de aktuella distriktförvaltningsplanerna och de framtida planerna.

25 Se kommissionens rapport om genomförandet av ramdirektivet, COM(2012) 670 final, s. 4.

26 Således framgår av doktrinen att även om åtgärdsprogrammen upprättas för ett visst avrinningsdistrikt, genomförs deras innehåll i allmänhet genom lagstiftningsåtgärder som är tillämpliga i hela den aktuella medlemsstaten, och inte genom beslut som antas enbart avseende det berörda avrinningsdistriktet. Se Hollo, E., Vertaileva Vesioikeus, s. 119 (Droit comparé des eaux), Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura ry, Helsingfors 2003.

27 Definierade i bilaga VI, del B, i ramdirektivet.

28 Se förteckning i bilaga VI, del A, i ramdirektivet.

29 I den mening som avses i bilaga II, punkterna 1.4 och 1.5 i ramdirektivet.

30 Förvaltningsplanerna (artikel 13.6 och 13.7) och åtgärdsprogrammen (artikel 11.7) följer samma kalender: De ska inrättas senast den 22 december 2009 samt ses över före den 22 december 2015 och därefter vart sjätte år. Åtgärderna i sig ska vara operationella senast den 22 december 2012.

31 Se förvaltningsplanen för år 2009 som finns tillgänglig på webbplatsen http://www.fgg‑weser.de/Download‑Dateien/bwp2009_weser_091222.pdf.

32 Se, e contrario, dom Stichting Natuur en Milieu m.fl. (EU:C:2011:348) avseende direktiv 2001/81/EG om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar.

33 Angiven i punkterna 1.4.1 iv)–ix) i bilaga V i ramdirektivet för vatten. För en analys av detta begrepp, se punkt 96 i detta förslag till avgörande.

34 Se kommissionens förklarande dokument: Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, Guidance Document nr. 20 on Exemptions to the Environmental Objectives,.

35 Det ska vidare påpekas att artikel 4 i ramdirektivet för vatten inrättar ett system med gradering av de mål som ska uppnås eftersom det, enligt lagstiftaren, är möjligt att olika mål och således även olika åtgärder ska gälla för en och samma vattenförekomst. Det följer nämligen av artikel 4.2 i ramdirektivet för vatten att det, för det fall flera mål i ramdirektivet för vatten avser en viss vattenförekomst, är det det strängaste som ska gälla.

36 Förslag till rådets direktiv, KOM(97) 49 slutlig, punkt 1.

37 Se exempelvis kommissionens ursprungliga förslag, KOM(97) 49 slutlig, ändrat förslag (KOM(97) 49 slutlig, punkterna 16–22, rådets ovannämnda gemensamma ståndpunkt nr 41/1999 och det gemensamma utkastet som godkändes av förlikningskommittén, enligt artikel 251.4 i EG‑fördraget, PE‑CONS 3639/00, ENV 221, CODEC 513.

38 Se ändring nr 42 och punkt 3.1 i Europaparlamentets rapport av den 8 juli 1998 om förslag och ändrade förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik (KOM(97)0049 - C4-0192/97, KOM(97)0614 - C4-0120/98 och KOM(98)0076 - C4-0121/98 - 97/0067(SYN)), dokument A4-0261/98.

39 Se punkt 3.2.1 i föregående fotnot nämnda rapport av Europaparlamentet, A4‑0261/98, punkt 3.2.1.

40 KOM(97) 49 slutlig.

41 Artikel 4 i den version som följde av den gemensamma ståndpunkten (EG) nr 41/1999 av den 22 oktober 1999 antagen av rådet i enlighet med det i artikel 251 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angivna förfarandet (EGT C 343, s. 1).

42 Artikel 4 i ramdirektivet för vatten i den version som anges i kommissionens yttrande enligt artikel 251.2 c i EG‑fördraget om Europaparlamentets ändringar av rådets gemensamma ståndpunkt om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (KOM(97) 49 slutlig, KOM(97) 614 slutlig, KOM(98) 76 slutlig och KOM(99) 271 slutlig, med ändring av kommissionens förslag enligt artikel 250.2 i EG‑fördraget, KOM/2000/0219 slutlig - COD 97/0067.

43 Europaparlamentets lagstiftningsresolution om förlikningskommitténs gemensamma utkast till Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på vattenpolitikens område (C5-0347/2000 - 1997/0067(COD)), dokument nr A5‑0214/2000: ”Den kompromiss som har nåtts beträffande målen och deras tvingande karaktär överensstämmer nästan helt med de principer som angavs i de ändringar som Europaparlamentet gjorde i den andra behandlingen. De olika skyldigheterna är nu formulerade som tvingande (Medlemsstaterna ska … se till … skydda … hindra etc.). Europaparlamentets delegation opponerade sig med framgång mot rådets önskan att förringa skyldigheterna genom att på de olika punkterna tillägga orden när detta är möjligt.

44 Förbudet mot försämring gäller emellertid, i enlighet med domen Inter‑Environnement Wallonie (dom C‑129/96, EU:C:1997:628, punkt 45), även under införlivandefristen före antagandet av förvaltningsplanerna. Se dom Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (C‑43/10, EU:C:2012:560, punkterna 57 och 58).

45 Domstolen underströk emellertid sambandet mellan de relevanta åtgärder för bevarande som medlemsstaterna är skyldiga att vidta med stöd av artikel 4.1 i ramdirektivet för vatten och förekomsten av en förvaltningsplan för avrinningsdistriktet i fråga. Se dom Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (EU:C:2012:560, punkterna 49–62).

46 Dom Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (EU:C:2012:560, punkterna 57 och 58).

47 Dom kommissionen/Luxemburg (EU:C:2006:749, punkterna 42 och 63).

48 Se punkt 53 i generaladvokat Sharpstons förslag till avgörande i målet kommissionen/Luxemburg (C‑32/05 EU:C:2006:334).

49 Se punkt 59 i generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i målet Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (EU:C:2011:651).

50 Med undantag för skyddade områden i den mening som avses i artikel 1 c i ramdirektivet för vatten, får medlemsstaterna inrikta sig på att uppnå mindre stränga miljömål för särskilda vattenförekomster, liksom föreskrivs i artikel 4.5 i ramdirektivet för vatten, när vattenförekomsterna är så påverkade av mänsklig verksamhet, eller när deras naturliga tillstånd är sådant att uppnåendet av dessa mål skulle vara omöjligt eller oproportionerligt dyrt. Enligt artikel 4.6 i ramdirektivet för vatten utgör tillfällig försämring av vattenförekomsternas status ingen överträdelse av detta direktivs krav om försämringen är ett resultat av omständigheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure. Slutligen kan, utom när det gäller skyddade vatten, även om god status för vattenförekomsterna i princip ska ha uppnåtts år 2015, frister förlängas med tillämpningar av artikel 4.4 i ramdirektivet för vatten.

51 Detta undantag är även tillämpligt vid förändringar i nivån hos grundvattenförekomster.

52 Se punkt 62 i generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (EU:C:2011:651).

53 BUND har hänvisat till förvaltningsplanen för Weser (http://www.fgg‑weser.de/Download_Dateien/bwp2009_weser_091222.pdf) av vilken det framgår att merparten av de aktuella ytvattenförekomsterna i de berörda områdena vid nedre Weser endast har en medioker ekologisk potential och vissa bifloder till Weser, som också berörs av utbyggnadsprojektet, har till och med en låg ekologisk potential.

54 Se ovannämnda förvaltningsplan, kapitel 5, punkt 6 och följande punkter. BUND har vidare preciserat att kommissionen i detta hänseende har inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Förbundsrepubliken Tyskland, registrerat under nr 2012/4081 (kommissionens formella underrättelse är daterad den 21 juni 2012), med motiveringen att förvaltningsplanen är otillräcklig i detta hänseende.

55 I detta hänseende anser jag att det inte bara är de undantag som föreskrivs i artikel 4 i ramdirektivet för vatten som ska beaktas, utan även den samlade lagstiftning som är tillämplig på vattenområdet och som kan inkräkta på ramdirektivet. För en framställning av samtliga på området relevanta direktiv, se mitt förslag till avgörande i målet C‑525/12, kommissionen/Tyskland (EU:C:2014:449).

56 I artikel 27 i vattenhushållningslagen, som har rubriken Förvaltningsmål avseende ytvattenförekomster föreskrivs följande: 1) I den mån de inte betecknas som konstgjorda eller starkt modifierade i enlighet med artikel 28 ska ytvatten förvaltas på följande sätt: 1.) Försämring av deras ekologiska status och kemiska status ska förebyggas. 2.) En god ekologisk status och en god kemisk status ska bevaras eller uppnås. 2) Ytvatten som betecknas som konstgjorda eller kraftigt modifierade i enlighet med artikel 28 ska förvaltas på följande sätt: 1.) Försämring av deras ekologiska status och kemiska status ska förebyggas. 2.) En god ekologisk status och en god kemisk status ska bevaras eller uppnås.

57 Förevarande bedömning rör inte grundvattenförekomster och kraftigt modifierade eller konstgjorda vattenförekomster.

58 För en detaljerad framställning av klassificeringssystemet, se Common Implementation Strategy, Guidance Document nr 13 med titeln Overall approach to the classification of ecological status and ecological potential.

59 När det gäller kemisk status föreskrivs i ramdirektivet för vatten två klasser.

60 För en framställning av typerna A och B samt ytvattenkategorierna, se bilaga II och V i ramdirektivet för vatten.

61 För varje typ av vattenförekomst ska medlemsstaterna således kontrollera de hydromorfologiska och fysikalisk-kemiska villkor som representerar värdena av de kvalitetsfaktorer som figurerar i punkt 1.1 i bilaga V i ramavtalet för vatten. Medlemsstaterna ska även identifiera de biologiska referensvillkor som representerar värdena av de kvalitetsfaktorer som anges i punkt 1.2 i bilaga V i ramdirektivet för vatten.

62 Se punkt 1.2.1. i bilaga V. För biologiska kvalitetsfaktorer rör det sig bland annat om en uppskattning av fytoplankton, makrofyter och fytobentos, av bentiska evertebrater och fiskfauna. För hydromorfologiska faktorer rör det sig om en uppskattning av kvantitet och dynamik för vattenflöde, förbindelser med grundvattenförekomster, flodens kontinuitet, morfologiska förhållanden, variation i floddjup och flodbredd, strandzonens struktur. För fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer rör det sig om en uppskattning av salthalt, syreförhållanden, temperaturförhållanden, försurning, särskilda förorenande ämnen.

63 Enligt artikel 1.4.1 ii) i bilaga V i ramdirektivet för vatten.

64 I enlighet med punkt 1.2 i bilaga V i ramdirektivet för vatten.

65 Detta föreskrivs i punkterna 1.4.1 iv)–ix) i bilaga V i ramdirektivet för vatten.

66 Se skäl 5 i kommissionens beslut av den 20 september 2013 om upprättande av de värden som fastställts för klassificeringarna i medlemsstaternas övervakningssystem som ett resultat av interkalibreringsförfarandet, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG och om upphävande av beslut 2008/915/EG, EUT L 266, s. 1 (nedan kallat beslutet om interkalibrering).

67 Se bilaga V, punkt 1.4.1. iii) i ramdirektivet för vatten.

68 Se ovannämnda beslut om interkalibrering.

69 Anges i punkt 1.4.2. i) i bilaga V i ramdirektivet för vatten.

70 Enligt doktrinen leder den emellertid oftast till en underklassificering. Se Josefsson H., Baaner, L., The Water Framework Directive: A Directive for the Twenty‑First Century?, Journal of Environmental Law, vol. 23 (2011), nr. 3, s. 471.

71 I detta hänseende räcker det att nämna hypotesen att statusen för en vattenförekomst i sin helhet ska klassificeras som dålig på grund av en enda parameter. I ett sådant hypotetiskt fall kommer, trots att ingen försämring är formellt möjlig, i realiteten varje försämring att tillåtas med avseende på de resterande parametrarna.

72 Det har således i synnerhet hävdats att det skulle vara rimligare att betrakta en hög status som motsvarande referensvillkor. Vidare har det understrukits att det, i syfte att kunna fastställa gränserna mellan klasserna, skulle vara lämpligt att grunda sig på en rent vetenskaplig analys, vars metodologi i realiteten ännu inte är fastställd. Se en studie: Van de Bund, W., Solimini, A., Ecological Quality Ratios for Ecological Quality Assessment in Inland and Marine Waters, Rebecca Deliverable 10, Joint Research Centre, Institute for Environment and Sustainability 2007, s. 10, http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/10875/2/6757%20‑%20Deliverable_10_1%200recc.pdf. Se även Moss, B., The determination of ecological status in shallow lakes a – tested system (Ecoframe) for implementation of the European Water Framework Directive, KOPS 2003.

73 Se ovannämnda Guidance document nr 20, med rubriken Exemptions to the Environmental Objectives.

74 Se dom kommissionen/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, punkt 34 och Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punkterna 211–213) samt dom kommissionen/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, punkt 34).